Вы находитесь на странице: 1из 429

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ


«САРАТОВСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ АКАДЕМИЯ ПРАВА»

На правах рукописи

АНИСИМОВ АЛЕКСЕЙ ПАВЛОВИЧ

ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕЖИМА


ЗЕМЕЛЬ ПОСЕЛЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

12.00.06 – природоресурсное право; аграрное право; экологическое право

Диссертация на соискание ученой степени


доктора юридических наук

Научный консультант:
Черноморец А.Е., доктор
юридических наук, профессор,
академик МАИ

Саратов 2004
2

Содержание
Введение……………………………………………………………………4-18
Глава 1. Понятие земель поселений и их правового режима………19-84
§ 1. Понятие и виды поселений в Российской Федерации……...………19-38
§ 2. Черта поселений и порядок ее изменения………………..………….38-60
§ 3. Понятие правового режима земель поселений……………..……….60-68
§ 4. Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера его
действия...……….………………………………………………….……………69-84
Глава 2. Право собственности и иные вещные права на земли
поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов
Российской
Федерации……………………………………………………………………..85-162
§ 1. Право государственной и муниципальной собственности на землю в
черте поселений………………………………………………………..………85-101
§ 2. Право частной собственности на землю в черте городских и сельских
поселений……………………………………………………………………..101-132
§ 3. Ограниченные вещные права на земельные участки в черте
поселений......................................................................................................................1
33-153
§ 4. Правовые проблемы прекращения прав на землю в черте
поселений……………………………..………………………………………………
153-162
Глава 3. Правовое регулирование ограничений и обременений прав на
землю на территории поселений……………………………………….….163-195
§ 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте
поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации…………………………………………………………...………........163-
178
3

§ 2. Обременения прав собственников земельных участков,


землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (на примере сервитутов)
…………………..178-195
Глава 4. Правовые проблемы управления сферой землепользования в
поселениях……………………………………………………………………196-252
§ 1. Понятие управления землями поселений…...…………………….196-207
§ 2. Функции управления землями поселений………………………...208-215
§ 3. Система и структура органов управления землями поселений….215-
224
§ 4. Полномочия органов общей и специальной компетенции в сфере
управления землями поселений…………………………………...…………224-252
Глава 5. Правовые проблемы градостроительного регулирования
использования территорий городских и сельских поселений……..…….253-
288
§ 1. Теоретические проблемы градостроительного планирования…..253-260
§ 2. Зонирование территорий городских и сельских поселений: его виды и
правовое значение…………………………………………………………….261-277
§ 3. Правовые проблемы сочетания частных и публичных интересов при
осуществлении градостроительной деятельности………………………….278-288
Глава 6. Охрана земель поселений…………………………………..289-337
§ 1. Понятие охраны земель поселений………………………….…….289-300
§ 2. Правовые способы охраны земель при осуществлении отдельных видов
деятельности на территории поселений……..……………………………...300-308
§ 3. Правовые проблемы охраны зеленого фонда поселений…….….308-317
§ 4. Охрана земель поселений с особым эколого-правовым
статусом….................................................................................................................317
-337
4

Заключение……………………………………………………………. 338-354
Список использованной литературы…………………………..……355-409
5

Введение
Актуальность исследования. Правовая реформа 90-х годов XX века,
ориентирующая на построение правового государства в России, обусловила
глобальные изменения в рамках всех отраслей российского права. При этом
наряду с ликвидацией отживших приемов и средств правового регулирования,
следует констатировать сохранение оправдавших себя институтов и норм,
доказавших свою эффективность и в условиях рыночной экономики. Для
земельного права таковыми явилось деление земельного фонда на категории,
для которых устанавливается дифференцированный правовой режим.
Научная категория «правовой режим» получила определенное развитие в
рамках общей теории права и административного права (административно-
правовые режимы) применительно к различным объектам. Однако крупных
исследований правового режима отдельных категорий земель, и, в частности,
земель поселений, до сих пор проведено не было. Между тем быстрое
обновление правовой базы не только обострило традиционную проблему
соотношения правовых норм в рамках различных отраслей права, но и
поставило вопрос о возможности утраты системных качеств российского права.
Особенно данная проблема актуальна в рамках отраслей законодательства,
отнесенных ст. 72 Конституции России к предметам совместного ведения
Российской Федерации и субъектов РФ.
Комплексный характер правового регулирования земельных отношений в
черте поселений ставит вопрос о сфере действия норм различных отраслей
права и конкуренции устанавливаемых ими правовых режимов для отдельных
частей территории поселения. Одним из методов установления различных
правовых режимов на территории поселений является проведение зонирования
в экономических, природоохранных, градостроительных и иных целях, в
результате чего органам государственной власти и местного самоуправления
предоставляется ряд дополнительных полномочий.
6

Введение градостроительных и технических регламентов в результате


проводимой в России правовой реформы позволяет наметить пути решения
проблемы обеспечения устойчивого развития поселений, однако ряд положений
действующего законодательства не подкрепляется установлением
экономических, организационных и иных гарантий и потому не справляется с
поставленными задачами.
Следовательно, необходим дальнейший поиск надлежащего
инструментария для регулирования земельных отношений в городских и
сельских поселениях. Актуальность данной задачи обусловлена, во-первых,
проживанием в городских поселениях большей части населения России (73%
населения проживает в городах, около 61 % - в крупных городах), что
обуславливает многообразие возникающих общественных отношений, а также
сложность осуществления управленческой деятельности органами различного
уровня.
Во-вторых, ценность 1 га земель городов многократно превышает ценность
1 га земель сельскохозяйственного назначения. В городах выше спрос на
земельные участки, выше платежеспособность населения, что повышает
инвестиционную привлекательность таких земельных участков. Однако для
обеспечения баланса частных и публичных интересов необходим поиск новых и
реализация уже существующих правовых средств, что сталкивается с рядом
объективных и субъективных трудностей.
В-третьих, земельные участки поселений (как и любые другие) являются
составной частью окружающей среды, а не только природным ресурсом и
объектом недвижимого имущества. Поэтому для многих городских поселений и
агломераций актуальна проблема охраны окружающей среды, в том числе
земель от негативных антропогенных воздействий.
В целях реализации поставленных целей и задач в контексте проводимой
муниципальной реформы федеральные нормативные акты предоставляют
7

органам местного самоуправления значительные полномочия в установлении


правового режима земель поселений посредством принятия правил
землепользования и застройки, включающих градостроительные регламенты,
определяющие параметры и виды застройки территории поселений. Между тем
по ряду объективных и субъективных причин реформа регулирования
градостроительной деятельности до сих пор не достигла поставленной цели, а
содержание правовых режимов на территории поселений не всегда отвечает
реалиям XXI века.
В этих условиях возрастает значение фундаментальных исследований,
позволяющих выявить основные тенденции развития системы российского
права с целью обеспечения большей согласованности ее элементов, что
позволит найти пути совершенствования правового режима земель поселений,
а, следовательно, и обеспечит необходимые гарантии реализации социально-
экономических прав и свобод человека и гражданина.
Степень научной разработки проблемы. В связи с межотраслевой
направленностью диссертационного исследования, рассмотренные источники и
научные труды относятся к различным отраслям права. При этом основной
приоритет отдавался научным трудам и нормативным актам по земельному
праву.
Теоретические проблемы правового режима земель поселений до
настоящего времени не получили комплексного исследования в юридической
науке, хотя и были предметом научного анализа советских юристов в 70-80-е
годы. На монографическом уровне проблемам правового режима земель
поселений были посвящены труды В.П. Балезина, Б.В. Ерофеева, М.С.
Липецкера и др. Отдельные аспекты правового режима земель поселений были
исследованы советскими учеными-аграрниками: Г.А. Аксененком, Н.И.
Красновым, В.В. Петровым, Н.Д. Казанцевым, А.М. Турубинером, В.А.
Чуйковым.
8

Однако данные работы были написаны в условиях советской системы


хозяйствования и отсутствия комплексного подхода к проблемам
градорегулирования, в связи с чем многие проблемы, с которыми сталкивается
правоприменительная практика начала XXI века, в то время объективно не
могли быть поставлены.
В период проведения земельной реформы и становления рыночной
экономики в Российской Федерации значительный вклад в развитие теории
земельного и гражданского права был внесен работами Н.А. Баринова, С.А.
Боголюбова, Г.Е. Быстрова, Б.А. Воронина, В.В. Демьяненко, В.Н. Демьяненко,
Б.В. Ерофеева, Ю. Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, В.П. Камышанского, М.И.
Козыря, О.И. Крассова, В.П. Мозолина, Ф.М. Раянова, В.А. Рыбакова, А.П.
Сергеева, К.И. Скловского, Е.А. Суханова, Н.А. Сыродоева, В.А. Тархова, Ю.К.
Толстого, В.В. Устюковой, Л.П. Фоминой, З.И. Цыбуленко, А.Е. Черноморца,
Г.В. Чубукова и другими. В трудах названных ученых была предпринята
попытка исследовать теоретические проблемы собственности и права
собственности, категории ограничений и обременений права собственности,
приобретения и прекращения права собственности, защиты права
собственности и т.д.
В работах В.Н. Годовальника, А.Г. Воронина, И.В. Выдрина, А.Н.
Кокотова, В.А. Лапина, А.Н. Писарева, А.И. Черкасова, А.Н. Широкова, Е.С.
Шугриной и других ученых были исследованы теоретические основы местного
самоуправления, в частности, территориальные основы местного
самоуправления и проблемы муниципальной собственности.
В своих выводах и суждениях автор руководствовался исследованиями
категории правового режима, проведенного представителями общей теории
государства и права, в том числе работами С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, А.В.
Малько, О.С. Родионова, Э.Ф. Шамсумовой и ряда других авторов, а также
работами ученых – градостроителей Н.В. Баранова, Г.М. Барсукова, В.Н.
9

Белоусова, И. Груза, А.Э. Гутнова, Д.Г. Донцова, И.М. Смоляра, П. Холла, Н.Г.
Юшковой и других.
Отдельные теоретические проблемы государственного управления были
рассмотрены в трудах А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, И.В. Бабичева, Д.Н.
Бахраха, А.П. Кармолицкого, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, С.С. Маиляна, В.М.
Манохина, М.Л. Слепцова, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина, В.А. Юсупова и
других ученых. Непосредственно отдельным аспектам управления земельными
ресурсами посвящены работы С.А. Боголюбова, Т.В. Волковой, Р.К. Гусева,
Б.В. Ерофеева, И.А. Иконицкой, О.В. Карамышевой, М.И. Козыря, О.И.
Крассова, В.И. Суворова, В.Н. Харькова и других.
Учитывая, что неотъемлемым элементом правового режима земель
поселений являются вопросы природоохранной деятельности и обеспечения
экологической безопасности, в диссертации были рассмотрены труды по этой
проблеме С.А. Боголюбова, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, О.Л. Дубовик, Н.А.
Духно, Р.Х. Габитова, Ю.Г. Жарикова, И.А. Иконицкой, О.С. Колбасова, О.И.
Крассова, В.В. Круглова, И.Ф. Панкратова, Н.Т. Разгельдеева, Т.Т. Тагирова,
Л.А. Тимофеева, Г.В. Чубукова, В.Н. Яковлева.
Вопросам охраны окружающей среды городов в целом, либо отдельным
аспектам такой охраны были посвящены работы А.П. Алексеева, М.И.
Васильевой, Г.В. Выпхановой, А.К. Голиченкова, В.Ф. Горбового, Р.К. Гусева,
Л.А. Заславской, И.А. Соболь, Г.И. Ткач, И.Е. Миняева, Ю.В. Митрофанской,
В.Н. Харькова, Ю.С. Шемшученко, Н.А. Шингель, Ю.И. Шуплецовой и ряда
других исследователей.
Анализ трудов вышеназванных авторов показывает, что в советский и
постсоветский периоды развития отечественной юридической науки отдельные
элементы правового режима земель поселений попадали в сферу научных
интересов ряда авторов. Полученные в результате таких исследований суждения
и выводы явились предметом научного интереса диссертанта. Однако многие из
10

вышеуказанных работ были написаны до принятия нового Земельного кодекса


РФ, Градостроительного кодекса РФ и Федерального закона «Об охране
окружающей среды» от 10 января 2002 г., а следовательно, многие сделанные
ранее выводы нуждаются в дальнейшем осмыслении и развитии. Кроме того,
единого комплексного межотраслевого исследования правового режима земель
поселений в российской юридической науке пореформенного периода не
проводилось.
Единственным исключением можно назвать учебно-практическое пособие
Н.Л. Лисиной «Правовой режим земель поселений» (М., 2004), в котором был
исследован ряд важнейших теоретических вопросов использования земель
поселений. Однако охрана земель поселений как важнейший элемент правового
режима, а также ряд других проблем и здесь были обделены вниманием.
Между тем использование и охрана земель поселений, характеризуемых
огромным скоплением населения на относительно небольшой территории,
обусловливает высокую концентрацию столкновения частных, общественных и
государственных интересов при осуществлении градостроительной
деятельности, что в условиях построения рыночной экономики наполняет
данную проблему новым содержанием.
Научная новизна исследования. Усложнение общественных связей в
течение XX - начала XXI веков привело к формированию новой теоретической
концепции правового регулирования использования и охраны земель
поселений. В диссертации исследуется данная концепция в свете современного
земельного, экологического и градостроительного законодательства Российской
Федерации и субъектов РФ, а также муниципального нормотворчества в
условиях построения в России рыночной экономики. Среди новых подходов к
исследованию правового режима земель поселений следует отнести постановку
задач и определение круга вопросов, решение которых позволит выяснить
природу межотраслевых связей земельного права, что, в свою очередь, имеет
11

важное значение для углубления научных представлений о сущности предмета


и метода земельного и градостроительного права.
Впервые на уровне монографического диссертационного исследования
подвергнуты комплексному изучению проблемы правового режима земель
поселений. Их рассмотрение осуществлялось с привлечением значительного
массива законодательства субъектов Российской Федерации конца XX – начала
XXI века, а также нормотворчества муниципальных образований.
Настоящее исследование позволило разработать рекомендации по
совершенствованию норм действующего градостроительного, земельного и
экологического законодательства, которые методологически применимы к
правовому регулированию смежных отношений. Такой вывод основан на том,
что градостроительные отношения носят комплексный характер, затрагивая
различные виды деятельности на ограниченной территории городских и
сельских поселений. Для понимания основных направлений
градорегулирования в диссертации подробно рассмотрены проблемы и виды
зонирования территории поселений, градостроительные и технические
регламенты, проблемы приобретения и прекращения прав на земельные
участки, управление землями поселений, а также вопросы охраны земель
поселений.
Настоящее диссертационное исследование представляет собой новое
научное направление, которое развивает доктрину земельного права и
теоретически обосновывает роль и значение межотраслевого регулирования
отношений на территории поселений, содержит рекомендации по
совершенствованию федерального и регионального законодательства.
Определенные аспекты диссертации могут быть учтены при составлении
учебных программ по земельному праву для высших учебных заведений, а
также при планировании законотворческой деятельности.
12

Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования


является теория и практика правового регулирования комплексных (земельных,
градостроительных, экологических, управленческих и т.д.) общественных
отношений на территории городских и сельских поселений как фактор
обеспечения их устойчивого развития.
Предметом исследования являются тенденции развития правовых норм о
правовом режиме земель поселений, раскрываемые посредством анализа норм
земельного, экологического, градостроительного и иного законодательства, а
также оценка его эффективности.
Цели и задачи исследования. Основная цель настоящей работы –
проведение комплексного межотраслевого исследования юридических норм и
институтов, определяющих правовой режим земель поселений, выявление
основных направлений градорегулирования в условиях построения рыночной
экономики, разработка рекомендаций по совершенствованию правового
регулирования отношений в сфере рационального использования и охраны
земель поселений.
В связи с этим определены задачи диссертационного исследования:
- применить общетеоретическую конструкцию «правовой режим» к
особенностям земельных и тесно связанных с ними отношений в поселениях;
- выявить место правового режима земель поселений в системе
родственных правовых категорий;
- исследовать виды и формы собственности на земли поселений по
законодательству Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- выявить основные способы приобретения и прекращения права
собственности и иных вещных прав на земельные участки в черте поселений;
- раскрыть содержание ограничений и обременений прав на землю в черте
поселений;
13

- сформулировать понятие и сущность управления землями поселений,


системы и структуры органов исполнительной власти в этой сфере, особенности
и порядок их взаимодействия;
- сформулировать понятие «охрана земель поселений», выявить ее
основные направления, соотношение с родственными правовыми категориями,
включая рациональное использование земель;
- выявить роль и место градостроительного планирования и его составной
части – территориального зонирования в определении правового режима земель
поселений;
- исследовать особенности соотношения и взаимодействия норм
земельного, градостроительного, экологического, гражданского и иных
отраслей права при регулировании отношений по использованию и охране
земель поселений;
- обосновать научные рекомендации по совершенствованию правового
механизма использования и охраны земель на территории городских и сельских
поселений Российской Федерации.
Методология и методика исследования. В ходе диссертационного
исследования применялся диалектический метод познания и вытекающие из
него частно-научные методы: конкретно-социологический, формально-
логический, исторический, юридико-технический, а также метод
сравнительного правоведения. В качестве основного частно-научного метода
исследования применялся метод системного подхода к изучению правовых
понятий при рассмотрении элементов правового режима земель поселений,
позволяющий установить такие свойства правовых норм, которые возникают
при взаимодействии отдельных элементов единого целого - системы
российского права.
Положения и выводы диссертации опирались также на результаты
исследований философской, экономической, архитектурной и
14

градостроительной науки, иных отраслей научного знания. В работе широко


использовались публицистические произведения, позволяющие подчеркнуть
роль и значение проводимого исследования.
Теоретическая и практическая значимость исследования
Разработанная в диссертации концепция современного градорегулирования
позволяет выйти за привычные отраслевые рамки исследования основных
институтов земельного права, раскрывает новые возможности познания таких
свойств правовых норм, которые появляются только на межотраслевом уровне.
Указанный подход создает условия для формулирования теоретических основ
решения задач по устранению последствий несогласованности нормативных
предписаний, которые проявляются, в первую очередь, на стыке земельного,
градостроительного и гражданского законодательства, а также при
взаимодействии данных отраслей с иными отраслями российского
законодательства (административного, муниципального и т.д.). Это дает
простор для необходимого законотворческого маневра при появлении задач,
требующих нестандартного современного решения.
Практическая значимость диссертации заключается в разработке
предложений, применимых в деятельности органов государственной власти и
местного самоуправления в ходе решения повседневных задач в сфере
использования и охраны земель поселений, а также в научной разработке
отраслевых проблем установления и реализации правовых режимов. Выводы и
предложения, сформулированные в диссертации, могут быть также
использованы в учебном процессе.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. На основании исследования теоретических работ и действующего
законодательства впервые обосновано и сформулировано комплексное научное
определение правового режима земель поселений, имеющее методологическое
15

значение для дальнейшего совершенствования научной доктрины и земельного


законодательства.
2. Аргументирован вывод о том, что между правовыми режимами в черте
поселений, предусмотренными актами различной юридической силы и
отраслевой принадлежности, существует сложная взаимосвязь и взаимовлияние.
Установление правового режима использования и охраны земель поселений
осуществляется градостроительно-правовыми средствами, учитывающими
особенности иных режимов использования и охраны земель поселений.
3. Доказательство того, что заложенные в нормативно-правовых актах
позитивные свойства и функции правового режима земель поселений не
реализуются в полном объеме в силу ряда объективных и субъективных
факторов, что не позволяет решить главную задачу в сфере градорегулирования
– обеспечение устойчивого развития городских и сельских поселений.
Причинами тому являются недостатки финансирования и организационно-
правовые проблемы, препятствующие принятию правил землепользования и
застройки, введению градостроительных регламентов и проведению
зонирования территорий городских и сельских поселений. Предлагается ряд мер
на федеральном и региональном уровне, направленных на исправление
сложившейся ситуации.
4. Доказательство отсутствия научной классификации правовых режимов,
действующих в черте поселений. Диссертант приводит научную аргументацию
вывода о том, что такие режимы подразделяются, во-первых, на негативные
(зона экологического бедствия) и позитивные (ООПТ), и, во-вторых, на
отраслевые – в отдельных сферах деятельности (технические регламенты) и
комплексные - территориальные (градостроительные регламенты). Именно
последние выступают как межотраслевые и базовые по отношению к иным
правовым режимам в черте поселения.
16

5. Обосновывается вывод о том, что Конституция России рассматривает


все федеральные законы как акты одинаковой юридической силы. Поэтому
доказывается, что нормы ЗК РФ, ГК РФ и ряда иных федеральных кодексов и
законов, предусматривающих их более высокую юридическую силу перед
иными федеральными законами, противоречат Конституции России.
Предлагается прекратить данную неконституционную практику.
6. Обосновывается необходимость более полного согласования норм
гражданского, земельного и градостроительного законодательства,
регулирующего использование и охрану земель поселений. Конституция России
1993 г. в ст. 36 (п.3) устанавливает, что «условия и порядок пользования землей
определяются на основе федерального закона». Приводится аргументация того,
что в части «условий и порядка пользования и владения» земельными
участками поселений следует руководствоваться градостроительным и
земельным законодательством, а в части «распоряжения» - земельным и
гражданским законодательством.
7. Аргументируется положение о признании гражданского
законодательства предметом совместного ведения Российской Федерации и
субъектов РФ, что требует внесения изменений в ст. 71 и ст. 72 Конституции
России.
8. Доказывается необходимость внесения изменений в ст. 72 Конституции
России 1993 г. Перечисляя предметы исключительного ведения РФ (ст. 71) и
предметы совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72), она не упоминает
градостроительное законодательство. Необходимо внесение изменений в ст. 72
Конституцию России, в которую необходимо добавить «градостроительное
законодательство».
9. Сформулирован вывод о том, что под ограничением прав на землю в
черте поселений следует понимать устанавливаемое на основе Конституции
Российской Федерации и федеральных законов сужение объема прав их
17

собственников (владельцев, пользователей), в связи с необходимостью


обеспечения публично-правовых интересов (экологических, земельных,
градостроительных и иных). Ограничения права собственности на землю
касаются всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная),
однако ограничения права частной собственности затрагивают, в первую
очередь, правомочия владения и пользования земельным участком, а
ограничения права государственной или муниципальной собственности –
правомочие распоряжения земельным участком.
10. Обоснована необходимость внесения дополнений в ЗК РФ о
недопустимости приобретения права частной собственности на землю в силу
приобретательной давности. Произведен критический анализ господствующей
научной доктрины и правоприменительной практики, допускающей такую
возможность.
11. Доказывается необходимость дополнения ЗК РФ отдельной главой об
управлении земельным фондом, аналогичной главам в других
природоресурсовых кодексах, что позволит усилить эффективность земельного
законодательства.
12. Обосновывается необходимость введения (наряду с ограничениями)
механизма стимулирования деятельности субъектов земельных отношений в
черте городских и сельских поселений, так как предусмотренные ЗК РФ,
Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и иными федеральными
законами налоговые и иные экономические стимулы «не вписаны» в налоговое
и бюджетное законодательство и слабо применяются на практике. Более
значимым является стимулирование землепользования и застройки в
поселениях посредством установления четких параметров и видов
использования земельных участков, упрощение процедуры получения
разрешения на застройку, что увеличивает инвестиционную привлекательность
земель и способствует повышению эффективности градорегулирования.
18

13. Доказывается необходимость совершенствования законодательства


Российской Федерации и субъектов РФ о зонах экологического неблагополучия
посредством внесения дополнений в ст. 7 ЗК РФ, которая должна
предусматривать еще одну категорию земель в земельном фонде России -
«земли экологического неблагополучия». Действующее законодательство
включает в отдельную категорию земель лишь особо охраняемые территории и
объекты, забывая о другой разновидности территорий с особым эколого-
правовым статусом.
14. Аргументируется ряд мер по углублению международного
сотрудничества, в том числе посредством создания механизма придания
определенным территориям особого международного эколого-правового
статуса.
15. Обоснована необходимость скорейшей разработки органами местного
самоуправления правил застройки, содержащих градостроительные регламенты,
что позволит преодолеть имеющиеся коррупционные схемы с участием
отдельных должностных лиц органов местного самоуправления и упростить
процедуру получения необходимых документов, разрешающих застройку
земельных участков. Отсутствие их не позволяет в полной мере реализовать
нормы Градостроительного кодекса РФ, а также создать систему гарантий прав
и интересов граждан в сфере градостроительной деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлялась в различных
формах. Основные положения диссертации внедрены в учебный процесс
Волгоградского филиала Московского университета потребительской
кооперации и используются при преподавании курсов земельного права и
экологического права. Диссертация неоднократно обсуждалась на заседаниях
кафедры гражданского права и процесса Волгоградского филиала Московского
университета потребительской кооперации, а также на заседании кафедры
19

земельного, сельскохозяйственно-кооперативного и трудового права ГОУ ВПО


«Саратовская государственная академия права».
Предложения автора были учтены при разработке следующих законов
Волгоградской области: «О разграничении полномочий органов
государственной власти Волгоградской области в сфере регулирования
земельных отношений» от 7 февраля 2003 г. № 785-ОД; «О предельных
размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на
территории Волгоградской области» от 18 декабря 2002 г. № 769-ОД;
Градостроительном кодексе Волгоградской области от 10 июня 2002 г. № 715-
ОД; «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и
курортах на территории Волгоградской области» от 28 мая 2002 г. № 710-ОД;
«Об особо охраняемых природных территориях Волгоградской области» от 7
декабря 2001 г. № 641-ОД.
20

Апробация результатов исследования произведена в 58 научных и учебно-


методических работах общим объемом более 90 п.л. Основные положения
диссертации были доложены диссертантом в выступлениях на международных
научно-практических конференциях: «Приоритеты России XXI века: от
биосферы и техносферы к ноосфере» (Пенза, 2003 г.); «Проблемы
противодействия преступности в современных условиях» (Уфа, 2003 г.);
«Конституция Российской Федерации и современное законодательство:
проблемы реализации и тенденции развития (к 10-летию Конституции России)»
(Саратов, 2003 г.); «Государство и право в условиях глобализации: проблемы и
перспективы» (Екатеринбург, 2004 г.); «Экология: образование, наука,
промышленность и здоровье» (Белгород, 2004 г.); международных научно-
практических семинарах: «Права человека и правоохранительная деятельность»
(Волгоград, 1995 г.); «Деятельность правоохранительных органов по
реализации норм международного права и защите прав человека» (Волгоград,
1998 г.).
Всероссийских научно-практических конференциях: «Состояние и
перспективы развития сельскохозяйственных и производственных кооперативов
в России» (Ижевск, 2003 г.); «Проблемы формирования земельного
законодательства субъекта Российской Федерации» (Саранск, 2003 г.);
«Конституционное развитие Российской Федерации: проблемы истории,
становления и современности» (Энгельс, 2003 г.); межрегиональных научно-
практических конференциях: «Конституция Российской Федерации и
социально-правовые условия становления местного самоуправления»
(Волгоград, 1997 г.); «Современные проблемы регионального правотворчества»
(Краснодар, 1999 г.); «Пути развития российской юридической науки и
образования в XXI веке» (Волгоград, 2001 г.) и многих других научных
собраниях, состоявшихся в 1995-2004 гг.
21

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, шести глав,


включающих 21 параграф, заключения и списка использованных источников и
литературы.
22

Глава 1. Понятие земель поселений и их правового режима


§ 1. Понятие и виды поселений в Российской Федерации
Термин «поселение» имеет широкое толкование в литературе. В Словаре
русского языка С.И. Ожегова под поселением понимается «населенный пункт,
а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает». В свою очередь,
населенным пунктом является «общее название мест, где живут люди (город,
деревня, поселок и т. п.)».1 Ряд авторов предлагает понимать под поселением
«место, где компактно (на определенной ограниченной территории) проживают
люди».2 По мнению других исследователей, населенный пункт – это «место
постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной
деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и
хозяйственные постройки».3 Таким образом, понятия «поселение» и
«населенный пункт» практически совпадают.
До недавнего времени федеральное законодательство не раскрывало
понятия «поселение», а также не устанавливало (и не устанавливает)
административно-территориальное устройство и порядок его изменения в
субъектах РФ. Причиной последнего является отнесение законом РФ от 6
октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» вопросов административно-
территориального устройства к числу полномочий законодательного органа
субъекта РФ. Поэтому, как отмечалось в юридической литературе,
неопределенным, по сути, оказывается понятие «муниципальное образование» и
его соотношение с понятием «административно-территориальная единица». 4
Муниципальное образование «может быть, а может и не быть административно-

1
Ожегов С.И. Словарь русского языка: ок. 57 000 слов. – М., 1985. – С. 334; 490.
2
Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. – М., 1998. – С. 94.
3
Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. – М., 1999. – С. 115.
4
Годовальник В.Н. Практика и проблемы местного самоуправления на современном этапе. – Краснодар, 2000. –
С. 16.
23

территориальной единицей, а одно лишь наличие административно-


территориальной единицы само по себе не влечет в обязательном порядке
осуществления в ее границах местного самоуправления».1
Границы, в которых осуществляется местное самоуправление, не всегда
могут совпадать с границами административно-территориальных единиц,
поэтому следует различать понятия «территория поселения» и «территория
муниципального образования». На территории поселения может находиться
одно муниципальное образование («городское поселение»), и тогда эти понятия
совпадают, но могут находиться и несколько муниципальных образований
(«внутригородских территорий»), либо несколько поселений входить в состав
одного муниципального образования («муниципального района»). Тогда эти
понятия имеют неодинаковую смысловую нагрузку.
В законах ряда субъектов РФ установлено, что границы муниципальных
образований могут не совпадать с границами городских и сельских поселений;
согласно законам других субъектов РФ границы муниципальных образований и
административно-территориальных единиц совпадают.2 Возможны и
смешанные варианты. Так, в Краснодарском крае границы территорий 43
муниципальных образований совпали с границами административно-
территориальных единиц, а территории пяти муниципальных образований
включают кроме территорий городов и территории прилегающих районов.
Такой дифференцированный подход и является предпочтительным, хотя в
случае расположения в черте городского поселения нескольких муниципальных
образований, принятые каждым из них в отдельности правила застройки
«своего» микрорайона могут привести к перекосу градостроительного
планирования развития всего поселения.3 Поскольку административно-

1
Черкасов А.И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. – М., 1998. – С. 48.
2
Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. – М., 1999. – С. 95-96.
3
См. также: Навасардова Э.С. Об экологической компетенции органов местного самоуправления (опыт
правового регулирования в субъектах РФ Южного федерального округа) // Теория и практика законотворчества:
Сборник научных статей. – Ставрополь, 2002. – С. 21.
24

территориальное устройство отнесено к ведению субъектов РФ в регионах


наблюдаются разные подходы к определению понятия «поселение». В законах
одних субъектов РФ под поселением понимается «часть территории, имеющая
четко определенные границы земель, население и природно-хозяйственные
особенности».1
В других субъектах Российской Федерации под поселением (населенным
пунктом) понимается часть населенной территории административно-
территориальной единицы, имеющая сосредоточенную застройку и служащая
постоянным (в том числе сезонным) местом проживания городских и сельских
жителей.2 В третьей группе субъектов Российской Федерации под поселением
понимается просто «населенная территория, имеющая сосредоточенную
застройку в пределах установленной черты».3
Таким образом, большинство законов субъектов Российской Федерации
при определении поселений обращает внимание на два основных признака
поселений: территория и население. Ранее в числе таких признаков
дополнительно обращалось внимание на специализацию деятельности
большинства населения.
Отсутствует и единая классификация поселений на виды. Согласно ст. 131
Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется
в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом
исторических и иных местных традиций.
Названное конституционное положение конкретизировано ст. 2 закона РФ
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

1
См., например: п.3 ст.2 Закона Республики Калмыкия от 26 февраля 1997 г. № 65 - I-З «Об административно-
территориальном устройстве Республики Калмыкия» // «Известия Калмыкии». 1997. 26 марта. № 62.
2
См., например: Закон Волгоградской области от 7 октября 1997 г. № 139-ОД «Об административно-
территориальном устройстве Волгоградской области» (с изм. от 11 мая 1999 г.) // Волгоградская правда. 1997.
1 ноября; 1999. 1 июня.
3
См., например: Закон Астраханской области от 18 сентября 1996 г. № 18 «Об административно -
территориальном устройстве Астраханской области» (в ред. Закона от 03.04.2000 № 14/2000-ОЗ) //
«Астраханские известия». 1996. № 43; 2000. 21 апреля (спецвыпуск).
25

Федерации» от 6 октября 2003 г., подразделяющей муниципальные образования


на городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и
внутригородскую территорию города федерального значения.
Более подробная классификация поселений содержится в ст. 5
Градостроительного кодекса РФ, который все поселения Российской Федерации
подразделяет на два основных вида: городские (города и поселки) и сельские
(села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные)
поселения. Такое разнообразие наименований сельских поселений вызвано
различными историко - культурными и этнографическими особенностями
развития соответствующих регионов.
Необходимо отметить, что единый подход к классификации поселений на
виды отсутствует. Однако, на наш взгляд, городские и сельские поселения
можно классифицировать по следующим основаниям.
Во-первых, по критерию количества населения. Согласно п.3 статьи 5
Градостроительного кодекса РФ, городские и сельские поселения
подразделяются на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн.
человек); крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн.
человек); крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 млн.
человек) и т.д. по нисходящей вплоть до малых сельских поселений
(численность населения менее 200 человек).
Особое место в данной типологии занимают поселения, имеющие
временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами
служебного назначения в соответствующей отрасли экономики
(железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и тому
подобное), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных
образований, с которыми указанные поселения связаны в административном,
производственном или территориальном отношениях (п.4 ст. 5
Градостроительного кодекса РФ).
26

Численность населения и, следовательно, тип поселения имеет правовое


значение при разработке градостроительной документации, а также
учитывается при создании систем инженерной инфраструктуры и
благоустройства (ст. 14 Градостроительного кодекса РФ). В свою очередь
наличие объектов инженерной инфраструктуры имеет важное значение для
лица, которому предстоит осваивать предоставленный ему земельный участок.1
Классификацию поселений по количеству населения проводит и
Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» от 25 октября 2001 г., устанавливая разную выкупную цену земли в
поселениях с различной численностью населения (ст. 2).
Во-вторых, в зависимости от значения поселения в системе управления
законодатель различает города федерального значения (Москва и Санкт-
Петербург), регионального (республиканского, краевого, областного и т.д.)
значения, города районного значения, поселки городского типа, сельские
поселения. Например, утверждение и изменение черты городских и сельских
поселений осуществляется органами государственной власти субъектов РФ,
кроме черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга,
которая утверждается федеральным законом (ст. 84 ЗК РФ от 25 октября 2001
г.).
В-третьих, поселения могут быть классифицированы в зависимости от
наличия внутренней структуры поселения. Например, город Волгоград состоит
из 8 районов; города областного значения Михайловка, Урюпинск, Фролово не
содержат районного деления.
В-четвертых, в зависимости от наличия на территории соответствующего
поселения специфических экологических факторов. Так, существует ряд
особенностей правового статуса поселений, расположенных в границах

1
Значение данной нормы Градостроительного кодекса РФ хорошо видно в Решении Верховного Суда РФ от 22
января 2003 г. № ГКПИ 2002-1472 // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15
июля 2004 г.
27

эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод (Пятигорск,


Кисловодск), в пределах федерального курортного региона Анапа, поселений,
расположенных на территории заповедников и национальных парков.
Существуют специфические особенности правового статуса городских и
сельских поселений, расположенных в зоне чрезвычайной экологической
ситуации (зоне экологического бедствия), в зоне защитных мероприятий вокруг
объекта по хранению химического оружия и т.д.
В-пятых, в зависимости от наличия основной научно-производственной
специализации поселения можно выделить «наукограды», городские и сельские
поселения, расположенные в границах территории закрытых административно -
территориальных образований (например, город Заозерск Мурманской области,
поселок Локомотивный Челябинской области) и т.д. Наукограды и ЗАТО
являются городскими округами – новой разновидностью муниципальных
образований, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
2003 г. (ст. 80-81).
В-шестых, поселения можно классифицировать в зависимости от
количества муниципальных образований на территории поселения. В одних
случаях границы поселения и границы муниципального образования совпадают
(например, в городе Астрахань); в других случаях на территории одного
поселения находятся несколько внутригородских территорий города
федерального значения как самостоятельных муниципальных образований
(Москва, Санкт-Петербург); в третьем случае поселение является частью
муниципального образования (например, сельские поселения, образующие
муниципальный район). При этом первая из описанных ситуаций, вполне
логичная и обоснованная в свете земельного и градостроительного
законодательства, не является таковой по закону РФ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
28

2003 г. Указанный закон понимает под городским поселением город или


поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также
могут находиться сельские населенные пункты), в которых местное
самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через
выборные и иные органы местного самоуправления.
Данное определение отчасти является следствием давно разрабатываемой в
науке конструкции города-мегаполиса, под которым надо понимать «крупный
город с численностью не менее 1 млн. жителей, с разветвленной двух-,
трехзвенной государственно-муниципальной структурой власти». 1 Данная
конструкция на законодательном уровне уже воспринята в ряде субъектов РФ.
Так, согласно ст. 4 Градостроительного кодекса Волгоградской области,
«агломерация - группа близко расположенных друг от друга и функционально
взаимосвязанных городских и сельских поселений, различных по величине и
хозяйственному профилю, интегрированных в градостроительную систему
пространственными и социально-экономическими связями».
Необходимость дальнейшей разработки данной конструкции обусловлена
тем, что городские агломерации позволяют более рационально использовать
имеющиеся у них земли для более современной формы расселения, позволяют
решать проблему комплексной планировки городов-центров и их пригородных
зон, поднимают на качественно новую ступень архитектурно-планировочную
организацию производственно-территориальных комплексов, труда, быта и
отдыха проживающего в них населения.2 Следовательно, научная разработка
данной категории необходима для совершенствования в будущем
градостроительного планирования территорий. Однако в свете действующего

1
Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности органов местного самоуправления в крупных
городах (урбанизированных регионах): Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 1999. – С. 19.
2
Правовой режим земель в СССР. – М., 1984. – С. 127-128; Фомин И.А. Город в системе населенных мест. –
Киев, 1986. – С. 9.
29

федерального градостроительного и земельного законодательства включение в


состав поселения прилегающих территорий порождает ряд коллизий.
Таким образом, Конституция Российской Федерации и ряд федеральных
законов подразделяют все поселения России на городские и сельские. Однако
существует и иной подход к классификации поселений, осуществленный в
Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального
деления ОК 019-95 (далее ОКАТО), введенном в действие с 1 января 1997 г.
ОКАТО разграничивает поселения по трем уровням, выделяя города
федерального значения, города областного (краевого, республиканского)
подчинения, поселки городского типа, сельские населенные пункты. В качестве
поселков городского типа в нем выделяются рабочие, курортные и дачные
поселки. ОКАТО предназначен для обеспечения достоверности,
сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах
административно-территориального деления в таких сферах, как статистика,
экономика и другие. Представляется, что ОКАТО выполняет преимущественно
статистическую функцию, так как он предназначен для фиксации объективно
существующего административно-территориального деления, а также
наименования и статуса поселений и административно-территориальных
единиц, установленных ранее на основе иных правовых актов,
преимущественно советского периода.
Этот подход к классификации поселений на виды до недавнего времени
был в полном объеме воспринят современным земельным и налоговым
законодательством. Так, в статьях 70 и 71 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г.
населенные пункты подразделялись на города, рабочие, курортные, дачные
поселки и сельские населенные пункты. Основанием деления поселков на
рабочие, курортные и дачные являлся, как отмечалось в научных работах,
«характер трудовой деятельности населения и количество жителей».1

1
Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов / Отв. ред. Н.И. Краснов. – М., 1980. – С. 5.
30

Согласно ст.6 Закона РФ «О плате за землю» от 11 октября 1991 г.,


земельный налог за участки в границах сельских населенных пунктов и вне их
черты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства,
садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота,
взимается со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за
земли сельскохозяйственного назначения административного района. Налог за
земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков взимается со всех
предприятий, организаций, учреждений и граждан, имеющих в собственности,
владении или пользовании земельные участки по ставкам, устанавливаемым для
городских земель (ст. 7).
Таким образом, налоговое законодательство разграничивает, с точки
зрения налогообложения, земли городов и поселков с одной стороны, и земли
сельских поселений, с другой. В то же время ставка налога не зависит от
нахождения участка в составе рабочего, курортного или дачного поселка.
Коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога зависят, во-
первых, от статуса города и его развития (Таблица № 3 (Приложение № 2) к
Закону «О плате за землю» от 11 октября 1991 г.). Так, в одну группу
выделяются столицы республик в составе РСФСР, краевые и областные центры,
города с развитым социально-культурным потенциалом. Во-вторых, на ставку
земельного налога влияет численность населения городов (начиная со 100 тысяч
и заканчивая численностью свыше 3 млн. человек), в связи с чем
устанавливаются соответствующие повышающие коэффициенты к ставкам
земельного налога.
Трудно согласиться с Б.В. Ерофеевым, по мнению которого «от вида
поселения зависит правовой режим его земель, а также многое другое (условия
и порядок налогового обложения и пенсионного обеспечения граждан,
подсудность дел, организация медицинского и культурно-бытового
обслуживания и т.д.)».1 Действительно, ставки земельного налога различаются
за земли городов и сельских поселений, однако трудно представить взаимосвязь
между подсудностью или пенсионным обеспечением населения и статусом
поселения (город, рабочий или курортный поселок, село и т.д.).
Таким образом, налоговое законодательство выделяет три самостоятельных
вида поселений: города, поселки, сельские населенные пункты, однако не
выделяет особенностей правового статуса отдельных видов поселков: рабочих,
курортных и дачных. В то же время ст. 83-86 ЗК РФ, ст. 215 ГК РФ, ст. 39 ВК
РФ и большинство иных федеральных законов не выделяют в составе
населенных пунктов рабочие, дачные и курортные поселки.
Такое решение, на наш взгляд, является наиболее правильным. Однако
неопределенность в вопросе классификации поселений, отмеченная в
федеральных законах, проявилась и в законах субъектов РФ. В большинстве из
них различают города (c разграничением на города областного (краевого,
республиканского) и районного значения либо без такового); рабочие поселки
(поселки городского типа), дачные и курортные поселки; сельские поселения
(село, деревня, станица, хутор, сельский поселок и т.д.).2
В отдельных регионах перечень уже, например, в Архангельской области
выделяются города областного и районного значения, рабочие поселки,
сельские населенные пункты. Дачные и курортные поселки не упоминаются,
что вызвано, вероятно, географическими и климатическими причинами.3
Под городским поселением в законах большинства субъектов РФ
понимается поселение, которое, исходя из численности населения, характера
занятий большинства его жителей, отнесено в установленном

1
Ерофеев Б.В. Земельное право: Учебник для вузов / Под ред. академика Г.В. Чубукова. – М., 1998. – С. 401.
2
См., например: ст. 2 Закона Саратовской области от 3 апреля 2000 г. № 21-ЗСО «Об административно-
территориальном устройстве и территориях муниципальных образований в Саратовской области» //
«Саратовские вести» по понедельникам. 2000. 10 апреля. № 12.
3
См. ст. 8 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № 31-21-ОЗ «Об административно-территориальном
устройстве Архангельской области» (в ред. областного закона от 26.05.1999 № 128-22-ОЗ) // «Волна». 1996. №
12; 1999. 22 июня. № 23.
законодательством порядке к категории городов или рабочих, курортных и
дачных поселков.
Несколько иной подход у законодателя Брянской области: под городским
поселением понимается населенный пункт, который, исходя из численности
населения, характера занятий большинства его жителей, географического,
экономического, исторического и культурного значения, отнесен в
установленном законодательством порядке к категориям городов или поселков
городского типа. Отмечаются и особенности правового положения областного
центра.1
К городам областного значения региональные законы относят населенные
пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие
развитую промышленность и численность населения от 50 000 человек и более.2
К категории городов районного значения относятся населенные пункты,
являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью
населения от 3 000 человек до 10 000 и выше, причем в некоторых
региональных законах предусмотрено, что 70-85 % общего числа жителей
должны составлять рабочие, служащие и члены их семей, не связанные с
сельским хозяйством.3
К рабочим поселкам могут быть отнесены поселения с численностью
населения не менее 3 000 человек, трудоспособное население которых
преимущественно занято в промышленности, торговле, науке, управлении, в
сфере финансов и других отраслях, имеющие развитую социально-бытовую и

1
См., например: Закон Брянской области от 5 июня 1997 г. № 31-З «Об административно-территориальном
устройстве Брянской области» // «Брянский рабочий». 1997. 24 июня. № 119.
2
Есть и исключения из этого правила. Так, согласно ст.1 Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 года
№ 139-ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» (с изменениями от 11
мая 1999 года № 258-ОД), численность населения города областного значения не может быть менее 25 тысяч
человек.
3
См.: ст. 14 Закона Астраханской области от 18 сентября 1996 г. № 18 «Об административно-территориальном
устройстве Астраханской области» (в ред. Закона от 03.04.2000 № 14/2000-ОЗ) // «Астраханские известия».
1996. № 43; 2000. 21 апреля (спецвыпуск); ст. 1 Закона Волгоградской области от 7 октября 1997 года № 139-
ОД «Об административно-территориальном устройстве Волгоградской области» (с изменениями от 11 мая 1999
г. № 258-ОД) // Волгоградская правда. 1997. 1 ноября; 1999. 1 июня и т.д.
коммунальную инфраструктуру. В отдельных законах субъектов Российской
Федерации на территории рабочих поселков предусматривается наличие
высших учебных заведений и научно-исследовательских учреждений, а также
уточняется количество жителей, не связанных с сельским хозяйством.
К категории курортных поселков могут быть отнесены поселения,
расположенные в местностях, имеющих лечебно-профилактическое значение, с
численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что
количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки
составляет не менее 50% постоянно проживающего населения.
К категории дачных поселков могут быть отнесены поселения, основным
назначением которых является обслуживание населения городов в качестве
санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают
своего характера, если часть населения постоянно проживает в них. По причине
небольшой численности населения, иногда такие поселки не включают в
перечни населенных пунктов муниципального образования, что влечет за собой
ряд серьезных гражданско-правовых последствий (например, отказ в
регистрации прав на землю, как это случилось с одной из собственниц
земельного участка в дачном поселке Старых большевиков Наро-Фоминского
района).1
Сельским поселением является поселение (село, деревня, сельский поселок,
хутор и др.), которое не отнесено к категории городских поселений, жители
которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством.
Законами ряда субъектов РФ подчеркивается, что в отдельных случаях к
категории городов областного и районного значения, рабочих, курортных и
дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты с меньшей
численностью населения, имеющие важное социально-экономическое значение,
перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности

1
Эйдлин И. В Подмосковье пропал поселок // Российская газета. – 2003. – 31 мая.
населения. Порядок отнесения населенных пунктов к категориям городских и
сельских поселений, преобразование их из одной категории поселений в другую
или иное изменение их статуса определяется законом субъекта Российской
Федерации на основании утвержденной территориальной комплексной схемы
градостроительного планирования развития территории субъекта Российской
Федерации и территориальных комплексных схем градостроительного
планирования развития территории административно-территориальных и (или)
муниципальных образований. Изменения, связанные с данными
преобразованиями, вносятся в утвержденную градостроительную
документацию.1
В законах ряда субъектов Российской Федерации предусмотрены
основания и процедура изменения статуса поселения по причине изменения
численности населения. Так, в Брянской области при снижении численности
населения города менее 5 тыс. человек или существенном несоответствии
другим критериям, администрация области по согласованию с
соответствующим представительным органом инициирует принятие
постановления о переводе города в поселок городского типа. При снижении
численности поселка городского типа ниже 1 тыс. человек и существенном
несоответствии другим критериям, администрация области по согласованию с
соответствующим представительным органом инициирует принятие
постановления о переводе поселка в сельское поселение.
Отнесение поселений к категории городов областного и районного
значения или поселков производится законодательным (представительным)
органом государственной власти субъекта РФ. Например, в Волгоградской
области такие решения принимает Волгоградская областная Дума по
заключению главы администрации Волгоградской области на основании
предложений государственных органов и (или) представительных органов
1
См. п.7,8 ст. 31 Закона Нижегородской области от 10 октября 2000 г. № 140-3 «Об административно-
территориальном устройстве Нижегородской области» // «Правовая среда». 2000. 1 ноября. № 42 (346).
муниципальных образований. Изменение статуса поселков и сельских
поселений также осуществляется на основании принятия постановлений
Волгоградской областной Думы.
Таким образом, законодательством субъектов Российской Федерации были
во многом восприняты существовавшие еще в СССР структура и критерии
деления поселений на города (областного и районного значения), рабочие,
курортные и дачные поселки, сельские населенные пункты. Так, еще в 20-х
годах XX века советское земельное законодательство разделяло все населенные
пункты на две категории: городские поселения и сельские поселения. Из этой
классификации исключались рабочие, курортные и дачные поселки, правовой
статус которых определялся особыми положениями.1 Однако если
проанализировать правовые акты, посвященные статусу рабочего поселка,
дачного поселка, курортного поселка, можно обнаружить лишь некоторые
отличия правового режима в части особенностей планировки и застройки. В
остальном их правовой статус не различался.
Как указывалось в названных правовых актах, земли отводятся всем трем
видам поселков на общих основаниях в общеустановленном порядке, а
земельные отношения в дачных, рабочих, курортных поселках регулируются на
основании Положения о земельных распорядках в городах. 2 На это
обстоятельство обращалось внимание и в юридической литературе, где, в
частности, отмечалось, что «законодательные акты не делают различий между
поселками городского типа и рабочими поселками», а в ряде случаев
«законодательство многих союзных республик относит курортные поселки к
городским».3

1
Общее положение о городских и сельских поселениях и поселках. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 15
сентября 1924 г. // СУ РСФСР. 1924. № 73. Ст. 726.
2
Положение о земельных распорядках в городах. Декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 13 апреля 1925 г. // СУ
РСФСР. 1925. № 27. Ст. 188.
3
Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. – М., 1976. – С. 22.
Таким образом, изначально законодатель приравнивал статус рабочего,
курортного и дачного поселка к статусу городского поселения и не выделял
существенных отличий правового режима города и рабочего, дачного,
курортного поселка. В отдельном нормативном акте были сформулированы
основания и порядок отнесения населенных пунктов к категориям городов
(областного, краевого, республиканского подчинения и местного значения),
рабочих и курортных поселков. Например, к рабочим поселкам могли быть
отнесены населенные пункты при крупных заводах, шахтах, рудниках,
электростанциях, железнодорожных станциях, строительствах больших
гидротехнических сооружений и других экономически важных объектах, с
населением не менее 3 тысяч человек, при наличии в составе этого населения не
менее 85 % рабочих, служащих и членов их семей.
Законами субъектов РФ названные нормы были заимствованы, в
большинстве случаев дословно, несмотря на то, что социально-экономическая,
государственно-политическая ситуация в стране принципиально изменилась. На
наш взгляд, заслуживает поддержки осуществленное в ряде законов субъектов
Российской Федерации размещение поселков в составе сельских населенных
пунктов, однако трудно согласиться с разделением поселков как категории
населенных пунктов на две части – на рабочие, курортные поселки (в ряде
регионов еще и дачные) и поселки, отнесенные к числу сельских поселений.
Деление поселков на виды представляется необоснованным.
Между тем объективно существуют определенные правовые различия, с
одной стороны, в статусе города, и с другой стороны в статусе поселка и
сельского поселения. Во-первых, принципиальная разница заключается в том,
что города, как правило, являются самостоятельными муниципальными
образованиями (либо на территории города создано несколько муниципальных
образований – внутригородских территорий). В них представительные и
исполнительные органы местного самоуправления города вправе
самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью в соответствии
с действующим законодательством, включая земельную собственность.
В тоже время поселки и сельские поселения самостоятельными
муниципальными образованиями обычно не являются, а входят в состав
муниципальных районов как составная часть, административно подчиненная
главе органа местного самоуправления и не имеющая, например, собственного
бюджета, муниципальной собственности и т.д.
Так, например, согласно ст. 6 Устава Волгоградской области, на ее
территории расположено 6 городов областного значения и 33
административных района, включающих в себя города районного значения,
сельские поселения, сельсоветы и иные территориальные единицы. Поселки и
сельские населенные пункты, расположенные в названных районах, не являются
муниципальными образованиями, но являются самостоятельными населенными
пунктами. Представляется, что один населенный пункт не может входить в
состав другого - в этом случае меняется его правовой статус. Однако с этим
выводом не всегда согласуются федеральные, региональные и муниципальные
нормативные акты.
Так, в городе Москва население микрорайонов (поселений), а также улиц,
кварталов, домов может создавать органы территориального общественного
самоуправления, действующие в соответствии с законодательством РФ и
нормативными актами города Москвы.1 Согласно ст. 10 Закона Санкт-
Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-
Петербурге», местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на
всей территории Санкт-Петербурга в границах территорий городов, поселков,
муниципальных округов Санкт-Петербурга. Таким образом, в состав города
федерального значения Санкт-Петербург включены еще какие-то города и

1
См. п. 20 Указа Президента РФ от 10 декабря 1993 г. № 2125 «Об общих принципах административно-
территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве» // ГАРАНТ-Максимум с
региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.
поселки. Причиной такого положения, вероятно, является несовпадение границ
муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга,
с чертой города.
Аналогичные примеры можно привести и по другим субъектам РФ. Между
тем не допустимо, на наш взгляд, отождествление понятий микрорайона и
поселения. Если поселение было включено в черту города, оно должно было
изменить статус и стать улицей, микрорайоном иным административно-
территориальным образованием в составе городского поселения. Именно к
такому выводу пришел законодатель Нижнего Новгорода: населенные пункты,
которые фактически слились с городом, рабочим, курортным и дачным
поселком, могут включаться в состав города, рабочего, курортного и дачного
поселка; они перестают быть самостоятельными населенными пунктами и
становятся составной частью города или поселка (микрорайоном, улицами
(улицей)).1
По нашему мнению, границы административно-территориальных единиц
(т.е. границы городов областного, краевого, окружного, республиканского
значения) и границы соответствующих муниципальных образований должны
совпадать, что позволит предотвратить терминологическую путаницу,
существующую сегодня, в части возможности нахождения одного поселения в
составе другого. Поэтому одним из недостатков нового закона РФ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
6 октября 2003 г. является закрепление возможности нахождения нескольких
населенных пунктов в составе городского или сельского поселения.
Вместе с тем, представляется обоснованным учет историко-культурных
традиций на территории городского муниципального образования, связанных с
наименованием отдельных местностей, входящих в состав муниципального
образования. Например, на территории города Волгограда существует
1
См.: п.3 ст. 32 Закона Нижегородской области от 10 октября 2000 г. № 140-3 «Об административно-
территориальном устройстве Нижегородской области» // «Правовая среда». 2000. 1 ноября. № 42 (346).
несколько «поселков», административно входящих в состав соответствующих
районов города, но по традиции именуемых жителями и органами местного
самоуправления поселками, например, Нижний поселок (на территории
Тракторозаводского района) или поселок им. М. Горького (входит в состав
Советского района города Волгограда). Ряд авторов выделяет, кроме того, такие
поселки, как Металлургов (Краснооктябрьский район), Нижняя Ельшанка,
Купоросный (Советский район), Бекетовка (Кировский район)1 и другие. Такое
название «поселки» получили на рубеже XIX-XX в., когда происходило
интенсивное развитие центра города Царицына, а на окраинах формировались
места расселения рабочих. Данные наименования, безусловно, представляют
историческую и культурную ценность, что может быть отражено в
наименовании остановок городского автотранспорта, однако указание в
правовых актах на такое деление города представляется необоснованным.
Во-вторых, существенные различия в правовом режиме земель городов,
поселков и сельских населенных пунктов заключаются в различных ставках
земельного налога за одинаковые по размеру и качеству земельные участки,
расположенные в городах (поселках) и сельских населенных пунктах.
В-третьих, Градостроительный кодекс РФ четко разделяет города (от
средних городов до сверхкрупных) и сельские поселения (от малых сельских
поселений до крупных сельских поселений). Однако не ясна разница между
малым городом и поселком (они размещены в одной группе с численностью до
50 тысяч человек), а также разница между малым городом (поселком) с
численностью до 50 тысяч человек и крупным сельским поселением (свыше 5
тысяч человек). Например, предположим, что в поселении живет 15 000
человек, то есть больше 5 000, но меньше 50 000. Каков будет статус этого

1
Стеценко С.Е., Птичникова Г.А. К вопросу о реконструкции заводских поселков в структуре крупного города
(на примере города Волгограда) // Крупные города на пороге XXI века: проблемы, перспективы: Мат-лы
междунар. науч. - практ. конф. В 2 частях. Ч. 1. – Волгоград, 2000. – С. 151-152.
поселения – малый город или крупное сельское поселение? Не ясно и правовое
значение разграничения таких поселений.
Таким образом, статус поселка и деление поселков на рабочие, курортные
и дачные носит противоречивый характер. Законодатель РФ и субъекта РФ в
одних случаях приравнивает поселки к городам, в других случаях – к сельским
поселениям. Не существует и принципиальных отличий правового режима
между различными подвидами поселков городского типа - рабочих, курортных
и дачных поселков, например, в части оснований возникновения и прекращения
прав на землю, оборота земельных участков, охраны земель и т.д. Между тем
следует признать обоснованность самого деления поселений на категории
городские и сельские поселения. Такое деление обосновано при взимании платы
за землю, а также при осуществлении градостроительной деятельности,
поскольку в зависимости от типа поселения устанавливаются вид и содержание
градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и
утверждения.
В некоторых случаях законотворческий орган прямо адресует правовые
нормы конкретным видам поселений. Так, Законом РФ «О статусе Героев
Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена
Славы» от 15 января 1993 г. предусмотрено бесплатное получение названными
категориями граждан земельных участков площадью 0,10 га в городах и
поселках городского типа и 0,30 га в сельской местности (п.4 ст.5).
Нормативные правовые акты, разграничивающие правовой статус городских и
сельских поселений приняты не только на федеральном уровне, но и в
субъектах РФ.
В связи с этим деление поселений на городские и сельские представляется
обоснованным определенной спецификой землепользования в них. Если в
городских поселениях главной целью использования земель является
размещение производственных, жилых, культурных, общественно-деловых и
иных подобных объектов, то в сельской местности главной целью является
рациональное размещение приусадебных участков, территорий для выпаса
скота, а также ведения сельскохозяйственного производства в черте сельского
поселения. Следовательно, в земельном законодательстве субъектов РФ должна
быть учтена специфика землепользования городских и сельских поселений при
зонировании их территории в частности, для того, чтобы при отводе земельных
участков их максимальные (предельные) размеры для сельскохозяйственного
использования в городских и сельских поселениях существенно различались в
пользу сельских.
Однако представляется необходимым отметить отсутствие нормативно-
правового определения «сельской местности». Еще в 1971 г. Г.Ф. Ясинская
писала, что «понятие сельской местности не определено ни в законодательстве,
ни в юридической литературе, хотя последняя широко пользуется этим
понятием». Поэтому, говоря о сельской местности, необходимо иметь в виду,
что это понятие не связано с какой-либо одной категорией земли и не
укладывается в понятие административно-территориальной единицы
(например, района, так как в пределах района могут быть города и поселки).
В связи с этим под сельской местностью она предлагала понимать всю
территорию вне городов и поселков городского типа, включающую все
категории земель, кроме земель городов и поселков городского типа.1 Однако в
этом случае «сельской местностью» окажутся объекты лесного и водного
фонда, территории заповедников и иных особо охраняемых природных
территорий, что представляется не правильным.

§ 2. Черта поселений и порядок ее изменения


В соответствии с действующим земельным законодательством к землям
поселений относятся земли в пределах черты городских и сельских поселений.
1
Ясинская Г.Ф. Право землепользования рабочих и служащих, проживающих в сельских населенных пунктах
Украинской ССР: Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1971. – С. 64.
Черта поселений - внешние границы земель городского или сельского
поселения, которые отделяют эти земли от иных категорий земельного фонда
РФ. Установление черты поселений проводится на основании утвержденной
градостроительной и землеустроительной документации. Проект черты
поселения относится к градостроительной документации (ст. 84 ЗК РФ).
Впервые понятие «городская черта» упоминается в Декрете ВЦИК от 20
августа 1918 г. «Об отмене частной собственности на землю в городах». 1
Согласно ст. 3 Декрета пределы городских поселений определяются пределами
городской черты или селитебной площади, установленной для взимания
государственного налога на недвижимости, если последние входят в пределы
городской черты. Все городские земли передавались в распоряжение местных
органов власти (ст. 6).
Земельный кодекс РСФСР от 30 октября 1922 г. впервые выделяет
городские земли в отдельную категорию земель, а также формулирует более
четкое понятие городской черты, под которой понимается «наружная граница
земель как застроенных, так и незастроенных, находящихся в заведовании
городского Совета к 1 августа 1922 г.». К городским землям относились также
примыкающие к городской границе бывшие городские земли, если они не
находились в фактическом пользовании крестьянского населения или рабочих
организаций.
Таким образом, земли внутри действующей городской черты, а также часть
пригородных территорий признавались городскими землями. В случаях
необходимости изменения городской черты, соответствующее ходатайство
должен возбуждать городской Совет либо НКВД. При не достижении согласия
вопрос окончательно решался Президиумом ВЦИК. Произвольное отнесение
пригородных земель к ведению городских органов управления наиболее ярко
выражено в постановлении СНК СССР и ЦИК ВКП (б) от 10 июля 1935 г. «О

1
СУ РСФСР. 1918. № 62. Ст. 674.
генеральном плане реконструкции города Москвы», закрепившим за г. Москвой
все намеченные генеральным планом для городской застройки пригородные
территории как резерв, подлежащий включению в городскую черту по мере их
освоения застройкой. Все резервные земли, предназначенные под застройку, в
административном отношении были подчинены исполкому Московского
Совета депутатов трудящихся, а правила их отвода приравнены к землям в
пределах городской черты.
В последующих нормативных актах советского периода происходит
разграничение порядка установления и изменения черты поселений для городов
(включая поселки городского типа) и сельских населенных пунктов. Городская
черта устанавливалась в порядке землеустройства государственными
землеустроительными органами, действовавшими под общим руководством
Министерства сельского хозяйства СССР. Городская черта не считалась
неизменной и могла изменяться в том же порядке, в каком и устанавливалась.
Отвод земель городам и поселениям городского типа оформлялся путем
выдачи исполкомами городских или поселковых Советов специальных актов на
право пользования землей, составленных по форме, утвержденной
Министерством сельского хозяйства СССР. Городским Советам эти акты
выдавались областными (краевыми) исполкомами, а в республиках - Советами
министров республик. Поселковые Советы получали акты на пользование
землей от райисполкомов. Земли, отведенные городам и поселениям городского
типа, записывались в государственные книги регистрации землепользований в
качестве объектов их права землепользования.1
В 70-е годы после принятия союзных Основ земельного законодательства,
в республиканских земельных кодексах было закреплено несколько подходов к
порядку установления городской черты. В одних республиках городская черта
определялась на основании генерального плана и технико-экономических основ
1
Липецкер М.С., Ерофеев Б.В. Землепользование в городах, рабочих, дачных и курортных поселках. – М., 1959.
– С. 9.
развития города (ст. 82 ЗК РСФСР), в других республиках – только на
основании генерального плана (ст. 108 ЗК ЭССР), в третьих - вообще не был
определен порядок установления и изменения городской черты.
Критически анализируя сложившуюся ситуацию, Б.В. Ерофеев предлагал
считать, что городская черта – это «определяемая на основе генерального плана
и технико-экономических основ развития города граница городских земель,
отделяющая их от земель иных категорий и одновременно служащая границей
города как административно-территориальной единицы». В свою очередь,
земли городов – это «все земли, находящиеся в распоряжении и управлении
городских Советов депутатов трудящихся и расположенные в пределах
городской черты – внешней границы земель города, определяемой в
соответствии с генеральными планами и техническими основами развития
городов».1 Таким образом, суть этих предложений была в том, что границы
городского поселения и границы административно-территориальной единицы
должны совпадать, а, следовательно, управленческая деятельность местных
(городских) Советов ограничивается чертой города.
При установлении черты сельского населенного пункта законодатель
различал перспективные и не отнесенные к перспективным сельские
населенные пункты. Черта сельских населенных пунктов, отнесенных к числу
перспективных, устанавливалась и изменялась Советами Министров
автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных
Советов депутатов трудящихся. Земли не перспективного населенного пункта
отграничивались от других земель посредством установления границ в порядке
внутрихозяйственного землеустройства (ст. 100 ЗК РСФСР от 1 июля 1970 г.).2
Анализируя советское земельное законодательство в части правового
регулирования оснований и порядка установления и изменения черты
1
Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. – М., 1976. – С. 30-32.
2
О правовом режиме земель перспективных и не перспективных сельских поселений дореформенного периода
см. подробнее: Шульга М.В. Правовое регулирование земельных отношений в сельских населенных пунктах //
Советское государство и право. 1988. № 8. С. 119-121.
поселений, следует сделать вывод, что в тот период времени оно
соответствовало объективно существующим общественным отношениям в
условиях исключительной государственной собственности на землю.
С началом земельных реформ и закрепления в ст.ст. 9 и 36 Конституции
Российской Федерации, а также земельном законодательстве права частной,
государственной, муниципальной и иных форм собственности на землю,
введения платности использования земли, включения земельных участков в
гражданский оборот, общественные отношения в городских и сельских
поселениях, и, в том числе в части изменения границ поселений значительно
усложнились, однако надлежащего правового регулирования так и не получили.
В настоящий момент на практике часто возникает объективная
необходимость в изменении черты поселения и включении в состав одного (как
правило, городского) поселения земельных участков (или сельских поселений),
входящих в состав сопредельных муниципальных образований. Причин
изменения черты поселений бывает несколько.
По мнению Б.В. Ерофеева, основаниями изменения черты населенного
пункта могут являться, во-первых, рост количества городского населения и
необходимость расширения использования земель городской застройки для
удовлетворения жилищных нужд; во-вторых, проведение благоустройства
города путем увеличения зеленых насаждений, устройства парков, создания
необходимых сооружений, связанных с водоснабжением, освещением,
канализацией и прочими мероприятиями благоустройства, и, в-третьих,
застройка прилегающих к городской черте земельных участков,
приобретающих характер пригорода.1
Шугрина Е.С. предлагает свою классификацию таких оснований. В их
числе – необходимость изменения черты поселения (муниципального
образования) для размещения объекта, необходимого для своего

1
Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. – М., 1976. – С. 28.
жизнеобеспечения (например, потребность в земельном участке для кладбища);
необходимость расширения территории по экономическим соображениям;
расширение территории города для строительства жилья для горожан.
Возможен и обратный процесс – сокращение земельных площадей поселения.
Например, территория города Мирный (Республика Саха) определялась не
столько потребностями в функционировании городских систем и систем
жизнеобеспечения населения, сколько задачами разведки, добычи и
переработки алмазной руды. Поэтому размер территории города (12 000 га) был
несопоставим с количеством населения (40 000 человек), в связи с чем встал
вопрос об изменении городской черты в сторону сокращения.1
Согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ проекты черты городского
и сельского поселения разрабатываются на основе генеральных планов
органами местного самоуправления и утверждаются органами государственной
власти субъектов РФ по согласованию с органами местного самоуправления
сопредельных территорий за исключением проектов черты городов
федерального значения. К их числу отнесены города Москва и Санкт-
Петербург, применительно к которым установлен особый порядок изменения их
черты. Свои особенности имеет и изменение черты поселений, входящих в
состав закрытых административно-территориальных образований (ст. 84 ЗК РФ
2001 г.). В остальных же случаях органом государственной власти,
принимающим решение об изменении черты населенного пункта, является, как
правило, представительный орган власти субъекта Российской Федерации.
Например, в Волгоградской области проекты черты городов областного
значения утверждаются Волгоградской областной Думой, проекты черты
прочих городских и сельских поселений Волгоградской области - главой
администрации Волгоградской области по представлению органов местного
самоуправления и согласованию с заинтересованными организациями (ст. 14
1
Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебник. – М., 1999. – С. 97-98.
Градостроительного кодекса Волгоградской области от 10 июня 2002 г.).
Существуют и исключения из этого правила. Например, в Свердловской
области установление черты поселений осуществляется Правительством
Свердловской области.1
В отдельных субъектах Российской Федерации порядок изменения черты
поселений поставлен в зависимость от административно-территориального
деления. Так, согласно ст. 17 Земельного кодекса Удмуртской Республики,
изменение городской черты, совпадающей с границами иных административно
- территориальных единиц, осуществляется Государственным Советом
Удмуртской Республики по согласованию с соответствующими органами
государственной власти города, района. Изменение городской, поселковой
черты и черты сельского поселения, расположенных внутри административно -
территориальных единиц, осуществляется органами государственной власти
городов и районов.
В законодательстве других субъектов Российской Федерации
разграничивается порядок установления и изменения черты городов и поселков,
с одной стороны, и сельских населенных пунктов, с другой. Так, согласно п. 3
ст. 6 Закона Воронежской области «О землеустройстве» от 27 ноября 1997 г.,
органами местного самоуправления районов (районов-городов) утверждаются
проекты установления и изменения черты сельских населенных пунктов;
проекты установления и изменения черты городов и поселков осуществляют
органы государственной власти области (п.2).2 Согласно ст. 5 ЗК Республики
Татарстан, утверждение границ земель городских поселений и городов
республиканского подчинения осуществляется Кабинетом Министров

1
См.: п. «н» ст. 71 Закона Закон Свердловской области от 29 декабря 1995 г. № 40-ОЗ «О регулировании
земельных отношений на территории Свердловской области» // «Областная газета». 1996. 6 февраля. № 17;
1998. 24 ноября.
2
См.: Закон Воронежской области от 27 ноября 1997 г. № 22-II-ОЗ «О землеустройстве» // «Коммуна». 23
ноября 1997. № 235.
Республики Татарстан, в то время как утверждение границ сельских поселений
осуществляет районная администрация (ст. 9).
Таким образом, изменение черты поселения происходит по сложной
процедуре, имеющей региональные особенности. В этой связи нельзя
согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том, что
«полученный для ведения крестьянского хозяйства земельный участок мог
частично использоваться для жилищного строительства в соответствии с
законом о крестьянском (фермерском) хозяйстве или для ведения личного
подсобного хозяйства … и эта часть земельного участка автоматически
(курсив наш – А.А.) переходила в категорию земель поселений и могла стать
объектом любых сделок, в т.ч. купли-продажи».1
Действующее земельное и градостроительное законодательство РФ и
субъектов РФ предусматривает определенные гарантии прав граждан и органов
местного самоуправления при изменении черты поселения и включении в его
состав иных земельных участков. Можно выделить две группы таких гарантий.
Во-первых, согласно п.5 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ,
утверждение проектов черты городских и сельских поселений, черты других
муниципальных образований не допускается без учета мнения населения,
интересы которого затрагиваются изменением черты поселения.
Федеральное законодательство не раскрывает, что следует понимать под
«учетом мнения» населения, и в какой форме его следует выяснять.
Европейская хартия местного самоуправления (ст.5) предусматривает учет
мнения населения там, где это позволяет закон, путем проведения референдума.
Данную позицию разделяет и Конституционный Суд РФ, указав, что наиболее
адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч.2)

1
Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. – Саратов,
2003. – С.179.
Конституции РФ, является референдум (либо решение представительного
органа местного самоуправления).1
В юридической литературе высказывалась отрицательная позиция по
вопросу возможности проведения местного референдума как способа
выявления мнения населения при изменении границ муниципальных
образований. Так, А.В. Лесных считает, что местный референдум может
проводиться только по вопросам местного значения, тогда как вопрос
изменения черты муниципальных образований таковым не является, будучи
отнесен к ведению органов власти субъекта РФ. Это обстоятельство исключает
саму возможность проведения местного референдума по данному вопросу.
Решения, принятые на референдуме, не нуждаются в последующих
утверждениях органами государственной власти или местного самоуправления.
Однако решение об изменении границ принимается именно органами
государственной власти. Между тем, может сложиться ситуация, когда по
одному вопросу в двух муниципальных образованиях будут приняты
противоположные решения. В этом случае органы государственной власти
окажутся перед выбором, решения какого референдума им игнорировать, что
незаконно.2
Данную позицию автора впоследствии опроверг новый закон «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от
6 октября 2003 г., предусматривающий в ст. 12 именно референдум как
основную форму учета мнения населения при изменении границ
муниципальных образований. Однако и до его принятия утверждение о
неприемлемости местного референдума как способа выявления мнения

1
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П по делу о проверке конституционности
Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в
Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.
2
Лесных А.В. Актуальные проблемы законодательного регулирования вопросов установления и изменения
границ территорий муниципальных образований в Краснодарском крае // Современные проблемы
регионального правотворчества. Материалы межрегиональной научно-практической конференции (10-11
декабря 1999 г.). – Краснодар, 2000. – С. 203.
населения не соответствовало требованиям законодательства, поскольку
фактически означало неприемлемость и решения схода граждан либо
представительного органа местного самоуправления. В подобном случае
остается открытым вопрос о форме «учета мнения населения»,
предусмотренной федеральными законами.
Кроме того, проблема выбора одного из двух противоположных решений
референдумов (или иных способов учета мнения населения) органами
государственной власти при изменении границ муниципальных образований
(изменении черты поселений) должна решаться, на наш взгляд, посредством
отказа от изменения границ, поскольку при буквальном толковании данной
нормы «население» (в данном случае одного из муниципальных образований)
не поддержало такую инициативу и не одобрило проект изменения черты
муниципального образования (черты поселения).
Поэтому, на наш взгляд, наиболее приемлемой формой выяснения мнения
населения по вопросу смены черты поселения является именно местный
референдум, основания и порядок проведения которого по данному вопросу
указаны в ст. 12, 22 и 24 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября
2003 г. Местный референдум как вариант учета мнения населения
представляется более объективным, чем предусмотренное законами некоторых
субъектов РФ положение о том, что «мнение населения выявляется путем
опроса, проводимого по поручению главы администрации Волгоградской
области независимыми экспертами».1
Данный подход и ранее получал признание в отдельных законах субъектов
Российской Федерации и актах органов местного самоуправления. Так, в
Архангельской области при присоединении и объединении населенных пунктов

1
См.: ст. 8 Закона Закон Волгоградской области от 14 августа 1997 года № 132-ОД «О порядке образования,
объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований в Волгоградской области» (в ред.
от 14 февраля 2002 г.) // Волгоградская правда. 1997. 29 августа; 2002. 13 марта.
в областное Собрание депутатов вносится: решение местного референдума или
схода граждан в соответствующем населенном пункте, если иная процедура не
предусмотрена уставом муниципального образования.1 В законах других
субъектов РФ установлены специальные гарантии прав граждан при изменении
границ муниципальных образований, например, в Удмуртской Республике.
Указанная нами позиция получила закрепление и в Уставах ряда
муниципальных образований.2
Отрицательная позиция населения в вопросах изменения черты городских
поселений приведет к необходимости более рационального и интенсивного
использования городских земель, вместо экстенсивного расширения города за
счет прилегающих сельскохозяйственных земель и сельских поселений.
Во-вторых, при смене черты населенного пункта необходимо проведение
ряда экспертиз, включая экологическую и градостроительную (ст.29
Градостроительного кодекса РФ), а также проведение согласований
градостроительной документации с указанными в законе органами власти и
управления. Тем не менее, несмотря на предусмотренные действующим
законодательством меры по обеспечению прав граждан и органов местного
самоуправления при смене черты поселения, данная проблема до настоящего
времени не получила, на наш взгляд, надлежащего правового регулирования,
что проявляется в следующем:
а) граждане и юридические лица, земельные участки которых входят в
черту населенного пункта, начинают платить земельный налог по более
высокой ставке, чем они платили ранее. Увеличение ставки земельного налога
отдельным категориям граждан (и/или юридических лиц) можно рассматривать
как ухудшение имущественного положения названных субъектов, которое
1
См.: п.5 ст. 16 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № 31-21-ОЗ «Об административно-
территориальном устройстве Архангельской области» // «Волна». 1996. № 12; 1999. 22 июня. № 23.
2
Например, согласно п.3 ст. 4 Устава города Астрахани, при изменении городской черты обязательно
выявление мнения населения, выраженного через референдум или сход; ст. 3 Устава города Ярославля и ст. 4
Устава города Губкинский предусматривают только местный референдум.
налагается на них при полном отсутствии их вины. Более того, согласно п.2 ст.
3 НК РФ, «налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и
различно применяться исходя из социальных, расовых, национальных,
религиозных и иных подобных критериев». Изменение размера ставок
земельного налога в результате изменения границ поселения по решению
органа власти субъекта РФ как раз и носит дискриминационный ущемляющий
характер по отношению к гражданам по территориальному признаку,
поскольку никаких компенсаций расходов, возникших у названных субъектов,
действующее законодательство не предусматривает.
Так, включение птицефабрики в черту поселка Петров Вал (Волгоградская
область) привело к резкому увеличению ставки земельного налога для данного
юридического лица. В результате обращения в районный, а затем и областной
суд, в иске было отказано, поскольку изменение черты поселения прошло с
соблюдением предусмотренной законом процедуры. Кроме того, выяснение
мнения юридического лица об изменении черты поселений закон не
предусматривает. Можно, конечно, возразить, что рыночная стоимость
конкретного земельного участка при включении его в черту городского
поселения возрастает, однако правовое значение этот факт может приобрести
только для собственника и при осуществлении сделок с земельным участком,
что является правом, а не обязанностью в отличие от уплаты земельного налога.
б) действующее законодательство не требует разработки социально-
экономических обоснований изменения черты поселений, их опубликования и
обсуждения в открытой печати, обязательность работы местных органов по
этому вопросу с населением. Население не воспринимает предложения по
изменению черты поселений как благо, а склонно рассматривать такие
намерения как удовлетворение политических амбиций «сильных» соседей. В
итоге существующий опыт учета мнения населения по вопросу изменения
черты поселения показывает, что это мнение всегда отрицательное.
в) Градостроительный кодекс РФ выделяет пригородную зону и частично
определяет ее статус с точки зрения перспектив градостроительной
деятельности. В то же время новый ЗК РФ и иное земельное законодательство
почти никак не регулирует правовой статус пригородной зоны, однако четко
разграничивает правовой статус территории внутри черты поселения и вне
границ населенного пункта.
Пригородные зоны - территории за пределами городской черты,
составляющие с городом единую социальную, природную и хозяйственную
территорию. Данные зоны служат резервом для расширения города, местом
размещения и строительства необходимых сооружений, связанных с
благоустройством и нормальным функционированием городского хозяйства, а
также могут быть заняты лесами и другими зелеными насаждениями, имевшими
защитное, санитарно-гигиеническое и рекреационное значение.
В законах субъектов Российской Федерации обозначены несколько
подходов к выявлению статуса пригородной зоны. Например, согласно п.1 ст. 4
Устава города Астрахани, граница города – городская черта – определяет
территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление
города Астрахани. Соответственно границы пригородной зоны Астрахани и
правовой режим ее использования определяются договорами между органами
местного самоуправления города и соответствующими органами местного
самоуправления прилегающих к городу муниципальных образований. 1 В городе
Томске границы пригородной зоны и правовой режим использования ее земель,
разделение полномочий между администрацией города Томска и других
муниципальных образований на территории пригородной зоны
устанавливаются правовым актом Томской области.2

1
См.: п. 2 ст. 5 Устава города Астрахани. Утвержден решением городского Представительного Собрания от 28
декабря 1995 г. № 140 (в ред. решения от 30 июня 1998 г. № 115) // Горожанин. 1996. № 2; 1998. № 29.
2
См.: п.5 ст. 13 Устава города Томска. Утвержден Решением Томской городской Думы от 2 октября 1995 г. (в
ред. от 26 марта 1996 г.) // Муниципальное право Российской Федерации: Учебник / Под ред. Ю.А. Дмитриева. –
М., 1999. – С. 324-367.
Однако в большинстве субъектов Российской Федерации были
продублированы положения ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа
1995 г. в части установления территории муниципального образования.
Федеральное земельное законодательство не содержит правовых актов,
надлежащим образом регулирующих правовой режим пригородных зон. В
новом ЗК РФ этому вопросу посвящена всего одна статья 86, что, на наш взгляд,
совершенно недостаточно. Настоящая проблема еще ждет своего отдельного
исследования. Таким образом, действующее земельное и градостроительное
законодательство четко разграничивает правовой статус территории внутри
черты поселения и территории вне границ населенного пункта. Налоговое
законодательство, в частности, закон РФ «О плате за землю», также проводит
такие различия.
Исходя из этого, не ясна позиция, сформулированная в п.3 ч.1 ст. 11 закона
РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» от 6 октября 2003 г., согласно которому «территорию поселения
составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов,
прилегающие к ним земли общего пользования…» и т.д., то есть земли общего
пользования могут существовать за пределами городской (поселковой) черты.
Согласно и старому ЗК РСФСР, и п. 12 ст. 85 нового ЗК РФ, земли общего
пользования входят в состав земель поселений. За чертой городского или
сельского поселения начинаются земли сельскохозяйственного назначения,
либо земельные участки, принадлежащие к иной категории земель в земельном
фонде Российской Федерации (например, земли особо охраняемых территорий
и объектов).
Как справедливо отмечал В.П. Балезин, «установление и изменение черты
города и поселка городского типа всегда сопровождается включением в состав
земель городов и поселков городского типа земельных участков, которые ранее
относились к иным категориям земель единого государственного земельного
фонда. Включение таких земельных участков в черту города или поселка
городского типа существенно меняет их правовой режим, но не влечет за собой
прекращения права пользования ими со стороны прежних
землепользователей».1
Различает понятия «городские земли», т.е. земли в черте поселений и земли
иного назначения (сельскохозяйственного и т.д.) за их пределами и
законодательство субъектов РФ. Так, ст. 78 закона Челябинской области «О
земельных отношениях» предусмотрено, что земли городов и других
населенных пунктов отделяются от земель других категорий чертой (границей)
населенного пункта (городской чертой, поселковой чертой, чертой сельского
населенного пункта). К землям населенных пунктов относятся земельные
участки в пределах их черты, переданные в ведение городов и других
населенных пунктов в целях территориального развития. Все земли в пределах
городской и поселковой черты и черты сельских населенных пунктов находятся
в ведении органов местного самоуправления.
Согласно п.2 ст. 18 закона Калининградской области «О земле», к землям
поселений относятся земельные участки, находящиеся в ведении городских,
поселковых и сельских органов власти в пределах черты поселений,
утвержденной в установленном порядке. В соответствии со ст. 4 Устава города
Ярославля, городское самоуправление осуществляется в границах города
Ярославля. Аналогичное решение содержится в ст. 2 Устава города Москвы,
согласно которой территорию Москвы образуют земельная и водная
поверхность, недра, воздушное пространство в границах Москвы.2
Следовательно, в законах ряда субъектов Российской Федерации и Уставах
муниципальных образований не была повторена ошибка авторов старой и новой

1
Балезин В.П. Правовой режим земель населенных пунктов. – М., 1980. – С. 19-20.
2
Устав города Москвы (в ред. Закона города Москвы от 24 июня 1998 г. № 11). – М.: Издательство «Ось-89»,
1999. – 63 с.
версии Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации», и поэтому не были включены в
состав земель муниципального образования земельные участки за границами,
например, городских поселений, которые принадлежат иным органам местного
самоуправления. Иначе этот вопрос решен, например, в Омской и Свердловской
областях, где к землям поселений могут относиться земли в границах черты
городов, а также земельные участки, расположенные за границей населенного
пункта, переданные ранее в ведение городов и иных поселений в целях их
территориального развития до принятия решения об изменении черты
поселения.1
Таким образом, в ряде федеральных и региональных правовых актов
различаются понятия “черта (граница) населенного пункта”, “граница
муниципального образования” и «граница административно-территориальной
единицы», в то время как они должны совпадать (применительно к городам
федерального или областного, краевого, республиканского значения).
г) вряд ли мы допустим ошибку предположив, что после включения
земельных участков в состав земель поселений будет ухудшаться экологическое
состояние земельных участков и оказываться неблагоприятное воздействие на
состояние здоровья собственников (владельцев, пользователей) земельных
участков, в частности, в связи с развитием транспортной инфраструктуры.
д) включение части земель одних муниципальных образований в состав
других (городских) посягает на экономические основы местного
самоуправления, гарантированные Конституцией РФ. Основным источником
наполнения местных бюджетов являются налоги (например, земельный налог),
а также средства, получаемые от использования и распоряжения

1
См.: ст. 45 Закона Омской области от 4 марта 1999 г. № 174-ОЗ «О регулировании земельных отношений в
Омской области» // «Омский вестник» 1999. 16 марта; п.2 ст. 124 Закона Свердловской области от 29 декабря
1995 г. № 40-ОЗ «О регулировании земельных отношений на территории Свердловской области» // «Областная
газета. 1996. 6 февраля.
муниципальным имуществом. Отсюда ограничением экономической основы
местного самоуправления будет являться не компенсируемое уменьшение
(снижение) поступлений в местный бюджет и ограничение возможности
реализации права муниципальной собственности на землю и иные природные
ресурсы. Действующее законодательство подчеркивает гарантии
самостоятельности местного бюджета, в частности, право требовать
возмещения ущерба, причиненного решениями органов государственной власти
и органов местного самоуправления, других местных сообществ.
Между тем, согласно постановлению Волгоградского Горсовета народных
депутатов от 30 октября 1998 г. «О проекте городской черты Волгограда»,
предусмотрено включение в черту города Волгограда ряда поселков и сельских
населенных пунктов, входивших ранее в состав других муниципальных
образований, однако компенсации расходов последним не предусматривается
ни муниципальными, ни областными нормативно-правовыми актами.
Но даже если представительный орган субъекта Российской Федерации и
решит компенсировать органам местного самоуправления (равно как и
гражданам, юридическим лицам) возникшие у них дополнительные расходы, не
ясно, в каком порядке и за счет каких средств это необходимо производить.
Согласно п.2 ч.1 ст. 55 Закона РФ «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., в доходы
местных бюджетов зачисляются местные налоги и сборы, а в соответствии со
ст. 15 Налогового кодекса РФ, земельный налог отнесен к числу местных
налогов, которые поступают в местный бюджет. Органы местного
самоуправления вправе также и распоряжаться муниципальной собственностью,
в состав которой входят земельные участки, общераспространенные полезные
ископаемые, обособленные водные объекты и т.д.
Отсюда следует вывод о том, что изменение черты населенного пункта
(например, города) и включение в состав городских земель земельных участков
сельскохозяйственного назначения (равно как и территорий сельских
поселений, ранее входивших в состав иных муниципальных образований),
подрывает экономические основы местного самоуправления, поскольку
уменьшает поступления доходов в местный бюджет и ограничивает право
органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной
собственностью. Однако как федеральное, так и региональное законодательство
не содержит порядка установления размеров таких компенсаций, а нередко еще
сильнее запутывает решение этой проблемы.
Действительно, в каком объеме необходимо компенсировать
недополученные средства от взимания земельного налога, как исчислять
стоимость земельных участков и иных природных ресурсов, которые
передаются в собственность другому муниципальному образованию, учитывая,
что кадастровый учет и кадастровая оценка земель и других природных
ресурсов далеки от завершения?
Не ясно, как исчислять компенсацию за полезные ископаемые (в том числе
те, которые разведаны, но их разработка не началась, или точное количество
которых неизвестно)? Как рассчитать стоимость обособленных водоемов,
которые находились в муниципальной собственности, а также стоимость
древесно-кустарниковой растительности, право собственности на которую
переходит к другому муниципальному образованию? Из какого бюджета
(городского или областного) такие выплаты должны производиться?
На первый взгляд, такие компенсации должны быть произведены из
бюджета субъекта Российской Федерации, поскольку решение о смене черты
поселений принимает представительный орган власти субъекта РФ.
Применительно к подобным случаям федеральное законодательство
устанавливает государственные гарантии компенсации увеличения расходов
или уменьшения доходов местных бюджетов, возникших вследствие принятия
федеральных законов и законов субъектов РФ, а также иных решений органов
государственной власти.1
В то же время следует учитывать, что включение в состав города иных
земель ведет к увеличению денежных поступлений в городской бюджет. Кроме
того, ст.12 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О
финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с
последующими изменениями) предусматривает, что расходная часть местных
бюджетов может включать «иные расходы, предусмотренные уставом
муниципального образования». Согласно ст. 13 Закона Волгоградской области
“О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения
муниципальных образований в Волгоградской области” от 14 августа 1997 г.,
“финансирование расходов по образованию, реорганизации и упразднению
муниципальных образований, установлению или изменению их границ и
наименований, а также покрытие последующих за этим расходов
осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов”. Остается
открытым вопрос о том, допустимо ли относить к числу таких расходов те
расходы, которые связаны с включением части одного муниципального
образования в состав другого, особенно если возможность несения таких
расходов не предусмотрена в уставе муниципального образования.
Постановлением Волгоградского Горсовета народных депутатов от 30
октября 1998 г. «О проекте городской черты Волгограда», предусмотрено
увеличение территории города с 547 до 695 кв. км, с включением в черту города
Волгограда некоторых поселков и сельских населенных пунктов, входивших
ранее в состав других муниципальных образований. Однако Волгоградская
областная Дума до сих пор не может утвердить предложение по изменению

1
См.: п.3 ст.5 Федерального закона от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного
самоуправления в Российской Федерации» (c изм. и доп. от 30 декабря 2001 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464;
2001. № 53 (Часть 1). Ст. 5030.
городской черты, в том числе и из-за неурегулированности описанной выше
финансовой проблемы.
Нам представляется обоснованным следующий вариант решения этого
непростого вопроса. Муниципальному образованию, территория которого
сократилась в результате включения земельных участков в состав другого
(городского) муниципального образования, выплачивается компенсация в
размере пятикратной годовой ставки земельного налога, собираемой с
земельных участков, перешедших в ведение иного муниципального образования
(города). Возможен и вариант установления компенсаций за земельные участки,
на которые было прекращено право муниципальной собственности, в размере
кадастровой стоимости земельного участка. Компенсацию за иные природные
ресурсы, находившиеся в муниципальной собственности и переданные другому
муниципальному образованию, также можно рассчитывать на основе данных
кадастровой оценки этих природных ресурсов. В случае отсутствия
соответствующих данных кадастров, изменение черты поселения откладывается
до завершения кадастрового учета переходящих в ведение другого
муниципального образования природных ресурсов.
Представляется, что эти выплаты должны производиться за счет средств
того муниципального образования, которое выступило с инициативой
расширения границ городского поселения. В этом случае у городского
муниципального образования появится стимул более рационально
распоряжаться имеющимися ресурсами, вводить в гражданский оборот земли
поселений, а также более тщательно заниматься перераспределением
внутригородских земельных ресурсов.
Примечательно, что весьма немногочисленный опыт регионов по решению
этой проблемы созвучен нашим предложениям. Так, Постановлением
Верховного Совета Удмуртской Республики от 13 марта 1992 г. № 336-XII «Об
установлении городской черты города Воткинска» предписано Воткинскому
районному Совету народных депутатов выделить земельные участки из
близлежащих земель запаса гражданам, проживающим на землях, переходящих
в городскую черту, и желающим вести крестьянское (фермерское) хозяйство.
Этим лицам при переезде в другую местность должны возмещаться за счет
городского бюджета города Воткинска следующие расходы: стоимость проезда
главы крестьянского (фермерского) хозяйства и членов его семьи; расходы по
провозу имущества; стоимость жилого дома и хозяйственных построек в случае
их передачи в фонд городского Совета народных депутатов, либо расходы по их
перевозке и восстановлению; стоимость многолетних насаждений
применительно к порядку, установленному при сносе индивидуальных домов.
Кроме того, предписано сохранить до 2000 года за гражданами, постоянно
проживающими на землях, переходящих в ведение Воткинского городского
Совета народных депутатов, льготы, предусмотренные действующим
законодательством для сельских жителей. Несмотря на половинчатость решения
данной комплексной проблемы компенсаций расходов, вызванных изменением
черты поселений, данный пример показывает, что «добрая воля»
представительного органа власти субъекта РФ создала несколько любопытных
прецедентов по защите прав и законных интересов граждан.
е) изменение черты поселений в сторону увеличения его площади
экономически нецелесообразно. Например, город Волгоград имеет
протяженность вдоль реки Волги на 84 км при соотношении длины к ширине
1:10, что ведет к увеличению затрат при строительстве на 2-3 % и при
эксплуатации – на 9%. Невысокая плотность застройки, вызванная рядом
причин (например, рельефом местности) также увеличивает затраты на
строительство и эксплуатацию зданий, строений и сооружений еще на 2-3 %.
Эти факторы влияют на цену ВВП города и в числе прочих факторов
ограничивают рост благосостояния городских жителей. Как справедливо
отмечалось в научной литературе, «освоение новых территорий за пределами
существующей городской черты обернется увеличением транспортных
расходов, ухудшением качества воздуха, потерей сельскохозяйственных угодий
и заброшенностью старых районов. В то же время уплотнение застройки будет
стимулировать экономическое развитие городских центров, восстановление
заброшенных индустриальных площадок, позволит реконструировать
инженерно-транспортную инфраструктуру в старой части города, постепенно
сглаживая различия между богатыми и бедными кварталами».1
Есть и положительные итоги реализации такой градостроительной
стратегии. Сложная процедура изменения черты поселения – города
федерального значения Москвы и нежелание Московской области «выпустить»
Москву за МКАД привело к принятию градостроительных программ по
реконструкции, сносу и застройки старых городских кварталов, то есть более
рационально использовать имеющиеся в городе земли. Из 1500 кварталов
реконструкции будет подвержено 569, из них в 2004 – 2006 г. – 200.2
Таким образом, по нашему мнению, в проект Федерального закона «О
правовом режиме земель поселений» необходимо включить следующую статью:
«1. Проекты изменения черты городских поселений утверждаются органом
представительной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с
органами местного самоуправления с учетом мнения населения, выявляемого
путем проведения местного референдума.
Изменение черты сельских поселений внутри муниципального образования
осуществляется с учетом мнения населения, выраженного на сходах граждан
либо выборными представительными органами соответствующих
муниципальных образований. В случае если жители хотя бы одного из

1
Володькин Г.Н., Попов В.Г. Крупные города на пороге XXI века: проблемы, перспективы // Крупные города на
пороге XXI века: проблемы, перспективы: Мат-лы междунар. науч. - практ. конф. В 2 частях. Ч. 1. – Волгоград,
2000. – С. 13-14.
2
Пятилетова Л. Москву надо перестраивать // Российская газета. – 2004. – 17 февр.
муниципальных образований, чьи границы планируется изменить, не выразят
такого согласия, черта поселений не подлежит изменению.
2. Орган представительной власти субъекта РФ при изменении черты
поселения устанавливает размер компенсаций органам местного
самоуправления с согласия последних, вызванный уменьшением
налогооблагаемой территории и уменьшением доходной части местного
бюджета, а также прекращением права муниципальной собственности на землю
и иные природные ресурсы.
3. Указанные п.2 настоящей статьи расходы возмещаются за счет
муниципального образования, расширяющего свои границы, в следующем
объеме:
- компенсация недополученных поступлений от взимания земельного
налога – в размере суммы земельного налога, поступившей в местный бюджет
за последний год, умноженной на пятикратный повышающий коэффициент;
- компенсация за переходящие в собственность другого муниципального
образования природные ресурсы (муниципальные земельные участки,
обособленные водные объекты, общераспространенные полезные ископаемые,
древестно-кустарниковую растительность) – в размере кадастровой стоимости
данных природных ресурсов.
4. В случае изменения черты поселения орган представительной власти
субъекта Российской Федерации устанавливает за счет бюджета субъекта
Российской Федерации льготы на срок не менее пяти лет по уплате земельного
налога гражданам и юридическим лицам, земельные участки которых перешли
в черту городского поселения.
5. Выкуп земельного участка у граждан и юридических лиц для
государственных или муниципальных нужд, возмещение иных убытков и
потерь осуществляется в соответствии с земельным законодательством
Российской Федерации и субъекта Российской Федерации».
В Устав городского муниципального образования, например города
Волгограда, следует включить статью следующего содержания:
«1. Границы городского поселения (муниципального образования) «город-
герой Волгоград» совпадают с границами городской черты, устанавливаемой и
изменяемой нормативными правовыми актами Волгоградской области.
2. Земли пригородных зон входят в состав иных муниципальных
образований, но могут быть включены в состав города Волгограда как
муниципального образования нормативными правовыми актами Волгоградской
области при согласии населения муниципальных образований, выявленном
путем проведения местного референдума.
3. Компенсация расходов, причиненных изменением черты поселений,
осуществляется за счет городского бюджета в порядке, определяемом
законодательством Волгоградской области».

§ 3. Понятие правового режима земель поселений


Проблеме правовых режимов как общетеоретическому явлению посвятили
свои работы А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.А. Мохов, С.С. Алексеев, О.С.
Родионов, Э.Ф. Шамсумова и др.1 Под «правовым режимом» в последних
научных исследованиях понимается «установленный законодательством особый
порядок регулирования, представленный специфическим комплексом правовых
средств, который при помощи оптимального сочетания стимулирующих и
ограничивающих элементов создает конкретную степень благоприятности либо
неблагоприятности в целях беспрепятственной реализации субъектами права
своих интересов».2

1
См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. –
1996. № 4; Шамсумова Э.Ф. Правовые режимы (теоретический аспект): Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург,
2001; Алексеев С.С. Теория права. – М., 1995. – С. 170; Мохов А.А. Сочетание частных и публичных интересов
при правовом регулировании медицинской деятельности. – СПб, 2003. – С. 34-35.
2
Родионов О.С. Механизм установления правовых режимов российским законодательством: Автореф. дис. …
канд. юрид. наук. Саратов, 2001. – С. 13-14.
Категория «правовой режим» тесно взаимосвязана с понятием «механизм
правового регулирования», которое означает систему правовых средств,
организованных наиболее последовательным образом в целях преодоления
препятствий, стоящих на пути удовлетворения интересов субъектов права. Если
механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая,
как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей
мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств,
призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей.
Правовой режим представляет собой специфический механизм правового
регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды
субъектов и объектов, «привязанный» не столько к отдельным ситуациям,
сколько к более широким общезначимым социальным процессам (состояниям),
в рамках которых эти субъекты и объекты взаимодействуют.1
Как отмечали А.В. Малько и О.С. Родионов, правовым режимам присущи
следующие признаки: «1) они устанавливаются законодательством и
обеспечиваются государством; 2) имеют целью специфическим способом
регламентировать конкретные области общественных отношений, выделяя во
временных и пространственных границах те или иные субъекты и объекты
права; 3) представляют собой особый порядок правового регулирования,
состоящий из совокупности юридических средств и характеризующийся
определенным их сочетанием; 4) создают конкретную степень благоприятности
либо не благоприятности для удовлетворения интересов субъектов и их
объединений».2
Правовой режим - разновидность социального режима. Главная его
особенность состоит в том, что он, по определению, создается, закрепляется,

1
Матузов Н.И., Малько А.В. Правовые режимы: вопросы теории и практики // Правоведение. – 1996. № 4. – С.
25-26.
2
Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. –
2001. № 9. – С. 19.
регулируется правом и может быть определен для различных по своей
юридической природе объектов: имущества юридических лиц, земельных
участков, выборов в органы власти, объектов недвижимости, территорий, в
отношении которых федеральным законом установлен особый порядок
использования и охраны (например, территории ЗАТО или государственные
заповедники) и т.д. Этот перечень не носит исчерпывающего характера и
развивается в двух направлениях: в сторону формирования новых режимов либо
конкретизации существующих.
По критерию органа власти, установившего правовой режим, следует
выделить федеральные, региональные и муниципальные правовые режимы. По
критерию отрасли права, содержащей соответствующие нормы, можно
различать отраслевые режимы: гражданско-правовые, административно-
правовые и т.д. При этом необходимо иметь в виду, что некоторые правовые
режимы определены как комплексные, что подчеркивает участие в их
конституировании норм различных отраслей права.1 Одним из наиболее ярких
примеров последних и является правовой режим земель поселений. Наконец,
установление правовых режимов может быть ориентировано на решение
проблем как позитивного, так и негативного характера. В первом случае они
содействуют эффективности функционирования государственных структур в их
управленческом влиянии на множественные социальные процессы. Во втором
случае они призваны предупредить развитие негативных тенденций в тех или
иных областях государственного управления.2
Применительно к сфере настоящего исследования необходимо отметить,
что термин «правовой режим» различных категорий земель используется в ЗК
РФ, Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов
1
Маилян С.С. О классификации административно-правовых режимов // Современное право. – 2002. № 10. – С.
25-26.
2
Маилян С.С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике
государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. – М., 2002. – С.8; Хазанов С.Д.
Институт административно-правовых режимов в системе административного права // Институты
административного права России. – М., 1999. – С.80-84.
РФ, постановлениях Конституционного Суда РФ.1 Однако сама дефиниция
«правовой режим» в действующем законодательстве и судебной практике
отсутствует, а в теории земельного права данная категория получила
противоречивую трактовку.
Правовой режим земель обусловлен существованием «категорий земель».
Система категорий земель в земельном фонде России не была исторически
неизменной. Категория земель – это «группирование земельных участков,
площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности
определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения
земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение
земельного участка…».2
В теории земельного права и новом Земельном кодексе РФ выделяется
семь категорий земель в едином фонде РФ, каждая из которых не однородна и
включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана
которых может иметь определенную специфику даже в рамках
соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование
сельскохозяйственных угодий как составной части земель
сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана
особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою
специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же
ситуация и с другими категориями земель.3 По этой, в том числе, причине в
научной литературе высказывалось предложение проводить классификацию
правового режима почв не по категориям земель и тем более не по видам
землепользований, а по земельным угодьям.4

1
См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. № 1-П «По делу о проверке
конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.
2
Земельное право России: Учебник / Под редакцией В.В. Петрова. – М., 1997. – С. 141.
3
Например, об использовании субкатегории земель железнодорожного транспорта см.: Бобылев А.И., Попов
В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного транспорта: теория и практика. – М.,
2003.
4
Разгельдеев Н.Т. Правовой режим почв в СССР // Советское государство и право. – 1986. № 6. – С.124.
Правовой режим категории земель поселений, выделяемый по основному
целевому назначению, отражает особенности, которые свойственны правовому
регулированию отношений по использованию и охране данной категории
земельного фонда в рамках общих принципов земельного права,
распространяющих свое действие на все категории земель. Попытки
сформулировать дефиницию «правовой режим земель» предпринимались в
течение многих лет.
Одним из первых данный вопрос поднял И.И. Евтихиев. Уже в 20-е годы
он отмечал, что в условиях исключительной государственной собственности на
землю у различных категорий земель не совпадают правовые режимы их
использования. Под правовым режимом земель (земельным режимом) он
понимал «статус прав и обязанностей органов земельного управления в
отношении данного разряда земель, то есть выполнение органами земельного
управления основных функций – административной, юрисдикционной и
нормативной».1 Таким образом, правовой режим определялся как совокупность
прав и обязанностей органов власти.
Как указывал Н.И. Краснов, правовой режим земли – это «установленный
нормами права порядок должного поведения людей по поводу земли как
объекта права государственной собственности и права землепользования,
направленный на обеспечение ее рационального использования по назначению
как всеобщего средства труда и основного (главного) средства производства». 2
Ряд авторов высказывал близкие по смыслу определения. 3 Однако большинство
из них формулировало общую дефиницию правового режима земель, без учета
особенностей конкретных категорий земель в земельном фонде РФ.

1
Евтихиев И.И. Регулирование земельных отношений в городах. – Горки, 1929. – С. 1; См. также почти
аналогичную позицию: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. – М., 1948. – С. 352.
2
Краснов Н.И. Теоретические основы правового режима земель специального назначения в СССР: Автореф.
дис. … докт. юрид. наук. М., 1966. – С. 8.
3
Общая теория советского земельного права. – М., 1983. – С. 346; Ерофеев Б.В. Основы земельного права
(теоретические вопросы). – М., 1971. – С. 83; Аксененок Г.А. Правовой режим земель сельскохозяйственного
назначения // Сельское хозяйство и право в СССР и Италии. – М., 1977. – С. 55 и т.д.
В работах В.П. Балезина сформулировано определение правового режима
непосредственно земель поселений. Так, под правовым режимом земель
сельских населенных пунктов он понимает «установленную законодательством
систему правил, определяющих положение и место данного вида земель в
составе единого государственного земельного фонда, а также порядок должного
поведения в отношении этих земель со стороны органов государственного
управления землей, землепользователей и всех иных лиц, которые обязаны
бережно относится к земле как к всенародному достоянию».1
В тот же период предпринимались попытки сформулировать понятие
правового режима части одной категории земель. Так, В.Ф. Горбовой писал, что
«правовой режим городских лесов – это закрепленный в нормах права порядок
общественных отношений, установленный и санкционированный Советским
государством, связанный с использованием городских лесов и ведением лесного
хозяйства в них, управлением ими, организацией их охраны в целях создания
наиболее благоприятных условий для проживания советских людей в городах».2
В период земельной реформы упор на государственное управление
землями как основание деления земельного фонда страны на категории стал
просматриваться значительно меньше. Так, по мнению И.А. Иконицкой
правовой режим земель - это «установленное нормами права возможное и
должное поведение по отношению к земле как объекту права собственности и
иных прав на земельные участки, объекту государственного управления
земельными ресурсами и объекту правовой охраны земли как природного
ресурса, выполняющего определенные Конституцией РФ важнейшие
социально-экономические функции – основы жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории».3

1
Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. – М., 1972. – С. 27.
2
Горбовой В.Ф. Правовой режим городских лесов: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. – С. 44.
3
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Учебник. – М., 1999. – С. 181.
С.А. Боголюбов полагает, что правовой режим земель определяется
совокупностью правил их использования и включения в гражданский оборот,
охраны, учета и мониторинга, установленных земельным, градостроительным,
лесным, водным, природоохранным и иным законодательством,
законодательством о недрах, и распространяется на земли определенной
категории.1 По мнению О.И. Крассова, правовой режим земель «представляет
собой определение в законодательстве содержания права собственности, иных
прав на земельные участки, управления использованием и охраной земель, мер
по охране земель, выражающееся в правах и обязанностях лиц, использующих
земельные участки, посредством установления основного целевого назначения
земель, зонирования и ограничения прав». Поскольку названное определение не
охватывает особенностей правового режима отдельных категорий земель, то
«средством уточнения и детализации правового режима конкретной категории
земель служат территориальное зонирование, предусмотренное
градостроительным законодательством, функциональное зонирование на особо
охраняемых природных территориях и экологическое зонирование в районе
озера Байкал».2
Таким образом, в научных работах конца XX – начала XXI века,
затрагивающих в той или иной степени вопрос о правовом режиме земель
различных категорий, отмечается, что общими элементами правового режима
земель являются многообразие форм собственности, платность использования
земель, охраны земли как природного ресурса и составной части окружающей
среды, ответственность за нарушение требований земельного законодательства
и т.д. Особенным будет являться оборотоспособность отдельных категорий
земель (либо видов земельных участков в составе отдельных категорий земель),

1
Земля и право. Пособие для российских землевладельцев. – М., 1997. – С. 34-35.
2
Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – М., 2000. – С. 39-40.
льготы по плате за землю, порядок предоставления и прекращения прав на
землю и т.д.
Свой вклад в решение данного вопроса внес новый ЗК РФ и региональное
законодательство. Так, согласно п.2 ст. 7 ЗК РФ, правовой режим земель
определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и
разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие
принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными
законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную
норму ЗК РФ нельзя рассматривать в качестве нормы общего характера,
данном этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель.
Как отмечал О.И. Крассов, это «объясняется тем, что разрешенное
использование, определяемое путем территориального зонирования,
устанавливается главным образом в отношении земель поселений.
Соответственно, его нельзя рассматривать в качестве общего принципа
земельного законодательства».1
Необходимо иметь в виду, что в рамках одного, общего режима земель
поселений, установленного Земельным кодексом РФ и Градостроительным
кодексом РФ, может выделяться определенное количество «субрежимов»,
определяемых по четырем критериям. Во-первых, территориальный критерий
означает установление дифференцированного правового режима для земель,
расположенных в различных территориальных зонах поселений (зоне
сельскохозяйственного использования, зоне специального назначения,
производственной зоне и т.д.). Во-вторых, федеральными законами
предусмотрены определенные исключения, например, в части приобретения
права собственности на землю для отдельных категорий граждан. Например,
федеральным законом или нормативным правовым актом субъекта РФ может
быть установлен перечень категорий граждан, которым земельные участки в

1
Крассов О.И. Понятие и содержание правового режима земель // Агробизнес и право. – 2003. № 1. – С.12.
черте поселений предоставляются бесплатно (герои СССР и Российской
Федерации, военнослужащие и т.д.).
В-третьих, субрежимы могут устанавливаться для конкретных поселений в
связи с их особой значимостью для обороны и безопасности (поселения в
границах ЗАТО), охраны окружающей среды (поселения в границах
заповедников, природных парков и иных особо охраняемых природных
территорий, а также зонах чрезвычайной экологической ситуации или
экологического бедствия).
В четвертых, в границах поселений с общим режимом могут
устанавливаться особые ограничения на использование территорий в зонах
охраны памятников истории и культуры, зонах особо охраняемых природных
территорий, водоохранных зонах, зонах чрезвычайной экологической ситуации
и т.д.
Однако следует иметь в виду, что существуют значительные различия при
закреплении правовых режимов ограничивающего и стимулирующего
характера. В первом случае режим детально разработан на вышестоящем
уровне, а роль нижестоящего органа сводится к исполнению либо уточнению
соответствующих предписаний. Во втором случае вышестоящие органы власти
лишь намечают основные приоритеты регулирования, передавая полномочия по
созданию конкретных режимов непосредственным исполнителям.1 Данное
правило распространяется и на правовой режим земель поселений.
Таким образом, правовой режим земель поселений – это особый порядок
регулирования жизнедеятельности в границах городских и сельских поселений,
осуществляемый посредством установления субъектам стимулов и ограничений
в области разрешенного использования и охраны земель, а также особенностей
управления на данной территории в порядке, определяемом градостроительным,
земельным, экологическим и иным законодательством Российской Федерации и
1
Малько А.В., Родионов О.С. Правовые режимы в российском законодательстве // Журнал российского права. –
2001. № 9. – С. 25.
субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовыми актами
органов местного самоуправления.
Конкретные стимулы и ограничения, дозволения и запреты собственникам,
землевладельцам, землепользователям и арендаторам по поводу использования
и охраны земельных участков в черте поселений устанавливаются правилами
землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений -
нормативным актом органов местного самоуправления, регулирующим
использование и изменение объектов недвижимости посредством введения
градостроительных регламентов.
§ 4. Законодательство о правовом режиме земель поселений и сфера
его действия
Правовой режим земель поселений определяется нормативно-правовыми
актами, имеющими различную юридическую силу и отраслевую
принадлежность. При этом, с точки зрения задач конкретной отрасли права
установление правового режима части территории поселения преследует свою,
«отраслевую» цель, далеко не всегда логически вписанную в предусмотренные
иными актами правовые режимы для той же территории. Объясняется данная
ситуация многообразием общественных отношений на локальной по площади
территории поселений и агломераций, обусловленных концентрацией населения
и средств производства с одной стороны, и необходимостью решения
социальных задач (экологических, рекреационных и иных) с другой.
Такая ситуация предполагает выяснение сферы действия отраслевого
законодательства и выявление нормативно-правовых актов высшей
юридической силы, определяющих базовый правовой режим земель поселений,
в рамках которого должны действовать иные нормативные акты и
устанавливаемые ими правовые режимы. Слово «сфера действия» в переводе с
греческого «означает шар, то есть область действия, пределы распространения
чего-либо».1
Представляется, что сфера действия законодательства о землях поселений
имеет внешнюю границу (форму) и внутреннее содержание. Внешней границей
его действия являются территории поселений и агломераций, а в случаях, прямо
предусмотренных законодательством, пригородные зоны и иные межселенные
территории. Под внутренней границей (содержанием) следует понимать всю
область действия законодательства о правовом режиме земель поселений, т.е.
все содержание «правового поля», находящегося под воздействием норм этого

1
Советский энциклопедический словарь. – М., 1982. – С. 1303; Луганцев В.М. Сфера действия современного
российского трудового права: Учебное пособие. – Волгоград, 2003. – С.5-6.
75

законодательства при достаточно определенном «очертании пределов», границ


этого поля. Внутренняя сфера действия может быть классифицирована по
нескольким критериям: по кругу лиц; по сроку действия; по территории
действия; по видам деятельности; по целям и задачам установления. Например,
с точки зрения последнего критерия законодательство о землях поселений
может устанавливать «позитивный» или «негативный» режимы. В числе
последних выделяется режим экологического бедствия, чрезвычайной ситуации
природного или техногенного характера, чрезвычайного положения и т.д.
Различные группы общественных отношений на территории поселений
регулируют нормы конституционного, земельного, гражданского,
экологического, муниципального, финансового, градостроительного,
административного и некоторых иных отраслей права. Каждая из этих отраслей
имеет свой предмет правового регулирования, и для достижения поставленных
целей нормы ряда отраслей могут устанавливать в экономических,
политических, природоохранных и иных целях свои «субрежимы» на отдельных
территориях, в том числе землях поселений.
Конкуренция указанных норм, по нашему мнению, может носить
формально-юридический либо содержательный характер. Формально-
юридический аспект заключается в коллизиях норм ГК РФ, ЗК РФ,
Градостроительного и иных кодексов и федеральных законов,
регламентирующих отдельные группы общественных отношений в черте
населенного пункта. Существует традиционный общетеоретический способ
разрешения данных коллизий. По мнению некоторых авторов, основными
факторами (наряду с иерархией государственных органов), оказывающими
влияние на построение иерархической структуры законодательства, являются
следующие: степень непосредственности выражения воли народа; степень
общности (абстрактности) норм права; значимость (важность) регулируемых
общественных отношений; кодифицированный характер акта; делегирование
76

нормотворческих полномочий; надведомственный характер компетенции;


совместное нормотворчество.1
Однако указанные теоретические посылки не всегда легко применимы в
практической деятельности. Например, гражданин, которому земельный
участок принадлежит на праве пожизненного наследуемого владения, желает
передать его в аренду другому лицу для застройки или сельскохозяйственного
использования. Согласно п.1 ст. 267 ГК РФ, такое право ему предоставлено.
Однако п.2 ст. 21 ЗК РФ данные действия запрещает. При этом согласно п.1 ст.
2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных
законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать ЗК
РФ, а согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права, содержащиеся в
других законах, должны соответствовать ГК РФ. Последнее правило допускает
двоякое толкование – ограничительное (применительно только к актам
гражданского законодательства) и расширительное (ко всей сфере частного
права). По мнению Полениной С.В., расширительное толкование данного
правила является маловероятным.2 Однако в реальной жизни нередко именно
так и происходит.
В результате правоприменитель поставлен в ситуацию, когда ему
необходимо четко определить, какие же именно отношения в данном случае
возникают (гражданские или земельные) для применения конкретной нормы.
Данная задача усложняется в случае, если нормы федерального земельного
закона соответствуют ЗК РФ, но противоречат ГК РФ.
Проблему усугубляет и тот факт, что Конституция России (стст. 105,108)
предусматривает наличие федеральных и федеральных конституционных
законов. Федеральные законы не должны противоречить федеральным
конституционным законам. Однако Конституция нигде не указывает, что

1
Толстик В.А. Иерархия кодифицированных и некодифицированных нормативных правовых актов // Научные
труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3 томах. Том 1. – М., 2003. – С. 306.
2
Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. – М., 1996. – С. 60.
77

федеральные законы могут быть неравны друг другу, тем более что такое
неравенство возможно на уровне кодифицированных федеральных законов. В
связи с этим представляется, что указанные нормы ЗК РФ и ГК РФ
противоречат Конституции России.
Подобный вывод разделяется далеко не во всех научных исследованиях.
Например, В.А. Толстик полагает, что более высокая юридическая сила
кодифицированных актов по отношению к актам текущего законодательства
обусловлена как формальными, так и содержательными признаками, и является
оправданной.1 Однако анализа конституционных норм в подтверждении этого
не проведено.
Другими авторами высказана более, на наш взгляд, приемлемая точка
зрения. Так, В.Б. Козлов считает, что с позиций законодательной техники
неправомерно ставить ГК РФ на вершину системы одноуровневых нормативно-
правовых актов, а включением п.2 ст.3 в данный кодекс законодатель придал
забвению юридическую теорию, логичность правовой системы.2
В связи с этим нам представляется нелогичным и не конституционным
установление приоритета одного кодекса над другим. Данный вывод
подтверждает и тот факт, что анализ федеральных законов – кодексов позволяет
их дифференцировать в две группы. Кодексы первой группы устанавливают
свой приоритет над иными федеральными законами. Кодексы второй группы
такого приоритета не предусматривают (например, Градостроительный кодекс
РФ).3
В итоге п.4 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ и п.4 ст. 84 ЗК РФ
закрепляют разный порядок установления черты городов федерального
значения. Не смотря на то, что критерии необходимости и порядок изменения

1
Толстик В.А. Указ. соч. – С. 308.
2
Козлов В.Б. Соотношение общих и специальных правовых норм на примере гражданского и морского права
(критика современного законодательства) // Государство и право. – 1997. № 11. – С. 82-83.
3
См. подробнее: Толстик В.А. Иерархия нормативных правовых актов в Российской Федерации // Правовая
политика и правовая жизнь. – 2001. № 2. – С. 56-72.
78

черты поселений определяются градостроительными нормативными актами, в


силу п.1 ст.2 ЗК РФ руководствоваться в данном вопросе следует ЗК РФ.
Запутанность данной ситуации еще более очевидна при анализе положений
природоресурсовых кодексов первой группы. Так, согласно ст. 1 ЛК РФ, «нормы
лесного права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать
лесному законодательству Российской Федерации», состоящему «из настоящего
Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов
Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов
субъектов Российской Федерации». Следовательно, как справедливо отмечал
В.А. Толстик, «федеральные законы, относящиеся к лесному законодательству,
должны иметь приоритет перед федеральными законами, не относящимися к
таковому, но при этом содержащие нормы лесного права. Причем не зависимо
от времени их принятия. Получается довольно сложная, но при этом вряд ли
оправданная конструкция, которая, кроме путаницы, ничего конструктивного в
процесс правового регулирования не вносит и внести не может».1 В данном
случае очевидно дальнейшее развитие законодателем ошибочного, на наш
взгляд, теоретического положения о более высшей юридической силе одного
федерального закона (кодекса) перед другим.2
Данный вывод подтверждается и набирающим силу законодательным
установлением приоритета одного некодифицированного акта перед всеми
другими, что может привести к самым серьезным последствиям в
регулировании общественных отношений в поселениях. Так, в свете нового
закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., на территории одних
муниципальных образований (городское или сельское поселение)
муниципальный экологический контроль не осуществляется; на территории

1
Толстик В.А. Иерархия кодифицированных и некодифицированных нормативных правовых актов // Научные
труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 3. В 3 томах. Том 1. – М., 2003. – С.313.
2
См. также: Лаптев В.В. Предпринимательское право: понятие и субъекты. – М., 1997. – С. 33-34.
79

других муниципальных образований (муниципальный район и городской округ)


не осуществляется государственный экологический контроль органами власти
субъекта РФ. Из этого следует наличие противоречий между ст.ст. 14-16 закона
о местном самоуправлении и ст. 6, 65 и 68 Закона РФ «Об охране окружающей
среды» от 10 января 2002 г., поскольку последний таких исключений не
предусматривает.
В силу п.3 ст.5 закона о местном самоуправлении именно он и обладает
высшей юридической силой, поскольку «в случае противоречия федеральных
законов …, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции
Российской Федерации, настоящему Федеральному закону применяются
Конституция Российской Федерации и настоящий Федеральный закон». Данная
ситуация в части объектов экологического контроля, однако, полностью
противоречит логике развития экологического законодательства РФ и субъектов
РФ. Сохранение данной нормы способно привести к снижению роли и значения
осуществляемой органами государственной власти субъектов РФ экологической
функции в поселениях, включая финансирование экологических программ.
Решение вышеуказанных проблем видится либо посредством внесения
изменений в Конституцию, либо законодательным установлением равенства
федеральных законов друг с другом. Коллизии между ними в последнем случае
будут разрешаться с позиций приоритета позднее принятого закона либо
приоритета специального акта перед общим и т.д. Включение же подобной
нормы в Конституцию позволило бы усилить правовую защищенность
публичных интересов и свести к минимуму возникающие коллизии
нормативных актов. В числе иных возможных вариантов следует выделить
конституционное закрепление такой разновидности федеральных законов, как
Основы законодательства по предметам совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, занимающих промежуточное
положение между федеральным и федеральным конституционным законами.
80

Особое место в контексте проблемы нормативно-правового регулирования


общественных отношений в поселениях и агломерациях занимает
предусмотренное п.2 ст. 2 ЗК РФ полномочие Правительства РФ принимать
решения, регулирующие земельные отношения. Данная норма противоречит
ч.1 ст. 115 Конституции России, согласно которой «на основании и во
исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов,
нормативных указов Президента Российской Федерации Правительство
Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их
исполнение».
На данное несоответствие уже обращалось внимание в научной литературе.
Так, К.Г. Пандаков и А.Е. Черноморец писали, что Правительство может
издавать только постановления и распоряжения, а «актов правительства РФ в
форме решений Конституция РФ не знает, поэтому указание на них в ЗК РФ
изначально должно быть признано неконституционным и с этих позиций
должна оценивать их юридическая наука, в частности, при разработке теории
земельного права».1
С указанным выводом следует согласиться. Федеральный
конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве
Российской Федерации» (в ред. от 19 июня 2004 г.) упоминает «решения»
правительства по ряду вопросов (стст. 27-29, 35), например, решения по
вопросам о внесении законопроектов в Государственную Думу. Однако данные
«решения» не носят самостоятельного нормативно-правового характера, а
оформляются в конституционных формах – постановлениями и
распоряжениями. Например, согласно ст. 35 ФКЗ «О Правительстве Российской
Федерации», решение о сложении Правительством Российской Федерации

1
Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. – Саратов,
2003. – С.32,36.
81

своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день


вступления в должность Президента Российской Федерации.
В контексте рассматриваемой проблемы не менее важным представляется
вопрос установления четких границ нормотворчества субъектов РФ. Суть
проблемы заключается в отсутствии однозначного ответа на вопрос о том,
могут ли субъекты Российской Федерации в свои земельные (экологические,
градостроительные и иные) законы включать нормы гражданского права – о
собственности, об обороте земель поселений или иного назначения и т.д.
Как известно, Конституция разграничивает предметы ведения РФ (ст. 71),
совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72) и предметы исключительного
ведения субъектов РФ (ст. 73). При этом перечень предметов ведения РФ и
предметов совместного ведения сформулирован как исчерпывающий, в то
время как перечень исключительных предметов ведения субъектов РФ (ст. 73)
самой Конституцией не определен.
Сформулированные в статьях 71-72 Конституции предметы ведения в
большинстве случаев можно рассматривать как перечни отраслей
законодательства, относимых к федеральному либо совместному ведению.
Однако юридическая наука и практика регулярно ставят вопрос об отнесении
ряда комплексных нормативно-правовых актов (особенно субъектов РФ) к тем
или иным отраслям законодательства и, соответственно, предметам ведения
соответствующих уровней. Продемонстрируем лишь несколько аспектов
значения проблемы.
Предположим, субъект РФ принимает закон «Об обороте земель
поселений». После вступления такого закона в силу, сразу возникнет вопрос о
его конституционности и отраслевой принадлежности. Суть проблемы
заключается в том, что обязательственное право традиционно рассматривается
как подотрасль гражданского права, а, следовательно, любые нормы о купле-
продаже или аренде земельных участков будут хотя бы формально относиться к
82

числу норм гражданского права, которое ст. 71 Конституции России отнесла к


предметам исключительного ведения Российской Федерации. Следовательно,
такой закон субъекта РФ противоречит закрепленному в Конституции принципу
разграничения предметов ведения не зависимо от его содержания.
Данная проблема обусловливает интерес к проблеме соотношения сферы
действия земельного и гражданского права, равно как и о признании
самостоятельности земельных отношений. По данному вопросу в научной
юридической литературе не сложилось однозначного мнения. Так, по мнению
В.А. Дозорцева, поскольку «земельные отношения распались на регулируемые
гражданским и административным правом, то основания для признания
земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать, теперь
земля попала в сферу действия гражданского права, являясь объектом
экономического оборота».1
Возражая В.А. Дозорцеву, Н.И. Краснов справедливо отмечал, что «единое
понятие земельных отношений в современных условиях отражает единство
сочетания частных интересов (автономия воли) и общественных
(государственное регулирование), которое представляет собой объективную
реальность, нашедшую свое выражение в правовых системах всего мира. И суть
проблемы заключается не в распаде земельных отношений, а в установлении
правильного соотношения гражданского и земельного права». 2
В контексте данной позиции интересна точка зрения Е.А. Суханова,
который полагает, что право собственности и иные вещные права на землю, а
также сделки с земельными участками, является частью имущественного,
гражданско-правового оборота. Земельно-правовые нормы устанавливают
ограничения, связанные с предельными размерами земельных участков,
находящихся в частной собственности, обеспечением их строго целевого
1
Дозорцев В.А. Проблемы совершенствования гражданского права Российской Федерации при переходе к
рыночной экономике // Государство и право. – 1994. № 1. – С. 26.
2
Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночной экономике //
Государство и право. – 1994. № 7. – С. 58.
83

назначения и наиболее рационального использования, определением категорий


земель и их учетом и т.п., а также предусматривают последствия их нарушения
(в основном административно-правового характера), т.е. имеют публично-
правовую природу.1
Близкое к этому суждение по поводу содержания «земельных отношений»
было высказано в письме Президента РФ Ельцина Б.Н. по поводу отклонения
Земельного кодекса РФ, принятого Государственной Думой 11 июня 1997 г.
Земельными отношениями было предложено считать «отношения в области
использования и охраны земель, что же касается отношений, связанных с
земельным участком, признаваемым недвижимым имуществом, то они
являются имущественными отношениями».2 В данном случае остается только
удивляться столь легкому разделению неотъемлемых характеристик земельного
участка, выступающему в трех качествах: природного объекта, природного
ресурса и объекта недвижимости.
Как справедливо отмечал профессор Н.Н. Осокин, произведенное в
Письме Президента «выделение земельного участка из объекта земельных
отношений – ненаучно, как и отнесение к гражданским отношениям вопросов,
связанных с управлением земельными ресурсами страны».3 Отсюда был сделан
правильный вывод о самостоятельности земельного права как отрасли права,
сочетающей публично-правовые и частноправовые элементы.
Действительно, нельзя рассматривать земельные участки как обычное
имущество, поэтому чисто цивилистический подход к праву собственности на
нее неприемлем. Земля – ценность особого рода. Во-первых, она продукт
природы, ее никто не создавал своим трудом, и поэтому она должна быть
достоянием народа. Во-вторых, земля – категория не только экономическая, но
1
Суханов Е.А. Вступительная статья к книге: Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском
дореволюционном и современном российском гражданском праве. – М., 2000. – С. 4-5.
2
Российская газета. – 1997. – 30 июля.
3
Осокин Н.Н. К вопросу о природе земельных отношений // Экологическое право России. Сборник материалов
научно-практических конференций 1995-1998 гг. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. – М., 1999. – С. 375.
84

и экологическая, важнейший элемент природного комплекса. В-третьих, она


ничем не заменима, призвана служить бесчисленным поколениям людей. Земля
– основное национальное богатство. Вот почему правовой режим собственности
на землю не может быть таким же, как на обычное имущество: дом, одежду.1
Поэтому, как отмечала И.А. Иконицкая, «условием оптимальности
земельно-правовых норм является не только степень отражения в них общих
экономических процессов. Они должны соответствовать специфическим
требованиям, предъявляемым к использованию земли как невосполнимого
природного ресурса, обладающего определенными биологическими свойствами.
И в этом заключается особенность норм земельного права».2
Конституция РФ в ст.9 указывает, что земля и другие природные ресурсы
используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов,
проживающих на соответствующей территории, предопределяя этим публично-
правовой подход к регулированию земельных отношений.3 Кроме того, ст. 72
Конституции и ст. 2 ЗК РФ устанавливают, что земельное законодательство
находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ. В связи с этим, например,
согласно п.2 ст. 28 ЗК РФ, предоставление земельных участков, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и
юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях,
предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов РФ.
Следовательно, субъекты РФ могут установить основания и порядок
предоставления земельных участков в собственность отдельным категориям
юридических лиц в городских и сельских поселениях бесплатно,
руководствуясь, например, экологическими соображениями. Однако такие

1
См.: Проблемы развития законодательства о земле в Российской Федерации // Государство и право. – 1993. №
8. – С. 15; Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория, практика. –
Саратов, 2003. – С. 22-26.
2
Иконицкая И.А. Проблемы эффективности в земельном праве. – М., 1979. – С. 47-48.
3
См. подробнее: Сыродоев Н.А. О соотношении земельного и гражданского законодательства // Государство и
право. – 2001. № 4. – С. 28-35.
85

законы субъектов РФ хотя бы формально все же будут содержать нормы


гражданского права. При этом признание элементов «совместного ведения»
норм земельного и гражданского права при регулировании, например,
земельных обязательственных отношений, как это предлагает Ф.Х. Адиханов,
также не приближает нас к решению поставленной задачи.1
Суть проблемы заключается в том, что в системе российского права
присутствуют межотраслевые принципы и институты (например, институт
собственности в гражданском, земельном, жилищном и семейном праве и т.д.),
а, по мнению некоторых авторов даже само понятие «земельные отношения»
является межотраслевым.2 При этом и в юридической науке, и в
правоприменительной практике отсутствуют четкие критерии решения данного
вопроса о возможности принятия представительными органами субъектов РФ
законов по подобным межотраслевым вопросам. Другими словами проблему
можно обозначить так: могут ли располагаться в законе субъекта РФ по
предметам совместного ведения (земельном законе) нормы гражданского права,
а если могут, то в каком количестве? При буквальном толковании Конституции
России, таких норм в законах субъектов РФ быть не должно.
Поэтому неудивительно, что Е.А. Суханов полагает, что из ЗК
«необходимо изъять гражданско-правовые нормы. Дело Земельного кодекса –
устанавливать необходимые публично-правовые ограничения, запреты и
процедуры с учетом значения земли «как основы жизни и деятельности
человека» и «исходя из представлений о ней как о природном объекте,
охраняемом в качестве важнейшей составной части природы», как справедливо
сказано в подп. 1 п.1 ст. 1 ЗК РФ. Представление же о земле (земельных
участках) как о недвижимом имуществе и объекте вещных прав надо оставить
гражданскому праву…».3
1
Адиханов Ф.Х. Соотношение норм гражданского права и норм земельного права в регулировании земельных
отношений в условиях рынка земли // Государство и право. – 2001. № 1. – С.38.
2
Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. – С. 30.
3
Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право. – 2003. № 1. – С.53.
Однако, на наш взгляд, нелогично разделять три составных части
указанных в п.1 ст.1 ЗК РФ представлений о земельном участке как объекте
природы, природном ресурсе и объекте недвижимого имущества. Такое
разделение представляется искусственным и направлено на отрицание
самостоятельности земельных отношений, сведению их к «конгломерату»
имущественных (гражданско-правовых) и административно-правовых
отношений, как это предлагал в свое время В.А. Дозорцев. В связи с этим, мы
предлагаем при подготовке в будущем проекта изменений и дополнений в
Конституцию отнести гражданское законодательство к предметам совместного
ведения РФ и субъектов РФ.1 В этом случае, вышеуказанная неопределенность
исчезнет сама собой. Гарантией же от своеволия отдельных субъектов РФ при
принятии актов гражданского законодательства будет являться Конституция
РФ, не допускающая противоречия законов субъектов РФ федеральным законам
по предметам совместного ведения.
Иным вариантом решения приведенной проблемы могла бы явиться
разработка федерального закона, определяющего критерии допустимости (не
допустимости) принятия субъектом РФ регионального закона по вопросам,
относящимся к предметам нескольких отраслей законодательства разного
уровня (ст. 71 и 72 Конституции). Указанным законом необходимо закрепление
правила о том, что в случае, когда подлежащие правовому регулированию
общественные отношения находятся в сфере исключительного ведения РФ и
совместного ведения РФ и субъектов РФ, принятие органами представительной
власти субъекта РФ регионального закона допускается. Разработка
предлагаемого федерального закона позволит усилить гарантии прав и свобод
человека и гражданина и усовершенствовать работу органов публичной власти
всех уровней.

1
Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. – С. 252,270,278.
Показанная проблема необходимости уточнения предметов ведения
Российской Федерации и субъектов Российской Федерации является частью
более фундаментальной теоретико-правовой проблемы определения критериев
отнесения той или иной правовой общности к отрасли права и снижения
субъективизма в этом вопросе. Как отмечалось А.В. Кузьменко, появление в
научной литературе «многих отраслей права (банковское, страховое,
корпоративное, аграрное, профсоюзное и т.д.), вызывающих в ряде случаев
серьезные возражения относительно «чистоты происхождения», можно
рассматривать как неизбежный результат происходящих изменений:
количественных (рост законодательства) и качественных (усложнение
структуры общественных отношений и интеграция их правового
регулирования). Этот процесс должен вызывать и соответствующие изменения
в элементном составе и структуре системы права».1 Поэтому работа по
совершенствованию критериев выделения отраслей права и законодательства, а
равно и по теоретическому обоснованию разграничения предметов ведения
между РФ и субъектами РФ, должна быть продолжена.2
Как уже отмечалось, установление правового режима земель поселений
призвано обеспечить реализацию конституционных прав и обязанностей
граждан и их объединений на землю, а также учесть публичные интересы в
части беспрепятственного пользования территорией поселения для
удовлетворения коммунальных, культурно-бытовых, транспортных и иных
потребностей населения. Данная деятельность порождает коллизии и в части
конкуренции содержания правовых режимов, устанавливаемых различными
отраслями права.
До сих пор традиционно считается, что условия и порядок использования и
охраны всех категорий земель определяется федеральным законом (ст. 36

1
Кузьменко А.В. «Системный взгляд» на системы права // Правоведение. – 2003. № 5. – С. 10-11.
2
В этом отношении весьма содержательной представляется монография М.И. Козыря «Аграрное право России:
проблемы становления и развития». – М., 2003. – 208 с.
Конституции Российской Федерации), под которым понимается ЗК РФ. На наш
взгляд, это не совсем так. Земельные кодексы советского периода, и
действующий ЗК РФ, определяют лишь общие принципы использования и
охраны земель, т.е. формы и виды собственности на землю, содержание иных
прав на землю, управления земельным фондом и т.д. Правовой режим
отдельных категорий земель определялся поверхностно. Эта задача решалась (и
решается) посредством принятия отдельных законов и иных нормативных
актов. Так, в настоящий момент правовой режим земель особо охраняемых
природных территорий определяется не столько ЗК РФ от 25 октября 2001 г.
сколько Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях»
от 14 марта 1995 г. Данный закон устанавливает порядок образования ООПТ,
права и обязанности землепользователей, регулирует вопросы управления особо
охраняемыми природными территориями, устанавливает особенности
ограничения прав землепользователей в рамках каждой категории особо
охраняемых природных территорий и т.д. При создании ООПТ в черте
поселений, по данному закону без каких-либо оговорок для соответствующей
части территории поселения должен устанавливаться особый эколого-правовой
режим.
При рассмотрении правового режима лесного и водного фондов (ст. 101-
102 ЗК РФ) сделанный выше вывод еще более очевиден. Представляется, что
одной статьей невозможно установить правовой режим для целой категории
земель. Поэтому названные статьи и отсылают правоприменителя к лесному и
водному законодательству, в центре которого – ЛК РФ и ВК РФ.
Применительно к землям поселений Федеральным законом, определяющим
«условия и порядок пользования землей» для градостроительной деятельности
является Градостроительный кодекс РФ (ЗК РФ фактически дублирует его
положения).
Так, согласно п. 6 ст. 5 Градостроительного кодекса РФ,
«градостроительные требования к условиям и порядку пользования землями
поселений устанавливаются настоящим Кодексом и принимаемыми в
соответствии с ним федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными
правовыми актами органов местного самоуправления».
Однако Градостроительный кодекс РФ при регулировании
градостроительных и тесно связанных с ними земельных отношений, вторгается
в сферу действия земельного законодательства. Например, п.4 ст. 56
Градостроительного кодекса РФ предусматривает ряд требований к гражданам
и юридическим лицам, участвующим в конкурсах по продаже земельных
участков под застройку. Статья ст. 64 Градостроительного кодекса РФ
регулирует порядок установления публичных и частных сервитутов. Так,
например, предусмотренный в данной статье сервитут прохода, проезда через
чужой (соседний) земельный участок, на наш взгляд, трудно отнести к
сервитутам в области градостроительства. Такой подход был обусловлен
отсутствием нового ЗК РФ, пробельностью и противоречивостью
действовавшего ранее земельного законодательства.
Таким образом, в части «условий и порядка пользования и владения»
земельными участками поселений следует руководствоваться
градостроительным и земельным законодательством, а в части «распоряжения»
- земельным и гражданским законодательством. Другими словами,
градостроительное законодательство определяет посредством установления
градостроительных регламентов как можно использовать земельный участок, из
каких имеющихся параметров и видов использования собственник
(пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант.
Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных
участков поселений, порядок проведения торгов, приватизации участков и т.д.
Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей,
обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального
удостоверения) сделок с землей и т.д. Таким образом, следует иметь в виду, что
правовой институт земель поселений является комплексным (межотраслевым),
регулируемым нормами, в первую очередь, градостроительного и земельного
права, а также экологического, гражданского, муниципального и иных отраслей
права.
Установление отраслевым законодательством «субрежимов»
использования и охраны территории поселений учитывается при
градостроительном зонировании территории поселений и установлении для
каждой территориальной зоны градостроительных регламентов. Поэтому,
например, при образовании в поселении национального парка, данная часть
территории не будет относиться к категории земель «земли особо охраняемых
территорий и объектов», а войдет в состав рекреационной территориальной
зоны поселения.
Глава 2. Право собственности и иные вещные права на земли
поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ
§ 1. Право государственной и муниципальной собственности на землю
в черте поселений
В период своего существования Советский Союз представлял собой
федеративное государство со сложным административно-территориальным
устройством. При этом весь земельный фонд в его границах являлся единым и
неделимым объектом права государственной собственности без разделения его
между субъектами (республиками, краями, областями и т.д.). Органы власти
населенных пунктов не являлись субъектами права государственной
собственности либо субъектами права пользования землями, находящимися в
черте поселений. Соответствующие земельные участки находились в ведении
органов общей компетенции – Советов народных депутатов, 1 хотя ни советское,
ни современное земельное право не знало и не знает такого правового
института – «ведение землей».
В период проведения земельной реформы было установлено, что в
пределах черты поселений могут располагаться земельные участки,
находящиеся в государственной (федеральной и субъектов РФ);
муниципальной, частной (граждан и юридических лиц, включая иностранных) и
иных формах собственности. В этой связи нельзя согласиться с О.Л. Дубовик,
отмечавшей, что субъектами права государственной собственности на
земельные участки являются: Российская Федерация, ее субъекты,
муниципальные образования.2
Устанавливая многообразие форм собственности, Конституция России, а
также иные нормативно-правовые акты не раскрывают содержание «иных форм
собственности». Поэтому ряд авторов отмечал, что в соответствии с ч.1 ст. 9

1
Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на
землю». – М., 2002. – С. 7-8.
2
Дубовик О.Л. Экологическое право: Учебник. – М., 2003. – С. 191-192.
92

Конституции, природные ресурсы выступают как основа жизни и деятельности


народов, проживающих на соответствующей территории, а значит
собственником государственного имущества выступает народ (который
является еще и единственным источником власти).1
Такая позиция была подвергнута обоснованной критике, поскольку
применение таких понятий, как «народ» или «достояние народов» в сфере
правового регулирования приведет к расплывчатости и неконкретности,
появлению споров и конфликтов. Собственность государства является
общенародной лишь постольку, поскольку интересы государства соответствуют
интересам общества в целом.2 Более того, собственность в юридическом смысле
предполагает персонификацию, следовательно, народ для того, чтобы
выступать субъектом права собственности, должен иметь юридически
оформленное организационное единство, а таковым могут являться
государство, юридические лица и т.д.3 Поэтому куда более обоснованной
представляется позиция Г.В. Чубукова, отмечавшего, что новые формы
собственности могут появиться в будущем, поскольку экономика выше права.
Уже сейчас говорят о собственности казачьих обществ, общин коренных
малочисленных народов и т.д.4
В.В. Демьяненко, например, доказывает необходимость понимания в
качестве «иных форм собственности» кооперативной собственности, которая не
является ни частной, ни государственной, ни муниципальной.5
Правовое регулирование разграничения «традиционных» форм публичной
собственности на землю в Конституции России, ГК РФ, законе РФ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а

1
Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность. Свобода. Право. – Ростов-на-Дону, 1995. – С. 101.
2
Прокаев А.В. Право государственной собственности на недра // Юрист. – 2004. № 1. – С. 37.
3
Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. – 2003. № 6. – С.93.
4
Чубуков Г.В. Природоресурсное право Российской Федерации: Учебное пособие. – М., 2003. – С.34.
5
Демьяненко В.В. Крестьянская производственная кооперация в современной России: правовые проблемы
становления и развития: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2004. – С.11.
93

также иных федеральных законах и подзаконных актах вплоть до 2001 г.


страдало противоречивостью и пробельностью. При этом суть проблемы
заключалась не в наделении Российской Федерации землей, как иногда ставили
вопрос субъекты Российской Федерации (государство было наделено земельной
собственностью по Декрету о земле 1917 г.), а именно о разграничении единой
государственной собственности на землю между Российской Федерацией, ее
субъектами и муниципальными образованиями.1
Фактически федеральные нормативно-правовые акты 90-х годов XX века
содержали лишь общие принципы разграничения земель. Наиболее
последовательно эти принципы были сформулированы в Указе Президента РФ
«О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г. Данный Указ в
целях сохранения и рационального использования природных ресурсов,
имеющих общегосударственное значение, относил к федеральным природным
ресурсам те из них, которые имеют общеполитическое, общеэкономическое,
общеэкологическое и иное общегосударственное значение. В последствии этот
принцип получил свое дальнейшее развитие в федеральных законах. Например,
ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. «Об особо охраняемых
природных территориях» определяет перечень таких территорий, находящихся
в федеральной собственности (государственные природные заповедники,
национальные парки и т.д.), собственности субъектов РФ (природные парки и
т.д.) и в муниципальной собственности.
Большое значение для последующего закрепления земельных участков в
государственную или муниципальную собственность имело постановление
Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной
собственности в Российской Федерации на федеральную собственность,
государственную собственность республик в составе Российской Федерации,

1
См. также: Пашова М.С. О разграничении государственной собственности на землю. // Журнал российского
права. – 2001. № 4. – С. 34-35.
94

краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и


Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Несмотря на то, что в
данном нормативном акте вопросы собственности на землю не
рассматривались, определение объектов недвижимого имущества,
передаваемых в федеральную, региональную и муниципальную собственность
имело большое значение при определении в дальнейшем собственника
земельного участка, на котором расположен такой объект недвижимости. В
развитие этого правового акта позднее принято постановление Правительства
РФ от 16 октября 2000 г. «О передаче отдельных видов объектов недвижимости,
находящихся в федеральной собственности, в собственность субъектов
Российской Федерации», где предусматривалась передача объектов
недвижимости субъекту РФ только вместе с правами на соответствующий
земельный участок.
Другим вариантом приобретения права государственной или
муниципальной собственности на земельный участок в период до 2001 г. могло
быть изъятие земель для государственных или муниципальных нужд.
Специально принятым в связи с этим письмом МНС РФ от 28 декабря 2001 г.
«Об изъятии земельных участков» предлагалось принять меры по недопущению
необоснованного и неправомерного прекращения прав на земельные участки,
предоставленные федеральным государственным унитарным предприятиям,
федеральным государственным учреждениям и иным некоммерческим
организациям, подведомственным МНС, и перераспределения земельных
участков в собственность субъектов РФ и муниципальных образований до
разграничения государственной собственности на землю.
Необходимо отметить, что если в период проведения земельной реформы в
90-х годах XX века по объектам федеральной собственности на землю все же
принимались немногочисленные правовые акты, то относительно объектов
собственности на землю субъектов РФ правовое регулирование практически
95

отсутствовало. Поэтому в научной литературе не без некоторого сарказма


отмечалось, что в собственности субъектов РФ однозначно находятся лишь
земельные участки, на которых расположены здания представительного и
исполнительного органа субъекта Российской Федерации.1
Пробелы в правовом регулировании земельных отношений на федеральном
уровне обусловили принятие субъектами РФ своих законов о разграничении
государственной и муниципальной собственности на землю. Особенно
актуальной данная проблема оказалась при разграничении собственности на
землю в черте поселений в силу их повышенной (по сравнению с землями
сельскохозяйственного назначения) стоимостью, а, нередко и политической
значимостью. Законодательные органы субъектов РФ попытались решить
проблему детального разграничения собственности на землю несколькими
путями.
Во-первых, во многих субъектах РФ не предпринимались попытки
разграничения прав на землю. В таких регионах действовали федеральные
законы и подзаконные акты, устанавливающие общие принципы разграничения
земель (Волгоградская область).
Во-вторых, на основании отдельных договоров и соглашений с
Правительством РФ в ряде субъектов РФ осуществлялось детальное
разграничение государственных земель. Впоследствии законом субъекта РФ
разграничивались земли субъекта РФ и муниципальные земли с последующей
их государственной регистрацией (Челябинская область). В-третьих, несколько
субъектов РФ объявили все государственные земли (т.е. не переданные в
частную собственность) собственностью субъекта РФ с последующим

1
Карамышева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого
стола») // Государство и право. – 1999. № 1. – С. 57-58; к прямо противоположному выводу о соотношении
собственности на землю РФ и субъектов РФ пришел А. Гольцблат в своей статье «Некоторые правовые аспекты
приватизации земли в России» // Хозяйство и право. – 2001. № 5. – С. 102.
96

выделением части земель в собственность муниципальным образованиям


(Республика Татарстан).
В субъектах РФ, занявших активную позицию по вопросу проведения
земельной реформы, в период 90-х годов XX века происходит разработка и
подписание Договоров о разграничении предметов ведения и взаимном
делегировании полномочий между Российской Федерацией и ее
соответствующим субъектом (всего их было заключено около пятидесяти). На
основе таких договоров было подписано ряд Соглашений между
правительством РФ и органом исполнительной власти субъекта РФ о детальном
разграничении земель.
Так, на основании Договора о разграничении предметов ведения и
полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и
органами государственной власти Хабаровского края от 24 апреля 1996 г.
подписано Соглашение между Правительством РФ и администрацией
Хабаровского края о разграничении полномочий в сфере владения, пользования
и распоряжения земельными ресурсами на территории Хабаровского края от 24
июня 1996 г., в котором разграничены федеральные земли и земли,
находящиеся в собственности Хабаровского края (ст.2). Аналогичные
Соглашения подписаны с Челябинской, Свердловской, Оренбургской,
Иркутской, Ростовской областью и рядом других субъектов Российской
Федерации. На основании таких Договоров и Соглашений, не дожидаясь
принятия федерального закона о разграничении земель, субъекты Российской
Федерации пытались осуществить разграничение земель на их территории, в
том числе земель поселений, на федеральные, региональные и муниципальные
путем принятия закона субъекта Российской Федерации.
Одним из наиболее удачных примеров является закон Челябинской области
“О государственных и муниципальных землях Челябинской области” от 11
февраля 1999 г., принятый на основе Договора о разграничении предметов
97

ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами


государственной власти Челябинской области от 4 июля 1997 года.
Разграничение земель путем принятия отдельного регионального закона
являлось в тот период наиболее оптимальным способом разграничения
федеральных земель, земель субъекта РФ и муниципальных земель.
Общий принцип отнесения земельных участков к числу находящихся в
региональной или муниципальной собственности, закрепленный в законе,
заключался в том, что в соответствующей собственности должны находиться
земельные участки под объектами недвижимости, находящейся в областной или
муниципальной собственности, либо участки, необходимые соответствующим
органам для осуществления функций и полномочий, отнесенных Конституцией
РФ и федеральными законами к их ведению. Источниками пополнения
областного и муниципального земельного фонда являлись признание в
судебном порядке земельного участка бесхозяйным и зачисление его в земли
государственного запаса области или муниципального запаса, а также договор
дарения или договор купли - продажи, заключенный собственником земельного
участка с органом государственной власти или органом местного
самоуправления либо с уполномоченными ими органами. Допускалась и
передача областных земель в муниципальную собственность, а муниципальных
– в областную.
Другой принцип разграничения земель был заложен в законах тех
субъектов РФ, которые относили земельное законодательство к
исключительному ведению соответствующего субъекта РФ. Так, согласно ст. 48
Земельного кодекса Республики Башкортостан, в государственной
собственности находятся все земли Республики Башкортостан, за исключением
земельных участков, переданных в собственность граждан, юридических лиц и
муниципальных образований. Следовательно, федеральные земли в данном
перечне отсутствовали.1 Аналогичный порядок разграничения земель был
установлен ЗК Республики Татарстан (ст. 47).
Федеральную собственность на землю и природные ресурсы отрицали и
другие региональные Конституции и законы (например, ст. 16 Конституции
Республики Алтай; ст. 10 Конституции Республики Ингушетия; ст. 5
Конституции Республики Саха).
Не только юридически, но и фактически не признавало федеральную
государственную собственность Правительство Москвы, которое вопреки Указу
Президента РФ «О федеральных природных ресурсах» от 16 декабря 1993 г., ст.
8 Закона РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации»,
ст. 5 закона РФ от 25 августа 1995 г. «О железнодорожном транспорте»
присваивало земли, занятые строениями и сооружениями, на которых
размещены высшие органы законодательной, исполнительной и судебной
власти, Генеральная прокуратура РФ, Центральный Банк, Пенсионный фонд
РФ, земли железнодорожного транспорта и т.д., рассматривая их в качестве
собственности Москвы. Наглядное тому свидетельство – зарегистрированный в
установленном порядке договор аренды земельного участка от 4 апреля 1994 г.
между Москомземом (арендодателем) и Управлением делами Президента РФ
(арендатором). По договору Правительство Москвы передало в аренду
Правительству РФ в долгосрочное пользование на 49 лет земельный участок
площадью 8432 кв. м. по Краснопресненской набережной, где находится
административное здание Правительства.2
Подобные нормативные акты и договоры субъектов РФ часто становились
предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ. Так, Постановлением

1
Согласно ст. 2 Земельного кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона РБ от 25 февраля 1999 г. № 221-з),
земля в Республике Башкортостан являлась достоянием (собственностью) ее многонационального народа.
Вопросы владения, пользования и распоряжения землей регулируются законодательством Республики
Башкортостан. См. также: Раянов Ф.М. Актуальные проблемы правового обеспечения аграрной реформы в
республике Башкортостан // Государство и право. – 1996. № 5. – С. 56-64.
2
Карамышева О.В. Пути развития земельного законодательства Российской Федерации (материалы «круглого
стола») // Государство и право. – 1999. № 1. – С. 54.
Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и
Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации» были признаны не соответствующим
Конституции РФ положения части первой статьи 16 Конституции Республики
Алтай, согласно которой земля, недра, леса, растительный и животный мир,
водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью)
Республики Алтай, то есть допускающие признание за Республикой Алтай
права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее территории.
Несмотря на отрицание федеральной собственности в ряде вышеназванных
субъектов Российской Федерации признавалась муниципальная собственность
на земельные участки. Так, согласно ст. 48 Земельного кодекса Республики
Татарстан земли, принадлежащие на праве собственности городским и сельским
поселениям, а также другим территориям, на которых осуществляется местное
самоуправление, являются собственностью местного самоуправления.
В собственности местного самоуправления признавались все земли в
пределах черты поселений за исключением земель, находящихся в
государственной собственности и переданных в частную собственность, а также
земельные участки за чертой поселений, переданные в собственность местного
самоуправления органами государственного управления Республики Татарстан.
В муниципальную собственность могли дополнительно безвозмездно
передаваться земли, находящиеся в государственной собственности. В
собственность местного самоуправления могли приобретаться земли у
собственников земельных участков посредством их выкупа или на основании
дарения, отказа от участков и т.д.1

1
См. также: п.2 ст. 49 Земельного кодекса Республики Башкортостан (в ред. Закона Республики Башкортостан
от 25.02.99 № 221-з) // «Известия Башкортостана». 1999. 26 марта. № 59-60.
Примечательно, что в этот период в ряде муниципальных образований
принимаются акты о признании муниципальной собственности, как правило, на
все земли в границах муниципального образования (кроме переданных в
частную собственность). Такие нормы содержались в Уставе города Томска,
Ангарского муниципального образования, муниципального образования
«Нефтеюганский район», Великого Новгорода и ряда других. 1 Складывалась
парадоксальная ситуация: с одной стороны в ряде регионов отсутствовал
порядок отнесения земельных участков к собственности муниципальных
образований, а, с другой стороны, нередки были случаи продажи
исполнительными органами местного самоуправления земельных участков в
пределах муниципальных образований гражданам и юридическим лицам, т.е.
осуществление правомочия собственника этих земель.2
С принятием Федерального закона «О разграничении государственной
собственности на землю» от 17 июля 2001 г., усиления федеральных властных
структур, региональные Конституции и законы стали постепенно приводиться в
соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами, а сама потребность
в принятии региональных законов и договоров о разграничении собственности
на землю исчезла. Действующие же законы и договоры подлежат отмене либо
приведению в соответствие с указанным федеральным законом, который
устанавливает порядок разграничения земель посредством подготовки
Министерством имущественных отношений РФ (в настоящий момент
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом) и иными
федеральными органами исполнительной власти по каждому субъекту РФ и
муниципальному образованию Перечней земельных участков, на которые
возникает право собственности Российской Федерации, ее субъектов и органов

1
Попов М.В. Комментарий к Федеральному закону «О разграничении государственной собственности на
землю». – М., 2002. – С. 30.
2
Нецветаев А.Г. К вопросу об участии органов местного самоуправления в принятии решений по распоряжению
землями, находящимися в границах муниципальных образований // Юридический мир. – 2000. № 8. – С. 16.
местного самоуправления. Такие Перечни должны согласовываться с органами
власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и
утверждаться Правительством РФ.
В результате реализации данного закона ожидается, что в собственности
РФ будет 70% российских земель (из них 66 % - земли водного и лесного
фонда), 9,5 % земель будет в собственности субъектов РФ, 14% - в
собственности муниципальных образований и около 7,5 % в частной
собственности (размеры последней могут увеличиться в ближайшие 10-15 лет в
два-три раза).1 При этом следует иметь в виду, что разграничение
государственных земель является лишь одним из способов возникновения права
публичной собственности на землю, наряду с приобретением земельных
участков по различным гражданско-правовым основаниям, в связи с изъятием
земельных участков за выкуп и т.д.
Не смотря на ряд удачных новелл, Федеральный закон «О разграничении
государственной собственности на землю» не установил четких оснований
разграничения земель всех категорий. Например, земли поселений (населенных
пунктов по терминологии закона) могут быть, согласно закону, отнесены к
любой из трех форм собственности. В законе выделяется четыре условия, при
наличии которых земельные участки из состава категории земель поселений
(или иных категорий и субкатегорий) подлежат закреплению в собственность
Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальную собственность. Для
этого необходимо, чтобы, во-первых, на участке располагалось недвижимое
имущество, находящееся, соответственно, в собственности РФ, субъекта РФ или
муниципальной собственности.
Во-вторых, земельный участок будет отнесен к соответствующей форме
публичной собственности, если он предоставлен органу государственной власти
Российской Федерации, субъекта РФ, органу местного самоуправления, либо

1
Арсюхин Е. Всероссийское межевание // Российская газета. – 2004. – 5 марта.
государственному или муниципальному унитарному предприятию,
учреждению, другой некоммерческой организации, созданному
соответствующей властной структурой (при этом закон оставляет открытым
вопрос о форме собственности на земельный участок, занимаемый
некоммерческой организацией, учрежденной юридическими лицами и
гражданами).
В-третьих, форма собственности на землю будет зависеть от того, к какой
форме собственности относилось приватизированное недвижимое имущество,
расположенное на соответствующем не приватизированном участке.
В-четвертых, выбор определенной формы собственности на участок будет
зависеть от наличия под его поверхностью участков недр федерального,
регионального или местного значения.
Исходя из данных критериев представляется возможной коллизионная
ситуация, когда под поверхностью участка расположены участки недр
федерального значения, а на поверхности – недвижимое имущество,
принадлежащее субъекту РФ или органу местного самоуправления. В случае
возникновения спора, таковой будет рассматриваться посредством проведения
согласительных процедур при формировании Перечня, а при не достижении
согласия – в судебном порядке.1 Однако при коллизии норм одного и того же
закона остается открытым вопрос, какой из них суд должен отдать
предпочтение?
Не менее важным является вопрос о юридическом значении даты
составления перечней. Предположим, что в январе 2002 г. (момент вступления
закона в силу) в черте города имелся незастроенный участок, на котором
градостроительными регламентами допускалось строительство промышленного
объекта. Согласно абз. 4 п. 1 ст. 5 Федерального закона «О разграничении
государственной собственности на землю» налицо основание включения такого

1
Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. – М., 2003. – С.17-18.
участка в Перечень земель, право собственности на которые возникает у
городского муниципального образования. Однако в апреле 2002 г. данный
участок был предоставлен органом местного самоуправления региональному
государственному унитарному предприятию под строительство хозяйственного
объекта. В этом случае участок попадает в Перечень земель, право
собственности на которые должно принадлежать субъекту РФ (абз. 2 п. 1 ст. 4).
В ноябре 2002 г. специально уполномоченный федеральный орган
приступил к составлению Перечней земель, на которые возникает право
собственности у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований. Возникает
вопрос: по состоянию на какую дату (вступления в силу закона или составления
перечня) следует решать вопрос о возникновении права собственности на
землю?1 Представляется, что в интересах сохранения стабильности земельных
отношений это должна быть дата составления Перечней.
Не менее противоречиво разрешает закон и ряд иных важнейших вопросов.
Согласно п. 10 ст. 3 закона РФ «О введении в действие Земельного кодекса
РФ», до разграничения государственной собственности на землю
государственная регистрация права государственной собственности на землю
для осуществления распоряжения землями, находящимися в государственной
собственности, не требуется. Распоряжение указанными землями до
разграничения государственной собственности на землю осуществляется
органами местного самоуправления в пределах их полномочий, если
законодательством не предусмотрено иное. Данная конструкция означает, что
органы местного самоуправления вплоть до окончательного разграничения прав
на землю, наделены правом распоряжения земельными участками, которые
впоследствии будут переданы в государственную собственность РФ и
субъектов РФ. При этом распоряжение земельными участками осуществляется
без юридического признания муниципальной собственности на эти земли
1
Комментарий к Закону о разграничении государственной собственности на землю / Под. ред. С.А. Боголюбова.
– М., 2002. – С. 26-27.
посредством государственной регистрации, что ставит под вопрос их
законность в контексте Федерального закона «О государственной регистрации
прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
Основания для такого вывода дает и неоднозначная судебная практика.
Так, в постановлении кассационной инстанции по проверке законности и
обоснованности решений арбитражных судов, вступивших в законную силу,
Федерального арбитражного суда Московского округа от 27 декабря 2001 г. по
делу № КА-А440/7755 отмечается, что «субъектом права государственной
собственности на землю до разграничения ее Федеральным законом на
собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальную
собственность, выступает Российская Федерация». Однако в большинстве
случаев, суды подчеркивают, что основанием отнесения земельного участка к
собственности РФ, субъекта РФ или муниципального образования является
государственная регистрация прав.1
Остается открытым и вопрос о том, какое именно законодательство имеет
в виду п.10 ст.3 Вводного закона, определяющий порядок распоряжения
государственной собственностью органами местного самоуправления. Как
минимум, необходимо ответить на два вопроса: это законодательство земельное
или гражданское? В случае если земельное, то только ли федеральное или
законодательство РФ и субъектов РФ? Отвечая на эти вопросы С. Медведев
полагает, что в законе имеется в виду гражданское законодательство, т.к. в силу
п.3 ст.3 ЗК РФ оно регулирует имущественные отношения, а одним из таких
федеральных законов является закон РФ «О приватизации государственного и
муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. (п.3 ст. 28).2
Однако данная позиция представляется дискуссионной по следующим
основаниям. Согласно п.1 ст. 1 ЗК РФ земельное законодательство в

1
Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. – М., 2003. – С. 4-5.
2
Медведев С. Новое земельное законодательство: разграничение государственной собственности на землю и
участие публичных образований в хозяйственном обороте земли // Хозяйство и право. – 2002. № 7. – С. 65-66.
соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном
ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное
законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и
принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.
Согласно п.1 ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует
отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как
основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей
территории (земельные отношения). Следовательно, земельным
законодательством и устанавливаются ограничения по распоряжению,
например, земельными участками, расположенными в охранной зоне объектов
специального назначения (транспорта, связи и т.д.).
Кроме земельного законодательства, «иное» ограничение прав органов
местного самоуправления может быть предусмотрено законодательством о
закрытых административно-территориальных образованиях, экологическим,
лесным, водным, горным и иным законодательством. Например, если
муниципальное образование (сельское поселение) расположено в границах
федерального государственного природного заповедника, то полномочия органа
местного самоуправления по распоряжению земельными участками ограничено
экологическим законом – Федеральным законом «Об особо охраняемых
природных территориях». Аналогичный пример можно привести по природным
паркам регионального значения, когда полномочия органов местного
самоуправления по распоряжению земельными участками ограничиваются
законом субъекта РФ о создании такого парка. Таким образом,
«законодательство», указанное в п.10 ст. 3 Вводного закона следует понимать
как федеральное законодательство без указания его отраслевой
принадлежности, а в определенных федеральными законами случаях, и как
законодательство субъектов Российской Федерации.
К числу иных недостатков реализации Федерального закона «О
разграничении государственной собственности на землю» следует отнести
чрезмерно вольную трактовку авторами Перечней принадлежности земельных
участков, закрепляемых в федеральную собственность (перечни региональных и
муниципальных земель еще не составлены), к определенным категориям земель
в земельном фонде России. Особенно ярко данная проблема видна на примере
земель поселений. Так, в перечне № 38:215, утвержденном Распоряжением
Правительства РФ от 9 января 2004 г., установлено, что земельный участок в
селе Верхний Любаж (Курская область), находящийся в федеральной
собственности, относится не к категории земель поселений, а к землям
промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения.
Аналогичный случай – в селе Богатое (Самарская область), селе Новопокровка
(Саратовская область) и т.д. Между тем, согласно п.1 ст. 87 ЗК РФ, землями
промышленности, транспорта, связи и иного специального назначения
признаются земли, расположенные за чертой поселений. Указанные земли
составляют самостоятельную категорию земель РФ (ст. 7 ЗК РФ). Однако
данное обстоятельство упустили из виду составители Перечней, утвержденных
Правительством РФ.
В этом же ряду недоработок при составлении Перечней следует отметить
не редко встречающееся указание на невозможность определения категории
земель, к которой принадлежит земельный участок, признаваемый федеральной
собственностью. Например, в уже указанном распоряжении Правительства РФ
от 9 января 2004 г. (перечень № 33:37) закреплено, что земельный участок,
расположенный в городе Яранск (Кировская область) относится к неизвестной
категории земель (так по тексту: «категория земель не установлена»). Между
тем, в силу п.1 ст. 83 ЗК РФ, землями поселений признаются земли,
используемые и предназначенные для застройки и развития городских и
сельских поселений и отделенные их чертой от земель других категорий.
Следовательно, участок в черте поселения неизбежно попадает в категорию
земель поселений. Такой вывод подтверждает и следующий перечень (№ 33:49),
по которому земельный участок, расположенный на другой улице в том же
городе, уже относится к категории земель поселений. Указанных примеров
можно привести много.
Встречаются в перечнях и случаи нахождения в составе земель сельских
поселений земельных участков сельскохозяйственного назначения (село
Вятское Республики Марий Эл согласно Перечню № 88:71, утвержденному
распоряжением Правительства от 25 августа 2003 г.), что также не
соответствует положениям действующего земельного законодательства.
Таким образом, законодателю не удалось установить четких критериев
разграничения государственных и муниципальных земель, а при составлении
перечней избежать существенных ошибок в определении категории земель, в
пределах которой располагаются соответствующие земельные участки. В связи
с этим необходимо внесение изменений в ст.ст. 3-5 Федерального закона «О
разграничении государственной собственности на землю», уточняющие
критерии отнесения земельных участков к определенной форме публичной
собственности. Данная мера позволит избежать споров между органами
публичной власти, возникающих как по причине неправильного применения
положений ст.ст.3-5 Федерального закона, так и вследствие нарушения порядка
разграничения государственной собственности на землю (в частности, порядка
составления перечней и их согласования).1

§ 2. Право частной собственности на землю в черте городских и


сельских поселений

1
См. подробнее об этом: Попов М. Споры о разграничении государственной собственности на землю //
Хозяйство и право. – 2002. № 7. – С.57-59.
Существует множество теоретических исследований собственности как
экономической категории и права собственности.1 Так, по мнению В.А.
Рыбакова и В.А. Тархова, «право собственности является юридическим
выражением присвоения, предоставляющим собственнику правомочия
непосредственного владения, пользования и распоряжения вещью, в
соответствии с существующим правопорядком, установленным в интересах
господствующего класса (в интересах бесклассового общества)».2 Право
частной собственности на землю можно рассматривать в объективном смысле
как правовой институт и как субъективное право.
Право частной собственности на землю в объективном смысле
представляет собой комплексный институт права, содержащий нормы,
определяющие границы возможных действий физических и юридических лиц
по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, которые на
основании закона не ограничены и не изъяты из гражданского оборота.
Субъективное право частной собственности на землю - это установленная
объективным правом возможность субъектов земельных отношений свободно
владеть, пользоваться и распоряжаться земельным участком, при условии, что
это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных
интересов других лиц. Если иное не установлено законом, право собственности
на земельный участок распространяется на находящиеся в границах этого
1
См. например: Суханов Е.А. Лекции о праве собственности. – М., 1991; Мозолин В.П. Право собственности в
Российской Федерации в период перехода к рыночной экономике. – М., 1992; Черноморец А.Е. Право
собственности в сельском хозяйстве Российской Федерации. – М., 1993; Черноморец А.Е. Некоторые
теоретические проблемы права собственности в свете ГК РФ (Часть первая) // Государство и право. – 1996. № 1.
– С. 95-104; Щенникова Л.В. Право собственности в гражданском законодательстве России // Законодательство.
– 2001. № 1. – С. 10-13; Клишин А. Некоторые вопросы права собственности в период перехода к рыночной
экономике в Российской Федерации. // Адвокатская практика. – 2000. № 1. – С. 12-18; Рябинин А., Калашникова
Л., Фирсаева Т. Право собственности и его защита на рубеже XXI века // Трудовое право. – 2000. № 2. – С. 62-
72; Савельев В.А. Действующее право собственности и некоторые сложноструктурные модели собственности //
Государство и право. – 2001. № 9. – С. 19-23; Скловский К.И. Собственность в гражданском праве: Учебно-
практическое пособие. – М., 2000; Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву. – М., 2001; Воронин Б.А.
Актуальные проблемы аграрно-правовой науки в Российской Федерации: Монография. – Екатеринбург, 2000;
Чубуков Г.В. Земельная недвижимость как правовая категория // Экологическое право. – 2002. № 3. – С. 52-54;
Фомина Л.П. Земельная реформа и государственная собственность на землю // Государство и право. – 1997. №
8. – С. 51-57 и т.д.
2
Рыбаков В.А., Тархов В.А. Собственность и право собственности: Монография. – Уфа, 2001. – С. 61.
участка поверхностный (почвенный) слой и замкнутые водоемы, а также
находящиеся на нем лес и растения (п. 2 ст. 261 ГК РФ). Данная формулировка
представляется весьма неудачной применительно к землям поселений по
следующим причинам.
В части права собственности на лес, Лесной кодекс РФ предусматривает
именно иное правовое регулирование. Согласно ст. 20 ЛК РФ, древесно-
кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке,
находящемся в собственности гражданина или юридического лица,
принадлежит ему на праве собственности. Относительно понятия лес ст. 7 ЛК
РФ устанавливает, что все леса, кроме лесов, расположенных на землях
обороны и землях городских и сельских поселений, а также земли лесного
фонда, не покрытые лесной растительностью (лесные земли и нелесные земли),
образуют лесной фонд. Согласно ст. 19 ЛК РФ, лесной фонд и расположенные
на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Городские
леса также не могут быть в частной собственности.
Согласно п. 3 ст. 261 ГК РФ, собственник земельного участка вправе
использовать по своему усмотрению все, что находится над и под поверхностью
этого участка, если иное не предусмотрено законами о недрах, об
использовании воздушного пространства и иными законами. Эта конструкция
корреспондирует учению римских юристов, по которому право собственности
на землю простирается вглубь под поверхностью и вверх над нею до
бесконечности. Однако, как отмечал еще И.А. Покровский, «логическим
последствием этого воззрения было бы то, что собственник земельного участка
может воспрепятствовать проведению тоннеля, проложению газо- или
водопроводных труб и других подобных сооружений под его участком на какой
угодно глубине, проведению телеграфных или телефонных проволок на какой
угодно высоте. Но такое положение, очевидно, несовместимо с самыми
разнообразными интересами современного благоустройства…».1 Именно по
этой причине ст. 19 закона РФ «О недрах» устанавливает, что собственники
земельных участков имеют право, по своему усмотрению, в их границах
осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных
полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и
строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти
метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на
первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного
водоснабжения, что особо актуально для сельских поселений. Таким образом,
приведенный закон устанавливает пределы реализации собственником своих
правомочий.
Право частной собственности на земельные участки в границах городских
и сельских поселений может приобретаться в силу разных гражданско-
правовых и земельно-правовых оснований. При этом представляется
необходимым различение терминов «приобретение» и «возникновение» права
собственности на землю. Когда мы говорим о возникновении права
собственности, речь идет о появлении права собственности у государства.
Например, в ст. 17 ЗК РФ указано, что в федеральной собственности находятся
участки, право собственности на которые возникло у Российской Федерации при
разграничении государственной собственности на землю.
Приобретение земельного участка означает появление права
собственности у государства или иных субъектов по основаниям,
предусмотренным законом (ст. 8 ГК РФ). На возможность приобретения
Российской Федерацией земельных участков по гражданско-правовым
основаниям указывает ст. 17 ЗК РФ. Аналогичный термин используется и в
других статьях ЗК РФ, например, когда речь идет о праве граждан – владельцев
и пользователей земельных участков приобрести их в частную собственность.

1
Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. – М., 2001. – С. 203.
Классификация оснований приобретения земельных участков в частную
собственность уже неоднократно производилась в научной литературе. Как
отмечалось, наиболее распространенными являются, во-первых, договора и
иные сделки,1 а, во-вторых, акты государственных органов и органов местного
самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания
возникновения гражданских прав и обязанностей.
Последняя группа оснований иногда называется административно-
правовым способом (порядком) приобретения права частной собственности на
землю, поскольку при данном способе приобретения права частной
собственности на землю одной из сторон правоотношения обязательно является
государственный орган или орган местного самоуправления. Административно-
правовой порядок заключается в передаче компетентным органом в частную
собственность из государственной или муниципальной собственности
земельных участков посредством первичного предоставления либо
переоформления прав на землю.2 Таким компетентным органом может быть
орган местного самоуправления в случае предоставления муниципальных
земель, орган государственной власти субъекта РФ (если участок в

1
Подробнее об этом см.: Александров А.Д. Новый Земельный кодекс Российской Федерации об аренде, купле-
продаже и мене земельных участков // Юридический мир. – 2002. № 1. – С. 61-64; Витрянский В.В. Правовое
регулирование имущественных (обязательственно-правовых) отношений в Земельном кодексе Российской
Федерации // Экологическое право. – 2003. № 1. – С. 55-59; Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М.
Развитие рынка земли: правовой аспект // Государство и право. – 1998. № 2. – С. 50-58; Галиновская Е.А.
Некоторые правовые вопросы аренды земельного участка // Законодательство и экономика. – 1998. № 4. – С. 18-
28; Дьяков А.Л. Правовое регулирование купли-продажи и аренды земельных участков в новом земельном
законодательстве Российской Федерации // Современное право. – 2003. № 3. – С. 15-18; Ельцова И.Ю. Один из
аспектов заключения договора аренды земельного участка // Юридический мир. – 2003. № 9. – С. 48-49; Ерш
А.В. Права арендатора на земельный участок при аренде зданий и иных сооружений // Юрист. – 2002. № 7. – С.
21-24; Ефимова Е.И. Передача в залог прав субаренды на земельный участок // Экологическое право. – 2002. №
3. – С. 50-51; Можаровский В. Оборот земельных участков в свете нового земельного законодательства //
Хозяйство и право. – 2002. № 11. – С. 42-48; Оглоблина О.М. Сделки с землей в Российской Федерации.
Учебно-практическое пособие. – М.: 1999; Попов М. О купле-продаже земельных участков // Хозяйство и
право. – 1997. № 12. – С. 32-39; Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право.
– 2003. № 8. – С. 27-34; Устюкова В. Договоры купли-продажи земельных участков // Российская юстиция. –
1996. № 3. – С. 34-35 и т.д.
2
О необходимости разграничения понятий «предоставление земельных участков» и «переоформление прав на
земельные участки» см.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 13 декабря 2001 г.
№ 16-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах
платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. №
52 (часть 2). Ст. 5014.
собственности субъекта РФ) или орган государственной власти РФ (если
участок в федеральной собственности).
Отличие процедуры «предоставления земельного участка» от процедуры
«переоформления прав на земельный участок» заключаются в следующем. При
предоставлении земельного участка право собственности на него у граждан и
юридических лиц возникает впервые за плату или бесплатно. Как правило,
предоставление земельного участка осуществляется по итогам аукционов или
конкурсов. Процедура переоформления прав на земельный участок применяется
в случае, когда граждане имеют на праве постоянного бессрочного пользования
или пожизненного наследуемого владения (юридические лица – на праве
постоянного бессрочного пользования) земельные участки, однако желают
приобрести их в собственность. При этом для граждан переоформление прав на
землю осуществляется бесплатно и по желанию, а для юридических лиц (кроме
указанных в ст. 20 ЗК РФ) – обязательно и за плату.
Для осуществления обеих процедур необходимо наличие следующих
юридических фактов. Во-первых, необходима подача заявления
заинтересованным лицом и принятие решения (постановления) компетентного
органа о передаче земельного участка в собственность; во-вторых, должен быть
осуществлен отвод земель на местности и, в третьих, право собственности
должно быть зарегистрировано органами юстиции.
Существует две основных разновидности административно-правового
порядка приобретения права частной собственности на землю в городских и
сельских поселениях: переоформление права пользования (владения) участком,
в том числе приватизация земельного участка под приватизированным
объектом недвижимости (например, предприятием); предоставление впервые
земельного участка гражданам и юридическим лицам. Рассмотрим данные
основания.
Приобретение (переоформление) права собственности на земельный
участок, ранее предоставленный гражданам на праве пользования или
пожизненного наследуемого владения. Данное основание приобретения права
собственности на землю берет свое начало в 90-е годы XX века с самого начала
земельной реформы. При этом в условиях пробельности и противоречивости
федерального нормотворчества, огромную роль в увеличении количества
граждан - субъектов права собственности на землю в городских и сельских
поселениях внесли субъекты РФ, многими из которых проводилось
разграничение особенностей предоставления участков впервые и
переоформления прав на землю за плату или бесплатно в черте городских или
сельских поселений.
В настоящий момент согласно ст. 20-21 ЗК РФ, граждане, которым
земельные участки принадлежат на праве пожизненного наследуемого владения
и праве постоянного бессрочного пользования, вправе однократно бесплатно
приобрести в собственность такой участок. При этом взимание дополнительных
сумм, помимо сборов, предусмотренных федеральными законами, запрещено
(например, Федеральным законом «О государственной регистрации прав на
недвижимое имущество и сделок с ним», предусмотрено взимание платежей за
регистрацию права собственности). Таким образом, если у гражданина
оказалось три участка на праве пользования или владения (на одном
расположен жилой дом, другой используется для огородничества, третий для
ведения дачного хозяйства), то выкупить в собственность бесплатно он может
только один из трех.
На практике часто для описания этой процедуры используется термин
«приватизация», поскольку имеет место передача имущества (земельного
участка), находящегося в государственной или муниципальной собственности, в
собственность граждан. Однако, как отмечалось некоторыми авторами, в
соответствии со ст. 217 ГК РФ приватизацией является такая передача
имущества, которая производится по законам о приватизации государственного
или муниципального имущества, поэтому в данном случае говорить о
«приватизации» юридически неточно. Приводится и аналогичный пример
периода начала аграрной реформы, когда производилась фактически
приватизация земель колхозов и совхозов, однако законы того времени о
приватизации на этот процесс не распространялись, в связи с чем, он
регулировался нормативными актами о реформировании сельскохозяйственных
предприятий.1
Между тем, на наш взгляд, действующее законодательство рассматривало
(и рассматривает) приватизацию в двух аспектах: во-первых, как действительно
приватизацию государственного и муниципального имущества (например,
предприятий) в соответствии с Федеральным законом о приватизации, и, во-
вторых, как приватизацию земельных участков и жилых помещений
гражданами в соответствии с иными федеральными законами и подзаконными
актами.2
Статья 33 ЗК РФ определяет предельные размеры земельных участков при
предоставлении земельных участков. Следовательно, при перерегистрации
земельных участков граждан, находящихся в их пожизненном наследуемом
владении (постоянном бессрочном пользовании), право собственности должно
приобретаться на весь участок независимо от его размера.3 В этой связи
представляются обоснованными предложения о необходимости дополнить п.3
ст. 21 ЗК РФ о бесплатном однократном приобретении в собственность
земельного участка словами «независимо от размера земельного участка».4
1
Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. – М., 2003. – С.32.
2
См., например, ст. 11 Закона РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской
Федерации» (в ред. от 26 ноября 2002 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959; СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4738.
3
На это обстоятельство указывал и Конституционный Суд РФ в своем Постановление от 13 декабря 2001 г. №
16-П «По делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах
платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т.В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. №
52 (часть 2). Ст. 5014.
4
Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб. - практ. пособие. – М., 2004. – С. 118.
Согласно п. 3 ст. 28 ЗК РФ, для переоформления земельного участка в
собственность граждане должны подать заявление в соответствующий орган
местного самоуправления по месту нахождения участка. Решение о
предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в
двухнедельный срок со дня подачи заявления. Однако кадастровый учет всех
земельных участков еще далек от завершения. Соответственно, нельзя
предоставить в собственность гражданину участок без четких границ,
привязанных к местности. Поэтому при отсутствии чертежа границ участка
соответствующий территориальный орган федерального агентства кадастра
объектов недвижимости в месячный срок после подачи заявления гражданина
по поручению органа местного самоуправления производит установление и
оформление границ земельного участка.
После предоставления проекта границ земельного участка, копии решения
о выделении участка в пользование, оригинала и копии поэтажного плана
строения, иных необходимых документов, орган местного самоуправления в
двухнедельный срок принимает решение о предоставлении земельного участка
гражданам и направляет им копию решения с приложением проекта его границ.
Право частной собственности на землю, возникшее на основе решения органа
местного самоуправления, подлежит государственной регистрации.
Следует иметь в виду, что ЗК РФ содержит лишь общие положения о
возможности и порядке приватизации земельных участков гражданами, которые
могут конкретизироваться в других нормативных правовых актах
применительно к конкретным видам землепользования в городских и сельских
поселениях.1
Свою специфику в рамках данной процедуры имеет приватизация
земельных участков под предприятиями и иными подобными объектами
1
Например, особенности процедуры приватизации садовых, огородных и дачных земельных участков указаны в
ст. 28 Федерального закона от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных
некоммерческих объединениях граждан» (с изм. и доп. от 22 ноября 2000 г., 21 марта 2002 г., 8 декабря 2003
г.) // СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801; 2003. № 50. Ст. 4855.
гражданами-предпринимателями и юридическими лицами. Данная процедура и
ранее предусматривалась земельными нормативно-правовыми актами. В их
числе следует выделить Указ Президента РФ от 25 марта 1992 г. № 301 «О
продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при
приватизации государственных и муниципальных предприятий», Указ
Президента РФ от 14 июня 1992 года “Об утверждении порядка продажи
земельных участков при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а
также предоставленных гражданам и их объединениям для
предпринимательской деятельности”, раздел 4 Основных положений
государственной программы приватизации государственных и муниципальных
предприятий в РФ после 1 июля 1994 г., утвержденных указом Президента РФ
от 22 июля 1994 г., Указ Президента РФ от 16 мая 1997 г. “О гарантиях
собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность
земельных участков под этими объектами” и ряд иных.
Указом Президента РФ от 21 мая 1999 г. “Об особенностях применения
Основных Положений государственной программы приватизации
государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 г.,
утвержденных Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г.” было предусмотрено,
что названные Основные положения применяются при проведении
приватизации объектов муниципальной собственности, в том числе земельных
участков, в случаях, если населением муниципальных образований
непосредственно или органами местного самоуправления, действующими в
пределах их компетенции, установленной Федеральным законом “Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, не
определены другие порядок и условия приватизации таких объектов. Указанное
правило было использовано органами местного самоуправления при
установлении особенностей приватизации муниципального имущества.
Практическое действие данных Указов получило надлежащую оценку в
юридической литературе.1 Не ставя целью дублировать уже написанное,
хотелось бы привести только несколько примеров практического применения
данной разновидности процедуры приватизации земельных участков в городах.
Так, в Санкт-Петербурге продажа земельных участков под приватизированными
предприятиями была начата только в 1995 г. в связи с отсутствием механизма
осуществления выкупа земельных участков. В связи с этим 18 декабря 1995 г.
председатель комитета по управлению имуществом издал распоряжение «Об
утверждении порядка взаимодействия органов городской администрации при
продаже земельных участков в Санкт-Петербурге». В результате число
проданных земельных участков резко возросло со 167 за 9 месяцев 1995 г. до
583 за 9 месяцев 1996 г. По состоянию на 1 января 1997 г. в Санкт-Петербурге
было заключено более тысячи договоров купли-продажи земельных участков и
их долей, по которым сумма выкупа составила (в ценах того времени) 7 000
057,9 млн. руб.
Однако порядок продажи земли под приватизированными предприятиями
был определен с нарушениями действующего законодательства, в первую
очередь в части истребования не предусмотренных законом документов при
государственной регистрации, отказе в ее проведении и в нарушении сроков
принятия заявок на выкуп земельных участков. Например, из 533 заявок в срок
до 1 месяца рассмотрено только 72 (13%), а 122 (22,05%) вообще не были
рассмотрены. Это распоряжение было опротестовано прокуратурой города.
Не редки были и случаи нарушения законодательства о приватизации в
части приватизации объектов исторического и культурного наследия
федерального значения. Так, в Санкт-Петербурге АООТ «ЛенжилНИИпроект»
выкупил нежилое здание по набережной Красного Флота, 8/7 лит. «А»

1
См., например: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Аграрно-земельная реформа: законодательство, теория,
практика. – Саратов, 2003. – С. 160-169.
площадью 3058,2 кв. м., относящееся к объектам исторического и культурного
наследия федерального значения. Впоследствии это здание было перепродано
ТОО «Московский индустриальный банк», а затем ему был продан и земельный
участок под зданием.1
Противоречивость и пробельность указов Президента, массовые
нарушения законодательства в ходе приватизации земельных участков под
приватизированными предприятиями и иными объектами недвижимости в
городских поселениях, а также предложенная вышеназванными указами
Президента РФ схема выкупа земельного участка, по которой выкупная цена
земли равнялась двухсоткратной ставке земельного налога плюс коэффициент,
который устанавливали органы местного самоуправления, привели к малой
эффективности работы данной процедуры в городских поселениях большинства
субъектов РФ. Например, на май 1997 г. только 15 предприятий Волгоградской
области стали собственниками земли (первым из них было АООТ
«Николаевский маслодельный комбинат»).2
Поэтому одной из задач, возлагаемой на новый Земельный кодекс РФ, была
демократизация процедуры приватизации земельных участков под
приватизированными объектами недвижимости в городских и сельских
поселениях. Однако данная задача полностью не была выполнена.
Закон о введении в действие Земельного кодекса РФ установил размер
выкупной цены в зависимости от численности поселения и сроки окончания
процедур приватизации (заключение договора аренды или выкупа участка) до 1
января 2004 г. В дальнейшем данный срок был продлен до 1 января 2006 г.,
поскольку всего лишь около 5 тысяч предприятий (из 22 тысяч предприятий,
которые были приватизированы из федеральной собственности) сочли условия

1
Соколова И. Приватизация земельных участков в городах // Законность. – 1997. № 12. – С.7-8.
2
Потапова Н.Н. Проблемы установления и реализации прав собственности на землю. // Управление земельными
ресурсами и регулирование земельных отношений в Волгоградской области: Материалы научно-практической
конференции. – Волгоград, 1997. – С. 23.
выкупа нормальными и сделали это. Остальные заявили, что цена слишком
высока.1
Размер выкупной цены определяется субъектом РФ в пределах
минимальной и максимальной предусмотренной ставки, которые
дифференцируются в зависимости от численности поселения (п.п. 2-3 ст. 2
Федерального закона от 25 октября 2001 г. «О введении в действие Земельного
кодекса Российской Федерации»). При количестве населения в поселении
свыше 3 миллионов человек размер выкупной цены применяется в размере от
пяти - до тридцатикратного размера ставки земельного налога за единицу
площади земельного участка; от 500 тысяч до 3 миллионов человек в размере от
пяти - до семнадцатикратного размера ставки земельного налога за единицу
площади земельного участка; до 500 тысяч человек, а также за пределами черты
поселений в размере от трех - до десятикратного размера ставки земельного
налога за единицу площади земельного участка (на начало текущего
календарного года).
До установления субъектом РФ цены земли применяется соответствующая
минимальная ставка земельного налога.
Согласно п.3 ст. 2 данного закона, при продаже земельного участка к его
стоимости применяется поправочный коэффициент, учитывающий основной
вид использования расположенных на земельном участке здания, строения,
сооружения. Поправочные коэффициенты, учитывающие основной вид
использования, утверждаются Правительством РФ в размере от 0,7 до 1,3.
Однако, как отмечалось в научной литературе, отсутствие в настоящее время
надлежащим образом утвержденных Правительством РФ коэффициентов не
может служить препятствием в заключении договора купли-продажи
земельного участка в порядке ст. 36 ЗК РФ по ряду оснований. В частности,
запрет на приватизацию может рассматриваться как ограничение прав граждан

1
Арсюхин Е. На чьей земле Кремль // Российская газета. – 2004. – 21 февр.
и юридических лиц, которое может быть установлено только на основании
Федерального закона. Однако федеральный закон «О введении в действие
Земельного кодекса РФ» таких ограничений, связанных с наличием
подзаконного акта, не устанавливает.1
Между тем, в городе федерального значения Москва земельные участки
под приватизированными объектами недвижимости в нарушение ЗК РФ не
продавались и не продаются.2 Свою позицию по данному вопросу
Правительство Москвы изложило в запросе в Конституционный Суд РФ по
поводу конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона от 25
октября 2001 года «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации».
Заявитель утверждал, что установлением необоснованно заниженных цен
продажи земельных участков, находящихся в государственной и
муниципальной собственности, ущемляется конституционное право субъектов
РФ и муниципальных образований свободно распоряжаться землей,
собственниками которой они являются; ограничена их свобода экономической
деятельности; нарушен конституционный принцип признания и защиты равным
образом всех форм собственности; не учитываются особенности земли как
объекта окружающей среды, являющегося невосполнимым природным
ресурсом; нарушаются законные интересы народов, проживающих на
соответствующих территориях. Тем самым, по мнению заявителя,
оспариваемые положения противоречат статьям 8 (части 1 и 2), 9 (часть 1), 36
(часть 2), 72 (пункт «в» части 1) Конституции РФ.
По данному запросу Конституционный Суд РФ, в частности, установил,
что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное

1
Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. – М., 2003. – С.99-101.
2
Земельные участки, ранее принадлежавшие гражданам на праве пользования или владения, переоформляются
в собственность в Москве с не меньшими проблемами, несмотря даже на решение Конституционного Суда РФ.
См. подробнее об этом: Арсюхин Е. Москва отдала Близинской ее землю // Российская газета. – 2003. – 13 нояб.
регулирование вопросов, относящихся к данным предметам ведения,
определять условия и порядок пользования землей, конкретные полномочия и
компетенцию органов государственной власти РФ и органов государственной
власти субъектов РФ в указанной сфере. При этом наличие федерального
законодательства, которым регулируются отношения, касающиеся ценовой
политики на землю как одного из направлений экономической политики
государства, исключает для субъекта РФ установление собственного
регулирования в противоречие с федеральным.
Закрепив единые условия приватизации государственной собственности и
избрав в качестве принципа определения стоимости земельных участков
установление ее верхнего и нижнего пределов (что направлено на
предотвращение как занижения, так и завышения цены приватизируемых
участков), федеральный законодатель предоставил гарантию юридического
равенства участникам гражданского оборота в этой сфере при реализации ими
прав и свобод, в частности, закрепленных в статьях 8, 34, 35 и 36 Конституции
РФ свободы экономической деятельности, права собственности (в том числе на
земельные участки) и права на свободное использование своих способностей и
имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом
деятельности.
Вместе с тем не исключается право субъектов Российской Федерации и
муниципальных образований самостоятельно осуществлять регулирование
отношений по ряду вопросов, касающихся приватизации государственного и
муниципального имущества, в частности определять порядок принятия
решений об условиях приватизации государственного и муниципального
имущества, в том числе земли, включая определение ее цены в пределах,
установленных федеральным законодателем. Однако осуществление этого
права возможно по окончании регулируемого Федеральным законом от 17 июля
2001 года «О разграничении государственной собственности на землю»
процесса разграничения государственной собственности на землю на
федеральную собственность, собственность субъектов РФ и муниципальную
собственность, который до настоящего времени не завершен.
В связи с этим, Конституционный Суд Российской Федерации отказал в
принятии к рассмотрению запроса Правительства Москвы как не отвечающего
требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации».1
Не менее важной самостоятельной разновидностью процедуры
приобретения права частной собственности на землю в городских и сельских
поселениях является предоставление земельного участка впервые гражданам и
юридическим лицам для строительства либо для целей, не связанных со
строительством за плату или бесплатно. В соответствии со ст. 30 ЗК РФ,
предоставление земельных участков из числа государственных или
муниципальных земель для строительства осуществляется либо без
предварительного согласования мест размещения объектов, либо с
предварительным согласованием. Предоставление земельных участков для
строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов
осуществляется в аренду, а лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК РФ, в постоянное
(бессрочное) пользование.
При предоставлении земельного участка с предварительным
согласованием места его размещения, ЗК РФ предусматривает ряд гарантий
соблюдения баланса частных и публичных интересов, которые может нарушить
строительство объекта на данном участке, в том числе: информирование
населения, а также конкретных заинтересованных лиц (например,
собственников соседних участков, чьи интересы могут быть затронуты) о

1
См. подробнее: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 2003 г. № 403-О по запросу
Правительства Москвы о проверке конституционности пунктов 2 и 3 статьи 2 Федерального закона «О введении
в действие Земельного кодекса Российской Федерации», пункта 3 статьи 11 и пункта 7 статьи 28 Федерального
закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Вестник Конституционного Суда
Российской Федерации. 2004. № 1.
возможном или предстоящем предоставлении участка под строительство;
проведение согласований на предмет пригодности участка под строительство с
должностными лицами специально уполномоченных органов; установление в
необходимых случаях санитарно-защитной зоны; соблюдение строительных,
санитарных, архитектурных, природоохранных, противопожарных и иных
нормативов и правил и т.д.
Данная процедура применяется при инвестировании строительства
промышленных объектов на территории городских поселений, если размещение
объектов не полностью соответствует градостроительной документации и
правилам землепользования и застройки, в связи с чем требуется
дополнительный анализ экологических, архитектурных, санитарных и иных
аспектов.1
Предоставление участка в собственность под застройку без
предварительного согласования мест размещения объекта осуществляется
исключительно на торгах (аукционах, конкурсах), порядок проведения которых
определяется Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. № 808
«Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в
государственной или муниципальной собственности земельных участков или
права на заключение договоров аренды таких земельных участков», а начальная
цена предмета торгов – на основе отчета независимого оценщика.
Предварительное согласование места расположения объекта в данном
случае не проводится, во-первых, по причине предварительного всестороннего
изучения органами государственной власти или местного самоуправления
возможности использования этого участка под застройку и подготовки всех
необходимых документов (п. 4-5 ст. 30 ЗК РФ). Во-вторых, в городских и
сельских поселениях, где и осуществляется застройка, перечень вариантов
возможного использования земельного участка определяется

1
Гольцблат А.А. Сделки с землей: купля-продажа, аренда, приватизация, ипотека. – М., 2004. – С. 11.
градостроительными регламентами, являющимися составной частью правил
землепользования и застройки
(п. 11 ст. 30 ЗК РФ).
Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в
соответствии с подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК РФ земельный участок с установленными
границами или право на заключение договора аренды такого земельного
участка. Конструкция проведения торгов на право заключения договора аренды
земельного участка до принятия нового ЗК РФ была достаточно полно
нормативно урегулирована в земельном законодательстве города Москвы и
имела как своих сторонников,1 так и противников. Например, Н.И. Краснов
отмечал, что возможность продажи права аренды земли – определенное
юридическое ухищрение, маскирующее продажу земли. Кроме того, продажа
права (контракта) безотносительно к объекту права – это чисто биржевая,
спекулятивная сделка, никакого отношения не имеющая к эффективности
использования земли. Серия таких перепродаж (с уведомлением арендодателя)
может привести к тому, что обязанность арендодателя использовать землю
повиснет в воздухе.2
Распространение указанной практики одного субъекта РФ на общий
порядок проведения торгов в ЗК РФ привело к продолжению данной дискуссии.
Как писал Е.А. Суханов, «в п.2 ст. 38 появляется «продавец права на
заключение договора аренды земельного участка» (в лице органа публичной
власти), а предметом публичных торгов объявлено «право на заключение
договора аренды земельного участка», тогда как в силу п.1 ст. 447 ГК речь идет
о лице, выигравшем торги, с которым заключается договор аренды. Иначе
говоря, предметом торгов является не «право на заключение договора», а
определение субъекта будущего договора. О «приобретении (покупке!?) права
1
См., например: Солдатенков В.В. Правовое регулирование купли-продажи права аренды земельных участков
по конкурсу в городе Москве: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2001. – 23 с.
2
Краснов Н.И. Земельная реформа и земельное право современной России // Государство и право. – 1993. № 12.
– С.10.
аренды» говорится и в абз. 2 п.1 ст. 36 ЗК. Конечно, на публичных торгах
теперь можно продавать не только вещь, но и имущественное право (п.3 ст. 447,
ср. п.4 ст. 454 ГК), но речь при этом, разумеется, идет о реально существующем
и имеющем конкретную стоимость праве требования или пользования, а не о
будущем праве, которое только может появиться в результате заключения (и
надлежащего исполнения!) будущего договора».1
Процедура предоставления земельного участка для целей, не связанных со
строительством, в отличие от указанной выше, распространяется только на
граждан. Однако в научной литературе данная норма уже вызвала критические
отзывы, поскольку у юридических лиц также могут быть цели, не связанные со
строительством, а, кроме того, ЗК РФ устанавливает в ст.40-41 единые права и
обязанности по использованию земельных участков для граждан и юридических
лиц.2 Как уже отмечалось выше, рассматриваемая процедура предоставления
земельных участков впервые из государственной или муниципальной
собственности может осуществляться в отношении граждан и юридических лиц
бесплатно либо за плату. Федеральное законодательство предусматривает всего
две группы оснований первичного бесплатного предоставления земель
поселений гражданам в частную собственность: предоставление земельных
участков гражданам, для которых предусмотрены особые льготы (для Героев
Советского Союза, Героев России и полных кавалеров ордена Славы и иных
категорий граждан) и предоставление гражданам земельного участка бесплатно
в собственность для ведения дачного хозяйства, садоводства и огородничества.
Последний вывод следует из ст. 14 Федерального закона «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», согласно
которой, первоначально при создании дачного, садоводческого или
огороднического некоммерческого объединения граждан участки
предоставляются ему в срочное пользование, а затем предоставляются
1
Суханов Е.А. Вещные права в новом Земельном кодексе России // Экологическое право. – 2003. № 1. – С. 52.
2
Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. – М., 2003. – С. 117-118.
гражданам в собственность (или на ином вещном праве) за плату или бесплатно.
Размер платы (или вообще ее отсутствие) определяет субъект РФ, однако она
не должна превышать нормативной цены земли.1
Подобные отсылки к региональному нормотворчеству субъектами РФ
были использованы значительно шире, чем это предполагалось на федеральном
уровне. Как правило, возможность первичного бесплатного предоставления
земельного участка региональным законодателем связывалась с наличием
следующих обстоятельств: нахождением участка в черте сельских поселений;
наличием льгот, установленных федеральными законами или законами
соответствующего субъекта РФ; соответствие претендента на бесплатное
получение земельного участка дополнительным требованиям,
предусмотренным законодательством субъекта РФ.
ЗК РФ отчасти прекратил данную практику, заложив начала единообразия
приобретения права собственности гражданами на земельные участки в черте
поселений, хотя и сохранил право субъектов РФ устанавливать возможность
предоставления земельных участков, находящихся в государственной или
муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц
бесплатно (п.2 ст. 28). Однако в полном объеме данная норма сможет работать
только по окончании процедуры разграничения государственных и
муниципальных земель.
Не смотря на ряд более или менее удачных новелл, ЗК РФ и иные
федеральные нормативно-правовые акты оставили без разрешения ряд
дискуссионных вопросов земельной реформы в России конца XX – начала XXI
века. Одной из таких насущных проблем является возможность приобретения
права частной собственности на землю в силу приобретательной давности.
Под приобретательной давностью понимается возможность гражданина
или юридического лица, не являющегося собственником имущества, но
1
См. подробнее об этом: Анисимов А.П., Черноморец А.Е. Право собственности на землю в Российской
Федерации: Лекция. – Волгоград, ВФ МУПК, 2002. – 30 с.
добросовестно, открыто и непрерывно владеющего как своим собственным
недвижимым имуществом в течение пятнадцати лет, либо движимым
имуществом в течение 5 лет, претендовать на приобретение права
собственности на это имущество.
В научной литературе, посвященной данной проблеме, высказаны
принципиально разные мнения. Так, Н.А. Сыродоев не исключает возможность
перехода прав на земельные участки в силу приобретательной давности. 1
Допускает такую возможность и В.П. Драчук, отмечая, что «приобретательная
давность является преимуществом садоводов и других владельцев земли перед
иными собственниками в том смысле, что они длительное время, годами
пользовались данным земельным участком без оформления прав на него». 2 Не
менее категоричен и В. Казанцев, отмечающий, что «институт
приобретательной давности может распространяться и на земельные участки.
По крайней мере, закон не делает для них никакой специальной оговорки».3
По мнению А.К. Голиченкова и О.М. Козырь, приобретательная давность
«не может служить основанием возникновения прав на земельный участок, т.е.
гражданин или юридическое лицо, не являющееся собственником земельного
участка, хотя и владеющее им как своим собственным недвижимым
имуществом добросовестно, открыто и непрерывно, не приобретают права
собственности на этот земельный участок, не зависимо от сроков владения».4
Неоднозначную позицию в данном вопросе занимал в течении ряда лет и
законодатель субъекта РФ. Дискусионность и практическая значимость данного
вопроса обусловливает необходимость более глубокого теоретического
исследования данной проблемы, учитывая, что стоимость земли и

1
Проблемы экологического, земельного права и законодательства (обзор выступлений участников научно-
практической конференции) // Вестник Московского ун-та. Серия 11. Право. – 2000. № 2. – С. 107.
2
Драчук В.П. Юридический справочник землевладельца. – М., 2000. – С. 29.
3
Казанцев В. Виды прав граждан на землю по российскому законодательству // Хозяйство и право. – 1997. № 7.
– С. 12-17.
4
Голиченков А.К., Козырь О. М. Концепция федерального закона о земле // Государство и право. – 1994. № 7. –
С. 67; См. также: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. – С. 254.
возникновение подобного рода споров наиболее часто встречается именно в
городских поселениях, а не в сельской местности.
Категория «добросовестность» неоднократно упоминается как в
Гражданском кодексе РФ (ст. 6,10, 220, 234 и т.д.), так и в иных федеральных
законах. При этом в отдельных случаях законодатель показывает содержание
этой категории через ее противоположность – недобросовестность. Как отмечал
Е. Богданов, анализ гражданского законодательства показывает, что под
добросовестностью участников гражданских правоотношений «следует
понимать субъективную сторону их поведения, т.е. когда они не знали и не
могли знать о правах третьих лиц на соответствующее имущество или об иной
своей неуправомоченности». Напротив, недобросовестными могут быть
признаны «лишь граждане и организации, которые, совершая противоправное
действие или бездействие, знали или должны были знать о характере этих
действий и их последствиях».1
Сходную позицию занимает и К.И. Скловский. Он полагает, что «наиболее
строгое понимание добросовестности сводится к требованию непременного
наличия у владельца основательной уверенности, что вещь принадлежит ему на
праве собственности. Существует и более умеренное толкование
добросовестности как убеждение приобретателя, что вещь получена им «без
неправды», пусть и не в собственность, но таким образом, что позволяет
осуществлять владение «как своим собственным».2
Таким образом, представляется, что под «добросовестностью» как
условием приобретения права собственности на землю в силу приобретательной
давности следует понимать отсутствие сведений владельца о принадлежности
имущества другому лицу.3 Другими словами, «добросовестность» проявляется в
1
Богданов Е. Категория «добросовестности» в гражданском праве // Российская юстиция. – 1999. № 9. – С.
12;См. также: Краснова С.А. Определение понятия «добросовестность» в российском гражданском праве //
Журнал российского права. – 2003. № 3. – С. 67.
2
Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. – М., 2000. – С. 261.
3
Более обстоятельный анализ категории добросовестности в гражданском праве см.: Вороной В.
Добросовестность как гражданско-правовая категория // Законодательство. – 2002. № 6. – С. 10-21.
том, что давностный приобретатель в момент начала владения не только не
знал, но и не мог знать о незаконности своего владения. В то же время, нельзя
требовать от владельца постоянной настороженности и подозрительности,
сомнений в правомерности своего владения. Владелец считается
добросовестным, пока заинтересованным лицом (собственником) не будет
доказано иное. При этом в роли собственника, на наш взгляд, выступает
государство или муниципальное образование в лице уполномоченных органов,
а само опровержение презумпции добросовестности осуществляется в судебном
порядке. В развитие данной позиции в научной литературе было даже
высказано предложение о необходимости введения двух разновидностей сроков
приобретательной давности: для добросовестных и недобросовестных
приобретателей.1
Однако признак добросовестности, равно как и признак владения участком
«как своим» не должен быть распространяем на земельные участки как
минимум по четырем причинам. Во-первых, как советское, так и российское
земельное законодательство отрицает существование бесхозяйных земельных
участков. В дореформенный период провозглашалось право исключительной
государственной собственности на землю; в п. 2 ст. 214 ГК РФ сформулирована
аналогичная норма: «земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в
собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований,
являются государственной собственностью». При этом до разграничения
государственной собственности на землю распоряжение указанными землями
осуществляется органами местного самоуправления в пределах их полномочий,
если законодательством не предусмотрено иное.
Во-вторых, как по советскому, так и по российскому законодательству
предусматривается административная (а по старому УК РСФСР

1
Замошкина Е. Добросовестность владения – одно из условий применения приобретательной давности //
Российская юстиция. – 2003. № 2. – С. 62.
предусматривалась даже уголовная) ответственность за самовольный захват
земельного участка, т.е. за использование земельного участка физическим или
юридическим лицом до установления границ земельного участка в натуре (на
местности) и получения в установленном порядке документов, удостоверяющих
право собственности, владения, пользования или аренды.
Следовательно, лицо не может владеть земельным участком
добросовестно, поскольку завладело им в результате правонарушения. Более
того, следует согласиться с Г.А. Волковым, отмечающим, что даже «истечение
срока давности привлечения к уголовной ответственности или срока наложения
административного взыскания не превращает владельца в добросовестного,
поскольку самовольное занятие земельного участка происходит умышленно».1
Добавим к этому, что в данной ситуации всегда существует потенциальный
или реальный собственник (Российская Федерация, субъект РФ или
муниципальное образование), внесенный (или подлежащий внесению после
окончания процедуры разграничения прав на землю) в документы
государственного земельного кадастра и государственной регистрации прав на
землю.
В-третьих, в дореформенный период предусматривалось два вида прав
граждан и юридических лиц на земельные участки – постоянное и временное
пользование. Право собственности на землю граждан и юридических лиц
впервые было предусмотрено только в конце 1990 г.2 и реально могло
возникнуть только после 1 января 1991 г. Следовательно, именно с этого
момента возникает возможность владения участком «как своим», а потому
лишь в 2006 году можно говорить об истечении пятнадцатилетнего срока.

1
Волков Г.А. Вопросы приобретения права собственности на землю по давности владения // Вестник
Московского университета. Серия 11. Право. – 2000. № 1. – С. 21.
2
См.: Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 3 декабря 1990 г. «О программе возрождения
российской деревни и развития агропромышленного комплекса» // Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 28. Ст. 368.
При этом обратим внимание на то, что течение срока приобретательной
давности в отношении вещей, находящихся у лица, из владения которого они
могли быть истребованы в соответствии со статьями 301 и 305 ГК РФ,
начинается не ранее истечения срока исковой давности по соответствующим
требованиям (п. 4 ст. 234 ГК РФ).
В отношении последнего обстоятельства представляется возможным
толкование признака «владение земельного участка как своим собственным»
как право на защиту владения от неправомерных посягательств третьих лиц. В
этой связи понятно разъяснение Конституционного Суда РФ о распространении
государственной защиты, предусмотренной ч. 3 ст. 35 Конституции РФ, на лиц,
имеющих участки на праве постоянного (бессрочного) пользования и
пожизненного наследуемого владения, которые являются для
землепользователей «своим» имуществом. Конституционный Суд РФ
подчеркнул, что государственная защита распространяется на законных
пользователей и владельцев в том же объеме, что и на собственников. 1
Думается, что аналогичная защита предоставляется и владельцам земельного
участка в период течения срока приобретательной давности (кроме случаев
защиты от требований собственника). Однако правовую позицию
Конституционного Суда РФ в части признания земельных участков,
принадлежащих на праве пользования и владения гражданам «своим
имуществом», и фактически выставлением знака равенства между абсолютным
и ограниченным вещными правами, нельзя признать правильной.
В-четвертых, возможность пользоваться имуществом «как своим»
предполагает, что соответствующее имущество не изъято и не ограничено в
обороте. Между тем, существует перечень видов земельных участков, которые
либо не могут вообще находиться в собственности физического или

1
Постановление Конституционного Суда РФ от 13 декабря 2001 г. по делу о проверке конституционности части
второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве в связи с
жалобой гражданки Т.В. Близинской» // СЗ РФ. 2001. № 52 (часть 2). Ст. 5014.
юридического лица, либо для пользования которым необходимо специальное
разрешение (ст. 27 ЗК РФ).
Поэтому представляется необоснованным применительно к спорам по
поводу земельных участков п. 17 разъяснений Пленума Высшего Арбитражного
Суда РФ от 25 февраля 1998 г. № 8 «О некоторых вопросах практики
разрешения споров, связанных с защитой права собственности и других вещных
прав». Пленум, в частности, разъяснил, что право собственности в силу
приобретательной давности может быть приобретено как на бесхозяйное
имущество, так и на имущество, принадлежащее на праве собственности
другому лицу. При этом остается без ответа вопрос: для удовлетворения какого
публичного или иного интереса следует допускать возможность приобретения
права собственности на участок недобросовестным владельцем? Почему при
конфликте интересов законного собственника (государства) и лица,
претендующего на приобретение права собственности на земельный участок в
силу приобретательной давности, приоритет не должен отдаваться интересам
собственника (особенно учитывая провозглашенное в Конституции РФ
равенство всех форм собственности и равную правовую защиту)?
Учитывая, что новый Земельный кодекс РФ не содержит норм,
допускающих или запрещающих приобретение права частной собственности на
землю в силу приобретательной давности, данная проблема в течение
ближайших лет будет продолжать оставаться в центре научных дискуссий,
предмет обсуждения которых будет давать и судебная практика.
Так, 3 апреля 2002 г. Краснооктябрьским районным судом города
Волгограда было рассмотрено дело по заявлению гражданки Г. об установлении
факта владения строением на праве собственности и установлении факта
приобретения права собственности на земельный участок за давностью
владения (в результате пожара в 1984 г. правоустанавливающие документы
были утрачены).
Интересующие нас требования о приобретении права собственности на
земельный участок были удовлетворены по следующим основаниям. Г. с 1953
г., не являясь собственником земельного участка, добросовестно, открыто и
непрерывно пользовалась земельным участком как своим собственным (курсив
наш – А.А.), используя данный участок на нужды семьи для выращивания
плодово-овощных культур. С 1953 г. уплачивался земельный налог, земля
содержалась в надлежащем состоянии. В силу этих фактов суд пришел к
выводу, что Г., добросовестно, открыто и непрерывно владея земельным
участком как своим собственным, приобретает право собственности на участок
в силу приобретательной давности.
Однако представляется, что в данном случае решение суда о признании
права собственности на земельный участок не является бесспорным.
Действительно, в соответствии со ст. 248 ГПК РСФСР суд должен был
установить факты, имеющие юридическое значение при невозможности
получения заявителем в ином порядке надлежащих документов,
удостоверяющих эти факты, либо при невозможности восстановления
утраченных документов. Однако из факта установления права собственности на
дом и права пользования земельным участком не следует правомерности
признания права собственности на земельный участок. На наш взгляд, суд
должен был ограничиться восстановлением утраченного права пользования
земельным участком, предоставив заявителю впоследствии решать
юридическую судьбу участка в соответствии с земельным законодательством –
приватизировать земельный участок (ст. 20 ЗК РФ) либо сохранить его на
прежнем титуле.
Не менее актуальной проблемой в течение всего периода земельной
реформы остается отсутствие четкого правового регулирования возможности
иностранных граждан и юридических лиц, апатридов приобретать земельные
участки в собственность. Первоначально в Законе «О земельной реформе» от 23
ноября 1990 г. было указано, что иностранным гражданам земельные участки в
собственность не передаются (п. 3 ст. 4). То же самое ограничение для них было
зафиксировано и в Законе «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22
ноября 1990 г. (ст. 4).
Действующая тогда Конституция РСФСР 1978 года с самыми последними
изменениями и дополнениями, внесенными в нее 10 декабря 1992 г., об этом
просто умалчивала, что было равносильно запрету права собственности на
землю в России иностранцев. В ЗК РСФСР 1991 г содержалось указание на то,
что иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное
наследуемое владение не передаются (ст. 7).
Закон «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную
собственность и на продажу земельных участков для ведения личного
подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного
строительства» от 23 декабря 1992 года уже в своем названии ограничил право
иностранных граждан на получение земельного участка в собственность.
Таким образом, в законах, положивших начало земельным
преобразованиям и воскресивших право частной собственности на землю,
иностранные граждане были лишены этого права. Первая брешь в запрещении
иметь им земельный участок в собственности была пробита Президентом РФ,
причем косвенным путем, используя приватизационное законодательство.
Первоначально в Указе Президента РФ «О продаже земельных участков
гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и
муниципальных предприятий» от 25 марта 1992 г. было предоставлено право
гражданам и юридическим лицам (без указания их государственной
принадлежности) при приватизации государственных и муниципальных
предприятий в соответствии с «Основными положениями программы
приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской
Федерации на 1992 год», а также при расширении и дополнительном
строительстве объектов этих предприятий наряду с арендой земельных участков
приобретать их в собственность. А так как «Основными положениями…»
предусматривалась возможность участия в приватизации российских
государственных предприятий также иностранным гражданам и юридическим
лицам, то, естественно, они получили право выкупать и земельные участки под
приватизируемыми предприятиями в собственность.
Таким образом, через приватизацию объектов государственной и
муниципальной собственности, в которой российское законодательство не
запрещало участвовать иностранным гражданам, лицам без гражданства и
иностранным юридическим лицам, на основании Указов Президента РФ уже в
1992 г. начался и выкуп ими земельных участков под приватизируемыми
объектами в собственность на территории поселений.
Однако запрет на продажу земельных участков в собственность в
федеральных законах и косвенное разрешение на продажу, сформулированное в
подзаконных федеральных актах (указах Президента) породило
неопределенность в данном вопросе как в теории, так и поляризацию мнений в
субъектах РФ в ходе земельной реформы 90-х годов XX века. Так, в Республике
Татарстан закреплялась возможность для иностранных граждан и юридических
лиц, а также лиц без гражданства иметь земельные участки на территории
Республики Татарстан на праве собственности, либо на иных правах (праве
постоянного бессрочного пользования, срочного пользования, пожизненного
наследуемого владения, аренды).
В других субъектах РФ законодатель занял противоположную позицию,
закрепив правило, что земельные участки могут принадлежать апатридам,
иностранным гражданам и юридическим лицам только на праве аренды
(Самарская область, Республика Башкортостан и т.д.). При этом в ряде законов
субъектов РФ данная позиция была определена еще более четко: иностранные
граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица и предприятия
с иностранными инвестициями, международные объединения и организации,
иностранные государства могут иметь земельные участки только на праве
аренды. Владение иностранными гражданами земельным участком на праве
собственности, пожизненного наследуемого владения или постоянного
(бессрочного) пользования допускалось при условиях получения гражданства
РФ (Удмуртская Республика).
Новый Земельный кодекс РФ однозначно решил данный вопрос. Теперь
указанные категории граждан вправе получить земельный участок в
собственность в черте поселений, однако их права на получение в
собственность земельного участка носят, по сравнению с гражданами РФ,
ограниченный характер. Это означает, что в их собственность не могут быть
переданы земельные участки, находящиеся, во-первых, в приграничных
территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в
соответствии с законом «О государственной границе РФ». Однако в связи с тем,
что данный перечень на момент принятия ЗК РФ и позднее отсутствовал, для
правоприменителей оставался открытым вопрос: что следует понимать под
«приграничными территориями» - территории всех субъектов РФ, имеющих
выход к государственной границе? Территории приграничных муниципальных
образований?1 Следует ли распространять данное ограничение на юридические
лица с иностранным участием, а если да, то каков допускается его объем?
Во-вторых, в собственность иностранным гражданам и юридическим
лицам не предоставляются земли на иных (кроме вышеуказанных) территориях,
установленных особо федеральными законами. В-третьих, согласно п. 5 ст. 28
ЗК РФ, названным лицам земельные участки из состава земель государственной
или муниципальной собственности предоставляются в собственность только за
плату.

1
В этой связи представляет интерес зарубежный опыт. Так, например, в Перу для иностранцев установлен
запрет на приобретение в собственность земель, находящихся в приграничной полосе шириной 50 км. // Бабкин
С.А. Основные начала организации оборота недвижимости. – М., 2001. – С. 142.
Решив вопрос о собственности на землю апатридов и иностранных граждан
(юридических лиц), ЗК РФ почему-то оставил без ответа вопрос о возможности
приобретения права частной собственности на землю бипатридами. Проблема
заключается в том, что данные лица являются как гражданами РФ (и вправе
приобретать любые находящиеся в обороте земельные участки), и
одновременно, иностранными гражданами, возможность приобретения
которыми земельных участков в собственность по ЗК РФ носит ограниченный
характер. Какому бы из двух указанных статусов мы бы не отдали
предпочтение, такая позиция будет уязвима для критики. Поэтому,
представляется, что ЗК РФ требует дополнения отдельной нормой,
определяющей правовое положение бипатридов.
Кроме того, на наш взгляд, конституционность самих норм ЗК РФ в части
возможностей иностранных граждан и юридических лиц приобретать в
собственность земельные участки вызывает ряд сомнений. Действительно,
Конституция РФ закрепляет большинство субъективных прав, как за
гражданами РФ, так и за апатридами и иностранными гражданами. В таких
случаях в Конституции РФ используется термин «каждый». В России каждый,
находящийся в пределах ее границ, имеет право на жизнь (ст. 20 Конституции),
на благоприятную окружающую среду (ст. 42), право иметь имущество в
собственности (ст. 35) и т.д. Это означает, что субъектом этих прав являются
все лица, находящиеся в границах России, независимо от пола, гражданства,
национальности, служебного положения и т.д.
Именно в этом и проявляется «национальный режим», т.е. уравнение в
правах граждан РФ и иностранных граждан (апатридов). Однако ряд
субъективных прав предоставляется только гражданам России, например,
граждане РФ имеют право участвовать в управлении делами государства как
непосредственно, так и через своих представителей; граждане РФ имеют право
избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного
самоуправления; граждане РФ имеют равный доступ к государственной службе
(ст. 32), граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить
собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования (ст. 31) и т.д. В
соответствии с ч. 1 ст. 36 Конституции РФ, граждане и их объединения вправе
иметь в частной собственности землю. На наш взгляд, если данное право
принадлежало бы апатридам и иностранным гражданам (их объединениям),
либо даже юридическим лицам с иностранным участием, в указанной статье
Конституции РФ использовался бы термин «каждый».
Указанная неопределенность стала предметом рассмотрения
Конституционного Суда РФ, окончательно поставившем точку в данном
вопросе в результате рассмотрения дела о проверке конституционности
Земельного кодекса РФ в связи с запросом Мурманской областной Думы.
Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в
вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации
оспариваемые заявителем нормы Земельного кодекса РФ по своему
содержанию, а также Земельный кодекс РФ в целом – по порядку принятия.
Заявитель полагал, что ряд норм Земельного кодекса РФ (в частности, п.3
ст. 15, п. 12 ст. 30, п.5 ст. 35 и т.д.) по своему содержанию противоречат статьям
2,4 (часть 3), 7 (часть 1), 9 (часть 1), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 36 (часть 1) и 67
(часть 1) Конституции Российской Федерации. В обоснование были приведены
следующие доводы.
Земля является основой жизни и деятельности народов, проживающих на
соответствующей территории, в данном случае к таким народам относятся
только народы Российской Федерации; закон не может ограничивать и
перераспределять эту основу, право на нее в пользу лиц, не относящихся к
народам Российской Федерации; из Конституции Российской Федерации
следует, что субъектом права частной собственности на землю могут быть
только российские граждане и их объединения; предоставление иностранным
гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права
собственности на землю умаляет (ограничивает) территориальную основу
жизни и деятельности народов Российской Федерации, создает возможность
отторжения земли иностранному государству посредством сделок или
предъявления территориальных претензий к Российской Федерации, может
привести к нарушению суверенитета Российской Федерации. Кроме того,
Мурманская областная Дума просила признать ЗК РФ в целом не
соответствующим Конституции РФ по порядку принятия (не было учтено
мнение субъектов РФ).
В своем решении Конституционный Суд признал оспариваемые статьи
Земельного кодекса РФ, а также порядок его принятия не противоречащими
Конституции России. В частности, Конституционный Суд РФ отметил, что
Конституция в качестве общего принципа российского законодательства
устанавливает «национальный режим» для иностранных лиц и лиц без
гражданства, то есть в отношении прав и обязанностей приравнивает их к
российским гражданам.
Реализуя свои конституционные обязанности, федеральный законодатель
установил приоритет российских граждан иметь в собственности землю, введя
ряд ограничений для иностранных граждан и юридических лиц, лиц без
гражданства в осуществлении права землепользования (например, в части
запрета приобретать земельные участки в приграничных территориях). По
мнению Конституционного Суда, этого достаточно для обеспечения
суверенных прав Российской Федерации на все ее природные богатства и
ресурсы, а также позволяет гарантировать российским гражданам и
юридическим лицам относительно равные условия конкуренции с иностранным
капиталом.1

1
См. подробнее об этом: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. №
8-П по делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом
Мурманской областной Думы // СЗ РФ. 2004. № 18. Ст. 1833.
Данное постановление Конституционного Суда РФ, надеемся, еще не раз
будет в центре внимания научной общественности. Нам же хотелось бы
отметить только одно обстоятельство. Судья Конституционного Суда М.В.
Баглай, принимавший участие в рассмотрении данного дела, несколько лет
назад в своем учебнике писал: «Некоторые права предоставляются
исключительно гражданам по соображениям общенародных интересов
(например, в Российской Федерации право частной собственности относится к
категории прав человека, а право частной собственности на землю – только прав
граждан)…».1 Поскольку особого мнения к данному постановлению
Конституционного Суда не приложено, значит М.В. Баглай с решением суда
полностью согласен. Остается только не совсем ясным, какого же мнения о
соотношении прав человека и гражданина М.В. Баглай придерживается на
самом деле.

§ 3. Ограниченные вещные права на земельные участки в черте


поселений
Право собственности в силу своего абсолютного характера охватывает
любые объекты материального мира. По отношению к объектам ограниченных
вещных прав позиция законодателя заключается в закреплении возможности
владеть отдельными видами имущества только на строго закрепленных титулах.
Главным образом необходимо различать ограниченные вещные права на землю
и ограниченные вещные права на иное недвижимое имущество. Например, на
праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления субъектам не
могут принадлежать земельные участки. На праве постоянного (бессрочного)
пользования и праве пожизненного наследуемого владения субъектам не могут
принадлежать иные, кроме земли, объекты недвижимого имущества.
Определенного рода компромисс в этом вопросе представляет сервитут,
1
Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. – М., 1996. –
С. 158.
который может обременять как земельный участок, так и иные объекты
недвижимого имущества. В этой связи трудно согласиться с высказываемым в
научной литературе мнением, что к числу вещных прав граждан на землю
относится право оперативного управления земельным участком.1 На наш взгляд,
в подобной конструкции отсутствует всякий смысл, поскольку
соответствующий объем прав на землю предоставляется субъектам в рамках
права постоянного (бессрочного) пользования (не говоря уже о том, что эта
позиция прямо противоречит существовавшему в последние сто лет земельному
законодательству).
Столь же обоснован вывод С.В. Камышанской о том, что «нельзя
рассматривать право постоянного пользования на иную недвижимость помимо
земельных участков как самостоятельное вещное право, равное по содержанию
праву постоянного пользования, предусмотренному ст. 268 ГК РФ».2 Таким
образом, земельное и гражданское законодательство предусматривает три вида
ограниченных вещных прав на землю: право пожизненного наследуемого
владения, право постоянного бессрочного пользования и сервитут.3
Как отмечалось в научной литературе, основу правового института прав
лиц – не собственников земельного участка (т.е. объективного права)
составляют нормы, определяющие характер, содержание и объем прав и
обязанностей лиц – не собственников земельных участков, в то время как право
на землю лица – не собственника земельного участка, как субъективное право –
обеспеченная законом или договором возможность непосредственного
использования земли с целью получения определенных благ.4
1
См.: Казанцев В. Виды прав граждан на землю по российскому законодательству // Хозяйство и право. – 1997.
№ 7. – С. 12-17.
2
Камышанская С.В. Право пользования земельным участком: вопросы ограничений // Свобода, право, рынок.
Выпуск второй: Сб. науч. тр. – Волгоград, 2001. – С. 157.
3
Указанный перечень не является исчерпывающим. Например, в научной литературе предлагается
рассматривать владение вещью до истечения сроков приобретательной давности как своеобразное новое вещное
право. См.: Замошкина Е. Добросовестность владения – одно из условий применения приобретательной
давности // Российская юстиция. – 2003. № 2. – С. 62.
4
Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – М., 2000. – С. 147.
Право пожизненного наследуемого владения. Данный вид прав на землю
впервые появился в 1990 г. в самом начале земельной реформы и может
рассматриваться как компромисс между правом пользования, на котором
предоставлялись земельные участки гражданам и юридическим лицам в
дореформенный период, и правом собственности, целесообразность введения
которого в тот момент вызывала сомнение. В период с 1990 г. по декабрь 1993 г.
земельные участки на данном праве были предоставлены десяткам тысяч
граждан. При этом первоначально граждане-пользователи земельного участка,
превышающего предельные нормы, при его приватизации могли претендовать
на предоставление им таких излишков на праве пожизненного наследуемого
владения.
Право пожизненного наследуемого владения (далее землевладения) не
имело и не имеет ничего общего с правомочием владения как одним из
составляющих права собственности. Это самостоятельный вид прав на землю,
принадлежащий только физическим лицам. В соответствии с ранее
существовавшим порядком данное право приобреталось путем предоставления
земельного участка органами местного самоуправления или по наследству. При
этом предполагалось, что земельный участок предоставляется из
муниципальной собственности, хотя разграничение государственной и
муниципальной собственности на землю даже в начале XXI века по-прежнему
далеко от завершения.
В декабре 1993 г. Указом Президента РФ «О приведении земельного
законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией
Российской Федерации» были исключены все упоминания о землевладении из
Земельного кодекса РСФСР в связи с чем земельные участки гражданам на
данном титуле впервые перестали предоставляться. На наш взгляд, данный Указ
Президента РФ противоречит Конституции РФ по следующим основаниям.1
1
На не конституционность данного Указа и необходимость направления соответствующего запроса в
Конституционный Суд РФ обращалось внимание не только представительных органов власти Волгоградской
В соответствии с п. “а” ч. 2 ст. 125 Конституции РФ, дела о соответствии
Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета
Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ разрешает
Конституционный Суд РФ. Согласно ч. 6 ст. 125 Конституции РФ, акты или их
отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Согласно п. 2 ст. 65 Закона РСФСР от 12 июля 1991 года «О Конституционном
Суде РСФСР», действовавшего на момент принятия Указа Президента РФ от 24
декабря 1993 г., нормативные акты считаются недействующими с момента
вступления в законную силу постановления Конституционного Суда о
признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными.
Согласно подп. 1 п. 2 ст. 1 и подп. 2 п. 1 ст. 64 вышеуказанного Закона
РСФСР, решение о признании нормативного акта не соответствующим
Конституции полностью или частично принимается Конституционным Судом
по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативного
акта. Решение о признании Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г., не
соответствующим Конституции РФ Конституционным Судом не принималось.
Указы Президента РФ, согласно ч. 3 ст. 90 Конституции РФ, не должны
противоречить федеральным законам, а, следовательно, и законам РСФСР,
которые в соответствии с пунктом 2 заключительных и переходных положений
Конституции применяются в части, ей не противоречащей. Однако данное
противоречие может быть установлено только Конституционным Судом РФ
согласно предоставленных ему Конституцией РФ и Федеральным
конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации»
полномочий.
Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. не только противоречит

области, но и органов местного самоуправления: см. п.2 Решения Волжского Горсовета народных депутатов
Волгоградской области от 9 февраля 2000 года № 126/3 «О внесении изменений в «Положение о
предоставлении земельных участков на территории г. Волжского». Утверждено решением Волжского
городского Совета народных депутатов № 88\5 от 30 декабря 1998 г. // Текущий архив Волжского городского
Совета народных депутатов за 2000 г.
Земельному кодексу РСФСР, но и признает его недействующим в части, а также
вносит в него изменения, что выходит за рамки предоставленных Президенту
РФ Конституцией Российской Федерации полномочий. Необходимо также
отметить, что согласно ч. 1 ст. 105 Конституции РФ, федеральные законы
принимаются Государственной Думой. Следовательно, внесение изменений и
дополнений в действующее законодательство является правом высшего
представительного органа государственной власти РФ, а не Президента РФ. В
нарушение указанного порядка, ч. 2 п. 3 Указа Президента РФ от 24 декабря
1993 г. в тексте Земельного кодекса РСФСР исключила слова «пожизненное
наследуемое владение».
Кроме того следует отметить определенную непоследовательность такой
позиции Президента РФ, так как в 1994 году им была подписана часть первая
Гражданского кодекса Российской Федерации, в которой статьи 216, 265-267
посвящены праву пожизненного наследуемого владения земельным участком.
Положительное решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу
(т.е. признание Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. противоречащим
Конституции и его отмена, а, следовательно, восстановление действия ЗК
РСФСР), на наш взгляд, могло бы повысить правовую защищенность граждан
России в сфере земельных отношений, снизить актуальность и политическую
напряженность вокруг нового Земельного кодекса, а также приостановить
принятие противоречащих Конституции РФ и законам РФ законов субъектов
РФ. В случае противоречия положений отдельных статей ЗК РСФСР от 25
апреля 1991 г. Конституции РФ, Конституционный Суд РФ был бы вправе
признать их не соответствующими Конституции РФ. По указанному вопросу
запрос в Конституционный Суд РФ был направлен в январе 2000 г.
Волгоградской областной Думой.1

1
Постановление Волгоградской областной Думы от 27 января 2000 г. № 1/36 «Об обращении в
Конституционный Суд Российской Федерации» // Текущий архив Волгоградской областной Думы за 2000 год.
6 июля 2000 г. Конституционный Суд РФ в своем Определении2 отказал в
принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы, как не
отвечающего критерию допустимости обращений в соответствии с
требованиями Федерального конституционного закона «О Конституционном
Суде Российской Федерации», в частности, указав следующее.
Принимая Указ от 24 декабря 1993 года «О приведении земельного
законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией
Российской Федерации», Президент РФ в связи с принятием всенародным
голосованием Конституции Российской Федерации преследовал цель
обеспечения конституционных прав граждан на землю.
Конституционно-правовое регулирование прав граждан на землю - это,
прежде всего такие базовые положения, как относящиеся к основам
конституционного строя принципы свободы экономической деятельности и
свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1 ст. 8
Конституции РФ). Земля рассматривается Конституцией РФ как объект права
частной собственности (статьи 35 и 36) и как товар (ч. 1 ст. 8; ч. 1 ст. 74);
владение, пользование и распоряжение землей осуществляются ее
собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не
нарушает прав и законных интересов иных лиц (ч. 2 ст.36).
До 1993 года регулирование земельных отношений осуществлялось
нормами земельного законодательства. Новая Конституция РФ исходит из того,
что земля является особого рода товаром, недвижимостью, а значит, в
регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать
нормы земельного и гражданского законодательства.
Указ Президента РФ «О приведении земельного законодательства

2
Определение Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 г. № 1785 (133-0) «Об отказе в принятии к
рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционности пункта 1 и абзаца
второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении
земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» //
Текущий архив Волгоградской областной Думы за 2000 год.
Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»
в целях обеспечения прав граждан на землю определяет основы разграничения
земельного и гражданского законодательства в регулировании земельных
отношений. Именно поэтому данный Указ был вынесен на рассмотрение
Федерального Собрания, которое фактически согласилось с предложенным
Президентом РФ вариантом разграничения земельного и гражданского
законодательства в сфере регулирования земельных отношений, закрепив его в
соответствии со статьей 71 (пункт «о») Конституции России в ГК РФ, а также
иных федеральных законах.
Президент РФ является гарантом Конституции Российской Федерации (ст.
80 ч. 2 Конституции Российской Федерации). Это означает, что он, в частности,
обязан обеспечивать соблюдение конституционных основ владения,
пользования и распоряжения землей в Российской Федерации, в том числе в
случаях, когда нормы, действовавшие в указанной области до принятия
Конституции РФ 1993 года, противоречат указанным конституционным
положениям. Причем в соответствии с требованием пункта 2 раздела второго
«Заключительные и переходные положения» Конституции РФ для Президента
РФ как гаранта Конституции Российской Федерации не исключается
возможность принятия нормативных решений в области земельных отношений
о применении либо неприменении законов, действовавших на территории
Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ. Именно это
требование Конституции РФ, по мнению Конституционного Суда РФ, и было
реализовано данным Указом Президента РФ.
Однако позиция Конституционного Суда РФ является ошибочной по
следующим основаниям. Во-первых, нельзя согласиться, что до принятия
Конституции РФ регулирование земельных отношений осуществлялось
нормами земельного права, а после принятия Конституции РФ – нормами
земельного и гражданского права. Еще п.1 Указа Президента от 27 октября 1993
г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в
России» было закреплено правило, что «совершение сделок с земельными
участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного,
лесного, природоохранительного, иного специального законодательства».
Во-вторых, нельзя согласиться с мнением Конституционного Суда РФ, что
Федеральное Собрание «фактически согласилось» с позицией Президента РФ,
что нашло свое отражение в Конституции РФ, ГК РФ и иных федеральных
законах. Напротив, названным Указом Президента РФ признается
недействующей статья 12 (бессрочное (постоянное) пользование земельными
участками), а также исключаются все упоминания о праве пожизненного
наследуемого владения земельным участком. Однако в ст. 216, 265, 266, 267,
268, 269, 270 и т.д. ГК РФ названные права на землю снова закрепляются. В ст.
284-285 ГК РФ регулируется порядок изъятия земельного участка,
используемого не по целевому назначению либо с нарушением
законодательства (ст. 40 ЗК РСФСР, регулирующая аналогичный порядок
признана данным Указом утратившей силу). В принятых после 1993 г.
Федеральным Собранием законах также отражена позиция, не совпадающая с
позицией Президента Российской Федерации.
Так, согласно п. 4 ст. 14 закона «О садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединениях граждан», земельные участки могут
предоставляться гражданам в собственность или на ином вещном праве. Одним
из видов вещных прав является право пожизненного наследуемого владения (ст.
216 ГК РФ). Правда, на практике земельные участки гражданам на данном
титуле впервые не предоставлялись за исключением ряда субъектов РФ.
В-третьих, невозможно согласится и с мнением, что в соответствии с
требованием пункта 2 раздела второго «Заключительные и переходные
положения» Конституции РФ для Президента РФ как гаранта Конституции РФ
не исключается возможность принятия нормативных решений в области
земельных правоотношений о применении либо неприменении законов,
действовавших на территории России до вступления в силу Конституции РФ.
Согласно п. 2. Раздела 2 Конституции РФ, законы и другие правовые акты,
действовавшие на территории России до вступления в силу настоящей
Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ. Даже
при расширительном толковании данной нормы нельзя прийти к выводу, что
Президент РФ вправе произвольно отменять действие законов, которые, по его
мнению, противоречат Конституции. Тем не менее, именно к такому выводу
пришел Конституционный Суд РФ.
В связи с этим совершенно справедливо в ряде научных исследований при
анализе положений названного Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г., по
ним были высказаны критические замечания. Так, в работе О.М. Оглоблиной
отмечалось, что поскольку осуществленный в Указе Президента РФ от 24
декабря 1993 г. порядок изменения закона не предусмотрен законодательством
и Конституцией РФ, нет оснований для формального вывода о неприменимости
норм ЗК РСФСР, утративших силу в результате его принятия. 1 По мнению О.И.
Крассова, Указ от 24 декабря 1993 г. «послужил возникновению правового
вакуума в сфере регулирования земельных отношений, который породит
комплекс негативных социальных, экономических и экологических
последствий».2
В то же время следует отметить, что не смотря на негативную в целом
оценку Указа Президента от 24 декабря 1993 г., сама конструкция права
пожизненного наследуемого владения получила в целом негативную оценку в
юридической литературе. О нецелесообразности существования этого титула

1
Оглоблина О.М. Сделки с землей в Российской Федерации. Учебно-практическое пособие. – М., 1999. – С.40.
2
Крассов О.И. Перспективы развития законодательства о частной собственности на землю // Государство и
право. – 1994. № 5. – С. 63.
прав на землю упоминали в своих трудах Голиченков А.К., Козырь О.М. 3 и
другие.
Например, профессор Сыродоев Н.А. по данному вопросу писал: «любой
гражданин понимает, что ему сподручнее иметь земельный участок в
собственности, чем в каком-то непонятном пожизненно наследуемом
владении».1 В другой работе он высказался еще более критично: «что касается
наследуемого землевладения, то закон мог бы установить … наследование
права землепользования. Понятие «пожизненное» несет сугубо эмоциональную
окраску».2 С этой позицией следует согласиться в той части, что разница между
землевладением и землепользованием была невелика в случае, если на
земельном участке гражданина располагались возведенные в установленном
порядке здания и сооружения. При передаче их другому собственнику
передавались и соответствующие права на земельный участок.
По мнению Г.В. Чубукова, при многообразии форм собственности на
землю должны существовать различные титулы прав на землю не
собственников земельных участков. Более того, по его мнению «многие годы
реформирования земельного строя в России право пожизненного наследуемого
владения граждан было предметом необоснованной критики со стороны
«копировщиков» прозападной модели земельного правопорядка». 3 Мы
полностью разделяем эту точку зрения, поскольку особенности
реформирования земельных отношений в России не позволяют в чистом виде
заимствовать опыт зарубежных стран (где действительно существует два вида

3
Голиченков А.К., Козырь О.М. Концепция федерального закона о земле // Государство и право. – 1994. № 7. –
С. 68.
1
Сыродоев Н.А. Проект Земельного кодекса РФ и право на землю // Вестник Московского ун-та. Серия 11.
Право. – 1995. № 5. – С. 42.
2
Сыродоев Н.А. Правовые проблемы повышения эффективности использования земли в условиях
экономической реформы: Дисс. … докт. юрид. наук в форме научного доклада. М., 1990. – С. 19.
3
Чубуков Г.В. Земельное право России: Учебник. – М., 2002. – С. 65.
прав на землю – собственность и аренда), сформировавшийся в своих
специфических национальных условиях в течение нескольких столетий.1
И.А. Иконицкая, критикуя право пожизненного наследуемого владения,
предлагала установить федеральным законом, что земельные участки могут
предоставляться гражданам на праве пожизненного наследуемого владения в
тех случаях, если правовыми актами субъектов РФ земельные участки для
определенных видов деятельности в собственность не предоставляются. 2
Данная позиция была действительно отчасти обоснована реально
существовавшим правовым вакуумом на федеральном уровне в период до
вступления в силу нового ЗК РФ, который окончательно решил вопрос о не
целесообразности существования землевладения.
Согласно ст. 21 ЗК РФ, земельные участки на праве землевладения в
настоящий момент больше не предоставляются, однако ранее предоставленные
гражданам на этом праве участки за ними сохраняются. Таким образом, если ЗК
РФ предусматривает конечность права постоянного бессрочного пользования на
землю граждан (земельные участки на данном титуле не передаются по
наследству), то для права землевладения предусмотрена двойственная позиция:
из государственных или муниципальных земель участки на данном титуле
впервые не предоставляются, однако в случае перехода такого участка по
наследству органы государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним обязаны будут зарегистрировать этот вид прав на
землю за новым землевладельцем. Ситуация, правда, осложнится в случае, если
наследников данного права будет несколько, а участок будет являться
неделимым. В этом случае станет необходимым решение вопроса о переходе
участка одному лицу с выплатой остальным компенсации.

1
См. также: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Некоторые проблемы понятийного аппарата аграрно-земельного
законодательства // Аграрно-правовая наука России: история и тенденции развития: коллективная монография.
– Екатеринбург, 2003. – С. 82-84.
2
Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации: Теория и тенденции развития. – М., 1999. – С. 60.
При анализе вопросов наследования права землевладения следует отметить
еще одно обстоятельство. Согласно п.2 ст. 30 Федерального закона «О
садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях
граждан» от 15 апреля 1998 г., садовые, огородные и дачные земельные участки,
предоставленные гражданам на праве землевладения, наследуются по закону, то
есть составление завещания не допускается. Однако согласно ст. 1181 ГК РФ,
порядок наследования участков, принадлежащих гражданам на праве
собственности и праве землевладения, одинаков и производится на общих
основаниях. Земельный кодекс РФ особенностей наследования земельных
участков, принадлежащих гражданам на праве землевладения, не
устанавливает. Таким образом, налицо коллизия двух федеральных законов:
Гражданского кодекса РФ и Федерального закона «О садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».
Представляется, что согласно п.2 ст. 3 ГК РФ, нормы гражданского права,
содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. В силу ст. 2
ГК РФ следует сделать вывод, что отношения по наследованию земельных
участков регулируются именно гражданским, а не земельным
законодательством.
Напротив, в отличие от ст. 266-267 ГК РФ, которые предусматривают
право землевладельцев передавать такой участок по наследству, в аренду или
безвозмездное срочное пользование, ст. 21 ЗК РФ оставляет указанным
гражданам лишь одну возможность – передать участок по наследству. Другие
предусмотренные ЗК РФ варианты (приватизация, добровольный отказ от
участка) влекут за собой прекращение права землевладения. Таким образом,
налицо коллизия еще двух Федеральных законов – ГК РФ и ЗК РФ. Учитывая,
что согласно п. 1 ст. 2 ЗК РФ, нормы земельного права, содержащиеся в других
федеральных законах, должны соответствовать ЗК РФ, в данном случае
надлежит руководствоваться именно ЗК РФ.
Нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том,
что «право пожизненного наследуемого владения переходит к лицу,
приобретающему право собственности на здание, строение, сооружение,
расположенное на таком земельном участке. Это следует из положений ст. 35
ЗК РФ…».1
На наш взгляд, в данном случае подлежит применению не п.1 ст. 35 ЗК РФ,
который распространяется на собственников земельных участков, а п.3 ст. 35 ЗК
РФ, регулирующий случаи, когда земельный участок находится в
государственной или муниципальной собственности. Данная норма отсылает к
п.1 ст. 36 ЗК РФ, согласно которому граждане и юридические лица, имеющие в
собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении здания,
строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в
государственной или муниципальной собственности, приобретают права на эти
земельные участки в соответствии с настоящим Кодексом, то есть в
собственность или аренду. Упомянутые же в п.1 ст. 35 ЗК РФ «порядок
пользования» и «право на использование» нельзя понимать как «право
постоянного бессрочного пользования», которое впервые у граждан и
юридических лиц не возникает, и органами юстиции не будет зарегистрировано.
Не подлежит применению в данном случае и ст. 552 ГК РФ.
Право постоянного бессрочного пользования. В отличие от предыдущего
вида ограниченных вещных прав на землю, субъектами права постоянного
(бессрочного) пользования (далее землепользования) могут быть как
юридические лица, так и граждане. В условиях господства исключительной
государственной собственности на землю в дореформенный период земельные
участки предоставлялись гражданам и юридическим лицам исключительно на
праве постоянного или временного пользования. После начала земельной
реформы и возникновения правовой базы для приватизации земельных

1
Земельный участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. – М., 2003. – С.102.
участков, как гражданами, так и юридическими лицами – собственниками
приватизированных предприятий либо иных зданий, строений, сооружений,
объектов незавершенного строительства, число землепользователей в России
уменьшилось. Однако до сих пор их количество исчисляется тысячами.
Земельное законодательство 90-х годов XX века, уделяя основное
внимание праву собственности и аренды, содержало противоречивое
регулирование права пользования земельным участком. ЗК РСФСР 1991 г.
включал соответствующие нормы, однако, п. 1 Указа Президента РФ от 24
декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства Российской
Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации», была
признана недействующей статья 12 ЗК РСФСР «Бессрочное (постоянное)
пользование земельными участками».
Впоследствии принимается ряд федеральных законов, предусматривающих
для определенных категорий юридических лиц именно данный вид прав на
землю. Так, согласно ст. 39 Федерального закона от 13 января 1996 г. «Об
образовании», земельные участки закрепляются за государственными и
муниципальными образовательными учреждениями в бессрочное бесплатное
пользование. Законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-
эпидемиологическом благополучии населения» устанавливалось, что земельные
участки, на которых размещаются здания и сооружения органов и учреждений
государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ, безвозмездно
предоставляются им в постоянное пользование в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации (п. 2 ст. 48). Приведенный перечень
таких федеральных законов не является исчерпывающим.
Возникший пробел в земельном праве в части регулирования
землепользования попытались решить региональные органы власти, хотя
земельные участки на праве землепользования и землевладения в период 1994-
2001 гг. предоставлялись гражданам далеко не во всех субъектах РФ. Как
правило, на праве землевладения земельные участки предоставлялись
бесплатно, зато на праве землепользования часто за плату. 1 Перечень субъектов
права землепользования, указанный в законах субъектов РФ, мог как
дублировать федеральный, так и дополнять (конкретизировать) его.
Так, в Воронежской области на праве землепользования земельные участки
могли предоставляться государственным и муниципальным предприятиям и
учреждениям; общественным и религиозным организациям (объединениям);
благотворительным и иным фондам, а также иным некоммерческим
организациям, предусмотренным федеральным и областным
законодательством. Более того, для граждан-пользователей и землевладельцев в
этой области были предусмотрены определенные дополнительные гарантии их
прав. Так, землевладельцы, размеры участков которых превышали предельные
нормы бесплатной передачи земли в собственность, в случаях, указанных в
законе, имели право приобретать соответствующую часть участка в
собственность с оплатой в рассрочку до 10 лет в порядке, устанавливаемом
федеральным и областным законодательством.2
В других субъектах РФ правовое регулирование отношений землевладения
и землепользования имело свою специфику, например, в части ограничения
права выбора титула прав на землю для субъектов земельных отношений при
предоставлении участка впервые. Например, в Новгородской области была
прямо предусмотрена возможность предоставления, как юридическим лицам,
так и гражданам земельных участков на праве постоянного (бессрочного)
пользования, а предоставление участка гражданам на праве пожизненного
(наследуемого) владения не предусматривалось.

1
См.: ст. 46 и ст. 47 Закона «О земле» Республики Бурятия от 1 февраля 2000 г. № 341-II // «Бурятия». 2000. 3-4
февраля.
2
См.: п.3 ст. 28 и п. 3 ст. 29 закона Воронежской области «О регулировании земельных отношений в
Воронежской области». Принят областной Думой 25 мая 1995 года. // Коммуна. 1995. № 118-120; 122-125; 127-
128; 1996. 19 апреля. № 73; 1997. 28 февраля. № 40; 21 ноября. № 215; 2000. 1 августа. № 130.
Восполняя пробелы в федеральном законодательстве, законы субъектов РФ
предусматривали разный объем субъективных прав лиц – не собственников
земельных участков, например, по распоряжению таким земельным участком.
Так, законы ряда субъектов РФ предусматривали право землевладельцев
передавать его по наследству, передавать в аренду или срочное пользование, а
также добровольно отказаться от него.1
В законах других субъектов РФ подчеркивалось, что землевладелец и
землепользователь вправе передать земельный участок в аренду или срочное
пользование только с согласия собственника. 2 В законах третьей группы
субъектов РФ возможность совершения названных сделок ограничивалась
дополнительными условиями. Например, граждане, которым земельные участки
принадлежали на праве пожизненного наследуемого владения, могли
передавать их в аренду на срок до пяти лет лишь в случаях временной
нетрудоспособности, призыва на действительную военную службу,
поступления на учебу. В случае наследования земельных участков
несовершеннолетними детьми допускалась передача этих участков в аренду под
контролем местных Советов народных депутатов на срок до достижения
совершеннолетия наследника.3 Законы отдельных субъектов РФ распространяли
эти правила как на владельцев, так и пользователей земельных участков.4
К числу удачных новелл регионального законодателя следует отнести
установление предельных норм предоставления земельных участков на праве
землевладения. Например, в Республике Коми, предельные размеры участка для

1
См., например: ст. 28 закона «О земле» Самарской области от 16 июля 1998 г. № 11-ГД. // Волжская коммуна.
1998. 22 июля.
2
См.: п.2 ст. 51 Земельного кодекса Удмуртской Республики от 7 мая 1996 г. № 208-I // «Известия Удмуртской
Республики». 1996. 29 августа. № 133-134; «Удмуртская правда». 1998. 28 февраля. № 33, а также ст. 29 закона
Самарской области «О земле» от 16 июля 1998 г. № 11-ГД // «Волжская коммуна». 1998. 22 июля. № 132-133.
3
См.: ст. 12 Земельного кодекса Кабардино-Балкарской Республики от 13 мая 1992 г. № 1117- XII-К // //
«Законы и Постановления, принятые восьмой сессией Верховного Совета Кабардино-Балкарской Республики
(12-го созыва)». – Нальчик, 1992. – С. 3-46.
4
См.: п. 2 ст. 38 Закона Алтайского края от 21 сентября 1998 г. № 49-ЗС «О регулировании земельных
отношений в Алтайском крае» (в ред. Закона Алтайского края от 04.06.99 № 29-ЗС) // Собрание
законодательства Алтайского края. 1998. № 29/49.
строительства, обслуживания жилого дома и ведения личного подсобного
хозяйства в поселках городского типа предоставлялись на праве землевладения
- до 0,2 гектара; для строительства и обслуживания жилого дома в городах - до
0,15 гектара, для садоводства – до 0,1 га и т.д., а на праве землепользования,
например, для огородничества, в размере до 0,1 га на семью.
Принципиально важным являлось установление в законах субъектов РФ
перечня оснований предоставления на вещном праве указанным в законе
субъектам земельных участков всех видов целевого назначения и разрешенного
использования, включая земли поселений. Например, в Республике Коми
земельные участки могли предоставляться гражданам на праве землевладения
для ведения личного подсобного хозяйства; строительства и обслуживания
жилого дома; индивидуального или коллективного дачного строительства,
садоводства, строительства индивидуальных гаражей и т.д. Для жилищного
строительства, промышленности, транспорта, связи, радиовещания,
телевидения, информатики, энергетики, обороны и иного
несельскохозяйственного назначения, земельные участки предоставлялись на
праве землепользования или аренды.
В городе Москва право землевладения предоставлялось гражданам -
домовладельцам, постоянно зарегистрированным в домах, принадлежащих им
на праве собственности и расположенных на этих участках. Гражданам -
домовладельцам, не зарегистрированным постоянно в домах, принадлежащих
им на праве собственности, это право могло быть предоставлено в случае,
когда земельный участок, на котором находится дом, на момент обращения
гражданина с заявлением о регистрации (перерегистрации) прав на землю в
уполномоченный орган городской администрации не находился на территории,
отведенной под городскую застройку в соответствии с утвержденным в
установленном порядке проектом детальной планировки. В пределах
Московской кольцевой автомобильной дороги земельные участки на праве
землевладения могли предоставляться площадью до 0,06 гектара, а за ее
пределами - до 0,12 гектара. Сверх указанных площадей земельные участки
вышеуказанным гражданам предоставлялись в аренду.1
Предоставляя возможность физическим лицам получить земельный
участок на праве землевладения, а тем более землепользования, субъекты РФ
формально вступали в противоречие с федеральными актами, не
предусматривавшими общих оснований предоставления земли на ином, кроме
собственности и аренды, праве. Проанализированные выше противоречия в
правовом регулировании отношений землепользования были устранены только
после вступления в силу ЗК РФ. В отношении права землепользования и
землевладения ЗК РФ развивает направление земельной реформы, связанное с
постепенным отказом от данных титулов прав на землю и их замену правом
собственности и аренды. В части права землепользования новеллы ЗК РФ
заключаются в следующем:
1. Вместо существовавшего ранее указания на конкретные категории
юридических лиц - землепользователей, ЗК РФ (п.1 ст. 20) устанавливает
правило о том, что на праве землепользования земельные участки
предоставляются лишь государственным и муниципальным учреждениям,
федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти
и местного самоуправления. В отношении данной нормы обоснованно были
высказаны критические замечания Е.Н. Никитиной, считающей
целесообразным внести изменения в ст. 20 ЗК РФ в части сохранения права
государственных и муниципальных предприятий на получение участка на праве
землепользования, а также сохранить право землевладения для граждан.2

1
См. ст. 16 Закона города Москва от 16 июля 1997 г. № 34 «Об основах платного землепользования в городе
Москве» (в ред. Закона города Москвы от 29.09.1999 № 34) // Ведомости Московской Думы. 1997. № 7; 1999. №
11.
2
Никитина Е.Н. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
М., 2001. – С. 20.
Следует также отметить разницу в подходах к данному вопросу ГК РФ и
ЗК РФ. ГК РФ в ст. 268 устанавливает, что право землепользования участком,
находящимся в государственной или муниципальной собственности,
предоставляется гражданам и юридическим лицам на основании решения
государственного или муниципального органа, уполномоченного предоставлять
земельные участки в такое пользование.
Таким образом, ГК РФ не содержит какого-либо перечня юридических лиц
- землепользователей, а также не устанавливает запрета на предоставление
земельных участков на праве пользования гражданам. Кроме того,
предоставление земельного участка органам государственной власти и местного
самоуправления является затруднительным, поскольку не в одном законе такая
организационно-правовая форма не упоминается.1
2. Согласно п.3 ст. 552 ГК РФ, покупатель недвижимости, находящейся на
земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности,
приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на
тех же условиях, что и продавец недвижимости. Однако в силу п.2 ст. 20 ЗК РФ,
запрещающей предоставление впервые гражданам земельных участков на праве
постоянного бессрочного пользования, данный вид прав на землю покупателю
недвижимости не переходит, хотя это иногда и утверждается в научной и
периодической литературе,2 что отчасти является следствием внутренних
противоречий самого ЗК РФ (ср.: п.1 ст. 35 и п.2 ст. 20 ЗК РФ). При этом сроков
приватизации такого участка не установлено.
3. Для юридических лиц, не отнесенных к вышеупомянутым категориям,
Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской
Федерации» установлена обязанность переоформить право постоянного
(бессрочного) пользования земельным участком либо путем выкупа в

1
См. также: Пандаков К.Г., Черноморец А.Е. Указ. соч. – С. 40.
2
Уткин Б. «Фактическое пользование» землей – что это? // эж-Юрист. – 2004. № 3 (январь). – С. 4; Земельный
участок: вопросы и ответы / Под ред. С.А. Боголюбова. – М., 2003. – С. 104.
собственность, либо путем заключения договора аренды в срок до 1 января 2006
г. При этом не предусматривается никаких исключений из этого правила,
стимулов и санкций для юридических лиц, а, следовательно, действенного
механизма контроля и понуждения к переоформлению прав.1
Между тем земельные участки, например, для коллективного садоводства
(гаражного строительства) в дореформенный период предоставлялись в порядке
отвода исполкомами Советов депутатов предприятиям, организациям и
учреждениям, а не конкретным гражданам (ст. 74 ЗК РСФСР 1970 г.).
Следовательно, земельный участок закреплен на праве постоянного
пользования за кооперативом (товариществом) как юридическим лицом, а не
совокупностью граждан-садоводов или дачников. При этом большинство таких
граждан не хотят становиться собственниками своих дачных и садовых
участков, а, тем более, не захотят стать их арендаторами. Поэтому попытка
принудительного переоформления прав на землю в данном случае может
повлечь социальный взрыв. Конституционность нормы, фактически
означающей национализацию имущества юридических лиц, может быть
рассмотрена Конституционным Судом, например, по запросу
представительного органа субъекта РФ. Другим решением данного вопроса
может служить расширение перечня юридических лиц, указанного в абз.1 п.2
ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ», за
которыми земельные участки сохраняются на праве постоянного (бессрочного)
пользования, посредством добавления в него гаражных, потребительских,
дачных, садовых и некоторых иных некоммерческих организаций.
Следует также подчеркнуть, что, во-первых, в соответствии с ч.1 ст. 36
Конституции РФ, граждане и их объединения вправе иметь в частной
собственности землю. Возложение на них обязанности в определенный срок

1
См. также: Степанова О.Б. Проблемы, возникающие в сфере реализации земельного законодательства //
Актуальные проблемы аграрного права России: теория и практика. Сборник научных статей. – М., 2004. – С.230.
выкупить земельный участок не соответствует Конституции. Во-вторых, п.1 ст.
1, п.1 ст. 421 ГК РФ предусмотрен принцип свободы договора, под которым
следует понимать возможность самостоятельного принятия решений
субъектами права, с кем вступать в договорные отношения, какие именно
договоры заключать и на каких условиях. Гражданский кодекс РФ, правда,
включает и ряд норм, ограничивающих свободу договора исходя из публичных
интересов. В первую очередь это правило вытекает из ст. 426 ГК РФ,
устанавливающей обязанность заключить публичный договор. Однако ГК РФ
ни в одной статье не предусмотрена возможность принуждения любого лица к
заключению договора аренды.
По нашему мнению, возложение обязанности на субъектов земельного
права вступать в договорные арендные отношения может толковаться как
умаление основных прав человека и гражданина, а ЗК РФ в этой части следует
охарактеризовать как законодательный акт, нарушающий конституционные
права граждан и юридических лиц на землю. Представляется, что данная норма
направлена на пополнение бюджетов всех уровней, однако является вариантом
экстенсивного, а не интенсивного пути решения земельных и тесно связанных с
ними градостроительных и финансовых вопросов. После единовременного
наполнения бюджетов всех уровней произойдет частичный отток финансовых
средств, что вновь поставит перед органами власти всех уровней необходимость
разработки механизма вовлечения земель поселений в хозяйственный оборот,
принятия Правил землепользования и застройки и т.д.
4. ГК РФ предусматривает для землепользователей возможность
ограниченного распоряжения земельным участком. Согласно ст. 270 ГК РФ,
лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное пользование,
вправе передавать этот участок в аренду или безвозмездное срочное
пользование только с согласия собственника участка. Такое же право
предоставляли и иные федеральные законы. В большинстве случаев субъектами
данного вида прав на землю являлись государственные и муниципальные
учреждения.
Несмотря на то, что в силу ст. 298 ГК РФ учреждение не может даже с
согласия собственника распоряжаться земельным участком, в течение ряда лет
существовала практика передачи в аренду образовательными учреждениями
земельных участков с использованием полученных в качестве арендной платы
средств на обеспечение и развитие образовательного процесса. Теперь такая
практика должна быть прекращена, поскольку согласно ст. 20 ЗК РФ,
государственным и муниципальным учреждениям земельные участки могут
быть предоставлены только на праве постоянного (бессрочного) пользования с
установлением запрета любой формы распоряжения ими.

§ 4. Правовые проблемы прекращения прав на землю в черте


поселений
Под прекращением права собственности, как отмечалось в научной
литературе, следует понимать «совокупность юридических и фактических
действий (событий), совершаемых собственником или компетентным органом, с
которыми законодательство связывает утрату права собственности, в результате
чего последнее либо перестает существовать вообще, либо возникает у другого
субъекта гражданского права».1
Существует несколько классификаций прекращения права собственности.
Так, А.А. Крысанов предлагает выделять три группы оснований прекращения
права собственности: во-первых, прекращение добровольное – осуществляемое
по воле собственника, во-вторых, утрата права собственности по объективным
причинам не зависимо от воли собственника, и, в-третьих, принудительное
прекращение, т.е. осуществляемое помимо и против его воли.2

1
Крысанов А.А. Принудительное прекращение права собственности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Рязань,
2002. – С. 7.
2
Там же. С. 7-8.
Разновидностью последнего основания является национализация,
предусмотренная ст. 235 ГК РФ, а также некоторыми иными нормативно-
правовыми актами. Как отмечал В.А. Белов, «национализация представляет
собой законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном
прекращении права частной собственности на определенные имущественные
комплексы и (или) права частного участия в делах и капиталах организации и
возникновении права собственности на это имущество (права участия в делах и
капиталах) у государства, с целью обеспечения государством
функциональности соответствующего сектора экономической системы в
экстремальных условиях…».1
Попытка возрождения данного гражданско-правового института до
настоящего времени страдает бессистемностью и хаотичностью. Главная
проблема заключается в отсутствии федерального закона «О национализации»,
который должен четко определить основания (причины) и порядок ее
проведения, а также компенсации причиненных убытков. Не решен четко
вопрос и о «муниципализации» имущества, то есть возможности и порядке
принудительного обращения его не в государственную, а в муниципальную
собственность.
В любом случае нормы разрабатываемого проекта закона о
национализации должны соответствовать положениям п. 3 ст. 35 Конституции
РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как
по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для
государственных нужд может быть произведено только при условии
предварительного и равноценного возмещения.
Положения Конституции РФ в части объема и порядка компенсации
убытков соответствуют положениям международных договоров и соглашений.

1
Белов В.А. Национализация в российском гражданском праве: история и современность // Законодательство. –
1999. № 2. – С. 25.
Так, согласно ст. 9 Конвенции о защите прав инвестора (1997), национализация
или реквизиция не могут быть осуществлены без выплаты инвестору
адекватной компенсации. Аналогичной позиции придерживается и Европейский
Суд по Правам Человека. Так, при рассмотрении дела Литгоу против
Соединенного Королевства, Суд подчеркнул, что национализация
собственности без разумного возмещения будет при нормальном положении
вещей представлять собой несоразмерное вмешательство, которое не может
рассматриваться как соответствующее ст.1 Протокола 1 Европейской
Конвенции по Правам Человека.
Исходя из вышеназванного, предметом исследования данного параграфа
является принудительное прекращение прав на земельный участок в черте
поселений, осуществляемое компетентными органами в отношении
собственника на примере изъятия земельного участка за выкуп для
государственных или муниципальных нужд, которое мы рассматриваем как
фактическую разновидность процедуры национализации земельного участка.
Под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или
муниципальных нужд следует понимать действия органов государственной
власти или органов местного самоуправления, направленные на
принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права
собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное
совершением последними противоправных деяний, обусловленное
необходимостью удовлетворения публичных интересов.
Данная процедура не является новой для современного российского
земельного законодательства. Во-первых, существует ряд примеров применения
данной меры в дореволюционной России. Известен случай с огородником
Пышкиным, которому принадлежал земельный участок в южной части Москвы.
Когда городу понадобился данный участок он был у Пышкина выкуплен с
предоставлением гражданину права вывоза плодородной почвы в другое место.1
Во-вторых, аналогичная процедура изъятия земель для государственных и
общественных нужд предусматривалась Основами земельного законодательства
Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (ст. 15-16) и Земельным
кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. (ст. 31,33). В числе таких «нужд» наука и
практика тогда выделяли строительство заводов, фабрик, электростанций, иных
сооружений, расширение и переустройство городов, поселков, сельских
населенных пунктов и иные подобные мероприятия, имеющие важное
государственное или общественное значение.2 Предоставление земельных
участков для государственных или общественных нужд, связанное с
предварительным их изъятием, имело ряд важных гражданско-правовых
последствий. Дело в том, что изъятие (как и предоставление) участка было
бесплатным, однако убытки и потери, причиненные таким изъятием, подлежали
возмещению (ст. 38-39 ЗК РСФСР 1970 г.).
Впоследствии в ходе земельной реформы данная конструкция подверглась
некоторым изменениям, несмотря на сохранение прежнего названия – «изъятие
земельных участков для государственных или общественных нужд».
Основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных либо
государственных и общественных нужд были посвящены стст. 18-20; 23; 39-40,
55 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27
октября 1993 г. “О регулировании земельных отношений и развитии агарной
реформы в России”.
Данными нормативными актами было установлено, что изъятие земельного
участка у собственника для государственных или общественных нужд
производится путем предварительного выкупа с учетом интересов

1
Шейнин Л.Б. Земельное право Российской Федерации: Учеб. пос. Кн.1. Общая часть. – М., 2002. – С.27.
2
Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик / Под ред. Г.А.
Аксененка, Н.А. Сыродоева. – М., 1974. – С. 115.
собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и
причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды. Определение этой
договорной цены должно было осуществляться путем переговоров
заинтересованных сторон, а при не достижении согласия - в судебном порядке.
Не исключалась и возможность выделения гражданам по их желанию местным
Советом народных депутатов равноценного земельного участка, строительства
на новом месте предприятиями, учреждениями и организациями, для которых
отводится земельный участок, жилых, производственных и иных построек
взамен изымаемых.
Однако утрата ряда статей ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. в связи с
принятием Указа Президента РФ «О приведении земельного законодательства
Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»
от 24 декабря 1993 г. привела к появлению пробелов в правовом регулировании
и данной сферы общественных отношений (в первую очередь в части
неопределенности оснований и порядка прекращения прав на земельный
участок) и обусловила принятие законов субъектами РФ для восполнения
данного пробела.
Необходимо отметить, что исчерпывающего перечня государственных и
муниципальных (общественных) нужд законы субъектов РФ не содержали. Так,
в Саратовской области перечень государственных (муниципальных) нужд
определялся в соответствии с программами социально-экономического развития
или иными нормативно-правовыми актами, принятыми представительным
органом государственной власти (местного самоуправления).
Законами Калининградской, Самарской, Челябинской областей и ряда
других субъектов РФ было установлено, что одним из оснований для принятия
решений об изъятии земельных участков, находящихся на любом праве у
граждан и юридических лиц, для государственных или муниципальных нужд (в
частности, под застройку) являются генеральные планы поселений, зонирование
земель и иная утвержденная градостроительная и землеустроительная
документация, строительство социально-культурных объектов, магистральных
трубопроводов, линий связи, электропередачи, железных и автомобильных
дорог, других линейных сооружений, а также иных объектов государственного
или муниципального значения при отсутствии других вариантов размещения
этих объектов.
Более того, в ряде законов подчеркивалось, что изъятие земельных
участков для государственных и муниципальных нужд может осуществляться
только в государственную или муниципальную собственность (Самарская
область, Республика Калмыкия). Органы местного самоуправления имели
право, в случае необходимости, изъять земельный участок или его часть во
временное пользование на период строительства городских сетей и
коммуникаций с компенсацией ущерба землепользователю, арендатору,
собственнику земли. Следует подчеркнуть, что региональные законы
устанавливали и систему гарантий прав собственников (землевладельцев,
землепользователей и арендаторов) земельных участков при изъятии земель для
государственных или муниципальных нужд.
После вступления в силу в апреле 2001 г. главы 17 ГК РФ обозначилась
проблема соотношения правовых норм, содержащихся в законах субъектов РФ,
и норм данной главы ГК РФ. Ее суть состояла в значительном по объему
дублировании региональными законами норм данной главы (поскольку ранее
региональный законодатель воспроизводил соответствующие нормы
недействующей главы 17 ГК РФ). В случае установления отличающихся
правил, региональный закон подлежал приведению в соответствие с ГК РФ.
Несмотря на бланкетность ряда статей ГК РФ (например, п.2 ст. 279), правовое
регулирование отношений по изъятию земельных участков дополнилось рядом
новелл.
Во-первых, был решен вопрос о возможности изъятия для государственных
или муниципальных нужд не всего, а части земельного участка (п. 5 ст. 279 ГК).
Такое изъятие стало возможно, но только при наличии согласия собственника.
Во-вторых, в случае несогласия собственника с решением об изъятии у
него участка, иск о выкупе земельного участка для государственных или
муниципальных нужд мог быть предъявлен в течение двух лет с момента
направления собственнику участка уведомления о его предстоящем изъятии (ст.
282 ГК РФ).
В третьих, решение об изъятии земельного участка для государственных
или муниципальных нужд может приниматься федеральными органами
исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов
Российской Федерации, но не органами местного самоуправления (п. 2 ст. 279
ГК РФ).
В-четвертых, правила об изъятии у собственников земельных участков для
государственных и муниципальных нужд распространяются на землевладельцев
и землепользователей (кроме нормы о возмещении рыночной стоимости
земельного участка). Таким образом, стало возможным изъятие земельного
участка, находящегося в одной форме публичной собственности, в другую.
Например, земельный участок, находящийся у гражданина на праве
постоянного бессрочного пользования и в собственности муниципального
образования изымается в федеральную собственность для строительства
автомагистрали или иных нужд. Компенсации органу местного самоуправления
не предусматриваются.
Вступление в силу Земельного кодекса РФ 2001 г. завершило очередной
этап развития правового регулирования отношений по изъятию земельных
участков для государственных или муниципальных нужд. Так, ЗК РФ
сформулировал перечень исключительных случаев, являющихся основаниями
для изъятия земельных участков. К их числу отнесены: выполнение
международных обязательств, принятых на себя РФ посредством подписания
международных договоров; размещение объектов государственного или
муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного
размещения этих объектов; иные случаи, установленные федеральными
законами (ст. 49 ЗК РФ). К числу последних относится, например,
предусмотренное п.7 ст. 23 ЗК РФ право собственника (землевладельца,
землепользователя) земельного участка, обремененного публичным земельным
сервитутом, требовать изъятия земельного участка с возмещением убытков у
органа государственной власти (местного самоуправления) в случае, если
установление публичного сервитута привело к невозможности использования
данного участка.
При этом ЗК РФ устанавливает ряд ограничений по изъятию земельных
участков для ряда категорий земель. Так, земельные участки в городских и
сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для
государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с
генеральными планами городских и сельских поселений, правилами
землепользования и застройки. Как отмечал Р.С. Маковик, необходимо
различать понятия «выкуп» и «изъятие» земельных участков, что не всегда
прослеживается в ЗК РФ, использующему данные термины в ряде случаев как
синонимы (ст. 49,55,63). Выкуп – это разновидность изъятия, которое может
выступать в виде реквизиции или конфискации земельного участка.1
Указание на «изъятие, в том числе путем выкупа» означает еще одну
гарантию прав и законных интересов собственников земельных участков (ст.
279 ГК РФ). При этом понятие «выкуп» распространяется исключительно на
собственников земельных участков, в то время как по отношению к иным
титулам прав на землю (землевладение, землепользование) изъятие участка
осуществляется без выкупа, но с полным возмещением причиненных убытков.

1
Маковик Р.С. Новые экологические акты РФ и их терминологический аппарат // Юрист. – 2002. № 3. – С. 2.
Немаловажно и то, что законами субъектов РФ могут устанавливаться
дополнительно перечни случаев изъятия, в том числе выкупа, земельных
участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или органов
местного самоуправления (ч.1 ст. 49 ЗК РФ), то есть у лиц - не собственников
земельных участков. На собственников земельных участков данную процедуру
субъекты РФ распространить не могут. При этом в отдельных регионах еще
задолго до вступления в силу ЗК РФ были предусмотрены подобные нормы.
Включение их в ЗК РФ, придало легитимность сложившейся региональной
практике, обязывая, в то же время, приведение с ним в соответствие норм ряда
региональных законов.
ЗК РФ подчеркивает, что принудительное изъятие земельного участка для
государственных или муниципальных нужд может быть произведено только
при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости (либо
предоставления другого) земельного участка на основании решения суда.
Оценка земельного участка должна осуществляться в соответствии с
Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации»
от 29 июля 1998 г. (в ред. от 27 февраля 2003 г.) и принятыми для его
конкретизации подзаконными актами. Таким образом, сформулированная в ЗК
РФ система гарантий прав лиц, у которых изымается земельный участок для
публичных нужд, не является принципиально новой в теории и практике
регулирования рассматриваемых отношений. При этом также очевидно, что
законодатель вряд ли сформулировал данные нормы под влиянием
регионального нормотворчества, поскольку в законах субъектов РФ
воспроизводились нормы главы 17 ГК РФ и различных проектов ЗК РФ.
Поэтому система гарантий нового ЗК РФ является следствием доработки
последнего проекта ЗК РФ, подписанного Президентом РФ 25 октября 2001 г.
При анализе положений ЗК РФ в части регулирования рассматриваемых
отношений следует обратить особое внимание на соотношение норм ЗК РФ и
ГК РФ по данному вопросу. С одной стороны, предусмотренные ЗК РФ
гарантии прав лиц, у которых изымаются земельные участки, во многом
дублируют положения соответствующих статей ГК РФ (сравним, например, п.2-
3 ст. 63 ЗК РФ и ст. 279-280 ГК РФ). В то же время, нельзя не выделить и
определенные коллизии норм, содержащихся в названных правовых актах.
Так, п. 2 ст. 279 ГК РФ наделяет правом принятия решений об изъятии
земельного участка для государственных или муниципальных нужд только
органы исполнительной власти РФ и субъектов Российской Федерации. При
этом перечень этих органов и порядок подготовки и принятия таких решений
определяются федеральным земельным законодательством. Однако ст.ст. 49,55
и 63 ЗК РФ предусматривают условия и порядок, а также систему гарантий при
изъятии земельного участка как для государственных, так и для муниципальных
нужд. Например, в п. 2 ст. 63 ЗК РФ прямо предусмотрена возможность органа
местного самоуправления принять решение об изъятии земельного участка.
Учитывая, что согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся
в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать
Земельному кодексу РФ, его нормы и будут приоритетными в данном случае.
Кроме того, нормы ЗК РФ корреспондируют положениям ст.ст. 14-16
Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., отнесшими
изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем
выкупа, к числу вопросов местного значения, осуществляемых органами
местного самоуправления самостоятельно.
Глава 3. Правовое регулирование ограничений и обременений прав на
землю на территории поселений
§ 1. Ограничение права собственности и иных прав на землю в черте
поселений по законодательству Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации
Проблема ограничений (а также обременений и пределов) права
собственности на землю имеет свою специфику на территории поселений и
обусловливается необходимостью соблюдения баланса частного и публичного
интереса при осуществлении правового регулирования градостроительной
деятельности. Как отмечали Д.Г. Донцов и Н.Г. Юшкова, «город представляет
собой особую организацию пространства, в котором, в силу его физической
плотности, интеграции функций и динамичности развития, часто возникают
проблемные ситуации технического, организационного и социального плана
(прокладка магистралей со сносом строений, реконструкция и капитальный
ремонт существующего фонда застройки с отселением жильцов, санация,
расчистка и благоустройство территории и пр.). При этом типичными
становятся многочисленные ситуации, когда частный или групповой интерес
препятствует общественно необходимым мероприятиям, и наоборот, под видом
общественной необходимости ущемляются права и интересы конкретных
горожан и общества».1
В дореформенный период существования исключительной
государственной формы собственности на землю проблема ограничений прав
собственников земельных участков в черте поселений не возникала в виду
отсутствия таковых. С началом земельной реформы возможность правомерного
ограничения прав собственников, землевладельцев, землепользователей и
арендаторов впервые была предусмотрена в ст. 54 ЗК РСФСР 1991 г., согласно

1
Донцов Д.Г., Н.Г. Юшкова Градостроительная наука, городское управление и формирование
градостроительного законодательства // Пути развития российской юридической науки и образования в XXI
веке: Сборник статей научно-практической конференции 25-26 октября 2001 г. – Волгоград, 2002. – С. 546.
которой их права «могут быть ограничены в интересах других
природопользователей, а также в случаях, предусмотренных настоящим
кодексом и законодательством республик, входящих в состав РСФСР». Однако
из данной нормы было не ясно, во-первых, кем и в каком порядке могли быть
ограничены права землепользователей, а во-вторых, почему названные
ограничения могли осуществляться только законодательством республик, а не
всех субъектов Российской Федерации.
Впоследствии попытка урегулировать основания, порядок и правовые
последствия установления ограничений прав на землю была предпринята в
Конституции России, а также в земельном и градостроительном
законодательстве РФ и субъектов РФ. Причинами появления соответствующих
правовых норм стало осознание представителями органов власти всех уровней
теории социальной функции собственности, необходимости ее служения
общественным интересам.1 Однако до настоящего времени в нормативно-
правовых актах РФ отсутствует четкое разграничение понятий «ограничения»,
«обременения» и «пределы» осуществления правомочий собственников
земельных участков.
На наш взгляд, следует согласиться с высказанным в научной литературе
мнением о том, что ограничения права собственности не могут состоять в
изъятии из его содержания тех или иных правомочий. При ограничении
правомочие, подлежащее ограничению, не исключается из права собственности,
но не может быть осуществимо в полном объеме. Поскольку правомочие,
подлежащее ограничению, не исключается, а остается в содержании права
собственности при отмене ограничения происходит не новое приобретение
этого правомочия, а восстановление возможности осуществления его в полном
объеме. В этом заключается существенное отличие ограничения от границ

1
См. подробнее об этом: Быстров Г.Е. Земельная реформа в России: правовая теория и практика // Государство
и право. – 2000. № 4. – С. 54-56; Быстров Г.Е. Правовые проблемы земельной и аграрной реформ в зарубежных
странах: теория, практика, итоги, перспективы. – Минск, 2001. – С. 72-80.
права собственности. Граница указывает, каких полномочий нет в праве
собственности; ограничение – какие из входящих в содержание правомочий
стесняются (сужаются) в осуществлении. Таким образом, по своей сути
ограничения права собственности касаются не права, а лишь его
осуществления.1
По мнению О.И. Крассова, под ограничениями прав лиц, использующих
земельные участки, следует понимать установленные в административном
порядке запреты на отдельные виды хозяйственной деятельности и
использование земли либо требования о воздержании от совершения
определенных действий. Виды и характер ограничений основаны на
предписаниях, содержащихся в соответствующих нормативных актах.
Установление ограничений прав лиц на земельные участки представляет собой
форму закрепления в законодательстве пределов осуществления субъективных
прав лиц на земельные участки.2
В связи с этим представляется обоснованным сформулировать
классификацию ограничений права собственности на земельные участки,
расположенные в границах городских и сельских поселений. 3 Это представляет
теоретический и практический интерес и позволит в дальнейшем при
исследовании ограничений права собственности на земельные участки
придерживаться определенной системы, а также сформулировать ряд
предложений по совершенствованию законодательства, определить место
ограничений в механизме правового регулирования.
По содержанию ограничения права собственности в самом общем виде
можно классифицировать в две большие группы: ограничения права
юридического распоряжения и ограничение права пользования объектом права
1
Кудрявцева Т.Ю. Ограничения права собственности на землю по русскому дореволюционному праву //
Правоведение. – 1997. № 3. – С. 59.
2
Крассов О.И. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации. – М., 2001. – С. 377.
3
Общетеоретическая классификация правовых ограничений была проведена в трудах Н.И. Матузова и А.В.
Малько. См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. – М., 2003. – С. 482-
484.
собственности.1 По властному органу, непосредственно принимающему
решение об установлении ограничений, следует выделить судебные органы, а
также органы исполнительной власти РФ, субъектов РФ и органы местного
самоуправления. По сроку действия ограничения бывают бессрочными или
установленными на определенный срок.
По субъекту права собственности, земельный участок которого
подвергается ограничениям, можно выделить ограничения права частной
собственности, государственной (РФ и субъектов РФ) и муниципальной
собственности. Так, по мнению А.А. Соколовой, «ограничения права
муниципальной собственности представляют собой предусмотренные законом
правила, понуждающие муниципальные образования воздерживаться от
определенных действий, механизмы, устанавливающие препятствия для не
законных действий несобственников в отношении муниципального имущества в
целях защиты прав и интересов населения».2
На наш взгляд, ограничения муниципальной или государственной
собственности (в отличие от частной собственности) касаются
преимущественно правомочия распоряжения земельным участком. Это
обусловлено тем, что органы местного самоуправления (равно как и органы
государственной власти) непосредственно не занимаются хозяйственной
деятельностью на земле. Ограничения в распоряжении государственными или
муниципальными земельными участками прямо предусмотрены в ст. 27 ЗК РФ
(ограничения оборотоспособности земельных участков). Кроме того, например,
орган местного самоуправления стеснен в возможности предоставления
муниципального земельного участка под застройку физическим и юридическим
лицам в зоне особого градорегулирования (например, в охранной зоне
1
Камышанский В.П. Ограничения права собственности: вопросы классификации. // Свобода, право, рынок.
Выпуск второй: Сб. науч. тр. – Волгоград, 2001. – С. 37.
2
Соколова А.А. Право муниципальной собственности и его ограничения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Волгоград, 2002. – С. 9.
федеральной особо охраняемой природной территории или зоне экологического
бедствия) в границах муниципального образования. Возможность органов
местного самоуправления в предоставлении земельного участка в частную
собственность также сужается и в случае установления публичного сервитута
органами государственной власти Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации (например, в случае необходимости прокладки
федеральных магистральных нефте- или газопроводов).
В качестве примера ограничений государственной собственности на землю
можно выделить конструкцию права общего природопользования,
позволяющую гражданам пользоваться без особого разрешения водными
объектами (для купания, забора воды без применения технических средств),
собирать грибы, ягоды и иные дары леса, бурить скважины на первый
водоносный горизонт при постройке колодцев и т.д. Таким образом,
правомочия государства-собственника ограничиваются в общественных
интересах.
В зависимости от предмета правового регулирования, можно различать
следующие виды ограничений:
1. Конституционно-правовые ограничения. Конституция Российской
Федерации установила в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и
гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в
какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя,
нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения
обороны страны и безопасности государства. Таким образом, ограничение прав
должно быть соразмерно конституционно значимым целям защиты
соответствующих прав и законных интересов.
Это конституционное положение корреспондирует нормам
международного права, в соответствии с которыми при осуществлении своих
прав и свобод человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие
установлены законом и необходимы для обеспечения должного признания и
уважения прав и свобод других лиц, для охраны государственной
(национальной) безопасности, территориальной целостности, публичного
(общественного) порядка, предотвращения преступления, защиты здоровья или
нравственности населения (добрых нравов), удовлетворения справедливых
требований морали и общего благосостояния в демократическом обществе и
совместимы с другими правами, признанными этими нормами (часть 2 статьи
29 Всеобщей декларации прав человека, пункт 3 статьи 12 Международного
пакта о гражданских и политических правах, пункт 2 статьи 10 и пункт 2 статьи
11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, а также
пункт 3 статьи 2 Четвертого протокола к этой Конвенции).
Названные ограничения могут распространяться и на собственников
земельных участков, поскольку ч.2 ст. 36 Конституции предусматривает, что
владение, пользование и распоряжение землей и другими природными
ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит
ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.
Приведенные конституционные нормы в части возможности ограничения прав
собственников земельных участков в общественных интересах, а также для
обеспечения экологической безопасности, конкретизируются в отраслевых
нормативно-правовых актах.
Как отмечалось в научной литературе, «ограничение прав в виде
установления общих запретов может производиться иными актами, чем
федеральный закон, только Президентом РФ и Правительством РФ при
реализации своих конституционно закрепленных полномочий,
нормотворческими органами субъектов РФ при осуществлении правового
регулирования по вопросам совместного ведения, не урегулированным
федеральным законом, либо по предметам их ведения, а также органами
местного самоуправления при наделении их соответствующими
государственными полномочиями. В остальных случаях органы,
уполномоченные принимать акты нормативного характера, могут лишь
конкретизировать условия исполнения общих запретов, установленных
федеральными актами, а также осуществлять в определенных этими актами
пределах правовое регулирование в рамках правоотношения».1
2. Градостроительные ограничения прав собственников земельных
участков на территории поселений. Назначение градостроительного
законодательства заключается в том, чтобы определить права собственников
недвижимости в части видов разрешенного использования и параметров
изменений (строительства) объектов недвижимости, а также обеспечить
контроль за соблюдением этих прав. Конституционность соответствующих
норм Градостроительного кодекса РФ была подтверждена Конституционным
Судом РФ.2
Из трех правомочий собственника недвижимости в поселениях
градостроительное законодательство закрепляет, прежде всего, право
пользования. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис,
жилье) и ее параметры (этажность, общая площадь и т.д.) определяют величину
пользы, которую конкретный объект недвижимости может принести ее
собственнику. Устанавливая такое право, градостроительное законодательство
во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий
момент, но и в будущем.3
Градостроительный кодекс РФ предусматривает следующие группы
ограничений прав собственников земельных участков в городских и сельских

1
Курбатов А. Ограничение прав при правовом регулировании: сущность и порядок // Хозяйство и право. – 2002.
№ 6. – С. 52.
2
См.: Определение Конституционного Суда РФ от 6 ноября 2003 г. № 387-О «Об отказе в принятии к
рассмотрению жалобы гражданки Бовиной Ольги Павловны на нарушение ее конституционных прав
положениями статей 16, 20 и 62 Градостроительного кодекса Российской Федерации» // ГАРАНТ-Максимум с
региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.
3
Афанасьева Т., Трутнев Э., Якубович Е. Градостроительное законодательство России на пути реформ. – М.,
1996. – С. 11
поселениях. Во-первых, разграничивает частные и публичные (общественные и
государственные) интересы в градостроительстве. Под частными интересами в
области градостроительной деятельности понимаются интересы граждан и
юридических лиц в связи с осуществлением градостроительной деятельности на
принадлежащих им земельных участках. Такая деятельность может быть
ограничена в случае, если она препятствует реализации прав и законных
интересов собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов
сопредельных земельных участков и иных объектов недвижимости.
Во-вторых, предусматривает возможность установления особого
регулирования градостроительной деятельности на территориях и в поселениях.
К нему прибегают в случаях, когда без специальных дополнений к
общепринятым предписаниям, регламентам, правилам и порядку использования
территории, ее планировке и застройке, невозможно или затруднительно
обеспечить интересы граждан, общества и государства в сфере
градостроительства. Это регулирование осуществляется посредством введения
специальных государственных стандартов, государственных градостроительных
нормативов и правил; особого порядка разработки, согласования и утверждения
градостроительной документации; выдачи специальных разрешений на
строительство (статья 63 Градостроительного кодекса РФ).
К числу вышеназванных территорий могут относиться территории
объектов историко-культурного наследия; особо охраняемые природные
территории; территории свободных экономических зон; территории,
подверженные воздействию чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера; территории зон чрезвычайных экологических
ситуаций, экологического бедствия; территории депрессивных районов и иные
территории в соответствии с законодательством РФ и субъектов РФ.
К числу поселений с режимом особого градорегулирования могут быть
отнесены города Москва и Санкт-Петербург; города - центры субъектов
Российской Федерации; города-курорты; исторические поселения, а также
поселения, на территориях которых имеются памятники истории и культуры;
городские и сельские поселения с особым режимом жизнедеятельности
(военные городки, поселения в государственных природных заповедниках,
национальных парках, природных парках и т.д.); городские и сельские
поселения, которые расположены в регионах с экстремальными природно-
климатическими или особо неблагоприятными экологическими условиями. При
этом границы объектов градостроительной деятельности особого регулирования
могут не совпадать с границами административно-территориальных
образований и определяются в соответствии с законодательством РФ и
субъектов РФ.
В поселениях и на территориях, имеющих памятники истории и культуры,
в том числе памятники археологии, особо охраняемые природные территории,
устанавливаются границы зон охраны, в пределах которых запрещается или
ограничивается градостроительная, хозяйственная и иная деятельность,
причиняющая вред объектам историко-культурного наследия, особо
охраняемым природным территориям, окружающей природной среде или
ухудшающая их состояние и нарушающая целостность и сохранность. 1
Так, согласно ст. 34 Федерального закона «Об объектах культурного
наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от
25 июня 2002 г., зоны охраны объектов культурного наследия включают в себя
три разновидности: охранную зону; зону регулирования застройки и
хозяйственной деятельности; зону охраняемого природного ландшафта. В
случае образования, например, охранной зоны, в пределах этой территории
устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий
хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением

1
См.: Постановление Правительства РФ от 29 мая 2002 г. № 361 «Об утверждении Правил особого
регулирования градостроительной деятельности на территориях объектов федерального значения в г. Санкт-
Петербурге» // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2169.
применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию
историко-градостроительной или природной среды объекта культурного
наследия.
В-третьих, в пределах территорий городских и сельских поселений с
обычным режимом градорегулирования могут выделяться отдельные зоны, в
которых градостроительная деятельность собственников земельных участков
ограничивается. В их числе п. 3 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ выделяет
зоны охраны памятников истории и культуры, историко-культурных
комплексов и объектов, заповедных зон; зоны особо охраняемых природных
территорий, в том числе округов санитарной (горно-санитарной) охраны;
санитарные, защитные и санитарно-защитные зоны; водоохранные зоны и
прибрежные защитные полосы; зоны санитарной охраны источников
водоснабжения; территории, подверженные воздействию чрезвычайных
ситуаций природного и техногенного характера; зоны чрезвычайных
экологических ситуаций и экологического бедствия и иные зоны,
установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации и
субъектов РФ.
С учетом ограничений на использование территорий определяются
функциональное назначение территорий и интенсивность их использования.
Данные о видах использования территорий установленных зон и об
ограничениях на их использование включаются в правила застройки.
Субъектами РФ были расширены и дополнены положения
Градостроительного кодекса РФ. Так, Градостроительным кодексом
Волгоградской области (ст. 41) установлены временные ограничения по
ведению хозяйственной деятельности на территории Волгоградской области.
Суть их заключается в том, что при отсутствии документации генерального
планирования развития и организации территории административно-
территориальной единицы, органы местного самоуправления обязаны
разработать и утвердить временные режимы использования территории
(ведения хозяйственной деятельности). Ограничения могут устанавливаться в
пределах всех функциональных зон независимо от формы собственности
расположенных в них земель и целевого их назначения.
Такие ограничения должны максимально соответствовать режиму
регулятивного зонирования территории и особенностям ее организации и
застройки. Установленные органами местного самоуправления ограничения
указываются в разрешениях на застройку и проведение иных реконструктивных
мероприятий в пределах отдельных земельных участков и отражаются в
свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки
после проведения соответствующей регистрации прав собственности (иных
вещных прав) и их ограничений в установленном порядке. Срок действия этих
временных ограничений устанавливается решением органов местного
самоуправления и не может превышать трех лет.
Градостроительным законодательством Московской области выделяются
«зоны особого градостроительного регулирования» и «зоны специального
регулирования», в которых ограничивается хозяйственная деятельность. К
зонам специального регулирования относятся санитарно-защитные, шумовые,
природоохранные зоны, зоны водозаборов и ряд других. 1 В городе Москве
особое градорегулирование осуществляется посредством образования ТЕОС –
территориальных единиц с особым статусом. Такие территории имеют
собственное наименование, особенности управления, особый правовой статус и
режим хозяйственной деятельности.2 В их числе, например, ТЕОС «Московский
международный деловой центр «Москва-Сити».
Градостроительно-правовые ограничения сужают возможность
собственника осуществлять отдельные субъективные права в течение
1
См. закон Московской области от 9 января 1997 г. № 4/97-ОЗ «Об организации и функциональном
зонировании территории Московской области» // Тверская, 13. 1997. 13-18 февраля. № 7.
2
Закон города Москвы от 10 марта 1999 г. № 13 «О территориальных единицах с особым статусом в городе
Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 6. С. 4.
определенного времени, на определенной территории или по отдельным
вопросам (параметрам и видам использования участка) вплоть до их
устранения. При этом само правомочие собственника по владению,
пользованию и распоряжению участком как таковое не исчезает, но возникают
затруднения (стеснения) при осуществлении указанных правомочий. При
отмене нормативного акта, повлекшего установление ограничений (например, в
случае отмены решения о государственной охране памятника культуры
(истории, архитектуры и т.д.), гибели особо охраняемого природного объекта и
т.д.), правомочия собственника восстанавливаются в полном объеме.
Все градостроительные и иные ограничения подлежат обязательному
включению в правоудостоверяющий документ собственника земельного
участка в поселениях (п. 6 ст. 56 Градостроительного кодекса РФ). В этом
документе есть графа «ограничения/обременения», которая подразумевает, что
собственнику предоставляется информация о том, какие ограничения он должен
учитывать при строительстве и в использовании своего участка. Проблема,
однако, заключается в том, что запись типа «водоохранная зона» или «зона
особо охраняемых природных объектов» мало что говорит собственнику, тем
более что сами нормы права об ограничениях не всегда отличаются четкостью и
однозначностью.1
От ограничений прав собственников земельных участков, предусмотренных
законодательством РФ и субъектов РФ, следует отличать уточнение пределов
использования земельного участка, осуществляемое в ходе проведения
правового зонирования территории поселения органами местного
самоуправления. Пределы права собственности устанавливают сам объем
действия этого права, а ограничения устанавливаются внутри данных пределов
и касаются изъятия отдельных возможностей, которые может совершить
собственник. Следовательно, пределы - более широкое понятие по отношению к
1
См. также: Афанасьева Т.В. Требования к информации при предоставлении участков для строительства жилья.
// Жилищное право. – 2000. № 3. – С. 39-41.
ограничениям права собственности.2 От ограничений и пределов, направленных
на соблюдение требований правовых норм, следует отличать и обязанности
собственников земельных участков, исполнение которых предусмотрено
законодательством.
Земельно-правовые ограничения. К их числу следует отнести, главным
образом, ограничения прав на землю в интересах объектов специального
назначения, включая резервирование земельного участка. Земельно-правовые
ограничения прав собственников (владельцев, пользователей) земельных
участков обычно устанавливаются для обеспечения надлежащего
функционирования объектов, расположенных на землях специального
назначения (транспорта, связи и т.д.). Например, такого рода ограничения
хозяйственной деятельности в целях обеспечения надлежащих условий
эксплуатации автодорог и нормальной работы автотранспорта предусмотрены
постановлением Правительства РФ от 1 декабря 1998 г. «Об утверждении
Правил установления и использования придорожных полос федеральных
автомобильных дорог общего пользования».
Другой разновидностью данной группы ограничений является
резервирование земельного участка. Согласно п. 4 ст. 28 ЗК РФ, резервирование
земельных участков для государственных или муниципальных нужд является
основанием для отказа в предоставлении земельных участков, находящихся в
государственной и муниципальной собственности, в собственность гражданам и
юридическим лицам. Собственник земельного участка, попавшего в пределы
зарезервированной территории, может быть ограничен в праве пользования им.
Своеобразной разновидностью резервирования можно считать ограничение
прав собственника предстоящим изъятием земельного участка для
государственных или муниципальных нужд. С момента государственной

2
Куликова И.П. Право собственности: вопросы соотношения неприкосновенности и ограничений: Автореф.
дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2003. – С.17-18.
регистрации решения государственного или муниципального органа о таком
предстоящем изъятии земельного участка, собственник испытывает стеснения в
осуществлении своих правомочий, например, в части застройки земельного
участка или иных действий, связанных с повышением стоимости земли.
Предусмотренный федеральными законами перечень ограничений по
использованию земельного участка в законодательстве ряда субъектов РФ был
значительно дополнен. Так, в частности, законы субъектов РФ 90-х годов XX
века предусматривали возможность установления запрета на продажу или иное
отчуждение участка определенным лицам; запрета на передачу в аренду
(субаренду); право на преимущественную покупку по объявленной цене в
случае его продажи, установление допустимости приватизации земельного
участка, предоставленного под индивидуальное жилищное строительство, лишь
при завершении строительства и приемки государственной комиссией и т.д.
Другими словами, законами субъектов РФ объем субъективных прав
граждан и юридических лиц на землю был существенно ограничен по
сравнению с федеральными законами. К указанным региональным
ограничениям прав на землю следует отнести: сужение круга правовых
возможностей по сравнению с предусмотренными в федеральном законе,
уменьшение объема прав, определение начала действия закона в связи с
принятием специального ведомственного подзаконного акта и т.д. Например,
ст. 9 Закона «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» от 8
августа 1995 г. (в ред. от 13 мая 1999 г.) предусматривалось, что
«предоставление земельных участков юридическим лицам из других регионов
Российской Федерации для жилищного строительства производится только при
условии получения (наличия у них) гражданами, которым намечается
предоставление жилья, права на постоянное проживание в Краснодарском
крае».
Уменьшение объема прав для каких-либо групп людей нередко
осуществлялось не прямым запретом, а предоставлением каких-то
дополнительных прав отдельным категориям населения (например,
преимущественное право на предоставление земельных участков лицам,
прожившим на территории данного субъекта РФ определенное количество лет).
Следовательно, здесь происходило сужение субъектов данного права и
автоматически сужение объема прав для всех людей находящихся на территории
субъекта РФ, но не являющихся его постоянными жителями. Подобные нормы
законов субъектов РФ, фактически закрепляя неправомерное ограничение прав и
свобод человека, противоречат как множеству международных документов, так и
ст. 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны
издаваться законы, отменяющие или умаляющие (ограничивающие) права и
свободы человека и гражданина.
4) Установление эколого-правовых ограничений прав субъектов земельных
отношений является одним из наиболее распространенных видов ограничений и
означает запрет причинения ущерба окружающей среде, посягающего на
конституционное право каждого на благоприятную окружающую среду. Данная
задача решается, во-первых, посредством создания территориальных
экологических ограничений (в этой части эколого-правовые и
градостроительно-правовые ограничения отчасти совпадают): а) посредством
придания определенным территориям особого эколого-правового статуса (особо
охраняемых природных территорий или зон экологического бедствия); б)
установлением территориальных ограничений, вызванных осуществлением
хозяйственной или иной деятельности (санитарные зоны, охранные зоны
транспорта, связи и т.д.).
Так, правомочия собственника ограничиваются при создании в черте
поселений практически любой особо охраняемой природной территории с
наличием охранных зон. Несмотря на то, что в черте поселений создание
крупных особо охраняемых природных территорий (национальные парки,
заповедники) не носит распространенного характера, такие примеры
существуют (например, национальный парк «Лосиный остров» в городе
Москва).
Кроме того, в целях охраны условий жизнедеятельности человека, среды
обитания растений, животных и других организмов вокруг промышленных зон
и объектов хозяйственной и иной деятельности, оказывающих негативное
воздействие на окружающую среду, создаются защитные и охранные зоны, в
том числе санитарно-защитные зоны, а в кварталах, микрорайонах городских и
сельских поселений - зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые и иные
зоны с ограниченным режимом природопользования.
Во-вторых, введение ограничений, стесняющих правомочие пользования
собственника, в связи с установлением экологических требований -
предъявление к хозяйственной и иной деятельности обязательных условий,
ограничений или их совокупности, установленных законами, иными
нормативными правовыми актами, природоохранными нормативами,
государственными стандартами и иными нормативными документами в области
охраны окружающей среды. Такие требования могут предъявляться к
хозяйственной или иной деятельности в различных сферах человеческой
жизнедеятельности и отраслях экономики - промышленности, транспорте,
обороне и т.д. и касаются, в том числе, экологических ограничений при
строительстве хозяйственных объектов.
Подводя итоги, следует отметить, что отсутствие абсолютной частной
собственности на землю является характерной чертой и законодательства
зарубежных стран. Все чаще в научных работах, нормативных актах и
правоприменительной практике зарубежных стран отмечается социальная
функция собственности на землю, а также необходимость ограничения
правомочий собственника в интересах общества и государства.1
1
См.: ст. 44 Конституции Итальянской Республики 1947 г. // Конституции зарубежных государств: Учебное
пособие. – М.: Издательство БЕК, 1997. – С. 233-282; ст. 17-18 Конституции Республики Греция 1975 г. //
Использование российским законодателем более жесткой из имеющихся в
мировой практике принципиальных моделей градорегулирования отвечает, на
наш взгляд, специфике российских условий и повышает эффективность
государственного контроля за соблюдением собственниками и иными
титульными владельцами земли земельного и градостроительного
законодательства.

§ 2. Обременения прав собственников земельных участков,


землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской
Федерации и субъектов РФ (на примере сервитутов)
Гражданское и земельное законодательство предусматривает возможность
обременения земельных участков правами третьих лиц как обязательственного
(аренда, доверительное управление, рента), так и вещного характера (сервитуты,
залог). Так, согласно ст. 586 ГК РФ рента обременяет земельный участок,
предприятие, здание, сооружение или другое недвижимое имущество,
переданное под ее выплату. В случае отчуждения такого имущества
плательщиком ренты его обязательства по договору ренты переходят на
приобретателя имущества. Обременением прав собственника земельного
участка является также залог (ипотека), сервитут (см., например, п.2 ст. 274 ГК
РФ), аренда земельного участка (данный перечень не носит исчерпывающего
характера). При этом сервитут прямо предусмотрен в качестве разновидности
ограниченных вещных прав (ст. 216 ГК РФ), а, по мнению ряда авторов, к числу
таковых относится и залог.1
Рассмотрим проблему обременения прав собственников земельных
участков на примере сервитутов. Земельный сервитут (сервитут земельного
участка) как право ограниченного пользования чужим земельным участком

Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. – М.: Издательство БЕК, 1997. – С. 355-432 и т.д.
1
См., например: Зинченко С.А., Бондарь Н.С. Собственность – свобода – право. – Ростов на Дону, 1995. – С.
127
имеет многовековую историю и восходит к эпохе Древнего Рима, где уже во II-
III в. нашей эры выделялись сельские сервитуты. Разграничение сервитутов на
сельские и городские зависело не столько от того, в какой местности
располагались участки, сколько от хозяйственного назначения
господствующего участка.
В Российской империи порядок установления сервитутов получил свое
развитие, в частности, в Соборном Уложении 1649 г., а непосредственно для
городских владельцев недвижимости – Законом о постройке домов в
Петербурге от 3 октября 1737 г. В Своде гражданских узаконений губерний
Прибалтийских упоминалось около тридцати разновидностей вещных
сервитутов, разделенных на сельские и городские (домовые). К числу
последних относились: право опереть строение на стену соседа, право
устраивать сток, выливать помои в чужой двор, право строиться выше
соседского дома, право не позволять соседу застраивать открытый вид или
препятствовать свету новыми зданиями и т.д.1 В Германском гражданском
уложении от 18 августа 1896 г. содержалась статья 81, посвященная сервитутам.
Однако в современном российском законодательстве до сих пор нет не только
четкой правовой базы установления сервитута, но и не определено соотношение
понятий “обременение прав собственника” и “сервитут”.
Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. “Об общеправовом
классификаторе отраслей законодательства” в разделе гражданского
законодательства (номер 020.058.000) в качестве отдельного института было
установлено “ограничение права собственности (сервитут)”. Планом основных
мероприятий по реализации федеральной целевой программы “Развитие
земельной реформы в Российской Федерации на 1999 – 2002 годы”,

1
Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском
праве. – М., 2000. – С. 40-41, 49.
проводимых в 1999 – 2000 годах предусматривалась “разработка публичных и
частных обременений (сервитутов) в городах и других поселениях”.
Таким образом, в одном случае отождествлялись понятия “сервитут” и
“ограничение права собственности”, а во втором случае “сервитут” и
“обременение прав”.
Не лучшим образом происходило разграничение понятий «ограничение» и
«обременение» прав собственников. Указ Президента РФ «О регулировании
земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября
1993 г. утвердил бланк Свидетельства на право собственности на землю»,
одним из разделов которого являлось «Ограничения в использовании и
обременения участка земли». Таким образом, данный нормативный акт
различал ограничения и обременения прав на землю.
Напротив, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от
2 января 2000 г. упоминает об «ограничениях (обременениях)» земельных
участков как о тождественных понятиях (ст. 14). Федеральный закон «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
от 21 июля 1997 г., также упоминающий об «ограничениях (обременениях)»
прав, устанавливает, что «наряду с государственной регистрацией вещных прав
на недвижимое имущество, подлежат государственной регистрации
ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека,
доверительное управление, аренда» (ст. 4). Таким образом, при буквальном
толковании данной нормы получается, что сервитут, аренда и ипотека являются
разновидностями ограничений (обременений) прав собственника, причем
разницы между «ограничениями» и «обременениями» права собственности не
прослеживается.
Согласно п. 2 ст. 12 закона РФ «О садоводческих, огороднических и
дачных некоммерческих объединениях граждан», члены садоводческих,
огороднических и дачных некоммерческих объединений обязаны соблюдать
агротехнические требования, установленные режимы, ограничения,
обременения и сервитуты. Таким образом, законодатель в данном случае
установил, что это три разных правовых категории. В соответствии со ст. 1
Градостроительного кодекса РФ, под разрешенным использованием земельных
участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве понимается
“использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным
регламентом; ограничения на использование указанных объектов,
установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а
также сервитуты”. Следовательно, сервитут не относится к разновидностям
ограничений, а является самостоятельной правовой категорией. Такой же вывод
следует из ст. 56 ЗК РФ 2001 г., который среди ограничений прав на землю не
упоминает сервитутов.
Последний подход получил широкое признание и в науке. Так, О. И.
Крассов предлагает различать такие понятия, как “сервитут” и “ограничение
прав”, поскольку ограничения прав по использованию земельного участка
являются неотъемлемым элементом правового режима участка в силу его
местоположения и устанавливаются в административном порядке. Сервитут
может быть установлен по соглашению сторон или по решению суда, причем за
использование участка, обремененного сервитутом, может взиматься плата. При
установлении ограничений прав субъектов земельных отношений плата не
взимается, однако в отдельных случаях могут возмещаться причиненные
убытки.1
По мнению В. П. Камышанского, ограничения, основанные на законе, по
своему содержанию в принципе не отличаются от ограничений права
собственности, связанных с сервитутом. Однако в отличие от ограничений,
вызванных сервитутом, они возникают независимо от воли частных лиц на
основании федерального закона. Кроме того, закон может установить

1
Крассов О. И. Право частной собственности на землю. – М., 2000. – С. 267.
ограничения в отношении любого имущества, а сервитут может обременять
только объекты недвижимости. Третье отличие связано с возмездностью. В
отличие от ограничений, установленных федеральными законами, собственник
земельного участка, обремененного сервитутом, вправе требовать от владельца
сервитута соразмерную плату за пользование земельным участком.1
Таким образом, не допустимо смешение понятий «ограничения»,
«обременения» прав на землю и «сервитуты». Данные термины имеют ряд
сходных признаков и ряд принципиальных отличий. К числу отличий
относится, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления
обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников
земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных
обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на
землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Последний случай
прямо предусмотрен ЗК РФ и распространяется только на публичные
сервитуты.
Во-вторых, ограничения права собственности могут быть установлены
только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в
целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и
законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности
государства (то есть в публичных интересах). Обременения могут быть
установлены посредством договора между заинтересованными субъектами
(договор об установлении частного сервитута), то есть, преимущественно, в
частном интересе.
Как отмечала Т.В. Дерюгина, сервитут «отличается от ограничения права
собственности по целям установления; субъектному составу; объектам,
содержанию; возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к
категории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к
1
Камышанский В. П. Ограничения права собственности. – СПб, 2000. – С. 119-120.
ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в
системе вещных прав».1
Аналогичную позицию высказывал и А.В. Копылов, полагающий, что
публичные сервитуты не имеют ничего общего с сервитутами, известными
римскому частному праву. Они представляют собой, по его мнению, «только
ограничения права собственности в силу закона. Такие ограничения вообще не
относятся к категории прав на чужие вещи, а составляют только пределы
реализации права собственности».2 Таким образом, эта конструкция
рассматривает публичный сервитут не как самостоятельное вещное право, а
лишь как ограничение других вещных прав. Иной позиции придерживается
А.А. Соколова, рассматривающая публичные сервитуты как обременения
муниципальных земельных участков.3 Однако с последней точкой зрения нельзя
согласиться. Субъекты классического, частного сервитута всегда определены, а
цель его установления – хозяйственная. В отличие от этого, субъекты
ограничений, как правило, неопределенны, а цели ограничений указаны в ст. 55
Конституции. Кроме того, следует согласиться с высказанным в научной
литературе мнением, что практический смысл разграничения понятий
«ограничение» и «обременение» будет, если «под обременением мы будем
понимать установление дополнительных прав на объект, а ограничениями
считать сужение пределов субъективного права, не сопровождающееся
установлением каких-либо дополнительных прав».4

1
Дерюгина Т.В. Гражданско-правовое регулирование института сервитута в России: Автореф. дис. … канд.
юрид. наук. Волгоград, 2002. – С. 6.
2
Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском
праве. – М., 2000. – С. 62.
3
Соколова А.А. Право муниципальной собственности и его ограничения: Автореф. дис. … канд. юрид. наук.
Волгоград, 2002. – С. 19.
4
Аккуратов И.Ю., Коршунов Н.М., Хорев А.А. К вопросу об ограничениях и обременениях права
собственности // Государство и право. – 2000. № 10. – С. 72.
В-третьих, ограничения права собственности касаются только
недвижимости, а обременениям может быть подвергнуто и движимое
имущество.
Сходство понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты»
земельного участка заключается в том, что все эти категории включаются в его
правовой режим, отражаются в земельном и градостроительном кадастре,
подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе права на
земельный участок.
Рассматривая земельные сервитуты как единую правовую категорию и
выявляя их юридическую природу, необходимо остановиться на эволюции
данного правового института в российском законодательстве.
ГК РФ содержит классическое определение сервитута. Согласно п.1 ст. 274
ГК РФ, сервитутом является право одного собственника земельного участка
требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права
ограниченного пользования соседним участком. Несмотря на то, что данная
глава в течение ряда лет не действовала, ее нормы иногда применялись в силу
того, что согласно ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности могут
возникать из договоров и иных сделок, как предусмотренных законом так и не
предусмотренных, но и не противоречащих ему. Впоследствии отдельные,
отрывочные упоминания о земельных сервитутах содержались в Федеральных
законах «О мелиорации» от 10 января 1996 г.; «О товариществах собственников
жилья» от 17 июня 1996 г.; «О гидрометеорологической службе»; «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»
от 21 июля 1997 г. и т.д. Другие (кроме земельного) разновидности
природоресурсовых сервитутов были предусмотрены в Водном кодексе РФ от
16 ноября 1995 г. и Лесном кодексе РФ от 29 января 1997 г., а, по мнению
некоторых исследователей, фактически существуют также публичные и
частные горные сервитуты.1
Значение природоресурсовых сервитутов в рамках рассматриваемой темы
можно продемонстрировать на следующем примере. Известно, что прибрежные
участки по берегам реки Волги у крупных городов (Нижний Новгород,
Ярославль, Казань, Самара, Саратов) предоставлены многочисленным
садоводческим товариществам, которые практически отрезали от воды земли
сельскохозяйственных организаций, а иногда и целые населенные пункты.
Решение таких проблем вполне может быть достигнуто при помощи
конструкции водного сервитута.2
В Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. урегулированы вопросы
установления частных и публичных сервитутов в области градостроительства.
Частные сервитуты в области градостроительства могут устанавливаться в
целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком,
иными объектами недвижимости для обеспечения строительства,
реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений;
строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов инженерной и
транспортной инфраструктур, а также других нужд собственников объектов
недвижимости, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.
Публичный сервитут устанавливается нормативными актами органов
государственной власти или местного самоуправления на основании
градостроительной документации и правил застройки.
Получившее широкое распространение вслед за римской традицией
деление земельных сервитутов на публичные и частные впервые было
упомянуто в Указе Президента РФ от 22 июля 1994 г. (с изм. от 25 января 1999
г.), которым были утверждены «Основные положения государственной

1
Калинин И. Природоресурсные сервитуты // Российская юстиция. – 2002. № 3. – С. 28-30.
2
Тимофеев Л.А. Правовые проблемы водоснабжения населения в Российской Федерации. – Саратов, 2003. – С.
239.
программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в
Российской Федерации после 1 июля 1994 г.». Согласно п. 4.10 данного Указа,
для продаваемых земельных участков могли устанавливаться публичные
сервитуты, в соответствии с которыми собственники названных земельных
участков обязаны обеспечить: а) безвозмездное и беспрепятственное
использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные
дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на
момент передачи земельного участка в собственность; б) возможность
размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; в)
возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для
ремонта объектов инфраструктуры.
Однако отсутствие тогда у законодателя четких критериев разграничения
частных и публичных сервитутов привело впоследствии к трансформации
публичного сервитута в частный. Для такого вывода достаточно сравнить
публичный сервитут, предусмотренный Указом Президента РФ от 22 июля 1994
г. о доступе на земельный участок для ремонта объектов инфраструктуры и
частный сервитут в ст. 64 Градостроительного кодекса РФ, обеспечивающий
реконструкцию, ремонт и эксплуатацию объектов инженерной и транспортной
инфраструктур.1
Несмотря на множество фрагментарных упоминаний в федеральных
нормативно-правовых актах о сервитутных отношениях, законодательство
долгое время оказалось в этой части пробельным, поскольку глава 17 ГК РФ и
ЗК РФ вступили в силу только в 2001 году. Именно поэтому субъекты РФ (а в
ряде случаев и органы местного самоуправления) вынуждены были принимать
собственные правовые акты, регулирующие основания и порядок установления
сервитутов в целях защиты прав и законных интересов собственников, а также

1
См. также: Харьков В. Правовое регулирование земельных сервитутов в гражданском и земельном
законодательстве // Хозяйство и право. – 2000. № 9. – С. 32.
лиц-не собственников земельных участков. Можно выделить несколько
принципиальных особенностей регулирования названных отношений:
а) В большинстве законов субъектов РФ, регулирующих основания и
порядок установления земельных сервитутов, было дано классическое
определение земельного сервитута, как права ограниченного пользования
чужим земельным участком. В соответствии с законами ряда субъектов РФ
обязательным условием установления сервитута являлась невозможность
обеспечения нужд собственника иначе, как путем установления сервитута.
б) Законами субъектов РФ были предусмотрены классификации сервитутов
на сервитуты временные и постоянные, а также публичные (устанавливаемые в
интересах общества) и частные (устанавливаемые в интересах одного или
нескольких лиц). Публичный сервитут устанавливался законом или иным
правовым актом, а частный сервитут - на договорной основе или в судебном
порядке. Упоминание судебного решения как основания установления
сервитута следует отнести к числу безусловных достоинств региональных
законов, поскольку ни римские юристы, ни дореволюционная российская
традиция таких оснований не предусматривали. В ряде федеральных законов
мы также обнаружим такую норму (например, в Федеральном законе «О
государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»).
Следует подчеркнуть, что ряд законов субъектов РФ, наряду с обязательностью
государственной регистрации сервитута, упоминают и необходимость
специальной регистрации, содержание которой, однако, в тексте закона не
раскрывалось (Самарская область).
в) В некоторых законах субъектов РФ подчеркивалась допустимость
установления сервитута не только в интересах собственника, но и в интересах
или по требованию лица, которому участок предоставлен на праве
пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования
или на праве долгосрочной аренды (Свердловская область). В последнем случае
субъекты РФ шли дальше п.4 ст. 274 ГК РФ, согласно которой сервитут может
быть установлен только в интересах собственника, землепользователя и
землевладельца.
г) Предусматривалось право собственника, землевладельца,
землепользователя, арендатора земельного участка, обремененного частным
сервитутом, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах
которых установлен сервитут, соразмерную плату за ограничения в
пользовании участком. Порядок или принципы ее установления не указаны.
Однако ряд законов субъектов РФ (Республика Башкортостан, Саратовская
область) заимствовал норму о бесплатности сервитутов, устанавливаемых в
пользу сельских жителей (т.е. жителей сельских поселений), из п.4 ст. 55 одного
из первых проектов ЗК РФ.
В связи с этим трудно согласиться с мнением, высказанным в научной
литературе о том, что цена является существенным условием такого рода
договоров, поскольку в законе они определяются как строго возмездные (п.5 ст.
274 ГК РФ) и применить к ним правило п.3 ст. 424 ГК РФ не представляется
возможным. Поэтому договор об установлении сервитута, в котором
отсутствуют данные о его цене, не является заключенным и не может быть
зарегистрирован.1
Согласно п.5 ст. 274 ГК РФ «собственник участка, обремененного
сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в
интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование
участком». Таким образом, 1) собственник вправе (мера возможного
поведения), а не обязан (мера должного поведения) требовать плату, а,
следовательно, допускается безвозмездное установление и пользование
частным сервитутом; 2) существенные условия договора о земельном сервитуте,

1
Копылов А.В. Вещные права на землю в римском, русском дореволюционном и современном гражданском
праве. – М., 2000. – С. 68.
отсутствие которых может повлечь отказ в его государственной регистрации, не
упоминаются в ГК РФ. В связи с этим представляется дискуссионным вывод
А.В. Копылова о невозможности регистрации безвозмездного договора об
установлении земельного сервитута; 3) новый Земельный кодекс РФ не решает
вопрос о платности (бесплатности) установления частного земельного
сервитута, отсылая к «гражданскому законодательству», которое по данному
вопросу фактически состоит из нескольких статей главы 17 ГК РФ.
д) Классификация сервитутов, выделяемых законами субъектов РФ,
включает три группы: сервитуты, устанавливаемые в основном на землях
сельскохозяйственного назначения; сервитуты, устанавливаемые на территории
городских и сельских поселений; сервитуты, которые могут быть установлены и
на территории поселений, и за их пределами. В числе относящихся к предмету
нашего исследования можно выделить следующие виды сервитутов: сервитут
пешеходной тропы; сервитут проезжей дороги; сервитут линий
коммуникаций; сервитут водопровода; сервитут водостока и водозабора;
возведение здания, строения, сооружения на земельном участке с опорой на
соседний земельный участок или здания, строения, сооружения, проникающего
на соседний участок на определенной высоте и др.
Таким образом, субъекты РФ при регулировании сервитутных отношений
использовали в качестве основы ГК РФ и проект ЗК РФ. Поэтому
неудивительно, что в законах субъектов РФ выделялся примерно одинаковый
(заимствованный из проекта ЗК РФ) перечень оснований и порядок
установления и прекращения действия сервитутов, выделялись постоянный и
временный сервитуты, в ряде случаев различались частный и публичный
сервитут, предусматривалась платность установления сервитута. Однако в
разных субъектах РФ был заимствован разный объем нормативного материала
из проекта ЗК РФ и ни в одном субъекте РФ в рассматриваемый период
земельной реформы не был принят отдельный закон «О земельных сервитутах»,
которым были бы восполнены пробелы в правовом регулировании сервитутных
отношений.
Новый Земельный кодекс РФ решил ряд практических проблем, связанных
с установлением земельных сервитутов. Безусловно, положительным является
указание оснований и порядка установления и прекращения действия
публичного сервитута, указание на способ его осуществления (наименее
обременительное для земельного участка), установления гарантий прав
собственников, владельцев, пользователей земельных участков. К их числу
относится, во-первых, право указанных лиц при невозможности использования
участка в связи с установлением публичного сервитута требовать его изъятия у
них за выкуп с возмещением убытков от органов государственной власти или
местного самоуправления, установивших сервитут, либо предоставления
равноценного земельного участка.
Вторая гарантия распространяется только на собственников земельных
участков, обремененных публичным сервитутом. Она заключается в том, что
если установление публичного сервитута приводит к существенным
затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе
требовать от органа, установившего сервитут, соразмерную плату. Характерно,
что для частного сервитута необходимость «существенных затруднений» закон
не предусматривает.
Закон РФ «О приватизации государственного и муниципального
имущества» от 21 декабря 2001 г. закрепил ряд своих особенностей
установления и прекращения действия публичного сервитута. Во-первых,
решение об установлении публичного сервитута (который закон рассматривает
как разновидность обременения) принимается одновременно с принятием
решения об условиях приватизации государственного или муниципального
имущества. При наличии такого решения публичный сервитут является
существенным условием сделки приватизации.
Во-вторых, публичный сервитут может быть прекращен либо его условия
изменены в случае отсутствия (изменения) государственного или
общественного интереса в нем, а также при невозможности или существенном
затруднении использования имущества по его прямому назначению. Таким
образом, в отличие от положений ст. 23 ЗК РФ, предусматривающей право
граждан и юридических лиц требовать изъятия у них участка за выкуп в случае
невозможности его использования, данный закон закрепляет обратную
стратегию: требовать прекращения действия самого публичного сервитута.
Поскольку публичный сервитут устанавливается, как правило, для обеспечения
работы коммуникаций (водопровод, газопровод, электросети), реализация
данной нормы на практике будет затруднительна.
Между тем, ряд актуальных вопросов остается без решения. Во-первых,
остается актуальной проблема взимания регистрационных платежей при
установлении публичного сервитута. Федеральный закон о регистрации
предусматривает, что разработка необходимых для представления на
государственную регистрацию документов (включая план земельного участка с
указанием сферы действия публичного сервитута и заключения специально
уполномоченного органа субъекта РФ в области архитектуры и
градостроительства), а также оплата государственной регистрации
производится заявителем. Следовательно, если публичный сервитут
устанавливается по инициативе органов местного самоуправления, то оплата
государственной регистрации производится из местных бюджетов. Но органы
местного самоуправления не готовы или не имеют возможности вносить такую
плату.
Кроме того, согласно ст. 87 БК РФ данная статья расходов не является для
местного бюджета обязательной, хотя и может рассматриваться в качестве
«прочих расходов», отнесенных к вопросам местного значения и определяемых
представительными органами местного самоуправления (т.е. названные
расходы являются правом, а не обязанностью органов местного
самоуправления).
Поскольку органами местного самоуправления не производится оплата
государственной регистрации публичного сервитута, он не вступает в силу, что
может вызывать недовольство граждан соответствующих муниципальных
образований (такие случаи имели место, например, в Иловлинском,
Николаевском, Ленинском районах Волгоградской области). Выход из
сложившейся ситуации (учитывая тяжелое финансовое положение местных
бюджетов) может быть либо в установлении символической платы за
установление публичного сервитута, либо в выделении соответствующих
дотаций из бюджета субъекта РФ.1
Во-вторых, Земельный кодекс РФ посвящает ст. 23 публичным сервитутам.
Решение вопроса об установлении (п.1. ст. 23) и прекращении (п.1 ст. 48)
действия частных сервитутов, ЗК РФ отсылает к гражданскому
законодательству, а именно к ст. 274-277 ГК РФ, которые не решают, а только
обозначают данную проблему. Таким образом, если ранее субъекты РФ могли
урегулировать данные отношения посредством принятия регионального закона,
теперь такая возможность отсутствует (гражданское законодательство отнесено
ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской
Федерации). Пострадают от этого граждане и юридические лица, которым, как
и ранее, придется столкнуться с рядом препятствий на пути установления
частных сервитутов.
В-третьих, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ, установление публичного сервитута
осуществляется с учетом общественных слушаний. Градостроительное и
экологическое законодательство использует термин «общественные
обсуждения», частью которых могут являться общественные слушания.

1
Пока же практика идет по пути «добровольно-принудительного» обязывания администрацией граждан и
юридических лиц, которым предоставляются соответствующие участки, оплачивать подготовку всей
документации по установлению публичного сервитута и вносить регистрационные платежи.
Указанная форма учета мнения населения на сегодняшний день применяется
при информировании граждан о градостроительной деятельности. Но
установление публичных земельных сервитутов и градостроительная
деятельность – это разные сферы общественных отношений. Механическое
применение к ним одной правовой конструкции, на наш взгляд, не оправдано и
не правомерно. В связи с этим, представляется обоснованным отдельным
нормативным актом (лучше всего законом субъекта РФ) распространить
данную процедуру на публичные сервитуты, либо тем же законом разработать
отдельную процедуру проведения таких общественных слушаний. В последнем
случае может быть предложен следующий вариант статьи закона:
«Установление публичного сервитута осуществляется только с учетом
результатов общественных слушаний, которые проводятся путем опроса
населения независимыми экспертами по заданию органа исполнительной власти
субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в
установленный ими срок».
Представляется, что несоблюдение вышеуказанной процедуры
установления публичного сервитута позволяет говорить о его не установлении.
В этой связи показательно следующее судебное дело.
В сентябре 2003 г. Федеральный арбитражный суд Поволжского округа
рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы МУП
«Тракторозаводский рынок», г. Волгоград и Администрации города Волгограда,
на решение от 21 мая 2003 г. и постановление апелляционной инстанции от 7
июля 2003 г. Арбитражного суда Волгоградской области по делу № А12-
3209/03-с37, по иску ООО «Коробейники-М» к Администрации города
Волгограда о признании постановления Администрации г. Волгограда
недействительным.
В ходе судебного заседания было установлено следующее.
Постановлением Администрации г. Волгограда № 793 от 15.07.2002 г. ООО
«Коробейники-М» в аренду представлено несколько земельных участков в
Тракторозаводском районе г. Волгограда. Во исполнение данного
постановления 21.07.2002 г. ООО «Коробейники-М» и Администрация г.
Волгограда заключили договор аренды земли, зарегистрированный в
Волгоградском регистрационном управлении.
Постановлением Администрации г. Волгограда № 954 от 12.08.2002 г. в
пункт 1 постановления № 793 от 15.07.2002 г. внесены изменения,
обязывающие ООО «Коробейники-М» обеспечивать беспрепятственный проезд,
проход МУП «Тракторозаводский рынок» к земельному участку, занимаемому
вещевым рынком по ул. Шурухина.
Оспариваемое постановление в части произвольного изменения
Администрацией города размеров и границ участков, представленных в аренду,
правомерно признано судами недействительным, как вынесенное с нарушением
п.9 ст.22 ЗК РФ, согласно которого изменение условий договора аренды
земельного участка без согласия его арендатора не допускается. В то же время,
как отмечалось Федеральным арбитражным судом Поволжского округа, по
существу, Администрацией г. Волгограда установлен публичный сервитут в
части обеспечения прохода и проезда через участок.
Дело о признании постановления Администрации недействительным в
части установления публичного сервитута направлено на новое рассмотрение в
первую инстанцию, поскольку данный вопрос судами по существу не
рассматривался, а соответствующим доказательствам оценка не давалась.1
Между тем, решение администрации г. Волгограда об обеспечении прохода
(проезда) через участок, арендуемый ООО, не может быть рассмотрено как
основание установления публичного сервитута по причине отсутствия его

1
Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 9 сентября 2003 г. № А12-3209/03-
с37 // ГАРАНТ-Максимум с региональным законодательством. Версия от 15 июля 2004 г.
государственной регистрации и несоблюдения предусмотренных ЗК РФ
процедур проведения общественных слушаний.
В-четвертых, п.3 и п.4 ст. 36 ЗК РФ упоминает право ограниченного
пользования земельным участком, не уточняя, является ли таковое сервитутом
(частным или публичным?) либо же речь идет о введении новой разновидности
прав на землю. Так, в соответствии с п.4 данной статьи, в случае, если
помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке,
закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и
государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный
участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения
собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а
другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным
участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения.
По нашему мнению, в данном случае речь идет об установлении ограничений
прав пользователя земельного участка в силу закона, что требует нормативного
уточнения диспозиции данной нормы.
В-пятых, ст. 262 ГК РФ предусматривает еще одну модель публичного
земельного сервитута, не называя его, впрочем, таковым. Согласно названной
статьи, граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений
находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках,
находящихся в государственной собственности или в собственности местного
самоуправления, и использовать имеющиеся на этих участках природные
объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми
актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если
земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не
обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое
лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет
беспокойства собственнику.
Названная конструкция, по нашему мнению, представляет собой аналог
публичных лесных и водных сервитутов, которые государственной регистрации
не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не
определяются. Представляется, что среди упомянутых в ЗК РФ публичных
сервитутов данная их фактическая разновидность не упоминается. Поэтому
наиболее перспективным путем совершенствования законодательства о
сервитутах будет исключение из их числа публичных сервитутов в их
современном понимании (это ограничения) и включение в ЗК РФ и иные
нормативные акты вышеуказанной разновидности публичных земельных
сервитутов. Однако пока юридическая природа данной правовой конструкции
не определена и мало исследована.
Глава 4. Правовые проблемы управления сферой землепользования в
поселениях
§ 1. Понятие управления землями поселений
В Словаре русского языка С.И. Ожегова раскрывается понятие «управлять»
- т.е. «руководить, направлять деятельность кого-чего-нибудь». 1 Как отмечал
И.Б. Новик, «в самом общем виде управление может быть определено как
упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной
закономерностью, действующей в данной среде».2 Следовательно, управление
можно рассматривать как функцию организации (упорядочения) систем
различной природы – биологических, технических, социальных. В этом смысле
допустимо говорить об управлении транспортным средством, биологическими
процессами и т.д. Однако наиболее распространенным является понимание
управления применительно к социальным процессам, где в роли субъектов
управления выступают граждане и их объединения, а также публично-правовые
образования.
Объектом управления выступает поведение (деятельность) граждан и их
объединений. В этом смысле не совсем верно говорить об управлении
земельным фондом, поскольку объект недвижимого имущества не может
состоять в социальных связях с субъектом управленческой деятельности.
Правильнее будет вести речь об отношениях по управлению земельными
участками. Однако ввиду распространенности данной терминологии в науке,
мы также будет ее придерживаться.
Существует несколько видов управления: государственное,
муниципальное, корпоративное и т.д. Государственное управление обычно
рассматривается в узком и широком смысле. В узком смысле под
государственным управлением понимается «подзаконная исполнительно-

1
Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов. – М., 1985. – С. 726.
2
Новик И.Б. Кибернетика: Философские и социологические проблемы. – М., 1963. – С. 25.
207

распорядительная деятельность уполномоченных органов (органов


государственного управления), состоящая в исполнении законов и подзаконных
актов в процессе руководства хозяйственной сферой и сферами социально-
культурного и административно-политического строительства». 1 В широком
смысле под государственным управлением понимается «практическое,
организующее и регулирующее воздействие государства на общественную
жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или
преобразования, опирающееся на его властную силу».2
В земельно-правовой литературе проблема управления земельным фондом
впервые была поставлена авторами учебников «Земельное право» 1940 г. и
«Земельное право» 1949 г. В частности, в них отмечалось, что управление
земельным фондом является составной частью управления государственной
социалистической собственностью. Сущность управления государственным
земельным фондом заключается в организации его планомерного
использования и в регулировании системы отношений, которые складываются
между государством – собственником земли и землепользователями.
Авторами данных учебников также подчеркивалось, что между
управлением и распоряжением землей существует неразрывная связь. Право
распоряжения землей проявляется в соответствующих функциях государства по
управлению земельным фондом. Таким образом, управление земельным
фондом представляет собой не правомочие, а деятельность по осуществлению
правомочий государства в отношении земли как объекта хозяйствования, т.е.
право управления землей является более широким понятием, чем право
распоряжения.3 Названную позицию подверг критике в своих трудах Г.А.
Аксененок.

1
Мельников В.А. Административное право Российской Федерации (Общая часть): Учебное пособие. –
Волгоград, 1998. – С. 7.
2
Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. – М., 1997. – С. 38.
3
Земельное право. Учебник для юридических вузов. – М., 1940. – С. 80-87; Земельное право. Учебник для
юридических вузов. – М., 1949. – С. 132-133.
208

Г.А. Аксененок полагал, что элементами права государственной


собственности на землю в СССР являются владение, пользование,
распоряжение и управление землей.1 При этом право распоряжения землей
нельзя отождествлять с правом управления землей. Под распоряжением он
понимал «определение хозяйственного назначения земли и плановое
распределение всего земельного фонда … в соответствии с его назначением
среди отдельных землепользователей, использующих землю в целях развития
отдельных отраслей народного хозяйства, для максимального удовлетворения
материальных и культурных потребностей советского народа и всего
социалистического общества».2 Под управлением же землями, на его взгляд,
следует понимать непосредственное заведывание как всеми землями,
входящими в единый государственный земельный фонд, так и хозяйственное
управление отдельными категориями этих земель.
Таким образом, право распоряжения и право управления единым
государственным земельным фондом по своему содержанию являются
понятиями не только не совпадающими, но и неравнозначными. В отличие от
распоряжения, которым, по существу, определяется судьба земли, управление
землей является производным правомочием, которое имеет своей целью
реализацию актов по распоряжению землей в конкретной действительности,
создание всех необходимых условий и предпосылок для осуществления всех
функций, связанных с распоряжением землей. Кроме того, право распоряжения
и право управления единым государственным земельным фондом существенно
отличаются также и по системе государственных органов, которые
осуществляют эти важнейшие правомочия.3

1
В западной доктрине классическая триада полномочий собственника до сих пор вызывает серьезную критику,
а количество правомочий собственника может достигать десяти и более. См. подробнее об этом: Honore A.M.
Ownership // Oxford Essays in Jurisprudence. Oxford, 1961. P. 109-139; Contemporary Business Law and the Legal
Environment. Principless and Cases / J. David Reitzel – 5 th. Ed. USA, 1994. P. 475-477.
2
Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР: Дис. … докт. юрид. наук. М., 1955. – С. 543.
3
Там же. С. 551-552.
209

Правомочия органов государства по распоряжению единым


государственным земельным фондом шире тех прав, которыми наделены
органы управления землями. Следовательно, как подчеркивал Г.А. Аксененок,
нельзя сводить право распоряжения к функциям управления единым
государственным земельным фондом, осуществляемым различными
ведомствами и организациями. Право распоряжения землей по своему
содержанию шире права управления единым государственным земельным
фондом, которое вытекает из права распоряжения землей и является
распорядительной функцией, осуществляемой органами государственного
управления, различными ведомствами и организациями.1
Позиция Г.А. Аксененка была впоследствии подвергнута критике рядом
авторов, поскольку, во-первых, совершенно необоснованно было оставлено в
стороне одно из оснований государственного управления землями – право
территориального верховенства, а выводы делались, соответственно, только из
права собственности, во-вторых, не было установлено правильного
соотношения между правомочиями государства как собственника земли и
управленческой деятельностью государства, которая является формой
осуществления этих правомочий.2 В-третьих, не всегда была удачна
используемая терминология. Так, вызывает сомнение термин «заведывание
землями», который носит не правовой, а скорее, оперативно-хозяйственный
характер.
По поводу позиции Г.А. Аксененка, И.В. Павлов писал: «управление не
представляет собой что-то отличное от распоряжения, а форму осуществления
самого распоряжения. Соотношение между ними есть соотношение между
формой и содержанием: право распоряжения составляет содержание самого
правомочия, а управление – форму его осуществления».3
1
Аксененок Г.А. Право государственной собственности на землю в СССР. – М., 1950. – С. 216, 217-218, 227.
2
Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. – М., 1961. – С. 72.
3
Павлов И.В., Краснопольский А.С. Рецензия на сборник «Труды Военно-юридической академии», вып. IX. М.,
1949. // Советское государство и право. – 1950. № 6. – С. 90-91.
210

Другие авторы, не соглашаясь с позицией Г.А. Аксененка по поводу


включения в содержание права собственности управления землей, предлагали
свою трактовку соотношения распоряжения и управления земельным фондом.
Так, А.В. Венедиктов полагал, что право распоряжения земельным участком
является формой или средством осуществления управления отдельными
категориями земель, поменяв местами соотношение формы и содержания в
конструкции, предложенной Павловым И.В. и Краснопольским А.С. 1
Своеобразный подход к рассматриваемой проблеме предложила Г.Н.
Полянская, считавшая, что управление является методом осуществления со
стороны государства своего правомочия по распоряжению землей и иными
природными ресурсами.2
А.М. Турубинер выделял следующие правомочия государства –
собственника земли: распоряжение, управление землями, земельный контроль,
пользование и владение землей.3 Под управлением землями, по его мнению,
следует понимать определение «целевого назначения отдельных частей
земельного массива, предоставляемого землепользователю или
соответствующему ведомству, без изменения внешних границ этого земельного
массива, т.е. внутрихозяйственное землеустройство, планировку территории,
распределение между землепользователями земельных участков из состава
земельного массива, предоставленного соответствующему ведомству или
организации, предоставление участков вторичным землепользователям».4
А.М. Турубинер подчеркивал, что научные работники, ставящие знак
равенства между распоряжением и управлением землями, смешивают две
разные вещи: распорядительную деятельность государства, проявляющуюся в

1
Венедиктов А.В. Право социалистической собственности в свете учения И.В. Сталина о базисе и надстройке. //
Изв. АН СССР. отд. экономики и права. – 1951. № 2. – С. 105.
2
Полянская Г.Н. Право государственной собственности на леса в СССР. – М., 1959. – С. 160-161.
3
Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе: Дис. … докт. юрид.
наук. М., 1957. Т. 1. – С. 220.
4
Турубинер А.М. Содержание права государственной собственности на землю в СССР. – М., 1956. – С. 9.
211

различных областях государственной жизни и в различных юридических


формах, и распоряжение в смысле определения «юридической судьбы»
имущества. Если мы возьмем распоряжение, как правомочие по определению
«юридической судьбы» имущества, то, очевидно, что в ряде случаев тот, кто
управляет этим имуществом, вовсе не обладает правом распоряжения. Тем
более такое право не принадлежит, по общему правилу органам,
осуществляющим управление землей. Если бы это было так, то каждый орган,
осуществляющий управление тем или иным земельным массивом, имел бы
право передать его от одного пользователя другому. Однако этого не
происходит. Поэтому А.М. Турубинер делает вывод, что функция управления и
распоряжения землями не совпадают и управление является, наряду с
распоряжением, самостоятельным правомочием государства – собственника
земли.1
По мнению Н.И. Краснова, государственное управление землями по своему
содержанию шире права управления землями как элемента права
государственной собственности на землю, поскольку оно включает в себя не
только это правомочие, но и право управлять землями на основе
территориального верховенства. Юридической основой государственного
управления землями Н.И. Краснов, в отличие от Г.А. Аксененка, считал
единство в одном субъекте (государстве) не только права государственной
собственности на землю, но и территориального верховенства как элемента
суверенитета. Государственное управление землями, как отмечал Н.И. Краснов,
является формой осуществления правомочий распоряжения и управления
землями как элементов права государственной собственности и основывается
оно одновременно на праве территориального верховенства Советского
государства и его исключительной собственности на землю.2

1
Турубинер А.М. Право государственной собственности на землю в Советском Союзе: Дис. … докт. юрид.
наук. М., 1957. Т. 1. – С. 285-286.
2
Краснов Н.И. Правовой режим земель специального назначения. – М., 1961. – С. 71-78.
212

Значительный вклад в исследование понятия государственного управления


земельным фондом внес В.П. Балезин. В его трудах, посвященных правовому
режиму земель населенных пунктов, убедительно показано содержание
управления землями поселений, основные функции государственного
управления, а также раскрыт ряд иных принципиально важных вопросов.
Управление земельным фондом в СССР, по мнению В.П. Балезина,
представляет собой «деятельность Советского государства по организации
рационального использования земли как главного компонента жизненной среды
людей, как всеобщего предмета и средства труда, а также как орудия
производства и производительной силы в сельском и лесном хозяйстве, с одной
стороны, и пространственно-операционного базиса в иных отраслях народного
хозяйства, с другой стороны».1 В основе государственного управления единым
земельным фондом страны лежит и право территориального верховенства, и
право исключительной государственной собственности.
Специфика управления городскими землями, подчеркивал В.П. Балезин,
заключается в том, что «определяющим и основным началом в нем является
планировка населенных мест, в соответствии с которой осуществляется и отвод,
и изъятие, и учет, и регистрация городских земель». 2 По вопросу соотношения
управления и распоряжения землями В.П. Балезин разделял позицию И.В.
Павлова, отмечая, что «управление городскими землями есть не что иное, как
форма осуществления права распоряжения городскими землями».3
Б.В. Ерофеев одним из первых сформулировал понятие государственного
управления землями городов, полагая, что под таковым «следует понимать
исполнительно-распорядительную деятельность органов социалистического
государства по регулированию земельных отношений в городах и организации
их правильного и рационального использования».4
1
Балезин В.П. Правовой режим земель сельских населенных пунктов. – М., 1972. – С. 43.
2
Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки. Дис. … канд. юрид. наук. М., 1960. – С. 150.
3
Там же. С. 152.
4
Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов. – М., 1976. – С. 47.
213

Наряду с В.П. Балезиным, Б.В. Ерофеев считал, что государственное


управление землей в городах является формой осуществления государством
всех своих правомочий как собственника, а также правомочий, вытекающих из
права территориального верховенства. Б.В. Ерофеев сформулировал и свою
позицию в многолетнем научном споре о содержании права собственности и
соотношении управления и распоряжения. По его мнению, следует различать
право распоряжения и право управления, которые являются самостоятельными
правомочиями в содержании права государственной собственности на землю.
Право государственной собственности на землю является содержанием, а
государственное управление землями городов – формой.
Из вышеизложенного следует, что включение дополнительного
правомочия «управление» в классическую триаду еще в дореформенный период
было признано бессодержательным, и его введение в законодательство
рассматривалось критически, как вносящее путаницу в правоприменительную
практику.1
Нельзя не отметить проводимые 70-80-е годы попытки связать проблемы
правового режима и управления землей в поселениях с экологическими
особенностями управления в поселениях. Так, В.Ф. Горбовой писал, что
«управление городскими лесами – это исполнительно-распорядительная
деятельность государственных органов, направленная на обеспечение
рационального использования городских лесов в целях создания наиболее
благоприятных условий для проживания в городах». 2 При этом, по его мнению,
управление городскими лесами осуществляется органами общей и специальной
компетенции. В ходе осуществления земельной реформы конца XX – начала
XXI веков в условиях многообразия форм собственности на землю сущность
управления земельными ресурсами изменилась.

1
Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. – 2003. № 6. – С. 93.
2
Горбовой В.Ф. Правовой режим городских лесов: Дис. … канд. юрид. наук. Свердловск, 1972. – С. 49.
214

Государственное и муниципальное управление землями в настоящий


период предполагает установление определенных норм и правил, касающихся
организации использования и охраны не только земель поселений в целом как
особой категории земель в земельном фонде РФ, но и отдельных
территориальных зон в границах поселений. При этом управление может
осуществляться от имени государства или органов местного самоуправления,
во-первых, как собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное
управление). Субъектами данной группы отношений является ограниченный
круг лиц.
Во-вторых, управление осуществляется государством как органом власти,
обладающим территориальным верховенством в отношении всех земель
независимо от форм собственности. В этом случае государство адресует свои
предписания неограниченному кругу лиц, которые могут являться, а могут и не
являться субъектами земельных отношений (например, посредством
установления запрета самовольного захвата земли и самовольной постройки).
Право территориального верховенства в отношении всех земель РФ проявляется
в установлении единой системы осуществления государственного земельного
контроля, порядка ведения государственного градостроительного кадастра,
порядка проведения землеустройства, осуществления мониторинга земель и т.д.
Названные функции государства распространяются на все категории земель и
все категории землепользователей.
Таким образом, после провозглашения многообразия форм собственности
на землю и проведения массовой приватизации земельных участков, произошло
разграничение правомочий управления землями, находящимися в
государственной собственности и правомочий, вытекающих из
территориального верховенства государства. Поэтому в многолетнем научном
споре о соотношении управления и распоряжения земельным фондом была
поставлена точка. Распоряжение землями представляет собой одно из
215

правомочий государства – собственника земель, в то время как управление


является более широким понятием, включающим наряду с правомочиями,
вытекающими из права государственной собственности на землю также и
исполнительно-распорядительные правомочия, вытекающие из права
территориального верховенства. Существуют различия и в методах
регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных
функций государства как суверена (при установлении ставок земельного налога,
осуществлении земельного контроля) так и в части реализации функций
собственника по использованию и охране государственных земель -
предоставление государственного земельного участка в аренду гражданину
(юридическому лицу).
При анализе особенностей управления земельным фондом как
юридического явления следует иметь в виду, что оно обеспечивает соответствие
системы отношений по использованию земель закономерностям, вытекающим
из признания многообразия форм собственности на землю и тем фактом, что
земля является природным объектом. Это обстоятельство нашло свое отражение
в трудах теоретиков земельного права. Как отмечает О.И. Крассов, «управление
в сфере использования и охраны земель представляет собой подзаконную
исполнительно-распорядительную деятельность органов исполнительной
власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение
эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного
плодородия и их охрану».1 Данное определение подчеркивает экологическую
направленность деятельности по управлению земельными ресурсами, однако,
оно ориентированно преимущественно на земли сельскохозяйственного
назначения, так как для остальных категорий проблема повышения плодородия
почв не ставится.

1
Крассов О.И. Земельное право: Учебник. – М., 2000. – С. 173.
216

Более удачным выглядит позиция Н.Л. Лисиной что «управление в сфере


использования земель поселений можно определить как основанную на законе
целенаправленную деятельность органов государственной власти, местного
самоуправления, граждан и их объединений по обеспечению рационального и
эффективного использования земель поселений, благоприятной среды
жизнедеятельности населения, а также устойчивого развития поселений в
соответствии с градостроительной документацией и правилами
землепользования и застройки».1
Таким образом, в узком смысле слова управление – это исполнительная и
распорядительная деятельность, которая является подсистемой
государственного управления в целом. В широком смысле государственное
управление земельным фондом осуществляется не только исполнительными и
распорядительными органами, но также и представительными органами. При
этом нельзя согласиться с высказанным в научной литературе мнением о том,
что «в связи с отнесением к компетенции судов таких функций, как разрешение
земельных споров и привлечение к ответственности … правомерно говорить об
участии в управлении земельным фондом также и судебных органов».2
Подобные утверждения, на наш взгляд, противоречат принципу разделения
властей, предусмотренному Конституцией РФ. В настоящей работе управление
рассматривается в узком смысле слова. Наряду с государственным
управлением, следует выделять и муниципальное управление землями
поселений, а также различать понятия «государственное управление» и
«государственное регулирование».3
Представляется, что государственное регулирование земельных отношений
является более широким понятием, чем государственное управление

1
Лисина Н.Л. Правовой режим земель поселений: Учеб. - практ. пособие. – М., 2004. – С.182.
2
Улюкаев В.Х. Земельное и природоресурсное право: Учеб. пособие для студ. средн. проф. учеб. заведений /
В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин. – М., 2003. – С. 79.
3
См.: Бобылев А.И., Попов В.В., Лукьянова О.В. Правовое регулирование земель железнодорожного
транспорта: теория и практика. – М., 2003. – С.119.
217

земельными ресурсами, поскольку государственное регулирование включает в


себя и нормотворческую деятельность. Как известно, ст. 10 Конституции
России проводит четкую идею разделения властей и отдельно называет
законодательную и исполнительную. Управление относится к исполнительной
деятельности. Выделяя наряду с государственным муниципальное управление,
фактически разрушается вся конструкция, основанная на том, что
государственное управление базируется на праве территориального
верховенства, на государственном суверенитете. Ведь не можем же мы
признавать муниципальный суверенитет.1
Классификацию управленческих отношений на территории поселений
можно провести по нескольким основаниям.
По субъекту, осуществляющему управленческие функции. Субъекты
управления землями поселений по критерию объема и характеру их
компетенции можно классифицировать, во-первых, на органы общей и
специальной компетенции, а, во-вторых, на федеральные органы, органы
субъектов РФ и органы местного самоуправления. Кроме того, при
характеристике управления землями поселений необходимо иметь в виду, что в
пределах отдельных земельных участков, находящихся в собственности
граждан и юридических лиц, названные субъекты осуществляют
самостоятельно внутрихозяйственное (т.е. негосударственное) управление
земельными участками.
По объекту управления. В качестве объекта управления может выступать
хозяйственная, культурная, социальная и иная деятельность юридических лиц и
поведение граждан, а также деятельность государственных органов и органов
местного самоуправления в сфере разрешенного использования и охраны
земель поселений. Содержание управления в сфере использования и охраны

1
Прохорова Н.А. Понятие «управление» в земельном праве // Государство и право. – 2003. № 6. – С.94.
218

земель поселений раскрывается в ряде функций, выполняемых


соответствующими государственными органами.
Таким образом, под управлением землями поселений следует понимать
исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов
исполнительной власти и органов местного самоуправления в пределах их
компетенции, направленную на регулирование земельных отношений в
городских и сельских поселениях в целях обеспечения рационального
использования и охраны земель вне зависимости от форм собственности и иных
прав на землю.

§ 2. Функции управления землями поселений


Государственное управление любой категорией земель, несмотря на
наличие ряда общих черт, обладает и определенной спецификой. Специфика
управления землями поселений проявляется, прежде всего, в отдельных
функциях управления. Несмотря на важность проблемы управленческих
функций, она недостаточно разработана в науке. До сих пор отсутствует
единство мнений как относительно понятия «функции управления», так и
классификации функций управления.1
Под функциями управления в области использования и охраны земель
поселений следует понимать основные направления деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления, необходимые для
организации рационального использования и охраны земель поселений. Виды и
содержание самих функций вытекают из градостроительно