Política Exterior de Colombia

Introducción

Desde el fin de la segunda guerra mundial hasta nuestros días, "la cooperación" entre países se ha convertido
en un asunto fundamental de las relaciones internacionales. Actualmente, "la cooperación" se ha
especializado temática y procedimentalmente, difundido geográficamente y globalizado en cuanto a su
interrelación con las actividades económicas y políticas.

Resulta imposible referirse a tal actividad en forma general, siendo más acertada una introducción del
concepto de "las cooperaciones", diferentes en sus motivaciones, en sus efectos y en sus rasgos
fundamentales. De esta manera resulta imperioso en lo general, hacer una reflexión del verdadero significado
de las acciones de cooperación; y en lo particular, explicar las bondades que para un país de desarrollo medio
como Colombia pueden tener las acciones de cooperación técnica internacional.

Este artículo pretende ilustrar algunos casos de cooperación técnica internacional en los que Colombia sirvió
como oferente, con el fin de demostrar que las acciones de cooperación técnica realizadas entre dos
gobiernos se han convertido en un lenguaje político particular que suple tres funciones fundamentales: apoyar
el desarrollo económico, mantener y reproducir burocracias y servir como herramienta estratégica tanto en lo
político como en lo económico.

Un breve repaso conceptual sobre "las cooperaciones"[1].

El arribo a una coincidencia en las concepciones del término cooperación en el escenario de las relaciones
internacionales ha sido accidentado, casi imposible. No obstante, existen ciertos argumentos convergentes y
complementarios entre autores como Keohane, Milner, Axelrod[2], Miller y Adler, los cuales permiten
establecer que las acciones de cooperación son comportamientos que involucran una multiplicidad de
intereses, que implican el ajuste mutuo de políticas "para que todas las partes terminen mejor" y que en la
mayoría de los casos incluyen contraprestaciones. Para que una acción sea susceptible de llamarse
"cooperación" debe apelar a una razonabilidad mínima que se basa en tres factores: la ética de la información,
cierto grado de certidumbre[3] y la reciprocidad[4].

Teniendo este concepto como base, y explorando los conceptos político y económico, puede elaborarse una
clasificación de las cooperaciones que no pretende ser una camisa de fuerza en la identificación y
caracterización de una acción de cooperación, sino un instrumento explicativo de las posibles facetas de
dichas actividades. Según el grado de racionalidad y razonabilidad que sustentan y motivan a los actores a
llevar a cabo las cooperaciones, éstas pueden ser de primera, segunda o tercera generación. La primera es la
más egoísta, la segunda la más usual y tolerante en cuanto a la mezcla de motivaciones en las cooperaciones
y la tercera es una faceta casi utópica, de absoluta solidaridad con el otro. Según el nivel de desarrollo de las
partes cooperantes, las acciones de cooperación pueden ser horizontales (entre países de nivel similar de
desarrollo) o verticales (país donante industrializado-país receptor en vías de desarrollo). Y según el número
de actores son bilaterales o multilaterales; adicionalmente se tiende a llamar a una acción de cooperación
"bilateral" cuando sucede entre dos gobiernos (antes que entre dos entes privados o supranacionales).

La cooperación técnica internacional hace referencia específica a aquellas acciones en las que se involucra la
transferencia tecnológica (en teoría), la capacitación de recursos humanos y la donación de recursos (es
decir, recursos no reembolsables). Lo cierto es que en la práctica el concepto de cooperación técnica alude a
casi cualquier acción de cooperación no reembolsable. Este es uno de los motivos por los cuales se presenta
como ideal simultáneo para servir de instrumento en el aumento de la capacidad técnica de los países menos
desarrollados y de herramienta estratégica en lo político y lo económico. Ya que las acciones de cooperación
técnica hacen referencia a un rango más bien amplio de actividades, se presta para atender otros criterios de
cooperación diferentes de la estricta transferencia de tecnología. Actualmente, y de optimizarse las acciones
de cooperación técnica, éstas tendrían grandes efectos postulándose como las modalidades protagonistas de
las tendencias vigentes de las cooperaciones.

En la presente década, la cooperación técnica bilateral se ha mostrado superior a la cooperación multilateral

que a nivel mundial se presentó en los ochenta. En el proceso de globalización de la economía (que conlleva
a la generalización de las reglas a través de organizaciones de cubrimiento mundial, como la recientemente
creada Organización Mundial de Comercio), de la formación de bloques comerciales y otro tipo de
asociaciones, las cooperaciones aparecen como es escenario alternativo para relacionarse de manera más
cerrada y exclusiva. Es decir, las cooperaciones se prestan para "personalizar" las relaciones entre gobiernos
e instituciones y convertirlas en herramientas de propósitos particulares. Las cooperaciones pueden ser un
escenario político alternativo que se escapa de la mercantilización de las relaciones.

De cómo se establece una gestión de cooperación en Colombia

Oficialmente, existen dos entidades a cargo del funcionamiento de la cooperación técnica internacional en
Colombia: la División Especial de Cooperación Técnica Internacional, DECTI, y el Ministerio de Relaciones
Exteriores (a través de su Oficina de Cooperación).

Hasta 1995 la DECTI estaba dividida en tres grandes ejes. El primero constaba de grupos de trabajo
formados según el criterio de número (cooperación bilateral) entre dos y cooperación multilateral entre más de
dos) y de una sección especial para Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, CTPD. El segundo
estaba dedicado al Sistema de Información de Cooperación Técnica Internacional, encargado del seguimiento
del comportamiento en cifras y tendencias de las actividades de cooperación. Y el tercer eje se regía de
acuerdo con las "modalidades" de gestión de proyectos, gestión de expertos internacionales y gestión con las
fuentes de cooperación.

En mayo de 1995 se aprobó la reforma a la DECTT para convertirla en una "agencia" de cooperación. Las
diferencias más significativas con su rnodus operandi anterior se dan en el manejo del presupuesto y de los
dineros de los donantes y en la creación de una sección dedicada a analizar las propuestas sectorial y
financieramente con el fin de lograr una consistencia con el Plan de Desarrollo.

A la cancillería le corresponde entonces hacerse cargo de las gestiones diplomáticas; es decir, suscribir los
convenios marco que permiten llevar a cabo las actividades de cooperación, actualizar a la DECTI acerca de
los convenios y establecer las fechas de las comisiones mixtas y orientar la política de la cooperación técnica
(cuya formulación está a cargo de la DECTI). No obstante, la cancillería se atribuye a sí misma la
determinación de los lineamientos de la política de cooperación, que han de estar enmarcados dentro de la
política exterior.

La realidad de la acciones de cooperación técnica no se ajusta al Sistema de Cooperación Técnica

Internacional descrito. Por ejemplo, hasta el momento no se ha culminado el período de sistematización de los
proyectos que demandan financiación y el Ministerio de Relaciones Exteriores ha mantenido un perfil bajo en
el tema de las cooperaciones. Adicionalmente se destaca el hecho de que las lógicas bajo las cuales operan
las dos entidades aparecen como esencialmente irreconciliables.

Los contactos y negociaciones para brindar y acceder a las cooperaciones están dispersos a lo largo del
Estado. El Ministerio de Defensa, el de Educación y el de Agricultura, entre otros, tienen oficinas
especializadas en actividades de cooperación que muchas veces se ciñen a las especificaciones de la
cooperación técnica. Esta multiplicidad de vías a través de las cuales se establecen canales para la
cooperación dificultan el diseño de una política exterior unificada de cooperación de Colombia como receptor
y como donante.

Resulta interesante citar el caso de la elección de César Gaviria como secretario general de la Organización
de Estados Americanos, en el que diferentes funcionarios comprometieron al país en múltiples acuerdos
comerciales y de cooperación técnica con algunas islas del Caribe (San Cristóbal y Nevis, Antigua y Barbuda,
Santa Lucía, entre otras) a cambio de sus votos en la elección. Una vez posesionado el presidente Ernesto
Samper, se halló con tal cantidad y diversidad de obligaciones que estimó necesario reglamentar la
celebración de tratados internacionales restringiendo la representación de la nación. La directiva presidencial
Nº 03, dirigida a ministros, embajadores y directores, pretende centralizar el control de la celebración de los
tratados en el Ministerio de Relaciones Exteriores y con el aval de la Corte Constitucional[5].

Haciendo referencia a la situación de América Latina en general en materia de cooperación técnica y

tecnológica, Lavados escribe el siguiente párrafo:

Nuevamente es necesario mencionar que las contiendas de competencia entre ministerios de Hacienda,
cancillerías, oficinas de planificación, consejos de ciencia y tecnología y otras instituciones del sector público
representan un aspecto negativo en lo organizacional. Las ineficiencias consiguientes se ven agravadas por la
marginación de actores importantes empresas, universidades de la formulación de políticas y procedimientos
de cooperación[6] .
El manejo de la cooperación técnica en Colombia no es distante de las observaciones de Lavados. Lo cierto
es que el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Presidencia de la República (Consejería de Asuntos
Internacionales) y los funcionarios de la DECTI conciben la cooperación de manera radicalmente distinta (sin
que alguna de las partes esté errada) y los escasos puntos que han de converger son vacíos insatisfechos
que representan un lastre en las actividades de cooperación.

La DECTI posee una visión tecnocrática típicamente heredada de los procesos de modernización y de
especialización. La viabilidad económica y la eficacia de los proyectos (aislados) es definitivamente su criterio
para establecer relaciones de cooperación técnica tanto verticales como horizontales; sin embargo, carecen
del conocimiento de factores políticos y estratégicos que contextualizan las cooperaciones. Lamentablemente,
esto sucede en buena medida por el flujo restringido de información: en materia de política internacional, la
información parece convertirse en un elemento de relevancia absoluta, estratégico, y por tanto confidencial
para las personas que no poseen herramientas analíticas maduras para comprender la política exterior (según
los que poseen la información, ésta ha de ser confidencial para todos los demás).

La cancillería, por su parte, no cuenta con un apoyo técnico básico en el manejo de la cooperación técnica,
aun cuando algunos funcionarios tienen la información del trasfondo político de las relaciones entre
cooperantes. Esto les permite, indiscutiblemente, comprender a las cooperaciones de una manera más
integral.

Estas diferencias bien pueden ser efectivas o negativas a la hora de negociar proyectos de cooperación
dentro de las comisiones mixtas. Dichas comisiones aglutinan a personas especializadas en cada materia, y
su complementación, a partir de las ópticas particulares, permite abarcar todas las facetas que pueden rodear
una actividad de cooperación técnica; sin embargo, se corre el riesgo de que la discusión entre agentes con
perspectivas tan distintas los desmotive en la realización de tareas conjuntas.

Estas características de las dos entidades responsables de las actividades de cooperación hacen de ellas
unas instancias bien particulares, fruto de lógicas radicalmente diferentes. Así, la cooperación técnica cumple
su triple funcionalidad, sin que ninguno de los roles elimine o excluya por completo, en la práctica, al otro.

La Cooperación entre Países en Desarrollo: una alternativa multigeneracional inexplorada

La horizontalidad se ha mostrado como una de las modalidades de cooperación con amplios radios de acción
en el período de la posguerra fría debido a la formación de bloques económicos y geocomerciales,
característica específica del neoliberalismo de finales de siglo. Por ello, cooperar con los vecinos de niveles de
desarrollo similar se ha convertido en un elemento inherente del proceso neoliberal.

Para América Latina, en general, la horizontalidad se ha planteado desde el comienzo de los procesos
integracionistas de los sesenta como una de las claves para afrontar el peso político y económico de Estados
Unidos. Actualmente, las cooperaciones forman parte de la socialización de las medidas arancelarias y de la
aplicación conjunta de políticas de ajuste estructural; también son evidencia de la generalización de las
estrategias de modernización, de la dinámica comercial en el continente y, finalmente, las cooperaciones
horizontales dan cuenta de la necesidad de estrechar los vínculos solidarios entre los países en desarrollo.

La cooperación técnica horizontal en América Latina tiene dos características muy especiales que permiten su
triple funcionalidad. La primera es el hecho de que los criterios utilizados en la determinación del grado de
similitud entre dos o más "desarrollos" han sido bastante amplios. Esto ha llevado a delimitar una franja
generosa de equiparación de grados de desarrollo cobijados bajo el estatus de horizontales. Por ejemplo, en
la actualidad cualquier actividad de cooperación realizada entre dos países de América Latina y el Caribe es
considerada como una acción horizontal. Una segunda característica es la laxitud en la concepción misma de
la cooperación técnica: prácticamente cualquier actividad de cooperación no reembolsable o cualquier
intercambio de personal o información institucional a nivel externo es considerado como "cooperación
técnica".

Antecedentes de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD).

Bajo el marco de las Naciones Unidas, en 1978 se celebró en Buenos Aires la Conferencia Mundial sobre
Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo (CTPD), en la que los países asistentes adoptaron el Plan de
Acción de Buenos Aires[7]. Este plan trazó unos lineamientos generales acerca de la utilidad y del carácter de
la cooperación técnica. Una singularidad de esta reunión fue la laxitud o amplitud anteriormente mencionada
con la que se definieron las propiedades de la CTPD[8].
Con ello, se abrió el camino para que la relevancia de la cooperación técnica radicara no sólo en su
contenido, sino en el simple hecho de implicar una actividad conjunta entre los gobiernos de la región. Parecía
casi un ejercicio de contacto y de conocimiento con otros gobiernos para demostrar la posibilidad, la
importancia y la efectividad de las colaboraciones y de las cooperaciones en la región.

Algunos países latinoamericanos, que comenzaron con celeridad a encaminar esfuerzos para las actividades
de CTPD, han realizado múltiples actividades como la constitución de redes regionales y subregionales;
algunas de ellas son el Organismo Latinoamericano de Minería (OLAMl) y el Programa Regional de
Fortalecimiento de Redes de Información Nacionales para el Desarrollo en América Latina y el Caribe
(INFOLAC), así como el Programa Regional de Acuicultura y el Ejercicio de Programación de CTPD en
Actividades Marítimas, entre otros.

Actualmente, la CTPD se presenta de manera más dinámica entre los países de desarrollo medio de
Latinoamérica, los cuales se han consolidado como oferentes de los países de menor nivel de desarrollo e
incluso como cooperantes con países del mismo nivel de desarrollo en actividades de riesgos y beneficios
compartidos.

Cuadro No. 1 (ver PDF)

El cuadro adjunto ilustra los montos invertidos por algunos países de América Latina en acciones de CTPD
exclusivamente.

México concentra sus actividades de CTPD en Centroamérica y el Caribe en las áreas de agricultura, gestión
pública y energía; entre 1990 y 1992, realizó cerca de cinco mil acciones de cooperación en el área[9].
Argentina, por su parte, creó recientemente un fondo en el marco de la Organización Internacional para las
Migraciones, exclusivamente para acciones de CTPD; éste se destina al envío de expertos, el adiestramiento
en Argentina, la realización de investigaciones conjuntas y la transferencia recíproca de conocimientos[10] y
registra cien ofertas de entidades públicas y universidades para CTPD.

Las acciones de CTPD requieren inversiones mínimas y pueden resultar muy exitosas a pesar de los montos
de financiación medios o restringidos; cabe anotar el rezago de Colombia frente a los otros países en materia
de CTPD. Sin embargo, las acciones llevadas a cabo desde 1990 son útiles para explorar las bondades de la
CTPD en general.

La Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo como alternativa de cooperación "horizontal" en

Colombia

En Colombia las actividades de CTPD han sido realizadas en su mayoría a través de los organismos
regionales de integración y de concertación como son el Grupo Andino, la ALADI y la SELA, y de la banca
regional, como el BID y la Corporación Andina de Fomento

Las acciones bilaterales de CTPD fuera de la región andina habían sido mínimas hasta 1990, pues sólo en el
año de 1982 se les otorgó un respaldo financiero a las actividades de CTPD a través de la creación del Fondo
de Cooperación Técnica para Centroamérica y el Caribe[11]. Durante el gobierno de César Gaviria, se
comenzó a explotar la capacidad de Colombia como oferente de cooperación en la modalidad de la CTPD.

FONDO DE COOPERACIÓN Y ASISTENCIA TÉCNICA PARA CENTROAMÉRICA Y EL CARIBE

Cuadro No. 2 (ver PDF)

Una de las características más particulares de la CTPD, y que facilita su difusión, es el concepto de laxo
horizontalidad en el que se basa. La "utopía de la horizontalidad" se refiere al hecho de llamar horizontales a
los desarrollos de países caribeños comparados con naciones como México, Colombia, Chile y Venezuela.
Esto hace de la CTPD en América Latina la oportunidad perfecta para que los países se muestren como
donantes (e incluso con cierta verticalidad real) en lugar de encasillarse en su papel pasivo tradicional de
receptores.

En Colombia, la mayoría de las actividades de CTPD se han limitado al intercambio de experiencias de

funcionarios de los países de la región y la asistencia a seminarios especializados en el exterior. El mayor
obstáculo para estas actividades ha sido la financiación, pues en esta modalidad, las cooperaciones en las
que Colombia es oferente o receptor requieren aportes similares de las dos partes. Esta práctica también está
limitada por la falta de difusión de las ofertas de cooperación de otros. Y sólo hasta mayo de 1994, la ONU
realizó un estudio de ofertas y demandas de CTPD en Colombia[12] que proporcionara a los actores la
información pertinente para incentivar las acciones de cooperación.

Es sólo hasta los noventa cuando empiezan a dinamizarse las acciones de CTPD en Colombia[13]. En 1993
se negociaron 16 actividades con Argentina financiadas por el Fondo Argentino de Cooperación Horizontal.
Con Brasil se han acordado 46 acciones, pero hasta el momento ninguna se ha comenzado a realizar. Con
Chile, en 1993, se acordaron quince proyectos de costos compartidos en el área de la salud, la educación y el
medio ambiente[14].

Con México se han acordado varias iniciativas a nivel bilateral y dentro del Grupo de los Tres (para actuar
como donantes conjuntos). Y como Grupo de los Tres, Colombia, Venezuela y México acordaron un Programa
de Asistencia Técnica para Centroamérica y el Caribe. Con Venezuela, específicamente, se han realizado
actividades de cooperación en el marco de la CTPD administrada por la DECTI. Con CORDIPLAN, la Oficina
de Coordinación y Planeación venezolana, se han hecho varios intercambios de experiencias y de expertos
en los sectores agropecuario y cultural. Sin embargo, la Comisión de Vecindad y otros canales binacionales
han sido escenario de cooperación entre los dos países.

También se realizaron algunas actividades de cooperación muy significativas con El Salvador por ser las
primeras experiencias de triangulación. La triangulación involucra tres países: un donante, un primer receptor
y un tercer país en el cual se replican las acciones de cooperación técnica realizadas en el primer país
receptor una vez que éste haya logrado incorporar y captar las nuevas técnicas aprendidas. Así, en El
Salvador se replicaron, por medio de la cooperación italiana y del PNUD, acciones de cooperación dentro de
los programas PRETEV de Honduras, Prevención, Tratamiento y Rehabilitación de las Discapacidades y
Disturbios en la Edad Evolutiva, y PRODERE de Colombia, Programa de Desarrollo para Desplazados,
Refugiados y Repatriados en Centroamérica. Adicionalmente, la Universidad de los Andes, con la financiación
del BID y del ICETEX, llevó a cabo un proyecto para replicar actividades de planeación rural[15].

Con Costa Rica se realizaron varios intercambios de pasantes en el área de rehabilitación visual, y el ICA y el
SENA han ofrecido varios seminarios para la capacitación de empresarios del sector agropecuario.
Empresarios de Guatemala también fueron capacitados en servicios pecuarios a través del ICA. Y con
Nicaragua se realizaron algunas actividades a través del ICETEX entre los años 1986 y 1989[16].

Las fronteras colombianas y la CTPD: casos de cooperación multimotivacional

A comienzos de los años ochenta el área del Caribe empezó a tener una mayor importancia dentro de la
política exterior del presidente Turbay Ayala y de su entonces ministro de Relaciones Exteriores, Carlos
Lemos Simmonds. Se comenzó a concebir al Caribe como un área de influencia prioritaria y se llevó a cabo
una conferencia nacional con todos los embajadores de la zona para coordinar su labor según los
lineamientos del gobierno central. Este fue el preámbulo del Fondo de Cooperación para Centroamérica y el
Caribe, creado en 1982 con la participación de los ministerios de Relaciones Exteriores y Desarrollo y
Hacienda, y el Departamento Nacional de Planeación.

De acuerdo con los últimos informes del PNUD, en los que se estableció que Colombia había alcanzado un
PIB per cápita cercano a los US$1.500, se argumentó que este país dejaría de ser "oficialmente" receptor neto
de cooperación no reembolsable por haberse convertido en un país de desarrollo medio. Este hecho fue
catalogado como perjudicial para las actividades de cooperación de Colombia; pero también llevó al país a
explorar sus capacidades como oferente de cooperación en Centroamérica y el Caribe.

También existieron situaciones en el contexto de las relaciones económicas y políticas de Colombia en

Centroamérica y el Caribe que fueron definitivas para propiciar la gran dinámica del país en el área durante el
primer cuatrienio de los noventa. En los ámbitos económico y comercial, la necesidad de organizar las cuotas
de producción del banano y de adoptar posiciones conjuntas con respecto al café y la necesidad de expandir
los mercados para los productos colombianos fueron las razones que coadyuvaron para activar la CTPD en el
área. Por otro lado, el diferendo limítrofe con Nicaragua y Venezuela, la indefinición de algunas fronteras
marítimas y la elección de Gaviria como secretario general de la Organización de Estados Americanos
sirvieron de contextos políticos motivacionales para la realización de acciones de CTPD en Centroamérica y el
Caribe. El área de Centroamérica y el Caribe, en este sentido, resultó ser un demandante de cooperación
asequible a las posibilidades técnicas y financieras del país.

Además, para entender el grado de receptividad de las acciones de CTPD en la zona, es necesario considerar
que su discurso resulta eminentemente positivo dentro del universo de las cooperaciones, pues se la concibe
como una alternativa de riesgos y costos compartidos donde la superioridad de una de las partes no lleva a la
otra a situaciones de condicionalidad. De manera coloquial, la CTPD es "bien vista" por los receptores de la
cooperación, porque se realiza entre países con condiciones similares, que han atravesado procesos
semejantes, y que por consiguiente, el grado de comprensión hacia los retos de su desarrollo es mayor y más
solidario que la cooperación recibida de países altamente industrializados.

Sin embargo, la falacia de la horizontalidad perfecta ha resultado ser una ventaja para los países de desarrollo
medio de América Latina. Colombia, por ejemplo, ha podido presentarse como protagonista activo siendo
oferente de cooperación bajo el marco de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, aun cuando no
ha alcanzado elevados niveles de ejecución como receptor y oferente. La CTPD manejada por la División
Especial de Cooperación Técnica Internacional se ha concentrado en proyectos donde Colombia es receptor
de Argentina, Chile y México, e innovadoramente en algunas acciones de oferta en Centroamérica y el Caribe.
Y el grueso de la cooperación con los países limítrofes no se lleva a cabo a través de la DECTI sino de las
comisiones de vecindad, que se ocupan de un gran espectro de temas que los dos países pueden trabajar de
manera conjunta y bajo la noción de cooperación compartida.

El contexto político y económico de las acciones de CTPD

Las disputas territoriales del continente americano se remontan a los siglos de la Conquista y de la Colonia
cuando los primeros colonizadores se disputaban las riquezas en oro y tierra. A pesar del uti possidetis juris,
las disputas sobre las divisiones administrativas y políticas en el continente han sido múltiples. El caso de
Colombia es realmente especial por la cantidad de países colindantes con fronteras terrestres y marinas. El
país tiene sin definir fronteras marinas y submarinas con Venezuela, lo que ha generado graves crisis políticas
en las relaciones de los dos países en los últimos diez años. Nicaragua, por su parte, tiene pretensiones sobre
el territorio colombiano, y Honduras y Costa Rica aún no ratifican los tratados limítrofes.

En los primeros años de la década de los noventa, la presidencia y el Ministerio de Relaciones Exteriores
dieron gran prioridad a la definición del territorio colombiano. Hechos como la inclusión del archipiélago de
San Andrés, Providencia y Santa Catalina en un mapa nicaragüense a mediados de 1992 y los incidentes en
el golfo de Venezuela demandaron respuestas políticas ágiles y estratégicas por parte del gobierno
colombiano.

Pero las relaciones comerciales con los países vecinos también constituyeron una prioridad en el proceso de
apertura económica demandado por la inevitable inserción en la economía mundial.

Entre las estrategias de acercamiento a los países de Centro América y el Caribe, la cooperación técnica tuvo
un papel muy importante, especialmente en su función de herramienta estratégica. La cooperación técnica se
presentó como parte integral de la compleja red relacional entre Colombia y los países del área. Los casos de
Jamaica y Honduras resultan ilustrativos en la comprensión del papel de la cooperación técnica en la política
exterior colombiana, y en la aprehensión de la doble funcionalidad de la cooperación técnica.

El caso de Jamaica: Colombia se convierte en oferente de cooperación técnica

Las acciones de CTPD con Jamaica a través de DNP-DECTI se iniciaron en mayo de 1992, cuando Jamaica
solicitó a Colombia la capacitación de recursos humanos en sistemas anti-dumping y en la realización de
acuerdos arancelarios. Esta gestión fue financiada por el BID y se realizó con base en el Acuerdo Comercial y
de Cooperación Marco, firmado en 1984, y en el Programa Intra-rregional CT/INTRA. Según los archivos de la
DECTI, hasta abril de 1994 hubo un nuevo acercamiento entre los dos países en la Reunión de Directores de
Cooperación a nivel latinoamericano. Las gestiones de cooperación en los años 1992, 1993 y 1994 se
llevaron a cabo con la mediación especialmente activa del Ministerio de Relaciones Exteriores colombiano y
de su embajada en la isla[17].

Simultánea a estas acciones de cooperación técnica se gestionaba una intensa actividad diplomática con
Jamaica, pues desde el año de 1974 los dos países habían intentado negociar la delimitación de áreas
marinas sin conseguir resultado alguno, pese a las exhaustivas reuniones anuales.

Para comprender las relaciones limítrofes entre Jamaica y Colombia es necesario entender cuál es el
procedimiento para establecer el área límite entre los dos países. Colombia, según las normas de derecho
internacional, parte desde San Andrés y Providencia para trazar la línea media que definen las zonas límites.
Lo cierto es que uno de los argumentos de Jamaica para haber dilatado la firma de un tratado limítrofe era
justamente la soberanía cuestionada de Colombia sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia. En este
sentido, la carencia de un acuerdo con Colombia se interpretaba como el desconocimiento de su soberanía no
sólo sobre el área indefinida con Jamaica, que comprendía los cayos del banco de Serranilla y de Bajo Nuevo,
sino sobre San Andrés y Providencia, reconociendo tácitamente los derechos de otros (el de Nicaragua) sobre
el archipiélago.

En 1980 se realizó un primer paso para la definición de los límites marítimos: se firmó un tratado de pesca por
dos años, que luego se prorrogó por el mismo lapso. El área de pesca estipulada en el acuerdo contiene lo
que actualmente, tras la firma del tratado Sanín-Robertson de 1993, es el Área de Régimen Común entre
Jamaica y Colombia[18]. La aceptación de un acuerdo por consenso, así fuera económico, significó un primer
paso en el reconocimiento de la soberanía colombiana sobre los cayos y el archipiélago san andresano. Pero
sólo hasta el gobierno de César Gaviria se logra la firma de un tratado limítrofe con Jamaica. El primer
encuentro oficial se dio en febrero de 1992 entre Julio Londoño y el Ministro de Relaciones Exteriores
jamaiquino, Paul Douglas Robertson.

Una vez iniciado el proceso de negociación con Jamaica se dio a conocer un mapa nicaragüense que incluía
el archipiélago de San Andrés y Providencia dentro de su territorio y se desconoció lo estipulado en el Tratado
Esguerra-Bárcenas. Estas negociaciones ocurrían en una coyuntura en la que las relaciones con Nicaragua
estaban en crisis y entonces el reconocimiento de la soberanía de Colombia era indispensable. Por esta
razón, los esfuerzos de Colombia para crear vínculos de cooperación y comercio con la isla, y la realización
de "visitas simbólicas", no se hicieron esperar.

A lo largo de 1992 y 1993 se gestionaron las actividades de cooperación que buscaban capacitar funcionarios
jamaiquinos en los temas anti-dumping y exenciones arancelarias. Estas actividades, en su contenido,
resultan perfectamente acopladas con las exigencias de liberalización e intensificación comercial del
neoliberalismo, y simultáneamente se presentaron como una herramienta de apoyo en el acercamiento entre
Colombia y Jamaica.

En este lapso, el Grupo de los Tres también aparecía como un proceso de integración exitoso de América
Latina, lo que aumentaba la capacidad negociadora del país frente a los países de Centroamérica y el
Caribe[19].

Finalmente, en octubre de 1993 se firma el tratado limítrofe Sanín-Robertson en Kingston, que le reconoce a
Colombia las doce millas náuticas alrededor de los cayos Serranía y Bajo Nuevo y se establece el Área de
Régimen Común, la de Pedro Banks, donde los recursos marítimos aún no han sido explotados
industrialmente; y en 1994 se establece la Comisión de Vecindad.

Las relaciones comerciales también se estrecharon durante y después del período de negociaciones, no sólo
con la isla sino con el conjunto de la región. Durante el año de 1993 empresarios jamaiquinos visitaron
Colombia y los nacionales hicieron lo propio para estudiar proyectos de inversión conjunta. Hoy se estima que
el comercio entre Jamaica y Colombia asciende a US$10 millones anuales aproximadamente, de los cuales
sólo US$400 mil corresponden a las exportaciones jamaiquinas. En 1993 el monto se vio "inflado" por
exportaciones de petróleo a la isla[20]. Actualmente, Colombia exporta materiales de construcción y
manufacturas en cuero, principalmente; y para el año 1995 se ha incrementado la actividad comercial.

En este caso expuesto se experimentó la cooperación técnica como un elemento integrante de la política
exterior del país que reforzaba sus estrategias comerciales y sus intereses políticos, no sólo en Jamaica, sino
en toda la región caribeña.

El caso de Honduras

Las pretensiones nicaragüenses sobre el archipiélago de San Andrés y Providencia, el tratado limítrofe aún no
ratificado entre Honduras y Colombia, y el interés colombiano de establecer acuerdos comerciales bilaterales
y multilaterales[21] con los países de Centroamérica y el Caribe, también sirvieron de contexto a algunas
acciones de CTPD con Honduras.

Lo cierto es que la cooperación técnica con Honduras, específicamente el proyecto "SERVIVIENDA", ha sido
considerada como una de las labores más exitosas (en contenido) de cooperación entre países en desarrollo
llevadas a cabo en los noventa. La totalidad de la acción fue financiada por el Fondo de Cooperación para
Centroamérica y el Caribe por un monto de $57 millones y su objetivo (desde la óptica de los funcionarios de
la DECTI, era transferir tecnología colombiana para construir viviendas modulares de bajo costo. La entidad
ejecutora de la parte colombiana fue la Fundación Servivienda de Colombia y la contraparte hondureña estuvo
a cargo de la Federación de Desarrollo Comunitario de Honduras, FEDECO. En una primera etapa se
evaluaron las necesidades de vivienda popular en Honduras; la segunda etapa sirvió para instalar la fábrica y
producir 40 casas por valor de US$2 mil cada una; y la tercera fase correspondió a los mecanismos
financieros para la adquisición de las unidades.

De acuerdo con su contenido, esta acción de cooperación puede catalogarse como una actividad de tercera
generación: el objetivo era aliviar demandas de sectores menos favorecidos a través de una acción que
incluso involucraba la transferencia de tecnología. Y lo cierto es que buena parte de los funcionarios de la
DECTI que estuvieron involucrados en el proyecto "SERVIVIENDA", evaluaron de manera muy positiva esta
cooperación, desde la óptica técnica, atribuyéndola a actitudes de "solidaridad regional".

No obstante, el período en el que se lleva a cabo la cooperación es especialmente dinámico en las relaciones
diplomáticas, políticas y comerciales entre los dos países, y para entenderlas, es necesario hacer referencia a
las relaciones de Nicaragua con Colombia y con Honduras en ese momento.

A mediados de 1993 Nicaragua había protestado ante el gobierno colombiano por incursiones de las fuerzas
armadas en territorios que reclamaban como suyos, y en repetidas ocasiones se produjeron incidentes de
arresto a embarcaciones pesqueras colombianas. El presidente Gaviria había realizado ya dos viajes al
territorio insular colombiano, haciendo un reconocimiento de la soberanía nacional sobre el archipiélago, y
sobre los cayos de Roncador, Serrana y Serranilla. Finalmente, Nicaragua anunció su intención de solicitar la
intervención de la Corte de La Haya para invalidar el tratado Esguerra-Bárcenas.

Las tensiones con el gobierno de Nicaragua, el tratado limítrofe aún no ratificado entre Honduras y Colombia,
y los acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales establecidos en el área fueron el contexto que
intensificó los contactos, en diversos niveles (como las cooperaciones), entre los dos países. Las relaciones
comerciales bilaterales se consolidaron a través de la reglamentación de la Cámara de Comercio hondureña y
la suscripción del Convenio de Cooperación Económica y Comercial y de lucha contra el tráfico de drogas
entre los dos países en junio de 1993. Estos convenios fueron firmados por los presidentes César Gaviria y
Rafael Leonardo Callejas en la cumbre que tuvo lugar en el archipiélago de San Andrés. En esta cumbre se
trataron los temas del banano y del café además de otros proyectos de cooperación en los que las entidades
ejecutoras nacionales serían el SENA y el ICA.

Pero el "alineamiento" de Honduras con Colombia, su reconocimiento a la soberanía nacional sobre el

archipiélago y los nuevos convenios comerciales, hicieron que Nicaragua desaprobara y reclamara a su
vecino.

En este escenario se lleva a cabo la actividad de cooperación técnica en vivienda popular con una
intencionalidad múltiple: cooperar con un país en desarrollo a través de tecnologías nacionales para abrir
alternativas a la solución de uno de sus problemas sociales; fomentar las actividades de CTPD mediante
experiencias exitosas; incursionar en el escenario de las cooperaciones como donante y no como receptor;
fortalecer los convenios económicos y comerciales a través de cooperación técnica que contribuya al
desarrollo del otro país; y, finalmente, crear un ambiente favorable a la coyuntura política.

Este caso de estudio en particular reflejó realidades singulares del manejo de las cooperaciones en Colombia
y muy probablemente realidades que suceden en muchas instancias de cooperación tanto vertical como
horizontal a nivel mundial:

—El acceso a la información en materia de política exterior es bastante restringido, aun para los funcionarios
públicos involucrados directamente en el proceso. Esto bien puede evitar polémicas y obstáculos a ciertas
gestiones, como también puede entorpecer la consecución de las metas por no existir claridad en los objetivos
de las acciones de cooperación.

— Como se señaló anteriormente, las actividades de cooperación técnica en Colombia toman en cuenta al
menos dos lógicas. La primera se refiere a la optimización del contenido técnico de las cooperaciones. En
este sentido, se estudian las actividades de cooperación que beneficien el sector afectado por éstas. La
segunda lógica considera la cooperación técnica como herramienta estratégica que apoya otros procesos,
bien sean políticos o comerciales.

El hecho de que una actividad de cooperación albergue en su interior al menos dos motivaciones separadas
no cuestiona su calidad (determinada por el mínimo grado de razonabilidad) de "cooperación". Esta
"multimotivacionalidad" es característica de las cooperaciones de la posguerra fría en las que convergen las
tendencias de neoliberación y de concientización a través del concepto de seguridad humana.
Lo que los casos nos dicen acerca del perfil de la cooperación técnica y de la cooperación "horizontal"

Para la teoría

—Estos casos de cooperación "horizontal" muestran que la concepción que manejan la horizontalidad de
CTPD es laxa. "Horizontal", por tanto, no hace referencia estrictamente a indicadores económicos
equiparables; la horizontalidad existe en dos franjas únicamente: entre países industrializados (los miembros
de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico) o entre el resto de los países que no conforman
este selecto grupo de naciones altamente industrializadas y protagonistas del nuevo "mercado caliente". Las
cooperaciones entre el "resto" de países se llaman, en el discurso, "cooperación horizontal". Esto resulta de
gran ventaja para los países de desarrollo medio o para los que no están entre los más deprimidos: las
cooperaciones horizontales, especialmente la CTPD, han sido impulsadas en el marco de los organismos
multilaterales y son muchas veces privilegiadas por considerarse un mecanismo de integración regional
financieramente asequible y porque en su interior subyacen condiciones más equitativas para las partes
cooperantes. De esta manera, la CTPD aparece como un mecanismo concordante con la tendencia no sólo
de auge de la cooperación técnica, sino con la tendencia que aboga por la equidad en las relaciones, por un
mayor grado de razonabilidad.

-La laxitud en el manejo del concepto de "horizontalidad" hace que las cooperaciones horizontales también
impliquen condicionalidades y contraprestaciones (así sean implícitas). Sin embargo, el carácter de
condicionalidad está sujeto a las relaciones contextúales específicas entre las partes.

—La cooperación técnica resulta una herramienta valiosa por sus alcances como elemento integral de una
política, por la balanza positiva, resultante de sus alcances de contenido y de instrumentalidad, con respecto a
los costos de inversión.

—La generalización de la economía en la posguerra fría no ha eliminado el componente político de las

relaciones, ni la figura del Estado como actor en el plano internacional. El neoliberalismo de los noventa
presenta más bien la interconexión entre los diferentes temas que pueden surgir en las relaciones
internacionales. Esta interconexión hace posible la doble funcionalidad de la cooperación técnica.

Para la práctica colombiana

—En Colombia, estos casos de CTPD con los países de Centroamérica y el Caribe resultan bastante
aleccionadores. Colombia se presenta ante sus vecinos como un país líder en materia política y comercial.
Este hecho, junto con la "utopía de la horizontalidad", hace que sus acciones de cooperación técnica exalten
sus funcionalidades. Y por esto, debería existir una concientización explícita de los generosos atributos de la
cooperación técnica para hacerla parte más activa de la política exterior colombiana; es decir, una
"destabuización" de la faceta política de las acciones de cooperación técnica.

—Colombia posee suficientes recursos humanos y de capital para postularse como protagonista oferente de
CTPD en Centroamérica y el Caribe. Esto no sólo recaería positivamente en el desarrollo de los países
receptores, sino que promovería los procesos de integración y las relaciones comerciales en el área.

— Hoy en día, Colombia no debe centrarse exclusivamente en competir como receptor de cooperación, sino
como oferente de cooperación. Esto exige un nuevo enfoque del manejo de la cooperación técnica en el país
y la conservación del concepto laxo de horizontalidad.

La carencia de una política de cooperación ha limitado la participación comercial y política de Colombia a un

nivel regional[22], ha subutilizado las múltiples posibilidades de CTPD, ha desperdiciado la asignación de
rubros por la traslapación parcial y repetición total de proyectos, y ha facilitado los condicionamientos de los
países industrializados donantes.

Una política de cooperación debería optimizar las funcionalidades propias de la cooperación técnica (apoyar
el desarrollo con un criterio técnico y servir como herramienta estratégica en otros escenarios) para así poder
explotar todas sus bondades; y pensando más ambiciosamente (pero de acuerdo con las exigencias de las
tendencias actuales), la política debería aprehender lo que se ha dado en llamar la globulización de las
cooperaciones. Dicha globalización entiende paquetes negociables de cooperación que combinan inversión
extranjera directa, adquisición de tecnología, intercambios comerciales y entendimientos políticos. Esta
tendencia de combinar cooperaciones con colaboraciones y con negocios revela la realidad de las acciones
multigeneracionales.
En suma, las observaciones del manejo de la cooperación técnica en Colombia convergen en una realidad: el
desaprovechamiento de recursos humanos, de infraestructura, de capital y de tiempo al no concebir las
cooperaciones como canales alternos de comunicación con actores internacionales.

Bibliografía

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Campo Cabal, Alvaro y Henry Yesid Bernal (eds.), La cooperación multilateral en ciencia y tecnología,.
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Carvajal, Leonardo, Integración, pragmatismo y utopía en América Latina, Bogotá, Universidad Externado de
Colombia, CEI y Ciencia Política de la Universidad de los Andes, 1993.

Der Derain, James y Michael Shapiro (eds.), International/Intertextual Relations: . Posmodern Readings of
World Politics, Lexington, Lexington Books, 1989.

DNP-DECTI, Política Nacional de Cooperación Internacional. Versiones 10-06-94 y mayo de 1995.

Keohane, Robert, Después de la hegemonía. Cooperación y discordia en la economía política mundial,

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Milner, Helen, "International Theories of Cooperation among Nations. Strenghts and Weaknesses", en World
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ONU, Cooperación Colombia 1993. Naciones Unidas y el Sistema ínteramericano, Bogotá, PNUD, 1993.

PNUD, Desarrollo humano: Informe 1994, Bogotá, 1994.

Tokatlian, Juan Gabriel y Leonardo Carvajal, "Tendencias de la cooperación internacional en la posguerra

fría", en Colombia Internacional, Bogotá, CEI-UNIANDES, enero-marzo de 1994.

[*] Alexandra Guáqueta es investigadora CEI, Universidad de los Andes. «« Volver

[1] A lo largo de esta reflexión se utiliza el término "cooperaciones", en plural, para destacar el hecho de que
no existe una sola modalidad de interacción entre actores internacionales que sea susceptible de catalogarse
como cooperativa. Además para afirmar que existen varias alternativas de cooperación diferentesde las
acciones de colaboración o de negociación. Así pues, el término "cooperación" no debe utilizarse de manera
generalizante: esto incurriría en el desconocimiento de la multiplicidad de motivaciones que existen para
cooperar.«« Volver

[2] Robert Axelrod,. 77ie Evolution o/Cooperation,. Nueva York, Basic Books, 1984. «« Volver

[3] La certidumbre se refiere a la confianza en que las reglas y normas, tanto explícitas como implícitas, serán
acatadas. Las instituciones internacionales, al igual que los regímenes hegemónicos, crean un ambiente de
certidumbre (una suerte de predictibilidad con respecto a las acciones de los demás actores del escenario
internacional. Véase Robert Keohane, Instituciones internacionales y poder estatal,. Buenos Aires, Grupo
Editorial Latinoamericano, 1993. «« Volver

[4] La reciprocidad, con diversas manifestaciones es estudiada por Keohane. Éste establece que existe una
reciprocidad específica (una respuesta inmediata que depende directamente de las acciones de la
contraparte) y una reciprocidad difusa (término utilizado para designar cierto sentido de obligación social que
motiva las acciones de cooperación y cuyas recompensas no son directas). Ibid. «« Volver
[5] Presidencia de la República, directiva presidencial N° 03, Bogotá, 14 de noviembre de 1994. «« Volver

[6] Iván Lavados Montes, Guillermo Ramírez y Mario Weissbluth. "La cooperación internacional en América
Latina", en La cooperación internacional y el desarrollo científico y tecnológico: balance y perspectivas,
Santiago: BID-SACAIS-CINDA, 1991, p. 267. «« Volver

[7] Los antecedentes de la Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo a nivel global se remontan incluso
a la década de los sesenta en las reuniones de Belgrado, El Cairo, Lusaka y Argel de los países No
Alineados. El término se acuñó en 1973 en la Asamblea General de las Naciones Unidas en la que se
demandaron actividades más dinámicas y de ayuda mutua entre los mismos países en desarrollo para hacer
frente a su condición económica y social. Finalmente, el resultado de estas demandas se vio en Buenos Aires
en 1978. Los países de América Latina llevaron a cabo cuatro reuniones preparatorias en las que elaboraron
una posición conjunta para la Conferencia Mundial en Buenos Aires: la Reunión Regional sobre CTPD en
Lima (1976), el Programa de Acción para la promoción de CTPD (1976), la Reunión de Funcionarios
Responsables de la Cooperación Técnica de los Países de América Latina (1977) y la Reunión de
Coordinación Latinoamericana realizada bajo el marco del Sistema Económico Latinoamericano. Véase
República de Venezuela, Manual de cooperación técnica entre países en desarrollo, Caracas, abril de 1987,
p. 34. «« Volver

[8] Raúl Atria, Tendencias de la cooperación horizontal en América Latina: notas para la discusión, en DIU-
SIÍCAII-CINDA, op. cit. p. 253.«« Volver

[9]Comisión Mexicana para la Cooperación Centroamericana, Inventario de acciones de cooperación México-

Centroamérica III, México, 1993«« Volver

[10]Dirección General de Cooperación et al. Registro de ofertas de cooperación horizontal,. Buenos Aires,
Artesanía Gráfica, 1993. «« Volver

[11] Véase cuadro adjunto para el presupuesto del Fondo de Cooperación Técnica con Centroamérica y el
Caribe hasta 1994. «« Volver

[12] DECTI, Catálogo de ofertas y demandas de Cooperación Técnica entre Países en Desarrollo, ci PD,
mimeo, 1994. «« Volver

[13] Es necesario aclarar que cuando se hace referencia a las acciones de CITO en este trabajo no se aluden
todas las acciones de cooperación que se han llevado a cabo con países vecinos o de similar desarrollo, sino
aquellas que han sido clasificadas dentro del esquema de la División Especial de Cooperación Técnica
Internacional como CITO. Esto quiere decir que existen muchas iniciativas horizontales, por ejemplo dentro
del Grupo Andino, que no están registradas por la DECTI y que efectivamente ocurren entre países de
desarrollo similar. «« Volver

[14] La información sobre las actividades de CTPD bilaterales colombianas se obtuvo en DECTI, Cooperación
Internacional para el Desarrollo, 1990- 1994, Bogotá, DECTI, 1994, a menos que se especifique lo contrario.
«« Volver

[15]DECTI,. Mimeo sobre actividades en CTPD, 1994. «« Volver

[16] Ibid. «« Volver

[17] Archivo División Especial de Cooperación Técnica Internacional. «« Volver

[18] Véase el tratado sobre delimitación marítima entre la República de Colombia y Jamaica, 12 de noviembre
de 1993. «« Volver

[19] En septiembre de 1993 los cancilleres del G-3 realizaron una gira por Centroamérica. Colombia y
Venezuela aprovecharon esta oportunidad para firmar los acuerdos comerciales con el Mercado Común
Centroamericano. «« Volver

[20] Jamaica posee una refinería que México y Venezuela suplen de crudo según lo estipulado en el Acuerdo
de San José. «« Volver
[21] En el segundo trimestre de 1994 se concretó el Acuerdo de Cooperación Técnica y Comercial Colombia-
CARICOM. Para esa fecha, Colombia exportó mercancías a los países del CARICOM por US$63 millones
(80% más que en años anteriores) e importó US$ 40,9 millones (2,7% más que en 1992). También se
constituyó la Asociación de Estados del Caribe, AEC, propuesta dos años antes por los países del CARICOM.
Con los 37 países de la región, la AEC es un mercado de 200 millones de habitantes; los socios son: Antigua
y Barbuda, Barbados, Costa Rica, Belice, Cuba, Dominica, El Salvador, México, Granada, Guatemala,
Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, las Bahamas, Nicaragua, Panamá, República Dominicana, San Cristóbal y
Nevis, San Vicente, Santa Lucía, Suriname, Trinidad y Tobago y Venezuela. «« Volver

[22] Sólo hasta 1990, por ejemplo, se dinamizan las actividades de Colombia como oferente de cooperación, y
las iniciativas no provienen siempre de la Dirección de Cooperación «« Volver