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Ca pí t u l o V
L a R efor m a
E l periodo conocido como la Reforma se inicia a partir de la sa-

lida de Santa Anna y el triunfo del movimiento revolucionario
impulsado por los suscribientes del Plan de Ayutla. El 4 de octubre
de 1855 la Junta de Representantes del Plan designó en Cuernavaca
al general Juan Álvarez como presidente interino, quien convocó a un
Congreso Constituyente.
L a Ley Juá r ez
La Ley sobre Administración de Justicia y Orgánica de los Tribunales

de la Nación, del Distrito y Territorios, también llamada Ley Juárez,
fue expedida el 23 de noviembre de 1855 y se considera el antecedente
más relevante de las Leyes de Reforma. Sobre ella Justo Sierra1 destaca
que suprimió los tribunales especiales, con excepción de los tribunales
eclesiásticos y militares, que sólo subsistirían temporalmente.
Al grito de “¡Religión y fueros!”, el clero y los militares encabeza-
ron varias revueltas en contra de la Ley Juárez, lo que obligó al presi-
dente a renunciar en diciembre de ese mismo año y fue sustituido por
Ignacio Comonfort, quien promovió los trabajos del Constituyente.
1
Justo Sierra, Juárez: su obra y su tiempo, México, Porrúa, 1971, pp. 74-75.
• 73 •
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El derecho agrario.indd 73 16/11/16 3:15 p.m.

74 • L a Re form a
Las sesiones del Congreso fueron muy tensas y en ellas se puso de

manifiesto la situación imperante en la República y, particularmente,
las condiciones en que vivían las familias campesinas. Un ejemplo de lo
anterior es el discurso pronunciado por el diputado José María Castillo
Velazco, en la sesión del 16 de junio de 1856, citado por Manuel López
Gallo,2 en el cual plantea como medio para acabar con el sufrimiento
de los hombres del campo el reparto de la tierra; reconoció que si no se
propiciaba esta medida, los pueblos rurales continuarían agobiados por
la miseria: “¿No es vergonzoso para nosotros, liberales, que dejemos
subsistir ese estado de cosas, cuando por leyes dictadas por monarcas
absolutos se concedían esos terrenos a los pueblos y se proveía así a sus
necesidades?”.
Por su parte, el diputado Ponciano Arriaga,3 en la sesión del 23 de
junio, también cuestionó severamente el sistema de tenencia de la tie-
rra imperante en nuestro país y las condiciones de vida de la población
rural, al criticar que mientras unos cuantos individuos se encontraban
en posesión de inmensas superficies sin cultivar, la mayoría de los cam-
pesinos se encontraban gimiendo “en la más horrenda pobreza, sin
propiedad, sin hogar, sin industria, ni trabajo”. Insistió que en tanto
grandes extensiones se encontraban ociosas, desiertas y abandonadas,
cuatro o cinco millones de mexicanos diseminados por todo el terri-
torio nacional carecían de tierras para su sustento. Y sentenció: “El
derecho de propiedad consiste en la ocupación o posesión, teniendo los
requisitos legales; pero no se declara, confirma y perfecciona, sino por
medio del trabajo y la producción”, con lo cual reprochaba la acumula-
ción en pocas manos de grandes posesiones territoriales.
Jesús Reyes Heroles4 cita a Francisco Zarco cuando alertaba que si
no se atendía el problema de la tierra, daría lugar a un gran desconten-
to social y sería la causa de numerosos levantamientos.
2
Manuel López Gallo, Economía y política en la historia de México, México, Ediciones El
Caballito, 1982, p. 126.
3
Apud Francisco González de Cossío, Historia de la tenencia y explotación del campo en
México, México, Centro de Estudios Históricos del Agrarismo en México, 1981, pp.
185-209. José Ramón Medina Cervantes, Bases sociojurídicas del artículo 27 constitucio-
nal, México, Centro de Estudios Históricos del Agrarismo en México, 1984, pp. 14-15.
4
Apud Jesús Reyes Heroles, El liberalismo mexicano, t. III. La integración de las ideas,
México, Fondo de Cultura Económica, 1982, p. 593.
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J org e J. G óm e z de S i lva C a n o • 75
L a Ley Ler do
El 25 de junio de 1856 el presidente Comonfort expidió la Ley de Des-

amortización de las Fincas Rústicas y Urbanas de las Corporaciones
Civiles y Religiosas de México, elaborada por Miguel Lerdo de Tejada,
entonces ministro de Hacienda, por lo cual también se le conoce como
la Ley Lerdo,5 en la que se reconoce que “la falta de movimiento o libre
circulación de una gran parte de la propiedad raíz, base fundamental
de la riqueza pública”, era entonces uno de los mayores obstáculos para
la prosperidad y desarrollo de la nación.
En su texto se establecía, entre otras cuestiones no menos impor-
tantes, que todas las fincas rústicas y urbanas que poseyeran o admi-
nistraran como propietarios las corporaciones civiles o eclesiásticas se
adjudicarían en propiedad a los que las tuvieran arrendadas, señalando
además que ninguna corporación civil o eclesiástica tendría capacidad
legal para adquirir en propiedad o administrar bienes raíces, excepto
aquellos que fueren indispensables para el servicio de la corporación.
El 30 de julio del mismo año se expidió el reglamento de la Ley
de Desamortización de las Fincas Rústicas y Urbanas de las Corporacio-
nes Civiles y Religiosas de México,6 que incluía dentro de las corpo-
raciones civiles objeto de la prohibición referida a las “comunidades
y parcialidades indígenas”. Martha Chávez Padrón7 manifiesta que la
medida señalada provocó graves perjuicios a los derechos de los pue-
blos indígenas, al permitir que las tierras salieran de la propiedad de
las comunidades y se repartieran a título particular entre los vecinos
de las mismas. Al respecto, comenta que si bien es cierto que la ley su-
primió la amortización y le quitó personalidad jurídica al clero como
terrateniente, también lo es que, al no coordinar la desamortización
con el fraccionamiento y la fijación de límites en la propiedad rústica,
se fortaleció el latifundismo.
5
Manuel Fabila Montes de Oca, Cinco siglos de legislación agraria, 2a ed., México, Cen-
tro de Estudios Históricos del Agrarismo en México, 1990, pp. 91-95.
6
Ibid., pp. 96-101.
7
Martha Chávez Padrón, El derecho agrario en México, México, Porrúa, 1999, p. 225.
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Al analizar los antecedentes y efectos relacionados con la Ley Ler-

do, Fernando González Roa8 explica que su principal objetivo fue re-
vertir el proceso de concentración de la tierra en las manos del clero,
“dueño de la mitad de la propiedad rústica”; sin embargo, critica que
se favoreció el latifundismo y que “las leyes que desamortizaron los
bienes eclesiásticos, traían en principio la destrucción de la propiedad
comunal de los pueblos”.
L a Constit ución de 1857
En el Congreso Constituyente, que inició sus sesiones el 4 de febrero

de 1856, el problema de la tenencia de la tierra y la necesidad de atender
las demandas de los pueblos indígenas fue objeto de grandes discusio-
nes, como se advierte en los posicionamientos de Ponciano Arriaga y
José María Castillo Velazco, quienes aseguraban que sólo se resolvería
esta cuestión a través de un proceso de reparto de las grandes concen-
traciones territoriales que estaban en manos de unos cuantos terrate-
nientes entre millares de campesinos, como vía para lograr rescatarlos
de las condiciones de miseria en que se encontraban. Del mismo modo,
Isidoro Olvera defendía la necesidad de acabar con el latifundismo y
propiciar un reparto para constituir la pequeña propiedad.
No obstante los anteriores pronunciamientos, la mayoría de los
congresistas consideró que las disposiciones de la Ley de Desamorti-
zación de las Fincas Rústicas y Urbanas de las Corporaciones Civiles y
Religiosas de México eran suficientes para resolver la cuestión agraria,
por lo cual, cuando se aprobó la Constitución, el 5 de febrero de 1857,9
se omitió incorporar el reparto de la tierra, reclamado por los agraris-
tas e impulsado por los liberales, al texto del artículo 27, con lo que se
refrendó la incapacidad legal de las corporaciones, civiles o eclesiásticas
—incluyendo a las comunidades indígenas como corporaciones civi-
les—, para adquirir o administrar bienes raíces.
8
Fernando González Roa, Aspecto agrario de la Revolución Mexicana, México, Centro
de Estudios Históricos del Agrarismo en México, 1981, pp. 73-74.
9
H. Congreso de la Unión, Comité de Asuntos Editoriales de la Cámara de Diputados,
LIV Legislatura, Las Constituciones de México, México, Talleres Gráficos de la Cámara
de Diputados, 1989, p. 161.
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El artículo 27 constitucional aprobado quedó expresado en los si-

guientes términos:
La propiedad de las personas no puede ser ocupada sin su consentimiento,

sino por causa de utilidad pública y previa indemnización. La ley determina-
rá la autoridad que deba hacer la expropiación y los requisitos con que ésta
haya de verificarse.
Ninguna corporación civil o eclesiástica, cualquiera que sea su carácter,
denominación u objeto, tendrá capacidad legal para adquirir en propiedad
o administrar por sí bienes raíces, con la única excepción de los edificios
destinados inmediata y directamente al servicio u objeto de la institución.
Martha Chávez Padrón10 indica que la confirmación en el texto consti-

tucional de la prohibición a los núcleos agrarios para ser dueños de sus
tierras en forma comunal contribuyó al despojo de los bienes comunales
en favor de propietarios particulares, lo que agravó el problema agrario.
En efecto, tanto la Ley de Desamortización como su reglamento
pretendieron reactivar la explotación agrícola de la propiedad, acapa-
rada principalmente por el clero y que permanecía improductiva; sin
embargo, lejos de alcanzar ese objetivo, afectaron la propiedad y la
posesión de las antiguas comunidades indígenas, lo que propició el
despojo de las tierras en beneficio de acaparadores y especuladores,
convirtiendo a los antiguos dueños, por necesidad e ignorancia, en
peones de las nuevas haciendas particulares. Además, se permitió que
los bienes de manos muertas que se habían concentrado en poder del
clero se trasladaran, casi intactos, a terratenientes poseedores de gran-
des capitales, quienes los adquirían en subasta pública, convirtiéndose
en los nuevos latifundistas.
El general Juan Álvarez, en un manifiesto publicado en julio de
1857, reconoció que ni la Ley Lerdo ni la Constitución de ese año
fueron capaces de aliviar la situación de los campesinos mexicanos. Al
respecto, Jesús Reyes Heroles11 comenta que Juan Álvarez se refiere al
endeudamiento por tiempo indefinido de los jornaleros, convertido en
una verdadera esclavitud, que es el origen de las turbulencias, conflic-
10
Martha Chávez Padrón, op. cit., p. 230.
11
Jesús Reyes Heroles, op. cit., pp. 583-585.
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tos y movimientos registrados en el campo, derivados de los despojos

cometidos en los terrenos comunes de los pueblos.
El clero y la nueva clase terrateniente se opusieron a las normas
que pretendían privarlos de sus bienes, tanto a la Ley Lerdo como a
la nueva Constitución, por ello, en diciembre de 1857 Comonfort se
adhirió al Plan Zuloaga o Plan de Tacubaya que buscaba derogar la
constitución y depositaba el Poder Ejecutivo en el propio Comonfort,
quien días después restableció el orden constitucional. En enero de
1858, Benito Juárez, entonces presidente de la Suprema Corte de Jus-
ticia de la Nación, de acuerdo con el texto constitucional, sustituyó a
Comonfort como presidente interino de la República.
Juárez abandonó la capital al estallar la denominada Guerra de Tres
Años en febrero de 1858, instaló el gobierno de la República en Gua-
dalajara y desconoció el gobierno convencional, auspiciado por los con-
servadores y encabezado por Félix María Zuloaga. De ahí se trasladó
a Veracruz, donde instaló el gobierno y obtuvo el reconocimiento de
Estados Unidos.
Naciona liz ación

de los bienes del clero
Desde Veracruz, el gobierno encabezado por Benito Juárez expidió di-

versas leyes y decretos para consolidar la Reforma. Entre ellos, la Ley de
Nacionalización de los Bienes Eclesiásticos,12 del 12 de julio de 1859,
por medio de la cual todos los bienes del clero secular y regular entra-
rían al dominio de la nación; también estableció la independencia entre
los negocios del Estado y los eclesiásticos y la libertad de cultos. Al día
siguiente, promulgó el Reglamento de la Ley de Nacionalización de los
Bienes Eclesiásticos,13 para regular el procedimiento y designar a las au-
toridades para la administración de los bienes nacionalizados del clero.
También se publicaron leyes para regular la intervención de la auto-
ridad civil en la celebración del matrimonio; el registro del estado civil
de las personas; el funcionamiento de los cementerios, camposantos,
12
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 104-107.
13
Ibid., pp. 107-112.
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panteones, bóvedas y criptas mortuorias, y el establecimiento de los

días festivos oficiales, actos que antes eran determinados por las auto-
ridades de la Iglesia.
Para impulsar la incorporación de grandes superficies que perma-
necían sin explotación, Benito Juárez promulgó la Ley de Colonización
del 13 de marzo de 1861,14 con la que se intensificaron las actividades
productivas agropecuarias como vía para promover el desarrollo del país,
lo que propició el establecimiento de varias colonias, principalmente en
Veracruz y Sonora, y en las penínsulas de Yucatán y Baja California.
Juárez fue electo presidente constitucional de la República para el
periodo 1861-1865. El 20 de julio de 1863 emitió la Ley sobre Ocu-
pación y Enajenación de Terrenos Baldíos,15 que concedía a los habi-
tantes de la República, con excepción de los extranjeros, la facultad de
denunciar y adquirir hasta 2 500 hectáreas de terrenos baldíos. En la
misma fecha decretó la ley que adopta el sistema métrico decimal para
las medidas de tierras y aguas.16
L a Interv ención Fr a ncesa
La gestión de Juárez fue interrumpida por la Intervención Francesa

y la llegada de Fernando Maximiliano de Habsburgo, archiduque de
Austria, nombrado emperador de México, a quien los conservadores
demandaron anular las leyes emitidas por Juárez.
Desde la Ciudad de México y en plena confrontación con el go-
bierno republicano encabezado por Juárez, Maximiliano pretendió
responder a los reclamos de los grupos indígenas, expidiendo, entre
otras, la Ley sobre Terrenos de Comunidad y de Repartimiento, del
26 de junio de 1866,17 que concedía en propiedad, de manera indivi-
dual, a los naturales y vecinos de los pueblos las tierras de comunidad
y repartimiento, mediante su fraccionamiento, y la Ley Agraria del Im-
perio, que concedía fundo legal y ejido a los pueblos que carecieran
14
Apud Justo Sierra, op. cit., pp. 204-216.
15
Manuel Fabila Montes de Oca, op. cit., pp. 114-117.
16
Ibid., pp. 117-119.
17
Ibid., pp.128-130.
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de él, del 16 de septiembre de 1866.18 Esta última concedía fundo

legal a los pueblos de más de 400 habitantes y dotaba de ejido a los
que tuvieran más de dos mil pobladores. Con estas leyes, además, se
pretendió anular los títulos derivados de la Ley Lerdo y reivindicar a
los antiguos propietarios mediante la expedición de nuevos títulos. La
invasión francesa concluyó con el fusilamiento de Maximiliano en el
Cerro de las Campanas en Querétaro.
Restaurada la República, el 20 de agosto de 1867, Juárez expidió
la ley19 para la revalidación de actuaciones y sentencias dictadas por los
tribunales del Imperio, la cual declaró la nulidad de algunos instru-
mentos públicos y privados expedidos durante la Intervención, y otor-
gó facultades a los jueces designados por el gobierno para esos fines,
cuyos procedimientos se ajustarían a las leyes vigentes.
18
Ibid., pp. 131-132.
19
Ibid., pp. 135-138.
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Desde Veracruz, el gobierno encabezado por Benito Juárez expidió di-

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panteones, bóvedas y criptas mortuorias, y el establecimiento de los

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La gestión de Juárez fue interrumpida por la Intervención Francesa

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