Вы находитесь на странице: 1из 90

L

L Министерство науки и высшего образования Российской Федерации


НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИС СЛЕДОВАТЕЛЬ СКИЙ
ТОМСКИЙ ГОСVДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ (НИ ТГУ)
L Юридический институт
Магистратура

L
L удк з4з.79

L
L Рудяк Родион Юрьевич

L ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ


L нА стАдии возБуяtдвния уголовного дЕлА

L МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

L на соискание степеЕи магистра


по направлению подготовки
40.04.0 1 - кЮриспруденция)
L
L_
Руководитель ВКР
L_ ррч. наук, доцент
Д.А. Мезинов
2019 г.
t_

t_

I
Р.Ю. Рудяк

t__

Томск-2019
томский госчдарствЕнный унивЕрситЕт
юридичвский институт
Магистратура

(СогЛАсоВАно>}
Зав. магистраryрой ЮИ НИ ТГУ
О.В. Воронин
20 г.

! зАдАниЕ
по подготовке вьшускной квалификационной (магистерской) работы

студенту Рудяку Родиону Юрьеричу;


Тема магистерской работы "Прок}zрорский надзор за цроцессуальной деятельностью на
стадии возбуждения yголовного дела" i
ц
Утверждена 1 0.09.201 8 года;
Руковолитель работы; Мезицов Дмитрий Анатольевич" кацдидат юридических наук.
доцент;
Сроки выполнениlI выгryскной (квалификационной) работы:
1). Составление предварительного плана и графика ншIисания выпускной
(квалификационной) работы
с <15> сентябр82Q18 г. по <22> с9нт+бря 2018 г.

2). Подбор и изучение необходимьIх нормативных документов, актов и специальноЙ


литературы с к24> сентября 2018 г. по <20> ноября 2018 г.

3). Сбор и анализ rrрактического материала с к26> декабря 2018 г. по <14> января 2019 г.
Из)лrечие прок}rрорской практики прокуратуры Шегарского район4 ТомскQй области:

4). Составление окончательного плаЕа выпускной (квалификационной) работы


с к04> февраля 2019 г. по к08> февраля 2019 г.

5). Написание и оформление магистерской работы с <11> февраля 2019 г. по к11>


апреля 2019 г.

Встречи магистранта с научным руководителем - ежемесячно (последняя неделя месяца в


часы консультаций).
Наулный руководитель.

С положеЕием о порядке организации и оформлени Ькных (квалификацлiонных)


работ ознакомлен, задание принял к исполнению
Аннотация

магистерской диссертации

Магистерская диссертация на тему «Прокурорский надзор за


процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела»
состоит из введения, 3 глав, 8 параграфов, заключения, списка литературы и
приложений.
Целью магистерской работы является изучение ретроспективы
развития надзора за процессуальной деятельностью на стадии возбуждения
уголовного дела в уголовном судопроизводстве России в досоветском,
советском и постсоветском периодах; изучение понятия, сущности, целей,
задач, предмета, пределов прокурорского надзора; а также изучение
правовых средств прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного
дела, выявление основных проблем, возникающих в ходе осуществления
надзора, предложение рекомендаций по совершенствованию
законодательства.
Во введении раскрыта актуальность исследуемой темы, ее
теоретическая и практическая значимость, кроме того приведены
статистические данные.
В первой главе рассматривается история становления института
прокурорского надзора на первоначальном этапе уголовного
судопроизводства, кроме того определяется ряд периодов развития
указанного института.
Во второй главе рассматриваются теоретические вопросы роли и места
прокурорского надзора в системе гарантий своевременности и
обоснованности принятия решений на первоначальном этапе уголовного
судопроизводства.
В третьей главе рассматриваются предоставленные законодательством
полномочия прокурора по осуществлению надзора в стадии возбуждения
уголовного дела, а также акты прокурорского реагирования.
В заключении изложены итоги проведенного исследования, делаются
обобщения и выводы, формулируются предложения по совершенствованию
действующего уголовно-процессуального законодательства.
В приложении проанализированы статистические данные и сделаны
выводы по результатам изучения практики.

3
ОГЛАВЛЕНИЕ
Введение 5

1 Историческое развитие института прокурорского надзора за исполнением


законов на стадии возбуждения уголовного дела 8

1.1 Досоветский период развития института прокурорского надзора на стадии


возбуждения уголовного дела 8

2.2 Советский период развития института прокурорского надзора на стадии


возбуждения уголовного дела 12

1.3 Постсоветский период развития института прокурорского надзора на стадии


возбуждения уголовного дела 22

2 Понятие, сущность, цели, задачи, предмет, пределы прокурорского надзора за


процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела 27

2.1 Понятие и сущность прокурорского надзора за процессуальной деятельностью


на стадии возбуждения уголовного дела 27

2.2 Цели и задачи прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на


стадии возбуждения уголовного дела 36

2.3 Предмет и пределы прокурорского надзора за процессуальной деятельностью


на стадии возбуждения уголовного дела 42

3 Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на


стадии возбуждения уголовного дела 48

3.1 Полномочия прокурора при надзоре за процессуальной деятельностью на


стадии возбуждения уголовного дела 48

3.2 Акты прокурорского реагирования при надзоре за процессуальной


деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела 61

Заключение 69

Список использованных источников и литературы 76

Приложение 1 87

4
Введение
Согласно ст. 2 Конституции Российской Федерации (далее по тексту –
Конституция РФ) человек, а также его права и свободы являются для
государства высшей ценностью, в связи с чем государство берет на себя
обязанности эти права и свободы защищать 1
. Указанный принцип
Конституции РФ был положен и в основу Уголовно-процессуального кодекса
Российской Федерации (далее по тексту – УПК РФ) 2 , свое действие он
распространяет равным образом на все стадии уголовного процесса. Однако
на стадии возбуждения уголовного дела права и свободы граждан как
никогда нуждаются в защите и требуют пристального внимания, на что
многократно обращалось внимание теоретиков и практиков 3.
Ежегодно выявляется огромное количество нарушений, допущенных
при регистрации, приеме и рассмотрении сообщений о совершенных
преступных деяниях. Зачастую органы предварительного расследования не
регистрируют должным образом сообщения о преступлении длительное
время. Должностные лица отказывают в принятии по таким сообщениям
процессуальных решений, направляя заявителей в другие органы по
надуманным основаниям 4.
В стадии возбуждения уголовного дела защиту права граждан от
указанных нарушений должны осуществлять ряд субъектов,
главенствующую роль среди которых занимают органы прокуратуры.

1
Конституция Российской Федерации: (принята всенародным голосованием 12
декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции
РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г.
№ 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014.
№ 31, ст. 4398.
2
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. Закон Рос.
Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 06 марта 2019 г.) //Собр.
законодательства Рос. Федерации. 2001. № 52 (ч.1), ст. 4921; Рос. газ. 2019. 7 марта.
3
Исламова Э.Р. Проблемы обеспечения законности в стадии возбуждения
уголовного дела // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения :
сб. науч. тр. Иркутск, 2014. Вып. 2 (6). С. 58.
4
Богатова Е.В. Надзор за законностью приема и регистрации сообщений о
преступлении // Сибирские уголовно-процессуальные и криминалистические чтения.
Иркутск, 2015. С. 31.
5
Обоснованность и законность решений органов предварительного
расследования о возбуждении уголовных дел, а также об отказе в их
возбуждении, зависит в большей мере от верной организации прокурорского
надзора за соблюдением законности на данном этапе уголовного процесса.
Прокурорский надзор за органами предварительного следствия и органами
дознания является одним из важнейших направлений в деятельности
прокуратуры. Самостоятельность данного направления надзора определяется
особенностями его объекта, форм, задач и методов.
Согласно данным официальной статистики органов прокуратуры, в
2017 г. на досудебной стадии уголовного судопроизводства было выявлено
5156,67 тыс. случаев нарушения закон, из них 3793,68 случаев было
выявлено на этапе приема, регистрации и разрешения сообщений о
преступлении (73,57 %), а в 2018 г. было выявлено 5159,08 случаев, из них
3730,79 тыс. было выявлено на этапе приема, регистрации и разрешения
сообщений о преступлении (72,31 %) 5.
Как видим, большинство случаев нарушений закона прокурорами
выявляются именно на стадии возбуждения уголовного дела.
Цель работы – рассмотрение истории возникновения и становления
рассматриваемого института прокурорского надзора, установление его
особенностей, внесение предложений по совершенствованию данного
института.
Для достижения поставленных целей были сформированы и решены
следующие задачи:
– Рассмотрение истории возникновения, становления и развития
института прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на
стадии возбуждения уголовного дела;

5
Статистические данные об основных показателях деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2018 г. [Электронный ресурс] //
Генеральная прокуратура Российской Федерации. Электрон. Дан. URL:
https://genproc.gov.ru/stat/data/1548464/ (26.03.2019)
6
– Определение и раскрытие понятия «прокурорский надзор за
процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела»;
– Рассмотрение особенностей, задач и пределов рассматриваемого
института прокурорского надзора;
– Рассмотрение полномочий прокурора и актов прокурорского
реагирования при надзоре за процессуальной деятельностью на стадии
возбуждения уголовного дела;
– Формирование предложений по совершенствованию
рассматриваемого института прокурорского надзора.
Объектом исследования выступают общественные отношения,
возникающие в ходе осуществления прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела.
Предметом исследования являются нормы действующего
отечественного законодательства, определяющие порядок осуществления
прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на стадии
возбуждения уголовного дела, а также полномочия прокурора на данной
стадии.
Методологической основой исследования являются общенаучные
методы: диалектический метод познания, анализ, синтез; используются также
следующие частно-научные методы: формально-юридический, сравнительно-
правовой, системный, исторический, метод толкования, а также прочие
методы научного познания.
Теоретической базой работы выступили труды таких авторов, как А.Н.
Артамонов, А.А. Ахматова, Е.В. Богатова, Д.А. Мезинов, О.В. Воронин, В.М.
Быков, Ч.П. Исмаилов, С.В. Корнакова, А.П. Кругликов, Е.В. Тузова, А.В.
Чубыкин, К.А. Таболина, Г.П. Химичева и других авторов.
Структурно работа состоит из введения, 3 глав, 8 параграфов,
заключения, списка использованных источников и литературы и
приложения.

7
1 Историческое развитие института прокурорского надзора за
исполнением законов на стадии возбуждения уголовного дела

1.1 Досоветский период развития института прокурорского надзора


на стадии возбуждения уголовного дела

Прокуратура в России была образована по французскому образцу 6 .


Основная ее особенная черта заключалась в характерном отличии:
французские прокуроры, организационно состояли при судебных органах, а
российские - при административных. Большинство исследователей
единогласны в том, что в 1722 г. российская прокуратура создавалась
исключительно как орган надзора7, как инструмент борьбы со значительным
ростом должностных злоупотреблений, казнокрадства и взяточничества,
неисполнением царских указов со стороны органов государственного
управления и тд8.
В России "прокуратура с момента ее создания (1722 г.) и до судебных
реформ Александра II (1860-е гг.) была преимущественно органом общего
(административного) надзора. Следственная деятельность не
предусматривалась ни одним из регламентировавших компетенцию
тогдашней прокуратуры нормативных актов. Также не предусматривался
следственный аппарат в системе органов прокуратуры, хотя отдельные
случаи в силу их важности и значительности расследовались прокурорами.
Примером может служить дела фискалов в 1722 - 1724 гг.910. Прокуратура
выступала независимым органом в структуре государственного управления.

6
Басков В.И. История прокуратуры Российской империи // Вестник МГУ. Сер. 11,
"Право», 1997, №2. С. 17.
7
Серов Д. Прокуратура и предварительное следствие // Законность № 12, 2004. С.
43-44.
8
Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-1864 гг.)//
Журнал российского права, 2002, № 8. С. 152-154.
9
Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. M, 1889. С.
277.; Серов Д. Прокуратура и предварительное следствие//Законность № 12, 2004. С. 48.
10
Серов Д. Прокуратура России: начало пути// Законность, № 12,2005. С. 29.
8
Надзор прокурора за производством предварительного расследования
впервые утверждается в Циркулярном ордере 22 сентября 1802 года Генерал-
прокурором и Министром юстиции Г.Р. Державиным. В ордере были
закреплены основные начала и принципы деятельности губернской
прокуратуры. В соответствии с пунктом 5 Циркулярного ордера: "По
производству уголовных дел прокуроры наблюдают, с одной стороны, чтобы
не происходило где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний
и притеснений всякого рода на обвинения невиновности, а с другой –
упущения и послабления преступления 11". 8 июля 1860 года было принято
"Учреждение Судебных следователей", в котором определялись надзорные
полномочия прокурора по отношению к следствию. В документе было
закреплено, что судебный следователь начинал производство следствия и
исполнение отдельных по нему действий по письменным требованиям
губернского прокурора и стряпчих (помощников и одновременно советников
прокурора). Кроме того, о следствии, начатом по собственному усмотрению,
а также об отправлении дела в надлежащее судебное место по окончании
следствия следователь уведомлял стряпчего12.
Принятие 20 ноября 1864 года Устава уголовного судопроизводства 13
(далее - УУС) ознаменовал собой начало периода становления института
надзора прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел.
В соответствии с УУС (ст.ст. 278, 279) "прокуроры и их товарищи
предварительных следствий сами не производят, но дают только
предложения о том судебным следователям и наблюдают постоянно за
производством сих следствий. По производству дознания о преступных
деяниях полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от
прокуроров и их товарищей". Орган дознания находился в прямом

11
Прокурорский надзор: учебник для вузов / О.С. Капинус и др.; под общ. ред. О.С.
Капинус; науч. ред. А.Ю. Винокуров. С. 30.
12
Там же. С. 33.
13
Устав уголовного судопроизводства [Электронный ресурс] / Судебные уставы 20
ноября 1864 года. СПб., 1864. URL: http://dlib.rsl.ru/viewer/01003083173#?page=1 (дата
обращения: 16.03.2019). Далее – УУС.
9
подчинении прокурора, и действия полиции, производящей дознание,
соответственно обжаловались прокурору (ст. 493 УУС). О начатом
расследовании уголовного дела прокурора должны были уведомлять
судебные следователи и полиция (ст.ст. 250, 263 УУС). Прокуроры могли
присутствовать при производстве всех следственных действий, не
останавливая хода следствия (ст. 280 УУС). Законные требования прокурора,
относящиеся к расследованию преступления и собиранию доказательств,
были обязательны для следователя (ст. 281 УУС). При заключении
обвиняемого под стражу следователь должен был немедленно уведомить об
этом прокурора, который мог требовать применения менее строгой меры
принуждения (ст. 283 УУС).
Прокурору, после завершения расследования уголовного дела,
необходимо было установить: произведено ли следствие в полном объеме,
следует ли обвиняемого предать суду или уголовное дело должно быть
прекращено или приостановлено, подлежит ли дело ведению прокурорской
власти (определить порядок осуществления уголовного преследования), (ст.
510 УУС). Прокурор обладал полномочием требовать дополнения
предварительного следствия, даже если судебный следователь признал
следствие оконченным, то есть прокурор мог направить дело на
доследование (ст. ст. 286, 512 УУС). Решение о предании суду прокурор
излагал в форме обвинительного акта (ст. 519 УУС).
Таким образом, по УУС полномочия прокурора по надзору за
следствием и дознанием не основывались на форме расследования. Кроме
того, прокурор был наделен полномочиями и при производстве дознания, и
при производстве следствия. Указанные полномочия позволили оказывать
влияние на ход расследования14.

14
Буцковский Н. О деятельности прокурорского надзора вследствие отделения
обвинительной власти от судебной [Электронный ресурс] / СПб., 1867. С. 22.
URL: http://jurytrial.ru/media/files/library/file36.pdf (дата обращения: 01.02.2019)
10
Имеющие определяющее значение для УУС Основные положения
уголовного судопроизводства от 29 сентября 1862 года 15 (ст. ст. 3 и 4)
объявляли отделение власти обвинительной от власти судебной. При этом
власть обвинительная, то есть обнаружение преступлений и преследование
виновных, принадлежала прокурорам. Данное предписание нашло свое
отражение в нормах УУС, которые предусматривали реализацию прокурором
функции уголовного преследования, в том числе, посредством возбуждения
уголовных дел (ст. 311 УУС) и обязанности по составлению обвинительного
акта (ст. ст. 510, 519 и 520 УУС).
Таким образом, УУС усилил прокурорский надзор за предварительным
следствием и дознанием. УУС также наделил прокурора функцией
уголовного преследования. Необходимость уголовного преследования как
составляющей надзорной деятельности ("наблюдения") прокурора в свое
время прекрасно обосновал известный дореволюционный юрист Н.В.
Муравьев: "… являясь обвинителем, прокурор как орган правительства
обязан преследовать преступления в общественных интересах; но будучи в
то же время блюстителем закона, он ведет это преследование, во имя закона,
исключительно для раскрытия истины, и притом так, что до суда на нем
лежит беспристрастное участие в предварительном исследовании, а на суде,
где прокурор уже действует в качестве настоящего обвинителя, права его
уравновешиваются правами подсудимого, хотя и здесь прокурору
воспрещается всякая односторонность и всякое увлечение в пользу
обвинения"16.
Необходимо подчеркнуть, что в дореволюционном процессе в качестве
самостоятельного акта возбуждения уголовного дела не существовало, а
поскольку возбуждение уголовного дела - это начальный момент уголовного

15
Основные положения преобразования судебной части в России от 29 сентября
1862 года. Часть вторая. Уголовное судопроизводство. М.: Типографiя В. Готье, 1863. С.
34.
16
Муравьев Н.В. Общие основания прокурорской деятельности по уголовным
делам // Дореволюционные юристы о прокуратуре (сборник статей) / Научный редактор,
составитель С.М. Казанцев. С. 111.
11
преследования (в случае, когда лицо, подозреваемое в совершении
преступления известно, именно в таких случаях начало уголовного
преследования совпадает с моментом возбуждения уголовного дела).
Средства прокурорского надзора на данной стадии имели самый общий
характер, а сама стадия имела размытую форму.
В то же время предпочтения отдавались принципу законности по
немецкому образцу, нежели целесообразности и удобству по французскому.
Из общего смысла статей 253, 312, 545 УУС исходит обязанность прокурора
сравнить имеющиеся у него сведения с их фактической и юридической
стороной, перед тем как возбудить уголовное преследование. Никаких
прямых указаний в нормах УУС на то, что прокурор мог воздержаться от
возбуждения уголовного преследования при наличии установленных
фактических и юридических данных, в законе не было.

2.2 Советский период развития института прокурорского надзора


на стадии возбуждения уголовного дела

После установления советской власти в соответствии с Декретом о суде


№ 1 от 24 ноября 1917 года прокуратура была упразднена. Позднее данная
"ошибка" была исправлена17. Нормы, посвященные возбуждению уголовного
дела, хорошо прослеживаются на основе первых законодательных актов
РСФСР, относящихся к организации судебной системы и определяющих
производство по уголовным делам, вопреки существенным изменениям
системы дореволюционного уголовного судопроизводства с ее правовыми
учреждениями и институтами.
Декрете СНК РСФСР о суде от 24 ноября 1917 г. (декрет о суде
№1) 18
нацелил основные положения, относящиеся к началу уголовного

17
Кони А.Ф. Собр. соч. Т. 4. М., 1967. С. 131.
18
Декрет СНК РСФСР от 24 ноября 1917 года "О суде" // СУ РСФСР. 1917. № 4.
Ст. 50.
12
судопроизводства, в особенности, в нем был решен вопрос, какие органы
правомочны возбуждать дела 19
. В постановлении НКЮ РСФСР о
революционном трибунале печати от 18 декабря 1917, которое дополнило
декрет о суде 20
, были приняты определения законных поводов к
возбуждению уголовных дел: сообщения судебных и административных
мест, общественных, профессиональных, партийных организаций,
должностных и частных лиц.
В начале 1918 года был издан декрет СНК РСФСР о суде № 2, а также
постановления и инструкции НКЮ РСФРС, которые внесли новые
дополнения к уже имевшимся законоположениям, относящимся к
возбуждению уголовного дела21.
В декрете "О суде РСФСР" 22
наиболее четкую и полную
регламентацию получил институт возбуждения уголовного дела. В ст. 53
декрета было указано: "Производство в народном Суде начинается по
заявлению граждан, по предложению Исполнительных Комитетов Советов
Рабочих и Крестьянских Депутатов, должностных лиц и по усмотрению Суда
в тех случаях, когда суд обнаружит нарушение Декрета Рабоче-
крестьянского Правительства или учинение преступления". Таким образом,
впервые законодательно определялось основание к возбуждению уголовного
дела как нарушение декрета Рабоче-крестьянского Правительства или
учинение преступления, обнаруженное судом.
Согласно Положению о прокурорском надзоре от 28 мая 1922 г. на
прокуратуру возлагались следующие виды деятельности: осуществление
надзора от имени государства за законностью действий всех органов власти,
хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций, частных

19
Гаврилов А.К. Возбуждение уголовного дела органами милиции. Дисс. канд.
юрид наук. Ростов-на-Дону, 1964. С. 22.
20
Постановлении НКЮ РСФСР "О революционном трибунале печати" от 18
декабря 1917 // СУ РСФСР 1917 г., № 10, ст. 156 и № 12, ст. 170.
21
Декрет СНК РСФСР о суде № 2 // СУ РСФСР 1918 г., № 26 ст. 420 и № 52 ст.
147.
22
Декрет ВЦИК РСФСР "О суде РСФСР" от 30.11.1918 // СУ РСФСР 1918 г., № 85,
ст. 889.
13
лиц путем возбуждения уголовного преследования против виновных, и
опротестования нарушающих закон постановлений. Прокуратура наделялась
правом контролировать деятельность следственных органов, а также
Государственного Политического Управления, наблюдать за производством
дознания и предварительного следствия. Кроме того, прокурор мог
возбуждать по собственной инициативе и по поступающим к нему жалобам и
заявлениям уголовное преследование против должностных лиц и граждан.
Намного детальнее роль прокурора при возбуждении и расследовании
уголовных дел была определена Уголовно-процессуальным кодексом РСФСР
1922 года23 (далее - УПК РСФСР). По мнению О.В. Химичевой, УПК РСФСР
1922 г. в основном воспринял концептуальные идеи разработчиков УУС,
учтя при этом некоторые недостатки дореволюционного процесса 24.
Согласно УПК РСФСР 1922 г. общий надзор за производством
дознания принадлежал прокуратуре, которая имела право знакомиться со
всеми материалами дознания в любой момент и по любому делу, также могла
давать указания органам дознания о производстве процессуальных действий.
Прокурором осуществлялся надзор и за производством предварительного
следствия. Прокурор контролировал возбуждение уголовных дел органами
предварительного расследования (ст.ст. 101 и 112 УПК РСФСР 1922 г.).
Кроме того, прокуратура обязана была возбуждать уголовное преследование
перед судебными и следственными органами по всякому совершившемуся и
подлежащему наказанию преступлению (ст. 9 УПК РСФСР 1922 г.), поводом
к возбуждению уголовного дела являлось предложение прокурора (ст. 96
УПК РСФСР 1922 г.). Прокурор мог отказать в производстве дознания или
предварительного следствия, усмотрев из заявления или сообщения о
преступлении отсутствие в деле признаков преступления (ст. 100 УПК
РСФСР 1922 г.). Об избрании в качестве меры пресечения заключения под

23
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР // Собрание узаконений РСФСР, 1922,
№ 44. С. 547.
24
Химичева О.В. Концептуальные основы процессуального контроля и надзора на
досудебных стадиях уголовного судопроизводства: монография. М. 2014. С. 12.
14
стражу следователь сообщал прокурору (ст. 163 УПК РСФСР 1922 г.).
Прокурор разрешал ходатайства следователя о выемки почтово-телеграфной
корреспонденции (ст. 189 УПК РСФСР 1922 г.), выяснял причины,
задерживающие окончание следствия (ст. 119 УПК РСФСР 1922 г.). Также
прокурор мог предложить следователю избрать меру пресечения, отметить
или заменить ее другой, в случае несогласия следователя с предложением
прокурора вопрос разрешался судом (ст. 151 УПК РСФСР 1922 г.).
Прокурору обжаловались медленность производства, несоблюдение сроков
предъявления обвинения, принятие мер пресечения и незаконные действия
следователя (ст. 216 УПК РСФСР 1922 г.). Следователь уведомлял прокурора
о направлении в суд уголовного дела с мотивированным постановлением о
прекращении предварительного следствия (ст. 207 УПК РСФСР 1922 г.).
Определение о прекращении дела сообщалось прокурору и могло быть
обжаловано им в вышестоящую судебную инстанцию (ст. 208 УПК РСФСР
1922 г.). Прокурор также выступал в суде с заключением по вопросу
приостановления или возобновления после приостановления
предварительного следствия (ст. 209 УПК РСФСР 1922 г.).
По утвержденному Постановлением ВЦИК от 15 февраля 1923 г.
Уголовно-процессуальному Кодексу РСФСР 1923 года25(далее - УПК РСФР
1923 г.) прокурор так же имел право возбуждения уголовного преследования,
осуществлял общий надзор за проведением дознания и следствия. В ст. 9
данного кодекса предусматривалась обязанность прокуроров возбуждать
уголовное преследование перед судебными и следственными органами по
всякому совершившемуся и подлежащему наказанию преступлению.
Уголовное дело могло быть возбуждено по анонимному заявлению "после
предварительной негласной проверки". В УПК 1923 года закреплялось право
на обжалование в суд отказа в возбуждении уголовного дела, в целом
воспроизводились положения УПК 1922 года.

25
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 15.02.1923 // СУ РСФСР, 1923. № 7.
Ст. 106.
15
Д. Карницкий и М. Строгович в этой связи отмечали, что "допускается
(а в иных случаях и требуется, хотя в законе об этом ничего не сказано) так
называемая доследственная проверка и пополнение тех материалов, на
основе которых прокуратура и следствие должны решать вопрос о
возбуждении уголовного дела"26.
Суть доследственной проверки заключалась, в дополнительном
истребовании следователем или прокурором материалов и документов от
надлежащих учреждений; в непосредственном ознакомлении прокурора или
следователя с обстановкой, в связи с которой подано заявление (путем
неофициальных и непротоколируемых опросов и бесед с заинтересованными
или находящимися в курсе вопроса лицами); в проверке заявлений и жалоб
через представителей общественности; в производстве чисто розыскных и
агентурных разработок. Зачастую следственные и прокурорские органы
производили различные следственные действия до возбуждения уголовного
дела, а затем на основании этих следственных материалов решали вопрос о
возбуждении уголовного дела. Поскольку дело формально не возбуждалось,
то следствие именовалось проверкой, а уголовное дело перепиской 27
.
Подобная практика являлась незаконной, и ведение таких доследственных
проверок было категорически запрещено.
В результате выведения следственного аппарата из подчинения
судебных органов и передачи в подчинение прокуратуре (в
административном и оперативном отношениях) в соответствии с
Постановлением ВЦИК СНК от 3 сентября 1928 г. "О внесении изменений в
Положение о судоустройстве РСФСР" прокуратура превратилась в орган
уголовного преследования 28
. Кроме того, она изменила свой статус,

26
Строгович M., Карницкий Д. Уголовно-процессуальный, кодекс РСФСР. М.,
1934. С. 47.
27
Масленникова Л.Н. Процессуальное значение результатов проверочных действий
в доказывании по уголовному делу. Дисс. . канд. юрид. наук. М., 1990. С. 17-18.
28
Постановление ВЦИК СНК от 3.09.1928 г. "О внесении изменений в Положение о
судоустройстве РСФСР // Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993. С. 22.
16
следствие придало прокуратуре особую роль. По большому счету, усиление
функциональных полномочий прокуратуры было неотвратимо.
В 1955 году Указом Президиума ВС СССР от 24 мая 1955 года было
принято Положение о прокурорском надзоре в СССР29.
Указанное Положение закрепляло за прокурором привлечение к
уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступления, а
также надзор за соблюдением законности в деятельности органов дознания и
предварительного следствия (ст. 3) на ряду с другими обязанностями.
Согласно Положению (гл. III) прокурорский надзор в досудебном
производстве не был разделен и не зависел от формы предварительного
расследования. На прокуроров возлагалась обязанность привлекать к
уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений,
принимать меры к тому, чтобы ни одно преступление не осталось
нераскрытым и ни один преступник не уклонился от ответственности;
следить за неуклонным соблюдением органами дознания и предварительного
следствия установленного законом порядка расследования преступлений (ст.
17 Положения). Прокурор осуществлял надзор за тем, чтобы никто не был
подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции
прокурора; при решении вопроса о санкции на арест прокурор обязан был
тщательно ознакомиться со всеми обосновывающими материалами, а в
необходимых случаях лично допросить обвиняемого или подозреваемого (ст.
18 Положения).
25 декабря 1958 года были приняты Основы уголовного
судопроизводства Союза ССР и союзных республик 30 (далее - Основы),
которые устанавливали прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве

29
Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Президиума
ВС СССР от 24 мая 1955 года «Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в
СССР» // Ведомости ВС СССР. 1955. № 9. Ст. 222. Далее – Положение.
30
Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик,
утвержденные Законом СССР от 25 декабря 1958 года «Об утверждении Основ
уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» // Ведомости ВС СССР.
1959. № 1. Ст. 15.
17
(ст. 20). Согласно ст. 31 Основ надзор за исполнением законов при
производстве дознания и предварительного следствия осуществлялся
прокурором в соответствии с Положением 1955 года. При этом указания
прокурора, данные в письменной форме, были обязательны для следователя
и лица, производящего дознание. Также на прокурора возлагалась
обязанность возбуждать уголовные дела в каждом случае обнаружения
признаков преступления, принимать все предусмотренные законом меры к
установлению события преступления, лиц, виновных в совершении
преступления, и к их наказанию (ст. 3 Основ).
Принципиальное значение для надзора прокурора за возбуждением и
расследованием уголовных дел приобрело принятие Уголовно-
процессуального кодекса РСФСР 1960 года (далее - УПК РСФСР 1960 г.).
Исходя из положений УПК РСФСР 1960 г.31 (ст. 116), за прокурором
закреплялась возможность осуществления надзора за законностью
возбуждения уголовного дела. Прокурор обладал полномочием отмены
соответствующего постановления следователя или органа дознания и отказа
в возбуждении уголовного дела либо прекращения дела, если по нему были
произведены следственные действия. В случае неосновательности и
незаконности отказа в возбуждении дела прокурор своим постановлением
отменял состоявшееся об этом постановление органа предварительного
расследования и возбуждал уголовное дело (ст. 116 УПК РСФСР 1960 г.).
Прокурор был обязан в пределах своей компетенции возбудить уголовное
дело в каждом случае обнаружения признаков преступления, принять все
предусмотренные законом меры к раскрытию преступления (ст. 3 УПК
РСФСР 1960 г.). При наличии оснований прокурор был вправе применить в
отношении обвиняемого меру пресечения (ст. 89 УПК РСФСР 1960 г.), а
также давать санкцию на арест (ст. 96 УПК РСФСР 1960 г.). Осуществляя
надзор за исполнением законов при производстве дознания и

31
Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. // Ведомости
Верховного Совета РСФСР, 1960, N 40, ст. 592.
18
предварительного следствия, прокурор имел право давать указания о
производстве дознания и предварительного следствия, в том числе об
избрании, изменении или отмене в отношении подозреваемого и
обвиняемого меры пресечения, о квалификации преступления; требовать от
органа дознания и следователя для проверки уголовные дела, документы,
материалы и иные сведения о совершенных преступлениях; отменять
незаконные и необоснованные постановления органа дознания и следователя;
прекращать уголовные дела, а также осуществлять иные полномочия,
предусмотренные законом (ст. 211 УПК РСФСР 1960 г.). По уголовному
делу, поступившему с обвинительным заключением, прокурор имел право
утвердить обвинительное заключение и направить дело в суд; возвратить
дело органу дознания или следователю со своими письменными указаниями
для производства дополнительного расследования или пересоставления
обвинительного заключения; составить новое обвинительное заключение, а
ранее составленное – из дела изъять и возвратить органу дознания или
следователю с указанием обнаруженных неправильностей (ст. 214 УПК
РСФСР 1960 г.).
Из УПК РСФСР 1960 г. (ст. 211) были исключены обязанности,
возлагаемые на прокурора в соответствии с Положением 1955 года. Кроме
того, был уточнен перечень полномочий прокурора за счет внесения в него
полномочий, которые ранее были закреплены в других статьях УПК РСФСР
1960 г. (например, полномочие прокурора продлевать срок расследования и
содержания под стражей в качестве меры пресечения в случаях и порядке,
установленных УПК РСФСР 1960 г.).
Предметом надзора прокуратуры в уголовном судопроизводстве по
УПК РСФСР 1960 г. являлось «точное и единообразное исполнение
уголовного и уголовно-процессуального законов на всех стадиях процесса и

19
всеми его участниками» 32. Большое значение имеет то обстоятельство, что
«деятельность прокуратуры по надзору за точным исполнением законов
осуществляется непрерывно в течение всего производства по делу».
УПК РСФСР 1960 г. предусматривал надзор прокурора за законностью
возбуждения уголовного дела и надзор за исполнением законов при
производстве дознания и предварительного следствия в единых
процессуальных формах, вне зависимости от органа, осуществлявшего
предварительное расследование. Надзор прокурора включал в себя и
деятельность в форме уголовного преследования. Прокурор осуществлял
уголовное преследование через предоставленные ему полномочия по
руководству предварительным расследованием (например, право давать
указания о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене
меры пресечения; возвращать уголовные дела органу дознания и
следователю со своими указаниями о производстве дополнительного
расследования), вопреки того, что в УПК РСФСР 1960 г. термин «уголовное
преследование» не использовался,
Общий смысл деятельности прокурора в досудебном производстве
заключался в том, что он в осуществлении надзора за расследованием
преступлений обладал широкими и разнообразными властными
полномочиями, независимо от того, в чьем производстве, на каком этапе
расследования находилось уголовное дело, а также независимо от характера
этого дела и любых других обстоятельств.
В конце 1980-х годов Институтом государства и права Академии наук
СССР были подготовлены и опубликованы теоретические модели Основ
уголовно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных
республик и Уголовно-процессуального кодекса РСФСР 33.

32
Комментарий к Уголовно-процессуальному кодексу РСФСР / под ред. В.М.
Савицкого, Б.Т. Безлепкина, П.А. Лупинской, И.Л. Петрухина. М.: «Проспект», 1999. С.
57.
33
Уголовно-процессуальное законодательство Союза ССР и РСФСР: теоретическая
модель / под редакцией и с предисловием В.М. Савицкого. М.: Институт государства и
права АН СССР, 1990. С. 148.
20
Теоретическая модель УПК РСФСР предусматривала дознание
исключительно как первоначальный этап расследования, на котором
выполнялись лишь неотложные следственные действия (ст. 374). Оно должно
было быть закончено в срок не более десяти суток, с санкции прокурора этот
срок мог быть продлен до 20 суток, после чего уголовное дело передавалось
бы следователю (ст. ст. 376 и 377). При этом дознаватель не
уполномочивался предъявлять обвинение, избирать меру пресечения,
прекращать дело или составлять обвинительное заключение – это отнесено к
компетенции следователя и прокурора. При регламентации предварительного
следствия предполагалось, что эта деятельность будет выполняться
следователями единого Главного следственного комитета, состоящего при
Совете Министров СССР (ст. 30, ч. 1 ст. 380). Кроме того, предварительное
следствие был вправе производить прокурор (ч. 3 ст. 29, ч. 2 ст. 380).
Теоретическая модель УПК РСФСР мыслила серьезное усиление
прокурорского надзора за следствием: санкция прокурора требовалась, кроме
установленных в УПК РСФСР 1960 г. случаев, также для производства
выемки; наложения ареста на имущество; производства осмотра,
эксперимента, проверки показаний в жилище гражданина (ч. 1 ст. 93). Для
еще большего усиления прокурорского надзора было признано
нецелесообразным дальнейшее сохранение процессуальной фигуры
начальника следственного отдела 34. Однако данная теоретическая модель не
нашла своего нормативного закрепления.
Можно отметить что, в период советской власти произошло
восстановление после упразднения в 1917 г. института надзора прокурора за
возбуждением уголовных дел и производством дознания и предварительного
следствия, конкретизация полномочий прокурора: возбуждать уголовное
преследование или отказывать в производстве дознания или
предварительного следствия; знакомиться с материалами дознания или
предварительного следствия; давать органам расследования обязательные

34
Там же. С. 59.
21
для исполнения указания о направлении расследования; предлагать
следователю избрать меру пресечения, отменить или заменить ее другой;
разрешать ходатайства следователя о выемке почтово-телеграфной
корреспонденции; по окончании предварительного расследования
возвращать уголовное дело для производства дополнительного
расследования, предавать обвиняемого суду или прекращать дело и др. (УПК
РСФСР 1922 г.).
Кроме того, произошло усиление надзора прокурора за
предварительным следствием путем передачи прокурору от суда ряда
полномочий: решать вопрос о подследственности и разрешать споры о
подследственности; продлевать срок содержания под стражей обвиняемого;
разрешать заявленный против следователя отвод и др. (УПК РСФСР 1923 г.).
Закрепление единства надзорных полномочий прокурора в отношении
органов дознания и органов предварительного следствия (Основы уголовного
судопроизводства Союза ССР и союзных республик 1958 г.).

1.3 Постсоветский период развития института прокурорского


надзора на стадии возбуждения уголовного дела

Доминирующее положение деятельности прокурора по осуществлению


уголовного преследования не нашло своего признания в проекте УПК РФ 35,
разработанном Научно-исследовательским институтом проблем укрепления
законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской
Федерации в 1994 году. Согласно ч. 1 ст. 30 проекта УПК РФ Генеральный
прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры должны были осуществлять
надзор за законностью возбуждения уголовных дел, за исполнением законов

35
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: проект / авторы
проекта: А.Д. Бойков (руководитель), И.Ф. Демидов, Ю.В. Кореневский, А.И. Михайлов,
А.Б. Соловьев, М.Е. Токарева, Н.А. Якубович и др. М.: Научно-исследовательский
институт проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре
Российской Федерации, 1994. С. 158.
22
органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание
и предварительное следствие, а также за соблюдением законов при
исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых
судом. Согласно ч. 2 ст. 30 проекта УПК РФ предполагалось, что прокурор в
ходе осуществления уголовного преследования будет вправе сам возбудить
уголовное дело, принять к своему производству или поручить подчиненному
ему прокурору или следователю расследование любого преступления, либо
передать дело для производства расследования в соответствующий орган
предварительного следствия. Раздел 10 проекта УПК РФ посвящался надзору
прокурора за исполнением закона на досудебных стадиях уголовного
процесса, в котором были закреплены и надзорные полномочия прокурора, и
полномочия по уголовному преследованию.
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации 2001 года 36
(далее - УПК РФ 2001 г.) (ч. 1 ст. 37) определил прокурора как должностное
лицо, уполномоченное осуществлять от имени государства уголовное
преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за
процессуальной деятельностью органов дознания и органов
предварительного следствия. Согласно УПК РФ (ч. 2 ст. 29) полномочия по
принятию решений, затрагивающих конституционные права и свободы
личности, были переданы от прокурора суду. В ходе досудебного
производства по уголовному делу прокурор был уполномочен как
самостоятельно возбуждать уголовное, так и давать согласие дознавателю и
следователю на возбуждение уголовного дела; участвовать в производстве
предварительного расследования и в необходимых случаях давать
письменные указания о направлении расследования, производстве
следственных и иных процессуальных действий либо лично производить
отдельные следственные и иные процессуальные действия; отменять
незаконные или необоснованные постановления следователя или

36
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-
ФЗ (ред. от 01. 05.2016) // Собрание законодательства РФ. 2001. №52 (ч. 1). Ст.4921.
23
дознавателя, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные УПК
РФ (ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Следует подчеркнуть, что полномочия прокурора в
отношении органов предварительного расследования часть 2 ст. 37 УПК РФ
не разделяет на полномочия по надзору и на полномочия по уголовному
преследованию, а весь объем процессуальных полномочий прокурора в ходе
досудебного производства, указанный в ч. 2 ст. 37 УПК РФ, являлся
обоснованием того, что полномочия по уголовному преследованию
неразрывно связаны с полномочиями по надзору, а именно уголовное
преследование является составной частью надзора прокурора.
Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ "О внесении
изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и
Федеральный закон “О прокуратуре Российской Федерации” 37 был создан
Следственный комитет при прокуратуре РФ (позже выведенный из
структуры прокуратуры в самостоятельный орган) и наряду с этим изменена
роль прокурора в досудебном производстве. Эта мера – существенное
реформирование расследования. По распространенному мнению, причина
изменений состояла в необходимости освобождения прокурора от
руководства предварительным следствием, которое он осуществлял наряду с
надзором за его законностью. Считалось, что эти функции несовместимы,
ибо прокурор в какой-то мере надзирает сам за собой, точнее за результатами
деятельности, которую сам же направляет и корректирует. В связи с этим, по
мысли авторов предлагаемых изменений, прокурор, освобожденный от
ответственности за результаты следствия, сможет с большей
принципиальностью обеспечивать надзор за законностью досудебного
производства. Также существовало мнение о том, что освобожденный от
надзора прокурора следователь обретет необходимую самостоятельность и
будет с большей ответственностью выполнять свои обязанности.

37
Федеральный закон от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в
Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и федеральный закон «О
прокуратуре Российской Федерации»// СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2830.
24
Вполне привлекательная на первый взгляд реформа при осуществлении
породила большие трудности. Возникла сложная проблема
перераспределения полномочий между прокурором и новой процессуальной
фигурой – руководитель следственного органа, заменившим прежнего
участника процесса – начальника следственного отдела (ст. 39 УПК РФ).
Новый участник, которому Концепция судебной реформы в РСФСР в свое
время отводила лишь организационно-административную роль, не
стесняющую процессуальную самостоятельность следователя, превратился в
полновластного распорядителя досудебным производством. Он перенял от
прокурора не только полномочия по руководству расследованием (право
поручать его следователю, давать последнему указания о направлении
следствия, привлечении лица в качестве обвиняемого, избрании меры
пресечения и т.п.), но и основную массу полномочий исключительно
надзорного характера: отменять как незаконные постановления следователя,
отстранять его от расследования, рассматривать жалобы на его действия и
заявленные ему отводы, давать следователю согласие на направление дела
прокурору, возбуждение ходатайств перед судом, обжалование решений
прокурора и т.д. Прокурор же, оставаясь согласно ч. 1 ст. 37 УПК РФ
должностным лицом, осуществляющим от имени государства уголовные
преследования, оказался лишенным не только этих полномочий, но и тех, без
которых невозможно осуществлять его главную функцию – уголовное
преследование, поскольку был не вправе возбуждать уголовное дело,
прекращать его. Многие исследователи в связи с этим высказывали сомнения
– остается ли прокуратура органом уголовного преследования.
Неясной оказалась и функция руководителя следственного органа.
Появилось утверждение, что он осуществляет ведомственный (или
вневедомственный) процессуальный контроль. Полагаем, что такая позиция
лишь запутывает дело, так как, во-первых, невозможно определить, чем эта
функция отличается от функций прокурора, а во-вторых – как совместить ее
с состязательным построением процесса, в котором противоборствуют

25
функции обвинения и защиты и нет места функции процессуального
контроля?

26
2 Понятие, сущность, цели, задачи, предмет, пределы
прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на стадии
возбуждения уголовного дела
2.1 Понятие и сущность прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела

Возбуждение уголовного дела в рамках современной науки уголовно-


процессуального права можно рассматривать в различных аспектах. Главным
образом, возбуждение уголовного дела представляет собой форму
реагирования на полученное сообщение о преступном деянии, с которой по
уголовному делу начинается досудебное производство, а также в целом
уголовное судопроизводство. Возбуждение уголовного деля – это стартовая и
исходная позиция всего уголовного процесса.
С другой стороны, возбуждение уголовного дела – это процессуальная
деятельность или целый комплекс процессуальных действий, которые
совершаются в соответствии с нормативными требованиями уголовно-
процессуального закона уполномоченными должностными лицами и которые
связаны с принятием сообщения о преступлении, проверкой сведений,
содержащихся в нем, а также с принятием по существу поступившего
обращения определенного решения. Данный комплекс в своем единстве
составляет обязательную и самостоятельную стадию уголовного процесса. В
рамках стадии возбуждения уголовного дела существуют процессуальные
основы, а определение сведений о наличии оснований к возбуждению
уголовного дела либо к отказу имеет черты доказывания в уголовно-
процессуальном значении этого понятия 38.
Кроме того, возбуждение уголовного дела представляет собой
обязательное процессуальное основание для осуществления в каждом случае
уголовного преследования при обнаружении признаков преступного деяния.

38
Трухин С.А. Значение и перспективы совершенствования стадии возбуждения
уголовного дела // Российский судья. 2017. № 11. С. 28.
27
Данному фактору придается существенное значение, поскольку именно
благодаря ему можно определить, что в качестве главной задачи уголовного
процесса выступает установление события преступного деяния, а также
изобличение лиц либо лица, его совершившего. Даже то обстоятельство, что
в рамках уголовного процесса решению подлежат и иные задачи
(правовосстановительные, правоохранительные и др.), его главного
предназначения не умаляет: обеспечение уголовного преследования, а также
назначения справедливого наказания лицам, виновным в совершении
преступного деяния (ч. 2 ст. 6 УПК РФ).
Прокурорскому надзору на стадии возбуждения уголовного дела
предается особое значение, на что указывает круг надзорных,
процессуальных и организационно-распорядительных полномочий,
предоставленных уголовно-процессуальным законом прокурору как субъекту
уголовного процесса39.
Для начала необходимо отметить, что прокурорский надзор является
специфической деятельностью федеральных государственных органов
прокуратуры, которая осуществляется от имени Российской Федерации и
которая заключается в проверке точности соблюдения положений
Конституции РФ и исполнении действующих на ее территории законов. С
учетом этого, можно выделить следующие важные черты прокурорского
надзора:
1) прокурорский надзор является специфическим и самостоятельным
видом государственной деятельности, которую кроме органов прокуратуры
не могут осуществлять никакие иные общественные, государственные и
другие органы, учреждения, физические и должностные лица;
2) прокурорский надзор осуществляется от имени государства – от
имени Российской Федерации, что означает, что при осуществлении надзора
прокуратура защищает и представляет общественные интересы не от имени

39
Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения уголовного дела:
проблемы и решения // Адвокат. 2007. № 4. С. 67.
28
конкретных муниципальных органов, субъектов федерации либо судебной,
исполнительной или представительной власти, а в совокупности их всех,
объединяемых в общую государственную систему. Таким образом, органы
прокураты интересы отдельных учреждений, организаций, органов,
физических и должностных лиц приводят в соответствие с интересами
государства в целом;
3) в отличие от иных видов деятельности, самостоятельность
прокурорского надзора определяется содержанием такой деятельности,
которая заключается в проверке точности соблюдения положений
Конституции РФ и выполнении требований законов, соответствия закону
других правовых актов и устранении выявленных нарушений 40;
4) специфичность прокурорского надзора заключается в том, что он не
является деятельностью какой-то ветви государственной власти (судебной,
исполнительной, представительной), но обладает признаками каждой из этих
ветвей одновременно. Речь идет о том, что в государственной системе России
органам прокуратуры отведено особое место. Прокуратура, имея
функциональное отношение к каждой из трех ветвей власти, которые
предусмотрены в Конституции РФ, полностью не относится ни к одной из
них. Благодаря такому специфическому положению в государственном
устройстве прокуратура уравновешивает все ветви власти, обеспечивая их
оптимальное функционирование, что находит свое выражение в
специфичности прокурорского надзора как основного вида деятельности
прокуратур.
Федеральный закон «О прокуратуре РФ» в ст.1 обозначает следующие
отрасли прокурорского надзора:
1) надзор за исполнением законов (Глава 1 Раздела III Федерального
закона «О прокуратуре РФ»);

40
Прокурорский надзор: Учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Высшее
образование, 2015. С. 26.
29
2) надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (Глава
2 Раздела III Федерального закона «О прокуратуре РФ»);
3) надзор за исполнением законов органами, которые осуществляют
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие
(Глава 3 Раздела III Федерального закона «О прокуратуре РФ»);
4) надзор за исполнением законом администрациями учреждений и
органов, которые исполняют наказания и меры принудительного характера,
назначаемые судом, администрациями мест содержания заключенных и
задержанных под стражей (Глава 4 Раздела III Федерального закона «О
прокуратуре РФ»).
В рамках такой отрасли прокурорского надзора как надзор за
исполнением законов органами, которые осуществляют оперативно-
розыскную деятельность, предварительное следствие и дознание, можно
выделить две подотрасли:
1) надзор за исполнением законов органами, которые осуществляют
оперативно-розыскную деятельность;
2) надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
предварительное расследование.
В рамках надзора за исполнением законов органами, которые
осуществляют предварительное расследование (дознание и предварительное
следствие) можно выделить также отдельные направления надзорной
деятельности прокурора в зависимости от стадии уголовного процесса, на
которой такой надзор осуществляется, в том числе и на стадии возбуждения
уголовного дела.
Таким образом, надзорная деятельность прокурора на стадии
возбуждения уголовного дела является отдельным направлением в рамках
такой отрасли прокурорского надзора как надзор за исполнением законов
органами, которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность,
предварительное следствие и дознание.

30
Согласно ст. 37 УПК РФ под прокурором понимается должностное
лицо, которое в пределах предусмотренной уголовно-процессуальным
законом компетенции осуществляет от имени государства уголовное
преследование в процессе уголовного судопроизводства, а также
осуществляет надзор за процессуальной деятельностью органов
предварительного следствия и органов дознания.
Для осуществления прокурорского надзора прокурор наделяется
соответствующим полномочиями как УПК РФ, так и Федеральным законом
«О прокуратуре РФ». Отдельные вопросы организации прокурорского
надзора за процессуальной деятельностью на стадии возбуждения
уголовного дела находят свое отражение в Приказе Генпрокуратуры России
от 05.09.2011 № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением
законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях
в органах дознания и предварительного следствия» 41
, в Приказе
Генпрокуратуры России от 26.01.2017 № 33 «Об организации прокурорского
надзора за процессуальной деятельностью органов дознания» 42 , а также в
Приказе Генпрокуратуры России от 28.12.2016 № 826 «Об организации
прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов
предварительного следствия»43.
С.В. Бажанов отмечает, что на стадии возбуждения уголовного дела
особенность правового положения прокурора можно объяснить тем, что:
«традиционный режим процессуальной проверки перманентно «оброс»
избыточным числом ранее не свойственных ей компонентов, более
характерных для стадии предварительного расследования; и,

41
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и
предварительного следствия: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
05 сентября 2011 г. № 277 (в ред. от 05 декабря 2016 г.) // Законность. 2011. № 12.
42
Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов дознания: Приказ Генпрокуратуры России от 26 января 2017 г. № 33 //
Законность. 2017. № 5.
43
Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов предварительного следствия: Приказ Генпрокуратуры России от 28 декабря 2016
г. № 826 // Законность. 2017. №3.
31
в его взаимоотношениях со следователями наиболее выпукло проявляется
функция прокурорского надзора, в то время как с дознавателями - функция
руководства уголовным преследованием, которую в юридической литературе
нередко и, на взгляд автора настоящей статьи, достаточно тенденциозно
(надуманно) именуют прокурорским дознанием»44.
Из анализа правовых положений, которые регулируют данное
направление прокурорского надзора, следует, что такой надзор главным
образом направлен на соблюдение прав и свобод человека и гражданина при
разрешении и рассмотрении сообщений и заявлений о преступлениях. Кроме
того, прокурором при выполнении надзорных полномочий за соблюдением
законов на стадии возбуждения уголовного дела также решается такая задача
как обеспечение защиты интересов государства и общества в части
выполнения требований законов о том, чтобы ни одно лицо, которое
совершило преступление, не избежало ответственности, предусмотренной
законом (речь идет о необоснованных постановлениях органов
предварительного расследования об отказе в возбуждения уголовного дела).
Указанные задачи прокурорского надзора могут быть решены органами
прокуратуры только в их неразрывном единстве, и определяют сущность
рассматриваемого направления прокурорского надзора.
Таким образом прокурорский надзор за процессуальной деятельностью
на стадии возбуждения уголовного дела можно определить следующим
образом: это специфическая деятельность федеральных государственных
органов прокуратуры, которая осуществляется от имени Российской
Федерации и которая заключается в проверке точности соблюдения прав и
свобод человека и гражданина при разрешении и рассмотрении сообщений и
заявлений о преступлениях, а также в обеспечении защиты интересов
государства и общества в части выполнения требований законов о том, чтобы

44
Бажанов С.В. Правовой режим стадии возбуждения уголовного дела и его
влияние на эффективность прокурорского надзора // Законы России: опыт, анализ,
практика. 2017. № 4. С. 72.
32
ни одно лицо, которое совершило преступление, не избежало
ответственности, предусмотренной законом.
Из анализа Приказа Генпрокуратуры России от 05.09.2011 № 277 «Об
организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и
предварительного следствия» можно выделить следующие направления
прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного
расследования на этапе возбуждения уголовного дела:
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина на
стадии возбуждения уголовного дела как лиц потерпевших от преступления,
так и лиц, в отношении которых решается вопрос о возбуждении уголовного
дела в связи с их причастностью к его совершению;
- надзор за соблюдением положений федерального законодательства и
ведомственных правовых актов, устанавливающий порядок рассмотрения и
разрешения сообщений и заявлений о готовящихся и совершенных
преступных деяниях;
- надзор за соблюдением процессуальных сроков рассмотрения и
разрешения указанных сообщений и заявлений, а также их продление в четко
регламентированном порядке;
- надзор за вынесением обоснованного, своевременное и
мотивированного решения по итогам рассмотрения и разрешения сообщений
и заявлений о готовящихся и совершенных преступных деяниях45.
Можно охарактеризовать некоторыми признаками сущность
прокурорского надзора за законностью при возбуждении уголовного дела:
1) действительное обеспечение средствами и формами прокурорского
надзора соблюдение органами, которые осуществляют предварительное
следствие и дознание, прав и законных интересов граждан на

45
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и
предварительного следствия: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
05 сентября 2011 г. № 277 (в ред. от 05 декабря 2016 г.) // Законность. – 2011. – № 12.
33
неприкосновенность жилища, на тайну переписки, на личную свободу, на
тайну телефонных переговоров, на свободу передвижения и иных прав,
которые могут быть ограничены лишь при наличии определенных оснований
и при соблюдении процедуры, предусмотренных в Конституции РФ, которая
имеет прямое действие, а также в уголовно-процессуальном законе и в иных
нормах законодательства.
С позиции данного признака деятельность прокурора можно
охарактеризовать в качестве правозащитной, которая направлена на
недопущение в практике работы правоохранительных органов
применительно к гражданам незаконного возбуждения уголовного
преследования, необоснованного ареста и задержание таких лиц, обысков и
других уголовно-процессуальных действий, а также незаконных оперативно-
розыскных мероприятий, которые ущемляют социально-экономические,
имущественные, личные и политические права и свободы человека и
гражданина46;
2) обеспечение безусловного и точного выполнения органами,
осуществляющими предварительное следствие и дознание, требований
закона в части принятия мер пресечения и предупреждения готовящихся и
совершенных преступлений, выявления и привлечения лиц, которые виновны
в совершении преступлений, к предусмотренной законом ответственности.
Осуществляемый органами прокуратуры прокурорский надзор за
законностью при возбуждении уголовного дела является властно-
распорядительным, поскольку вмешательство прокурора в деятельность
органов предварительного следствия и дознания, которые обеспечивают
борьбу с преступностью, может быть охарактеризовано всеми признаками
фактического управления с предусмотренными властными полномочиями
относительно правоохранительных органов и их должностных лиц, которые
обеспечивают рассмотрение и разрешение материалов и дел о готовящихся и

46
Ряполова Я.П. Процессуальные действия прокурора по надзору за законностью и
обоснованностью действий и решений на стадии возбуждения уголовного дела //
Российский следователь. 2012. № 14. С. 10.
34
совершенных преступлениях. Ведущими российскими, советскими и
постсоветскими специалистами прокурорского права и уголовно-
процессуального права (И.Я. Фойницкий, П.А. Лупинская, М.С. Строгович,
В.И. Басков и др.) научно было обосновано положение о том, что в
досудебных стадиях уголовного процесса полномочия прокурора выражают
реализацию государственной функции по обеспечению справедливости,
обоснованности и законности деятельности правоохранительных органов при
осуществлении уголовного преследования47.
Рассмотрев понятие и сущность прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела, мы
можем сделать следующие выводы:
1) надзорная деятельность прокурора на стадии возбуждения
уголовного дела является отдельным направлением в рамках такой отрасли
прокурорского надзора как надзор за исполнением законов органами,
которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность,
предварительное следствие и дознание;
2) прокурорский надзор за процессуальной деятельностью на стадии
возбуждения уголовного дела представляет собой специфическую
деятельность федеральных государственных органов прокуратуры, которая
осуществляется от имени Российской Федерации и которая заключается в
проверке точности соблюдения прав и свобод человека и гражданина при
разрешении и рассмотрении сообщений и заявлений о преступлениях, а
также в обеспечении защиты интересов государства и общества в части
выполнения требований законов о том, чтобы ни одно лицо, которое
совершило преступление, не избежало ответственности, предусмотренной
законом;

47
Крюков В.Ф. Уголовное преследование в досудебном производстве: уголовно-
процессуальные и надзорные аспекты деятельности прокурора. М.: Норма, 2010. С. 33.
35
3) сущность прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
на стадии возбуждения уголовного дела состоит в обеспечении средствами
прокурорского надзора:
- прав и свобод человека и гражданина;
- соблюдения положений федерального законодательства и
ведомственных правовых актов, устанавливающий порядок рассмотрения и
разрешения сообщений и заявлений о готовящихся и совершенных
преступных деяниях;
- соблюдения процессуальных сроков рассмотрения и разрешения
указанных сообщений и заявлений, а также их продление в четко
регламентированном порядке;
- вынесения обоснованного, своевременное и мотивированного
решения по итогам рассмотрения и разрешения сообщений и заявлений о
готовящихся и совершенных преступных деяния48.

2.2 Цели и задачи прокурорского надзора за процессуальной


деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела

Деятельность органов прокуратуры направлена на достижение целей и


задач, закрепленных в Конституции РФ, Законе о прокуратуре, ином
действующем на территории Российской Федерации законодательстве, а
также в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. Цели и задачи
прокурорской деятельности – два понятия, тесно связанные между собой, но,
между тем, различные 49.
Под целями понимается результат, на достижение которого направлена
прокурорская деятельность в целом. Цели прокурорской деятельности

48
Крюков В.Ф. Уголовное преследование в досудебном производстве: уголовно-
процессуальные и надзорные аспекты деятельности прокурора. М.: Норма, 2010. С. 35.
49
Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы общей
части [учебное пособие для вузов по специальности 021100 “Юриспруденция”] – Томск
Изд-во научно-технической литературы, 2007. С. 21.
36
обусловливаются ролью и местом прокуратуры в системе органов
государственной власти. В конечном счете, они определяются Конституцией
РФ и Законом о прокуратуре.
Из анализа ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» следует, что
общими целями прокурорского надзора являются:
1) укрепление и обеспечение единства законности;
2) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина;
3) обеспечение верховенства закона;
4) обеспечение интересов государства и общества, которые находятся
под охраной закона.
Вся деятельность органов прокуратуры направлена именно на
достижение указанных целей. Такая прокурорская деятельность состоит:
- в осуществлении органами прокуратуры прокурорского надзора по
пяти основным направлениям (или отраслям);
- в координации деятельности правоохранительных органов по борьбе
с преступностью;
- в уголовном преследовании50.
Прокурорский надзор выступает в роли основного средства
достижения целей, которые определены в ст. 1 Федерального закона «О
прокуратуре РФ», поскольку именно он является основной функцией
прокуратуры.
По сравнению с целями прокурорского надзора его задачи являются
более конкретной, частной и ограниченной категорией. По сравнению с
целями задачи являются более многочисленными, и они могут существенным
образом между собой различаться по средствам их решения, по содержанию,
по кругу субъектов (органы прокуратуры, которые ставят и решают такие
задачи).

50
Прокурорский надзор: Учебник / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М.: Высшее
образование, 2015. С. 27.
37
Такие задачи вытекают из правовых норм, содержащихся в
Федеральном законе «О прокуратуре РФ», в уголовно-процессуальном
законе, в иных федеральных законах, которые регламентируют деятельность
правоохранительных органов, а также из указаний и приказов Генеральной
прокуратуры РФ.
Исходя из функциональной направленности и значимости задачи
надзора за процессуальной деятельностью на стадии возбуждения
уголовного дела можно разделить на:
1) базовые, которые вытекают из обязательных направлений
прокурорской надзорной деятельности, предусмотренных федеральным
законодательством;
2) конкретно-функциональные, которые обусловлены определенным
историческим периодом, а также той ролью, которую органы прокуратуры
играют в борьбе с преступностью на определенном историческом этапе
развития общества и государства. Данные задачи, как правило, определяются
в соответствующих приказах и указаниях Генеральным прокурором РФ 51.
К базовым задачам прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела относятся задачи:
1) обеспечения в рамках стадии возбуждения уголовного дела
реализации основного назначения уголовного процесса, смысл которого
заключается в защите прав и законных интересов человека и гражданина,
организаций, потерпевших от преступлений, а также в защите личности от
необоснованного и незаконного осуждения, обвинения и ограничения ее прав
и свобод;
2) обеспечения безусловного соблюдения прав и свобод человека и
гражданина, в частности точного исполнения законодательства, которое
определяет порядок разрешения сообщений и заявлений о готовящихся и
совершенных преступлениях;

51
Ткачев И.В. Некоторые вопросы, касающиеся полномочий прокурора при
осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов расследования //
Общество и право. 2012. № 1. С. 38.
38
3) обеспечения точного и безусловного выполнения предусмотренного
в законе порядка возбуждения уголовных дел, сроков рассмотрения и
разрешения сообщений и заявлений о готовящихся и совершенных
преступных деяний;
4) реального обеспечения прав субъектов уголовного процесса и всех
граждан, которые в такой процесс были вовлечены;
5) обеспечения безусловного выполнения законодательных требований
при возбуждении уголовного преследования для того, чтобы не осталось не
раскрытым ни одно преступное деяния, и ни одно лицо, которое совершило
преступное деяние, не избежало ответственности, предусмотренной законом;
6) обеспечения безусловного соблюдения законодательных требований
относительно принятия объективного, мотивированного и своевременного
решения по итогам рассмотрения и разрешения сообщений и заявлений о
готовящихся и совершенных преступлениях;
7) обеспечения неуклонного и точного выполнения требований
уголовно-процессуального законодательства на этапе возбуждения
уголовного дела органами предварительного расследования и их
должностными лицами52.
Рассмотренные базовые задачи, которые стоят перед работниками
прокуратуры на каждом временном этапе осуществления прокурорского
надзора, могут быть дополнены требованиями Генерального прокурора РФ,
которые вытекают из предусмотренных в ст. 17 Федерального закона «О
прокуратуре РФ» его полномочий, относительно принятия обязательных для
исполнения всеми работниками учреждений и органов прокуратуры
указаний, приказов и иных нормативных правовых актов, которые
регулируют вопросы организации деятельности системы отечественной
прокуратуры. Так, в Приказе Генпрокуратуры России от 05.09.2011 № 277
такими задачами являются:

52
Ткачев И.В. Некоторые вопросы, касающиеся полномочий прокурора при
осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов расследования //
Общество и право. 2012. № 1. С. 39.
39
1) организация проверок соблюдения требований УПК РФ и другого
федерального законодательства при приеме, регистрации и разрешении
заявлений и сообщений о преступных деяниях;
2) организация проверок соблюдения единого порядка при приеме,
регистрации и разрешении заявлений и сообщений о преступных деяниях,
который предусмотрен в действующем законодательстве, в ведомственных и
межведомственных нормативно-правовых актах, а также обоснованность и
законность принимаемых решений;
3) организация ежемесячных сверок регистрационно-учетных данных
органов предварительного расследования с учетной документацией, а также с
данными иных организаций, органов, учреждений (медицинских
учреждений, страховых компаний и др.);
4) организация оперативной реакции на выявленные нарушения закона;
5) обеспечения участия прокурора в судебных заседаниях, где
рассматриваются жалобы, поданные на действия (бездействия) и решения
органов предварительного расследования, совершенные (принятые) на
стадии возбуждения уголовного дела;
6) обеспечение продления срока рассмотрения сообщения о
преступлении в строго предусмотренном законом порядке и при наличии на
то необходимых оснований;
7) проведение систематического анализа исполнения законов органами
предварительного расследования на стадии возбуждения уголовного дела53.
Приказом Генпрокуратуры РФ от 26.01.2017 г. № 33 указанные задачи
конкретизируются применительно к органам дознания, а также дополняются
такими задачами как:
1) обеспечение своевременной проверки законности принимаемых
решений органами дознания по всем сообщениям о преступлениях;

53
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и
предварительного следствия: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
05 сентября 2011 г. № 277 (в ред. от 05 декабря 2016 г.) // Законность. 2011. № 12.
40
2) обеспечение безотлагательного изучения решений о возбуждении
уголовного дела, которые поступили от органов дознания в порядке ч. 4 ст.
146 УПК РФ;
3) обеспечение проверки достаточности и обоснованности сведений
при даче согласия дознавателю на возбуждение уголовных дел частно-
публичного и частного обвинения;
4) обеспечение проведения систематических проверок (не реже одно
раза в месяц) исполнения законодательства, определяющего порядок приема,
регистрации, рассмотрения и разрешения сообщений и заявления о
готовящихся и совершенных преступных деяниях54.
Аналогичные задачи определены и в Приказе Генпрокуратуры России
от 28.12.2016 № 826 применительно к органам предварительного следствия:
1) обеспечение систематической проверки законности и
обоснованности действий и решений органов предварительного следствия
при приеме, регистрации, рассмотрении и разрешении сообщений о
преступлениях;
2) осуществление надлежащего надзора за выполнением органами
предварительного следствия требования о незамедлительном направлении
прокурору копии постановления о возбуждения уголовного дела, а также за
обоснованностью принятого решения и др.55
Органы прокуратуры все указанные выше задачи в сфере
прокурорского надзора за процессуальной деятельности на стадии
возбуждения уголовного дела должны решать комплексно.
Рассмотрев цели и задачи прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела, мы можем сделать
следующие выводы:

54
Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов дознания: Приказ Генпрокуратуры России от 26 января 2017 г. № 33 //
Законность. 2017. № 5.
55
Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью
органов предварительного следствия: Приказ Генпрокуратуры России от 28 декабря 2016
г. № 826 // Законность. 2017. №3.
41
1) общими целями прокурорского надзора являются: укрепление и
обеспечение единства законности; обеспечение защиты прав и свобод
человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; обеспечение
интересов государства и общества, которые находятся под охраной закона.
2) исходя из функциональной направленности и значимости задачи
надзора за процессуальной деятельностью на стадии возбуждения
уголовного дела можно разделить на: базовые, которые вытекают из
обязательных направлений прокурорской надзорной деятельности,
предусмотренных федеральным законодательством; конкретно-
функциональные, которые обусловлены определенным историческим
периодом, а также той ролью, которую органы прокуратуры играют в борьбе
с преступностью на определенном историческом этапе развития общества и
государства. Данные задачи, как правило, определяются в соответствующих
приказах и указаниях Генеральным прокурором РФ.

2.3 Предмет и пределы прокурорского надзора за процессуальной


деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела

Рассматривая данное направление прокурорской деятельности


необходимо отметить, что задачи Генеральный прокурор РФ определяет с
учетом непосредственного предмета прокурорского надзора в данной
области.
Поэтому необходимо раскрыть предмет прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела, а
также пределы его осуществления. В статье 29 Федерального закона «О
прокуратуре РФ» определен предмет прокурорского надзора за исполнением
законов органами, которые осуществляют предварительное следствие,
дознание и оперативно-розыскную деятельность. Данный предмет включает
в себя следующие пять элементов:

42
1) соблюдение порядка разрешения сообщений и заявлений о
преступлениях, предусмотренного в законе;
2) соблюдение прав человека и гражданина на досудебных стадиях
уголовного процесса;
3) законность решений, которые принимаются органами,
осуществляющими предварительное следствие, дознание и оперативно-
розыскную деятельность;
4) законность выполнения оперативно-розыскных мероприятий,
направленных на выявление преступных деяний и изобличение их
совершивших лиц;
5) законность производства расследования преступления.
Согласно п. 1.2. Приказа Генпрокуратуры России от 05.09.2011 № 277 в
предмет прокурорского надзора на стадии возбуждении уголовного дела
входят такие элементы как:
- соблюдение единого порядка приема, регистрации и разрешения
сообщений и заявлений о преступлениях, который установлен в
законодательстве, межведомственных и ведомственных нормативно-
правовых актах;
- обоснованность и законность принимаемых по ним решений56.
Таким образом, из ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре РФ», а
также из положений Приказа Генпрокуратуры России от 05.09.2011 № 277
следует, что при осуществлении прокурорского надзора на стадии
возбуждения уголовного дела прокурор следит за:
1) отсутствием отказов в принятии сообщений и заявлений о
готовящихся и совершенных преступных деяниях. Так, в обязательном
порядке органами предварительного расследования должно быть принято,
зарегистрировано и рассмотрено каждое сообщение о преступлении. Отказ в

56
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и
предварительного следствия: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
05 сентября 2011 г. № 277 (в ред. от 05 декабря 2016 г.) // Законность. 2011. № 12.
43
приеме сообщения в соответствии с ч. 5 ст. 144 УПК РФ заявителем может
быть обжалован прокурору;
2) правильностью и полнотой регистрации и учета сообщений о
преступлениях, поступивших в органы предварительного расследования;
3) своевременностью проведения проверки по поступившему
сообщению о преступлении в четко установленные законодателем сроки. По
общему правилу срок проверки составляет 3 суток. Такой срок может быть
продлен до 10 суток на основании ходатайства следователя, дознавателя
соответственно руководителем следственного органа или начальником
дознания, а также до 30 суток при необходимости проведения
документальных проверок и ревизий и других оснований, указанных в ст. 144
УПК РФ. Срок проведения проверки до 30 суток продляется руководителем
следственного органа на основании ходатайства следователя и прокурором
на основании ходатайства дознавателя.
Особое внимание прокурорскими работниками должно быть уделено
пресечению фактов немотивированной пересылки заявлений и сообщений о
преступных деяниях из одного органа предварительного расследования в
другой;
4) своевременностью, обоснованность и законностью принятия
итогового решения по результатам рассмотрения и разрешения сообщений о
преступлениях, а именно постановлений о возбуждении уголовного дела, об
отказе в возбуждения уголовного дела и о передаче сообщения по
посредственности или в суд (по делам частного обвинения).
Решение вопроса о пределах прокурорского надзора за законностью
при возбуждении уголовного дела имеет для организации деятельности по
его осуществлению исключительное значение.
Указанные пределы поставлены в зависимости от объема
конституционных прав и свобод человека и гражданина, которые могут быть
ограничены в соответствии с основаниями и в порядке, который установлен
уголовно-процессуальным законодательством.

44
Пределы данного направления прокурорского надзора в отношении
обеспечения соблюдения порядка разрешения сообщений и заявлений о
преступлениях, предусмотренного УПК РФ, определяется сферой
правоотношений, которые возникают с учетом обязанности органов дознания
и предварительного следствия разрешать и принимать сообщения и
заявления о любом подготавливаемом или совершенном преступном деянии
т.е. связаны с реальным основанием и поводом принятия решения о
возбуждении уголовного дела.
Следует отметить, что проверка выполнения требований уголовно-
процессуального законодательства и других федеральных законов при
приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, органами
прокуратуры проводится:
1) за следователями следственных органов Следственного комитета
РФ;
2) за следователями и дознавателями органов внутренних дел;
3) за следователями органов федеральной службы безопасности и
дознавателями пограничных органов федеральной службы безопасности;
4) за дознавателями органов Федеральной службы судебных приставов;
5) за дознавателями органов государственного пожарного надзора
федеральной противопожарной службы;
6) за дознавателями таможенных органов.
Прокуратура проверку в указанных органах осуществляет
систематически, но не реже одного раза в месяц с обязательным
документальным оформлением результатов каждой такой проверки 57.
Проверка выполнения требований уголовно-процессуального
законодательства и других федеральных законов при приеме, регистрации и
разрешении сообщений о преступлениях в воинских частях, в объединения

57
Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и
предварительного следствия: Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от
05 сентября 2011 г. № 277 (в ред. от 05 декабря 2016 г.) // Законность. 2011. № 12.
45
(соединения), в военных гарнизонах и учреждениях проводится в порядке,
который устанавливается заместителем Генерального прокурора РФ
(Главным военным прокурором).
Если органы прокуратуры получают сведения о нарушении закона при
приеме, регистрации и разрешении сообщений и заявлений о преступлениях,
проверка должна быть проведена безотлагательно.
Важное значение в отношении пределов прокурорского надзора имеет
законодательное требование, закреплённое в ст. 21 Федерального закона «О
прокуратуре РФ», которое распространяется на все отрасли прокурорского
надзора и которое заключается в следующем: органы прокуратуры при
осуществлении прокурорского надзора не могут подменять собой иные
органы государственной власти и должностных лиц, осуществляющих
контроль за соблюдение прав и свобод человека и гражданина.
Осуществляя прокурорский надзора за процессуальной деятельностью
на стадии возбуждения уголовного дела прокурор проводит проверку
выполнения требований федерального законодательства, в частности УПК
РФ, а также ведомственных нормативно-правовых актов (Приказ
Генпрокуратуры России № 39, МВД России № 1070, МЧС России № 1021,
Минюста России № 253, ФСБ России № 780, Минэкономразвития России №
353, ФСКН России № 399 от 29.12.2005 «О едином учете преступлений»
(вместе с «Типовым положением о едином порядке организации приема,
регистрации и проверки сообщений о преступлениях», «Положением о
едином порядке регистрации уголовных дел и учета преступлений»,
«Инструкцией о порядке заполнения и представления учетных
документов»)).
Рассмотрев предмет и пределы прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела, мы
можем сделать следующие выводы:
1) в предмет прокурорского надзора на стадии возбуждении уголовного
дела входят такие элементы как: соблюдение единого порядка приема,

46
регистрации и разрешения сообщений и заявлений о преступлениях, который
установлен в законодательстве, межведомственных и ведомственных
нормативно-правовых актах; обоснованность и законность принимаемых по
ним решений;
2) пределы данной отрасли прокурорского надзора в отношении
обеспечения соблюдения порядка разрешения сообщений и заявлений о
преступлениях, предусмотренного УПК РФ, определяются сферой
правоотношений, которые возникают с учетом обязанности органов дознания
и предварительного следствия разрешать и принимать сообщения и
заявления о любом подготавливаемом или совершенном преступном деянии.

47
3 Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела
3.1 Полномочия прокурора при надзоре за процессуальной
деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела

Возбуждение уголовного дела – это первая стадия уголовного


судопроизводства, цель которой заключается в определении наличия либо
отсутствия правовых оснований для начала уголовного преследования,
осуществления соответствующих процессуальных действий и принятия
определенных процессуальных решений. От того, насколько своевременно
было возбуждено уголовного дело, зависят результаты всего расследования,
а также возможность привлечения виновного в совершении преступления
лица к уголовной ответственности. Как верно отмечает О.В. Химичева
именно на этой стадии механизм уголовного процесса «запускается»,
формируются необходимые основания для применения мер процессуального
принуждения, использования средств процессуального доказывания в
полном объеме58. Д.А. Мезинов точно определяет основную задачу стадии
возбуждения уголовного дела – проверка наличия или отсутствия повода и
основания для возбуждения уголовного дела 59.
Однако в настоящее время нет единого мнения в уголовно-
процессуальной науке относительно значения стадии возбуждения
уголовного дела, а также о необходимости ее выделения в рамках уголовного
процесса в принципе. Позиции ученных в отношении данного вопроса
встречаются кардинально противоположные 60 . Одна из причин подобной
дискуссии связана также с тем, что законодатель неоднократно вносил

58
Химичева О.В. Некоторые замечания о полномочиях прокурора и руководителя
следственного органа // Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск
9.Том 3. М.: Юрист, 2009. С.1084.
59
Мезинов Д.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы
особенной части учеб. Пособие / Д.А. Мезинов. – Томск: Изд-во НТЛ, 2011. С. 98.
60
Тарзиманов В.М., Даровских С.М. Целесообразен ли отказ от стадии
возбуждения уголовного дела? // Вестник ЮУрГУ Серия «Право». 2013. Т.13. № 1. С.49.
48
серьезные изменения в правовое регулирование первоначального этапа
уголовного процесса. Например, О.И. Андреева говорит о том, что нормы,
которые регулируют процедуру возбуждения уголовного дела, а также
полномочия субъектов уголовного процесса, с момента вступления в
законную силу УПК РФ менялись несколько раз путем внесения дополнений
и изменений. В то же время необходимо согласиться с тем, что для реформы
стадии возбуждения уголовного дела не характерна системность, на что
указывают постоянные перераспределения полномочий между
руководителем следственного органа, прокурором и следователем 61.
В данном случае имеется в виду Федеральный закон от 28.12.2010 г. №
404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов
предварительного следствия» 62
, которым прокурору были возвращены
отдельные полномочия, утраченные в связи с внесенными в УПК РФ
изменениями в 2007 г. Так, прокурор в 2007 г. законодателем был лишен
некоторых важных полномочий, которые переданы были руководителю
следственного органа. Указанное решение было обусловлено чрезмерным
процессуальным взаимодействием следователя и прокурора, что по мнению
авторов законопроекта не только ограничивало самостоятельность
следователя участием прокурора в ходе принятия главных процессуальных
решений, но ставило прокурора в зависимое положение от результатов
расследования63.

61
Андреева О.И. О необходимости стадии возбуждения уголовного дела в
современном уголовном процессе России // Вестник Томского государственного
университета. 2012. № 356. С.2.
62
О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской
Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного
следствия : федер. Закон Рос. Федерации от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ (ред. от 31
декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 1. Ст. 16; Рос.
газ. 2018. 10 января.
63
Тузова Е.В. Некоторые вопросы уголовно-процессуальных правоотношений
прокурора с руководителем следственного органа и следователем на стадии возбуждения
уголовного дела // Вестник экономической безопасности. 2015. № 5. С. 134.
49
Законодательная попытка решить указанную проблему при помощи
разграничения полномочий прокурора по надзору и руководством
следователя по мнению большинства теоретиков и практиков оказалась не
очень удачной 64
. В итоге в ходе реализации надзорных полномочий
появились определенные трудности, а следователь более самостоятельным
так и не стал. Ошибочность такого радикального изменения в статусе
прокурора установили достаточно быстро; полномочий прокурора для
осуществления функции надзора на этапе предварительного следствия было
явно недостаточно, а механизм, созданный законодателем, для устранения
нарушений, выявленных прокурором, был слишком громоздким.
Таким образом, внесенные в УПК РФ в 2007 г. изменения
отрицательным образом сказались на решении всех задач уголовного
судопроизводства, в связи с этим возвращение прокурора некоторых прав
можно рассматривать в качестве признания и исправления допущенной
ошибки. Однако и изменения, внесенные в УПК РФ в 2010 г., сложно назвать
полностью удачными.
И.И. Ахматов верно пишет, что в рассматриваемой стадии уголовного
процесса модель отношений не была усовершенствована с позиции критерия
целесообразности 65
. Вопросы формы, сути и содержания правовых
отношений прокурора и руководителя следственного органа, а также
разграничение их процессуальной компетенции по-прежнему остались
нерешенными. В правовой литературе различные авторы также высказывают
различные мнения относительно внесенных в 2010 г. изменений, а проблема,
которая касается осуществления в условиях сокращенных надзорных

64
Ширванов А.А. Прокурор в досудебных стадиях процесса // Проблемы
управления органами расследования преступлений в связи с изменением уголовно-
процессуального законодательства: Межвузовская научно-практическая конференция. Ч.
1. М.: Норма, 2008. С. 58 – 59.
65
Ахматов А.А. О совершенствовании модели уголовно-процессуальных
отношений между властными субъектами в стадии возбуждения уголовного дела //
Вестник ЮУрГУ. 2012. № 43. С. 97.
50
полномочий прокурора процессуального контроля руководителем
следственного органа стала одной из наиболее обсуждаемых в литературе 66.
Итак, на стадии возбуждения уголовного дела прокурорский надзор
можно рассматривать в следующих двух аспектах:
1) проверка обоснованности и законности постановлений о
возбуждении уголовного дела;
2) проверка обоснованности и законности постановлений об отказе в
возбуждении уголовного дела.
Под полномочиями прокурора принято понимать объем прав и
обязанностей, которыми располагает прокурор для реализации возложенных
на него функций и достижения поставленных перед ним целей и задач67.
Согласно ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор выполняет следующие
полномочия на этапе возбуждения уголовного дела:
1) проверяет исполнение требований федерального закона при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
2) выносит мотивированное постановление о направлении
соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для
решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных
прокурором нарушений уголовного законодательства;
3) дает дознавателю письменные указания о направлении
расследования, производстве процессуальных действий;
4) истребует и проверяет законность и обоснованность решений
следователя или руководителя следственного органа об отказе в
возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и
принимает по ним решение в соответствии с УПК РФ;

66
Корнакова С.В., Чубыкин А.В. О совершенствовании уголовно-процессуальных
отношений на стадии возбуждения уголовного дела // Юридическая наука и
правоохранительная практика. 2013. № 3 (25). С. 94.
67
Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы общей
части [учебное пособие для вузов по специальности 021100 “Юриспруденция”] – Томск
Изд-во научно-технической литературы, 2007. С. 80.
51
5) отменяет незаконные или необоснованные постановления
нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные
постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника
подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
6) рассматривает представленную руководителем следственного органа
информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и
принимать по ней решение;
7) разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
8) отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования,
если им допущено нарушение требований настоящего Кодекса;
9) изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его
следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
10) передает уголовное дело или материалы проверки сообщения о
преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за
исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения
о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в
соответствии с правилами, установленными статьей 151 УПК РФ, изымает
любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о
преступлении у органа предварительного расследования федерального
органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной
власти) и передает его (их) следователю Следственного комитета Российской
Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
12) возвращает уголовное дело дознавателю, следователю со своими
письменными указаниями о производстве дополнительного расследования.
В соответствии с положениями уголовно-процессуального закона
прокурору должно быть направлено каждое постановление об отказе в
возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела, которые
вынесены органами дознания и органами предварительного следствия в
течение 24 часов с момента их принятия.

52
Прокурор должен немедленно изучить и истребовать материалы
проверок, которые легли в основу принятия решения об отказе в
возбуждении уголовного дела, после чего в течение 5 суток с момента их
поступления он вправе отменить соответствующее решение, если признает
его необоснованным и незаконным.
Прокурор должен проверить законность и обоснованность решения о
возбуждении уголовного дела в течение 24 часов с момента получения
соответствующих материалов, на которых основывалось решение о
возбуждении уголовного дела.
Заинтересованным лицам в соответствии со ст. 124 УПК РФ также
предоставлено право обжаловать постановление об отказе в возбуждении
уголовного дела прокурору, который истребует и проверяет повторно с
учетом доводов заявителя законность и обоснованность соответствующего
процессуального решения.
В настоящее время прокурор, согласно ч. 1 ст. 146 УПК РФ, лишен
права самостоятельно возбуждать уголовные дела. Такое право
предоставлено следователю, руководителю следственного органа,
дознавателю и органу дознания. Теперь если прокурор видит необходимость
возбуждения уголовного дела, он согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносит
мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов
для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам нарушений
уголовного законодательства, выявленных прокурором, в органы
предварительного расследования. В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК РФ
такое мотивированное постановление прокурора является самостоятельным
поводом для возбуждения уголовного дела.
В то же время следователь после получения указанных материалов
может принять как положительное, так и отрицательное решение
относительно вопроса о возбуждении уголовного дела при наличии
достаточных оснований. Следователь решение об отказе в возбуждения
уголовного дела по таким материалам может принять лишь с согласия

53
руководителя следственного органа, в то время как при возбуждении
уголовного дела получение дополнительного согласия законом не
предусмотрено68.
Рассматривая постановление прокурора о направлении материалов в
качестве повода для возбуждения уголовного дела, В.А. Лазарева говорит о
том, что указанное сложно признать достойной компенсацией лишенного
прокурора права возбуждать дела самостоятельно. По мнению автора, из-за
массовости необоснованных отказов в возбуждении уголовного дела
необходимо наличие более эффективных средств прокурорского
реагирования, чем «бесконечная переписка руководителя следственного
органа и прокурора» 69 . А.П. Кругликов и Л.В. Вильде также справедливо
указывают на то, что со стороны законодателя самым верным было бы вновь
предоставить прокурору право при наличии оснований и поводов,
предусмотренных законом, самостоятельно возбуждать уголовные дела, что
ранее успешным образом практиковалось на протяжении многих лет70.
Ш.М. Абдул-Кадыров отмечает, что прокурор, согласно ст. 21 УПК
РФ, наравне с дознавателем и следователем осуществляет от имени
государства по делам частно-публичного и публичного обвинения уголовное
преследование. Указанные лица, обнаружив признаки преступления, обязаны
принять меры по установлению события преступного деяния, изобличению
виновных в его совершении лиц (лица) в соответствии с положениями УПК
РФ. Несмотря на то, что закон отвел прокурору при осуществлении
уголовного преследования лидирующие положение, законодатель поставил
его в неравные условия, т.к. исключил прокурора из числа субъектов,
которые согласно ст. 144 УПК РФ имеют право рассматривать сообщение о
преступлении и принимать по существу решение. Прокурор наделен лишь

68
Быков В.М. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного дела //
Законность. 2013. № 4. С. 50.
69
Лазарева В.А. Долгожданные изменения в статусе прокурора (Закон от 28
декабря 2010 г. № 404-ФЗ) // Уголовное судопроизводство. 2011. №3. С.3.
70
Вильде Л.В. Сложности реализации надзорной функции прокурора на
досудебной стадии производства по делу // Уголовный процесс. 2012. №3. С.32.
54
полномочием заявление перенаправить должностному лицу, которое далеко
не во всех случаях способно квалифицированно и оперативно принять меры,
указанные в уголовно-процессуальном законодательстве. А допущенная на
этой стадии волокита возможность раскрытия преступного деяния ставит под
сомнение. По мнению автора ошибка, которая была допущена на начальном
этапе уголовного преследования, обходится дороже всех. Упущенное время
негативным образом влияет на фиксацию следов преступного деяния, на
определение свидетелей и лиц, подлежащих задержанию по подозрению в
преступлении71.
Большинство теоретиков и практиков указывают на то, что наличие
соответствующих полномочий у прокурора на возбуждение уголовного дела
при обнаружении в ходе надзорной деятельности в деяниях одного или
другого лица признаков преступления позволило бы ему обеспечить
своевременную реакцию на неправомерное решение следствия и для
граждан, которые вовлечены в уголовный процесс, выступить в роли гаранта
защиты их конституционных прав. Вынесение же в таком случае
мотивированного постановления в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 140 УК РФ не
является должной заменой праву прокурора на возбуждение уголовного дела.
Таким образом, по сути проблемы, возникающие на стадии возбуждения
уголовного дела, фактически своего разрешения не получили 72.
Согласно ч. 1.1. ст. 148 УПК РФ следователь может принять решение
об отказе в возбуждении уголовного дела по мотивированному
постановлению прокурора о направлении соответствующих материалов в
орган предварительного следствия для решения вопроса об уголовном
преследовании лишь с согласия руководителя следственного органа. В
данном случае важное значение имеют следующие моменты.

71
Абдул-Кадыров Ш.М. Функции и полномочия прокурора в стадии возбуждения
уголовного дела // Законность. 2009. № 9. С. 37.
72
Тузова Е.В. Некоторые вопросы уголовно-процессуальных правоотношений
прокурора с руководителем следственного органа и следователем на стадии возбуждения
уголовного дела // Вестник экономической безопасности. 2015. № 5. С. 135.
55
Во-первых, следователю необходимо согласие руководителя
следственного органа на принятие решения об отказе в возбуждении
уголовного дела лишь по выше обозначенному основанию. Во всех иных
случаях дознавателем, органом дознания, следователем и руководителем
следственного органа решение об отказе в возбуждения уголовного дела
принимается самостоятельно без чьего-либо «одобрения». Дознаватель и
орган дознания в тоже время принимают решения относительно возбуждения
уголовного дела по основанию, предусмотренному в п. 4 ч. 1 ст. 140 УПК
РФ, самостоятельно.
Во-вторых, следователь, принимая решение об отказе в возбуждении
уголовного дела, выносит мотивированное постановление. Получается,
следователю является достаточным получить согласие руководителя
следственного органа, чтобы не согласиться с «мотивированным»
постановлением прокурора, где предусмотрено требование о решении
вопроса о возбуждении уголовного преследования. А.П. Кругликов пишет о
том, что неисполнение в таком случае мотивированного постановления
прокурора подразумевает его фактическую отмену, на что у руководителя
следственного органа и у следователя соответствующих полномочий нет.
Согласно п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ лишь вышестоящему прокурору
предоставлено право отменять необоснованные и незаконные постановления
прокурора. Таким образом, мы имеем дело с законодательным
несоответствием 73.
В данном случае необходимо сделать оговорку. Данные обстоятельства
имеют значение только если речь идет об использовании изложенного
полномочия в отношение следователя или дознавателя.
В соответствии с п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор обладает
полномочиями по истребованию и проверке обоснованности и законности
решений руководителя следственного органа или следователя об отказе в

73
Кругликов А.П. Полномочия прокурора по возбуждению уголовного дела и
осуществлению уголовного преследования // Законность. 2012. № 1. С. 14.
56
возбуждении уголовного дела, прекращении или приостановлении
уголовного дела и по принятью по ним решений в соответствии с
положениями УПК РФ. Кроме того, УПК РФ предписывает, что прокурор
имеет право в случае признания указанных решений необоснованными и
незаконными отменить их в установленные законом сроки при помощи
вынесения мотивированного постановления (ч. 6 ст. 148, ч. 11 ст. 211, ч. 1 ст.
214 УПК).
Безусловно, наделение прокурора полномочиями по отмене названных
выше необоснованных и незаконных постановлений субъектов
предварительного следствия усиливает его роль при осуществлении
уголовного преследования, но и в данном случае мы сталкиваемся с
проблемными вопросами, которые вызваны несовершенством действующего
законодательства.
В соответствии с ч. 4 ст. 39 и ч. 6 ст. 148 УПК РФ недостаточным
является наличие как такового постановления прокурора об отмене
постановления об отказе в возбуждения уголовного дела, чтобы была
проведена дополнительная проверка по сообщению о преступном деянии,
т.к. руководитель следственного органа должен такое постановление
рассмотреть и затем уже принять решение об отмене необоснованного или
незаконного постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного
дела и возбуждении уголовного дела или о направлении материалов на
дополнительную проверку со своими указаниями.
Таким образом, прокурор по-прежнему несмотря на внесенные в 2010г.
изменения в УПК РФ лишен возможности оперативным образом реагировать
на необоснованный и незаконный отказ в возбуждении уголовного дела,
который принимается следователем или руководителем следственного
органа.
Более того не совсем ясна мысль законодателя при установлении
разных процедур отмены постановлений, которые принимаются
дознавателем и органами дознания или следователем и руководителем

57
следственного органа 74
. А.П. Кругликов по этому поводу пишет, что
некоторые положения уголовно-процессуального закона сформулированы
так, что можно сделать вывод, будто не прокурор в некоторых случаях
надзор за процессуальной деятельностью осуществляет, а руководитель
следственного органа и следователь проверяют обоснованность и законность
решений и действий органов прокуратуры75.
На практике предусмотренная законодателем конструкция разрешения
разногласий, возникающих между надзирающим прокурором, следователем
и руководителем следственного органа, оправдывает себя далеко не всегда.
Так, следователь лишен возможности обжаловать решения надзирающего
прокурора об отмене постановлений об отказе в возбуждении уголовного
дела вышестоящему прокурору (п.5 ч. 2 ст. 38 УПК РФ). По мнению
некоторых авторов такое право следователю все же должно быть
предоставлено, т.к. норма закрепляет лишь право следователя обжаловать с
согласия руководителя следственного органа решение прокурора об отмене
постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и о возвращении
следователю уголовного дела для осуществления предварительного
следствия76. Однако в данном случае все также не очень просто.
Так, И.И. Ахматов пишет, что существуют психологические,
социальные и юридические закономерности, в соответствии с которыми для
прокурора, который отменил решение следователя на стадии возбуждения
уголовного дела, все еще остается выгодной сама процедура разрешения
правового конфликта. Вышестоящее должностное лицо органов прокуратуры
в некоторых случаях при рассмотрении жалобы следственных органов по

74
Стройкова А.С. Анализ теории и практики реализации изменений российского
уголовно-процессуального законодательства относительно полномочий прокурора на
стадии возбуждения уголовного дела // Бизнес в законе. 2012. № 5. С.35.
75
Кругликов А.П. Проблемы процессуальных отношений прокурора со
следователем и руководителем следственного органа // Российская юстиция. 2011. № 10.
С.29.
76
Тузова Е.В. Некоторые вопросы уголовно-процессуальных правоотношений
прокурора с руководителем следственного органа и следователем на стадии возбуждения
уголовного дела // Вестник экономической безопасности. 2015. № 5. С. 136.
58
соображениям приращения показателей профессиональной деятельности и в
рамках атмосферы внутриведомственного протектората будет на стороне
позиции своих коллег, обеспечивая тем самым интересы подчиненных
должностных лиц. Поэтому следователь, который осознает
бесперспективность такого обжалования решения вышестоящему прокурору,
по указанным социально-психологическим фактором должен лишь
смириться с решением управомоченного прокурора 77.
Е.В. Тузова, исходя из собственного опыта работы в качестве
руководителя следственного органа, указывает на то, что подобные ситуации
на практике имеют место быть, вышестоящие должностные лица органов
прокуратуры, разрешая «правовые конфликты» между надзирающим
прокурором и органами предварительного следствия, в большинстве случаев
отдают предпочтения позиции своих коллег, не находя тем самым оснований
для удовлетворения жалоб 78.
Однако все же авторитет в деятельности органов прокуратуры должен
состоять в фактической и юридической обоснованности его действий 79 . И
более того, как верно указывают А. Соловьева и М. Токарева, недостатки
правоприменения, которые связаны с исполнением некоторыми работниками
прокуратуры своих обязанностей ненадлежащим образом, не могут
выступать в роли аргумента для критики действующего законодательства 80.
Руководители следственного органа и следователи, с другой стороны,
также допускают ошибки и принимают незаконные процессуальные
решения. Однако руководитель следственного органа, который играет
77
Ахматов А.А. О совершенствовании модели уголовно-процессуальных
отношений между властными субъектами в стадии возбуждения уголовного дела //
Вестник ЮУрГУ. 2012. № 43. С.98.
78
Тузова Е.В. Некоторые вопросы уголовно-процессуальных правоотношений
прокурора с руководителем следственного органа и следователем на стадии возбуждения
уголовного дела // Вестник экономической безопасности. 2015. № 5. С. 136.
79
Корнакова С.В., Чубыкин А.В. О совершенствовании уголовно-процессуальных
отношений на стадии возбуждения уголовного дела // Юридическая наука и
правоохранительная практика. 2013. № 3 (25). С.99.
80
Соловьев А. Токарева М. Необходимо восстановить властно-распорядительные
полномочия прокурора в досудебных стадиях российского уголовного судопроизводства //
Законность. 2011. № 4. С.103
59
положительную роль в повышении качества предварительного следствия,
является все же заинтересованной стороной в положительной оценке
качества работы следователей, находящихся в его подчинении, поскольку от
такой оценки зависит и оценка его собственной деятельности.
Следовательно, выводы о значимости и положении руководителя
следственного органа и прокурора в рамках системы гарантий законности, а
также урегулирование между ними правоотношений, во многом зависит от
того, с позиции кого из субъектов уголовно-процессуальных отношений она
производится81.
В.П. Божьев указывает, что следователь, руководитель следственного
органа и прокурор в рамках уголовного процесса занимают одну сторону –
сторону обвинения. В связи с этим важное значение имеет обеспечение их
единства, взаимодействия и ответственности, а не «внутренней
состязательности»82.
Таким образом, изменения и дополнения, которые произошли в
законодательстве в отношении взаимодействия прокурора и органов
предварительного следствия, являются непоследовательными, вследствие
чего необходимо внесение дальнейших корректировок уголовно-
процессуального закона. При установлении нарушений законодательства на
этапе возбуждения уголовного дела прокурор в настоящее время фактически
лишен действенных и реальных мер прокурорского реагирования. Он не
уполномочен самостоятельно отменять необоснованные и незаконные
постановления следователя, при установлении серьезных нарушениях
федерального законодательства не имеет права возбудить уголовное дело,
отстранить допустившего нарушения закона следователя от ведения
уголовного дела и т.д. Указанные вопросы могут быть решены прокурором
лишь при его взаимодействии с руководителем следственного органа.

Там же. С.100.


81

Божьев В.П. О властных субъектах уголовного процесса в досудебном


82

производстве // Российский следователь. 2009. № 15. С.31.


60
С учетом изложенного, на этапе возбуждения уголовного дела
прокурор является фигурой, которая в большей степени свое процессуальное
влияние утратила на результаты и ход проводимой по сообщению о
преступлении проверки. Прокурор во всех ситуациях является
«жалобщиком», хотя с учетом сущности его надзорных полномочий он
должен обладать правами отменять все необоснованные и незаконные
решения следователя и руководителя следственного органа.
По нашему мнению, на стадии возбуждения уголовного дела
надзорные функции прокурора нуждаются в серьезном изменении:
прокурору должно быть предоставлено право самостоятельно возбуждать
уголовное дело, необходимо внести изменения в механизм отмены
необоснованных решений о возбуждении и отказе в возбуждении уголовного
дела следователями, давать им указания о дополнительной проверке
заявлений и сообщений о преступлении.

3.2 Акты прокурорского реагирования при надзоре за


процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела

В юридической литературе под актом прокурорского надзора


понимают правовое средство реагирования прокурора, закрепленное
нормативным образом, на нарушения законов, используемое в процессе
реализации прокурором своих полномочий по устранению, выявлению и
предупреждению нарушений закона 83 . В отличие от актов прокурорского
надзора акты прокурорского реагирования имеют своей целью реализацию
только полномочий, направленный на устранение выявленных нарушений
закона, способствующих им причин и условий. Понятие "акт прокурорского
реагирования" шире понятия "акт прокурорского надзора".

83
Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: Проспект, 2006. С. 536.
61
О.В. Воронин под актами прокурорского реагирования пониимает
закрепленные в специальных документах решения прокуроров властно-
распорядительного характера, вынесенные ими при осуществленнии
прокурорских полномочий 84
. Кроме того, следует отличать акты
прокурорского реагирования от организационно-распорядительных
документов, которые принимаются прокурором для решения кадровых и
организационных вопросов, а также вопросов дисциплинарной практики, или
в целях оптимизации деятельности прокуратуры в общем смысле.
Ю.А. Авагимова определяет акт прокурорского реагирования
следующим образом: это определенное правовое специфическое средство
реагирования на выявленное в ходе деятельности прокурора нарушение
закона, предусмотренное законодательством, регулирующим деятельность
прокурора; это полномочие прокурора, которое находит свое выражение в
форме письменного документа, который носит юрисдикционный характер,
выносится указанными в законе должностными лицами прокуратуры,
отвечает требованиям справедливости, обоснованности и законности 85.
Д.В. Бичеев отмечает, что в отечественном законодательстве не
установлено единой письменной формы выражения для актов прокурорского
реагирования. Более того, в одних случаях они могут быть выражены в
письменной форме, а в других – в устной86.
Федеральным законом «О прокуратуре РФ» предусмотрены
следующие виды актов прокурорского реагирования:
1) протест прокурора, который приносится на правовой акт,
противоречащий закону, должностному лицу или в орган, издавшими этот
акт, или вышестоящему должностному лицу или в вышестоящий орган, либо

84
Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации: вопросы общей
части [учебное пособие для вузов по специальности 021100 “Юриспруденция”] – Томск
Изд-во научно-технической литературы, 2007. С. 81.
85
Авагимова Ю.А. Понятие акта прокурорского реагирования через его сущность //
Правопорядок: история, теория, практика. 2017. № 2. С. 66.
86
Бичеев Д.В. Акты прокурорского реагирования (надзора) в досудебном
уголовном судопроизводстве // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 3. С.
190.
62
в суд в порядке, который установлен в процессуальном законодательстве РФ
(ст. 23 Федерального закона «О прокуратуре РФ»);
2) представление об устранении нарушений закона, которое прокурор
или его заместитель вносит должностному лицу или в орган,
уполномоченные устранить допущенные нарушения закона, и которое
должно быть рассмотрено в безотлагательном порядке (ст. 24 Федерального
закона «О прокуратуре РФ»);
3) постановление прокурора, которое выносится для возбуждения
производства об административном правонарушении (ст. 25 Федерального
закона «О прокуратуре РФ»);
4) предостережение о недопустимости нарушения закона (ст. 25.1
Федерального закона «О прокуратуре РФ»).
Данные акты используются лишь постольку, поскольку в УПК РФ
отсутствуют более действенные акты. И как правило, можно заметить, что не
используются протесты, не используется предостережение, представление
используется не по конкретным проверкам, а при обобщении результатов
большого количества проверок - по обобщению результатов деятельности
органа расследования за определенный период. Как конкретизирующие акты
используются постановление и требование.
В соответствии со ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре РФ»
полномочия прокурора по осуществлению прокурорского надзора за
деятельностью органов предварительного расследования, в том числе и на
стадии возбуждения уголовного дела, осуществляется в порядке, который
определен в уголовно-процессуальном законодательстве РФ.
Следует отметить, что помимо указанных в Федеральном законе «О
прокуратуре РФ» актов прокурорского реагирования, в УПК РФ
предусмотрены самостоятельные виды таких актов, которые вытекают из
существа полномочий прокурора в уголовном процессе.
А.А. Терехин, классифицируя акты прокурорского реагирования в
зависимости от стадии уголовного судопроизводства, где они принимаются,

63
указывает, что на стадии возбуждения уголовного дела прокурором
выносятся такие акты как: постановление о направлении в органы
предварительного расследования материалов для решения вопроса об
уголовном преследовании, рапорт об обнаружении признаков преступления;
постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного
дела; постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного
дела87.
Поскольку на этапе возбуждения уголовного дела основная задача
прокурора заключается в защите прав и свобод всех участников уголовного
процесса как со стороны обвинения (потерпевшего лица от преступления,
интересов государства), так и со стороны защиты (подозреваемых лиц, в
отношении которых может вестись необоснованное уголовное
преследование), с учетом полномочий прокурора, закрепленных в ст. 37 УПК
РФ, основными актами прокурорского реагирования на данной стадии
являются постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении
уголовного дела и постановление об отмене постановления о возбуждении
уголовного дела. Кроме того, важное значение имеет и мотивированное
постановление о направлении соответствующих материалов в орган
предварительного расследования для решения вопроса об уголовном
преследовании, которое выступает в роли основания для возбуждения
уголовного дела в соответствии со ст. 140 УПК РФ.
Постановление прокурора на досудебной стадии уголовного процесса
является решением прокурора, которые выносится при производстве
предварительного расследования. Как и представление, постановление,
являясь актом прокурорского реагирования, может быть направлено на
предупреждение и устранение нарушений закона, но главной его целью
является побуждение органов предварительного следствия и дознания
осуществлять в полном соответствии с законом свою деятельность, которая

87
Терехин А.А. Классификация актов прокурорского реагирования в уголовном
процессе // Вестник Омского университета. 2010. №3. С. 210.
64
связана, в частности на стадии возбуждения уголовного дела, с проверкой
сообщения о преступлении; с принятием решения о возбуждении уголовного
дела или с отказом в его возбуждении 88.
Каждое постановление должно иметь мотивированный характер и
соответствовать по содержанию и форме предусмотренным требованиям.
Так, по форме постановление включает в себя вводную, описательную,
мотивировочную и резолютивную части. Содержание постановления зависит
от соответствующих положений УПК РФ и характера решения,
принимаемого в итоге прокурором. При помощи постановления прокурор
осуществляет оперативное воздействие на деятельность органов
предварительного следствия и дознания, поскольку такой документ
способствует непосредственному и немедленному устранению нарушений
закона либо предупреждению возможных нарушений.
Согласно данным официальной статистики Генеральной Прокуратуры
РФ в 2016 г. работниками прокуратуры было вынесено 2494,17 тыс.
постановлений об отмене постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела, по результатам которых возбуждено 168,22 тыс. уголовных
дел (7,40 %). В 2017 г. работниками прокуратуры было вынесено 2381,43
тыс. постановлений об отмене постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела, по результатам которых возбуждено 176,99 тыс. уголовных
дел (7,43 %). В 2018 г. работниками прокуратуры было вынесено 2225,41
тыс. постановлений об отмене постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела, по результатам которых возбуждено 165,65 тыс. уголовных
дел (7,44 %)89. По Томской области прокурорами за 2015 год было вынесено

88
Васильева Т.А. Правовые акты прокурорского надзора: учебное пособие. СПб.:
Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной
прокуратуры РФ, 2011. С. 120 – 121.
89
Статистические данные об основных показателях деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2018 г. [Электронный ресурс] //
Генеральная прокуратура Российской Федерации. Электрон. Дан. URL:
https://genproc.gov.ru/stat/data/1548464/ (26.03.2019)
65
281 постановление об отмене постановлений об отказе в возбуждении
уголовного дела (в 2016 г. – 165, в 2017 – 931, в 2017 – 1055) (приложение 1).
Следует отметить, что количество постановлений об отмене
постановления о возбуждении уголовного дела выносятся значительно реже
(в 2017 г. – 17,21 тыс., в 2018 г. – 14,87 тыс.)90.
Еще реже прокуроры направляют мотивированное постановление о
направлении в органы предварительного расследования материалов для
рассмотрения вопроса о возбуждении уголовного преследования (п.2 ч. 2 ст.
37 УК РФ): в 2017 г. было направлено 5,93 тыс. постановлений, из них
уголовные дела были возбуждены в 4,85 тыс. случаях (81,8 %); в 2018 г. было
направлено 5,39 тыс. постановлений, из них уголовные дела были
возбуждены в 4,78 тыс. случаях (88,61 %)91.
Требования прокурора об устранении нарушений федерального закона,
допущенных на этапе возбуждения уголовного дела, для органов дознания
являются обязательными и подлежат безусловному исполнению. В то же
время ситуация складывается иным образом при вынесении актов
прокурорского реагирования в отношении органов предварительного
следствия, в данном случае абсолютного характера требования прокурора не
имеют, и руководитель следственного органа может их отклонить (п. 7 ч. 2,
ч. 6 ст. 37 УПК РФ). Т.К. Рябина по данному поводу отмечает, что вместо
того, чтобы немедленно устранить нарушения закона, выявленные в ходе
прокурорского надзора, законодатель предусмотрел весьма сложный порядок
урегулирования «конфликта» между руководителем следственного органа,
следователем, прокурором и вышестоящими должностными лицами 92 . В.Б.
Ястребов обоснованно указывает, что законом предусмотрен излишне

90
Там же.
91
Статистические данные об основных показателях деятельности органов
прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2018 г. [Электронный ресурс] //
Генеральная прокуратура Российской Федерации. Электрон. Дан. URL:
https://genproc.gov.ru/stat/data/1548464/ (26.03.2019)
92
Рябинина Т.К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в уголовном
судопроизводстве // Уголовное судопроизводство. 2008. № 1. С. 45.
66
трудный механизм для обжалования предписаний прокурора, допуская
перенос разбирательства на самый высокий уровень даже несложного
конфликта 93 . В связи с этим предлагается изменить ч. 6 ст. 37 УПК РФ,
предусмотрев, что следователь или руководитель следственного органа при
несогласии с требованиями прокурора о допущенных нарушениях закона
имеют прав обратиться к вышестоящему прокурору, решение которого
является окончательным94.
Также в «арсенале» прокурора имеется такой акт, как представление об
устранении нарушений закона, который является одним из основных актов
прокурорского реагирования и широко применяется во всех направлениях
надзорной деятельности. Порядок его внесения и рассмотрения урегулирован
ст. 24 Закона о прокуратуре. Данный Закон содержит четкие указания о
применении представления при надзоре за исполнением законов,
соблюдением прав и свобод человека и гражданина (п. 3 ст. 22, ст. 28),
надзоре за исполнением законов администрациями мест лишения и
ограничения свободы (п. 1 ст. 33). Законодательных предписаний о
применении такого акта реагирования в сфере досудебного уголовного
производства нет. Напротив, детальная регламентация уголовно-
процессуальных полномочий прокурора на первый взгляд исключает
использование им правовых средств, не предусмотренных УПК РФ.
В отличие от требования об устранении нарушений федерального
законодательства, которое должно содержать указания на допущенные и
подлежащие устранению по конкретному уголовному делу или материалу
нарушения закона, представление прокурора становится целесообразным при
необходимости обратить внимание соответствующих руководителей на
имеющие место систематические нарушения закона в органе расследования и

93
Ястребов В.Б. Процессуальный статус прокурора в досудебных стадиях
уголовного судопроизводства: нормативное правовое регулирование и перспективы
развития // Российский следователь. 2012. № 6. С. 11.
94
Бичеев Д.В. Акты прокурорского реагирования (надзора) в досудебном
уголовном судопроизводстве // Пробелы в российском законодательстве. 2014. № 3. С.
190.
67
обстоятельства, им способствующие. Не все допущенные по уголовному
делу нарушения закона могут быть устранены процессуальными средствами,
в связи с чем становится важным принятие мер организационного,
управленческого характера, чему и будет способствовать рассмотрение и
разрешение в органе расследования представления прокурора. В
представлении также может быть поставлен вопрос об ответственности
конкретных должностных лиц, который, как правило, не находит отражения
в требовании об устранении нарушений федерального законодательства,
вносимом в порядке п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.

68
Заключение
Ретроспектива развития института надзора прокурора за возбуждением
и расследованием уголовных дел (с 1864 года по настоящее время)
свидетельствует о том, что полномочия прокурора по надзору за следствием
и дознанием в истории России до 2007 года никогда не были обусловлены
формой расследования (дознание или следствие), а предоставляемый
прокурору объем полномочий всегда позволял не только выявлять, но и
устранять нарушения закона, допущенные как дознавателями, так и
следователями.
Внесенные в 2007 году изменения в УПК РФ встали в
противоречие с историческими традициями уголовно-процессуального
права России. Нецелесообразность изменений 2007 года подтверждают
последующие изменения УПК РФ, расширившие круг полномочий
прокурора. При реформировании института надзора прокурора за
возбуждением и расследованием уголовных дел в будущем необходимо
учесть позитивный исторический опыт осуществления прокурорского
надзора за досудебным производством в единых процессуальных формах и
наделения прокурора эффективными надзорными полномочиями и
полномочиями по уголовному преследованию.
Изменения в правовой регламентации института прокурорского
надзора на стадии возбуждения уголовного дела зависят, прежде всего, от
места и роли прокуратуры в общей системе органов государственной власти
и в уголовном судопроизводстве, и отражают именно эти концептуальные
положения, о чем свидетельствует предложенная периодизация истории
развития института прокурорского надзора на стадии возбуждения
уголовного дела. Осуществляемые изменения в правовом регулировании
прокурорского надзора на стадии возбуждения уголовного дела в целом
свидетельствуют о возрастающем значении органов прокуратуры в
механизме разделения властей, и в частности, о значимости прокурорского
надзора в области повышения эффективности деятельности органов,

69
осуществляющих расследование, и в обеспечении прав человека и
гражданина на первоначальной стадии уголовного судопроизводства.
Рассмотрев понятие, сущность, цели, значение, предмет и пределы
прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на стадии
возбуждения уголовного дела, мы можем сделать следующие выводы.
Прокурорский надзор является специфической деятельностью
федеральных государственных органов прокуратуры, которая
осуществляется от имени Российской Федерации и которая заключается в
проверке точности соблюдения положений Конституции РФ и исполнении
действующих на ее территории законов.
Прокурорскому надзору на стадии возбуждения уголовного дела
предается особое значение, на что указывает круг надзорных,
процессуальных и организационно-распорядительных полномочий,
предоставленных уголовно-процессуальным законом прокурору как субъекту
уголовного процесса.
Возбуждение уголовного дела – это процессуальная деятельность или
целый комплекс процессуальных действий, которые совершаются в
соответствии с нормативными требованиями уголовно-процессуального
закона уполномоченными должностными лицами и которые связаны с
принятием сообщения о преступлении, проверкой сведений, содержащихся в
нем, а также с принятием по существу поступившего обращения
определенного решения. Возбуждение уголовного деля – это стартовая и
исходная позиция всего уголовного процесса.
Надзорная деятельность прокурора на стадии возбуждения уголовного
дела является отдельным направлением в рамках такой отрасли
прокурорского надзора как надзор за исполнением законов органами,
которые осуществляют оперативно-розыскную деятельность,
предварительное следствие и дознание;
Прокурорский надзор за процессуальной деятельностью на стадии
возбуждения уголовного дела представляет собой специфическую

70
деятельность федеральных государственных органов прокуратуры, которая
осуществляется от имени Российской Федерации и которая заключается в
проверке точности соблюдения прав и свобод человека и гражданина при
разрешении и рассмотрении сообщений и заявлений о преступлениях, а
также в обеспечении защиты интересов государства и общества в части
выполнения требований законов о том, чтобы ни одно лицо, которое
совершило преступление, не избежало ответственности, предусмотренной
законом;
Сущность прокурорского надзора за процессуальной деятельностью на
стадии возбуждения уголовного дела состоит в обеспечении средствами
прокурорского надзора: прав и свобод человека и гражданина; соблюдения
положений федерального законодательства и ведомственных правовых
актов, устанавливающих порядок рассмотрения и разрешения сообщений и
заявлений о готовящихся и совершенных преступных деяниях; соблюдения
процессуальных сроков рассмотрения и разрешения указанных сообщений и
заявлений, а также их продление в четко регламентированном порядке;
вынесения обоснованного, своевременное и мотивированного решения по
итогам рассмотрения и разрешения сообщений и заявлений о готовящихся и
совершенных преступных деяния.
Общими целями прокурорского надзора являются: укрепление и
обеспечение единства законности; обеспечение защиты прав и свобод
человека и гражданина; обеспечение верховенства закона; обеспечение
интересов государства и общества, которые находятся под охраной закона.
Исходя из функциональной направленности и значимости задачи
надзора за процессуальной деятельностью на стадии возбуждения
уголовного дела можно разделить на: базовые, которые вытекают из
обязательных направлений прокурорской надзорной деятельности,
предусмотренных федеральным законодательством; конкретно-
функциональные, которые обусловлены определенным историческим
периодом, а также той ролью, которую органы прокуратуры играют в борьбе

71
с преступностью на определенном историческом этапе развития общества и
государства. Данные задачи, как правило, определяются в соответствующих
приказах и указаниях Генеральным прокурором РФ.
В предмет прокурорского надзора на стадии возбуждении уголовного
дела входят такие элементы как: соблюдение единого порядка приема,
регистрации и разрешения сообщений и заявлений о преступлениях, который
установлен в законодательстве, межведомственных и ведомственных
нормативно-правовых актах; обоснованность и законность принимаемых по
ним решений.
Пределы данной отрасли прокурорского надзора в отношении
обеспечения соблюдения порядка разрешения сообщений и заявлений о
преступлениях, предусмотренного УПК РФ, определяются сферой
правоотношений, которые возникают с учетом обязанности органов дознания
и предварительного следствия разрешать и принимать сообщения и
заявления о любом подготавливаемом или совершенном преступном деянии.
Органы прокуратуры при осуществлении прокурорского надзора не
могут подменять собой иные органы государственной власти и должностных
лиц, осуществляющих контроль за соблюдение прав и свобод человека и
гражданина.
Рассмотрев правовые средства прокурорского надзора за
процессуальной деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела, мы
можем сделать следующие выводы.
Прокурор выполняет следующие полномочия на этапе возбуждения
уголовного дела:
1) проверяет исполнение требований федерального закона при приеме,
регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;
2) выносит мотивированное постановление о направлении
соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для
решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных
прокурором нарушений уголовного законодательства;

72
3) дает дознавателю письменные указания о направлении
расследования, производстве процессуальных действий;
4) истребует и проверяет законность и обоснованность решений
следователя или руководителя следственного органа об отказе в
возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и
принимает по ним решение в соответствии с УПК РФ;
5) отменяет незаконные или необоснованные постановления
нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные
постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника
подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном УПК РФ;
6) рассматривает представленную руководителем следственного органа
информацию следователя о несогласии с требованиями прокурора и
принимать по ней решение;
7) разрешает отводы, заявленные дознавателю, а также его самоотводы;
8) отстраняет дознавателя от дальнейшего производства расследования,
если им допущено нарушение требований настоящего Кодекса;
9) изымает любое уголовное дело у органа дознания и передает его
следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
10) передает уголовное дело или материалы проверки сообщения о
преступлении от одного органа предварительного расследования другому (за
исключением передачи уголовного дела или материалов проверки сообщения
о преступлении в системе одного органа предварительного расследования) в
соответствии с правилами, установленными статьей 151 УПК РФ, изымает
любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о
преступлении у органа предварительного расследования федерального
органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной
власти) и передает его (их) следователю Следственного комитета Российской
Федерации с обязательным указанием оснований такой передачи;
12) возвращает уголовное дело дознавателю, следователю со своими
письменными указаниями о производстве дополнительного расследования.

73
Следует отметить, что при выявлении фактов нарушения закона
прокурор выносит соответствующий акт прокурорского реагирования. Акты
прокурорского реагирования представляют собой определенное правовое
специфическое средство реагирования, предусмотренное законом, на
нарушение закона, выявленное в ходе деятельности прокурора; это
полномочие прокурора, которое находит свое выражение в форме
письменного документа, который носит юрисдикционный характер,
выносится указанными в законе должностными лицами прокуратуры,
отвечает требованиям справедливости, обоснованности и законности.
С учетом полномочий прокурора, закрепленных в ст. 37 УПК РФ,
основными актами прокурорского реагирования на данной стадии являются
постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного
дела и постановление об отмене постановления о возбуждении уголовного
дела, а также постановление о направлении соответствующих материалов в
орган предварительного расследования для решения вопроса об уголовном
преследовании, которое выступает в роли основания для возбуждения
уголовного дела.
В настоящее время прокурор согласно ч. 1 ст. 146 УПК РФ лишен
права самостоятельно возбуждать уголовные дела. Такое право
предоставлено следователю, руководителю следственного органа,
дознавателю и органу дознания. Теперь если прокурор видит необходимость
возбуждения уголовного дела, он согласно п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ выносит
мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов
для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам нарушений
уголовного законодательства, выявленных прокурором, в органы
предварительного расследования.
Большинство теоретиков и практиков указывают на то, что наличие
соответствующих полномочий у прокурора на возбуждение уголовного дела
при обнаружении в ходе надзорной деятельности в деяниях одного или
другого лица признаков преступления позволило бы ему обеспечить

74
своевременную реакцию на неправомерное решение следствия и для
граждан, которые вовлечены в уголовный процесс, выступить в роли гаранта
защиты их конституционных прав.
Поэтому, на наш взгляд, в механизме реагирования прокурора на
незаконные и необоснованные решения органов предварительного следствия
должно быть предусмотрено право отменять самостоятельно решение об
отказе в возбуждении уголовного дела с направлением материалов на
дополнительную проверку, а также право возбуждать уголовного дела, и
прекращать их. Кроме того, именно стадия возбуждения уголовного дела,
которая ограничена строгими сроками вынесения решений, нуждается в
оперативных мерах прокурорского реагирования в случае выявления
нарушения закона и прав и законных интересов лиц, участвующих в
уголовном процессе.

75
Список использованных источников и литературы

1. Конституция Российской Федерации: (принята всенародным


голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами
РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30
декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г.
№ 11-ФКЗ) // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2014. – № 31,
ст. 4398.
2. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: федер.
Закон Рос. Федерации от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (ред. от 06 марта 2019
г.) //Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 52 (ч.1), ст. 4921;
Рос. газ. – 2019. – 07 марта.
3. О прокуратуре Российской Федерации : федер. Закон Рос.
Федерации от 17 января 1992 г. № 2202-1 (ред. от 27 декабря 2018 г.) //Собр.
законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 47, ст. 4472; Рос. газ. – 2018. –
29 декабря.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов
предварительного следствия : федер. Закон Рос. Федерации от 28 декабря
2010 г. № 404-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) // Собр. законодательства Рос.
Федерации. – 2011. – № 1. – Ст. 16; Рос. газ. – 2018. – 10 января.
5. Об организации прокурорского надзора за исполнением законов
при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в
органах дознания и предварительного следствия: Приказ Генеральной
прокуратуры Российской Федерации от 05 сентября 2011 г. № 277 (в ред. от
05 декабря 2016 г.) // Законность. – 2011. – № 12.
6. Об организации прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью органов дознания: Приказ Генпрокуратуры России от 26
января 2017 г. № 33 // Законность. – 2017. – № 5.

76
7. Об организации прокурорского надзора за процессуальной
деятельностью органов предварительного следствия: Приказ
Генпрокуратуры России от 28 декабря 2016 г. № 826 // Законность. – 2017. –
№3.
8. Постановлении НКЮ РСФСР "О революционном трибунале
печати" от 18 декабря 1917 // СУ РСФСР 1917 г., № 10, ст. 156 и № 12, ст.
170.
9. Декрет ВЦИК от 07.03.1918 г. № 2 «О суде» // СУ РСФСР. 1918 ,
№ 26 ст. 420 и № 52 ст. 147.
10. Декрет ВЦИК от 30.11.1918 г. «О Народном Суде Российской
Социалистической Федеративной Советской Республики (Положение)» // СУ
РСФСР. 1918. № 85. Ст. 889.
11. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР // Собрание
узаконений РСФСР, 1922, № 44. С. 547.
12. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 15.02.1923 // СУ
РСФСР, 1923. № 7. Ст. 106.
13. Постановление ВЦИК СНК от 3.09.1928 г. "О внесении
изменений в Положение о судоустройстве РСФСР // Советская прокуратура.
Очерки истории. М., 1993.
14. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное
Указом Президиума ВС СССР от 24 мая 1955 года «Об утверждении
Положения о прокурорском надзоре в СССР» // Ведомости ВС СССР. 1955.
№ 9.
15. Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных
республик, утвержденные Законом СССР от 25 декабря 1958 года «Об
утверждении Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных
республик» // Ведомости ВС СССР. 1959. № 1.
16. Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР от 27 октября 1960 г. //
Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1960, N 40.

77
17. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 08 августа 1983
года «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный
кодекс РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1983. № 32.
18. Концепция судебной реформы 1991 года. Принята
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1
// Ведомости СНД РСФСР. 1991. № 44.
19. Статистические данные об основных показателях деятельности
органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2018 г.
[Электронный ресурс] // Генеральная прокуратура Российской Федерации. –
Электрон. Дан. – URL: https://genproc.gov.ru/stat/data/1548464/ (дата
обращения - 26.03.2019).
20. Абдул-Кадыров Ш.М. Функции и полномочия прокурора в
стадии возбуждения уголовного дела / Ш.М. Абдул-Кадыров // Законность. –
2009. – № 9. – С. 32 – 37.
21. Авагимова Ю.А. Понятие акта прокурорского реагирования через
его сущность / Ю.А. Авагимова // Правопорядок: история, теория, практика.
– 2017. – № 2. – С. 64 – 66.
22. Алексеев Н.С., Даев В.Г., Кокорев Л.Д. Очерк развития науки
уголовного процесса. Воронеж, 1980. - 252 с.
23. Андреева О.И. О необходимости стадии возбуждения уголовного
дела в современном уголовном процессе России / О.И. Андреева // Вестник
Томского государственного университета. – 2012. – № 356. – С.2.
24. Артамонов А.Н. Полномочия прокурора при надзоре за
исполнением законов органами дознания и предварительного следствия /
А.Н. Артамонов // Законодательство и практика. – 2016. – № 1. – С. 73 - 80.
25. Ахматов А.А. О совершенствовании модели уголовно-
процессуальных отношений между властными субъектами в стадии
возбуждения уголовного дела / А.А. Ахматова // Вестник ЮУрГУ. – 2012. –
№ 43. – С. 97 – 98.

78
26. Бажанов С.В. Правовой режим стадии возбуждения уголовного
дела и его влияние на эффективность прокурорского надзора / С.В. Бажанов
// Законы России: опыт, анализ, практика. – 2017. – № 4. – С. 71 - 73.
27. Басков В.И. История прокуратуры Российской империи //
Вестник МГУ. Сер. 11. "Право". 1997. №2. С. 15-23.
28. Бессарабов В.Г. Дореформенная (петровская) прокуратура (1772-
1864 гг.) // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 152-161.
29. Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой
деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью
(история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2001. № 3.
С. 7-15.
30. Бессарабов В.Г. Постсоветская российская прокуратура// Журнал
российского права. 2003. № 3. С. 148-156.
31. Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник / В.Г. Бессарабов.
– М.: Проспект, 2006. – 536 с.
32. Бирюков Ю. Новое уголовно-процессуальное законодательство и
практика прокурорского надзора// Российская юстиция. 2003. № 6. С. 43-45.
33. Бичеев Д.В. Акты прокурорского реагирования (надзора) в
досудебном уголовном судопроизводстве / Д.В. Бичеев // Пробелы в
российском законодательстве. – 2014. – № 3. – С. 190 – 192.
34. Богатова Е.В. Надзор за законностью приема и регистрации
сообщений о преступлении / Е.В. Богатова // Сибирские уголовно-
процессуальные и криминалистические чтения. – 2015. – С. 31 – 35.
35. Божьев В.П. О властных субъектах уголовного процесса в
досудебном производстве / В.П. Божьев // Российский следователь. – 2009. –
№ 15. – С. 29 –31.
36. Быков В.М. Права прокурора на стадии возбуждения уголовного
дела / В.М. Быков // Законность. – 2013. – № 4. – С. 49 - 53.
37. Васильева Т.А. Правовые акты прокурорского надзора: учебное
пособие / Т.А. Васильева, Н.П. Дубин, Г.В. Дытченко, Е.Л. Никитин, А.Е.

79
Скачкова. – СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал)
Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2011. – 244 с.
38. Вильде Л.В. Сложности реализации надзорной функции
прокурора на досудебной стадии производства по делу / Л.В. Вильде //
Уголовный процесс. – 2012. – №3. –С. 32 – 34.
39. Воронин О.В. Прокурорский надзор в Российской Федерации:
вопросы общей части [учебное пособие для вузов по специальности 021100
“Юриспруденция”] – Томск Изд-во научно-технической литературы, 2007. –
192 с.
40. Вышинский А.Я. Курс уголовного процесса М.: Юриздат. 1927. -
325 с.
41. Гаврилов Б.Я. Проект уголовно-процессуального кодекса РФ и
вопросы судебного производства // Юридический консультант, 1998, №1. С.
16-21.
42. Гаврилов Б.Я. Совершенствование досудебного производства в
свете реализации основных положений УПК РФ// Уголовное право. 2005. №
1. С. 16-23.
43. Гаврилов А.К. Возбуждение уголовного дела органами милиции.
Дисс. канд. юрид наук. Ростов-на-Дону, 1964. - 115 с.
44. Гирько С.И. Уголовно-процессуальные проблемы деятельности
милиции: Монография. М.: ВНИИ МВД России. 2004. - 378 с.
45. Гирько С.И. Функции милиции в досудебном производстве и
хронология их формирования// Российский следователь. 2004. № 3. С. 2-11.
46. Деришев Ю. Стадия возбуждения уголовного дела реликт
"социалистической законности"// Российская юстиция. 2003. № 8. С. 44-56.
47. Деришев Ю.В. Уголовное досудебное производство: Концепция
процедурного и функционально-правового построения: Автореф. дисс. докт.
наук. Омск, 2005. - 36 с.
48. Дорохов В.Я. Ученые записки Пермского гос. университета, вып.
4, т. 10. Пермь, Юрид науки. 1955. С. 110 -117.

80
49. Емелькина Н. Уголовное преследование по заявлению
коммерческой или иной организации // Профессионал. 2001. № 4. С. 17-20.
50. Ережипалиев Д. Полномочия прокурора в стадии возбуждения
уголовного дела / Д. Ережипалиев // Уголовное право. – 2011. – № 4. – С. 83 -
87.
51. Зажицкий В.И. Правовая регламентация деятельности по
обнаружению признаков преступления // Правоведение. 1992. № 4. С. 111-
117.
52. Земскова A.B. Актуальные вопросы применения уголовно-
процессуального кодекса российской федерации //Новый уголовно-
процессуальный закон: теория и практика применения. Материалы
межведомственного круглого стола. М., 2003. С. 55-60.
53. Исламова Э.Р. Проблемы обеспечения законности в стадии
возбуждения уголовного дела / Э.Р. Исламов // Сибирские уголовно-
процессуальные и криминалистические чтения : сб. науч. тр. – Иркутск, 2014.
Вып. 2 (6). С. 58 – 64.
54. Исмаилов Ч.М. Оптимизация полномочий прокурора в стадии
возбуждения уголовного дела / Ч.П. Исмаилов // Актуальные проблемы
российского права. – 2016. – № 3. – С. 168 - 174.
55. Капинус К.В. Прокурорский надзор за исполнением законов при
разрешении заявлений и сообщений о преступлениях. Дисс. . канд. юрид.
наук. М., 2004. - 250 с.
56. Клочков В.В., Скворцов К.Ф., Михайлов А.И. и др. Выступления
на "круглом столе" журнала "Государство и право" на тему "Становление
правового государства в Российской Федерации и функции прокуратуры"
//Государство и право. 1994. №5. С. 5-22.
57. Коломеец Е.В. Обеспечение законности решений об отказе в
возбуждении уголовного дела средствами прокурорского реагирования / Е.В.
Коломеец // Вестник Омской юридической академии. – 2018. – № 3. – С. 314 -
318.

81
58. Кони А.Ф. Собр. соч. Т. 4. М., 1967. - 528 с.
59. Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.,
1992. - 111 с.
60. Коридзе М.Т. Прокурор как один из самостоятельных участников
уголовного судопроизводства со стороны обвинения / М.Т. Коридзе // Новый
юридический журнал. – 2013. – № 3. – С. 144 - 147.
61. Корнакова С.В., Чубыкин А.В. О совершенствовании уголовно-
процессуальных отношений на стадии возбуждения уголовного дела / С.В,
Корнакова, А.В. Чубыкин // Юридическая наука и правоохранительная
практика. – 2013. – № 3 (25). – С. 94 – 101.
62. Кругликов А.П. Полномочия прокурора по возбуждению
уголовного дела и осуществлению уголовного преследования / А.П.
Кругликов // Законность. –2012. – № 1. – С. 12 – 16.
63. Кругликов А.П. Проблемы процессуальных отношений
прокурора со следователем и руководителем следственного органа / А.П.
Кругликов // Российская юстиция. – 2011. – № 10. – С. 28 – 31.
64. Кругликов А.П., Бирюкова И.А. Процессуальное руководство
прокурором уголовным преследованием от имени государства - принцип
уголовного судопроизводства / А.П. Кругликов, И.А. Бирюков // Законность.
–2019. – № 2. – С. 38 - 42.
65. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор на стадии возбуждения
уголовного дела: проблемы и решения / В.Ф. Крюков // Адвокат. – 2007. – №
4. – С. 66 – 71.
66. Крюков В.Ф. Уголовное преследование в досудебном
производстве: уголовно-процессуальные и надзорные аспекты деятельности
прокурора / В.Ф. Крюков. – М.: Норма, 2010. – 480 с.
67. Лазарева В.А. Долгожданные изменения в статусе прокурора
(Закон от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ) / В.А. Лазарева // Уголовное
судопроизводство. – 2011. – №3. – С. 2 – 5.

82
68. Ларин A.M. Что будет с судебной реформой? // Государство и
право. 1994. №10. С. 135-141.
69. Ляхов Ю.А. Правовое регулирование стадии возбуждения
уголовного дела. М: "Приор-Издат", 2005. - 72 с.
70. Манова Н. С. Предварительное следствие: идеи и
новые законодательные реалии // Государство и право. 2003. №2. С. 61-70.
71. Масленникова Л.Н. Процессуальное значение результатов
проверочных действий в доказывании по уголовному делу. Дисс. . канд.
юрид. наук. М., 1990. - 213 с.
72. Мезинов Д.А. Прокурорский надзор в Российской Федерации:
вопросы особенной части учеб. Пособие / Д.А. Мезинов. – Томск: Изд-во
НТЛ, 2011. – 132 с.
73. Муравьев Н.В. Прокурорский надзор в его устройстве и
деятельности. M, 1889. - 552 с.
74. Петров А.В. Надзор за законностью отказа в возбуждении
уголовного дела / А.В. Петров // Законность. – 2013. – № 7. – С. 16 - 21.
75. Полянский Н.Н. Очерк развития советской науки. уголовного
процесса: М., 1960. - 212 с.
76. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: Учебник / под общ. ред.
Ю.Е. Винокурова. – М.: Высшее образование, 2015. – 460 с.
77. Проскуряков А.А. Надзор за процессуальной деятельностью
органов предварительного следствия при приеме, регистрации и разрешении
сообщений о преступлениях // Военно-юридический журнал. – 2013. – № 7. –
С. 11 - 15.
78. Российское законодательство Х-ХХ веков. Т. 8. Судебная
реформа. М.: Юрид. лит., 1991. - 496 с.
79. Рябинина Т.К. И вновь к вопросу о правовом статусе прокурора в
уголовном судопроизводстве / Т.К. Рябина // Уголовное судопроизводство. –
2008. – № 1. – С. 45.

83
80. Ряполова Я.П. Процессуальные действия прокурора по надзору за
законностью и обоснованностью действий и решений на стадии возбуждения
уголовного дела / Я.П. Ряполова // Российский следователь. – 2012. – № 14. –
С. 9 - 11.
81. Савицкий В.М. Прокурорский надзор за дознанием и
предварительным следствием. М. 1959. - 262 с.
82. Саньков В.И. Качество проверки сообщения о преступлении:
актуальные вопросы следственной практики, ведомственного контроля и
прокурорского надзора / В.И. Саньков // Российский следователь. – 2018. – №
1. – С. 31 - 34.
83. Сборник циркуляров НКЮ РСФСР за 1922-1925 гг. М., 1926. -
364 с.
84. Селиверстов Т.А. Судебная власть и прокурорский надзор России
в конце XIX начале XX в.: Уголовно-процессуальный аспект //История
государства и права. 2004. № 2. С. 35-42.
85. Сереброва С.П. Проблемы рационализации досудебного
производства: Дисс. канд. юрид. наук. Н.Новгород, 1995. -179 с.
86. Серов Д. Прокуратура и предварительное следствие //
Законность. 2004. № 12. С. 42-46.
87. Серов Д. Прокуратура России: начало пути// Законность. 2005. №
12. С. 28-30.
88. Смирнов А. В., Калиновский К. Б. Уголовный процесс: Учебник
для вузов / Под общ. ред. А. В. Смирнова. СПб.: Питер, 2004. - 697 с.
89. Советская прокуратура. Очерки истории. М., 1993. - 136 с.
90. Соловьев А. Токарева М. Необходимо восстановить властно-
распорядительные полномочия прокурора в досудебных стадиях российского
уголовного судопроизводства / А. Соловьев, М. Токарев // Законность. –
2011. – № 4. – С. 98 – 104.
91. Строгович M., Карницкий Д. Уголовно-процессуальный, кодекс
РСФСР. М., 1934. - 161 с.

84
92. Строгович М.С. Учебник уголовного процесса. М., 1938. - 247 с.
93. Стройкова А.С. Анализ теории и практики реализации изменений
российского уголовно-процессуального законодательства относительно
полномочий прокурора на стадии возбуждения уголовного дела / А.С.
Стройкова // Бизнес в законе. – 2012. – № 5. – С. 33 – 35.
94. Таболина К.А. О недостаточности полномочий прокурора для
обеспечения эффективного надзора в стадии возбуждения уголовного дела /
К.А. Таболина // Актуальные проблемы российского права. – 2014. – № 6. –
С. 1208 - 1214.
95. Тарзиманов В.М., Даровских С.М. Целесообразен ли отказ от
стадии возбуждения уголовного дела? / В.М. Тарзиманов, С.М. Даровский //
Вестник ЮУрГУ Серия «Право». –2013. – Т.13. – № 1. – С.48 – 51.
96. Терехин А.А. Классификация актов прокурорского реагирования
в уголовном процессе / А.А. Терехин // Вестник Омского университета. –
2010. – №3. – С. 209 – 214.
97. Ткачев И.В. Некоторые вопросы, касающиеся полномочий
прокурора при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью
органов расследования / И.В. Ткачев // Общество и право. – 2012. – № 1. – С.
38 - 40.
98. Толстых А.В. О подготовке и реализации постановления
прокурора на стадии возбуждения уголовного дела / А.В. Толстых //
Российский юридический журнал. –2014. – № 6. – С. 142 - 146.
99. Точиловский В.Н. О концепции прокурорской власти: проблемы
и перспективы // Советское государство и право. 1990. №9. С. 50-57.
100. Трухин С.А. Значение и перспективы совершенствования стадии
возбуждения уголовного дела / С.А. Трухин// Российский судья. – 2017. – №
11. – С. 28 - 32.
101. Тузова Е.В. Некоторые вопросы уголовно-процессуальных
правоотношений прокурора с руководителем следственного органа и

85
следователем на стадии возбуждения уголовного дела / Е.В. Тузова //
Вестник экономической безопасности. – 2015. – № 5. – С. 134 – 137.
102. Турчин Д.А. Выводы из ближайшей истории органов
прокуратуры и следствия в России //Правоведение, 1998. № 2. С. 168-174.
103. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т.2. СПБ,
1910. - 670 с.
104. Хабаров В.А. Прокурорский надзор: учебное пособие / В.А.
Хабаров, Е.А. Хабарова. – Тюмень: Издательство Тюменского
государственного университета, 2011. – 304 с.
105. Химичева Г.П. Досудебное производство по уголовным делам:
концепция; совершенствования уголовно-процессуальной деятельности.
Монография. М.:.Изд-во "Эксмо". 2003. - 228 с.
106. Химичева О.В. Некоторые замечания о полномочиях прокурора и
руководителя следственного органа / О.В. Химичева // Научные труды
Российской академии юридических наук. Выпуск 9.Том 3. – М.: Юрист, 2009.
С.1084 – 1089.
107. Ширванов А.А. Прокурор в досудебных стадиях процесса / А.А.
Ширанов // Проблемы управления органами расследования преступлений в
связи с изменением уголовно-процессуального законодательства:
Межвузовская научно-практическая конференция. Ч. 1. – М.: Норма, 2008. С.
58 – 59.
108. Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: история и
проблемы развития // Государство и право. 1999. № 11. С. 69-72.
109. Ястребов В. Б. Процессуальный статус прокурора в досудебных
стадиях уголовного судопроизводства: нормативное правовое регулирование
и перспективы развития / В.Б. Ястребов // Российский следователь. – 2012. –
№ 6. – С. 11 – 13.

86
Приложение 1
СПРАВКА
К магистерской диссертации «Прокурорский надзор за процессуальной
деятельностью на стадии возбуждения уголовного дела»
Студента отделения заочного обучения ЮИ НИ ТГУ Рудяка Родиона Юрьевича
г. Томск 13 мая 2019 г.

При написании данной магистерской работы были использованы:


1. архивные данные прокуратуры Томской области за 2015-2018 гг., а также
архивные данные прокуратуры г. Томск Томской области за этот же период;
2. данные статистического учета по формам 1-Е, 2-Е;
3. контрольные выборки отказных материалов (по 5 материалов за каждый
исследуемые период (год));
По результатам изучения практики были получены следующие данные:

1. ПРОКУРОРАМИ ОТМЕНЕНО ПОСТАНОВЛЕНИЙ ОБ ОТКАЗЕ В


ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА

Таблица 3.1.Всего по Томской области


ГОД Количество % от числа решений об отказе в
возбуждении уголовного дела
2015 281 3.62%
2016 165 1.89%
2017 931 7.42%
2018 1055 8.40%

Таблица 3.2. Прокуратура г. Томска


ГОД Количество % от числа решений об отказе в
возбуждении уголовного дела
2015 16 0.45%
2016 14 0.24%
2017 42 1.85%
2018 57 2.51 %

Анализ данных показывает, что процент отмененных постановлений об


отказе в возбуждении уголовного в целом по области носит стабильный
характер и не превышает десяти процентов. Проведенные в 2017 году проверки
не выявили фактов неверной регистрации по менее тяжкой квалификации
преступлений, фактов укрытия от регистрации путем направления по
подследственности или территориальности.

87
2. ПРОКУРОРАМИ ВЫЯВЛЕНО И ПОСТАВЛЕНО НА УЧЕТ РАНЕЕ НЕ
ЗАРЕГИСТРИРОВАННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ

Таблица 4.1. Прокуратура Томской области

ГОД Выявлено и поставлено на Выявлено и поставлено на


учет преступлений учет преступлений к числу
(абсолютный показатель) ранее зарегистрированных
в%
2015 802 32.13%
2016 589 20.1%
2017 1856 56.96%
2018 1831 46.9%

Таблица 4.2. Прокуратура г. Томска


ГОД Выявлено и поставлено на Выявлено и поставлено на
учет преступлений учет преступлений к числу
(абсолютный показатель) ранее зарегистрированных
в%
2015 16 10.6 %
2016 24 16.6 %
2017 27 23.9 %
2018 38 19.7 %

Анализ практики показывает, что показатель скрываемых преступлений по


Томской области довольно высок и за некоторые периоды (2017 г.) превышает 50
процентов. Не исключение и г. Томск, хотя этот показатель в целом ниже практически
вдвое. Основными способами сокрытия преступлений продолжают оставаться выделение
из уголовных дел материалов при наличии оснований для выделения уголовных дел и
умышленное нерегистрирование преступлений должностными лицами МВД. Так, в 2018
году прокурором г. Томска было выявлено и поставлено на учет 38 уголовных дел. По
результатам расследования уголовных дел, возбужденных прокурором как укрытые, в
настоящий момент приняты решения по 21 делу, 7 дел находятся в производстве.
Нельзя не сказать о привлечении к дисциплинарной ответственности лиц по мерам
прокурорского реагирования, в том числе за нарушения, допущенные при приеме,
регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении, за 2018 год в Томской области
было привлечено 554 лиц осуществляющих предварительное расследование дознавателей,
а также и руководителей органов дознания.

88
3. ПРОКУРОРОМ РАССМОТРЕНО ЖАЛОБ НА ПОСТАНОВЛЕНИЯ ОБ
ОТКАЗЕ В ВОЗБУЖДЕНИИ УГОЛОВНОГО ДЕЛА (г. Томск)

№ год всего рассмотрено принято решений


удовлетворить отказать разъяснить
1 2015 48 12 (25%) 17 (35,4%) 29 (60,6%)
2 2016 44 6 (13,6%) 14 (31,8%) 34 (77,2%)
3 2017 41 7 (17%) 20 (48,7%) 14 (34,1%)
4 2018 24 2(8,3%) 9 (37,5%) 13 (54,1%)
итого 157 27 (17,1%) 60 (38,2%) 90 (57,3%)

Основными причинами принятия незаконных решений об отказе в возбуждении


уголовных дел является неправильное применение и толкование УК РФ и УПК РФ, а
также ошибочная оценка фактический данных по заявлениям о совершенных
преступлениях.
Типичными примерами могут быть:
Так, по материалу № 284 отменено решение об отказе в возбуждении уголовного
дела с возбуждением уголовного дела по ч.2 ст. 167 УК РФ. Постановление об отказе в
возбуждении уголовного дела мотивировано тем, что согласно заключения о причине
пожара причиной возгорания послужило неосторожное обращение с огнем, а
причиненный ущерб от пожара не превысил 250 тысяч рублей, вместе с тем, из
заключения о причине пожара следует, что наиболее вероятной причиной пожара явился
поджог (неосторожное обращение с огнем – не исключается), в результате пожара ущерб
причинен хозяевам восьми квартир. Кроме того, в результате пожара погибла гр-н А.
(отравление окисью углерода).
Проведенные практические исследования показывают эффективность
прокурорского надзора на этапе возбуждения уголовного дела. Данный вывод особенно
важен с учетом введения дополнительного контрольного механизма – возможности
обжалования решений об отказе в возбуждении уголовного дела в порядке ст. 123 УПК
РФ.
Вместе с тем, для повышения эффективности прокурорского надзора на данном
этапе процессуальной деятельности, на наш взгляд, необходимо:
1. Уточнить пункт 1 ч.2 ст. 37 УПК РФ и изложить его в следующей редакции:
“Проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и
разрешении сообщений о преступлениях не реже одного раза в месяц”.
2. В части 2 ст. 37 УПК РФ предусмотреть норму об исключительном праве
прокурора прекращать производство по сообщениям о совершенных преступлениях,
сроки проведения проверок по которым истекли. Одновременно в ст. 27 УПК РФ

89
установить основание прекращения производства по сообщениям о совершенных
преступлениях за истечением сроков проведения проверок.
3. Дополнить главу 31 УК РФ (Преступления против правосудия) нормой,
устанавливающей уголовную ответственность за умышленный отказ при приеме и
регистрации сообщений о преступлениях соответствующих должностных лиц.
4. Также, считаю необходимым, провести увеличение штатной численности
прокурорских работников. Это позволило бы улучшить показатели работы, а также
улучшить качество работы по всем направлениям деятельности прокуратуры, в том числе
и по надзору при приеме, регистрации и рассмотрении сообщений о преступлении.
5. Необходимо повышать уровень теоретических знаний следователей и
дознавателей, для более качественного и эффективного исполнения ими своих
процессуальных полномочий.

Справку составил Рудяк Р.Ю.

90