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Contenido
Introducción...............................................................................................................7
2. Presupuesto incrementalista..............................................................................15
2.1. El monto............................................................................................................15
2.2. De los Ingresos presupuestales......................................................................16
2.2.1. Pérdidas de apropiación en los ingresos del proyecto
de PGN 2015...............................................................................................17
2.2.1.1 Las pérdidas de apropiación como ingreso............................................18
2.2.1.2 La eficacia en la ejecución del gasto.........................................................21
2.2.2 La flexibilidad del gasto.................................................................................23
2.3. La ley de Financiamiento: los cambios que requiere el impuesto
al patrimonio.....................................................................................................24
2.3.1 Recaudo impuesto al patrimonio y gravamen a los movimientos
financieros (GMF)........................................................................................24
2.3.2. Los cambios que requieren en el impuesto al patrimonio......................25
2.4 Los gastos presupuestales................................................................................28
Anexo
Artículos generales recurrente...............................................................................53
5
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Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015
Introducción
8
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Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015
Cuadro 1
Resultados de las variables macroeconómicas frente a los supuestos en la programación
del proyecto de Presupuesto General de la Nación
Promedio Promedio
Variables 2010 2011 2012 2013 2014 2015
2010 -2015 2016 -2018
Inflación doméstica fin de periodo, IPC, %. 3,2 3,7 2,4 1,9 2,8
Proyecto de presupuesto 4 3,0 3,0 3,0 3 3 3,2 3
Devaluación promedio periodo, % -12 -2,6 -2,7 3,9 -3,3
Proyecto de presupuesto 0,8 -2,4 0 0,0 3,3 1,3 -0,4
Tasa de cambio promedio periodo, $ 1.898 1.848 1.798 1.869 1.853
Proyecto de presupuesto 2.366 1.910 1.804 1.800 1.930 1.956 1.970 1.996
PIB real (variación) 4,0 6,6 4,0 4,3 4,7
Proyecto de presupuesto 2,5 4,0 5,0 4,8 4,7 4,8 4,3 5,1
PIB nominal (variación %) 8 13,8 7,3 6,2 8,8
Proyecto de presupuesto 7,7 6,8 8,2 8,6 7,9 8,1 7,9 8,2
Crecimiento importaciones totales, % 22,4 35,3 8,2 0,7 16,7
Proyecto de presupuesto 3,9 7,7 3,1 8,7 5 5,7 5,7 6,4
Precio de largo plazo crudo colombiano
(US$ por barril)
Proyecto de presupuesto 97 98 100
Producción de petroleo (prom KBPD)
Proyecto de presupuesto 981 1.029,0 1.123,0
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Con estas proyecciones de mayor crecimiento para 2015, se debe tener presen-
te los factores de riesgo que podrían afectar la recuperación mundial, como lo
es el aspecto geopolítico y su relación con los precios del petróleo, o el riesgo
de los mercados financieros que pueden afectar las tasas de interés. De tal
manera, la economía colombiana no es ajena a este entorno internacional, y
en ese sentido, las proyecciones de crecimiento deben tener en cuenta dichos
efectos, además del marco interno de la economía nacional.
Gráfico 1
7,00 6,90
6,69 6,58
6,00
5,33
5,00 4,70 4,80
4,67 4,70
3,00
2,50
1,00
-
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Fuente: DANE y proyecto de presupuesto
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Cuadro 2
Proyecciones del PIB para Colombia
Crecimiento anual
2014 2015
Fondo Monetario Internacional 4,5 4,5
CEPAL 5 n.d.
Banco de la República 5 3,5 -6,0
*Fedesarrollo 4,3 5
Proyecto de presupuesto 4,7 4,8
De esos supuestos, cabe señalar que bajo el seguimiento histórico resultan ra-
zonables, pues marcan una tendencia, excepto por estos datos importantes: la
tasa de cambio, el crecimiento de las importaciones y un dato complementario
como son las exportaciones.
Para el caso de los supuestos de tasa de cambio nominal, dada la actual ten-
dencia en la cual julio terminó con una tasa de cambio de $1.872,4 por dólar,
equivalente a una devaluación del tipo de cambio de 0,9% en el año (Gráfi-
co 2), se tendría que dar un cambio en el entorno internacional o un mayor
esfuerzo de la autoridad monetaria para que terminará en la meta de $1.954
por dólar. Para ello, en lo que resta del año, la tasa de cambio se tendría que
devaluar en $81 por dólar.
Gráfico 2
15,0%
10,0%
Variación anual
5,0%
0,0%
-5,0%
-10,0%
Jul A S O N D E F M A My J Jul A S O N D E F M A My J Jul
Por tanto, se percibe que este supuesto se encuentra sobrestimado para 2014
afectando el supuesto de tasa de cambio para 2015. No se olvide que la tasa de cam-
bio tiene efectos principalmente sobre la dinámica del comercio exterior (importa-
ciones y exportaciones) y en el caso del presupuesto público, en la deuda externa.
Cuadro 3
Proyecciones del precio del crudo WTI
2014 2015
EIA 101,0 95,2
Economist intelligence Unit 102,1 95,3
ABN AMRO 100,0 95,0
Promedio 101,1 95,2
Precio canasta crudo colombiano 97 98
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2. Presupuestación incrementalista
La Contraloría General de la República (CGR) viene insistiendo en que la
programación presupuestal es de carácter inercial o incrementalista, que im-
pide la evaluación de la calidad del gasto público y libera a los gestores de la
consecución de los resultados, al no asignarse los recursos necesarios para
cumplir su misión.
2.1 El monto
De las causales del desbalance, entre los $203 billones del presupuesto de
rentas y los $216 billones de las apropiaciones de gasto, ninguna alude a ex-
pansiones deliberadas o contingentes en el gasto, encontrándose todas en el
lado de los ingresos para lo cual se tendría la corrección o ajuste principal-
mente mediante una iniciativa de reforma tributaria, o por las expectativas de
mejores ingresos por el alza del precio del petróleo derivada de la coyuntura
de conflicto bélico en la región productora del Medio Oriente y el mayor cre-
cimiento esperado de la economía en 2015.
2. Artículo 347. El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda
realizar durante la vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender
los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto
de ley del presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de
gastos contemplados.
El presupuesto podrá aprobarse sin que se hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicio-
nales, cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.
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puestal, al alcanzar los $23,8 billones, que deberán cubrirse con el proyecto de
recursos adicionales o con recorte en el gasto. Cabe precisar que de los $10,7
billones, $4,5 billones corresponden a pérdidas de apropiación y $5,6 a la
disponibilidad inicial en tesorería, según lo expresa el documento del mensaje
presidencial, página 57.
De los recursos de capital, las fuentes de mayor volumen son el crédito inter-
no y externo (variaciones interanuales de 13,0% y 7,3%, respectivamente) y el
rubro “otros” (47,1%) que comprende la disponibilidad inicial de la Dirección
General de Crédito Público y Tesoro Nacional ($5,6 billones) y la provisión
para pérdidas de apropiación ($4,5 billones). En particular, el último concep-
to es cuestionable, dado que sugiere la existencia de un incentivo fuerte para
desatender la ejecución presupuestal, junto con un volumen de recursos que
no atenderían un uso efectivo en la medida que la provisión no se afectara.
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3. En el mensaje presidencia se establece que: “El rubro otros recursos de capital por $10,7 billones contiene las esti-
maciones del financiamientorestante requerido para una total ejecución del presupuesto aprobado. En consecuencia,
incluye una provisión contingente equivalente al monto de las pérdidas de apropiación estimadas en la formulación
delpresupuesto, provisión que se hará efectiva solamente si las pérdidas de apropiación son inferiores a las estima-
das inicialmente, esto es $4,5 billones. Igualmente, en este concepto se registran los recursoscorrespondientes a la
disponibilidad inicial que la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional -DGCPTN registra como
disponibles al cierre de la vigencia 2014, equivalente a $5,6 billones de acuerdo conel programa de fuentes y usos que
soporta el plan financiero para la vigencia 2015” (subrayado fuera de texto) p.51 y 52. Dicha nota se repite tal cual
del mensaje del proyecto para 2014, cambiando únicamente las cifras.
4. En la ejecución presupuestal la diferencia que existe entre la apropiación definitiva y los recursos comprometidos
se denomina Pérdida de Apropiación. Esta situación es un reflejo de que las partidas apropiadas en el Presupuesto
General de la Nación (PGN) no constituyen ordenes de gasto sino autorizaciones máximas con una determinada fi-
nalidad, y por otra parte, que la ejecución o compromiso de los recursos se debe realizar en la vigencia fiscal respecti-
va, porque según el principio de anualidad después del 31 de diciembre no pueden asumirse compromisos con cargo
a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos
caducan sin excepción. Así quedó consignado en los artículos 14 y 89 del Decreto 111 de 1996.
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5. Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Proyecto de Ley de Presupuesto General de la Nación 2014:“Priorida-
des sociales para el tiempo de la paz”, Anexo al Mensaje Presidencial, pág. 50.
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Gráfico 3
Concepto Total
Ingresos del Presupuesto Nacional 191,06
Ingresos corrientes de la Nación 103,09
Recursos de capital de la Nación 66,44
Rentas parafiscales 1,37
Fondos especiales 20,16
Ingresos de los Establecimientos Públicos 12,60
Total de presupuesto de rentas y recursos de Capital 203,66
Pérdidas de apropiación
Concepto Total
Crédito interno 34,48
$4,5 billones
Crédito externo 9,98
Ulidades y excedentes financieros 9,48
Rendimientos financieros 0,92
Disponibilidad inicial en DGCPTN
Reintegros y recursos no apropiados 0,66
Recuperación de cartera 0,19
$4,5 billones
$5,6
Otros recursos de capital 10,74
Total Recursos de Capital 66,44
Gráfico 4
2015
2014
2013
2012
2011
2010
2009
2008
0,0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5
Billones de pesos
Enajenación de activos 1.500 560 805 4.340 3.093 923 1.400 1.400 533
Excedentes financieros 5.881 5.881 6.816 9.580 9.580 9.373 5.010 5.010 4.554
Traslados fondos DTN 0 0 269 0 0 237 0 0 0
Rendimientos financieros 628 628 768 673 673 544 819 819 304
Recursos de crédito externo 6.988 5.928 5.928 4.650 8.736 11.941 8.876 8.876 6.513
Recursos de crédito interno 22.613 24.613 23.652 24.500 25.500 25.256 26.134 26.134 30.161
Otros recursos de capital 8.395 7.536 7 4.363 698 11 12.933 13.933 5
Otros recursos de capital** 8.395 7.536 7 4.363 698 11 12.933 13.933 5
Otros 8.395 7.536 7 4.363 644 11 12.887 13.143 5
Donaciones externas 0 0 0 0 46 0 41 50 0
Donaciiones internas 0 0 0 0 8 0 5 5 0
Reintegros y otros recursos no apropiados 200 200 0 162 162 0 443 443 447
Recuperación de cartera 35 35 189 35 35 198 24 24 185
Recursos de capital de la Nación 46.239 45.380 38.434 48.304 48.478 48.484 55.639 55.904 42.702
Excedentes financieros 6.939 6.939 6.797 6.794 6.794 7.991 13.322 13.322 14.204
Traslados fondos DTN 0 0 0 0 0 0 0 0 0
Rendimientos financieros 579 579 680 563 563 853 532 532 535
Recursos de crédito externo 7.797 7.798 5.657 7.906 7.887 4.487 5.400 5.400 7.526
Recursos de crédito interno 28.000 28.000 29.276 27.500 27.500 19.431 28.008 28.008 30.400
Otros recursos de capital 5.152 8.056 747 6.924 4.822 3 7.873 7.913 1.305
Otros recursos de capital** 5.152 8.056 747 6.924 4.822 3 7.873 7.913 1.305
Otros 5.097 7.991 747 6.831 4.732 3 7.805 7.844 1.305
Donaciones externas 50 54 0 93 89 0 66 68 0
Donaciiones internas 5 10 0 0 0 0 2 2 0
Reintegros y otros recursos no apropiados 245 245 308 302 449 317 317 565
Recuperación de cartera 105 105 223 198 198 287 173 173 255
Recursos de capital de la Nación 51.582 54.487 43.706 55.301 53.179 34.364 60.625 60.665 54.826
**La información de ejecución reportada a la CGR no permite desagregar los ingresos por PA, por lo tanto, esta ejecución que se toma como referencia correspon-
de a la totalidad de los otros ingresos de capital.
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Pérdidas de apropiación
Participación en el PGN y proporción del PIB (%)
11,0
10,0
9,0
8,0
7,0
6,0
Porcentaje
5,0
4,0
3,0
2,9
2,1
2,0
1,1 1,7
1,0
6. Contraloría General de la República, Comentarios acerca del monto del Proyecto de Presupuesto General de la
Nación 2007, pág. 10.
21
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Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015
Gráfico 6
14.000
12.000
Miles de millones de pesos
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Deuda 3.307 4.286 7.545 1.473 168 6.607
Inversión 569 2.079 1.746 2,177 2.177 2.084
Funcionamiento 1.593 4.039 6.749 1.613 2.035 3.360
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Cuadro 5
Composición sectorial de las PA, 2010 a 2013
Año 2010 2011 2012 2013
Acción Social 166.778 n.a. n.a. n.a
Agricultura 140.297 67.835 146.644 198.518
Ambiente 99.928 26.606 48.517 69.334
Ciencia y Tecnología 5.513 12.584 17.389 5.862
Comercio, Industria y Desarrollo 31.398 43.052 34.167 39.447
Comunicaciones 201.336 181.759 68.142 142.564
Congreso 11.647 28.486 45.159 39.170
Cultura n.a. 8.324 4.971 13.216
Cultura, Deportes y Recreación 12.964 n.a. n.a. n.a
Dan Social 1.270 n.a. n.a. n.a
Defensa y Seguridad 622.102 606.575 397.485 436.752
Deportes y Recreación n.a. 2.344 21.610 19.022
Educación 500.964 23.685 141.513 116.486
Empleo 43.421 48.849 48.077 62.465
Estadística 50.319 28.101 31.912 66.877
Hacienda 2.017.343 228.792 750.601 2.190.332
Inclusión Social n.a. 464.964 383.310 283.105
Interior y Justicia 488.656 n.a. n.a. n.a
Interior n.a. 4.617 7.199 11.830
Justicia n.a. 299.207 481.569 391.908
Minas y Energía 93.776 108.602 139.631 147.717
Organísmos de Control 109.671 69.147 141.222 139.662
Planeación 73.027 77.540 87.039 144.916
Presidencia 52.936 27.509 77.184 47.653
Protección Social 3.218.925 n.a. n.a. n.a
Registraduría 25.754 53.684 47.028 79.596
Relaciones Exteriores 40.958 11.202 20.960 8.049
Salud y Protección Social n.a. 253.373 422.597 450.322
Servicio Deuda 7.524.327 1.465.406 128.580 6.557.852
Trabajo n.a. 350.237 196.919 109.111
Transporte 412.468 324.118 476.520 191.089
Vivienda, Ciudad y Territorio n.a. 16.056 11.330 42.599
Otro 3.010 45.653
Total 15.945.777 4.832.655 4.380.286 12.051.108
n.a. No aplica
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Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015
Cuadro 6
Composición sectorial de las PA, 2010 a 2013
2014 2015
Recaudo Proyecto
Impuesto al patrimonio 4.266 0
GMF 6.365 3.375
Total 10.631 3.375
Bajo el supuesto que se apruebe una Ley que posponga la reducción y elimi-
nación de estos tributos para después de 2015, la CGR realizó un escenario
para estimar el recaudo que se podría obtener con base en la elasticidad pro-
medio que presentaron referente al crecimiento nominal de la economía en
los últimos dos años. En ese sentido, de cumplirse el supuesto de elasticidad
y teniendo en cuenta el supuesto de crecimiento nominal del PIB, el recaudo
por estos dos tributos podría ser cercano a $10,9 billones para 2014 y $11,5
para 2015 (Cuadro 7).
Cuadro 7
Escenario: recaudo por elasticidad PIB
Cifras en miles de millones de pesos corrientes
GMF Patrimonio
2010 3.224.922 2.232.235
2011 5.069.606 4.445.636
24
Contraloría General de la República
Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015
La base gravable del impuesto es el patrimonio líquido poseído a Enero 1° de 2011 y depurado
con algunos valores que se pueden sustraer, entre ellos: el valor patrimonial neto de las acciones y
aportes en sociedades nacionales, la casa de habitación hasta por $319.215.000 (artículo 295-
1 del Estatuto Tributario); los valores patrimoniales netos de los activos poseídos en países de
la comunidad andina de naciones (artículo 17 de la Decisión 578 de 2004 de la Comunidad
Andina de Naciones, y el concepto DIAN 030734 de Abril 17 de 2006, el problema Jurídico
No. 2); los valores patrimoniales netos de los activos poseídos en países con los cuales Colombia
tenga suscritos convenios para evitar la doble tributación internacional (Convenio con España
en la Ley 1082 de 2006 y en vigencia desde el 2008; Convenio con Chile en la Ley 1261 de
2008 y en vigencia desde diciembre de 2009; y el Convenio con Suiza en la Ley 1344 de julio
de 2009)7.
Este detalle contable como el de mantener congelada la base gravable del im-
puesto al patrimonio en 2010, es decir, no actualizarlo año a año, le representó
al gobierno nacional cerca de $3 billones durante el periodo 2011-2014. Es
decir, que si se hubiese actualizado la base gravable del impuesto al patrimo-
nio ($345 billones) y liquidado el impuesto por su tarifa implícita (4,1% para
el impuesto y 5,1% con la sobretasa), el recaudo sería superior en cerca de $3
billones, una suma nada despreciable en un sistema tributario donde la presión
fiscal es tan baja, comparada con países de igual nivel de ingreso y las necesi-
dades de sus conciudadanos tan apremiantes.
El cuadro 8 sirvió de fuente para realizar el ejercicio que permitió estimar los
tres (3) billones de pesos que dejó de recaudar el gobierno nacional durante
la vigencia fiscal del impuesto al patrimonio por dejar congelada su base gra-
7. (Véase: http://actualicese.com/actualidad/2011/01/03/como-quedo-el-impuesto-al-patrimonio-para-los-anos-
2011-a-2014/) .
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Contraloría General de la República
Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015
Cuadro 8
Reconocimiento del impuesto al patrimonio
Por modalidad de contribuyente. Año gravable 2011
Cifras en miles de pesos
Al observar que cerca del 75% de la base gravable del impuesto corresponde
a los 6.066 grandes contribuyentes (casos), entonces no resulta difícil afir-
mar que los grandes contribuyentes fueron los mayores beneficiarios de esta
congelación de la base; al igual que ellos mismos explican cerca del 47% de
las deducciones realizadas al patrimonio líquido a efectos de obtener la base
gravable del impuesto. Las personas naturales son responsables, tan sólo, del
24% de dicha deducción (Cuadro 9).
Cuadro 9
Crecimiento del patrimonio bruto y líquido por sectores
Personas jurídicas
Cifras en miles de pesos
Ahora bien, cuando se trabaja con los micro datos de las declaraciones del
impuesto de renta de las Personas Jurídicas que la DIAN publica en su página
web (www.dian.gov.co), en especial la evolución de los patrimonios líquidos
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Contraloría General de la República
Comentarios al Proyecto de Presupuesto General de la Nación 2015
sectoriales durante los años 2010, 2011 y 2012, para los cuales existe informa-
ción, se tiene que los sectores económicos que mejor comportamiento tuvie-
ron en su patrimonio bruto (Pg) como en su Patrimonio Líquido (Pi) fueron
el de la construcción, el financiero y el minero (Cuadro 9).
Cuadro 10
Reconocimiento del impuesto al patrimonio
Por sector económico - año gravable 2011
Cifras en miles de pesos
No obstante, para la CGR existen otros temas fundamentales y que son dis-
crecionales del Ministerio de Hacienda y que ya deberían estar aplicándose o
por lo menos obteniéndose los resultados esperados de la anterior reforma,
tienen que ver con la administración tributaria en varias líneas: i.) control a la
evasión del IVA, cuyo monto para 2010 alcanzaba los $10,6 billones ii.) Con-
trol y mejoramiento en las devoluciones de IVA y Retefuente, que supera los
$6 billones, [2] y iii) el ejercicio de recuperación de rentas por cobrar que para
el mismo año alcanzó los $2,3 billones en 20129.
9. Es importante anotar, que en la vigencia de 2013, la opinión sobre la Cuenta de la DIAN ante la CGR, fue negativa
y fue como resultado del hecho que existieron incertidumbre por más de $39 billones en los temas de devoluciones
de IVA y Retefuente. Este hecho llevó a la CGR a dar una opinión negativa sobre el Balance General de la Nación.
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El presupuesto de gasto del proyecto para 2015, incorporó las siguientes par-
tidas: Funcionamiento $121,08 billones (56%), servicio de la deuda $48,9 bi-
llones (22,6%) e inversión $46,18 billones (21,4%), cuyas cifras guardan pro-
porcionalidad con los montos presupuestados en vigencias anteriores. Por el
criterio de cuantificación por tipo de gasto, las cifras presentadas por el Ejecu-
tivo señalan que por muy amplio margen el componente de mayor crecimien-
to respecto de la vigencia 2014 será el servicio de la deuda pública (15,2%), en
marcado contraste con la reducción de la apropiación para inversión (-1,4%).
Sinembargo, la CGR considera que el monto del servicio de la deuda se en-
cuenta sobrestimado con fines de crear un colchón que le permita mejorar
la distribución de partidas en el presupuesto durante su debate congresional.
Esta composición evidencia que la mayor parte del presupuesto que se está
aprobando en la vigencia 2015 está comprometido inercialmente. Dadas es-
tas restricciones legales y constitucionales mencionadas, la variable de hol-
gura, por excelencia, hasta hace unos años era la inversión. Hoy el proyecto
de presupuesto presentado tiene las mismas restricciones que los rubros de
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Gráfico 7
Los restantes $38,38 billones del total del presupuesto de inversión irían a
atender las políticas públicas del Gobierno Nacional. Lo cual, de nuevo deben
considerarse algunos matices en esta denominación de inversión, puesto que
de acuerdo con la revisión detallada que realizó la CGR de los proyectos de in-
versión, incluidos dentro del Presupuesto General de la Nación, demostró que
buena parte de los mismos son proyectos recurrentes y vigencia tras vigencia
se incorporan, por ejemplo, los diseños técnicos de obras, la modernización
en los sistemas de información, etc. A ello se suma que se incorporan en el
presupuesto los subsidios que están incluidos como proyectos que ascienden
a $4,8 billones. Con ello, las restricciones presupuestales se acercarían al 86%
del presupuesto, demostrando la tendencia incrementalista del mismo, que se
discutió en la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro de 2013.
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Gráfico 8
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Estos principios constituyen los ideales hacia los cuales debe orientarse una
buena gestión presupuestal, no obstante, del análisis realizado por parte de
la CGR en la Cuenta del Presupuesto y el Tesoro y en el Proyecto de Presu-
puesto para 2015, se establece cómo el Gobierno Nacional los aplica parcial-
mente o en la práctica su inaplicación se resuelve mediante el uso de figuras
o instituciones presupuestales (o variables macroeconómicas), o mediante la
realización de operaciones de tesorería que no tienen reflejo presupuestal, lo
cual, finalmente, tergiversan las cifras y el resultado fiscal de las finanzas pú-
blicas y hacen que los propósitos universales de la ejecución presupuestal no
se cumplan cabalmente.
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Para pactar la recepción de bienes y servicios en vigencias siguientes a la de celebración del com-
promiso, se debe contar previamente con una autorización por parte del Confis o de quien este de-
legue, de acuerdo con lo establecido en la ley, para asumir obligaciones con cargo a presupuestos de
vigencias futuras. Para tal efecto, previo a la expedición de los actos administrativos de apertura
del proceso de selección de contratistas en los que se evidencie la provisión de bienes o servicios que
superen el 31 de diciembre de la respectiva vigencia fiscal, deberá contarse con dicha autorización.
Unido a ello está la discusión sobre las vigencias futuras, el desarrollo de las
Asociaciones Público Privadas (APP), la cual forzó cambios que aún no están
legislados plenamente, como la cesión de derechos o rentas por parte del Es-
tado a favor de privados. Y también, en contravía del principio establecido en
la ley de vigencias futuras territoriales, en el cual se estableció que estas irían
hasta la terminación del proyecto, la ley 1508 de 2012 aumentó la duración de
las vigencias futuras hasta un plazo de 30 años, de las cuales la mayor parte de
las aprobadas están destinadas a la infraestructura, y están incorporadas en el
proyecto para 2015.
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De igual forma, las vigencias futuras (hecho que se corrigió para las entidades
territoriales en la Ley 1483) se están utilizando como fuente de ingreso y no
autorización de gasto, con lo cual permiten ocultar deuda pública.
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Por tanto, a continuación se presentan los que a juicio de la CGR, por su rei-
terada incorporación en las disposiciones generales, deberían ser incluidos en
normas diferentes a la ley anual de presupuesto
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Aunque no es claro por qué se presenta este divorcio entre el título y el con-
tenido de la ley, y la práctica que de ella se hace, es indiscutible su evidencia.
La explicación se puede encontrar en un artículo que de manera reiterada se
repite en las leyes que anualmente aprueban el Presupuesto General de la Na-
ción. En este sentido, la Ley 1687 de 2013 que aprobó el Presupuesto para
2014, en su artículo 10, estableció que “el Gobierno Nacional podrá emitir
títulos de tesorería (TES) clase B con base en la facultad de la Ley 51 de 1990
de acuerdo con las siguientes reglas: …su emisión no afectará el cupo de
endeudamiento…” (Negrilla fuera de texto).
10. Por eso la CGR insiste en que no se deben mirar aisladamente este articulado, pues allí es donde se están inclu-
yendo instrumentos que desvirtúan las normas presupuestales y el control político.
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Pérdidas del Banco de la República. Para 2013 el monto de las mismas al-
canzó los $1,71 billones, los cuales se cubrieron con el presupuesto de 2014,
mediante la expedición de Títulos de Tesorería. Las pérdidas del Banco de la
República por concepto del manejo monetario y, especialmente el cambiario,
se harán con cargo a la deuda pública, según lo señala el artículo 32 del pro-
yecto en comento (31 del proyecto de la vigencia pasada).
“Artículo 32o. Los gastos que sean necesarios para la administración, consecución y servicio de
las operaciones de crédito público, las asimiladas a ellas, las propias del manejo de la deuda,
las operaciones conexas y las demás relacionadas con los recursos del crédito serán atendidos con
cargo a las apropiaciones del servicio de la deuda pública.
De conformidad con el artículo 46 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, las pérdidas del
Banco de la República se atenderán mediante la emisión de bonos u otros títulos de deuda públi-
ca. Adicionalmente y conforme lo establece el parágrafo 3º del artículo 167 de la Ley 1607 de
2012, para cubrir las obligaciones a cargo del Fondo de Estabilización de Precios a los Combus-
tibles – FEPC, se podrán atender mediante la emisión de bonos u otros títulos de deuda pública.
La emisión de los bonos o títulos de que trata el presente artículo se realizará en condiciones de
mercado, no implicará operación presupuestal alguna y solo debe presupuestarse para efectos de
su redención”.
De tal forma, en el mismo inciso de este artículo y con otro tema diferen-
te que son las pérdidas del Fondo de Estabilización de precios del Petróleo
para la vigencia de 2014, se establece la emisión de deuda para cubrir dichas
pérdidas, que para el cierre de la vigencia de 2013 alcanzaba los $4,1 billones
(cuadro). De tal forma utilizando dicho artículo pues “no tendrá efectos pre-
supuestales” emitió TES B para cubrir dichas pérdidas.
Cuadro 11
Fondo Estabilización Precios de los Combustibles
Cifras en miles de millones de pesos
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ARTÍCULO 36o. Las Juntas o Consejos Directivos de las Empresas Industriales y Comer-
ciales del Estado y las Sociedades de Economía Mixta sujetas al régimen de aquellas, del orden
nacional dedicadas a actividades no financieras, y aquellas entidades del orden nacional que la
ley les establezca para efectos presupuestales el régimen de Empresas Industriales y Comerciales
del Estado, autorizaran las vigencias futuras ordinarias y excepcionales de que trata el artículo
11 del Decreto 115 de 1996 y los artículos 10 y 11 de la Ley 819 de 2003.
Dicha autorización no estará sujeta a gestión o aval alguno del Ministerio de Hacienda y Cré-
dito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el Consejo Superior de Política Fiscal
(CONFIS) y el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES).
Se adiciona este artículo con las siguientes connotaciones: El art. 11 del De-
creto 115 de 1996 establece la competencia de autorización de VF ordinaria
y excepcional en el Confis o quien éste delegue. Exige concepto previo del
Ministerio respectivo o del Departamento Nacional de Planeación cuando se
trate de proyectos de inversión. Por su parte, los artículos 10 y 11 de la Ley
819 de 2003 establecen claramente la diferenciación entre vigencias futuras
ordinarias y excepcionales.
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Por tanto, es pertinente analizar cuáles serían los posibles efectos jurídicos y
fiscales con este cambio, considerando que se afecta la normativa presupues-
tal y que las Juntas o Consejos Directivos quedan investidos de un alto un
margen de maniobra sobre su programación financiera, que puede conducir
a afectaciones considerables, por vía de las vigencias futuras, en la programa-
ción del PGN.
En este punto se hace referencia al artículo 68 del proyecto, y que al igual que
otros, se repite año tras año, el cual establece que:
Artículo 68o. Los órganos que hacen parte del Presupuesto General de la Na-
ción solo podrán solicitar la situación de los recursos aprobados en el Progra-
ma Anual de Caja a la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacio-
nal, cuando hayan recibido los bienes y/o servicios o se tengan cumplidos los
requisitos que hagan exigible su pago. En ningún caso las entidades podrán
solicitar giro de recursos para transferir a Fiducias o Encargos Fiduciarios o a
las entidades con las que celebre convenios o contratos interadministrativos,
sin que se haya cumplido el objeto del gasto.
En este tema la CGR, insiste en que la norma es clara y explícita para los
Encargos fiduciarios y la ejecución presupuestal en especial de los proyectos
de inversión, muchos de los cuales se ejecutan a través de esta figura y que
mantienen recursos en las mismas sin que se cumplan los fines para los cuales
fueron asignados o presupuestados. El Ministerio de Hacienda expresa que
sólo se gira cuando prepuestamente se ha obligado, es decir, se han entregado
los bienes o servicios.
Ello quedaría evidente con este artículo, sin embargo, la CGR mediante las
auditorías realizadas ha encontrado que ello no es así, pues se han encontrado
situaciones en las cuales las entidades o el gobierno nacional situaron recursos
en las fiducias sin que se haya mediadola entrega de bienes o servicios.
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Cabe recordar que la regla fiscal exige el cumplimiento de una senda del balan-
ce estructural12 con tres metas cuantitativas: -2,3% del PIB en 2014, -1,9% del
PIB en 2018 y no inferior a -1,0% del PIB de 2022 en adelante.
En este orden de ideas se espera que la deuda bruta del GNC se reduzca de
37,3% del PIB en 2013 a 26,1% del PIB en 2025. La deuda neta pasaría del
35,7% del PIB en 2014 al 25,7% en 2025. Esto es consistente con la meta de
balance estructural de la regla fiscal, que pasaría del -2,42% del PIB en 2014 al
-1,04% del PIB en 2025. Para esto Supone un crecimiento potencial del 4,8%
en el mediano plazo. Para la producción de petróleo supone una reducción en
2014 que se recupera en 2015, manteniéndose de ahí adelante en los 1.130 kbpd.
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Comentarios
Los últimos marcos fiscales de mediano plazo han mantenido las mismas me-
tas de balance estructural del GNC, variable sobre la que se fundamenta la
regla fiscal (Cuadro 12). Si bien se cumplió con la meta de balance estructural,
no se ha logrado ajustar plenamente las proyecciones de los MFMP en cuanto
a las metas del balance primario y la deuda neta a PIB del GNC.
Cuadro 12
Regla fiscal para el GNC
Porcentaje del PIB
La deuda neta estimada para el 2014 era del 33,6% del PIB en el MFMP13,
mientras en el MFMP 14 se revisó al alza con 35,7% del PIB. Para el 2015 el
aumento de la deuda proyectada es del orden del 2,8% del PIB.
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Gráfico 9
Deuda neta del GNC
Porcentaje del PIB
Gráfico 10
Deuda neta del GNC
Porcentaje del PIB
13. El ingreso estructural es el ingreso total del GNC, una vez ajustado por el efecto del ciclo económico y los efectos
extraordinarios de la actividad minero energético y otros efectos similares. El gasto estructural es el nivel de gasto
consistente con el ingreso estructural.
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Cabe señalar que en 2014 y 2015 la tasa de interés implícita de la deuda (inter-
na y externa) se reduce frente a los niveles presentados en 2012 y 2013. Este
comportamiento es contradictorio en un contexto de alza de tasas de interés
de intervención, tanto internas como externas, producto de un endurecimien-
to de las respectivas políticas monetarias del Banco de la República y de la
Reserva Federal.
El MFMP reconoce que los ingresos presentarán una leve reducción a partir
de 2015, cuando se espera alcancen su máximo histórico de 17,0% del PIB,
conformándose en afirmar que alcanzará el 16,0% del PIB en 2025, nivel su-
perior al de todos los años anteriores a 2011. Cabe señalar que este nivel está
por debajo del promedio del recaudo tributario en Latinoamérica.
Esto limita el gasto público y por tanto restringe su capacidad para proveer
bienes públicos esenciales como educación, salud, vivienda, e infraestructura,
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Gráfico 11
Deuda neta del GNC
Porcentaje del PIB
Con ello solo se quiere mostrar que sobre estos sectores se concentran la
mayor parte de la problemática presupuestal del gobierno y allí se focalizarán
buena parte de las decisiones de la política del segundo mandato del Presi-
dente Santos: Educación, Seguridad Social (trabajo, salud, protección social)
y Defensa.
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Cuadro 13
Sectorización del proyecto de presupuesto
Cifras en millones de pesos
Cuadro 14
Presupuesto de inversión sectorizado
Cifras en millones de pesos y porcentajes
Esas proporciones -sin entrar a detallar cada uno de los proyectos que la con-
forman-, mostrarían el carácter social del proyecto en comentó. No obstante,
como se expresó arriba la definición de la inversión y de los proyectos de
inversión, es la clásica de formación bruta de capital fijo, o de capital sino
que pueden encontrarse un sinnúmero de actividades que puede ser catalogas
como gastos de funcionamiento incorporadas a la inversión.
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Gráfico 12
Presupuesto de Inversión sectorizado
Cifras en billones de pesos
Otros Sectores
Ambiente y desarrollo sostenible
Comercio, industria y turismo
Información estadística
Deporte y recreación
Rama judicial
Ciencia y tecnología
Justicia y del derecho
Planeación
Comunicaciones
Defensa y policía
Educación
Vivienda, ciudad y territorio
Minas y energía
Agropecuario
Salud y protección social
Hacienda
Trabajo
Transporte
Inclusión social y reconciliación
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Cuadro 15
Anexo artículos generales recurrentes
(ver archivo de Excel con el articulado)
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