COMPETENCIA, FACULTADES Y OBLIGACIONES DE LAS ÁREAS

METROPOLITANAS EN RELACIÓN CON LA DEFENSA,

CONSERVACIÓN, PROTECCIÓN Y MEJORA DEL RECURSO
NATURAL AIRE.

Samuel Jaramillo García

Este escrito tiene como finalidad realizar una descripción de las facultades de las
Áreas Metropolitanas, como Autoridad Ambiental Urbana, frente a los problemas de
contaminación atmosférica dentro de su jurisdicción. Por tal motivo, el estudio de
esta problemática se llevará a cabo desde un enfoque formal-Dogmático, ya que
permite que las nomas y el ordenamiento jurídico constituyan el objeto de estudio,
logrando así un acercamiento objetivo sobre la regulación vigente para la protección
del medio ambiente en las metrópolis. Para cumplir con dicha finalidad se propone
dividir la temática en tres apartados, primero establecer la definición normativa de
las Áreas Metropolitanas dentro del ordenamiento jurídico colombiano, en segundo
lugar, se analizará su papel y posición dentro del SINA, y por último una descripción
de las normas que establecen el ámbito de acción para la protección del medio
ambiente con énfasis en la gestión del recurso aire.

Que es un Área Metropolitana.

Como se mencionó en la presentación de este escrito, la primera consideración que

hay que tener en cuenta sobre el papel y la ubicación de las Áreas Metropolitanas
dentro del Sistema Nacional Ambiental (SINA), es saber qué es un Área
Metropolitana y cuál es su naturaleza jurídica.

La Constitución Política de 1991 estableció en su artículo primero, entre otras cosas,

que Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República
unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales. Siguiendo
este espíritu, la Carta Política estableció dos disposiciones fundamentales para el
ejercicio efectivo de la descentralización y la autonomía de los entes territoriales; y
son el artículo 287, numerales 1 y 2, que consagran el derecho de los Entes
Territoriales a gobernarse por autoridades propias y ejercer las funciones que le
correspondan, y el artículo 319 que faculta a las Entidades Territoriales para
organizarse como una Unidad Administrativa cuando dos o más municipios tengan
relaciones económicas, sociales y físicas comunes. Permitiéndoles a estas
Unidades programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio
colocado bajo su autoridad.

En base a estos fundamentos constitucionales en Colombia se han promulgado

hasta el momento dos cuerpos normativos con rango de Ley, que desarrollan los
mandatos mencionados. La primera fue la Ley 128 de 1994, Por la cual se expide
la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas, que estuvo vigente hasta el 29 de abril
de 2013, cuando fue promulgada la Ley 1625 del 2013 Por la cual se deroga la Ley
Orgánica 128 de 1994 y se expide el Régimen para las Áreas Metropolitanas. Esta
última ley mencionada es la que actualmente se encuentra vigente en el
ordenamiento jurídico colombiano. Este régimen estableció la regulación especial
de las Áreas Metropolitanas, donde las definió como entidades administrativas de
derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados
alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e
interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas,
culturales y tecnológicas. Encargadas de la programación y coordinación del
desarrollo sustentable, desarrollo humano, el ordenamiento territorial y la racional
prestación de servicios públicos dentro de su jurisdicción. Para lograr dichos
objetivos la Ley doto a las Áreas Metropolitanas de personería jurídica, autonomía
administrativa, patrimonio propio, autoridad y régimen administrativo y fiscal
especial.

La anterior definición y características permiten establecer que las AM son

Unidades o Entidades Administrativas de derecho público que hacen parte del
sector descentralizado. Lo cual permite diferenciarlas de las Entidades Territoriales
establecidas dentro de la Constitución Política en su artículo 286, pues en virtud de
la Carta son, únicamente, Entes Territoriales los departamentos, los distritos, los
municipios y los territorios indígenas. Al respecto la Corte Constitucional en la
Sentencia C-072/2014, al referirse a la constitucionalidad del artículo 8 de la Ley
1625/2013, estableció que:

“la Corte entiende que las Áreas Metropolitanas no son en sí mismas

entidades territoriales, según el contenido referido del artículo 286 de la
Constitución. Son, tal como la misma ley demandada las define, entidades
administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más
municipios. Desde su creación, la figura de las áreas metropolitanas persigue
propósitos administrativos, valga decir la integración de municipios que
compartieran ciertos rasgos, en una unidad más amplia y con jurisdicción en
todos ellos; lo cual da lugar a una nueva persona jurídica de derecho público,
con autoridades y régimen especiales”. (Subrayado fuera del texto).

Sin embargo, no implica entender que carecen de autonomía con respecto a los
Entes Territoriales, pues también la Corte, en la misma Sentencia, ratificó la
autonomía de estas Entidades Administrativas dentro del sector descentralizado, al
establecer que:

“De ahí que las garantías de autonomía territorial otorgadas por la Constitución
a los municipios se extiendan a este ente administrativo conformado por
municipios. No de otra manera puede entenderse la garantía de autonomía
territorial a los municipios, si en ejercicio de ella éstos deciden organizarse
como ente administrativo-área metropolitana, y a dicho ente se le restrinja la
autonomía cuyo respeto permitió su existencia. En últimas, para la Corte es
claro que un Área Metropolitana es para efectos prácticos, un conjunto o
agrupación de municipios.(Subrayado fuera del texto).

La Ley 1625/2013 estableció que su jurisdicción correspondería a la totalidad del

territorio de los municipios que la conforman, y que necesariamente su Domicilio y
Sede deberían de estar ubicados en el municipio núcleo. También se instauro
(teniendo en cuenta su ámbito de competencia territorial, material y personal) la
institución del “Hecho Metropolitano”, que consiste en la determinación de fenómenos
económicos, sociales, tecnológicos, ambientales, físicos, culturales, territoriales,
políticos o administrativos, que afectan o impactan simultáneamente a dos o más de
los municipios que conforman el Área Metropolitana. Declaración que deberá hacerse
a través de la Junta Metropolitana siguiendo el procedimiento establecido, y en virtud
de sus facultades brindar solución a uno o varios de estos fenómenos. Hay que tener
en cuenta que la declaración de estos “Hechos”, además de las funciones atribuidas
en el artículo 7, serán los determinantes del factor material de competencia de las
Áreas dentro de su jurisdicción.

SINA y las Áreas metropolitanas

El artículo 7 de la Ley 1625/2013 hace mención a las funciones de las Áreas

Metropolitanas para el cumplimiento de los fines constitucionales perseguidos en
cuanto a la organización territorial, pero además dispone en su literal j que las AM
deberán ejercer las funciones y competencias de autoridad ambiental en el
perímetro urbano de conformidad a lo dispuesto en la Ley 99 de 1993. La creación
del Sistema Nacional Ambiental, enfocado en la gestión descentralizada,
necesariamente llevó a otorgar funciones específicas a estas Entidades
Administrativas para la protección y conservación de un ambiente sano en las áreas
urbanas del territorio. El objetivo de este apartado es establecer la ubicación de las
Áreas Metropolitanas como autoridades ambientales dentro del SINA.

Antes de dar una aproximación más específica de lo que es el SINA en la temática

propuesta, es menester señalar el objeto o razón de dicho sistema. La principal
razón que persigue el SINA es la materialización, en la medida de lo posible, de los
principios generales ambientales consagrados en el artículo primero (Art.1) de la
Ley 99 de 1993. Este artículo contiene una lista de 14 principios generales, dentro
de los cuales hace mención del carácter orientador de la Declaración de Río de
Janeiro de junio de 1992, la cual en un momento fue cuestionada su inclusión
mediante Ley 99, pero que la Corte Constitucional en Sentencia C528/94 declaró
su exequibilidad. Entre los principios contenidos de manera expresa en el artículo 1
y los de la Declaración de Río, y de especial importancia para la conservación de la
calidad del recurso aire, se encuentran los siguientes:
 ⇒ El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda
equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las
generaciones presentes y futuras.
⇒ A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente
deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá
considerarse en forma aislada.
⇒ Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres
humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.
⇒ El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será
descentralizado, democrático, y participativo.
⇒ La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea
conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no
gubernamentales y el sector privado.

Las disposiciones mencionadas anteriormente al tener rango de Principios no

pueden entenderse como normas hipotéticas en el sentido formal, es decir, no
deben comprenderse como la correlación entre un supuesto de hecho y una
consecuencia jurídica, “sino que operan con la capacidad de ser orientadores de la
conducta de los funcionarios encargados de adelantar el cumplimiento de las
restantes partes de la ley que establece”. (Sentencia C-528/94)

Una primera aproximación para comprender el SINA es saber que la Ley 99 de 1993
fue la encargada de unificar la normativa de la gestión del medio ambiente y los
recursos naturales en el territorio colombiano. Antes de su expedición las normas
que tenían como fin la protección del medio ambiente sano se encontraban
dispersas dentro del ordenamiento jurídico, pues le correspondía, en su mayoría, al
Ministerio de Salud y el INDERENA(Instituto Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y del Ambiente) la gestión de la problemática ambiental. Para lograr la
unificación del sistema la ley creó el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y al
Ministerio del Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible como el órgano rector de la
política ambiental, máxima autoridad ambiental dentro del sistema con algunas
funciones específicas, y además el ente encargado de coordinar y articular a las
distintas instituciones y organizaciones pertenecientes al sistema.

Ahora bien, ¿Qué es el SINA? La Ley 99 en su artículo 4 tare la siguiente definición:

ARTÍCULO 4. Sistema Nacional Ambiental, SINA. El Sistema Nacional

Ambiental, SINA, es el conjunto de orientaciones, normas, actividades, recursos,
programas e instituciones que permiten la puesta en marcha de los principios
generales ambientales contenidos en esta Ley.

Como puede apreciarse, esta definición resulta demasiado general para poder
lograr una inclusión práctica de las AM dentro de dicho sistema, pues el SINA así
enunciado puede ser considerado como una institución jurídica demasiado
abstracta. A manera de ejemplo el profesor Iván López trae una frase que puede
resumir esta preocupación:

“Una de las frases que más me ayudó en años anteriores a entender qué no
es el SINA fue la de ¿Y dondé queda el SINA? (…) Si pregunto el lugar donde
atiende el SINA podría pensarse que se trata de una oficina, o una persona
jurídica. Hoy existen muchas personas que todavía no identifican o asimilan
el concepto completo de la palabra SINA” (López, 2006).

Para asimilar el concepto completo de la palabra SINA se puede encontrar en la

literatura académica esfuerzos teóricos que permiten estructurar, de una manera
armónica, todos los componentes que consagra el artículo 4. Uno de estos
esfuerzos ha sido la denominada “clasificación basada en la institucionalidad
pública ambiental”, mencionada por Álvaro Cardona, que consiste en dividir el SINA
en 4 categorías que recogen sus 6 principales componentes, para conformar de
esta manera una estructura institucional comprensible. A partir de esta clasificación
puede estructurase el SINA en:

1. Autoridades ambientales: dentro de esta categoría se encontraría el

componente institucional o estructural.
2. Autoridades territoriales: estaría conformado por el componente territorial o
local, del cual habla la ley 99 de 1993 en el Titulo IX. Entre otras palabras
 sería el componente de la labor de los Entes Territoriales como municipios,
departamentos y territorios indigenas.
3. Otras instituciones con funciones ambientales: conformado por el
componente de los institutos de investigación científica, el componente de
financiación del sistema y el componente de los organismos de control.
4. Sociedad civil: haría parte el componente social, el cual está conformado por
la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado
(Cardona, 2011).

En este sentido, sin pretender una mirada reduccionista de lo que es el SINA, las
entidades del Estado responsables de la política y de la acción ambiental en la Ley
99/1993 en Colombia, Son muchas si la responsabilidad y la acción ambiental de
una entidad es una de sus funciones y no su función principal, pero son pocas, si
consideramos que la responsabilidad y la acción ambiental es su función principal
(López, 2006). Por tal motivo es necesario abarcar el estudio de las AM dentro del
SINA enfocándonos en la categoría de “Autoridades Ambientales”, ya que las
instituciones pertenecientes a esta categoría tienen como función principal la
gestión, preservación y protección del medio ambiente, donde se incluyen a las
Áreas Metropolitana como Autoridades Ambientales Urbanas. Lo anterior en virtud
del Art. 66 de la Ley 99 de 1993, que dispone que las áreas metropolitanas cuya
población urbana fuere igual o superior a un millón de habitantes (1.000.000)
ejercerán dentro del perímetro urbano las mismas funciones atribuidas a las
Corporaciones Autónomas Regionales, en lo que fuere aplicable al medio ambiente
urbano; en otras palabras, la ley dispuso que las Áreas Metropolitanas serian la
máxima autoridad ambiental en su jurisdicción de acuerdo con las normas de
carácter superior y conforme a los criterios y directrices trazadas por el Ministerio
del Medio Ambiente.

En conclusión, según la clasificación basada en la institucionalidad publica

ambiental, desde la categoría de Autoridades Ambientales, el SINA estaría
conformado únicamente por el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible
como máxima autoridad del sistema, y por las Corporaciones Autónomas
Regionales, los Distritos y las Autoridades Ambientales Urbanas como máximas
autoridades dentro de su jurisdicción.

Sin embargo, es necesario realizar dos precisiones:

⇒ primero, es diferenciable ser Autoridad Ambiental Urbana de Autoridad

Territorial con funciones ambientales. Pues como se hizo mención en el
primer apartado de este escrito, las AM no son concebidas como una Entidad
Territorial dentro de nuestro ordenamiento jurídico, quiere decir que los
principios que guiaran su ejercicio en materia ambiental no serán los
consagrados en el artículo 63 de la Ley 99(armonía regional, gradación
normativa y rigor subsidiario) dirigidos a los Entes Territoriales, sino que su
gestión se guiara por los principios generales del ambiente Art 1, los
principios de la descentralización administrativa(Coordinación, concurrencia
y subsidiaridad) y las funciones consagradas en el Art. 31 como Autoridad
Ambiental, entre ellas el numeral 10) que establece Fijar en el área de su
jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga, transporte o
depósito de sustancias. Por otro lado las Autoridades Territoriales tienen
como una de sus funciones la gestión del medio ambiente, mientras que las
Autoridades Ambientales tienen como función principal la gestión ambiental
para la conservación y protección de un ambiente sano. Además, al
diferenciarlas se tienen consecuencias jurídicas importantes, como se verá
más adelante, ya que el Consejo de Estado, en Concepto del 30 de julio de
2019 CP Óscar Darío Amaya Navas, resolvió que:

De la revisión normativa, la Sala concluye que el control, monitoreo y

seguimiento en materia de emisión de contaminantes atmosféricos, es
compartida y concurrente entre los municipios y las Corporaciones
Autónomas Regionales.

No obstante, en relación con el otorgamiento, seguimiento y control de

permisos de emisión atmosférica la competencia exclusiva es de las
autoridades ambientales, en este caso de la Corporación para el
Desarrollo Sostenible de la Macarena (Cormacarena).
 ⇒ Segundo, no todas las Áreas Metropolitanas tienen competencia para ser
autoridades ambientales dentro de su jurisdicción. Dicha precisión es
importante, ya que dado el caso que una AM no cumpla con el requisito de
contar con más de un millón de habitantes no quedaría habilitado por el
ordenamiento jurídico para ejercer competencia como Autoridad Ambiental
Urbana, por lo tanto, seguiría ejerciendo sus facultades ordinarias
consagradas en el artículo 7 de la Ley 1625/2013, y las funciones de
Autoridad Ambiental serán ejercidas por las CAR o CDS. Al respecto el
Consejo de Estado, en Concepto del 11 de agosto del 2005 CP Luis
Fernando Álvarez Jaramillo, después del análisis normativo de las
disposiciones constitucionales y legales que otorgan competencias en
materia ambiental a las distintas entidades en la Ley 99/1993, resolvió que:

“En los Grandes centros urbanos con población igual o superior a un millón
de habitantes, la norma separó el ámbito de jurisdicción ambiental entre
ambas entidades: Las CARs son autoridades ambientales con jurisdicción en
las zonas rurales. Las AREAS son autoridades ambientales con jurisdicción
en el perímetro urbano.
Dentro de este contexto debe entenderse que la sentencia C-1096 de la
Corte Constitucional significa que a contrario sensu en las áreas
metropolitanas de menos de un millón de habitantes, las Corporaciones
Autónomas regionales existen en la totalidad de la jurisdicción (territorial y
material) de la respectiva área”.

Competencias y obligaciones de las Áreas Metropolitanas como autoridad

ambiental.

En la teoría de los enunciados jurídicos, las normas de competencia hacen parte

del conjunto de las reglas que confieren poderes. Por ende la expresión “es
competencia de las Áreas Metropolitanas en virtud de la norma X(…)” hace
referencia a una disposición jurídica que posibilita a los operadores jurídicos, dentro
de ciertos límites, modificar su posición normativa o la de otros e influir así en sus
propios intereses o en los intereses de los demás (Atienza & Ruiz). En este sentido
las disposiciones jurídicas confieren poder o competencia a las Áreas
Metropolitanas para la conservación, defensa y protección del medio ambiente, con
el fin de garantizar la calidad del aire dentro del territorio colombiano; por lo tanto,
se entiende que pueden modificar la situación jurídica de los destinatarios de las
normas, para así obtener el resultado perseguido por los principios generales
ambientales. Dichas disposiciones provienen de las siguientes fuentes normativas:

1. Constitución Ecológica: Artículos 2, 8, 49, 58, 67, 79 y 80 de la Constitución

Política de 1991.
2. Decreto Ley 2811 de 1974: Código Nacional de Recursos Naturales
Renovables y de Protección del Medio Ambiente.
3. Ley 99 de 1997: Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se
reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio
ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones.
4. Ley 1333 de 2009 y sus Reglamentaciones: Por la cual se establece el
procedimiento sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones.
5. Decreto 2041 de 2014 y Reglamentaciones: Por el cual se regula el Titulo
sobre licencias ambientales. Compilado en el Decreto 1076 de 2015, Parte 2
-Título 2 “Gestión ambiental”-Capitulo 3 “Licencias ambientales”.
6. Decreto 1076 de 2015: Por el cual se dicta el Decreto Único Reglamentario
del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. Título 5 “aire”-capítulo 1
“reglamento de protección y control de la calidad del aire”. Compilatorio de
los Decretos 1470/2014, 948/1995 y 979/2006.

7. Ley 1972 de 2019: Por medio de la cual se establece la protección de los

derechos a la salud y al medio ambiente sano estableciendo medidas
tendientes a la reducción de emisiones contaminantes de fuentes móviles y
se dictan otras disposiciones. Hasta el momento no ha sido reglamentada.

Desde la expedición del Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de

Protección del Medio Ambiente se ha consagrado el derecho de toda persona a
gozar de un ambiente sano y a su vez se estableció la contaminación del aire como
uno de los factores que deterioran el medio ambiente. Entendiendo por
contaminación la alteración del ambiente con sustancias o formas de energía
puestas en él, por actividad humana o de la naturaleza, en cantidades,
concentraciones o niveles capaces de interferir el bienestar y la salud de las
personas, atentar contra la flora y la fauna, degradar la calidad del ambiente o de
los recursos de la nación o de los particulares.

También el ordenamiento jurídico ha considerado que los recursos naturales y

demás elementos ambientales son interdependientes y que su utilización debe
hacerse sin que lesione el interés general de la comunidad, o el derecho de terceros;
que el ambiente es patrimonio común de utilidad pública e interés social, por lo tanto
la preservación y manejo de los recursos naturales renovables también son de
utilidad pública e interés social; que corresponde al Estado mantener la atmósfera
en condiciones que no causen molestias o daños, o interfieran el desarrollo normal
de la vida humana, animal o vegetal y de los recursos naturales renovables. Estas
disposiciones, y otras más, como principios que guían el uso de los recursos
naturales renovables en el territorio colombiano para lograr la preservación y
restauración del ambiente y la conservación, mejoramiento y utilización racional de
los recursos naturales renovables, según criterios de equidad que aseguran el
desarrollo armónico del hombre , la disponibilidad permanente de éstos, y la máxima
participación social para beneficio de la salud y el bienestar de los presentes y
futuros habitantes del territorio Nacional.

Además, al considerar la contaminación del aire, de las aguas, del suelo y de los
demás recursos naturales renovables como factores que deterioran el medio
ambiente, la Corte Constitucional se ha pronunciado en distintas Sentencias( C-
431/000, C-632/11,C-449/15 y T-325/17) sobre la de defensa del medio ambiente
sano y el saneamiento ambiental como un servicio público consagrado en la
Constitución Ecológica, con el fin de lograr la conservación del medio ambiente y la
salud pública. Al respecto la Corte en Sentencia C-449/15 sintetizó la triple
dimensión del bien jurídico constitucional medio ambiente sano y su protección:
 “Ha explicado la Corte que la defensa del medio ambiente sano constituye
un objetivo de principio dentro de la actual estructura del Estado social de
derecho. Bien jurídico constitucional que presenta una triple dimensión, toda
vez que: es un principio que irradia todo el orden jurídico correspondiendo al
Estado proteger las riquezas naturales de la Nación; es un derecho
constitucional (fundamental y colectivo) exigible por todas las personas a
través de diversas vías judiciales; y es una obligación en cabeza de las
autoridades, la sociedad y los particulares, al implicar deberes calificados de
protección. Además, la Constitución contempla el “saneamiento ambiental”
como servicio público y propósito fundamental de la actividad estatal (arts.
49 y 366 superiores).”

En consideración a la amplia normativa ambiental se dividirán las funciones de las

Áreas Metropolitanas como Autoridades Ambientales Urbanas, para la gestión de la
calidad del aire, en cuatro manifestaciones: (I) Planeación Ambiental Urbana (II)
Manejo de Información y SINA Científico (III) Control y vigilancia (IV) Sanción
Ambiental (V) Permisos de emisión atmosférica (VI) Medidas para la atención de
episodios de prevención, alerta y emergencia y (VII)Reglamentación sobre normas
de inmisión y emisión atmosférica. Siempre teniendo en cuenta que las normas
ambientales son de orden público y no podrán ser objeto de transacción o de
renuncia a su aplicación por las autoridades o por los particulares (art 107 Ley
99/93).

(I)Planeación Ambiental Urbana:

La planeación en Colombia se encuentra regulada de manera general en la Ley 152

de 1994 “por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo”, aplicable
a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden. Sin
embargo, la alusión del medio ambiente en esta ley es poca pues su objetivo
principal es garantizar un desarrollo social, humano y económico a través de la
formulación de planes, programas y proyectos teniendo en cuenta la planeación
fiscal. No obstante dicha Ley contiene entre sus Principios Generales el principio de
Sustentabilidad Ambiental, que consiste en posibilitar un desarrollo socio-
económico en armonía con el medio natural, indicando que para lograr esta armonía
los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y
proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales
para definir las acciones que garanticen a las actuales y futuras generaciones una
adecuada oferta ambiental. Proceso que deberá tener presente los principios que
guían la descentralización en Colombia para que exista una armonía, articulación y
concordancia entre los Planes diseñados en el nivel nacional, regional y local,
permitiendo una adecuada materialización de los fines esenciales del Estado.

Ahora bien, la planeación más determinante para la gestión del medio ambiente se
encuentra en la administración del uso del suelo del territorio nacional, regional o
local. El instrumento de planificación idóneo que el sistema jurídico ha creado para
esta tarea son los Planes de Ordenamiento Territorial(POT). Actualmente se
encuentran regulados de manera general en la ley 388 de 1997- que
busca promover el ordenamiento del territorio de manera autónoma por parte de
los municipios, además promover la armoniosa concurrencia de la Nación, las
entidades territoriales, las autoridades ambientales y las instancias y autoridades
administrativas y de planificación en el ordenamiento del territorio- y en la ley 1454
de 2011 o “Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial” que establece la distribución
de competencias entre los distintos esquemas asociativos territoriales, creando un
marco institucional de planeación en cascada. Este instrumento de planeación
guarda una estrecha relación con los Planes de Desarrollo, pues las autoridades
administrativas a través de los POT (constituidos entre otras cosas por la planeación
física concertada y la formulación de planes, programas y proyectos) buscan
orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización,
transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de
desarrollo socioeconómico, en armonía con el medio ambiente y las tradiciones
históricas y culturales. A diferencia de los Planes de Desarrollo, que tienen una
vigencia programada de 4 años, los POT tienen una vigencia de 12 años que logra
abarcar 3 periodos de elección de las autoridades administrativas en sus distintos
niveles territoriales.
Como las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas que tienen un
régimen jurídico especial, la Ley 1625 de 2013 ha creado dos instrumentos
especiales de planificación para el desarrollo territorial de los municipios que
deciden agruparse alrededor de un municipio núcleo. En este sentido la Ley ha
creado el Plan Integrado de Desarrollo Metropolitano y el Plan Estratégico
Metropolitano de Ordenamiento Territorial para garantizar el desarrollo social,
humano, económico y territorial mencionado en las Leyes anteriores. Dichos Planes
se basan en las necesidades del territorio conformado por la totalidad de los
municipios pertenecientes, municipios que deberán tener en cuenta para la
elaboración y adopción de su Plan de Desarrollo y POT local los determinantes
establecidos en los Hechos Metropolitanos, los componentes del PIDM y los
componentes de ordenamiento territorial del PEMOT, pues serán necesarios las
instancias de concertación y consulta con las Áreas Metropolitanas y otras
instancias de planeación para cumplir con los fines constitucionales de lograr un
desarrollo colectivo articulado, armónico y coordinado a nivel regional,
departamental y nacional.

Teniendo en cuenta lo descrito anteriormente la Ley 388/97 y la Ley 99/93

establecen unas funciones específicas para aquellas Áreas Metropolitanas que
ejercen como Autoridad Ambiental Urbana. El artículo 24 de la Ley 388/97 dispone
que el alcalde municipal antes de la presentación del proyecto de plan de
ordenamiento territorial a consideración del concejo municipal, como parte de la
instancia de concertación y consulta, deberá someter el proyecto del POT a
consideración de la autoridad ambiental correspondiente, para su aprobación en lo
concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales. Autoridad que dispondrá
de 30 días para su revisión. Dicha revisión consiste en la debida inclusión de los
Determinantes Ambientales en los Planes, es decir que se hayan tenido en cuenta
para su elaboración y adopción las directrices, relaciones y decisiones judiciales en
conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la
prevención de amenazas y riesgos naturales ya que así lo dispone el artículo 10 de
la Ley 388/97, en armonía con el articulo 10 de la Ley 99/93 que establece el
Ordenamiento Ambiental del Territorio. Para el cumplimiento de esta tarea de
revisión de los Determinantes Ambientales el Ministerio de Medio Ambiente y
Desarrollo Sostenible en el 2016 expidió un documento titulado “Orientaciones a las
autoridades ambientales para la definición y acualización de las determinantes
ambientales y su incorporación en los planes de ordenamiento territorial municipal
y distrital”.

Por lo tanto, las Áreas Metropolitanas que ejercen como autoridad ambiental en
virtud del artículo 66 cumplen una función de doble vía en los procesos de
planeación territorial en el ordenamiento jurídico colombiano. Por un lado cumplen
funciones “comunes” a todas las Áreas en cuanto a la planeación territorial, como
aquellas que consisten en formular y adoptar el Plan Integral de Desarrollo
Metropolitano y el Plan Estratégico de Ordenamiento Territorial, con las
consecuencias jurídicas necesarias para los municipios pertenecientes; Por otro
lado cumplen funciones como Autoridad Ambiental dentro del Sistema Nacional
Ambiental , que no se guían por los verbos de “formulación” o “adopción” de Planes
sino por la ejecución, coordinación, participación y asesoría a los municipios para la
elaboración de Planes locales que garanticen el desarrollo sostenible y del medio
ambiente urbano, garantizando la función de regular y orientar el proceso de diseño
y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la
nación, la región y la metrópolis a través del Ordenamiento Ambiental del Territorio.

Como Autoridad Ambiental, para el Ordenamiento Ambiental del Territorio, las Áreas
Metropolitanas tendrán las funciones de:

● Ejecutar las políticas, planes y programas nacionales en materia ambiental

definidos por la ley aprobatoria del Plan Nacional de Desarrollo y del Plan
Nacional de Inversiones o por el Ministerio del Medio Ambiente, así como los
del orden regional que le hayan sido confiados conforme a la ley, dentro del
ámbito de su jurisdicción;
● Asesorar a los Municipios de su comprensión territorial en la definición de los
planes de desarrollo ambiental y en sus programas y proyectos en materia
de protección del medio ambiente y los recursos naturales renovables, de
manera que se asegure la armonía y coherencia de las políticas y acciones
 adoptadas por las distintas entidades territoriales, a fin de que el factor
ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten.
● Ejecutar, administrar, operar y mantener en coordinación con las entidades
territoriales, proyectos, programas de desarrollo sostenible y obras de
infraestructura cuya realización sea necesaria para la defensa y protección o
para la descontaminación o recuperación del medio ambiente y los recursos
naturales renovables.

Para llevar a cabo estas funciones el ordenamiento jurídico dispone de herramientas

para la materialización de los planes, programas y proyectos por parte de las
Autoridades Ambientales en cuanto al desarrollo de los componentes ambientales.
Entre ellas están la celebración de contratos y convenios con las entidades
territoriales, otras entidades públicas y privadas y con las entidades sin ánimo de
lucro cuyo objeto sea la defensa y protección del medio ambiente y los recursos
naturales renovables, con el fin de ejecutar de mejor manera algunas de sus
funciones, cuando no correspondan al ejercicio de funciones administrativas; por
otro lado la facultad de Imponer, distribuir y recaudar las contribuciones de
valorización con que haya de gravarse la propiedad inmueble, por razón de la
ejecución de obras públicas por parte del AM; dada la posibilidad de declaración de
utilidad pública e interés social de las propiedades que sean necesarias para la
ejecución de obras públicas destinadas a la protección y manejo del medio ambiente
y los recursos naturales renovables las Autoridades Ambientales Urbanas podrán
adquirir bienes de propiedad privada y los patrimoniales de las entidades de derecho
público y adelantar ante el juez competente la expropiación de bienes, una vez
surtida la etapa de negociación directa, cuando ello sea necesario para el
cumplimiento de sus funciones o para la ejecución de obras o proyectos requeridos
para el cumplimiento de las mismas, e imponer las servidumbres a que haya lugar,
conforme a la ley.

(II) Manejo de Información y SINA Científico:

En cuanto al manejo, conservación y producción de información para una efectiva

gestión de los recursos naturales y del ambiente la Ley 99 creó dos sistemas
necesarios para la puesta en marcha de los principios generales ambientales, estos
son el Sistema de Información Ambiental(SIA) y el Sistema Nacional de
Investigación Ambiental, ambos como soporte del SINA y reglamentados por el
Decreto 1600 de 1994 del Ministerio de Medio Ambiente.

La información ambiental en Colombia se articula a través de una red de sistemas

de información para la recolección y producción de información organizada. El
sistema “base” o “eje” se denomina Sistema de Información Ambiental para
Colombia(SIAC) que se define como “el conjunto integrado de actores, políticas,
procesos, y tecnologías involucrados en la gestión de información ambiental del
país, para facilitar la generación de conocimiento, la toma de decisiones, la
educación y la participación social para el desarrollo sostenible.” (IDEAM, 2007).
Creado con la finalidad de mantener al día un sistema de información ambiental,
con los datos físicos, económicos, sociales, legales, y en general, concernientes a
los recursos naturales renovables y al medio ambiente, como lo dispone el artículo
20 del Código Nacional de Recursos Naturales. Su ámbito de competencia es la
“generación, análisis, procesamiento, almacenamiento, intercambio y divulgación
de información que apoye la gestión y la investigación ambiental en Colombia”
(IDEAM, 2007) de los actores del SINA sobre los recursos naturales de Agua,
Biodiversidad, Suelo y Aire. La estructura del SIAC está compuesta por dos
subsistemas: El Sistema de Información Ambiental(SIA) que desarrolla el proceso
operativo de gestión en sus diferentes módulos de información sobre recursos
naturales, ambiente y su interacción con el ser humano; y el Sistema de Información
para la Planeación y la Gestión Ambiental(SIPGA) para conocer y evaluar los
procesos de gestión ambiental del país, con el fin de orientar la investigación
científica, la formulación de políticas ambientales y la toma de decisiones a escalas
nacional, regional y local (IDEAM, 2007).

El SIAC se proyecta en los distintos niveles o escalas territoriales, la proyección del

sistema en el nivel local se denomina Sistema de Información Ambiental Regional y
Local(SIARL). Ha esta proyección en el territorio le corresponden modelos de datos
y procesos específicos:
 “Los SIARL gestionan la información ambiental sobre los departamentos,
agrupaciones de los mismos, e incorpora la información que generan y
procesan los municipios y los Departamentos Administrativos del Medio
Ambiente (DAMA’s) de los grandes centros urbanos del país (más de un
millón de habitantes). Estos sistemas manejan toda la información referente
al estado de los recursos naturales y el medio ambiente, e integran esta
información con la proveniente de los sistemas socioeconómicos” (IDEAM,
2007).

Es decir que dentro de esta red de sistemas las Autoridades Ambientales Urbanas
se establecen como un actor fundamental para la gestión y suministro de
información sobre los recursos naturales y ambientales del territorio dentro del SIA,
bajo la coordinación y dirección del IDEAM; y como un actor importante para
proporcionar y suministrar información sobre la gestión ambiental institucional del
territorio, bajo la dirección del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible,
ya que a través de la Resolución 643 de 2004 las Autoridades Ambientales tienen
la responsabilidad de implementar los indicadores mínimos de referencia(desarrollo
sostenible, ambientales y de gestión) para realizar el seguimiento al estado de los
recursos naturales renovables y el medio ambiente y el impacto de la intervención
institucional.
Con respecto a la gestión de la información del recurso Aire el MADS creo el
Subsistema de Información Sobre Calidad del Aire (SISAIRE) por medio de la
Resolución 651 de 2010, constituyéndose como un subsistema del SIA que tiene
por objeto servir como fuente principal de información para el diseño, evaluación y
ajuste de las políticas y estrategias nacionales y regionales de prevención y control
de la contaminación del aire. Además, estableció la administración de este
subsistema a cargo del IDEAM. También ordena a las Autoridades Ambientales
Urbanas, que operan Sistemas de Vigilancia de la Calidad del Aire, la obligación de
reportar y suministrar la información de calidad del aire, meteorológica y de ruido al
SISAIRE, donde posteriormente el IDEAM verificará que las autoridades
ambientales reporten sus mediciones de conformidad con la periodicidad
establecida( mensualmente si el SVCA genera información de manera manual;
semanalmente si genera la información de manera automática), asimismo validar y
sistematizar la información suministrada para proveer a las entidades
pertenecientes al Sistema Nacional Ambiental (SINA), al sector productivo y a la
sociedad.
Por lo tanto, para lograr los procesos de entrada y salida de información ambiental
dentro del sistema, se establecieron, entre otras, las siguientes funciones a las
Autoridades ambientales Urbanas, establecidas en la Ley 99:

● Promover y realizar conjuntamente con los organismos nacionales adscritos

y vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, y con las entidades de apoyo
técnico y científico del Sistema Nacional Ambiental (SINA), estudios e
investigaciones en materia de medio ambiente y recursos naturales
renovables.
● Asesorar a las entidades territoriales en la formulación de planes de
educación ambiental formal y ejecutar programas de educación ambiental no
formal, conforme a las directrices de la política nacional.
● Implantar y operar el Sistema de Información Ambiental en el área de su
jurisdicción.
● Transferir la tecnología resultante de las investigaciones que adelanten las
entidades de investigación científica y de apoyo técnico del nivel nacional
que forman parte del Sistema Nacional Ambiental, SINA, y prestar asistencia
técnica a entidades públicas y privadas y a los particulares, acerca del
adecuado manejo de los recursos naturales renovables y la preservación del
medio ambiente, en la forma que lo establezcan los reglamentos y de
acuerdo con los lineamientos fijados por el Ministerio del Medio Ambiente.

Para concluir este apartado cabe resaltar la importancia de la información ambiental

dentro del ordenamiento jurídico colombiano, pues el artículo 3 del Decreto 1600 de
1994 dispone lo siguiente:
 Artículo 3. Del carácter de la información ambiental. De conformidad con
los artículos 1º y 23 del Decreto-ley 2811 de 1974, declárase como de utilidad
pública la información relativa a la calidad ambiental y a la oferta y estado de
los recursos naturales renovables. En consecuencia los propietarios,
usuarios, concesionarios, arrendatarios y titulares de permiso de uso sobre
recursos naturales renovables y elementos ambientales están obligados a
recopilar y a suministrar sin costo alguno tal información a solicitud del
IDEAM tal información. Las personas naturales o jurídicas, públicas o
privadas, nacionales o extranjeras, que posean o procesen información
relativa a la calidad ambiental y a la oferta y estado de los recursos naturales,
deberán entregarla al IDEAM para los fines que éste considere, en los
términos establecidos por la ley.

(III) Control y vigilancia:

Antes de hacer mención a las funciones de control y vigilancia, otorgada a las
Autoridades Ambientales Urbanas, considero pertinente hacer unas precisiones
frente a lo que se entiende por control y vigilancia en la gestión ambiental y su
importancia en el ordenamiento jurídico para la materialización de los fines
esenciales del Estado.
Si bien autores como María Restrepo1 establecen una definición sobre lo que se
debe de entender por control y vigilancia ambiental, el ordenamiento jurídico
colombiano hasta el momento no ha adoptado una definición legal única, o
reglamentaria, sobre las actuaciones consideradas de “control y vigilancia” en el
manejo y uso del territorio con respecto a los recursos naturales renovables y del
ambiente. No obstante, Dicha preocupación fue asumida por la Corte Constitucional
en la Sentencia C570/12, M.P Jorge Ignacio Pretelt, cuando se discutía las
facultades de inspección, control y vigilancia otorgadas al MADS sobre las CAR o
CDS. Al respecto la Corte estableció que:

1
Vigilancia y control ambiental “Entendida como el seguimiento y monitoreo, la comprobación, inspección,
evaluación, fiscalización e intervención policiva sobre el manejo y uso del territorio” (Restrepo, 2005).
 “A partir de los anteriores criterios, es posible concluir que, en términos
generales, las funciones de inspección, vigilancia y control se caracterizan
por lo siguiente: (i) la función de inspección se relaciona con la posibilidad
de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de las entidades
sujetas a control, (ii) la vigilancia alude al seguimiento y evaluación de las
actividades de la autoridad vigilada, y (iii) el control en estricto sentido se
refiere a la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos,
que pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión del controlado y la
imposición de sanciones.

Como se puede apreciar, la inspección y la vigilancia podrían clasificarse

como mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar
irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva
el poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las
decisiones del ente sujeto a control”.

Establecida esta definición por parte de la Corte, donde se evidencia que el control
y la vigilancia van dirigidos hacia el cumplimiento de las normas ambientales por
parte de los sujetos destinatarios, se hace menester citar lo dicho por María
Restrepo frente a la importancia de estas acciones por parte de las autoridades
ambientales, para la protección y gestión de los recursos naturales y del medio
ambiente:
“Respecto de la eficacia en el ejercicio de las funciones del Estado,
especialmente las de control y vigilancia ambiental, la Corte Constitucional
en Sentencia T-232 de 1993, 19 de junio, M.P Alejandro Martinez Caballero,
resolvió a favor del derecho tutelado lo siguiente:

La razón de lo anterior no es otra que a la Toma de San Patricio se le está

dando utilización intensiva y aparentemente preferencial para los cultivos de
flores u otros usos agropecuarios e industriales diferentes al consumo
 humano, el cual debe ser a todas luces prioritario, no solo por disposiciones
de índole constitucional y legal, sino por evidentes razones humanitarias.

A pesar de existir expresa prohibición a través de las resoluciones de la CAR

sobre la utilización de las aguas del Río Subachoque y de la toma de San
Patricio para la industria, esta sala de revisión considera que debe
procederse de una manera efectiva en aras de proteger la vida.

En el diseño de la función pública el Constituyente colombiano tuvo como

especial propósito fijar los parámetros que deben guiar a la administración
para el cumplimiento de los fines sociales del estado. El principio de eficacia
de la administración pública (art. 209 C.P) juega un papel central para hacer
realidad la efectividad de los derechos fundamentales (art. 2°). Por otra parte
los servidores públicos tienen un ineludible compromiso de servir al Estado
y a la comunidad (arts. 124 y ss. C.P) ejerciendo sus funciones con diligencia
y eficacia de buen administrador.

Así pues, esta Sala de Revisión considera que la sola expedición de las
resoluciones no ha sido suficiente para impedir la efectiva protección al
derecho a la vida. La decisión de la Corte debe de ir encaminada a vincular
en forma directa al Director de la CAR, a los alcaldes de los municipios
mencionados, a la Procuraduría Regional de Cundinamarca para que en
forma permanente se vigile la correcta utilización del agua del rio
Subachoque y de la Toma de San Patricio para consumo humano- en forma
exclusiva- y no para uso industrial o agropecuario , protegiendo así el
derecho fundamental del peticionario y de las personas que él
agencia(cursiva fuera del texto)” (Restrepo).

Hechas ambas precisiones es posible hacer una descripción más detallada de las
funciones otorgadas a las Autoridades Ambientales Urbanas en la inspección,
vigilancia y control de la gestión ambiental del recurso Aire, que garanticen a la
sociedad el derecho de gozar de un ambiente sano, como dispone el artículo 73
del Código de Recursos Naturales, al establecer que corresponde al Gobierno
mantener la atmósfera en condiciones que no causen molestias o daños, o
interfieran el desarrollo normal de la vida humana, animal o vegetal, además, indica
que los funcionarios competentes deberán velar por el cumplimiento de las
disposiciones de este Código y las demás legales sobre la materia, e impartir las
órdenes necesarias para la vigilancia y defensa de los recursos naturales
renovables y del ambiente(art.305).

En primer lugar, al hacer una lectura armónica de las Leyes, Decretos y

Resoluciones que guían esta función es posible diferenciar dos tipos de acciones
para lograr los principios ambientales del SINA, estos son (A)acciones tendientes
a mantener los niveles permisibles de emisión de las fuentes fijas y móviles y (B)
las acciones tendientes al monitoreo de los niveles máximos permisibles de
inmisión.

(A)acciones tendientes a mantener los niveles permisibles de emisión de las

fuentes fijas y móviles: El Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente,
Decreto 1076/2015, en su artículo 2.2.5.1.1.2, trae las siguientes definiciones:

Emisión: Es la descarga de una sustancia o elemento al aíre, en estado

sólido, líquido o gaseoso, o en alguna combinación de éstos, proveniente de
una fuente fija o móvil.
Fuente de emisión: Es toda actividad, proceso u operación, realizado por
los seres humanos, o con su intervención, susceptible de emitir
contaminantes al aire.
Fuente fija: Es la fuente de emisión situada en un lugar determinado e
inamovible, aun cuando la descarga de contaminantes se produzca en forma
dispersa.
 Fuente móvil: Es la fuente de emisión que por razón de su uso o propósito,
es susceptible de desplazarse, como los automotores o vehículos de
transporte a motor de cualquier naturaleza.
Norma de emisión: Es el valor de descarga permisible de sustancias
contaminantes, establecido por la autoridad ambiental competente, con el
objeto de cumplir la norma de calidad del aire.

En la misma vía el Decreto establece que el MADS definirá las listas de sustancias
de emisión prohibida y las de emisión controlada, así como los estándares de
emisión de estas últimas, es decir, establecer la norma de emisión. Dando
cumplimiento a estos mandatos el MADS ha expedido la Resolución 909 de 2008
“Por la cual se establecen las normas y estándares de emisión admisibles de
contaminantes a la atmósfera por fuentes fijas y se dictan otras disposiciones” y la
Resolución 910 de 2008 “Por la cual se reglamentan los niveles permisibles de
emisión de contaminantes que deberán cumplir las fuentes móviles terrestres, se
reglamenta el artículo 91 del Decreto 948 de 1995 y se adoptan otras disposiciones”,
modificada parcialmente por la Resolución 1111 de 2013. Estableciendo, para
ambas clasificaciones de fuentes contaminantes, que las Autoridades Ambientales
a que se refiere el artículo 66 de la Ley 99 de 1993, es decir las Autoridades
Ambientales Urbanas, ejercerán las funciones de evaluación, control y seguimiento
ambiental de acuerdo con lo dispuesto en dichas directrices normativas. Con
algunas consideraciones que se mencionan a continuación.

La resolución 909 de 2008 establece como sujetos destinatarios, o sujetos objeto

de control, en el cumplimiento de las normas y estándares permisibles de emisión
de las fuentes fijas, a todas las actividades industriales, los equipos de combustión
externa, instalaciones de incineración y hornos crematorios. Y en lo relacionado
con el control de emisiones molestas, aplica además a todos los establecimientos
de comercio y de servicio. Por lo tanto, dada la diversidad de actividades objeto de
control, la misma Resolución establece fórmulas técnicas para determinar los
estándares de emisión admisibles al aire para cada actividad. Sin perjuicio de que
requieran para su funcionamiento de permiso de emisión atmosférica, ya que la
Resolución 619 de 1997, además de establecer los factores a partir de los cuales
se requiere permiso, dispuso en su artículo 2 lo siguiente:

ARTICULO 2.- CUMPLIMIENTO DE NORMAS DE EMIS!ÓN. Las obras,

industrias, actividades o servicios que en virtud de la presente Resolución
no requieran permiso de emisión atmosférica, estarán obligadas a cumplir
con las normas de emisión establecidas en el decreto 948 de Junio 5 de
1995 y los actos administrativos que lo desarrollen, y estarán sujetos al
control y seguimiento por parte de las autoridades ambientales
competentes.

Por consiguiente, para velar por el cumplimiento de los sujetos destinatarios se

encuentran las siguientes acciones de inspección, vigilancia y control por parte las
Autoridades Ambientales, y que han sido previstas por el ordenamiento jurídico,
para mantener los estándares permisibles de las fuentes fijas:

● El Protocolo Para El Control Y Vigilancia De La Contaminación Atmosférica

Generada Por Fuentes Fijas; adoptado por la Resolución 760 de 2010 y
ajustado por la Resolución 2153 de 2010.

● Decreto Único Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.10.2. Rendición del

informe de estado de emisiones- oportunidad y requisitos. Todas las
fuentes fijas existentes en el territorio nacional que realicen emisiones
contaminantes al aire o actividades capaces de generarlas, sometidas a
control por los reglamentos, deberán presentar ante la autoridad ambiental
competente, en los plazos que fije el Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible, una declaración que se denominará "Informe de Estado de
Emisiones" (IE-1), que deberá contener cuando menos, lo siguiente(...).

Rendición de informe adoptado por las Resoluciones 1351 de 1995 y 1619

de 1995.
● Decreto Único Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.10.1. Vigilancia y
control. Corresponde a la autoridad ambiental competente ejercer la
vigilancia, verificación y control del cumplimiento de las disposiciones del
presente Decreto y tomar, cuando sea del caso, las medidas de prevención
y corrección que sean necesarias. Complementando dicha labor se
encuentra el artículo 100 de la Resolución 909 de 2008, pues establece que
en caso de violación a las disposiciones contempladas en la presente
Resolución, las autoridades ambientales competentes, impondrán las
medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar, de conformidad con
el Artículo 85 de la Ley 99 de 1993 o las que la modifiquen o sustituyan.

● Decreto Único Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.10.5. Equipos de

medición y monitores de seguimiento de la contaminación del aire. El
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible establecerá, por vía general,
las industrias y actividades que por su alta incidencia en la contaminación del
aire, deberán contar con estaciones de control y equipos de medición propios
para efectuar, mediante monitores, el seguimiento constante de la
contaminación atmosférica ocasionada por sus emisiones o descargas. Los
resultados de tales mediciones deberán estar a disposición de la autoridad
ambiental competente para su control.
Las autoridades ambientales podrán exigir a los agentes emisores obligados
a la obtención de permisos e informes de estados de emisión a presentar
periódicamente los resultados de los muestreos de seguimiento y monitoreo
de sus emisiones.
En los Planes de Reconversión a Tecnología Limpia que se celebren con
agentes emisores, se podrá imponer a éstos por la autoridad ambiental
competente, atendiendo a su incidencia en la contaminación del área, la
obligación de disponer de equipos de medición y seguimiento de los
fenómenos contaminantes que la actividad o industria correspondiente
ocasione.
● Decreto Único Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.10.8. Visitas de
verificación de emisiones. Las fuentes fijas de emisión de contaminación
del aire o generación de ruido, podrán ser visitadas en cualquier momento
por parte de funcionarios de la autoridad ambiental competente o por los
auditores a quienes la función técnica de verificación les haya sido confiada,
los cuales al momento de la visita se identificarán con sus respectivas
credenciales, a fin de tomar muestras de sus emisiones e inspeccionar las
obras o sistemas de control de emisiones atmosféricas.
PARÁGRAFO 1º. La renuencia por parte de los usuarios responsables, a
tales inspecciones, dará lugar a la aplicación de las sanciones pertinentes.
PARÁGRAFO 2º. La autoridad ambiental competente, podrá solicitar a
cualquier usuario, cuando lo considere necesario, una muestra del
combustible empleado para realizar un análisis de laboratorio.
PARÁGRAFO 3º. Las autoridades ambientales podrán contratar con
particulares la verificación de los fenómenos de contaminación cuando no
dispusieren del personal o de los instrumentos técnicos para realizar las
inspecciones técnicas o los análisis de laboratorio requeridos. Los costos de
las verificaciones y análisis técnicos serán de cargo de los agentes emisores
a quienes se hace la inspección o la verificación.

● Decreto Único Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.6.2. Funciones de las

Autoridades Ambientales. Las Autoridades Ambientales competentes
dentro de la órbita de su competencia, en el territorio de su jurisdicción, y en
relación con la calidad y el control a la contaminación del aire, las siguientes:
(…)e) Realizar programas de prevención, control y mitigación de impactos
contaminantes del aire en asocio con los municipios y distritos, y absolver las
solicitudes de conceptos técnicos que éstos formulen para el mejor
cumplimiento de sus funciones de control y vigilancia de los fenómenos de
contaminación del aíre; f) Ejercer, con el apoyo de las autoridades
departamentales, municipales o distritales, los controles necesarios sobre
quemas abiertas; h) Asesorar a los municipios y distritos en sus funciones de
 prevención, control y vigilancia de los fenómenos de contaminación
atmosférica; i) Adelantar programas de prevención y control de
contaminación atmosférica en asocio con las autoridades de salud y con la
participación de las comunidades afectadas o especialmente expuestas.

● Decreto Único Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.10.10. Registros del

sistema de control de emisiones. Los responsables de fuentes fijas que
tengan sistema de control de emisiones atmosféricas, deberán llevar un
registro de operación y mantenimiento del mismo. La autoridad competente
podrá revisarlo en cualquier momento y solicitar modificaciones o adiciones.

En relación a lo mencionado, el artículo 95 de la Resolución 909 establece que

están obligados a diligenciar el Registro Único Ambiental – RUA todos los
establecimientos, cuyas actividades o equipos, de acuerdo a la normativa ambiental
vigente, requieran de licencia ambiental, plan de manejo ambiental y /o permiso de
emisiones, además que la autoridad ambiental competente podrá exigir el
diligenciamiento del Registro Único Ambiental– RUA a las fuentes fijas que cuenten
con estándares de emisión admisibles de contaminantes al aire establecidos en la
presente resolución, a pesar de no requerir licencia ambiental, plan de manejo
ambiental y/o permiso de emisiones de conformidad con la normativa ambiental
vigente.

● Decreto Único Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.10.3. Localización de

industrias y de fuentes fijas de emisión. A partir de la vigencia de este
Decreto ningún municipio o distrito podrá, dentro del perímetro urbano,
autorizar el establecimiento o instalación de una fuente fija de emisión de
contaminantes al aire en zonas distintas de las habilitadas para usos
industriales en el territorio de su jurisdicción.
Las industrias y demás fuentes fijas de emisión de contaminantes al aire que
a la fecha de expedición de este Decreto, estén establecidas u operen en
zonas no habilitadas para uso industrial, o en zonas cuyo uso principal no
sea compatible con el desarrollo de actividades industriales, dispondrán de
 un término de 10 años, contados a partir de su vigencia, para trasladar sus
instalaciones a una zona industrial, so pena de cancelación de la licencia o
permiso de funcionamiento y de la revocatoria definitiva de la licencia
ambiental y de los permisos y autorizaciones que le hubieren sido conferidos
por las autoridades ambientales, sin perjuicio de la imposición de las multas
y demás sanciones previstas por la ley y los reglamentos(subrayado fuera
del texto original).
Hay que tener en cuenta en la lectura de este artículo que el Decreto compilado, el
cual contenía esta disposición, es el Decreto 948 de 1995, por tal motivo se entiende
que el límite para el traslado a las zonas industriales de los respectivos municipios
o distritos era el año 2005.

Con respecto a la Resolución 910 de 2008, la cual está dirigida al control y vigilancia
de las fuentes móviles, establece los niveles máximos permisibles de emisión de
contaminantes que deben cumplir las fuentes móviles terrestres, reglamenta los
requisitos y certificaciones a las que están sujetos los vehículos y demás fuentes
móviles, sean importadas o de fabricación nacional(art. 1). Para la determinación de
estos estándares se tiene en cuenta el tipo de vehículo y combustible utilizado en
las pruebas estáticas o dinámicas, las cuales son necesarias para la obtención de
la certificación de emisiones contaminantes permisibles. Para el ejercicios de estas
funciones las Autoridades Ambientales Urbanas cuentan con las siguientes
facultades:
● Resolución 910; Artículo 14. Verificación de las certificaciones. La
autoridad ambiental competente podrá, en cualquier tiempo, verificar el
contenido de las certificaciones expedidas por los comercializadores
representantes de marca, importadores, fabricantes o ensambladores sobre
el cumplimiento de las normas establecidas en la presente resolución, así
como las características de funcionamiento de los equipos y procedimientos
utilizados para la medición de los contaminantes en condición de velocidad
de crucero, marcha mínima (ralentí) o en aceleración libre.
 La autoridad ambiental competente podrá, sin previo aviso, verificar el
cumplimiento de los límites máximos de emisión establecidos en la presente
resolución, en condiciones de velocidad de crucero, marcha mínima o ralentí
y en aceleración libre, de forma selectiva, en los vehículos y motocicletas,
motociclos y mototriciclos nuevos que vayan a ser vendidos por los
comercializadores representantes de marca, importadores, fabricantes o
ensambladores.

● Resolución 910; Artículo 15. Operativos de revisión. En ejercicio de la

función legal de vigilancia y control, autoridades ambientales competentes,
realizarán operativos de verificación de emisiones a las fuentes móviles en
circulación, en conjunto con las secretarías y demás organismos de tránsito
departamentales, distritales y municipales, cuando menos cada dos meses
dentro de su jurisdicción, siguiendo los procedimientos establecidos en el
Capítulo III de la presente resolución, e impondrán sanciones conforme a la
facultad dada por la Ley para cada autoridad.
Para ello, deberán contar con los equipos de medición móvil y el personal
idóneo para realizar los operativos, o realizar convenios de cooperación o
contratos con personas naturales o personas jurídicas que demuestren la
capacidad técnica y operativa para realizar los operativos de revisión, de
acuerdo con lo establecido en la presente resolución.

Actualmente las evaluaciones de emisiones contaminantes de fuentes móviles se

determinan en base a las metodologías, los equipos y procedimientos establecidos
en la Norma Técnica Colombiana (NTC) 4231, 4983 y 5365 expedidas por Instituto
Colombiano de Normas Técnicas y Certificación (ICONTEC) en el año 2012.
Además, hay que tener en cuenta que las Autoridades Ambientales Urbanas para
poder ejercer de manera directa estas funciones de inspección, vigilancia y control
deberán contar con la autorización del proceso de medición de emisiones
contaminantes otorgada por el IDEAM, ya que es necesaria para realizar la medición
de emisiones generadas por fuentes móviles y las visitas de certificación a los
Centros de Diagnóstico Automotor – CDA.
(B) las acciones tendientes al monitoreo de los niveles máximos permisibles de
inmisión: En este tipo de acciones se entiende por control y vigilancia el monitoreo
constante de los niveles de inmisión por parte de las Autoridades Ambientales
Urbanas. En tal sentido, el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente,
Decreto 1076/2015, en su artículo 2.2.5.1.1.2, trae las siguientes definiciones:

Inmisión: Transferencia de contaminantes de la atmósfera a un receptor. Se

entiende por inmisión la acción opuesta a la emisión. Aire inmisibles es el
aire respirable al nivel de la tropósfera.
Norma de calidad del aire o nivel de inmisión: Es el nivel de concentración
legalmente permisible de sustancias o fenómenos contaminantes presentes
en el aire, establecido por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible,
con el fin de preservar la buena calidad del medio ambiente, los recursos
naturales renovables y la salud humana.

Teniendo en cuenta ambas definiciones, y otras disposiciones establecidas en el

Decreto, el MADS expidió la Resolución 2254 de 2017 para establecer la Norma de
Calidad del Aire y adoptar otras disposiciones jurídicas que permitieran de manera
eficaz la gestión del recurso en el territorio nacional, con el objeto de garantizar un
ambiente sano y minimizar el riesgo sobre la salud humana que pueda ser causado
por la exposición a los contaminantes en la atmósfera. Esta Resolución actualiza
los contaminantes que deberían de ser monitoreados por las Autoridades
Ambientales, y además establece los nuevos niveles aceptables de inmisión para
cada uno de ellos(en exposiciones anual, semanal, 24h, 8h y 1h) , siguiendo las
directrices de contaminantes criterio y contaminantes tóxicos establecidos por la
OMS. Sin embargo, para objeto de este escrito, se tomarán en cuenta únicamente
los contaminantes criterio, ya que es a partir de los contaminantes como PM10,
PM2.5, SO2, NO2, O3 y CO que se estructura el ICA y se establecen los rangos de
concentración para la declaratoria de los niveles de Prevención, Alerta o de
Emergencia.
Ahora bien, antes de la vigencia de esta Resolución el MADS había expedido la
Resolución 650 de 2010 “Por la cual se adopta el Protocolo para el Monitoreo y
Seguimiento de la Calidad del Aire”2, la cual establece las directrices, metodologías
y procedimientos necesarios para llevar a cabo las actividades de monitoreo y
seguimiento de la calidad del aire en el territorio. Protocolo compuesto por el Manual
de Diseño de Sistemas de Vigilancia de la Calidad del Aire (que establece, entre
otros aspectos, los parámetros de diseño del SVCA) y por el Manual de Operación
de Sistemas de Vigilancia de la Calidad del Aire(que establece, entre otros
aspectos, la metodología de cómo recolectar muestras, analizarlas y realizar el
reporte de la calidad del aire)3. Ambos Manuales adoptados con algunas
modificaciones por la Resolución 2154 de 2017, para asegurar que los
contaminantes criterio se encuentren en concentraciones permisibles que no
afecten la salud de la población y generar reportes de la calidad del aire que
posteriormente sean socializados y divulgados a través del SISAIRE. Para cumplir
con dichos objetivos establece instrumentos como el ICA, que es un valor
adimensional para reportar el estado de la calidad del aire en función de un código
de colores al que están asociadas unos efectos generales en salud, que deben ser
tenidos en cuenta para reducir la exposición a las altas concentraciones por parte
de la población.
La Resolución 2154 de 2017 no otorga en sentido estricto facultades a las
Autoridades Ambientales, contiene directrices y otorga unas obligaciones
específicas para el monitoreo y seguimiento del estado de la calidad del aire en sus
jurisdicciones. Por lo tanto, estas son algunas de las directrices u obligaciones que
el MADS ha establecidos en cabeza de las Autoridades Ambientales Urbanas en el
ámbito de su jurisdicción:
● Artículo 2. Niveles máximos permisibles de contaminantes criterio.
Parágrafo 3. Las autoridades ambientales competentes deben realizar las
mediciones de los contaminantes criterio establecidos en el presente artículo,

2
Modificada por la Resolución 2154 de 2010.
3
Ambos protocolos fueron modificados por la presente Resolución 2154 de 2017 en algunos de sus
apartados como el Índice de Calidad del Aire(ICA) y el procedimiento de calculo para las Areas-Fuente de
contaminación.
 de acuerdo con los procedimientos, frecuencias y metodologías establecidas
en el Protocolo para el Monitoreo y Seguimiento de la Calidad del Aire.
● Artículo 6. Monitoreo de la calidad del aire realizado por las Autoridades
Ambientales Competentes. Parágrafo 1. Con base en la información
generada por los SVCA, las autoridades ambientales deberán elaborar o
modificar los Programas de Reducción de la Contaminación del Aire.
Parágrafo 2. cuando las concentraciones de contaminantes del aire excedan
los niveles máximos permisibles(...) las autoridades ambientales
competentes informarán a las autoridades de salud y demás organismos
responsables de la gestión de riesgo para que adopten las medidas a que
haya lugar, entre ellas, la divulgación de medidas para reducir la exposición.
● Artículo 17. Delimitación de las áreas fuente de contaminación del aire.
Las áreas fuente de contaminación del aire deberán ser delimitadas
individualmente por las autoridades ambientales competentes, con base en
modelización de contaminantes y las áreas de cobertura de cada punto de
monitoreo definidas en el diseño del SVCA, utilizando la metodología y
algoritmos matemáticos que representen el fenomeno a modelizar.
● Artículo 24. Informes del estado de la calidad del aire por parte de las
autoridades ambientales. Las autoridades ambientales deberán elaborar y
publicar como mínimo informes mensuales, trimestrales y anuales del estado
de la calidad del aire a través de sus páginas web y del SISAIRE, y de
conformidad con lo establecido en el Protocolo para el Monitoreo y
Seguimiento de la Calidad del Aire.

(IV) Sanción Ambiental:

Una vez realizada las actuaciones de control y vigilancia analizadas en el apartado

anterior las Autoridades Ambientales Urbanas tienen la posibilidad, en caso de
encontrar irregularidades en la descarga permisible de contaminantes en la
atmósfera, de ejercer sus facultades para ordenar correctivos a los sujetos objeto
de control o ejercer sus facultades para Imponer las medidas preventivas y
sanciones que correspondan por la comisión de infracciones a las normas sobre
emisión y contaminación atmosférica, como dispone el ARTÍCULO 2.2.5.1.6.2. del
Decreto Único del Sector Ambiente. Estas medidas preventivas y sanciones que
pueden imponer las Autoridades ambientales en el ámbito de su jurisdicción
territorial y material son las que se describirán en este apartado.

Principalmente la potestad sancionadora se establece en el Código de Recursos

Naturales(art. 339), la Ley 99 de 1993(art.31) y la Ley 1333 de 2009, pues disponen
de manera general que las Autoridades Ambientales Urbanas tendrán la facultad de
imponer sanciones a aquellas personas ,jurídicas o naturales, que por acción u
omisión violen las normas que regulan el manejo y uso de los recursos naturales
renovables, contenidas en las Leyes, Decretos, Resoluciones o en los actos
administrativos emanados de la autoridad ambiental competente. Estas sanciones
guardan una finalidad preventiva, correctiva y compensatoria. Sin embargo, las
Autoridades Ambientales también tienen la posibilidad de imponer medidas
preventivas con la finalidad de prevenir, impedir o evitar la continuación de la
ocurrencia de un hecho, la realización de una actividad o la existencia de una
situación que atente contra el medio ambiente, los recursos naturales, el paisaje o
la salud humana(art 4 Ley 1333), sin perjuicio de las sanciones a que hubiere lugar.
Para ambas medidas hay que tener en cuenta que la función sancionatoria es
indelegable. En cuanto a la imposición de infracciones el ordenamiento jurídico
dispone la presunción de culpa y dolo del infractor en materia ambiental.

Ahora bien, la Ley 1333 de 2009 “Por la cual se establece el procedimiento

sancionatorio ambiental y se dictan otras disposiciones” dispone el procedimiento
para la imposición de medidas preventivas y el procedimiento sancionatorio, sin
embargo en aras de proteger el derecho al debido proceso el PSA se debe ajustar
a las modificaciones y ajustes que trae la Ley 1437 de 2011, lo cual implica la
inclusión de nuevas etapas y la modificación de algunas existentes (Garro Parra,
2013). Teniendo esto presente, estas son algunas conductas realizadas por los
sujetos destinatarios de las normas sobre emisión atmosférica que pueden ser
objeto de sanción:
● Decreto Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.4.1. Emisiones prohibidas.
Se prohíbe la descarga de emisiones contaminantes, visibles o no, por
vehículos a motor activados por cualquier combustible, que infrinjan los
respectivos estándares de emisión vigentes.
● Decreto Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.3.13. Quemas abiertas.
Queda prohibido dentro del perímetro urbano de ciudades, poblados y
asentamientos humanos, y en las zonas aledañas que fije la autoridad
competente, la práctica de quemas abiertas.
● Decreto Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.4.6. Obligación de cubrir la
carga contaminante. Los vehículos de transporte cuya carga o sus residuos
puedan emitir al aire, en vías o lugares públicos, polvo, gases, partículas o
sustancias volátiles de cualquier naturaleza, deberán poseer dispositivos
protectores, carpas o coberturas, hechos de material resistente, debidamente
asegurados al contenedor o carrocería, de manera que se evite al máximo
posible el escape de dichas sustancias al aire.
● Decreto Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.10.8. Visitas de verificación
de emisiones. PARÁGRAFO 1º. La renuencia por parte de los usuarios
responsables, a tales inspecciones, dará lugar a la aplicación de las
sanciones pertinentes.
● Resolución Fuentes Fijas 909 DE 2008; Artículo 100. Sanciones. En caso
de violación a las disposiciones contempladas en la presente Resolución, las
autoridades ambientales competentes, impondrán las medidas preventivas y
sancionatorias a que haya lugar, de conformidad con el Artículo 85 de la Ley
99 de 1993 o las que la modifiquen o sustituyan.
● Resolución Fuentes Móviles 910 DE 2008; Artículo 37. Sanciones. El
incumplimiento de las disposiciones señaladas en la presente resolución
dará lugar a la imposición de las sanciones por parte de las autoridades de
tránsito y por las autoridades ambientales dentro del ámbito de sus
competencias.
Las sanciones que se pueden imponer a los infractores de las normas mencionadas
anteriormente se encuentran consagradas en el artículo 40 de la Ley 1333, algunas
de ellas son Multas diarias hasta por cinco mil (5.000) salarios mínimos mensuales
legales vigentes, las cuales deberán ajustarse a la metodología para la tasación
establecida en la Resolución 2086 de 2010 del MADS; El Cierre temporal o definitivo
del establecimiento, edificación o servicio; La revocatoria o caducidad de licencia
ambiental, autorización, concesión, permiso o registro; El Decomiso definitivo de
productos y subproductos, elementos, medios o implementos utilizados para
cometer la infracción; y Trabajo comunitario según condiciones establecidas por la
autoridad ambiental. Además las sanciones señaladas no eximen al infractor de
ejecutar las obras o acciones ordenadas por la autoridad ambiental competente, ni
de restaurar el medio ambiente, los recursos naturales o el paisaje afectados.

(V) Permisos de emisión atmosférica:

A grosso modo los permisos de emisión atmosférica son instrumentos de control y

manejo ambiental que consisten en un permiso otorgado por la Autoridad Ambiental
competente, a través de un acto administrativo, para que una persona natural o
jurídica pueda realizar emisiones contaminantes al aire. La obligatoriedad de este
permiso se establece en virtud del artículo 2.2.5.1.2.11. del Decreto Sector
Ambiente ya que dispone que toda descarga o emisión de contaminantes a la
atmósfera sólo podrá efectuarse dentro de los límites permisibles y en las
condiciones señaladas por la ley y los reglamentos. En tal sentido, la Resolución
619 de 1997 “Por la cual se establecen parcialmente los factores a partir de los
cuales se requiere permiso de emisión atmosférica para fuentes fijas” dispone
cuatro grandes grupos de actividades que requieren de dicho permiso, y en cada
grupo establece criterios técnicos específicos que de ser realizados por alguna
industria, actividad, obra o servicio tendrán la obligación de solicitar ante la
Autoridad Ambiental competente la expedición del permiso de emisión atmosférica.
Los cuatro grupos de industrias, actividades, obras o servicios contemplados en la
Resolución son: 1. Quemas abiertas controladas en zonas rurales; 2. Descarga de
humos, gases, vapores, polvos o partículas por ductos o chimeneas de
establecimientos industriales, comerciales o de servicios; 3. incineración de
residuos sólidos, líquidos y gaseosos; y 4. operación de calderas o incineradores
por un establecimiento industrial o comercial y otras actividades con descarga de
humos, gases, vapores, polvos o partículas por ductos o chimeneas.

Hay que tener en cuenta que el permiso de emisión atmosférica solo es otorgado al
propietario de la obra, empresa, actividad, industria o establecimiento que origina
las emisiones con una vigencia máxima de 5 años4(renovable indefinidamente por
períodos iguales), además no crean derechos adquiridos en cabeza de su
respectivo titular, de modo que su modificación, suspensión o revocatoria, podrá ser
ordenada por la Autoridad Ambiental cuando surjan circunstancias que alteren
sustancialmente aquellas que fueron tenidas en cuenta para otorgarlo, o que
ameriten la declaración de los niveles de prevención, alerta o emergencia. También
cuando la Autoridad Ambiental haya declarado una área-fuente de contaminación
deberá abstenerse de expedir permisos de emisión atmosférica para el
funcionamiento de nuevas instalaciones, susceptibles de ser fuentes fijas de
emisiones contaminantes, hasta tanto la zona objeto de la restricción reduzca su
descarga contaminante global y permita un nuevo cupo de emisión admisible.

Con respecto a los procedimientos ligados a la obtención del permiso de emisión

atmosférica se encuentra el ARTÍCULO 2.2.5.1.7.4.(DSA) que indica la información
que debe de contener la solicitud; y el ARTÍCULO 2.2.5.1.7.6. que indica el pago
por los derechos de trámite y otorgamiento del permiso, que serán fijados por la
Autoridad Ambiental competente de acuerdo con lo establecido en la Resolución
1280 de 2010 del MADS.

Otras consecuencias y posibilidades que trae consigo el otorgamiento de permisos

de emisión atmosférica, a fin de lograr el cumplimiento de los objetivos que se
derivan de este instrumento de control y manejo ambiental, son las pólizas de

4
Cada renovación de un permiso de emisión atmosférica, requerirá la presentación de un nuevo Informe de
Estados de Emisión IE-1 que contenga la información que corresponda al tiempo de su presentación.
garantía de cumplimiento y la posibilidad de cesión y comercialización de cupos, los
cuales se transcriben a continuación:

● Decreto Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.7.8. Pólizas de garantía de

cumplimiento. Cuando quiera que se otorgue un permiso de emisión
atmosférica, la autoridad ambiental competente podrá exigir al titular del
mismo, el otorgamiento de una póliza de garantía de cumplimiento de las
obligaciones derivadas del mismo, hasta por un valor equivalente al 30% de
los costos de las obras y actividades de control de las emisiones al aire,
cuando éstas se requieran para ajustar las descargas contaminantes del
solicitante a los estándares vigentes. El solicitante estimará el valor de dichas
obras al momento de la solicitud, para los efectos del otorgamiento de la
póliza de garantía correspondiente.

La póliza presentada como garantía no exonera al titular del permiso de la

responsabilidad del cumplimiento de las obligaciones que el permiso le
impone(subrayado fuera del texto).

Cuando se hiciere efectiva la póliza de garantía de cumplimiento a favor de

la autoridad ambiental competente, los dineros provenientes de la misma
serán utilizados para programas de mitigación y reparación de los daños
causados por el incumplimiento de las obligaciones impuestas por el permiso.
El pago de la póliza no exonera al usuario de su obligación de efectuar las
obras o de introducir las modificaciones que el permiso le ha impuesto, o de
las responsabilidades civiles y penales en que haya incurrido ni lo exime de
las sanciones administrativas que fueren procedentes, pero su producto se
abonará al valor total de las reparaciones o indemnizaciones que fueren de
su cargo.

Cuando la obra, industria o actividad requiera licencia ambiental, no será

necesario constituir la póliza de garantía de que trata el presente artículo.

● Decreto Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.7.10. Cesión. Tanto durante la

etapa de otorgamiento como durante la vigencia del permiso de emisión, el
 solicitante o el titular del permiso podrá ceder a otras personas sus derechos
y obligaciones, pero ese acto sólo tendrá efectos una vez se haya
comunicado expresamente la cesión a la autoridad ambiental competente. El
cedente deberá agregar al escrito en que comunica la cesión, copia auténtica
del acto o contrato en que la cesión tiene origen.

El cesionario sustituye en todos los derechos y obligaciones al solicitante o

al, titular cedente del permiso, sin perjuicio de la responsabilidad del Cedente,
por violación a normas ambientales.

● Decreto Sector Ambiente; ARTÍCULO 2.2.5.1.7.11. Comercialización de

cupos. El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible podrá reglamentar
los mecanismos de cesión comercial de cupos de emisión.

Los artículos mencionados anteriormente, además de la posibilidad de imponer

multas por infracciones ambientales, pueden constituirse como instrumentos
económicos con los que cuentan las Autoridades Ambientales para la obtención de
recursos que permitan una gestión ambiental eficaz y a su vez una influencia en el
comportamiento sobre el uso del recurso Aire de los sujetos destinatarios de las
normas ambientales. En tal sentido, el Documento CONPES 3943 del año 2018 al
evidenciar en su Diagnóstico la inexistencia de una tasa retributiva por emisiones
contaminantes y al analizar la importancia de su implementación establece como
recomendaciones, entre otras, las siguientes:

“RECOMENDACIONES

5. Solicitar al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible:

(...) e. Adoptar la tasa retributiva por emisiones al aire, de acuerdo con lo establecido
en la Ley 99 de 1993 y el Decreto 1076 de 2015.

11. Sugerir a las autoridades ambientales, para la adecuada implementación de esta

política, formular e implementar planes de prevención, reducción y control de la
contaminación del aire, así como los planes para la atención de episodios críticos
de contaminación del aire; determinar áreas en función de los niveles de
contaminación del aire e incorporarlas en los instrumentos para el ordenamiento y
ocupación del territorio; y adoptar instrumentos económicos que incentiven la
reducción y el control de las emisiones”(subrayado fuera del texto).

(VI) Medidas para la atención de episodios de Prevención, Alerta y Emergencia:

En primer lugar, los Episodios de Prevención, Alerta o Emergencia son estados

excepcionales de alarma ante la ocurrencia de un aumento en la concentración de
contaminantes que exceden la Norma de Calidad del Aire o Nivel de Inmisión; Su
declaratoria por parte de la Autoridad Ambiental competente, mediante acto
administrativo, le permite tomar medidas tendientes a detener, mitigar o reducir el
estado de concentración de contaminantes que ha dado lugar a la declaratoria del
respectivo nivel y lograr el restablecimiento de las condiciones preexistentes más
favorables para la población expuesta(art. 2.2.5.1.2.8. DSA). La concentración y el
tiempo de exposición de los contaminantes para cada uno de los niveles se
encuentran establecidos en la Resolución 2254 de 2017 del MADS, donde bastara,
para su declaratoria, que uno de los contaminantes criterio supere los limites
previstos en la norma de calidad del aire. La concentración y tiempos de exposición
para cada uno de los contaminantes y su equivalente en el ICA son las siguientes:
Una vez la Autoridad Ambiental competente tenga a su disposición el estado de la
calidad del aire, ya sea a través de Constatación o por Pronostico, con base en la
información que arroje como mínimo el 50% del total de las estaciones de
monitoreo, deberá declarar el nivel correspondiente en virtud del ARTÍCULO
2.2.5.1.6.2. del Decreto Único del Sector Ambiente. Por consiguiente, el
ordenamiento jurídico en la Sección 9 “Medidas para la atención de episodios de
contaminación y plan de contingencia para emisiones atmosféricas”(DSA) establece
de manera general las facultades de las Autoridades Ambientales para hacer frente
a los episodios de contaminación atmosférica, que van desde acciones específicas
para cada nivel hasta la elaboración de planes de contingencia por contaminación
atmosférica, sin perjuicio de la facultad discrecional para tomar las medidas que la
Autoridad Ambiental considere pertinentes. Para dar mayor claridad de las
facultades y medidas que deberán ser tomadas dentro del inicio y finalización de la
declaratoria de alguno de los niveles se elaboró la siguiente tabla para resumir lo
contenido en las disposiciones jurídicas correspondientes:
ARTÍCULO 2.2.5.1.9.1. Medidas para la atención de episodios.

● ARTÍCULO 2.2.5.1.9.2. De los planes de contingencia por contaminación

atmosférica. Los planes de contingencia por contaminación atmosférica, es
el conjunto de estrategias, acciones y procedimientos preestablecidos para
controlar y atender los episodios por emisiones atmosféricas que puedan
eventualmente presentarse en el área de influencia de actividades
generadoras de contaminación atmosférica, para cuyo diseño han sido
considerados todos los sucesos y fuentes susceptibles de contribuir a la
aparición de tales eventos contingentes.
Las Autoridades Ambientales Competentes, tendrán a su cargo la
elaboración e implementación de los planes de contingencia dentro de las
 áreas de su jurisdicción, y en especial en zonas de contaminación crítica,
para hacer frente a eventuales episodios de contaminación, los cuales
deberán contar con la participación, colaboración y consulta de las
autoridades territoriales, las autoridades de tránsito y transporte, de salud y
del sector empresarial.

Así mismo, podrán las autoridades ambientales imponer a los agentes

emisores responsables de fuentes fijas, la obligación de tener planes
de contingencia adecuados a la naturaleza de la respectiva actividad y exigir
de estos la comprobación de eficacia de sus sistemas de
atención y respuesta, mediante verificaciones periódicas.

● ARTÍCULO 2.2.5.1.9.3. Obligación de planes de contingencia. sin

perjuicio de la facultad de la autoridad ambiental para establecer otros casos,
quienes exploren, exploten, manufacturen, refinen, transformen, procesen,
transporten, o almacenen hidrocarburos o sustancias tóxicas que puedan ser
nocivas para la salud, los recursos naturales renovables o el ambiente,
deberán estar provistos de un plan de contingencia que contemple todo el
sistema de seguridad, prevención, organización de respuesta, equipos,
personal capacitado y presupuesto para la prevención y control de emisiones
contaminantes y reparación de daños, que deberá ser presentado a la
Autoridad Ambiental Competente para su aprobación.

(VII)Reglamentación sobre normas de inmisión y emisión atmosférica:

Kelsen define la reglamentación como “Las normas generales provenientes de

organismos administrativos, y no del parlamento, son designadas ordenanzas
reglamentarias, y pueden ser tanto reglamentos de aplicación, o reglamentos con
fuerza de ley”.

Las Autoridades Ambientales Urbanas, entre ellas las Áreas Metropolitanas con
más de 1 millón de habitantes, son organismos administrativos descentralizados por
servicios, por consiguiente el ordenamiento jurídico a través del articulo 31 numera
10 de la Ley 99 de 1993 faculto a estas autoridades para dictar normas ambientales
a través de los reglamentos de aplicación mencionados por Kelsen. Estos
reglamentos son acciones complementarias para la debida ejecución de los
principios y normas ambientales, y no deben confundirse con la facultad de
regulación consagrada a otros organismos del ordenamiento jurídico colombiano,
ya que “mientras que con la regulación se hace la creación originaria del derecho
mediante normas de carácter general, impersonal y abstracto, las cuales
constituyen materia reglamentable, con la reglamentación se complementa dicha
regulación con el objeto de lograr su cumplida ejecución” (Ibáñez Najar).

Así pues, el articulo 31 numeral 10 de la Ley 99(en concordancia con el Principio

del manejo ambiental descentralizado) dispone que entre las funciones de las CAR,
que en virtud del artículo 66 serán las mismas atribuidas a las Autoridades
Ambientales Urbanas, están:

10.Fijar en el área de su jurisdicción, los límites permisibles de emisión, descarga,

transporte o depósito de sustancias, productos, compuestos o cualquier otra materia
que puedan afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables y prohibir
restringir o regular la fabricación, distribución, uso disposición o vertimiento de
sustancias causantes de degradación ambiental. Estos límites, restricciones y
regulaciones en ningún caso podrán ser menos estrictos que los definidos por el
Ministerio del Medio Ambiente.(subrayado fuera del texto).

Autores como Angelica Barrera5 y Julio Gonzales6 han puesto en discusión que el
ejercicio de esta facultad no debe de hacerse por medio del Principio de rigor

5
“En este último evento se podría permitir que las autoridades ambientales procedan de manera directa a
expedir normas de protección del ambiente, con subordinación al principio de coordinación cuando se
involucren temáticas ambientales que desborden el ámbito local. Lo anterior no quiere decir que se propicie
la arbitrariedad en el manejo de los recursos naturales, porque en primer lugar el nivel superior, en virtud
del principio de subsidiariedad, siempre podrá intervenir en la protección del medio ambiente, cuando la
decisión del orden inferior haya resultado ineficaz para la atención de la problemática ambiental (Barrera
Osorio, 2006)”.

6
“En nuestro concepto esto no es el desarrollo del principio de rigor subsidiario consagrado en artículo 63
de la Ley 99 de 1993 para las entidades territoriales. (…)Lo autorizado por el numeral 10 del artículo 31 de la
Ley 99 de 1993 es una facultad amplia para que las corporaciones autónomas regionales dicten las normas
subsidiario sino que debe de considerarse como una facultad para que las
Autoridades Ambientales procedan de manera directa a expedir normas de
protección del ambiente, ya que el Principio de rigor subsidiario va dirigido a la
gestión realizada por los Entes Territoriales, posición que comparto. Sin embargo,
hasta el momento ninguna Autoridad Judicial o Legislativa han hecho claridad al
respecto. Por tal motivo, se tendrá en cuenta las disposiciones jurídicas vigentes
para el ejercicio de la reglamentación de Normas de Calidad del Aire y Normas de
Emisión por parte de las Autoridades Ambientales Urbanas contenidas en el Decreto
del Sector Ambiente.

Como se describió en otros apartados en nuestro ordenamiento jurídico existen dos

tipos de normas que buscan garantizar la calidad del aire, estos son la Norma de
calidad de Aire o nivel de inmisión y la Norma de emisión o de descarga de
contaminantes. A través de la aplicación del Principio de rigor subsidiario,
consagrado en el ARTÍCULO 2.2.5.1.6.6, se faculta a las Autoridades Ambientales
competentes para adoptar normas específicas de calidad del aire y Normas de
emisión más restrictivas que las establecidas por el MADS. Sin embargo, para la
expedición de estas normas el ordenamiento exige un estándar científico, ya que
deberán sustentar sus decisiones reglamentarias en la experiencia o en estudios
técnicos, nacionales e internacionales, de reconocida idoneidad científica, o en los
que para casos similares o iguales, hayan servido de fundamento técnico para la
expedición de normas o la adopción de políticas medioambientales, de reconocida
eficacia en otros países. En consecuencia, para la expedición de Normas de Calidad
del Aire y Normas de emisión más restrictivas la Autoridad Ambiental deberá de
tener las siguientes consideraciones:
ARTÍCULO 2.2.5.1.6.6. Aplicación del principio de rigor subsidiario.
● Para normas de calidad del aire.
Cuando mediante estudios de meteorología y de la calidad del aire en su área de
jurisdicción se compruebe que es necesario hacer más restrictivas dichas normas.

ambientales que consideren útiles dentro de su jurisdicción, siempre y cuando no violenten o contradigan
las normas dictadas por el Ministerio de Medio Ambiente o consagradas en la ley” (González Villa, 2006).
 ● Para normas de emisiones:
a) Cuando mediante la medición de la calidad del aire, se compruebe que las
emisiones descargadas al aire producen concentraciones de los
contaminantes tales, que puedan alcanzar uno de los siguientes niveles de
contaminación:
El 75% de las concentraciones diarias en un año, son iguales o superiores a
los valores de la norma anual de calidad del aire o nivel anual de inmisión;
El 30% de las concentraciones diarias en un año, son iguales o superiores a
los valores de la norma diaria de calidad del aire o del nivel diario de inmisión;
El 15 % de las concentraciones por hora en un año, son iguales o superiores
a los valores de la norma horaria o del nivel de inmisión por hora.
b) Cuando a pesar de la aplicación de las medidas de control en las fuentes de
emisión, las concentraciones individuales de los contaminantes en el aire
presenten un incremento pronunciado hasta alcanzar los grados y
frecuencias establecidos en el literal a).
c) Cuando en razón a estudios de carácter científico y técnico se compruebe
que las condiciones meteorológicas sean adversas para la dispersión de los
contaminantes en una región determinada, a tal punto que se alcancen los
grados y frecuencias de los niveles de contaminación señalados en el literal
a).

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