Вы находитесь на странице: 1из 103

Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL I
CONSIDERATII GENERALE

1. Evoluţia legislaţiei privind funcţia publică în România


In ţara noastră, problema funcţionarilor publici a constituit întotdeauna o
preocupare majoră în cadrul sistemelor legislative şi de guvernare cunoscute de
istorie.
O primă reglementare cât de cât unitară cu privire la funcţionarii
administrativi se află în Regulamentele Organice.
Reformele administrative înfăptuite de Al. I. Cuza (Legea instrucţiunii şi
Legea cu privire la Consiliul de Stat), în baza principiilor statornicite prin Statutul
Dezvoltător al Convenţiei de la Paris, au cuprins unele referiri, fie şi implicite, la
funcţionarii din administraţia de stat. Unele dispoziţii sunt cuprinse şi în Legea
electorală din 1864, care, prin prevederile art. (26), enumeră funcţiile publice
salariate.
Constituţia din 1866, în art. (88), consacră principiul după care regele
numeşte şi revocă pe miniştrii săi, respectiv numeşte şi confirmă în funcţiunile
publice potrivit legii, iar în art. (131) exprimă dorinţa creării unei legi speciale
„asupra condiţiilor de admisibilitate şi de înaintare în funcţiunile publice”.
In baza acestui text din Constituţie au apărut o serie de legi organice ale
diverselor departamente, prin care se reglementau anumite sisteme după care
statul urma să facă numirea în funcţiile publice respective şi care confereau dreptul
de stabilitate. Dintre acestea menţionăm:
• Decretul pentru stabilirea statutului funcţionarilor din administraţia
centrală a vămilor din 23 ianuarie 1872
• Legea relativă la clasificarea funcţionarilor administraţiei centrale a
finanţelor din 26 august 1876
• Legea pentru clasificarea personalului serviciului penitenciar după legea

1
Răspunderea juridică a funcţionarului public

organică din 9 mai 1878


• Legea pentru organizarea corpului tehnic al Ministerului Lucrărilor Publice
din 9 mai 1894
Diversitatea legislaţiei a determinat elaborarea şi adoptarea unui statut care
să reglementeze complet şi unitar drepturile şi obligaţiile funcţionarilor de stat.
Noţiunea de statut al funcţionarilor publici o întâlnim pentru prima dată în
dreptul românesc în art. (8) alin. (4) al Constituţiei din 1923: „Legile speciale vor
determina statutul funcţionarilor publici. Străinii nu pot fi admişi în funcţiunile publice
decât în cazuri excepţionale şi anume statornicite de legi”.
In temeiul acestor prevederi constituţionale, la 19 iunie 1923 se adoptă
Legea pentru statutul funcţionarilor publici, iar la 19 noiembrie 1923 a fost adoptat
Decretul nr. 5506 privind Regulamentul pentru aplicarea Legii statutului
funcţionarilor publici, publicat în Monitorul Oficial din 23 noiembrie 1923, care
stabileşte în detaliu regimul juridic al funcţionarului public din administraţia de stat
(funcţia, gradul, clasa, cum se face numirea, pregătirea profesională, ierarhia
administrativă, dreptul disciplinar, dreptul la pensie etc.).
Statutul era format din 2 părţi: prima cuprindea măsurile generale aplicabile
tuturor funcţionarilor publici, condiţiile de admisibilitate, de stabilitate, se referea la
îndatoriri şi răspunderi, indemnizaţii, concedii, asociaţii de funcţionari, iar partea a
doua cuprindea dispoziţiile speciale cu privire la numiri, promovări, transferări şi
asigurarea disciplinei. Aceste măsuri prevăzute în statut erau aplicabile
funcţionarilor publici „cetăţeni români, fără deosebire de sex, care îndeplinesc un
serviciu public permanent – civil sau ecleziastic - la stat, judeţ, comună sau
instituţiunile al căror buget este supus aprobării parlamentului, guvernului sau
consiliilor judeţene şi comunale”1.
La dispoziţiile stipulate în art. (1), legiuitorul a prevăzut un anumit număr de
derogări. Spre exemplu, există funcţionari care, datorită calităţii lor sau importanţei
funcţiei fac excepţie de la regulă: funcţionarii politici şi funcţionarii electivi, mitropoliţii
şi episcopii, funcţionarii Corpurilor legiuitoare, persoanele încadrate pentru un timp
determinat sau pentru o anumită lucrare.
Pentru a fi funcţionar public, candidatul trebuia să fie cetăţean român, să fi

1
Legea pentru statutul funcţionarilor publici din 19 iunie 1923, art. 1

2
Răspunderea juridică a funcţionarului public

împlinit vârsta minimă de 21 de ani, să fie apt din punct de vedere medical, să nu fi
suferit nici o condamnare şi să fi promovat examenul de capacitate. Acestei ultime
condiţii i s-a acordat o atenţie deosebită, deoarece la acea vreme, pentru întâia
dată, examenul de capacitate devine un criteriu de recrutare al funcţionarilor
administraţiei publice.
O altă dispoziţie interesantă în Statutul funcţionarilor publici din 1923 este
cea referitoare la drepturile funcţionarilor. Spre a garanta funcţionarilor publici
poziţia lor, pentru a-i pune la adăpostul influenţelor vieţii politice, statutul le-a creat
două drepturi bine determinate: stabilitatea şi inamovibilitatea. Art. (7) al Statutului
declară că funcţionarii publici definitivi, oricare ar fi categoria lor, în afară de cei
declaraţi inamovibili de Constituţie (magistraţii) sau prin legi speciale (membrii
corpului didactic, membrii Curţii de Conturi, membrii Consiliului Legislativ), se vor
bucura de stabilitate.
Un funcţionar devenit stabil nu poate fi pedepsit, transferat sau înlocuit, decât
cu respectarea anumitor formalităţi impuse de lege.
De menţionat că dispoziţii foarte importante, ce întregesc regimul juridic al
funcţiei publice din administraţia de stat românească după adoptarea Constituţiei
din 1923, se aflau şi în Legea din 23 decembrie 1925 pentru contenciosul
administrativ. Spre exemplu, art. (107) din legea menţionată arată că funcţionarii
care au făcut acte ilegale sunt răspunzători faţă de particularul vătămat.
Legea statutului funcţionarilor publici din 1923 a rămas în vigoare, cu mici
modificări, până la 8 iunie 1940, când s-a promulgat Codul funcţionarilor publici.
Codul, după cum se preciza în art. (3), era împărţit în două: partea I conţinea
dispoziţii pentru toţi funcţionarii publici din toate serviciile (condiţiile generale de
recrutare, drepturile şi obligaţiile, incompatibilităţile, ocrotirea familiei, concedii,
pensii, asociaţii şi case de credit), iar partea a II-a se referea numai la funcţionarii
administrativi şi funcţionarii de specialitate, cu excepţia celor prevăzuţi la art. (49)
(ex.: corpul judecătoresc, ofiţerii, corpul didactic, avocaţii, medicii, inginerii, preoţii
etc., care aveau legi speciale).
Acest Cod a suferit numeroase modificări (numai în primul an de aplicare a
suferit 10 modificări), motiv pentru care, în baza Legii din 7 februarie 1942, Codul a
fost republicat în Monitorul Oficial din 10 martie 1941 cu o nouă numerotare a

3
Răspunderea juridică a funcţionarului public

articolelor.
Codul a fost abrogat în mod expres după 23 august 1944, când s-au adoptat
în această materie reglementări noi.
Astfel, la 22 septembrie 1946 se adoptă Legea nr. 746 pentru statutul
funcţionarilor publici, lege care cuprindea 6 părţi: prima parte era consacrată
dispoziţiilor generale, prevăzându-se că funcţionarul public permanent se bucură de
stabilitate; partea a doua se referea la condiţiile de încadrare, condiţii de numire,
dosare penale etc.; partea a treia era intitulată „Tratarea în serviciu” şi cuprindea
dispoziţii privind drepturile funcţionarilor, retribuţii, indemnizaţii, avansări,
pensionare; partea a patra se referea la îndatoririle funcţionarilor, iar partea a
cincea şi a şasea cuprindeau dispoziţii speciale şi dispoziţii finale şi tranzitorii.
Această lege a fost abrogată însă după 3 ani, prin Decretul nr. 418 /
16.11.1949, pe fondul preocupărilor privind adoptarea primului cod al muncii.
Dar realităţile politice prin care a trecut România după cel de-al doilea război
mondial nu au putut rămâne fără efect în ceea ce priveşte reglementarea funcţiei
publice. Se conturase teza potrivit căreia funcţionarii, beneficiind de un asemenea
statut, constituiau o clasă privilegiată, fiind considerată pe nedrept a fi un instrument
al guvernantului împotriva celor guvernaţi. In statul socialist funcţia publică trebuia
politizată, iar în funcţii publice trebuiau să ajungă reprezentanţii fostelor clase
oprimate, devenite „clase conducătoare” în noul regim.
In această perioadă, noţiunea de funcţie publică, ca şi multe altele (putere
publică, domeniu public etc.) s-a considerat că au devenit desuete, funcţionarul
public dobândind statutul de „om al muncii”, supus aceloraşi principii juridice ale
Codului muncii. Astfel, art. (2) din Codul muncii, care a intrat în vigoare în anul
1950, prevedea: „Codul muncii se aplică, pe de o parte, organelor şi instituţiilor de
stat, întreprinderilor şi organizaţiilor economice ale statului, organizaţiilor
cooperatiste şi celor cu caracter obştesc, precum şi persoanelor fizice şi juridice din
sectorul particular, care folosesc munca salariată”.
Codul muncii, adoptat prin Legea nr. 19/1972, a venit cu o soluţie mai
nuanţată, punând problema în art. (61) alin. (2) a unui statut general al personalului
din aparatul de stat.
Cu toate acestea, un statut general al funcţionarilor din administraţia publică

4
Răspunderea juridică a funcţionarului public

nu s-a adoptat până în decembrie 1989, în schimb au fost adoptate prin lege statute
disciplinare sau profesionale pentru diferite domenii (ex.: cercetare, energie
electrică, sistemul bancar etc.).
Putem afirma deci că regimul funcţiei publice în perioada 1949-1989 a fost
inclus în regimul contractului de muncă, aplicându-se Codul muncii şi celelalte
reglementări cu caracter general, iar pentru anumite sectoare de activitate au fost
acceptate şi reglementări speciale, fără a ieşi din regimul contractual.
Legiuitorul constituant din 1991 a reiterat, în ceea ce priveşte funcţia publică,
ca soluţie tehnică de principiu, soluţia Constituţiei din 1923. Astfel, în art. (16) alin.
(3) al Constituţiei se consacră principiul după care funcţiile şi demnităţile publice,
civile sau militare pot fi ocupate de persoane care au exclusiv cetăţenia română şi
domiciliul în ţară. Astfel, o funcţie publică, oricât de mică, fie şi cea de funcţionar în
aparatul unui consiliu local, nu poate fi ocupată de nici o persoană care, pe lângă
cetăţenia română, mai are şi o altă cetăţenie şi nici o persoană care are numai
cetăţenia străină sau este fără cetăţenie. Decurge de aici importanţa foarte mare, a
clarificării sferei noţiunii de „funcţie publică”.
Întâlnim funcţii publice în sfera fiecărei puteri a statului, iar Constituţia
României şi alte acte normative folosesc această noţiune, în mod frecvent, legând-o
de una sau alta dintre aceste puteri şi de autorităţile publice care le exercită.
In Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală întâlnim referiri la
funcţia de primar, alte funcţii din cadrul serviciilor publice locale, funcţia de prefect
etc.
De asemenea, legile referitoare la salarizarea funcţionarilor publici se referă
la: funcţii de execuţie, funcţii de execuţie pe trepte profesionale, funcţii de
conducere etc.
Conţinutul fiecărei funcţii publice, adică acele atribuţii, puteri, competenţe
proprii care o deosebesc de alte funcţii, sunt stabilite, de regulă, prin însăşi actul
care o înfiinţează – Constituţie, legi sau, în baza acestora, prin Hotărâri ale
Guvernului, ordine şi instrucţiuni ale miniştrilor, hotărâri ale consiliilor judeţene şi
locale.
După cum s-a subliniat în literatura de specialitate, statul îşi îndeplineşte
funcţiile prin intermediul unor structuri organizatorice alcătuite dintr-o sumă de

5
Răspunderea juridică a funcţionarului public

servicii publice2 cu ajutorul cărora poate legifera, poate administra şi poate soluţiona
litigiile.
In ceea ce priveşte conţinutul funcţiei publice şi natura actelor proprii, funcţia
publică poate fi împărţită în 2 categorii3:
• funcţia publică de autoritate, care este exercitată de organisme colegiale
sau unipersonale cărora li se conferă atribuţii de putere publică sau care
pun în aplicare nemijlocit dispoziţii sau hotărâri judecătoreşti şi care este
constituită dintr-un complex de atribuţii, puteri şi competenţe exercitate
pentru satisfacerea unor interese generale
• funcţia publică de gestiune, căreia îi este specific actul de gestiune, de
administrare a patrimoniului.
Intr-o analiză de sinteză, se poate aprecia că funcţiei publice îi sunt specifice
următoarele trăsături:
• reprezintă un complex de atribuţii şi puteri cu care este investită o
persoană dintr-un serviciu public
• are un caracter de continuitate, adică apare ca o necesitate permanentă
de interes general, chiar dacă unele se realizează intermitent sau o
singură dată
• persoana care o deţine trebuie să aibă o învestitură legală şi să o
exercite în baza şi în executarea legii
• funcţia publică nu poate constitui obiectul unei înţelegeri între părţi şi nu
poate fi stabilită prin contract. Având o bază legală, ea poate fi însă
schimbată în mod unilateral, fără acordul persoanei care o deţine,
desigur tot de către cel care a creat-o
• funcţia publică se ocupă prin numire sau alegere, în condiţiile legii.
Faţă de cele de mai sus, putem conchide că funcţia publică reprezintă un
ansamblu de atribuţii, de competenţe, de puteri în cadrul unui serviciu public,

2
Prin „serviciu public” înţelegându-se o activitate prevăzută expres la nivelul statului sau al unităţilor
administrativ-teritoriale, pusă la dispoziţia publicului, în scopul de a satisface, în mod regulat şi
continuu nevoi cu caracter general care nu ar putea fi soluţionate deplin şi în permanenţă prin
iniţiativa particulară (cf. A. IORGOVAN, Drept administrativ – tratat elementar, vol. III, Bucureşti,
1997, p. 56-68)
3
C. IONESCU, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 1997, p.
198-199

6
Răspunderea juridică a funcţionarului public

stabilite prin lege sau potrivit legii, cu care sunt investiţi, prin numire sau alegere,
funcţionarii publici, în vederea realizării în mod continuu şi permanent a unui interes
general4.
Pe baza trăsăturilor şi consideraţiilor pe care le-am făcut în legătură cu
funcţia publică, se poate preciza şi noţiunea de funcţionar public, înţelegând prin
aceasta persoana numită sau aleasă într-o funcţie publică cu caracter de
permanenţă în serviciile autorităţilor publice centrale sau locale, ori în instituţiile
publice şi regiile autonome înfiinţate de acestea.
Soluţia Constituţiei din 1923 este preluată – aşa cum am mai precizat – de
legiuitorul constituant din 1991 şi în ceea ce priveşte elaborarea şi adoptarea unui
statut al funcţionarilor publici. In art. (73) alin. (3) lit. „j” Constituţia României
numeşte în mod expres adoptarea unui statut al funcţionarilor publici, acesta având
regimul juridic al unei legi organice. Din modul de redactare a art. (73) alin. (3) lit. „j”
rezultă în mod clar consacrarea regimului statutar pentru funcţionarii publici.
Au fost adoptate diverse legi, statute profesionale pentru diferite domenii.
Spre exemplu, Legea nr. 215/20015 privind administraţia publică locală
prevede organizarea şi funcţionarea administraţiei la nivel local. In cuprinsul acestei
legi sunt menţionate diferite funcţii publice.
In Legea nr. 115/19966, modificată şi completată prin Legea nr. 161/2003
care prevede obligativitatea declarării şi controlului averii demnitarilor, magistraţilor,
funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii de conducere, se face o
enumerare a funcţionarilor publici care cad sub incidenţa acestei legi: „consilierii
judeţeni şi locali, primarii, funcţionarii publici care îşi desfăşoară activitatea în cadrul
autorităţilor publice centrale ori locale.
Legea nr. 1/19987 privind organizarea şi funcţionarea Serviciului de Informaţii
Externe menţionează în art. 5 că această instituţie „se organizează şi funcţionează
ca unitate administrativă autonomă”, iar în art. (16) se specifică următoarele:
cadrele Serviciului de Informaţii Externe care îndeplinesc atribuţii de implică
exerciţiul autorităţii de stat sunt funcţionari publici şi au toate drepturile şi obligaţiile
4
M. PREDA, Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
1996, p. 78
5
Monitorul Oficial nr. 204/23.04.2001, partea I
6
Monitorul Oficial nr. 263/28.10.1996, partea I
7
Monitorul Oficial nr. 7/12.01.1998, partea I, modificată prin Legea nr. 138/200 şi OUG 154/2001

7
Răspunderea juridică a funcţionarului public

prevăzute de lege pentru această calitate.

2. Noţiunea de funcţie publică şi funcţionar public. Categorii de


funcţionari publici.
In funcţie de ţara la care ne referim, termenul are mai multe accepţiuni. In
majoritatea cazurilor, nu există o definiţie riguroasă a acestei noţiuni şi, pentru a se
preciza sensul acesteia, trebuie să se recurgă la doctrina şi practica administrativă.
Pentru a da o definiţie noţiunii de „funcţie publică” este necesar să plecăm de
la legătura existentă între funcţia publică şi serviciul public, întrucât numai în cadrul
unui serviciu public pot exista funcţii publice şi funcţionari publici.
Literatura de specialitate oferă definiţii diverse noţiunii de „funcţie publică”,
potrivit dorinţei autorilor de a scoate în evidenţă anumite trăsături generale sau
particulare, specifice anumitor funcţii publice.
Astfel, potrivit prof. Paul Negulescu8, funcţia publică este integrată unui
serviciu public numai dacă acesta din urmă este organizat de stat. El defineşte
funcţia publică drept un „complex de puteri şi competenţe, organizat de lege pentru
satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de
un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, executând puterile în limitele
competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţiunea”.
In definiţia sa, prof. A. Iorgovan pleacă de la conceptul de unitate dialectică
indestructibilă între organul administrativ din care face parte funcţia şi cele 2
categorii de raporturi juridice (cel administrativ şi cel de drept al muncii). Astfel, în
lucrarea sa intitulată „Drept administrativ”, prof. Iorgovan consideră funcţia publică
drept „situaţia juridică a persoanei fizice investită legal cu atribuţii în realizarea
competenţei unei autorităţi publice, ce constă în ansamblul drepturilor şi obligaţiilor
ce formează conţinutul juridic complex dintre persoana fizică respectivă şi omul
care l-a investit”9.
Profesorul Alexandru Negoiţă leagă noţiunea de funcţie publică de natura
atribuţiilor ce formează conţinutul funcţiei. Astfel, prof. Negoiţă consideră că funcţia
publică reprezintă „un ansamblu de atribuţii stabilite prin lege sau prin acte juridice

8
NEGULESCU, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan, Bucureşti, 1934
9
A. IORGOVAN, Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureşti, 1993, p. 629

8
Răspunderea juridică a funcţionarului public

emise pe baza şi în executarea legii, atribuţii pe care le îndeplineşte o persoană


fizică angajată într-un organ al administraţiei publice şi care are abilitatea legală de
a îndeplini aceste atribuţii ale administraţiei publice”10.
In definiţia pe care o dă, prof. univ. dr. Mircea Preda11 pleacă de la o serie de
trăsături ale funcţiei publice şi funcţionarului public, şi anume:
• funcţia publică este constituită dintr-un ansamblu de activităţi omogene,
prin care se realizează un interes general al statului sau al unei
colectivităţi recunoscute de stat12. Gradul de omogenitate al activităţilor
care compun funcţia publică are rol determinant în stabilirea
nomenclatorului de funcţii publice. In general, distincţia între funcţiile
publice are la bază criterii de ordin material, teritorial, personal sau
temporar. La fel de important (alături de omogenitate) este şi interesul pe
care îl realizează funcţia publică, ca şi volumul acestora.
• gradul mare de diversitate al funcţiilor publice 13. Există funcţii politice sau
preponderent politice (deputat, senator, secretar de stat, consilier local
sau judeţean, primar, viceprimar), funcţii de conducere (ministru, secretar
de stat, secretar general al ministerului, director/director general, şef
serviciu etc.), funcţii de execuţie. In altă ordine de idei, există funcţii
organizate în sistem ierarhic de subordonare, altele independente sau
autonome; funcţii ocupate prin alegere sau prin numire; funcţii care
conferă dreptul de a emite acte juridice de putere şi funcţii care au numai
dreptul de a efectua operaţiuni tehnico-administrative.
• caracterul legal al funcţiei publice, în sensul că atribuţiile sau
competenţele sunt stabilite numai prin lege sau în baza legii şi în
condiţiile prevăzute de lege14. Trebuie menţionat aici faptul că funcţia
publică se creează în potrivit interesului general pe care aceasta trebuie
să-l realizeze, ea putând fi ocupată de orice persoană fizică ce
îndeplineşte condiţiile prestabilite de lege.

10
AL. NEGOITA, Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex, 1993, Bucureşti,
p. 79
11
M. PREDA, Drept administrativ – partea generală, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2006
12
Idem, p. 67
13
Idem, p. 69
14
Idem, p. 70

9
Răspunderea juridică a funcţionarului public

• continuitatea funcţiei publice15. Caracterul de continuitate este determinat


de interesul general care trebuie asigurat fără întreruperi. Nu trebuie
confundată continuitate cu stabilitatea funcţiei, aceasta din urmă fiind
legată de persoana care o deţine.
• încredinţarea funcţiei publice numai unei persoane publice16. Condiţiile
care trebuie să le îndeplinească persoana sunt prevăzute expres de lege
şi ţin de: capacitatea sa psihică şi fizică, anumite cerinţe profesionale, de
vârstă, experienţă etc.
• asigurarea mijloacelor materiale şi financiare necesare exercitării funcţiei
publice17. Sumele necesare se prevăd în bugetul statului, respectiv în
bugetele locale, în vederea asigurării exercitării continue şi eficiente a
funcţiei.
Incercând să facem o clasificare a funcţiilor publice, distingem mai multe
criterii în funcţie de care putem realiza acest lucru:
a. Potrivit importanţei funcţiei: funcţii publice de conducere şi de execuţie.
b. Potrivit naturii juridice şi conţinutului funcţiei: funcţii publice politice şi de
specialitate (profesionale).
c. Potrivit modului în care pot fi ocupate: funcţii publice ocupate prin alegere
sau prin numire.
d. Potrivit modului de retribuire: funcţii salarizate şi funcţii pentru care se
prevăd indemnizaţii.
Potrivit formei iniţiale a Statutului funcţionarilor publici18, funcţiile publice se
împart în două categorii:
• funcţii publice generale: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter general şi comun pentru toate autorităţile şi
instituţiile publice.
• funcţii publice specifice: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi
responsabilităţilor cu caracter general şi comun pentru toate autorităţile şi
instituţiile publice.

15
Idem, p. 70-71
16
Idem, p. 71
17
Idem, p. 71
18
Legea nr. 188/1999

10
Răspunderea juridică a funcţionarului public

• funcţii publice specifice: reprezintă ansamblul atribuţiilor şi


responsabilităţilor cu caracter specific unor autorităţi şi instituţii publice.
Completările aduse Statutului funcţionarilor publici prin republicarea sa în
2007, prevăd că funcţiile publice pot fi:
• de stat: funcţii publice stabilite în cadrul ministerelor, organelor de
specialitate ale administraţiei publice centrale sau în cadrul unităţilor
administrative autonome.
• teritoriale: funcţii publice stabilite în cadrul instituţiei prefectului,
serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe
ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale.
• locale: funcţii publice stabilite în cadrul aparatului propriu al autorităţilor
administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate
acestora.
Tinând cont de nivelul studiilor, putem clasifica funcţiile publice în 3 clase,
după cum urmează:
• clasa I: necesită studii superioare de lungă durată, absolvite cu diplomă
de licenţă sau echivalent
• clasa a II-a: necesită studii superioare de scurtă durată, absolvite cu
diplomă
• clasa a III-a: necesită studii medii liceale, absolvite cu diplomă de
bacalaureat
In raport de nivelul atribuţiilor titularului, funcţia publică poate fi:
• corespunzătoare înalţilor funcţionari publici: secretar general şi secretar
general adjunct al guvernului, secretar general şi secretar general
adjunct din ministere şi alte organe ale administraţiei publice centrale,
prefect şi subprefect, inspector guvernamental.
corespunzătoare funcţionarilor publici de conducere: director general, director
general adjunct, director şi director adjunct din aparatul autorităţilor
administrative autonome, al ministerelor şi al celorlalte organe de
specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi în funcţiile
specifice asimilate acestora; secretar al unităţii administrativ-teritoriale;

11
Răspunderea juridică a funcţionarului public

director executiv şi director executiv adjunct ai serviciilor publice


deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe de specialitate ale
administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale, în
cadrul instituţiei prefectului, în cadrul aparatului propriu al autorităţilor
administraţiei publice locale şi al instituţiilor publice subordonate
acestora; şef serviciu şi şef birou + funcţii asimilate acestora;
• corespunzătoare funcţionarilor publici de execuţie: clasa I - consilier,
consilier juridic, auditor, expert, inspector şi funcţii asimilate acestora;
clasa a II-a - referent de specialitate şi funcţii asimilate; clasa a III-a -
referent şi funcţii specifice asimilate.

Referindu-ne la noţiunea de „funcţionar public”, aceasta este departe de a


avea un înţeles uniform, ea cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în
funcţie de legislaţia fiecărei ţări, şi care sunt angajate cu titlu permanent sau
temporar.
In literatura străină de specialitate există denumiri specifice pentru personalul
care îndeplineşte o funcţie publică, respectiv functionnaires în Franţa şi Luxemburg,
civil servants în Anglia şi Irlanda, beamter în Germania, funcionario în Spania şi
Portugalia, tjenestemaend în Danemarca, impiegato civile dello stato în Italia,
ambtenaar în Tările de Jos, ypallelor în Grecia sau agent de l’Etat în Belgia.
De asemenea, pentru a armoniza diferenţierile terminologice, se folosesc
termeni care evocă în mod exhaustiv ansamblul agenţilor din serviciul diferitelor
colectivităţi publice, respectiv personalul din administraţie sau personalul
administrativ.
Statutul funcţionarilor publici a fost adoptat prin Legea nr. 188 din 8
decembrie 1999, în baza angajării răspunderii Guvernului pentru proiectul de lege şi
nu în urma unor dezbateri parlamentare, aşa cum prevăd normele de adoptare a
legilor. Prin urmare, această lege a suferit ulterior numeroase modificări şi
completări, prevăzute în Legea nr. 161/200319 şi Legea nr. 251/200620, fiind
republicată în 200721.
19
Publicată în Monitorul Oficial nr. 279/21.04.2003
20
Publicată în Monitorul Oficial nr. 574/04.07.2006
21
Publicată în Monitorul Oficial nr. 365/29.05.2007

12
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Se poate observa că legislaţia actuală oferă o definiţie mult mai puţin exactă
noţiunii de funcţionar public. Art. (2) alin. (2) din Legea nr. 188/1999 privind statutul
funcţionarilor publici, republicată în 2007, defineşte funcţionarul public ca fiind
„persoana numită în condiţiile legii, într-o funcţie publică”.
Definiţia dată este corectă, dar mult prea generală. Este de la sine înţeles că
singura raţiune practică pentru care sunt create funcţiile publice este aceea de a fi
exercitate. Funcţia publică poate exista independent de titularul ei, dar asta numai
până la ocuparea ei.
In lucrarea sa intutulată „Tratat de drept administrativ român”, dr. V.I.
Prisăcaru consideră funcţionarul public ca fiind „acea persoană care, cu
respectarea condiţiilor cerute de lege, a fost investită prin numire sau alegere, într-o
funcţie publică, pentru a desfăşura, contra unui salariu, o activitate continuă”. 22 Pe
timpul cât deţine funcţia publică, persoana fizică are anumite drepturi şi îi revin
anumite obligaţii.
Potrivit prof. dr. A. Iorgovan funcţionarul public este „persoana fizică care
este investită în mod legal prin actul de voinţă unilaterală al unei autorităţi publice
sau al cetăţenilor cu sarcina îndeplinirii pe timp limitat sau nedeterminat al unei
funcţii publice, în vederea realizării competenţei organului din structura căruia face
parte funcţia respectivă.23
Si prof. univ. dr. Mircea Preda consideră definiţia funcţionarului public prin
Legea nr. 188 ca fiind una de maximă generalitate şi nerelevând trăsăturile
specifice funcţionarului public.24
Analizând prevederile art. (2) alin. (2) din Legea nr. 188/1999, republicată în
2007, se desprind următoarele observaţii:
• în definiţie se foloseşte termenul de „persoană”, dar acest fapt nu
corespunde pe deplin legislaţiei actuale din România, în sensul că art. 16
alin. (3) din Constituţia României stabileşte două condiţii esenţiale pentru
ca o persoană să poată fi titular al unei funcţii publice şi anume: să aibă
cetăţenia română şi de asemenea, domiciliul stabil în România. Deci nu
intră în discuţie orice persoană fizică. In plus, aici se adaugă şi cerinţa
22
V.I. PRISACARU, Tratat de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, p. 172
23
A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, ediţia a II-a, Ed. Nemira, Bucureşti, 1996, p. 630
24
M. PREDA, op. cit., p. 71

13
Răspunderea juridică a funcţionarului public

referitoare la capacitatea persoanei de a-şi asuma drepturi şi obligaţii,


respectiv capacitatea deplină de exerciţiu.

Astfel, dacă ar fi să încercăm o definiţie a funcţionarului public, putem spune


că acesta reprezintă cetăţeanul investit în mod legal, prin numire sau alegere, într-o
funcţie publică, în scopul îndeplinirii, în condiţiile legii, a atribuţiilor administraţiei
publice.
Calitatea juridică de funcţionar public, pe care o conferă competenţa
subiectelor participante la raporturile juridice, are la bază o anumită organizare şi
potrivit diviziunii sociale a muncii, în cadrul acestei organizări, subiectele
participante desfăşoară un anumit tip de activitate. Activitatea subiectelor investite
cu o anumită competenţă oferă acestor subiecte o calitate oficială, pe care o
desfăşoară în principiu din oficiu, datorită naturii şi menirii organizării în cadrul
căreia îşi exercită competenţa. Aceasta este calitatea cu totul specială a subiectelor
active participante în raporturile de drept administrativ, în calitatea lor de
organizatori ai executării legii şi de executarea în concret a acesteia, respectiv
aceea de funcţionar public.
Revenind la comentariul anterior, am arătat că „pentru ca o persoană fizică
să poată ocupa o funcţie publică, este necesar ca acesta să fie cetăţean român, cu
domiciliul în ţară”25. Acest fapt se explică prin aceea că funcţionarii deţin într-o
anumită măsură din suveranitatea statului pe care o exercită, iar art. (33) din
Constituţie arată că toate puterile Statului emană de la naţiune şi în acest fel este
absolut firesc ca exercitarea funcţiilor publice să fie rezervată persoanelor de
naţionalitate română. A nu se înţelege că ar fi vorba de vreun privilegiu, ci de
recunoaşterea prin textul legii fundamentale a unui drept natural şi naţional.
In al doilea rând apare cerinţa cunoaşterii limbii române, scris şi vorbit. 26 Este
absolut firesc ca o persoană care lucrează în numele statului şi duce la îndeplinire
obiective stabilite de către organele statului, să cunoască limba română atât scris,
cât şi vorbit. Exercitarea unei funcţii publice presupune în egală măsură
comunicare, dar şi elaborarea unor acte, a unor înscrisuri, fapt ce nu s-ar putea
25
Constituţia României, art. (16) alin. (3)
26
Fapt prevăzut la art. (13) din Constituţia României, unde se spune foarte clar: „în România, limba
oficială este limba română”

14
Răspunderea juridică a funcţionarului public

realiza fără o cunoaştere perfectă a limbii române.


De asemenea, se prevede ca în unităţile administrativ-teritoriale în care
minorităţile naţionale deţin o pondere de minim 20%, unii funcţionari publici care au
contacte directe şi frecvente cu cetăţenii să cunoască limba minorităţii respective.
Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda 27 este de părere că procentul
de 20% este stabilit în mod aleatoriu, poate fi variabil şi nu are la bază criterii
ştiinţifice de determinare.
Acest procent de peste 20% nu corespunde nici principiilor democratice ale
statului de drept, care prevăd că într-o structură instituţională, minoritatea se
supune majorităţii.
Prof. univ. dr. Mircea Preda28 consideră că dacă privim problema dintr-un alt
punct de vedere, putem considera această dispoziţie ca având urmări absolut
negative pentru minoritatea în cauză. Folosind limba maternă şi nu limba naţională
a statului, reprezentantul minorităţii respective are din start posibilităţi mult mai mici
de acces în viaţa publică a statului şi implicit şanse mult mai mici de integrare şi de
reuşită.
In al treilea rând, pentru a putea fi numit funcţionar public este necesar ca
persoana fizică să aibă cel puţin 18 ani împliniţi (ceea ce presupune discernământul
faptelor sale), dacă legea specială nu cere altă vârstă.
In al patrulea rând, se pune problema capacităţii depline de exerciţiu. Acest
aspect este legat de capacitatea mintală a unei anumite persoane, indiferent de
vârstă, de posibilitatea acesteia de a-şi exercita drepturile civile.
Un al cincilea aspect are în vedere starea de sănătate a persoanei. Evident,
nu este vorba de o stare generală de sănătate, ci o stare care să fie în strânsă
legătură cu posibilitatea persoanei respective de a-şi îndeplini sarcinile ce decurg
din ocuparea unei funcţii publice. Un asemenea aspect al sănătăţii se poate aprecia
numai pe baza unui examen medical amănunţit, de specialitate, care să reflecte atât
starea fizică, dar mai ales cea psihică a persoanei.
In al şaselea rând, unele acte normative cer ca cetăţeanul care urmează să
devină funcţionar public să posede studii superioare, liceale sau generale, iar altele

27
M. PREDA, op. cit., p. 82
28
Idem, p. 82

15
Răspunderea juridică a funcţionarului public

cer o pregătire de specialitate: jurist, economist, medic, inginer etc., precum şi o


anumită vechime în funcţie (ceea ce îi conferă o experienţă mai mare). De exemplu,
art. (9) alin. 2 lit. (c) din Legea nr. 340/2004 cere ca prefectul şi subprefectul să
aibă studii superioare de lungă durată; art. (38) alin (1) din aceeaşi lege impune ca
secretarul comunelor, oraşelor şi subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale
municipiilor să aibă studii superioare juridice sau administrative.
Nu în ultimul rând trebuie menţionată cerinţa ca persoana să nu fi fost
condamnată pentru săvârşirea unei infracţiuni care ar face-o incompatibilă cu
exercitarea funcţiei publice. In lucrarea sa intitulată „Drept administrativ”, prof. univ.
dr. Mircea Preda29 subliniază că nu este vorba despre orice condamnare suferită
anterior, ci de o condamnare pentru care legea prevede că este incompatibilă cu
funcţia publică ce urmează să o deţină.
Trebuie avută în vedere şi investirea într-o funcţie publică. Aceasta se face
prin numire pe bază de concurs sau prin alegere, în baza procedurilor legale.
Problema investiturii legale a celor care exercită diferite funcţii în organele
administraţiei publice prezintă importanţă atât pentru angajarea răspunderii faţă de
organele administraţiei publice, cât şi pentru daunele provocate terţilor prin
exercitarea acestor funcţii, deoarece sunt cazuri în care răspunderea este
condiţionată de împrejurarea dacă cel care a acţionat pentru organul administraţiei
publice a avut sau nu abilitatea legală să facă acest lucru. De asemenea, investirea
legală a celui care exercită funcţia prezintă importanţă în unele cazuri pentru
răspunderea pe care o angajează săvârşirea unor contravenţii de către persoanele
juridice. In aceste cazuri, răspunderea revine funcţionarului investit cu atribuţii în
domeniul în care s-a săvârşit contravenţia.

3. Fundamentul răspunderii juridice


Răspunderea juridică este răspunderea concretă, stabilită după o anumită
procedură de autoritatea competentă (instanţă sau autoritatea administrativă),

29
M. PREDA, op. cit., p. 83

16
Răspunderea juridică a funcţionarului public

finalizată într-o sancţiune, însoţită sau nu de anularea actului ilegal, restabilirea


situaţiei anterioare, fixarea despăgubirii pentru actul sau faptul ce a cauzat daunele
constatate, luarea măsurilor de siguranţă aplicate sau acordate conform unei
prevederi legale. Ea îşi are sursa în hotărârea instanţei judecătoreşti sau în actul
autorităţii administrative de stabilire a acestuia.
Potrivit prof. univ. dr. Valerică Dabu „temeiul sau fundamentul constituie
termeni de tehnică juridică, folosiţi de legiuitor” 30.
Fundamentul răspunderii juridice îl constituie 3 elemente cumulative:
a. săvârşirea actului sau faptului generator de responsabilitate, care poate
fi: infracţiune, delict, cvasidelict, abatere disciplinară, administrativă,
contravenţie, act administrativ ilegal;
b. legea care reglementează responsabilitatea juridică, procedura înfăptuirii
acesteia, organele abilitate şi actele sau faptele generatoare;
c. hotărârea judecătorească sau actul autorităţii publice împuternicite prin
lege prin care s-a stabilit şi înfăptuit în concret răspunderea juridică a
persoanei fizice sau juridice (de drept public sau privat)
Prin răspunderea disciplinară a funcţionarului public înţelegem răspunderea
juridică a funcţionarului public, stabilite de autoritatea ierarhic superioară sau
autoritatea administrativă anume desemnată de lege ori instanţa de judecată,
conform unei proceduri reglementate de lege pentru abaterile de la disciplina
funcţiei publice definite de lege sau alte acte normative date în baza legii.
Răspunderea disciplinară a funcţionarului public este o instituţie juridică,
independentă de răspunderea de drept penal sau civil a funcţionarului public.
Aceasta izvorăşte din raportul juridic de subordonare ierarhică, raport de drept
administrativ ce poate coexista cu raportul juridic de drept penal. In cazul săvârşirii
de infracţiuni cu autor calificat (funcţionar public), se angajează şi răspunderea
disciplinară a acestuia. Chiar dacă funcţionarul public a fost achitat în penal, deci
s-a dovedit inexistenţa infracţiunii pentru care a fost trimis în judecată penală, el
încă poate fi sancţionat disciplinar pentru că şi simplul fapt că a ocazionat o
instrucţie penală, în anumite situaţii poate fi de natură a prejudicia serviciul public

30
V. DABU, Răspunderea juridică a funcţionarului public, Editura Global Lex, Bucureşti, 2000, p.
48

17
Răspunderea juridică a funcţionarului public

sau corpul din care face parte şi ca atare poate fi o cauză care să-i angajeze
răspunderea disciplinară.
In opinia prof. dr. V.I. Prisăcaru31 angajarea răspunderii administrative a
funcţionarilor publici nu are legătură cu răspunderea disciplinară, ce are în vedere
sancţionarea abaterilor disciplinare în conformitate cu statutele funcţionarilor publici.
Prof. Valerică Dabu consideră, dimpotrivă, că „răspunderea disciplinară a
funcţionarilor publici are o serie de trăsături, care nu o situează decât într-una din
formele răspunderii administrative”.32

4. Principiile răspunderii juridice


Principiile răspunderii juridice reprezintă ideile de bază, general valabile, care
se regăsesc în normele care reglementează instituţiile dreptului.
Un prim principiu general al răspunderii juridice îl constituie legalitatea.
Aceasta presupune:
• recunoaşterea drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti ca valori supreme, prin
Constituţie, prin legi organice, ordinare şi prin actele normative emise pe
baza acestora;
• prevederea şi garantarea prin lege, de către stat, a organelor,
procedurilor şi mijloacelor efective de educare, prevenire, constrângere şi
reparare a oricăror încălcări a drepturilor, libertăţilor şi intereselor legitime
ale cetăţeanului. Se exclude în acest fel orice tendinţă a omului de a-şi
înfăptui singur actul de dreptate. Art. (3) al Declaraţiei drepturilor omului
şi ale cetăţeanului prevede în mod clar că „orice fiinţă umană are dreptul
la securitatea sa şi Statul are obligaţia să i-o asigure”. Iar în conformitate
cu art. (7) „Toţi oamenii ... au dreptul la o protecţie egală a legii”. Pentru
realizarea celor de mai sus, legiuitorul declară şi fixează prin lege
responsabilitatea juridică;
• faptul că nimeni nu este mai presus de lege33, iar toţi cetăţenii au aceleaşi
obligaţii prevăzute de Constituţie şi alte legi34;

31
V.I. PRISACARU, op. cit., p. 433
32
V. DABU, op. cit., p. 237
33
Constituţia României, art. (16), alin. (2)
34
Constituţia României, art. (15), alin. (1)

18
Răspunderea juridică a funcţionarului public

• exercitarea drepturilor şi libertăţilor se face numai cu bună-credinţă, fără


a se încălca drepturile şi libertăţile celorlalţi35;
• accesul liber la justiţie este un drept fundamental garantat de Constituţie,
iar alte legi au prevăzute dispoziţii pentru asigurarea înfăptuirii acestuia.
Egalitatea în drepturi constituie un al doilea principiu important al răspunderii
juridice, care presupune că:
• toţi oamenii sunt egali în faţa legii şi a autorităţilor publice, în sensul că
sunt şi trebuie să fie responsabili juridic;
• nu trebuie să existe privilegii sau discriminări în domeniul responsabilităţii
juridice pentru nici o persoană şi nici pentru organele statului sau orice fel
de funcţionari publici;
• nimeni nu este mai presus de lege, toţi sunt responsabili în faţa legii şi în
condiţiile legii, indiferent dacă sunt sau nu autorităţi publice.
• criteriile generale de individualizare sau cauzele de înlăturare, agravare
ori atenuare a răspunderii juridice trebuie stabilite prin lege, în mod egal
pentru toţi.
Un alt principiu îl constituie cel al personalităţii, în sensul că se declară
responsabilă persoana fizică sau juridică autoare a faptei sau actului juridic. Există
excepţii de la acest principiu, dar ele sunt prevăzute de lege.
Principiul libertăţii de voinţă, a acţiunii sau inacţiunii, exprimă ideea că nu
poate exista responsabilitate dacă nu există libertatea de a alege comportarea care
ar evita răspunderea. Responsabilitatea juridică trebuie să existe numai atunci când
subiectul, de bună voie, a ales conduita contra normei juridice.
Principiul umanismului are la bază o ierarhizare făcută de legiuitor a
elementelor-scop a răspunderii juridice, prin punerea accentului în primul rând pe
prevenire, apoi reparare şi în ultimul rând pe represiune, ideea principală fiind de
protecţie, ocrotire, educare. Acelaşi principiu trebuie avut în vedere şi în stabilirea
procedurilor şi a cauzelor de înlăturare, înlocuire, agravare şi atenuare a acesteia.
Principiul concordanţei între drepturi şi obligaţii, între putere şi
responsabilitate, arată că o persoană nu poate fi făcută responsabilă decât pentru
ceea ce aceasta putea şi era obligată să facă, dar nu a făcut. Potrivit art. (3) lit. „d”
35
Constituţia României, art. (57)

19
Răspunderea juridică a funcţionarului public

din Legea nr. 188/1999, republicată 2007, responsabilităţile stabilite de autoritatea


sau instituţia publică, conform prevederilor legale, fac parte din funcţia publică.
Aceasta se referă la faptul că, pentru a cunoaşte sensul unui act uman, trebuie
cunoscute sensul şi motivele care au generat actul. Prof. univ. dr. Alexandru
Negoiţă consideră că „mobilul actului administrativ este ceea ce determină organul
administraţiei publice să uzeze de competenţa sa în emiterea actului”.36
Motivul este scopul competenţei conferite funcţiei, fiind indisolubil legat de
interesele generale pe care le satisface. „Motivul actului administrativ este ceea ce
constituie justificarea conţinutului său, este cauza acestui act, a dispoziţiei pe care o
cuprinde actul respectiv”.37
Deci, motivul trebuie să fie efectul mobilului şi cauză a actului. Dacă mobilul
sau motivul sunt ilegale, atunci şi actul este ilegal.
Alt principiu, cel al existenţei şi dezvoltării sociale, impune satisfacerea
nevoilor sociale obiective, care se realizează prin definirea şi instituirea
responsabilităţii, precum şi prin transformarea acesteia în răspundere concretă, a
cărei realizare se face şi prin forţa de constrângere a statului, după caz.
Scopul Statului şi în mod deosebit al administraţiei publice este satisfacerea
nevoilor obiective, pe baza principiilor serviciilor publice şi al solidarităţii sociale. In
cazul în care s-a produs o pagubă unei persoane de către serviciul public, statul
trebuie s-o repare, deoarece, conform principiului solidarităţii sociale, Statul nu şi-a
asumat această responsabilitate prin raţiunea sa de a fi.
Nu în ultimul rând, principiul reparării integrale a prejudiciului implică atât
repararea prejudiciului efectiv cauzat - damnum emergens - cât şi beneficiul
nerealizat - lucrum cessans.
De asemenea, repararea trebuie făcută atât pentru prejudiciile materiale, cât
şi pentru cele morale.
Conform art. (52) din Constituţia României, persoana vătămată într-un drept
al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în
termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului
pretins, anularea actului şi repararea pagubei.

36
Al. NEGOITA, op. cit., p. 144
37
Idem, pag. 145

20
Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL II
21
Răspunderea juridică a funcţionarului public

FORMELE RĂSPUNDERII JURIDICE A FUNCŢIONARULUI


PUBLIC ÎN ROMÂNIA

1. Indatoririle funcţionarilor publici


Pentru a putea vorbi despre răspunderea juridică a funcţionarilor publici,
trebuie mai întâi abordat subiectul privind îndatoririle funcţionarilor publici.
Un cadru general în materie îl oferă Statutul funcţionarilor publici, unde sunt
reglementate o serie de îndatoriri, însă acestea se referă numai la anumite categorii
de funcţionari publici, ce sunt menţionate în anexa la Statut. Alte atribuţii ale unor
categorii speciale de funcţionari publici sunt prevăzute în legi speciale şi
regulamente de organizare şi funcţionare sau în statute proprii, acolo unde acestea
există.
Vorbind în general despre îndatoririle funcţionarilor publici, trebuie să
menţionăm faptul că o parte a îndatoririlor ce le revin le sunt specifice, dar altele
sunt comune cu ale celorlalţi salariaţi, ce îşi desfăşoară activitatea pe baza
contractului individual de muncă.
Principala îndatorire este prevăzută la art. (43) alin. (1) din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată 2007, şi se referă la
obligaţia “să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu
legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor
publici”.
Acest articol exprimă în esenţă capacităţile profesionale şi morale pe care
trebuie să le posede titularul funcţiei. Determinant în crearea unei funcţii publice
este ca titularul acesteia să îşi poate exercita toate atribuţiile ce îi revin, astfel încât
prin acţiunile sau inacţiunile sale să nu aducă prejudicii autorităţii sau instituţiei
publice în care acesta îşi desfăşoară activitatea, precum şi nici altor persoane fizice
sau juridice.
Aşa cum precizează şi prof. univ. dr. Mircea Preda38, termenul de “prejudiciu”
nu trebuie luat numai în accepţiunea sa materială, de pagubă creată, ci şi în sens

38
PREDA M., op. cit., p. 120

22
Răspunderea juridică a funcţionarului public

de “prejudiciu moral”, de atingere adusă unor persoane fizice sau prestigiului


autorităţii / instituţiei publice.
Alin. (2) al art. (43) din Statut prevede obligativitatea funcţionarilor publici de
conducere de a susţine propunerile şi iniţiativele personalului din subordine, ce au
în vedere îmbunătăţirea activităţii şi a calităţii serviciilor publice.
Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicată 2007,
prevede la art. (44) alin. (1) interdicţia ca funcţionarii “să ocupe funcţii de conducere
în structurile sau organele de conducere, alese sau numite ale partidelor politice,
definite conform statutului acestora, ale organizaţiilor cărora le este aplicabil acelaşi
regim juridic ca şi partidelor politice sau ale fundaţiilor ori asociaţiilor care
funcţionează pe lângă partidele politice”. De asemenea, înalţilor funcţionari publici le
interzis prin alin. (2) al aceluiaşi articol “să facă parte din partide politice, organizaţii
cărora le este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice sau din fundaţiile
ori asociaţiile care funcţionează pe lângă partidele politice”.
Problema apartenenţei funcţionarilor publici la partidele politice a fost una
amplu discutată. Există funcţionari publici aleşi şi propuşi de către partidele politice,
deci care fac parte din rândul acestor partide. Există funcţionari publici cărora
constituţia le interzice apartenenţa la partidele politice. Este clar că nu la aceşti
funcţionari se referă prevederile art. (44).
Art. (40) alin. (1) din Constituţia României prevede dreptul tuturor cetăţenilor
de a se asocia liber în partide politice şi orice interdicţie în acest sens înseamnă de
fapt o restrângere a unui drept fundamental. Tot Constituţia României precizează
care sunt categoriile de funcţionari publici ce nu pot fi implicaţi politic, în schimb, mai
face precizarea că alte categorii urmează a fi stabilite prin lege organică. Statutul
funcţionarilor publici este o lege organică, dar nu cuprinde prevederi în acest sens,
astfel de prevederi întâlnindu-se numai în unele legi speciale şi numai cu privire la
anumiţi funcţionari publici. Ca exemplu, putem aminti Legea nr. 215 / 2001 privind
administraţia publică locală, unde la art. (83) alin. (1) se precizează că secretarul
comunei este funcţionar public de conducere.
Statutul funcţionarilor publici nu interzice dreptul acestora de a face parte din
partide politice şi nici aceea de a-şi exprima convingerile politice. Interdicţia se
referă la a fi organ de conducere în structura unui partid şi la exprimarea liberă a

23
Răspunderea juridică a funcţionarului public

convingerilor sau a preferinţelor politice în timpul exercitării atribuţiilor de serviciu.


Tot o îndatorire o constituie şi prevederile art. (45) alin. (1) , unde se
precizează instituirea unei “răspunderi a funcţionarilor publici pentru îndeplinirea
atribuţiilor ce le revin, inclusiv a atribuţiilor delegate”.
Deosebit de important este alin. (2) al art. (45) unde se prevede că
“funcţionarul public este obligat să se conformeze dispoziţiilor primite de la
superiorii ierahici”.
Potrivit prof. univ. dr. Mircea Preda39, acest articol aduce în discuţie problema
sistemului ierahic al funcţiilor publice, aşa cum este prevăzut în Statut, dar şi înalte
legi speciale, care privesc organizarea şi funcţionarea autorităţilor şi instituţiilor
publice.
Subordonarea ierarhică a funcţiilor publice este extrem de importantă mai
ales în rândul structurilor puterii executive, în sectorul administraţiei publice, unde
este absolut necesară existenţa unei unităţi de acţiune între diverse structuri
organizatorice. Si dacă ne referim la subordonare, prin aceasta înţelegem nu numai
subordonarea între funcţionarii publici care aparţin aceleiaşi structuri organizatorice,
dar şi între autorităţi / instituţii publice.
Referindu-se la dreptul de a îndruma, controla şi disciplina pe cei din
subordine, prof. P. Negulescu sublinia faptul că “inferiorul datoreşte supunere şi
ascultare şefului său direct, nu legei, căci superiorul se interpune între funcţionar şi
lege”40. Subordonarea funcţionarilor presupune o competenţă profesională şi o
experienţă mai bogată a funcţionarilor situaţi în funcţii de conducere, decât cei aflaţi
pe trepte inferioare. Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda consideră
că pe plan juridic “raportul de subordonare ierarhică între funcţiile publice se
exprimă, în principal, pe dreptul de dispoziţie obligatorie a superiorului faţă de
subordonaţi, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonaţilor, pe dreptul
de control asupra activităţii subordonaţilor şi de aplicare, în condiţiile legii, a
sancţiunilor disciplinare”41.
Acest articol ridică însă şi problema execuţiei dispoziţiei ierarhice în condiţiile
în care aceasta ar putea să nu fie legală. In mod firesc, apare întrebarea: este
39
PREDA M., op. cit., p. 121
40
NEGULESCU P., op. cit., p. 388
41
PREDA M., op. cit., p. 122

24
Răspunderea juridică a funcţionarului public

funcţionarul public obligat să execute dispoziţia superiorului său ierahic în aceste


condiţii? Funcţionarul public este obligat să respecte legea şi este răspunzător
pentru actele sale ilegale, în acelaşi timp având însă şi obligaţia de a se conforma
dispoziţiilor şefilor ierarhici, în caz contrar fiind pasibili de sancţiuni disciplinare. Pe
de altă parte, o analiză asupra legalităţii sau ilegalităţii sarcinii primite ar presupune
ca funcţionarul public să facă o apreciere asupra sarcinii pe care o primeşte şi
numai dacă va considera că este cazul se va supune şi o va duce la îndeplinire.
Această problemă îşi găseşte rezolvarea în alin. (3) art. (45) din Statut, unde
se precizează: “funcţionarul public are dreptul să refuze, în scris şi motivat,
îndeplinirea dispoziţiilor primite de la superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale”.
De asemenea, tot aici se precizează obligativitatea funcţionarului de a executa
dispoziţia primită în situaţia în care superiorul său ierarhic insistă, formulând-o în
scris. In această situaţie, funcţionarul public are îndatorirea de a aduce la cunoştinţă
situaţia superiorului ierarhic al persoanei care a emis dispoziţia. Astfel, funcţionarul
public este exonerat de răspundere, aceasta revenind în totalitate şefului ierarhic ce
a stăruit în executarea unei dispoziţii ilegale.
Prof. Al. Negoiţă42 consideră că un funcţionar public are dreptul de a refuza
îndeplinirea unei sarcini numai în cazul ordinelor “manifest ilegale”, dar nu
precizează criteriile care stau la baza caracterului unui asemenea ordin şi consideră
că îndeplinirea unei dispoziţii ilegale nu exonerează de răspundere pe cel care a
executat-o.
O altă îndatorire a funcţionarilor publici este prevăzută la art. 46 din Statut şi
se referă la păstrarea, în condiţiile legii, a secretului de stat, a secretului de serviciu
şi a confidenţialităţii, cu excepţia informaţiilor de interes public.
Pentru a nu da naştere la interpretări subiective, trebuie definite foarte clar
noţiunile de “secret de stat”, “secret de serviciu” şi de “confidenţialitate”, în
conformitate cu prevederi exprese ale legii sau cu regulamentele de organizare şi
funcţionare ale autorităţilor şi instituţiilor în cauză.
Excepţia în această situaţie o constituie informaţiile de interes public şi ea
trebuie corelată cu prevederile constituţionale referitoare la “dreptul persoanei de a
avea acces la orice informaţie de interes public”, drept ce nu poate fi îngrădit.

42
NEGOITA A., op. cit., p. 104

25
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Art. (47) din Statut se referă la interdicţia funcţionarilor publici de a solicita


sau accepta, direct sau indirect, pentru ei sau pentru alte persoane, daruri sau
avantaje.
Această interdicţie este prevăzută şi în legea penală, infracţiunea de luare de
mită fiind supusă regulilor penale şi nu celor disciplinare din Statutul funcţionarilor
publici. Dacă ea este prevăzută şi în Statut este numai din punctul de vedere al
legăturilor dintre acţiunile ce-i constituie conţinutul şi funcţia publică, neavând
importanţă dacă aceste acţiuni sunt săvârşite în timpul exercitării funcţiei sau în
afara acesteia.
Alin. (2) prevede obligativitatea de prezentare a declaraţiei de avere de către
funcţionarii publici, în conformitate cu Legea nr. 115/199643 privind declararea şi
controlul averii demnitarilor, magistraţilor şi a unor persoane cu funcţii de conducere
şi de control a funcţionarilor publici, modificată şi completată prin Legea nr.
161/2003. Aceasta se face atât la numirea, cât şi la încetarea raportului de serviciu.
Se actualizează anual, atunci când funcţionarii publici dobândesc bunuri de o
anumită natură, care, potrivit legii, trebuie declarate. De asemenea, se
reactualizează şi la încetarea activităţii. Neactualizarea declaraţiei sau nedepunerea
ei în termen de 15 zile de la data încetării activităţii, atrage după sine declanşarea
procedurii de control.
Completarea şi depunerea declaraţiei de avere de către funcţionarii publici
contribuie la întărirea corectitudinii şi moralităţii sale.
Declaraţiile de avere sunt publice, ele pot fi citite pe Internet, pe paginile de
Web ale instituţiilor publice respective sau în partea a III-a a Monitorului Oficial.
O altă obligaţie a funcţionarilor publici o reprezintă rezolvarea în termen a
lucrărilor repartizate, prevăzută la art. (48) alin. (1).
Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda44 consideră că această
problemă nu era necesar a fi prevăzută în mod expres în Statut, deoarece, pe de o
parte, ea ţine de esenţa oricărei funcţii, iar pe de altă parte, exercitarea atribuţiilor
funcţiei presupune nu numai rezolvarea lucrărilor repartizate, ci multe alte
însărcinări, ce nu intră în categoria “lucrări”.

43
Monitorul Oficial nr. 263/25.10.1996
44
PREDA M., op. cit, p. 124

26
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Alin. (2) al aceluiaşi articol conţine interdicţia de a primi direct spre rezolvare
cereri sau de a interveni direct pentru soluţionarea lor, ori de a discuta direct cu
petenţii. Această prevedere poate fi explicată prin necesitatea de a proteja
funcţionarul public, de a-l feri de suspiciuni în săvârşirea actelor de corupţie,
favoritism sau trafic de influenţă. Totodată, şefii ierarhici au dreptul şi capacitatea de
a aprecia cărui funcţionar public din subordine poate să-i fie repartizată o anumită
lucrare.
Ultima dintre îndatoririle funcţionarilor publici, prevăzută în art. 49 din Statut
se referă la respectarea întocmai a regimului juridic al conflictului de interese şi al
incompatibilităţilor, stabilite potrivit legii. Este vorba de situaţiile ce privesc conflictul
de interese sau incompatibilităţile funcţiei publice ce apar în timpul deţinerii şi
executării funcţiei publice.

2. Răspunderea juridică a funcţionarilor publici


Problema răspunderii juridice a funcţionarilor publici se pune numai în
situaţia încălcării de către aceştia a normelor juridice în calitatea lor de funcţionari
publici sau în legătură cu funcţia publică ce o deţin. Dacă încălcarea aceste norme
nu are legătură cu funcţia publică, răspunderea este una de drept comun.
Statutul funcţionarilor publici, în art. (75), reglementează 4 forme ale
răspunderii juridice ale funcţionarilor publici: disciplinară, contravenţională, civilă şi
penală. In general, în literatura de specialitate sunt amintite aceste 4 forme de
răspundere, dar există alţi autori – printre care prof. univ. dr. Verginia Vedinaş 45 şi
Ion Popescu Slăniceanu46 - care disting 5 forme de răspundere: răspunderea
disciplinară, răspunderea contravenţională, răspundere patrimonială, răspundere
civilă şi răspundere penală. Pe de altă parte, prof. univ. dr. Antonie Iorgovan47
distinge 3 forme de răspundere: administrativ - disciplinară, administrativ -
contravenţională şi administrativ - patrimonială.
Oprindu-ne la cele 4 forme de răspundere reglementate prin Statutul
funcţionarilor publici – disciplinară, contravenţională, civilă şi penală – distingem din
art. (75) al Statutului, că acestea nu se aplică decât în situaţia în care funcţionarul
45
VEDINAŞ V., op. cit., p. 154-156
46
POPESCU SLĂNICEANU I., op. cit., p. 391
47
IORGOVAN A., op. cit., vol. II, p. 223

27
Răspunderea juridică a funcţionarului public

îşi încalcă îndatoririle corespunzătoare funcţiei publice cu vinovăţie. De asemenea,


persoana vătămată într-un drept sau un interes al său se poate adresa instituţiei
publice care i-a adus prejudiciul, în conformitate cu prevederile art. (76) alin. (1). In
cazul în care acţiunea se admite şi se constată vinovăţia funcţionarului public,
potrivit prevederilor art. (76) alin. (2) persoana respectivă va fi obligată la plata
daunelor, solidar cu autoritatea / instituţia publică.
Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta
a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii sau
instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.

2.1. Răspunderea disciplinară a funcţionarilor publici


Aceasă formă a răspunderii juridice este prevăzută în art. (77) alin. (1) din
statut: “încălcarea cu vinovăţie de către funcţionarii publici a îndatoririlor
corespunzător puncţiei publice pe care o deţin şi a normelor de conduită
profesională şi civică prevăzute de lege, constituie abatere disciplinară şi atrage
răspunderea disciplinară a acestora”. De asemenea, pentru anumite categorii de
funcţionari publici răspunderea disciplinară este prevăzută în legi speciale.
Revenind la Statutul funcţionarilor publici, constatăm că nu orice încălcări ale
îndatoririlor funcţionarilor publici constituie abateri disciplinare, ci numai acelea
expres prevăzute de lege. Astfel, în conformitate cu art. (77) alin. (2), se constituie
ca abateri disciplinare următoarele fapte:
a. întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor
b. neglijenţa repetată în rezolvarea lucrărilor
c. absenţele nemotivate de la serviciu
d. nerespectarea în mod repetat a programului de lucru
e. intervenţiile sau stăruinţele pentru soluţionarea unor cereri în afara
cadrului legal
f. nerespectarea secretului profesional sau a confidenţialităţii lucrărilor cu
acest caracter
g. manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii sau instituţiei publice
în care îşi desfăşoară activitatea
h. desfăşurarea în timpul programului de lucru a unor activităţi cu caracter

28
Răspunderea juridică a funcţionarului public

politic
i. refuzul de a îndeplini atribuţiile de serviciu
j. încălcarea prevederilor legale referitoare la îndatoriri, incompatibilităţi,
conflicte de interese şi interdicţii stabilite prin lege pentru funcţionarii
publici
k. alte fapte prevăzute ca abateri disciplinare în actele normative din
domeniul funcţiei publice şi funcţionarilor publici
Există unii autori care apreciază că răspunderea disciplinară a funcţionarilor
publici intervine nu numai în cazurile menţionate mai sus, ci şi atunci când faptele,
deşi nu sunt caracterizate expres de lege ca abateri disciplinare, aduc atingere
încrederii publicului. De asemenea, aceiaşi autori au tendinţa de a include în
categoria abaterilor disciplinare atât “greşelile de serviciu”, cât şi “greşelile comise
în viaţa particulară”. Prof. univ. dr. Mircea Preda48 consideră că aceasta este practic
o extindere nelimitată a domeniului ilicitului disciplinar, pe care legiuitorul nu le-a
avut în vedere pentru a le califica drept abateri disciplinare. Ca atare, în aceeaşi
opinie, “răspunderea disciplinară trebuie să rezulte din lege, care trebuie să
definească şi latura obiectivă, adică acţiunile şi inacţiunile şi, eventual, împrejurările
de timp şi spaţiu în care acestea trebuie să se producă pentru a fi calificate drept
abateri disciplinare şi să atragă sancţiunea disciplinară”.
Abaterea disciplinară trebuie analizată sub toate elementele ce-i constituie
conţinutul: subiect, obiect, latura obiectivă, latură subiectivă, sancţiune.
Subiectul poate fi numai o persoană fizică, funcţionar public, parte a unui
raport juridic de serviciu. Dacă nu are această calitate, răspunderea disciplinară se
fundamentează pe contractul individual de muncă şi atrage după sine cu totul alt tip
de sancţiuni decât cele aplicabile funcţionarilor publici. Trebuie menţionat că poate fi
supus răspunderii disciplinare şi funcţionarul public delegat sau detaşat la o altă
autoritate sau o altă instituţie publică. In cazul funcţionarului public delegat,
constatarea abaterii şi aplicarea sancţiunii revin instituţiei publice în care este
încadrat. In cazul funcţionarului public detaşat, constatarea abaterii şi aplicarea
sancţiunii revin instituţiei publice unde a avut loc detaşarea. Excepţia la această din
urmă situaţie o reprezintă aplicarea sancţiunii cu destituirea din funcţie, ea neputând

48
PREDA M., op. cit., p. 133

29
Răspunderea juridică a funcţionarului public

fi aplicată decât de instituţia care l-a detaşat.


Obiectul abaterii disciplinare îl reprezintă valoarea socială lezată prin
acţiunea sau inacţiunea funcţionarului public. Acestea pot privi 2 componente:
îndatoririre corespunzătoare funcţiei publice pe care o deţine cel în cauză şi
normele de conduită profesională, dar şi normele de conduită civică, prevăzute de
lege.
Latura obiectivă ţine de precizarea acţiunilor sau inacţiunilor considerate ca
abateri disciplinare; presupune, de asemenea, constatarea efectelor, a rezultatului
acţiunilor / inacţiunilor. Atunci când vorbim de latura obiectivă trebuie luate în calcul
alte 2 elemente extrem de importante: timpul în care s-a petrecut abaterea (orele de
program, orele suplimentare, în afara orelor de program) şi locul (în cadrul instituţiei
publice, la unitatea la care funcţionarul public a fost delegat sau detaşat).
Latura subiectivă. Aşa cum arăta prof. univ. dr. Mircea Preda, pe planul laturii
subiective “abaterea disciplinară se săvârşeşte întotdeauna cu vinovăţie, care poate
îmbrăca forma intenţiei, când funcţionarul prevede şi urmăreşte producerea
rezultatului (intenţie directă), sau prevede rezultatul, fără a urmări producerea lui
(intenţie indirectă), fie forma culpei”49.
In cazul culpei, aceasta poate fi: culpă din uşurinţă (când funcţionarul public
prevede rezultatul faptei sale, dar speră că nu se va produce) sau culpă simplă
(când funcţionarul public nu prevede rezultatul faptei, deşi trebuia şi putea să-l
prevadă). Lipsa uneia sau a alteia din formele culpei exclude răspunderea
disciplinară.
Culpa simplă poate fi asimilată unei insuficienţe profesionale generale, iar
referitor la acest aspect, prof. Al. Negoiţă opinează că “pentru insuficienţă
profesională generală, funcţionarul nu poate fi sancţionat disciplinar. In acest caz, el
se dovedeşte a fi incompatibil cu exercitarea funcţiei pe care o deţine”50. Termenul
de “incompatibilitate” trebuie înţeles aici cu sensul de incompetenţă profesională.
Putem vorbi de o excludere a existenţei vinovăţiei atunci când fapta a fost
săvârşită în anumite împrejurări, cum ar fi: legitima apărare, starea de necesitate,
constrângerea fizică sau morală, cazul fortuit, beţia involuntară completă. La

49
PREDA M., op. cit., p. 134
50
NEGOITA AL., op. cit., p. 197

30
Răspunderea juridică a funcţionarului public

cauzele menţionate mai putem adăuga dispoziţia superiorului ierarhic, dar numai în
conformitate cu art. (45) alin. (2) şi (3) din Statut.
Sintetinzând, referitor la trăsăturile răspunderii disciplinare a funcţionarului
public, putem menţiona:
a. răspunderea disciplinară este o răspundere de drept public
b. răspunderea disciplinară este o materializare a responsabilităţii
disciplinare a acestuia
c. răspunderea disciplinară a funcţionarului public se angajează numai
pentru o abatere de la disciplina funcţiei publice, care poate să fie unică
sau în concurs cu o faptă penală sau civilă
d. răspunderea disciplinară se angajează numai după o procedură specială
prevăzută de lege, care presupune cercetarea prealabilă, administrarea
probelor, ascultarea funcţionarului public, judecarea acestuia după
anumite reguli de către o autoritate administrativă sau judecătorească,
investită de lege şi asigurarea unui drept de recurs
e. răspunderea disciplinară se înfăptuieşte numai dacă nu există o cauză
care să împiedice aceasta (de exemplu: prescripţia, cazul fortuit, legitima
apărare etc.)
f. răspunderea disciplinară a funcţionarului public se angajează pentru
simpla încălcare a competenţei sau a interdicţiilor impuse de legiuitor prin
stabilirea incompatibilităţilor funcţiei, indiferent dacă se cauzează
prejudiciul material sau moral.
Am menţionat deja anterior că nu orice încălcări ale îndatoririlor funcţionarilor
publici constituie abateri disciplinare, ci numai acelea prevăzute la art. (77) alin. (2).
In plus, art. (77) alin. (1) din Statut conţine dispoziţia potrivit căreia încălcarea
trebuie să se facă cu vinovăţie. Vinovăţia funcţionarului este un element constitutiv
extrem de important al abaterii disciplinare, indiferent dacă aceasta îmbracă forma
intenţiei sau a culpei.
Asupra sintagmei “faptă săvârşită cu vinovăţie” se opreşte şi V.I. Prisăcaru51.
In opinia sa, abaterile disciplinare pot fi săvârşite şi din culpă sau neglijenţă
Accentul cade aici pe noţiunea “cu vinovăţie”, pentru că aceasta presupune

51
PRISACARU V.I., op. cit., p. 22

31
Răspunderea juridică a funcţionarului public

intenţia funcţionarului public ca prin actele sau faptele sale să săvârşească o


abatere, o infracţiune. In egală măsură însă, acelaşi funcţionar public consider că se
face vinovat şi atunci când nu săvârşeşte sau nu duce la bun sfârşit actele sau
faptele sale, pentru care este investit cu funcţia publică. Spre exemplu, putem
discuta de o vină din culpă sau din neglijenţă atunci când funcţionarul public nu a
elaborat un act administrativ, un certificat etc., în termenul prevăzut de lege.
Revenind la art. (77) alin. (2) din Statut şi analizând prevederile acestuia,
putem constata că unele din ele sunt definite sumar, în timp ce altele ridică
probleme de înţelege şi aplicare concretă.
Astfel, referitor la prevederile cuprinse în art. (77) alin. (2) lit. “a” - “întârzierea
sistematică în efectuarea lucrărilor” se pune problema de a preciza clar ce
înseamnă “sistematică” şi care este perioada pentru care se poate tolera sau
accepta “întârzierea sistematică”.
La lit. “b” se pune problema “neglijării repetate în rezolvarea lucrărilor”. Prin
analiza cuvântului “repetată” putem deduce oare că e suficient ca neglijenţa să se
întâmple de 2 ori? Sau poate de 3-4 ori?
In aceeaşi ordine de idei, la lit. “c” se pune problema abaterilor prin “absenţe
nemotivate de la serviciu”, fără să se specifice numărul lor şi când sunt motivate.
Cine stabileşte că numărul absenţelor este suficient de mare pentru ca aceasta să
fie considerată abatere?
La lit. “f” se face referire la “nerespectarea secretului profesional”. Dar
Statutul funcţionarilor publici se referă la “secretul de stat” şi la “secretul de
serviciu”. Le putem asimila pe vreunul din acestea două cu “secretul profesional”?
Prevederile de la lit. “g” sunt extrem de vagi şi nu lămuresc în nici un fel care
pot fi acele manifestări care aduc atingere prestigiului autorităţii şi instituţiei publice.
Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. (77) alin. (3) din Legea nr. 188/1999,
republicată 2007, sunt următoarele:
a. mustrare scrisă
b. diminuarea drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni
c. suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau, după
caz, de promovare în funcţia publică, pe o perioadă de la 1 la 3 ani
d. retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea în funcţia

32
Răspunderea juridică a funcţionarului public

publică pe o perioadă de până la 1 an


e. destituirea din funcţie
Anumite categorii de funcţionari publici, cum ar fi spre exemplu funcţionarii
publici parlamentari, poliţiştii, funcţionarii vamali, personalul diplomatic şi consular,
au prevăzute în statute sau legi speciale şi alte sancţiuni disciplinare, specifice lor.
Faţă de varianta iniţială a Legii nr. 188/1999, în varianta republicată în 2007
s-a renunţat la sancţiunea avertismentului. De asemenea, tot în varianta
nemodificată a Legii nr. 188/1999, diminuarea drepturilor salariale se făcea cu 5-
10% pe o perioadă de 1-3 luni, ceea ce însemna că nu se putea aplica această
sancţiune pentru o perioadă mai mică de o lună, dar se putea aplica această
sancţiune şi pentru 3 luni. Tot astfel, sancţiunea de la lit. “d” din Legea nr. 188/1999,
republicată, ce constă în retrogradarea în treptele de salarizare sau retrogradarea
într-o funcţie publică inferioară pentru o perioadă de până la 1 an, în vechea formă
nemodificată a legii era trecerea într-o funcţie inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni,
cu diminuarea corepunzătoare a salariului.
Mustrarea scrisă este cea mai uşoară sancţiune şi reprezintă de fapt
atenţionarea în scris a funcţionarului public de neîndeplinirea corespunzătoare a
obligaţiilor de serviciu, cerându-i-se ca acestea să nu se mai repete. Are un caracter
mai mult moral. Această sancţiune se poate aplica direct de către persoana care
are competenţa legală de numire în funcţia publică52, spre deosebire de restul
sancţiunilor disciplinare ce se aplică numai la propunerea comisiei de disciplină53.
Diminuarea drepturilor salariale poate fi aplicată unui funcţionar public pentru
o abatere mai gravă săvârşită cu intenţie, dar şi unui funcţionar public care a
săvârşit o abatere mai puţin gravă, dar nu este la prima abatere, mai având în
prealabil o sancţiune cu “mustrare”.
Suspendarea dreptului de avansare ca şi retrogradarea în trepte de
salarizare sunt considerate sancţiuni severe, aplicabile pentru abateri grave şi care
nu presupun ca funcţionarul public să fi primit anterior o sancţiune disciplinară mai
uşoară.
Destituirea din funcţie este sancţiunea disciplinară cea mai severă şi

52
In conformitate cu art. (78) alin. (1) din Statutul funcţionarilor publici
53
In conformitate cu art. (78) alin. (2) din Statutul funcţionarilor publici

33
Răspunderea juridică a funcţionarului public

presupune fie repetarea gravă a încălcării îndatoririlor de serviciu, fie aducerea unui
important prejudiciu, a unei pagube importante instituţiei în care funcţionarul public
şi-a desfăşurat activitatea.
In legătură cu aceste sancţiuni disciplinare se impun o serie de precizări:
In primul rând, sancţiunile disciplinare se stabilesc numai prin normă cu
putere de lege, ca şi abaterile disciplinare.
In al doilea rând, sancţiunile disciplinare nu sunt stabilite pentru un anume tip
de abatere disciplinară, aşa cum, spre exemplu, în dreptul penal, unui anumit tip de
infracţiune îi este asociată o anumită pedeapsă. Aplicarea sancţiunii disciplinare
este lăsată în competenţa autorităţii abilitate să le aplice, respectiv persoana care
are competenţa legală de numire în funcţia publică dacă discutăm de “mustrare”,
sau de către comisia de disciplină, dacă ne referim la restul abaterilor.
Sancţiunile disciplinare sunt instituite într-un sistem ierarhic, dar ierarhia are
un caracter relativ. După cum am arătat mai sus, se poate aplica o sanţiune gravă,
chiar dacă în prealabil nu a fost aplicată o alta mai puţin severă. Semnificativ în
acest sens este art. (77) alin. (4), unde se precizează: “la individualizarea sancţiunii
disciplinare se va ţine seama de cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare,
împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul de vinovăţie şi consecinţele
abaterii, comportarea generală în timpul serviciului a funcţionarului public, precum şi
de existenţa în antecedentele acestuia a altor sancţiuni disciplinare care nu au fost
radiate în condiţiile prezentei legi”.
O altă precizare ce necesită a fi făcută ţine de caracterul personal al
sancţiunii disciplinare. Aceasta se aplică numai funcţionarului public ce a săvârşit
abaterea disciplinară şi nu unui colectiv sau unui compartiment din structura
autorităţii / instituţiei publice. De asemenea, unei fapte nu i se poate aplica decât o
singură sancţiune disciplinară, dar i se poate aplica în schimb o sanţiune
disciplinară şi o alta de natură contravenţională, civilă sau penală.
Sancţiunea disciplinară se aplică printr-un act administrativ de autoritate cu
caracter individual (dispoziţie, decizie, ordin) emis de către autoritatea abilitată. In
toate cazurile, actul are numai formă scrisă. Acest act poate fi revocat de emitent,
dar numai până în momentul în care el nu a intrat în cenzura unui organ de
jurisdicţie, care va putea anula actul sau va obliga pe emitent să-l revoce ori să-l

34
Răspunderea juridică a funcţionarului public

modifice.
Referitor la autoritatea abilitată a aplica sancţiunea disciplinară, în principiu
aceasta nu poate fi decât una internă. Sub acest aspect, Statutul funcţionarilor
publici prevde că “mustrarea” se poate aplica direct de către persoana care are
competenţa legală de numire în funcţia publică - art. (78) alin. (1) -, spre deosebire
de restul sancţiunilor disciplinare ce se aplică numai la propunerea comisiei de
disciplină - art. (78) alin. (2). Există posibilitatea ca sancţiunile disciplinare să fie
aplicate de către o autoritate din exterior, dar acestea sunt situaţii prevăzute expres
de lege.
Pentru înalţii funcţionari publici sancţiunile disciplinare se aplică prin decizie a
primului-ministru, prin ordin al ministrului sau - după caz - al conducătorului
autorităţii / instituţiei publice centrale, la propunerea comisiei de disciplină.
Aplicarea sancţiunii disciplinare trebuie să se facă după o justă şi prealabilă
cercetare a cazului, cu ascultarea obligatorie a funcţionarului care a săvârşit
abaterea.
In acest sens, reamintim prevederile art. (77) alin. (4) din Statutul
funcţionarilor publici, referitoare la criteriile ce stau la baza aplicării sancţiunilor
disciplinare: cauzele şi gravitatea abaterii disciplinare, împrejurările în care a fost
săvârşită abaterea, gradul de vinovăţie al funcţionarului public, consecinţele
abaterii, comportamentul general în serviciu al funcţionarului public, existenţa unor
antecedente ale acestuia.
Procedura disciplinară este asociată ideii de respectare a dreptului la
apărare, în sensul aducerii la cunoştinţă a acţiunii disciplinare, ascultarea
funcţionarului învinuit cu privire la argumentele în favoarea apărării sale, acordarea
posibilităţii de a avea un apărător, de a propune martori şi probe în apărare, dreptul
la o cercetare imparţială, dreptul la recurs.
Refuzul funcţionarului public de a se prezenta la audieri sau de a semna o
declaraţie privitoare la abaterile disciplinare ce i se impută, se consemnează într-un
proces-verbal, în conformitate cu prevederile art. (78) alin. (3) din Statut.
De asemenea, împotriva sancţiunii disciplinare se poate face contestaţie, în
termenul şi la organul prevăzut în actul care reglementează constatarea abaterii şi
aplicarea sancţiunii (art. (80) din Statut).

35
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Se prevede că sancţiunile disciplinare se aplică în termen de cel mult 1 an de


la data sesizării comisiei de disciplină cu privire la săvârşirea abaterii disciplinare,
dar nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterii disciplinare.
In situaţia în care fapta funcţionarului public a fost sesizată ca abatere atât
disciplinară cât şi ca infracţiune, procedura angajării răspunderii disciplinare se
suspendă până la dispunerea neînceperii urmăririi penale, scoaterii de sub urmărire
penală sau până la data la care instanţa judecătorească dispune achitarea sau
neînceperea procesului penal.
In situaţia în care funcţionarul public, poate influenţa cercetarea
administrativă, în perioada cercetării administrative conducătorul autorităţii /
instituţiei administrative poate interzice accesul acestuia la documente sau poate
dispune mutarea temporară a acestuia într-un alt compartiment.

2.1.1. Comisia de disciplină. Organizare.


In conformitate cu art. (79) alin. (1) din Legea nr. 188/1999, republicată 2007,
precum şi în conformitate cu art. (3) alin. (1) din H.G. nr. 1210/10.10.2003 privind
organizarea şi funcţionarea comisiilor de disciplină şi a comisiilor paritare din cadrul
autorităţilor şi instituţiilor publice, analizarea faptelor sesizate şi considerate a fi
abateri de la disciplină ale funcţionarilor publici se face de către o comisie de
disciplină, constituită special în acest scop. Comisia este aceea care propune
aplicarea sancţiunii disciplinare. De asemenea, tot ca atribuţie principală a comisiei
de disciplină trebuie să amintim menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii
disciplinare, în cazul în care această sancţiune a fost contestată, precum şi
întocmirea de rapoarte cu privire la fiecare cauză pentru care a fost sesizată şi
înaintarea acestora către conducătorul instituţiei publice.
Modul de constituire, organizare şi funcţionare a comisiilor de disciplină,
precum şi atribuţiile şi procedura de lucru sunt reglementate prin H.G. nr.
1210/200354.
Activitatea comisiei de disciplină are la bază următoarele principii55:
• prezumţia de nevinovăţie - funcţionarul public este considerat nevinovat,

54
Monitorul Oficial nr. 757/29.10.2003
55
H.G. nr. 1210/14.10.2003, art. (19)

36
Răspunderea juridică a funcţionarului public

atâta timp cât vinovăţia sa nu a fost dovedită


• garantarea dreptului la apărare - funcţionarul public are dreptul de a fi
audiat, de a prezenta dovezi în apărarea sa, de a fi asistat de un apărător
sau de a fi reprezentat
• celeritatea procedurii - presupune obligaţia comisiei de disciplină de a
proceda rapid la soluţionarea cauzei
• contradictorialitatea - presupune asigurarea posibilităţii persoanelor cu
poziţii divergente de a se exprima cu privire la act sau la orice fapt ce are
legătură cu abaterea disciplinară în cauză
• proporţionalitatea - se referă la păstrarea raportului direct între gravitatea
abaterii disciplinare, circumstanţele săvârşirii şi sancţiunea propriu-zisă
• legalitatea sancţiunii - o sancţiune se acordă numai în conformitate cu
sancţiunile disciplinare prevăzute de lege
• unicitatea sancţiunii - unei abateri disciplinare i se poate aplica o singură
sancţiune disciplinară.
Comisia de disciplină are următoarea componenţă:
Preşedintele comisiei de disciplină
Pentru a fi desemnat preşedinte al comisiei de disciplină, un funcţionar public
trebuie să îndeplinească următoarele condiţii: să fie funcţionar public clasa I, să
posede studii superioare juridice sau administrative, să aibe o probitate morală
recunoscută, să nu se afle într-una din situaţiile de incompatibilitate prevăzute de
lege56.
Mandatul preşedintelui este de 3 ani, cu posibilitatea de a fi reînnoit o singură
dată57.
Preşedintele comisiei de disciplină are următoarele atribuţii principale:
stabileşte locul, data şi ora şedinţelor comisiei de disciplină, conduce şedinţele
comisiei, coordonează activitatea comisiei şi a secretarului acesteia, reprezintă
comisia de disciplină în conducătorului autorităţii / instituţiei publice, a altor autorităţii
sau instituţii, precum şi în faţa oricărei alte persoane fizice sau juridice58.
In cazul suspendării sau încetării mandatului preşedintelui comisiei de
56
Idem, art. (10) alin. (1)
57
Idem, art. (8) alin. (1)
58
Idem, art. (21)

37
Răspunderea juridică a funcţionarului public

disciplină, atribuţiile acestuia se vor exercita de către un membru supleant59.


Membrii comisiei de disciplină
Pot fi membrii în comisia de disciplină numai funcţionarii publici definitivi,
care au probitate morală recunoscută.
Potrivit art. (79) alin. (2) din Statut, şi în conformitate cu art. (5) alin. (3) din
H.G. 1210/2003, ca membru, din comisia de disciplină face parte un reprezentant al
organizaţiei sindicale, sau în situaţia în care sindicatul nu este reprezentativ, ori nu
există sindicat, un reprezentant desemnat prin votul majorităţii funcţionarilor publici.
De asemenea, comisia de disciplină poate desemna unul sau mai mulţi membri
care, împreună cu reprezentanţi ai compartimentelor de control din cadrul instituţiei,
să cerceteze faptele sesizate şi să prezinte rezultatul final al cercetării.
In cadrul înalţilor funcţionari publici, în conformitate cu art. (79) alin. (4) din
Statut, comisia de disciplină este formată din 5 înalţi funcţionari publici, numiţi prin
decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administraţiei şi internelor.
Nu poate fi membru în comisia de disciplină funcţionarul public care se află în
una din următoarele situaţii de incompatibilitate:
• este soţ, rudă sau afin până la gradul al IV-lea inclusiv, cu conducătorul
autorităţii sau al instituţiei publice
• este membru al comisiei paritare
• a fost sancţionat disciplinar, iar sancţiunea nu a fost radiată, în
conformitate cu prevederile legii60
Mandatul unui membru al comisiei de disciplină este de 3 ani, cu posibilitatea
de a fi reînnoit o singură dată61.
Cu 30 de zile înainte de data expirării mandatului membrilor comisiei de
disciplină, se va proceda la constituirea viitoarei comisii de disciplină62.
Mandatul unui membru al unei comisii de disciplină se poate suspenda de
drept, la cerere şi înainte de termen.
Suspendarea de drept a unui membru are loc în situaţia în care acesta a fost
detaşat în cadrul altei instituţii / autorităţi, a săvârşit o faptă care face obiectul

59
Idem, art. (16) alin. (1)
60
H.G. nr. 1210/2003, art. 9 alin. (2)
61
Idem, art. (8) alin. (1)
62
Idem, art. (8)alin. (3)

38
Răspunderea juridică a funcţionarului public

comisiei de disciplină sau în situaţia în care s-a dispus începerea urmăririi penale
împotriva acestuia. Suspendarea mandatului unui membru al comisiei de disciplină
se constată printr-un raport al comisiei care se aduce la cunoştinţă persoanei prin al
cărei act administrativ a fost constituită comisia de disciplină63.
Suspendarea la cerere a unui membru al unei comisii de disciplină are loc în
următoarele situaţii: dacă acesta se află într-unul din cazurile de incompatibilitate
deja amintite, dacă s-a pronunţat anterior soluţionării cauzei cu privire la fapta
sesizată, dacă este soţ, rudă sau afin până la gradul al IV-lea inclusiv, cu
funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată64.
Cererea de suspendare se formulează în scris de către orice persoană ce
poate dovedi existenţa situaţiilor respective şi o înaintează preşedintelui comisiei de
disciplină. Comisia de pronunţă în termen de 3 zile de la înregistrarea cererii, iar
preşedintele comisiei de disciplină va lua măsuri pentru înlocuirea membrului titular
suspendat, cu un membru supleant. Suspendarea mandatului unui membru al
comisiei de disciplină durează până la definitivarea cauzei care a determinat
suspendarea.
Inainte de termen, mandatul unui membru al comisiei încetează în
următoarele condiţii: dacă acesta renunţă la calitatea de membru, dacă a fost
suspendat din funcţia publică pentru o perioadă mai mare de 30 de zile (în condiţiile
prevăzute de Legea nr. 188/1999, republicată 2007), dacă s-a transferat în cadrul
altei autorităţi / instituţii publice, dacă i s-a aplicat o sancţiune disciplinară65. Si în
această situaţie, membrul comisiei va fi înlocuit cu un membru supleant.
Secretarul comisiei de disciplină şi secretarul supleant.
Prin actul administrativ de constituire a comisiei de disciplină sunt numiţi un
secretar al comisiei de disciplină şi un secretar supleant, cu studii juridice sau
administrative. Aceştia nu sunt însă membrii ai comisiei de disciplină66.
Secretarul comisiei are următoarele atribuţii principale: înregistrează
sesizarea referitoare la abaterea funcţionarului public; convoacă - la cererea
preşedintelui comisiei de disciplină - funcţionarul public în cauză, persoana care a

63
Idem, art. (11) alin. (1)
64
Idem, art. (12) alin. (1)
65
Idem, art. (15) alin. (1)
66
Idem, art. (18) alin. (1)

39
Răspunderea juridică a funcţionarului public

făcut sesizarea şi persoanele ce urmează a fi audiate; redactează şi semnează


procesul-verbal al şedinţelor comisiei de disciplină, ce va fi semnat ulterior de către
toţi membrii comisiei; redactează şi semnează, alături de membrii comisiei de
disciplină şi de preşedintele acesteia, actele emise de comisia de disciplină şi le
înaintează conducătorului instituţiei publice; ţine evidenţa rapoartelor şi a sesizărilor;
efectuează alte lucrări necesare desfăşurării activităţii comisiei de disciplină67.
Pentru înalţii funcţionari publici, secretarul şi secretarul supleant se numesc
prin decizie a primului-ministru.

2.1.2. Funcţionarea comisiei de disciplină.


Sesizarea îndreptată împotriva unui funcţionar public se adresează
conducătorului autorităţii / instituţiei publice, ori conducătorului compartimentului în
care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul public. Aceştia au obligaţia de a o
transmite comisiei de disciplină competente. De asemenea, sesizarea poate fi
adresată direct comisiei de disciplină din cadrul autorităţii / instituţiei publice.
Sintetizând, în conformitate cu prevederile art. (24) alin. (1) din H.G.
1210/2003, comisia de disciplină poate fi sesizată de: conducătorul instituţiei /
autorităţii publice, conducătorul compartimentului în care îşi desfăşoară activitatea
funcţionarul public şi orice persoană care se consideră vătămată prin activitatea
funcţionarului public.
Sesizarea se formulează în scris, nu mai târziu de 2 luni de la data comiterii
faptei şi trebuie să cuprindă:
• numele, prenumele, domiciliul şi - dacă este cazul - locul de muncă,
funcţia deţinută de persoana care a făcut sesizarea
• numele, prenumele şi - dacă este posibil - compartimentul în care îşi
desfăşoară activitatea funcţionarul public a cărui faptă a fost sesizată
• descrierea faptei ce face obiectul sesizării
• prezentarea dovezilor
• data şi semnătura68
Activitatea de cercetare a abaterii disciplinare impune: audierea persoanei

67
Idem, art. (22)
68
Idem, art. (24) alin. (2)

40
Răspunderea juridică a funcţionarului public

care a făcut sesizarea, audierea funcţionarului public a cărui faptă face obiectul
sesizării, audierea altor persoane ce pot înlesni rezolvarea cazului, culegerea
informaţiilor prin mijloacele prevăzute de lege, administrarea probelor, verificarea
documentelor şi a declaraţiilor prezentate69.
Audierea persoanelor se consemnează într-un proces-verbal semnat de
către preşedintele şi membrii comisiei de disciplină, precum şi de către secretarul
acesteia şi persoana audiată. In cazul refuzului funcţionarului public de a se
prezenta la audiere sau de a semna o declaraţie referitoare la abaterile disciplinare,
acest fapt se consemnează într-un proces-verbal.
Sedinţele comisiei de disciplină sunt publice, cu excepţia când există
solicitarea din partea funcţionarului public împotriva căruia există sesizarea sau a
preşedintelui comisiei de disciplină ca aceasta să fie secretă. Lucrările şedinţei se
consemnează într-un proces-verbal, semnat de către preşedinte, membrii comisiei
şi secretarul acesteia.
Raportul comisiei de disciplină cu privire la cauza pentru care a fost sesizată,
trebuie să conţină următoarele: numărul şi data sesizării; numele, prenumele,
funcţia deţinută şi compartimentul în care îşi desfăşoară activitatea funcţionarul
public; numele, prenumele, funcţia şi domiciliul persoanei care sesizat fapta,
precum şi a persoanelor audiate; prezentarea faptei sesizate şi a circumstanţelor în
care a avut loc; probele administrate; propunerea de aplicare a unei sancţiuni
disciplinare sau de clasare a cauzei; motivarea propunerii; numele, prenumele,
semnătura preşedintelui, a membrilor comisiei şi a secretarului acesteia; data
întocmirii raportului70.
Comisia de disciplină poate propune sancţiunea disciplinară aplicabilă, atunci
când funcţionarul public s-a dovedit a fi vinovat, sau poate propune clasarea
sesizării, când nu se confirmă săvârşirea abaterii. Dacă există indicii că fapta
săvârşită poate fi considerată infracţiune, conducătorul autorităţii / instituţiei publice
va sesiza organele de cercetare penală.
Actul administrativ de sancţionare a funcţionarului public este emis de
persoana competentă, potrivit legii de aplicare a sancţiunilor disciplinare, pe baza

69
Idem, art. (28) alin. (2)
70
Idem, art. (32) alin. (1)

41
Răspunderea juridică a funcţionarului public

propunerii cuprinse în raportul comisiei de disciplină. Actul administrativ trebuie să


cuprindă în mod obligatoriu următoarele: descrierea faptei care se constituie
abatere disciplinară, precizarea prevederilor din procesul-verbal al comisiei de
disciplină, motivele pentru care au fost înlăturate apărările formulate de funcţionarul
public în timpul cercetării disciplinare prealabile, temeiul legal în baza căruia se
aplică sancţiunea disciplinară, termenul în care aceasta poate fi contestată, instanţa
competentă la care actul administrativ prin care s-a dispus sancţiunea poate fi
contestat71.
Actul administrativ de sancţionare se comunică funcţionarului public
sancţionat în termen de 15 zile lucrătoare de la data emiterii. Sancţiunile disciplinare
se aplică în termen de cel mult un an de la data sesizării comisiei de disciplină, dar
nu mai târziu de 2 ani de la data săvârşirii abaterilor disciplinare.
Funcţionarul public nemulţumit de sancţiunea disciplinară aplicată se poate
adresa Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici, care poate dispune efectuatea
unui control. De asemenea, funcţionarul public poate depune contestaţie la
conducătorul instituţiei / autorităţii publice. Conducătorul autorităţii are obligaţia de
a sesiza comisia de disciplină în termen de 5 zile lucrătoare de la data înregistrării
contestaţiei şi de a verifica dacă sancţiunea disciplinară este conform legii.
In funcţie de rezultatul verificărilor, comisia de disciplină poate să propună
menţinerea, modificarea sau anularea sancţiunii, dar nu poate propune o sancţiune
disciplinară mai gravă decât cea aplicată.

2.1.3. Radierea sancţiunilor disciplinare.


Situaţia disciplinară a funcţionarului public este consemnată într-un cazier
administrativ, eliberat de Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici. Acest cazier
este un act ce cuprinde sancţiunile disciplinare aplicate funcţionarului şi care nu au
fost radiate în condiţiile legii.
Cazierul administrativ este necesar în mai multe situaţii, de exemplu: pentru
desemnarea unui funcţionar public ca membru în comisia de concurs pentru
recrutarea funcţionarilor publici, pentru desemnarea unui funcţionar public în calitate
de membru sau de preşedinte al unei comisii de disciplină, pentru desemnarea unui

71
Idem, art. (35) alin. (2)

42
Răspunderea juridică a funcţionarului public

funcţionar public într-o comisie paritară, pentru ocuparea unei funcţii publice
corespunzătoare înalţilor funcţionari publici etc.
Cazierul administrativ se eliberează la solicitarea funcţionarului public
interesat, a conducătorului autorităţii / instituţiei publice în care îşi desfăşoară
activitatea, a preşedintelui comisiei de disciplină, alte persoane interesate prevăzute
de lege.
Intrucât sancţiunile disciplinare au un scop preventiv şi educativ, s-a apreciat
că ele nu trebuie să fiinţeze în dosarul funcţionarului public pe toată durata activităţii
sale. In acest sens, Statutul funcţionarilor publici prevede radierea de drept a
sancţiunilor disciplinare aplicate72, dacă s-a scurs un anumit termen şi dacă
funcţionarul public a avut o bună comportare.
Potrivit art. (82) alin. (1) din Statutul funcţionarilor publici, sancţiunile de drept
se radiază după cum urmează:
a. în termen de 6 luni de la aplicare pentru sancţiunea de mustrare scrisă,
prevăzută la art. (77) alin. (3) lit. „a” din Statut
b. în termen de un an de la expirarea termenului pentru care au fost
aplicate, pentru sancţiunile cu diminuarea drepturilor salariale,
suspendarea dreptului de avansare în gradele de salarizare sau
retrogradarea în treptele de salarizare / retrogradarea în funcţia publică,
prevăzute la art. (77) alin. (3) lit. „b”-„d”
c. în termen de 7 ani de la expirarea termenului pentru care au fost aplicate,
pentru sancţiunea cu destituirea din funcţia publică, prevăzută la art. (77)
alin. (3) lit. „e”

2.2. Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici


Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici este angajată în
situaţia în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul sau în legătură cu
serviciu.
Prof. univ. dr. Mircea Pereda73 face distincţie clară dintre răspunderea
contravenţională de drept comun ce îşi are sediul în O.G. nr. 2/2001 privind regimul

72
Legea nr. 188/1999, art. (82) alin. (1)
73
PREDA M., op. cit., p. 148

43
Răspunderea juridică a funcţionarului public

juridic al contravenţiilor cu modificările şi completările ulterioare, şi răspunderea


contravenţională a funcţionarilor publici, ce îşi are sediul în art. (83) din Statutul
funcţionarilor publici, dar şi în alte legi speciale, inclusiv cele referitoare la anumite
categorii de funcţionari publici. In măsura în care aceste legi speciale şi statute nu
cuprind reglementări distincte, se vor aplica cele din O.G. nr. 2/2001, cu modificările
şi completările ulterioare.
Privitor la trăsăturile contravenţiei, majoritatea autorilor români le apreciază
ca fiind: fapta este săvârşită cu vinovăţie, prezintă un pericol social mai redus decât
infracţiunea, fapta este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi şi alte acte
normative.
Astfel, fapta săvârşită cu vinovăţie de către un funcţionar public, în această
calitate şi în exercitarea atribuţiilor de serviciu sau în legătură cu serviciul, care
prezintă pericol social mai redus decât infracţiunea şi este prevăzută şi sancţionată
ca atare prin acte normative, constituie abatere contravenţională care atrage
răspunderea contravenţională a funcţionarului public.
In opinia prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, există o distincţie clară între
infracţiune, contravenţie şi abaterea disciplinară săvârşită de funcţionarul public,
arătând că dacă infracţiunea lezează valorile sociale esenţiale, contravenţia trebuie
înţeleasă ca având drept obiect social-juridic generic aceste valori sociale de interes
general, dar care sunt situate, din punct de vedere al importanţei, imediat după cele
arătate prin legea penală74.
Cu privire la elementele faptei ce constituie contravenţie, trebuie să
menţionăm următoarele:
Subiectul contravenţiei este funcţionarul public, aşa cum este el definit prin
Statutul funcţionarilor publici. Răspunderea contravenţională poate privi însă atât pe
funcţionarul public în cauză, ca persoană fizică, cât şi instituţia / autoritatea publică
în care acesta îşi desfăşoară activitatea, în calitate de persoană juridică. Potrivit
prof. univ. dr. Mircea Preda, temeiul juridic al unei asemenea răspunderi constă în
faptul că unele atribuţii (ce au fost încălcate) aparţin unui anumit funcţionar public,
în timp ce altele (de asemenea încălcate) pot să aparţină autorităţii sau instituţiei

74
IORGOVAN A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996

44
Răspunderea juridică a funcţionarului public

publice, ca persoană juridică75.


Latura subiectivă a răspunderii contravenţionale a funcţionarului public se
bazează pe existenţa vinovăţiei în săvârşirea faptei sub forma intenţiei sau a culpei.
Obiectul răspunderii contravenţionale are în vedere valorile sociale afectate
prin faptele funcţionarilor publici.
Latura obiectivă se defineşte prin gradul de pericol social al acţiunilor sau
inacţiunilor funcţionarilor publici. Pentru a fi considerate contravenţii, acestea trebuie
să aibe un grad de pericol social de o anumită gravitate. Pe de altă parte, faptele nu
trebuie să fie calificate nici ca abateri disciplinare, deoarece li s-ar aplica regimul
juridic al acestora.
Sancţiunea. In principiu, funcţionarilor publici li se aplică aceleaşi sancţiuni
contravenţionale care sunt prevăzute şi în dreptul comun pentru orice cetăţean sau
salariat. Prin unele acte normative însă, în unele domenii, sunt prevăzute sancţiuni
specifice.
Cu privire la sancţiunea complementară a confiscării bunurilor folosite la
săvârşirea contravenţiei de către funcţionarul public, prof. univ. dr. Mircea Preda şi
prof. univ. dr. Ion Popescu Slăniceanu, opinează că dacă acestea sunt în
proprietatea publică sau privată a autorităţii sau instituţiei publice, ele nu pot fi
confiscate, deoarece ar afecta negativ activitatea instituţiei / autorităţii respective76.
Cauzele care ar înlătura răspunderea contravenţională a funcţionarului public
sunt, cu mici excepţii, aceleaşi cu cele avute în vedere de dreptul comun. Ca
excepţie putem menţiona, de exemplu, minoritatea făptuitorului, care este exclusă
în materia răspunderii contravenţionale a funcţionarului public.
Sunt situaţii în care, prin lege se stabilesc anumite obligaţii pentru unele
funcţii publice, iar pentru funcţionarii respectivi se prevede că încălcarea acestora
constituie contravenţie. In această situaţie, competenţa de constatare şi chiar de
sancţionare a contravenţiilor este dată de un organ al statului specializat în
domeniul respectiv. In asemenea situaţii, răspunderea contravenţională a
funcţionarului public decurge din norma legală care instituie răspunderea
contravenţională şi nu din raportul juridic de subordonare ierarhică.
75
PREDA M., op. cit., p. 148
76
PREDA M., op. cit., p. 149; SLANICEANU I.P., Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila,
1989, p. 122

45
Răspunderea juridică a funcţionarului public

O altă trăsătură specifică a răspunderii contravenţionale a funcţionarului


public este caracterul ei personal, chiar şi atunci când este vorba de răspunderea
contravenţională a persoanei juridice.
Mai putem adăuga faptul că răspunderea contravenţională a funcţionarului
public şi, implicit, sancţiunile contravenţionale se pot aplica împreună, cumulativ, cu
răspunderea şi cu sancţiunile de altă natură - disciplinară sau civilă - , nu însă şi cu
răspunderea penală, deoarece aceeaşi faptă nu poate fi în acelaşi timp contravenţie
şi infracţiune. Se va aplica, în schimb, principiul potrivit căruia pentru aceeaşi faptă
contravenţională nu se vor putea aplica 2 sancţiuni contravenţionale.
Răspunderea contravenţională a funcţionarului public poate fi înlăturată de:
cauzele care înlătură responsabilitatea administrativă a funcţionarului public şi
măsurile administrative accesorii, cauzele care înlătură caracterul contravenţional al
faptei funcţionarului public, cauzele care înlătură aplicarea sancţiunii sau
executarea sancţiunii contravenţionale, precum şi măsurile administrative accesorii.
Există 4 faze principale în cadrul procedurii contravenţionale, şi anume:
constatarea contravenţiei, aplicarea sancţiunii, exercitarea căilor de atac,
executarea sancţiunilor contravenţionale.
Referitor la constatarea contravenţiei săvârşite de funcţionarul public,
aceasta se face numai de 2 categorii de agenţi constatatori: anumite autorităţi sau
agenţii acestora, specializaţi pe “domenii” (fiscal, financiar, supraveghere vamală
etc.), denumite poliţiile administrative speciale şi de către autoritatea
judecătorească.
Calea de atac în materie contravenţională este plângerea, potrivit art. (83)
alin. (2) din Statut, pe care o poate face funcţionarul public sau funcţionarul public
împreună cu instituţia / autoritatea publică din care face parte. Se poate depune
plângere la judecătoria în a cărei circumscripţie îşi are sediul autoritatea / instituţia
publică în care este numit funcţionarul public sancţionat.

2.3. Răspunderea civilă a funcţionarilor publici


Pentru diferite categorii de funcţionari publici, acest tip de răspundere juridică
este reglementat expres printr-o serie de legi speciale sau statute.
Statutul funcţionarilor publici se referă la răspunderea civilă în art. (84), fără a

46
Răspunderea juridică a funcţionarului public

face vreo precizare referitoare la răspunderea materială sau patrimonială.


Această situaţie ne obligă să facem unele precizări. Răspunderea civilă sau
cea patrimonială (materială) are loc numai când s-a produs un prejudiciu unităţii în
care este încadrat funcţionarul public sau unor terţi. Codul civil reglementează
răspunderea civilă, ca răspundere contractuală sau delictuală, fără ca aceasta să fie
pusă în legătură cu vreo calitate anume a făptuitorului. Cuantumul despăgubirii
cuprinde dauna efectivă, la care se adaugă beneficiul nerealizat.
Atunci când prejudiciul este săvârşit de o persoană care are calitatea de
funcţionar public, există o serie de acte normative ce se referă la răspunderea
materială sau răspunderea patrimonială. Si doctrina face referire la răspunderea
administrativ-patrimonială, răspunderea materială, răspunderea patrimonială.
Prof. univ. dr. Mircea Preda apreciază că cea mai potrivită denumire pentru
acest tip de răspundere este cea de “răspundere patrimonială”, întrucât în art. (52)
alin. (3) din Constituţia României se face referire expresă la “răspunderea
patrimonială a statului”, iar legislaţia în vigoare foloseşte frecvent noţiunea de
“patrimoniu”77.
Intrucât Statutul funcţionarilor publici la art. (84) foloseşte termenul de
“răspundere civilă” vom folosi acest termen în continuarea acestei lucrări.
Răspunderea civilă intervine în situaţia în care funcţionarii publici, în
exercitarea funcţiei lor, produc un prejudiciu material. Răspunderea civilă a
funcţionarilor publici se bazează pe principiul potrivit căruia, oricine cauzează altuia
un prejudiciu, prin greşeala sa, este obligat să îl repare. Cu alte cuvinte, funcţionarul
răspunde în cazul săvârşirii unui delict civil.
Potrivit art. (84) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici,
republicată 2007, răspunderea civilă a acestora se angajează pentru:
a. pagube produse cu vinovăţie patrimoniului autorităţii sau instituţiei publice
în care funcţionează
b. nerestituirea în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit
c. daune plătite de autoritatea / instituţia publică, în calitate de comitent,
unor terţe persoane, în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile

77
PREDA M., op. cit., p. 150

47
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Potrivit V.I. Prisăcaru, sintagma de „în calitate de comitent” ne relevă faptul


că între conducătorii autorităţilor sau a instituţiilor publice, pe de o parte, şi
funcţionarii publici ce-şi desfăşoară activitatea în cadrul acestora, pe de altă parte,
ar exista raporturi de drept civil, cum este raportul dintre comitent şi prepuşii săi,
reglementate de art. (1000) alin. (3) Cod civil78.
Răspunderea funcţionarilor publici pentru prejudiciul cauzat autorităţii sau
instituţiei publice în care funcţionează are unele trăsături comune cu răspunderea
materială din dreptul muncii, dar şi unele particularităţi.
O primă particularitate constă în faptul ca persoana în cauză să aibă calitatea
de funcţionar public şi să fi produs paguba cu prilejul exercitării atribuţiilor de
serviciu sau în legătură cu aceasta.
Legea nr. 188/1999, republicată 2007, la art. (1) alin. (1) stabileşte că între
conducătorii autorităţilor / instituţiilor publice şi funcţionarii numiţi în funcţii publice
există raporturi de serviciu. Prin urmare, răspunderea civilă a funcţionarilor publici
îşi are temeiul în raporturile de serviciu şi nu în raporturile care se stabilesc între
comitent şi prepuşii săi, potrivit Codului civil, pentru că între conducătorii autorităţilor
sau instituţiilor publice şi funcţionarii lor nu este nimic contractual, ci numai raporturi
de serviciu.
Delictul civil este orice fapt ilicit, fie act juridic, fie fapt material, care produce,
din culpa unei persoane, un prejudiciu material. El atrage răspunderea celui care l-a
săvârşit, acesta fiind obligat să acorde despăgubiri materiale pentru paguba ce s-a
produs ca urmare a faptei sale.
Pentru angajarea răspunderii delictuale a funcţionarilor, trebuie să fie
întrunite următoarele condiţii:
a. existenţa unui fapt ilicit
b. cauzarea unui prejudiciu material
c. existenţa culpei comitentului
d. legătura cauzală între faptă şi prejudiciu
e. fapta ilicită să fie săvârşită în exerciţiul funcţiei respective a comitentului
Putem spune că pentru faptele ilicite ale funcţionarului, săvârşite în exerciţiul
funcţiei şi care au produs un prejudiciu material unui terţ, răspunde nu numai

78
PRISACARU V.I., op. cit., p. 145

48
Răspunderea juridică a funcţionarului public

funcţionarul care a săvârşit fapta (conform art. (998) Cod civil), ci şi organul de stat
cu personalitate juridică (conform art. (1000) şi urm. ale Codului civil).
Sigur, răspunderea funcţionarului administrativ este o răspundere individuală,
dar există situaţii în care, potrivit Legii contenciosului administrativ, funcţionarul
public poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic de la care a primit ordinul
scris care a produs prejudiciul.
Referitor la vinovăţia funcţionarului public, este de relevat că aceasta trebuie
dovedită de autoritatea / instituţia publică, deci nu se prezumă, ca în dreptul civil.
Singura prezumţie de vinovăţie există, totuşi, în cazul funcţionarilor publici cu
atribuţii de gestionare.
Pornind de la Legea contenciosului administrativ, mai putem menţiona ca
trăsătură specifică a răspunderii funcţionarului public comparativ cu cea a unui
simplu salariat, faptul că funcţionarul public răspunde şi pentru prejudiciul moral,
spre deosebire de salariat ca răspunde numai de prejudiciul material provocat
unităţii.
Se poate discuta însă asupra aspectului privind răspunderea pentru
prejudiciul moral, dacă aceasta priveşte şi autoritatea / instituţia la care este
încadrat funcţionarul public, sau numai o persoană fizică şi juridică terţă.
Statutul funcţionarilor publici conţine şi unele reguli procedurale specifice cu
privire la răspunderea instituţiei / autorităţii publice la care sunt încadraţi. Astfel, în
art. (85) alin. (1) se prevede că reparararea pagubei se face prin emiterea unui
ordin sau a unei dispoziţii de imputare de către conducătorul unităţii, fie prin
semnarea de către funcţionarul public a unui angajament de plată, ambele în
termen de 30 de zile de la constatarea pagubei.
Impotriva ordinului sau a dispoziţiei de imputare, funcţionarul public se poate
adresa instanţei de contencios administrativ.
O ultimă trăsătură ce trebuie menţionată este aceea că răspunderea civilă a
funcţionarului public poate fi cumulată cu răspunderea disciplinară şi
contravenţională a acestuia.
O situaţie specială care priveşte răspunderea civilă a funcţionarului public
faţă de autoritatea / instituţia publică la care este încadrat priveşte răspunderea
pentru daunele plătite de autoritate sau instituţie în calitate de comitent unor terţe

49
Răspunderea juridică a funcţionarului public

persoane.
Potrivit prof. univ. dr. Mircea Preda „sediul materiei acestei forme de
răspundere civilă îl constituie Legea contenciosului administrativ, potrivit căreia
acţiunile în justiţie în materie de contencios administrativ pot fi formulate şi direct
împotriva funcţionarului autorităţii pârâte care a elaborat actul sau care se face
vinovat de refuzul rezolvării cererii dacă se solicită plata unei despăgubiri pentru
prejudiciu cauzat sau pentru întârziere. In cazul în care acţiunea se admite,
funcţionarul respectiv va putea fi obligat la plata daunelor (materiale şi morale)
solidar cu autoritatea administrativă”79.
Astfel, terţul păgubit de către un funcţionar public are dreptul să aleagă între
a formula acţiunea împotriva autorităţii sau a instituţiei publice, numai împotriva
funcţionarului public, sau chiar împotriva amândurora, pentru a răspunde solidar.
Dacă acţiunea a fost formulată numai împotriva funcţionarului public nu şi
împotriva instituţiei publice, nu se pune problema răspunderii funcţionarului faţă de
instituţia publică, deoarece aceasta nu a avut calitatea de comitent în procesul
respectiv.
Putem discuta despre un asemenea tip de răspundere numai în situaţia în
care instituţia / autoritatea este obligată solidar cu funcţionarul public. Răspunderea
solidară îl apără pe reclamant de o eventuală insolvabilitate a funcţionarului public,
dar creşte totuşi răspunderea funcţionarului. In ceea ce priveşte autoritatea publică,
culpa este aceea de a nu fi selectat suficient de bine personalul încadrat ca
funcţionar public sau de a nu-l fi supravegheat corespunzător în exercitarea
atribuţiilor.
Un asemenea tip de răspundere apare atunci când un funcţionar public a
realizat un prejudiciu care are legătură cu calitatea sa de funcţionar public, cum ar
fi, spre exemplu, emiterea unui act de către acesta sau refuzul de a refuza o cerere.
Dacă acţiunea sa nu are legătură cu calitatea de funcţionar public, acesta va
răspunde în condiţiile dreptului civil.
De asemenea, se pune problema răspunderii funcţionarului public numai
dacă se solicită despăgubiri. In sens contrar, dacă se solicită numai obligarea la
emiterea unui act sau anularea unui act, acţiunea se formulează doar împotriva

79
PREDA M., op. cit., p. 152

50
Răspunderea juridică a funcţionarului public

instituţiei / autorităţii publice, care nu mai are şi calitatea de comitent.


Răspunderea civilă a funcţionarului faţă de instituţia / autoritatea publică la
care este încadrat se bazează pe vinovăţia primului, dar vinovăţia este exclusă în
situaţia în care funcţionarul public cheamă în garanţie pe superiorul său ierarhic de
la care a primit ordin scris referitor la acţiunea ce a avut ca rezultat prejudiciul.
Din punct de vedere procedural, Statutul funcţionarilor publici prevede ca
răspunderea funcţionarului pentru daunele plătite de instituţia / autoritatea publică în
calitate de comitent, să se facă în temeiul unei hotărâri judecătoreşti definitive şi
irevocabile şi nu în baza ordinului sau a dispoziţiei de imputare emis de
conducătorul instituţiei publice, ca în cazul în care paguba a fost provocată direct
autorităţii sau instituţiei publice.
In măsura în care Statutul funcţionarilor publici sau alte legi speciale nu
conţin prevederi distincte în această materie, se vor aplica, în completare, normele
generale care privesc răspunderea materială a salariaţilor pentru pagubele
provocate terţilor.

2.4. Răspunderea penală


Potrivit art. (86) alin. (1), răspunderea funcţionarilor publici pentru infracţiunile
săvârşite în timpul serviciului sau în legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o
ocupă, se angajează potrivit legii penale. Funcţionarul public poate fi atât autor al
infracţiunii şi în această situaţie apare ca subiect activ, dar poate fi şi subiect pasiv,
în situaţia când infracţiunile sunt săvârşite de alţii împotriva sa.
Unele din infracţiunile săvârşite de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei
sau în legătură cu atribuţiile de serviciu sunt prevăzute în Codul penal, în timp ce
altele pot fi prevăzute în legi speciale.
Astfel, prof. univ. dr. Mircea Preda face precizarea că în Codul penal la
capitolul intitulat “Infracţiunile de serviciu sau în legătură cu serviciul”, sunt definite
următoarele infracţiuni: abuz în serviciu contra intereselor personale, abuz în
serviciu prin îngrădirea unor drepturi, abuz în serviciu contra intereselor publice,
neglijenţa în serviciu, purtarea abuzivă, neglijenţa în păstrarea secretului de stat,
luarea şi dare de mită, primirea de foloase necuvenite, traficul de influenţă etc80.

80
PREDA M., op. cit., p. 153

51
Răspunderea juridică a funcţionarului public

In al doilea rând, noţiunea de funcţionar public în planul dreptului penal are o


sferă mai largă de cuprindere decât în alte ramuri ale dreptului, fiind definită ca
“persoana care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost
investită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu în serviciul unei unităţi
dintre cele prevăzute la art. (145) Cod penal”. In Codul penal, infracţiunile incidente
în ceea ce-i priveşte pe funcţionarii publici sunt reglementate de titlul IV, denumit
“Infracţiuni care aduc atingere unor activităţi de interes public sau altor activităţi
reglementate de lege”, art. (246)-(258). In noţiunea de funcţionar public intră şi orice
salariat care exercită o însărcinare în serviciul unei alte persoane juridice.
Art. (86) alin. (2) din Statut prevede că, în situaţia în care acţiunea penală s-a
pus în mişcare pentru săvârşirea unei infracţiuni de natura celor prevăzute la art.
(54) lit. „h” (nu a fost condamnat pentru săvârşirea unei infracţiuni contra umanităţii,
contra statului sau contra autorităţii; de serviciu sau în legătură cu serviciul, care
împiedică înfăptuirea justiţiei, de fals, a unor fapte de corupţie sau a unei infracţiuni
săvârşite cu intenţie, care ar face-o incompatibilă cu exercitarea funcţiei publice, cu
excepţia situaţiei în care a intervenit reabilitarea), conducătorul autorităţii sau
instituţiei publice va dispune suspendarea funcţionarului public din funcţia publică
pe care o deţine.
Conform art. (86) alin. (3), dacă se dispune scoaterea de sub urmărire
penală, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune achitarea sau
încetarea procesului penal, suspendarea din funcţie încetează, iar funcţionarul
public respectiv va fi reintegrat în funcţia publică deţinută anterior şi îi vor fi achitate
drepturile salariale aferente perioadei de suspendare.
Potrivit alin. (4) al aceluiaşi articol, în situaţia în care nu sunt întrunite
condiţiile pentru angajarea răspunderii penale, iar fapta funcţionarului public poate fi
considerată abatere disciplinară, va fi sesizată comisia de disciplină competentă.
In afară de faptele de corupţie prevăzute şi sancţionate de Legea nr.
78/2000, modificată, funcţionarii publici pot săvârşi şi alte infracţiuni prevăzute şi
sancţionate de Codul penal, cum sunt:
• delapidarea - art. (215) alin. (1)
• abuz în serviciu contra intereselor persoanelor - art. (246)
• abuz în serviciu prin îngrădirea unor drepturi - art. (247)

52
Răspunderea juridică a funcţionarului public

• abuz în serviciu contra intereselor publice - art. (248)


• neglijenţă în serviciu - art. (249)
• purtare abuzivă - art. (250)
• neglijenţă în păstrarea secretului de stat - art. (252)
• omisiunea sesizării organelor judiciare - art. (263)
• deturnarea de fonduri - art. (302) alin. (1)
In situaţia în care un funcţionar săvârşeşte o faptă care se apreciază că ar
avea un caracter penal, organul de stat din care face parte acel funcţionar are
sarcina de a face o serie de cercetări interne, precum şi de a cere sprijinul altor
organe, pentru a stabili exact dacă fapta prezintă sau nu gravitatea unei infracţiuni.
In cazul în care se ajunge la concluzia că fapta săvârşită de funcţionar întruneşte
caracteristicile unei infracţiuni, trebuie sesizate organele de cercetare penală, în
vederea începerii anchetei penale.
In cursul acesteia, organul unde a fost săvârşită fapta are datoria de a pune
la dispoziţia organelor care cercetează sau judecă pe funcţionar toate datele,
informaţiile şi actele necesare soluţionării cazului.
De asemenea, organul din care face parte funcţionarul aflat în anchetă
penală, mai exact spus cel care a angajat pe funcţionarul respectiv, trebuie să
dispună suspendarea acestuia din funcţie, evident fără plata salariului, până la
soluţionarea cazului.
Suspendarea nu constituie o sancţiune, ci numai o măsură necesară pentru
ca prestigiul organului şi chiar însăşi activitatea sa să nu aibă de suferit.
In cazul în care se constată nevinovăţia funcţionarului în cauză, acesta
urmează să fie repus în funcţie, plătindu-i-se salariul pe tot timpul cât a fost
suspendat.

53
Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL III
RĂSPUNDEREA JURIDICA A UNOR CATEGORII DE
FUNCŢIONARI PUBLICI CU STATUT SPECIAL

In cazul funcţionarilor publici cu statut special, cadrul general în materie îl


oferă Statutul funcţionarilor publici, unde sunt reglementate o serie de îndatoriri. Alte
atribuţii ale acestor categorii speciale de funcţionari publici sunt prevăzute în legi
speciale şi regulamente de organizare şi funcţionare sau în statute proprii, acolo
unde acestea există. Vorbind în general despre îndatoririle funcţionarilor publici cu
statut special, trebuie să menţionăm faptul că o parte a îndatoririlor ce le revin le
sunt specifice, dar altele sunt comune, fie cu ale celorlalţi funcţionari publici, fie cu
ale celorlalţi salariaţi, ce îşi desfăşoară activitatea pe baza contractului individual de
muncă.

54
Răspunderea juridică a funcţionarului public

1. Statutul funcţionarului public parlamentar


Statutul funcţionarului public parlamentar din cadrul structurilor de
specialitate ale Parlamentului României este reglementat prin Legea nr. 7/200681.
Prin structuri de specialitate înţelegem serviciile Camerei Deputaţilor şi
Senatului care desfăşoară activităţi ce implică exercitarea prerogativelor de putere
publică, după cum urmează: asigurarea din punct de vedere tehnic şi de specialitate
a elaborării, redactării şi definitivării actelor legislative; elaborarea de studii, sinteze,
analize comparative în scopul îmbunătăţirii şi perfecţionării cadrului legislativ;
organizarea, prezentarea şi redactarea lucrărilor de specialitate ale comisiilor
parlamentare; organizarea lucrărilor plenului Camerei Deputaţilor şi Senatului,
inclusiv a şedinţelor comune; organizarea şi desfăşurarea activităţii Biroului
Permanent; documentarea, evidenţa şi informatizarea activităţii legislative;
gestionarea resurselor umane şi financiare, contenciosul administrativ şi auditul
intern; organizarea şi desfăşurarea activităţilor de relaţii parlamentare externe şi de
protocol, precum şi activitatea de informatică, relaţii cu presa şi cu publicul,
registratură şi arhivă82.
Pentru ocuparea unei funcţii publice este necesară îndeplinirea cumulativă a
următoarelor condiţii: cetăţenia română, domiciliu stabil în România şi cunoaşterea
limbii române; vârsta minimă: 18 ani; apt din punct de vedere medical pentru
exercitarea funcţiei, fapt atestat printr-un examen de specialitate; studii şi vechime
în specialitate, în conformitate cu anexa la Legea nr. 7/2006; fără antecedente
penale; să nu fi desfăşurat activităţi de poliţie politică, astfel cum este definită de
lege; să nu fi fost destituit dintr-o funcţie publică în ultimii 7 ani; să fie declarat
“admis” la concursul susţinut pentru ocuparea funcţiei publice parlamentare83.
Pe lângă condiţiile prevăzute mai sus, Birourile permanente ale Camerei
Deputaţilor şi Senatului, la propunerea secretarilor generali ai celor Camere, pot
stabili şi condiţii specifice pentru ocuparea unor funcţii publice parlamentare.
Clasificarea funcţiilor publice parlamentare se face în funcţie de nivelul
atribuţiilor, în conformitate cu art. (6) alin. (1) din Legea nr. 7/2006 privind Statutul
81
Monitorul Oficial nr. 35/16.01.2006
82
Art. (3) lit. „a”-„h”/Legea 7/2006
83
Art. (11) alin. (1), lit. „a”-„i”

55
Răspunderea juridică a funcţionarului public

funcţionarului public parlamentar, după cum urmează:


• funcţii publice parlamentare corespunzătoare categoriei înalţilor
funcţionari publici: secretar general, secretar general adjunct, şef
departament / director general84
• funcţii publice parlamentare de conducere: director, director adjunct, şef
serviciu, şef secţie, şef birou85
• funcţii publice parlamentare de execuţie: consilier / expert / consultant
parlamentar, şef cabinet, referent, stenodactilograf86
Numirea funcţionarilor publici parlamentari se face în mod diferenţiat, în
raport de funcţia publică pe care aceştia urmează s-o exercite, astfel:
Funcţiile publice parlamentare corespunzătoare înalţilor funcţionari publici
sunt ocupate prin numire87. Astfel, numirea în funcţiile de secretar general şi
secretar general adjunct se face la propunerea Birourilor permanente ale celor două
Camere, după consultarea Comitetului liderilor grupurilor parlamentare 88. Numirea
şefului de departament sau a directorului general, după caz, se face de către
secretarul general, cu avizul Biroului permanent89.
Numirea în funcţiile publice parlamentare de conducere se face pe bază de
concurs, organizat de secretariatul general al Camerei Deputaţilor sau Senatului, în
limita posturilor vacante.90 Pe baza rezultatelor definitive obţinute după susţinerea
concursului sau examenului, Secretarul general emite ordinul de numire în funcţia
publică parlamentară a candidatului declarat “admis”, având totodată avizul Biroului
permanent al Camerei Deputaţilor sau Senatului.
Referitor la funcţiile publice parlamentare de execuţie, acestea se ocupă prin
concurs sau examen, în limita posturilor vacante.
Nu toate persoanele încadrate ca “şef de cabinet” au statut de funcţionar
public parlamentar, ci doar posturile prevăzute la cabinetele membrilor birourilor
permanente, la comisiile şi grupurile parlamentare, secretarii generali şi secretarii

84
Art. (7) alin. (1)
85
Art. (7) alin. (2)
86
Art. (7) alin. (3)
87
Art. (17) alin. (1)
88
Regulamentul intern al funcţionarilor publici parlamentari din serviciile Camerei Deputaţilor,
art. (74) alin. (2)
89
Idem, alin. (3)
90
Legea nr. 7/2006, art. (18) alin. (2)

56
Răspunderea juridică a funcţionarului public

generali adjuncţi, precum şi la departamente / direcţii generale.


Pot avea statut de funcţionar public parlamentar numai referenţii care
desfăşoară activităţi de natura funcţiei publice, întrucât, în conformitate cu
prevederile art. (5) alin. (3), prezentul Statut nu se aplică personalului din structurile
Parlamentului care desfăşoară activităţi administrative, de gospodărie, investiţii,
întreţinere-reparaţii şi deservire, încadrarea acestora în muncă făcându-se în
conformitate cu Codul muncii, prin contract individual de muncă.
Problema răspunderii juridice a funcţionarilor publici parlamentari se pune
numai în situaţia încălcării de către aceştia a normelor juridice în calitatea lor de
funcţionari publici sau în legătura cu funcţia publică pe care o deţin.
Potrivit art. (78) din Statut, funcţionarii publici parlamentari răspund
disciplinar, contravenţional, civil şi penal, în condiţiile legii.
Răspunderea disciplinară se angajează pentru abaterile de la îndatoririle
de serviciu săvârşite în exercitarea funcţiei. Aceasta presupune încălcarea cu
vinovăţie de către funcţionarii publici parlamentari a îndatoririlor corespunzătoare
funcţiei publice parlamentare şi a normelor de conduită profesională şi civică.
Faptele care constituie abateri disciplinare şi sancţiunile disciplinare care se
pot aplica, proporţional cu gravitatea faptelor, sunt cele prevăzute la art. (79) şi (80)
din Legea nr. 7/2006.
Astfel, se constituie ca abateri disciplinare următoarele:
a. încălcarea prevederilor legale privind interdicţiile funcţionarilor
parlamentari
b. desfăşurarea de activităţi cu caracter politic în timpul programului de
lucru
c. refuzul nejustificat de a îndeplini o îndatorire ce îi revine conform fişei
postului sau dispusă de şeful ierarhic superior
d. neglijenţă gravă sau repetată în rezolvarea lucrărilor
e. întârzierea sistematică în efectuarea lucrărilor
f. absenţa nemotivată de la serviciu sau întârzierea ori plecarea înainte
de termen de la program în mod repetat
g. atitudinea ireverenţioasă în timpul exercitării funcţiei

57
Răspunderea juridică a funcţionarului public

h. nerespectarea reglementărilor legale referitoare la secretul de


serviciu, secretul profesional sau al confidenţialităţii
i. manifestări ce aduc atingere prestigiului Parlamentului
j. utilizarea funcţiei în afara Parlamentului, cu excepţia cazului în care
aceasta urmăreşte realizarea sarcinilor de serviciu91
După cum se poate observa, abaterile disciplinare din Statutul funcţionarului
public parlamentar se suprapun în linii mari peste Statutul funcţionarului public
aprobat prin Legea 188/1999, republicată 2007.
O diferenţă o remarcăm la art. (79) lit. “c” din Statutul funcţionarului public
parlamentar, şi anume “angajarea răspunderii disciplinare în situaţia refuzului de a
îndeplini o îndatorire ce îi revine conform fişei postului sau dispusă de şeful ierarhic
superior”. La art. (77) alin. (2), lit. “i” din Legea nr. 188/1999, republicată 2007,
lipseşte sintagma “dispusă de şeful ierarhic superior”.
De fapt, această expresie este discutabilă. Se pune problema execuţiei
dispoziţiei ierarhice în condiţiile în care aceasta ar putea să nu fie legală. In mod
firesc, apare întrebarea: este funcţionarul public obligat să execute dispoziţia
superiorului său ierhic în aceste condiţii? Funcţionarul public este obligat să
respecte legea şi este răspunzător pentru actele sale ilegale, în acelaşi timp având
însă şi obligaţia de a se conforma dispoziţiilor şefilor ierarhici, în caz contrar fiind
pasibili de sancţiuni disciplinare. Pe de altă parte, o analiză asupra legalităţii sau
ilegalităţii sarcinii primite ar presupune ca funcţionarul public să facă o apreciere
asupra sarcinii primite.
Trebuie de asemenea să menţionăm că acest articol vine în contradicţie cu
art. (45) alin. (3) din Statutul funcţionarilor publici, unde se precizează: “funcţionarul
public are dreptul să refuze, în scris şi motivat, îndeplinirea dispoziţiilor primite de la
superiorul ierarhic, dacă le consideră ilegale”.
Subordonarea funcţionarilor presupune însă o competenţă profesională şi o
experienţă mai bogată a funcţionarilor situaţi în funcţii de conducere, decât cei aflaţi
pe trepte inferioare. Referitor la acest aspect, prof. univ. dr. Mircea Preda consideră
că pe plan juridic “raportul de subordonare ierarhică între funcţiile publice se
exprimă, în principal, pe dreptul de dispoziţie obligatorie a superiorului faţă de

91
Legea nr. 7/2006, art. (79) alin. (2), lit. „a”-„j”

58
Răspunderea juridică a funcţionarului public

subordonaţi, pe cel de anulare sau modificare a actelor subordonaţilor, pe dreptul


de control asupra activităţii subordonaţilor şi de aplicare, în condiţiile legii, a
sancţiunilor disciplinare”92.
Referitor la prevederile art. (79) alin. (1) lit. “d” din Statutul funcţionarilor
publici parlamentari, apare aici “neglijenţa gravă sau repetată în rezolvarea
lucrărilor”. Art. (77) alin. (2) lit. “b” din Legea nr. 188/1999, republicată 2007,
prevedea doar “neglijenţa repetată”. Si, revenind din nou asupra comentariului
privind expresia “repetată”, trebuie să subliniem faptul că acest termen are
neajunsul de a nu exprima clar de câte ori poate fi tolerată această neglijenţă
gravă.
Referitor la art. (79) alin. (2), lit. “e” referitoare la “întârzierea sistematică în
efectuarea lucrărilor”, prevederile acestui articol sunt identice cu cele din Legea nr.
188/1999, republicată 2007, art. (77) alin. (2) lit. “a”. Putem ridica din nou problema
neclarităţii expresiei “întârziere sistematică”. Ar fi fost mult mai potrivit dacă cele
două legi ar fi precizat clar care este perioada pentru care se poate accepta
“întârzierea sistematică”.
La art. (79) alin. (2) lit. “f” se pune problema referitoare la “absenţa
nemotivată de la serviciu sau întârzierea ori plecarea înainte de termen de la
program în mod repetat”. Faţă de Legea nr. 188/1999, republicată 2007, aici apare
în plus “plecarea înainte de termen de la program în mod repetat”. Poate şi aici ar
trebui să menţionăm folosirea cuvântul “repetat”, destul de neclar.
Prevederile de la lit. “i” sunt extrem de vagi şi nu lămuresc în nici un fel care
pot fi acele manifestări care aduc atingere prestigiului Parlamentului.
Sancţiunile disciplinare prevăzute la art. (80) din Legea nr. 7/2006 privind
Statutul funcţionarului public parlamentar sunt următoarele:
a. mustrarea
b. avertismentul
c. diminuarea drepturilor salariale lunare brute cu 5-10%, pe o
perioadă de la o lună la 3 luni
d. suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de 1-3 ani

92
PREDA M., op. cit., p. 122

59
Răspunderea juridică a funcţionarului public

e. trecerea într-o funcţie inferioară, pe o perioadă de 6-12 luni, cu


diminuarea corespunzătoare a salariului de bază
f. revocarea din funcţia de conducere ocupată şi trecerea pe o
funcţie de execuţie
g. destituirea din funcţie
Referitor la sancţiunile disciplinare, realizând o comparaţie între Statutul
funcţionarilor publici aprobat prin Legea nr. 188/1999, republicată 2007 şi Statutul
funcţionarilor publici parlamentari aprobat prin Legea nr. 7/2006, remarcăm
următoarele:
In ambele statute este prevăzută mustrarea, care este de fapt o atenţionare a
funcţionarului public ca neîndeplinirea corespunzătoare a obligaţiilor de serviciu să
nu se mai repete.
Avertismentul este prevăzut în Legea 7/2006 la art. (80) lit. “b”. In varianta
iniţială a Legii nr. 188/1999 exista sancţiunea avertismentului, dar în varianta
republicată s-a renunţat la aceasta.
Diminuarea drepturilor salariale în Legea 7/2006 se face cu 5-10% pe o
perioadă cuprinsă între o lună şi 3 luni, ceea ce înseamnă că această sancţiune nu
se poate aplica pentru o perioadă mai mică de o lună, dar se poate aplica în schimb
şi pentru 3 luni. In Legea nr. 188/1999, republicată 2007, este prevăzută o
diminuare a drepturilor salariale cu 5-20% pe o perioadă de până la 3 luni. De
asemenea, tot în varianta nemodificată a Legii nr. 188/1999, diminuarea drepturilor
salariale se făcea cu 5-10% pe o perioadă de 1-3 luni.
Suspendarea dreptului de promovare pe o perioadă de 1-3 ani este prezentă
în ambele statute.
Trecerea într-o funcţie inferioară în Statutul funcţionarului public parlamentar
se face pentru o perioadă cuprinsă între 6-12 luni, cu diminuarea corespunzătoare a
salariului, ceea ce înseamnă că sancţiunea nu se aplică pentru o perioadă mai mică
de 6 luni. In timp ce în Legea nr. 188 republicată este prevăzută “trecerea într-o
funcţie publică inferioară pentru o perioadă de până la 1 an, cu diminuarea
corespunzătoare a salariului”, în vechea formă nemodificată a legii, această
prevedere era identică cu cea din Legea 7/2006.
Sancţiunea prevăzută la art. (80) lit. “f” din Legea nr. 7/2006 se referă numai

60
Răspunderea juridică a funcţionarului public

la funcţiile publice parlamentare de conducere - “revocarea din funcţia de


conducere ocupată şi trecerea pe o funcţie de execuţie”, nefiind prezentă în niciuna
din variantele Legii nr. 188.
Destituirea din funcţie este sancţiunea cea mai severă şi este prezentă în
ambele statute. Presupune fie repetarea gravă a încălcării îndatoririlor de serviciu,
fie aducerea unui important prejudiciu, a unei pagube importante instituţiei în care
funcţionarul public şi-a desfăşurat activitatea.
La aplicarea şi individualizarea sancţiunii disciplinare se va ţine seama de
cauzele şi gravitatea abaterii, împrejurările în care aceasta a fost săvârşită, gradul
de vinovăţie şi consecinţele abaterii, comportamentul general al funcţionarului public
parlamentar, precum şi de existenţa unor antecedente, a altor sancţiuni disciplinare
ce nu au fost radiate93.
Pentru o abatere se poate aplica o singură sancţiune disciplinară, chiar dacă
prin săvârşirea acesteia au fost încălcate mai multe îndatoriri de serviciu.
Cercetarea faptei imputate se face de către o comisie de disciplină, în
condiţiile legii. Modul de constituire a comisiei de disciplină, componenţa, atribuţiile,
modul de sesizare şi procedura de lucru a acesteia se stabilesc de către Biroul
permanent al Camerei Deputaţilor / Senatului94.
In timpul cercetării, este obligatorie audierea funcţionarului. Aceasta trebuie
consemnată în scris, sub sancţiunea nulităţii. Dacă acesta refuză a se prezenta la
audiere sau a semna o declaraţie privitoare la abaterile imputate se va încheia un
proces-verbal, unde se va menţiona acest fapt. In astfel de cazuri, sancţiunea poate
fi aplicată fără audierea funcţionarului.
Sancţiunile disciplinare pentru funcţionarii publici parlamentari cu funcţie de
execuţie se aplică de către secretarul general al Camerei Deputaţilor / Senatului, în
termen de cel mult 30 de zile de la data luării la cunoştinţă despre abaterea
săvârşită, dar nu mai mult de un an de la data săvârşirii acesteia, în baza sesizării
primite din partea funcţionarilor publici parlamentari cu funcţii de conducere în a
căror subordine se găsesc persoanele vinovate95.
De asemenea, sancţiunile disciplinare prevăzute la art. (80) lit. “a” şi “b” din
93
Legea nr. 7/2006, art. (81) alin. (3)
94
Regulamentul intern al funcţionarilor publici parlamentari, art. (83), alin. (1)-(2)
95
Legea nr. 7/2006, art. (8)1 alin. (1)

61
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Legea nr. 7/2006 se pot aplica direct şi de către şefii de departament ori directorii
generali, sau, după caz, de către directorii structurilor în care îşi desfăşoară
activitatea persoană sancţionată.
Secretarul general şi secretarul general adjunct pot fi sancţionaţi disciplinar
de către Biroul Permanent al Camerei Deputaţilor sau al Senatului, în conformitate
cu sancţiunile prevăzute la art. (80).96
Impotriva sancţiunilor disciplinare aplicate de către şefii de departamente /
directori generali, prevăzute la art. (81) alin. (2), funcţionarul public parlamentar se
poate adresa secretarului general cu contestaţie, în termen de 15 zile de la
comunicarea sancţiunii aplicate. Secretarul general se pronunţă cu privire la
contestaţie în termen de 10 zile de la primirea acesteia, solicitând, dacă apreciază
ca fiind necesar, avizul comisiei de disciplină97.
Funcţionarul public parlamentar nemulţumit de sancţiunea aplicată se poate
adresa instanţei de contencios administrativ, solicitând anularea sau modificarea
ordinului / dispoziţiei de sancţionare, în condiţiile legii.
Radierea sancţiunilor disciplinare se face după cum urmează:
Sancţiunile prevăzute la art. (80) lit. “a” şi “b”, respectiv cele cu mustrare şi
avertisment, se radiază în termen de 6 luni de la aplicare, dacă funcţionarul public
parlamentar sancţionat nu a săvârşit o altă abatere disciplinară în această perioadă.
Sancţiunile prevăzute la art. (80) lit. “c” - “f” se radiază în termen de 1 an de
la expirarea termenului pentru care au fost aplicate, dacă funcţionarul public
parlamentar sancţionat nu a săvârşit o altă abatere disciplinară în această perioadă.
Radierea sancţiunii disciplinare se constată prin act administrativ al
secretarului general al Camerei Deputaţilor / Senatului.
Răspunderea contravenţională a funcţionarului public parlamentar se
angajează, potrivit legii, în cazul în care acesta a săvârşit o contravenţie în timpul şi
în legătură cu exercitarea atribuţiilor de serviciu98.
Potrivit Regulamentului intern al funcţionarilor publici parlamentari din Senat
şi Camera Deputaţilor, constituie contravenţie şi se sancţionează faptele a căror
semnalare constituie avertizare în interes public, potrivit art. (5) din Legea nr.
96
Idem, art. (82) alin. (2)
97
Legea nr. 7/2006, art. (82) alin. (1)
98
Idem, art. (86)

62
Răspunderea juridică a funcţionarului public

571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice, instituţiile publice şi


din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii.
Răspunderea civilă a funcţionarului public parlamentar se angajează
pentru: pagubele produse cu vinovăţie Camerei Deputaţilor / Senatului, nerestituirea
în termenul legal a sumelor ce i s-au acordat necuvenit, daunele plătite de Camera
Deputaţilor / Senat, în calitate de comitent, unor terţe persoane, în temeiul unei
hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile99.
Răspunderea penală. Răspunderea funcţionarului public parlamentar pentru
infracţiunile săvârşite în timpul exercitării funcţiei în care este numit sau în legătură
cu aceasta, se stabileşte potrivit legii penale100.
Potrivit Regulamentului intern al funcţionarilor publici parlamentari din Senat
şi Camera Deputaţilor, constituie infracţiune şi se sancţionează potrivit legii penale
faptele a căror semnalare constituie avertizare în interes public, fapte prevăzute la
art. (5) din Legea nr. 571/2004 privind protecţia personalului din autorităţile publice,
instituţiile publice şi din alte unităţi care semnalează încălcări ale legii.
In situaţia în care, în urma sesizării parchetului sau a organului de cercetare
penală, s-a dispus începerea urmăririi penale, secretarul general va lua măsura
suspendării funcţionarului public parlamentar din funcţia pe care o deţine.
Dacă parchetul dispune scoaterea de sub urmărire penală ori încetarea
urmăririi penale, precum şi în cazul în care instanţa judecătorească dispune
achitarea sau încetarea procesului penal, suspendarea din funcţie încetează, iar
secretarul general al Camerei Deputaţilor / Senatului este obligat să acorde salariul
şi celelalte drepturi cuvenite funcţionarului public parlamentar pe perioada
suspendării.

2. Statutul funcţionarului public vamal


Funcţionarii publici vamali dispun de un statut special, aprobat prin O.U.G.
nr. 10/2004101 şi modificat ulterior prin Legea nr. 243/2004 102. Trebuie făcută însă
de la bun început precizarea că reglementările prin care se stabilesc drepturi,

99
Idem, art. (87)
100
Idem, art. (88) alin. (1)
101
Monitorul Oficial nr. 256/23.03.2004, partea I
102
Monitorul Oficial nr. 532/14.07.2004, partea I

63
Răspunderea juridică a funcţionarului public

îndatoriri, incompatibilităţi specifice, precum şi alte aspecte legate de funcţia


publică, se completează de drept, cu normele generale prevăzute de Legea nr.
188/1999, cu modificările şi completările ulterioare103, republicată 2007.
Potrivit art. (1) din O.U.G. nr. 10/2004, acest statut se aplică personalului
vamal din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor şi reglementează:
a. funcţiile publice specifice din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor
b. drepturile şi îndatoririle specifice personalului vamal şi unele sporuri
specifice la salariul de bază de care acesta beneficiază
c. incompetibilităţile şi conflictele de interese specifice personalului
vamal din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Cu referire la personalul vamal, la art. (2) se face precizarea în ceea ce
priveşte componenţa acestuia: persoane numite în funcţii publice generale şi
specifice de conducere şi de execuţie din cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor.
Aceste funcţii sunt reglementate la capitolul II din O.U.G. nr. 10/2004.
Astfel, în raport de gradul de complexitate al atribuţiilor şi responsabilităţilor
cu caracter general, distingem următoarele funcţii publice de execuţie ale
personalului vamal din structura aparatului central al Autorităţii Naţionale a Vămilor
şi direcţiile regionale din subordine: funcţii publice de execuţie din clasa I – consilier,
inspector, consilier juridic, auditor; funcţii publice de execuţie din clasa a II-a –
referent de specialitate; funcţii publice de execuţie din clasa a III-a – referent104. De
asemenea, în cadrul birourilor vamale de frontieră, funcţiile publice specifice de
execuţie ale personalului vamal sunt următoarele: funcţii publice de execuţie din
clasa I – inspector vamal, funcţii publice de execuţie din clasa a II-a – agent vamal
şi funcţii publice de execuţie din clasa a III-a – controlor vamal.
Funcţiile publice menţionate mai sus sunt structurate potrivit unor grade
profesionale, după cum urmează: superior (ca nivel maxim), principal, asistent şi
debutant105.
Funcţiile publice generale de conducere sunt de mai multe tipuri, după cum
voi menţiona mai jos:
Funcţiile publice generale de conducere din aparatul central al Autorităţii
103
Această reglementare este prevăzută la art. (34) alin. (2) din O.U.G. nr. 10/2004
104
O.U.G. 10/2004, art. (5), alin. (1)
105
Idem, art. (5), alin. (2)

64
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Naţionale a Vămilor, prevăzute la art. (6) alin. (1), sunt următoarele: director,
director adjunct, şef serviciu şi şef birou.
Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, funcţiile publice generale de conducere
din direcţiile regionale vamale sunt: director executiv, director executiv adjunct, şef
serviciu, şef birou.
Funcţiile publice de conducere în birourile vamale de frontieră şi de interior
sunt prevăzute la art. (8) alin. (1) şi anume: şef birou vamal, şef adjunct birou vamal,
şef de tură.
Gradele profesionale corespunzătoare funcţiilor publice de execuţie
menţionate sunt dispuse la art. (8) alin. (2) şi ele sunt similare celor prevăzute la art.
(5) alin. (2), respectiv: superior, principal, asistent şi debutant.
La analiza dosarului depus pentru concurs, pentru ocuparea funcţiilor publice
de conducere şi de execuţie, generale şi specifice, candidaţii înscrişi sunt supuşi
testării psihologice. Si personalul vamal în funcţie este supus în mod obligatoriu
testării psihologice, odată la 2 ani106.
Aceleiaşi testări psihologice va fi supus şi personalul vamal în funcţie care,
din cauza comportării necorespunzătoare la locul de muncă, afectează activitatea
normală a compartimentului de lucru din care face parte107. Testarea psihologică se
face la solicitarea motivată a şefului ierarhic a funcţionarului, cu aprobarea
directorului, dar nu mai devreme de 6 luni de la testarea precedentă. Refuzul
nejustificat al funcţionarului public nominalizat a se prezenta la testarea psihologică,
atrage eliberarea din funcţia publică deţinută, în condiţiile Legii nr. 188/1999,
republicată 2007.108
Prevederile art. (9) alin. (3), menţionate mai sus, nu sunt foarte clare. Se face
precizarea că eliberarea din funcţia publică deţinută se face în condiţiile Legii nr.
188/1999, republicată 2007. Aceasta reglementează cazurile de eliberare din
funcţie la art. (97), însă nu prevede strict o asemenea situaţie – refuzul nejustificat
al funcţionarului public de a se prezenta la testarea psihologică. La art. (99) alin. (1)
lit. “f” din Statutul funcţionarilor publici se prevede că funcţionarii publici sunt
eliberaţi din funcţie în cazul în care “starea sănătăţii fizice sau/şi psihice, constatată
106
Idem, alin. (3)
107
Art. (9) alin. (2)
108
Art. (9) alin. (3)

65
Răspunderea juridică a funcţionarului public

prin decizie a organelor competente de expertiză medicală, nu îi mai permite


acestuia să îşi îndeplinească atribuţiile corespunzătoare funcţiei publice deţinute”.
Refuzul, chiar nejustificat, de a se prezenta la testarea psihologică, nu poate
echivala cu starea sănătăţii psihice a funcţionarului public, constatată prin decizia
organelor competente de expertiză medicală.
Referindu-ne la îndatoririle personalului vamal, conform art. (22), personalul
vamal”are obligaţia să cunoască, să respecte şi să aplice întocmai reglementările
interne cu caracter general şi special din domeniul vamal, precum şi prevederile
incidente în materie vamală din acordurile şi convenţiile internaţionale la care
România este parte”, iar potrivit art. (23), personalul vamal din cadrul Autorităţii
Naţionale a Vămilor are obligaţia să cunoască conţinutul tuturor reglementărilor cu
caracter intern, concretizate în ordine, instrucţiuni, norme, proceduri şi orice alte
dispoziţii de care depinde îndeplinirea la timp şi în condiţii corespunzătoare a
îndatoririlor de serviciu.
De asemenea, personalul vamal are obligaţia să cunoască atribuţiile
generale şi specifice care îi sunt stabilite prin Regulamentul de organizare şi
funcţionare a Autorităţii Naţionale a Vămilor, prin fişa postului şi prin orice alt
instrument juridic care modifică sau completează regimul drepturilor şi îndatoririlor
profesionale şi să semnaleze intervenţiile apărute în structura ori conţinutul funcţiei,
susceptibile să îi afecteze capacitatea de îndeplinire a sarcinilor de serviciu.
Art. (25) alin. (1) prevede răspunderea personalului vamal cu funcţii de
conducere sau de execuţie pentru măsurile, acţiunile şi deciziile luate în exercitarea
atribuţiilor de serviciu, precum şi pentru săvârşirea actelor şi faptelor incompatibile
cu reglementările stabilite prin Legea nr. 188/1999, republicată 2007, şi prin Statutul
personalului vamal.
Pentru pagubele cauzate în activitatea de control ca urmare a îndeplinirii
necorepunzătoare a atribuţiilor de control, în măsura în care nu sunt îndeplinite
condiţiile răspunderii penale, personalul vamal cu funcţii de conducere sau de
execuţie răspunde potrivit art. (998) Cod civil. Răspunderea delictuală poate fi
antrenată numai în baza hotărârii instanţei de judecată sesizate şi de Autoritatea
Naţională de Control sau Autoritatea Naţională a Vămilor109.

109
Art. (25) alin. (2)

66
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Răspunderea stabilită în condiţiile alin. (2) nu restrânge dreptul persoanei


vătămate prin actele de control de a se adresa instanţelor de judecată pentru
repararea pagubelor ce i-au fost cauzate.
Art. (25) pe care tocmai l-am redat, arată unul din neajunsurile acestui statut,
şi anume acela al nereglementării răspunderii juridice a funcţionarilor publici din
cadrul Autorităţii Naţionale a Vămilor. Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată în 2007, reglementează la art. (75) răspunderea
juridică a funcţionarilor publici. Astfel, “încălcarea de către funcţionarii publici, cu
vinovăţie a îndatoririlor de serviciu atrage răspunderea disciplinară,
contravenţională, civilă sau penală, după caz”, iar la art. (84) din aceeaşi lege la lit.
“a”, “b” şi “c” sunt prevăzute cazurile de răspundere civilă a funcţionarilor publici.
De asemenea, art. (25) mai are neajunsul de a nu preciza în ce calitate
Autoritatea Naţională de Control şi Autoritatea Naţională a Vămilor sesizează
instanţa de judecată, adică au calitatea de reclamante, deoarece din text nu rezultă
cui s-au cauzat pagubele: unui particular, persoană fizică sau juridică, ori uneia din
cele două reclamante. Nu este foarte clară nici legătura dintre actul de control –
prevăzut la art. (25) alin. (3) – şi hotărârea judecătorească menţionată la acelaşi
articol alin. (2) şi, mai mult, în timp ce la alin. (2) este reglementată răspunderea
civilă – delictuală a funcţionarului public pentru pagubele cauzate, el să solicite
instanţei judecătoreşti repararea pagubelor ce i-au fost cauzate.
Personalul vamal, dispune art. (26), este obligat să îşi îndeplinească
atribuţiile de serviciu numai în limitele competenţelor şi responsabilităţilor cu care a
fost investit. Acest articol exprimă în esenţă capacităţile profesionale pe care trebuie
să le posede titularul funcţiei. Determinant în crearea unei funcţii publice este ca
titularul acesteia să îşi poată exercita toate atribuţiile ce îi revin, astfel încât prin
acţiunile sau inacţiunile sale să nu aducă prejudicii autorităţii sau instituţiei publice
în care acesta îşi desfăşoară activitatea, precum şi nici altor persoane fizice sau
juridice.
Potrivit art. (27) alin. (1), personalul vamal este obligat să aplice măsurile
adoptate prin acte normative interne, precum şi cele stabile prin acorduri şi
înţelegeri internaţionale destinate prevenirii, constatării şi sancţionării fraudei
vamale, iar conform alin. (2), personalul vamal are îndatorirea să acţioneze

67
Răspunderea juridică a funcţionarului public

permanent pentru restrângerea şi eliminarea practicilor de eludare sau de


sustragere de la plata datoriei vamale ori de la controlul vamal.
Personalul vamal, dispune art. (28), are obligaţia să cunoască dispoziţiile
legale referitoare la regimul informaţiilor clasificate şi să le aplice în mod
corespunzător documentelor, datelor şi oricăror alte înscrisuri de care ia cunoştinţă
în cursul operaţiunilor vamale speciale. De asemenea, prevede în continuare
acelaşi articol, personalul vamal are îndatorirea să cunoască dispoziţiile legale cu
privire la datele şi informaţiile clasificate sau care nu sunt destinate publicităţii.
Legat de cele de mai sus, prin art. (30) alin. (1) se stipulează obligativitatea
funcţionarului public vamal de a-şi perfecţiona pregătirea profesională prin formele
stabilite de Legea nr. 188/1999, republicată 2007, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi
articol personalul vamal are îndatorirea să participe, cel puţin odată la 2 ani, la un
program general de documentare în materie de legislaţie vamală.
Conform art. (29), în exercitarea atribuţiilor de serviciu, personalul vamal este
obligat să adopte un comportament civilizat, o atitudine corectă şi fermă în relaţiile
cu persoanele supuse procedurilor vamale şi să contribuie în mod constant la
prevenirea, combaterea şi sancţionarea încălcărilor aduse regulamentelor vamale.
Considerăm că această problemă nu era necesar a fi prevăzută în Statut, deoarece
ea ţine de esenţa oricărei funcţii.

3. Statutul poliţistului
Poliţistul este funcţionar public civil, după cum dispune art. (1) alin. (1) din
Legea nr. 360/2002 privind Statutul poliţistului110, având îndatoriri şi drepturi
specifice. El are dreptul, printre altele, la portul şi uzul de armă.
In formularea textului, Statutul menţine unitatea de reglementare, precizând
în mod expres că dispoziţiile statutului “se completează, după caz, cu prevederile
cuprinse în Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici”111.
Pornind de la specificul poliţistului, a fost adoptată şi modalitatea încadrării în
categorii, respectiv corpuri, după cum urmează112:
Categoria A - corpul ofiţerilor de poliţie. Cuprinde următoarele categorii de
110
Modificată şi completată prin O.U.G. nr. 89/2003, aprobată cu modificări prin Legea nr. 101/2004
111
Art. (78) alin. (1) din Legea nr. 360/2002
112
Cf. art. (14) alin. (1) şi (2)

68
Răspunderea juridică a funcţionarului public

ofiţeri de poliţie cu studii superioare: chestor şef, chestor şef adjunct, chestor
principal, chestor, comisar şef, comisar, subcomisar, inspector principal, inspector,
subinspector.
Categoria B - corpul agenţilor de poliţie. Cuprinde următoarele categorii de
agenţi de poliţie cu studii liceale sau postliceale cu diplomă: agent şef principal,
agent şef, agent şef adjunct, agent principal, agent.
Această structură este specifică numai poliţistului, deşi, în linii mari, este
asemănătoare celei prezentate în Statutul funcţionarilor publici. O deosebire
constatată între Statutul poliţistului şi Statutul funcţionarilor publici o constituie
prevederea referitoare la obligativitatea poliţistului de a depune jurământ113. De
asemenea, o altă deosebire ce suscită intreresul este cea reglementată în cuprinsul
art. (45) lit. (i), referitoare la limitarea cumulului de funcţii pentru poliţişti. Astfel,
acestora le este interzis să exercite activităţi cu scop lucrativ, de natură să lezeze
onoarea şi demnitatea poliţistului sau a instituţiei din care fac parte ori să deţină
orice altă funcţie publică sau privată pentru care este retribuit, cu excepţia celor
didactice din cadrul instituţiilor de învăţământ.
Conform art. (55), încălcarea de către poliţist, cu vinovăţie, a îndatoririlor de
serviciu angajează răspunderea sa disciplinară, materială, civilă sau penală, după
caz, iar potrivit art. (56), este absolvit de orice răspundere poliţistul care, prin
exercitarea, în limitele legii, a atribuţiilor de serviciu, a cauzat suferinţe sau vătămări
unor persoane ori a adus prejudicii patrimoniului acestora.
Abaterile disciplinare sunt nominalizate în mod strict la art. (57). Astfel,
constituie abateri disciplinare, dacă nu au fost săvârşite în astfel de condiţii încât,
potrivit legii penale, să fie considerate infracţiuni, următoarele fapte săvârşite de
poliţist cu vinovăţie:
a. comportarea necorespunzătoare, în serviciu, familie sau în societate,
care aduce atingere onoarei, probităţii profesionale a poliţistului sau
prestigiului instituţiei
b. neglijenţa manifestată în îndeplinirea îndatoririlor de serviciu sau a
dispoziţiilor primite de la şefii ierarhici sau de la autorităţile anume
abilitate prin lege

113
Art. (23) alin. (1)

69
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Potrivit V.I. Prisăcaru114, abaterile disciplinare pot fi săvârşite din culpă sau
din neglijenţă, însă neglijenţa nu poate fi săvârşită cu vinovăţie.
Referindu-ne la noţiunea “cu vinovăţie”, aceasta presupune intenţia
funcţionarului public ca prin actele sau faptele sale să săvârşească o abatere, o
infracţiune. In egală măsură însă, acelaşi funcţionar public se face vinovat şi atunci
când nu săvârşeşte sau nu duce la bun sfârşit actele sau faptele sale, pentru care
este investit cu funcţia publică. Putem discuta de o vină din culpă sau din neglijenţă
atunci când funcţionarul public nu a elaborat un act administrativ, un certificat etc.,
în termenul prevăzut de lege.
c. întârzierea repetată sau nejustificată a soluţionării lucrărilor
Referitor la prevederile de mai sus, se pune problema de a preciza clar ce
înseamnă “repetată” şi care este perioada pentru care se poate tolera sau accepta
“întârzierea repetată”.
De asemenea, putem deduce oare că e suficient ca întârzierea să se
întâmple de 2 ori? Sau poate de 3-4 ori?
d. depăşirea atribuţiilor de serviciu ori lipsa de solicitudine în relaţiile cu
cetăţenii
e. absenţe nemotivate ori întârzieri repetate de la serviciu
In aceeaşi ordine de idei ca la lit. “c”, se pune problema abaterilor prin
“absenţe nemotivate ori întârzieri repetate de la serviciu”, fără să se specifice
numărul lor. Cine stabileşte că numărul absenţelor este suficient de mare pentru ca
aceasta să fie considerată abatere?
f. producerea de pagube materiale unităţii din care face parte sau
patrimoniului Ministerului Administraţiei şi Internelor
g. încălcarea normelor privind confidenţialitatea activităţii desfăşurate
h. nerespectarea prevederilor jurământului de credinţă
i. imixtiunea ilegală în activitatea altui poliţist
j. intervenţia pentru influenţarea soluţionării unor cereri privind
satisfacerea intereselor oricărei persoane
Prevederile de la lit. “j” conţin interdicţia de a primi direct spre rezolvare cereri
sau de a interveni direct pentru soluţionarea lor. Această prevedere poate fi

114
V.I. PRISĂCARU, op. cit., p. 22

70
Răspunderea juridică a funcţionarului public

explicată prin necesitatea de a proteja poliţistul, de a-l feri de suspiciuni în


săvârşirea actelor de corupţie, favoritism sau trafic de influenţă.
Sancţiunile disciplinare115 care pot fi aplicate poliţistului sunt următoarele:
a. avertismentul
b. mustrare scrisă
c. diminuarea drepturilor salariale pentru funcţia îndeplinită cu 5-10% pe
o perioadă de la 1 la 3 luni
d. amânarea promovării în grade profesionale sau funcţii superioare, pe
o perioadă de la 1 la 2 ani
e. retrogradarea din funcţie până la cel mult nivelul de bază al gradului
profesional deţinut
f. suspendarea din funcţie de la 1 la 3 luni, perioadă în care poliţistul
beneficiază numai de salariul corespunzător gradului profesional deţinut
g. destituirea din funcţia publică avută
Potrivit art. (59) alin. (1), sancţiunile disciplinare se stabilesc şi se aplică
numai după cercetarea prealabilă şi după consultarea consiliilor de disciplină, cu
excepţia sancţiunilor prevăzute la art. (58) lit. (a) şi (b), care se pot aplica fără
consultarea consiliilor de disciplină.
Procedura cercetării prealabile, dispune alin. (2), se reglementează prin ordin
al ministrului.
Conform prevederilor alin. (4), cercetările referitoare la abateri din care
rezultă date şi indicii că au fost săvârşite fapte prevăzute de legea penală, se vor
efectua şi cu participarea unui reprezentant al Corpului Naţional al Poliţiştilor,
urmând ca, în raport de constatări, să fie sesizate organele judiciare.
Ascultarea celui în cauză şi consemnarea susţinerilor sale sunt pbligatorii116.
Poliţistul cercetat, are dreptul să cunoască în întregime actele cercetării şi să
solicite probe în apărare117. În faţa consiliilor de disciplină, poliţistul are dreptul de a
fi asistat de un alt poliţist, ales de acesta sau desemnat de Corpul Naţional al
Poliţiştilor118.

115
Idem, art. (58)
116
Idem, art. (59) alin. (5)
117
Idem, art. (59) alin. (6)
118
Idem, art. (59) alin. (7)

71
Răspunderea juridică a funcţionarului public

La stabilirea sancţiunii se ţine seama de activitatea desfăşurată anterior, de


împrejurările în care abaterea disciplinară a fost săvârşită, de cauzele, gravitatea şi
consecinţele acesteia, de gradul de vinovăţie a poliţistului, precum şi de
preocuparea pentru înlăturarea urmărilor faptei comise.
Conform alin. (9), sancţiunea disciplinară se aplică în maximum 30 de zile de
la luarea la cunoştinţă a abaterii săvârşite, dar nu mai târziu de un an de la data
comiterii faptei. Pentru aceeaşi abatere, prevede alin. (10), nu se poate aplica decât
o singură sancţiune disciplinară.
Aplicarea sancţiunii disciplinare, dispune art. (60) alin. (1), se face potrivit
competenţelor stabilite prin ordin al Ministrului Administraţiei şi Internelor, după
expirarea termenului de contestare prevăzut la art. (61) alin. (1). In opinia V.I.
Prisăcaru119, în actuala redactare, textul este greşit, deoarece nu se înţelege cum să
aplici sancţiunea după expirarea termenului de contestare. Pentru a putea contesta
o sancţiune, ea – sancţiunea – trebuie mai întâi aplicată şi după aceea contestată,
şi nu cum se prevede în text. De altfel, textul este în contradicţie cu prevederile alin.
(1) al art. (61), care reglementează dreptul poliţistului de a contesta sancţiunea
aplicată în termen de 15 zile de la luarea la cunoştinţă a sancţiunii aplicate.
Destituirea din poliţie, prevede alin. (2), se dispune în mod corespunzător de
persoanele care, potrivit art. (15), au competenţa să acorde gradele profesionale ale
poliţiştilor.
Potrivit alin. art. (61) alin. (1), poliţistul poate contesta sancţiunea aplicată, în
termen de 15 zile de la luarea la cunoştinţă, şefului ierarhic superior celui care a
aplicat sancţiunea. Acesta se pronunţă prin decizie motivată, în termen de 30 zile.
Textul citat necesită o aprofundare, deoarece el este susceptibil de unele
precizări. Astfel, sancţiunea destituirii din poliţie se dispune, prevede art. (60) alin.
(2), în mod corespunzător de persoanele care, potrivit art. (15), au competenţa să
acorde gradele profesionale ale poliţiştilor. Insă, la art. (15) lit. (a), Preşedintele
României este competent să acorde, la propunerea Ministrului Administraţiei şi
Internelor, gradul de chestor. În acest caz, se pune întrebarea care este organul
ierarhic superior, al cărui şef este competent, potrivit art. (60) alin. (1), să
soluţioneze contestaţia pentru aplicarea sancţiunii destituirii din poliţie.

119
V.I. PRISĂCARU, op. cit., p. 389-390

72
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Împotriva sancţiunii aplicate şi a deciziilor nefavorabile, poliţistul nemulţumit


se poate adresa, Corpului Naţional al Poliţiştilor120. De asemenea, poliţistul
nemulţumit de sancţiunea aplicată, se poate adresa instanţei de contencios
administrativ, solicitând anularea sau modificarea, după caz, a ordinului ori a
dispoziţiei de sancţionare.
Nici acest text nu are o redactare corectă pentru că nu prevede în ce termen
poate fi sesizată instanţa de contencios administrativ şi nici care instanţă de
contencios administrativ este competentă, aceea în a cărei circumscripţie îşi are
sediul organul care a emis ordinul sau decizia de sancţionare sau aceea în care îşi
are sediul organul care a soluţionat contestaţia celui care a fost sancţionat, ori
instanţa în a cărei circumscripţie îşi are domiciliul poliţistul sancţionat. Prin faptul că
textul nu dispune că asemenea contestaţii se soluţionează potrivit Legii
contenciosului administrativ, rezultă că temeiul legal al dreptului de a sesiza
instanţa de contencios administrativ îl constituie acest text de lege, ceea ce exclude
procedura prealabilă reglementată de art. (5) din Legea nr. 29/1990 a
contenciosului administrativ. Cât priveşte lipsurile semnalate – a termenului de
sesizare şi a instanţei de contencios administrativ competentă – aceasta urmează
să fie rezolvate de practica instanţelor de contencios administrativ.
La nivelul Inspectoratului General al Poliţiei se constituie Consiliul Superior
de disciplină, iar la Direcţia Generală de Poliţie a Municipiului Bucureşti,
inspectoratele judeţene de poliţie, unităţile teritoriale şi instituţiile de învăţământ ale
poliţiei se constituie Comisii de disciplină, care se constituie şi funcţionează, după
cum prevede art. (62) alin. (2), pe lângă şefii nuităţilor de poliţie şi au caracter
consultativ.
Potrivit alin. (3), Comisiile de disciplină îşi desfăşoară activitatea în baza
regulamentului aprobat prin ordin al ministrului Administraţiei şi Internelor.
Deşi în art. (55) se prevede, printre altele, că poliţistul răspunde material,
civil, observăm că în art. (63) răspunderea poliţistului este redusă la răspunderea
pentru pagubele cauzate patrimoniului unităţii, potrivit legislaţiei aplicabile
personalului civil din Ministerul Administraţiei şi Internelor, iar în alin. (2) al aceluiaşi
articol se dispune că poliţistul nu răspunde pentru pagubele cauzate patrimoniului

120
Art. (61) alin. (2)

73
Răspunderea juridică a funcţionarului public

unităţii dacă acestea sunt consecinţa unei acţiuni desfăşurate în limitele legii.
Ţinând seama de cuprinsul acestor două alineate, tragem concluzia că
legiuitorul a reglementat numai răspunderea materială a poliţiştilor şi aceea
incompletă pentru că nu sunt cuprinse dispoziţii referitoare la pagubele cauzate de
poliţişti unor terţi, situaţie în care se vor aplica normele dreptului comun.
Răspunderea penală a poliţistului este reglementată sumar. Astfel, în art.
(65) alin. (1), astfel cum a fost modificat prin O.U.G nr. 102/2004 se prevede că, în
cazul în care împotriva poliţistului s-a început urmărirea penală sau a fost trimis în
judecată, menţinerea sa în activitate se hotărăşte după soluţionarea definitivă a
cauzei, cu excepţia situaţiei în care a comis şi alte abateri disciplinare, pentru că
altele poate să ducă la concluzia că şi infracţiunile sunt abateri disciplinare, când se
urmează procedura disciplinară obişnuită.
Poliţistul faţă de care s-a pus în mişcare acţiunea penală sau care este
judecat în stare de libertate ori eliberat provizoriu pe cauţiune este “pus la
dispoziţie”, potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol. Poliţistul pus la dispoziţie, dispune în
continuare alin. (4), îndeplineşte numai acele sarcini şi atribuţii de serviciu stabilite
în scris de şeful unităţii de poliţie şi beneficiază de drepturile băneşti
corespunzătoare gradului profesional pe care îl are, la nivelul de bază, precum şi de
celelalte drepturi prevăzute în lege.
Poliţistul arestat preventiv se suspendă din funcţie. Potrivit art. (65) alin. (5),
în perioada suspendării poliţistul nu beneficiază de nici un drept dintre cele
prevăzute în lege şi este obligat să predea armamentul, legitimaţia şi insigna.
Potrivit alin. (6) al aceluiaşi articol, în cazul în care s-a dispus scoaterea de
sub urmărirea penală ori achitarea, precum şi în cazul încetării urmăririi penale ori a
procesului penal, poliţistul va fi repus în toate drepturile anterioare, inclusiv
compensarea celor de care a fost privat pe perioada punerii la dispoziţie, respectiv
a suspendării din funcţie, potrivit competenţelor stabilite prin ordin al Ministrului
Administraţiei şi Internelor.

4. Statutul corpului diplomatic şi consular al româniei


Potrivit definiţiei date de Legea nr. 269/2003 privind Statutul Corpului

74
Răspunderea juridică a funcţionarului public

diplomatic şi consular al României, membrii Corpului diplomatic şi consular sunt, de


regulă, diplomaţi de carieră şi au un statut socio-profesional specific, conferit de
atribuţiile şi răspunderile ce le revin pentru înfăptuirea politicii externe a României,
conform prevederilor legii121.
Potrivit art. (2) alin. (1) al Statutului Corpului diplomatic şi consular al
României, au calitatea de membrii ai Corpului diplomatic şi consular al României:
ministrul Afacerilor Externe, secretarii de stat şi subsecretarii de stat din Ministerul
Afacerilor Externe, secretarul general şi secretarul general adjunct din Ministerul
Afacerilor Externe, personalul diplomatic şi consular care îşi desfăşoară activitatea
în administraţia centrală a Ministerului Afacerilor Externe, la ambasadele, misiunile
permanente pe lângă organizaţiile internaţionale şi oficiile consulare ale României,
inclusiv persoanele provenind de la Departamentul de Comerţ Exterior şi de la alte
ministere şi instituţii, pe perioada trimiterii lor în misiune în străinătete cu grade
diplomatice sau consulare.
Calitatea de membru al Corpului diplomatic şi consular al României poate fi
dobândită de persoana care îndeplineşte cumulativ următoarele condiţii: are dreptul
să ocupe o funcţie publică, conform prevederilor Constituţiei şi a legislaţiei în
vigoare; se bucură de toate drepturile civile şi politice prevăzute de Constituţie şi de
legile în vigoare; nu face parte din partide politice, excepţia constituind-o persoanele
numite în funcţiile de ministru, secretar sau subsecretar de stat în M.A.E.; a urmat
studii superioare de lungă durată la o instituţie de învăţământ superior din ţară sau
din străinătate, absolvite cu diplomă de licenţă sau echivalent, recunoscută de
Ministerul Educaţiei şi Cercetării; cunoaşte cel puţin o limbă străină; are o stare de
sănătate corespunzătoare, atestată printr-un act medical emis de un centru medical
ce deserveşte M.A.E.; a absolvit Academia Diplomatică sau a promovat concursul
de admitere în M.A.E., excepţie făcând persoanele care sunt numite în funcţiile de
ministru, secretar sau subsecretar de stat, precum şi persoanele provenind din alte
ministere şi instituţii centrale, trimise în misiune temporară în străinătate cu funcţii
echivalente gradelor diplomatice şi consulare.
După cum putem constata, nu au calitatea de membrii ai Corpului diplomatic
şi consular al României personalul auxiliar, de deservire şi pază din centrala

121
Legea nr. 269/2003, art. (1) alin. (1)

75
Răspunderea juridică a funcţionarului public

ministerului şi din misiunile diplomatice din străinătate. Prin urmare, acestora din
urmă nu li se aplică prevederile Legii nr. 269/2003.
De altfel, art. (3) alin. (1) prevede faptul că Statutul Corpului diplomatic şi
consular al României, se completează cu prevederile cuprinse în legislaţia muncii şi
în Statutul funcţionarilor publici, dacă prin prezentul statut nu se stabileşte altfel.
Întrucât Statutul Corpului diplomatic şi consular al României reglementează
numai regimul juridic al acestora, şi nu şi al personalului auxiliar, de deservire şi
pază din centrala ministerului şi din misiunile diplomatice din străinătate,
considerăm că trimiterea la legislaţia muncii este greşită pentru că ea se aplică
numai personalului menţionat, nu şi Corpului diplomatic şi consular, al cărui Statut
poate fi completat cu prevederile Statutului funcţionarilor publici, dacă prin prezentul
statut nu se stabileşte altfel.
De asemenea, în perioada cât se află în misiune în străinătate, membrilor
Corpului diplomatic şi consular li se aplică şi prevederile tratatelor la care România
este parte, precum şi alte reguli care decurg din normele dreptului internaţional122.
Referitor la răspunderea juridică, art. (57)-(60) reglementează acest aspect.
Astfel, potrivit art. (57) membrii Corpului diplomatic şi consular al României
răspund, conform legii, în legătură cu activitatea lor profesională desfăşurată în
administraţia centrală a Ministerului Afacerilor Externe sau la misiunile diplomatice
şi consulare ale României.
Referitor la îndatoririle de serviciu şi obligaţiile personalului Corpului
diplomatic şi consular, acestea constau în: promovarea şi apărarea intereselor
statului şi ale cetăţenilor români în cadrul relaţiilor externe, inclusiv prin acordarea
protecţiei consulare şi a sprijinului necesar cetăţenilor români, în limitele
competenţelor lor şi cu respectarea prevederilor tratatelor internaţionale la care
România este parte; respectarea secretului de stat, a secretului de serviciu şi a
confidenţialităţii în legătură cu faptele, informaţiile sau documentele de care au
cunoştinţă în exercitarea funcţiei; să respecte, fără a aduce atingere privilegiilor şi
imunităţii lor, legile statelor pe teritoriul cărora îşi desfăşoară activitatea şi să nu se
lase implicaţi în activităţi care ar reprezenta un amestec în treburile interne ale ţării
unde sunt acreditaţi sau care ar afecta în orice alt mod relaţiile României sau ar

122
Idem, art. (3) alin. (2)

76
Răspunderea juridică a funcţionarului public

aduce atingere statutului diplomatic şi consular; să solicite acordul ministrului


afacerilor externe pentru primirea distincţiilor străine; să informeze conducerea
ministerului în legătură cu orice schimbare intervenită în situaţia lor şi care le-ar
putea afecta calitatea de membrii ai Corpului diplomatic şi consular al României; să
nu abuzeze de beneficiile şi imunităţile de care beneficiază123.
Încălcarea de către membrii Corpului diplomatic şi consular al României a
prevederilor de mai sus şi neîndeplinirea cu bună-credinţă a îndatoririlor de serviciu,
atrag răspunderea disciplinară, contravenţională, civilă sau penală, după caz124.
Condiţiile angajării răspunderii şi sancţiunile aplicabile, potrivit art. (59) alin.
(1), sunt cele prevăzute de lege şi de regulamentul de organizare şi funcţionare a
Ministerului Afacerilor Externe.
Alin. (2) al aceluiaşi articol menţionează faptul că acţiunile care generează
răspunderi şi sancţiuni pentru membrii Corpului diplomatic şi consular al României
sunt examinate de Consiliul de Onoare, care face propuneri ministrului Afacerilor
Externe.
Considerăm că prin acest text, pentru această categorie de
funcţionari/demnitari publici, legiuitorul nu a reglementat faptele ce constituie abateri
disciplinare, procedura disciplinară, sancţiunile disciplinare aplicabile şi nici căile de
atac.
Dacă s-a dispus începerea urmăririi penale împotriva unui membru al
Corpului diplomatic şi consular al României pentru o infracţiune de natură să îl facă
incompatibil cu statutul său, ministrul Afacerilor Externe va lua măsura suspendării
raporturilor de muncă (a raporturilor de serviciu).

123
Idem, art. (32)
124
Idem, art. (58)

77
Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL IV
RESPONSABILITATEA JURIDICĂ A FUNCŢIONARULUI
PUBLIC ÎN UNELE ŢĂRI EUROPENE

1. Noţiunea şi clasificarea funcţionarilor publici. Numirea în funcţiile


publice în unele ţări europene.
In funcţie de ţara de referinţă, termenul de „funcţie publică” are mai multe
accepţiuni şi, în consecinţă, mai multe arii de cuprindere. In majoritatea cazurilor, nu
există o definiţie legală riguroasă a acestei noţiuni şi, pentru a se preciza sensul
acesteia, trebuie să se recurgă la practica şi doctrina administrativă.
Noţiunea de „funcţie publică” poate îngloba totalitatea persoanelor supuse
unui statut de drept public, dar şi o parte dintre cele supuse unui statut de drept
privat.
Insăşi noţiunea de „funcţionar” este departe de a avea un înţeles uniform, ea
cuprinzând persoane aflate în ipostaze diferite, în funcţie de legislaţia fiecărei ţări şi
care sunt angajate cu titlu permanent sau temporar.
Pentru o bună înţelegere a noţiunii de funcţionar, trebuie luate în considerare
două tipuri de definire a acesteia:
Definiţia organică, care impune a fi consideraţi funcţionari cei ce lucrează
mai mult sau mai puţin direct în sectorul public, în servicii de drept public în cadrul
unităţilor teritoriale sau în serviciile publice economice şi sociale dependente de stat
sau de colectivităţile teritoriale. De exemplu, în Franţa sunt consideraţi funcţionari
agenţii din serviciile spitaliceşti, iar în Belgia cei de la căile ferate.
Definiţia funcţională include în rândul funcţionarilor agenţii publici care
exercită prerogative ale puterii publice sau care participă la apărarea intereselor
statului şi ale colectivităţilor teritoriale. Intr-o asemenea concepţie, sunt consideraţi
funcţionari membrii forţelor armate, ai poliţiei şi ai altor forţe de ordine, cei care
lucrează în magistratură, administraţie fiscală, diplomaţie, ca şi cei care îşi

78
Răspunderea juridică a funcţionarului public

desfăşoară activitatea în ministere, organisme administrative ale colectivităţilor


teritoriale, bănci centrale, în măsura în care persoanele în cauză exercită atribuţii
ordonate, din sfera puterii de stat sau din aria dreptului public. O asemenea definire
se apropie de concepţia germană, care face distincţie între funcţionari, alţi salariaţi
şi muncitori, considerându-se că numai primii sunt însărcinaţi să exercite
prerogative ale puterii publice. Este, de altfel, şi concepţia unor instituţii europene,
inclusiv a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene. In Danemarca sunt consideraţi ca
fiind funcţionari persoanele care îndeplinesc cel puţin funcţia de şef de birou, ceilalţi
fiind consideraţi lucrători şi acestora li se aplică regimul convenţiilor colective.
O categorie specială o reprezintă în unele state, cum ar fi în Franţa,
funcţionarii care deservesc pe şeful statului sau cei care lucrează pentru parlament.
Statutul acestora, cât şi regimul aplicabil le sunt în general stabilite printr-o legislaţie
specială.
In privinţa persoanelor care deservesc colectivităţile locale, se întâlnesc mai
multe situaţii. In Franţa, aceste persoane sunt considerate funcţionari şi beneficiază
de un statut stabilit prin legi speciale, dar care este diferit de cel al funcţionarilor de
stat. In Germania şi Spania, numai o parte dintre aceştia au statutul de funcţionari,
restul fiind consideraţi lucrători, iar în Marea Britanie toţi sunt lucrători.
In literatura românească de specialitate, funcţia publică a fost definită ca
reprezentând complexul de puteri şi competenţe organizate de lege pentru
satisfacerea unui interes general, în vederea de a fi ocupată, în chip temporar, de
un titular (sau mai mulţi), persoană fizică care, exercitând puterile în limitele
competenţei, urmăreşte realizarea scopului pentru care a fost creată funcţia.125
Este interesant de remarcat că, pornindu-se de la reglementările în
vigoare126, doctrina românească contemporană defineşte funcţia publică ca fiind
acea grupare de atribuţii, puteri, competenţe, stabilite conform legii, din cadrul unui
serviciu public înfiinţat în scopul satisfacerii, în mod continuu şi permanent, de către
funcţionarii publici, numiţi sau aleşi în aceste funcţii, a intereselor generale ale

125
P. NEGULESCU, Drept administrativ, vol. I, Bucureşti, 1934, p. 522
126
Art. (145) Cod penal – „Prin termenul public se înţelege tot ceea ce priveşte autorităţile publice,
instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public, administrarea, folosirea sau
exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de interes public, precum şi bunurile de orice fel,
care potrivit legii sunt de interes public”.

79
Răspunderea juridică a funcţionarului public

societăţii.127
Există două sisteme de funcţie publică:
Sistemul funcţiei de carieră, expresie a principiului specificităţii
administraţiei publice, a cărei funcţionare implică existenţa unui personal care este
dotat cu competenţe particulare şi care îşi consacră viaţa profesională serviciului
funcţiei publice. Intr-un asemenea sistem, funcţia publică este structurată potrivit
unei concepţii ierarhice. Funcţionarul, cu o pregătire adecvată, beneficiază de
stabilitate. Existenţa sistemului constă în stabilirea unei separaţii nete între cei
administraţi şi administratori şi se bazează pe noţiunile de interes general şi serviciu
public.
Sistemul lucrativ (funcţia publică de ocupaţie). Angajaţii sunt clasaţi în
funcţie de nivelul calificării cerute, de capacitatea dovedită şi de nivelul
remuneraţiei. Ei sunt recrutaţi pentru o funcţie precisă şi nu beneficiază de garanţii
suplimentare de securitate a muncii. Calitatea funcţionarului este legată de
existenţa activităţii respective şi de evoluţia acesteia. In unele concepţii, sistemul
permite recrutarea de specialişti şi, în paralel, economie de mijloace. Statul nu este
obligat să finanţeze şcoli pentru formarea funcţionarilor. Sistemul antrenează o
politizare a funcţionarilor, altfel spus, o totală adecvare la sensibilitatea politică a
guvernului în funcţie.
In practică, nici un stat nu aplică strict unul sau altul dintre sisteme. Funcţiile
publice europene sunt supuse unei mişcări generale care se produce în defavoarea
sistemului funcţiei de carieră. Totuşi, sistemul de carieră oferă posibilitatea supleţei
şi flexibilităţii, ceea ce nu este de neglijat. Astfel, în ţări ca Spania, Belgia şi Franţa,
unde este aplicat acest sistem, procedeul recrutării prin concurs permite selecţia
prin supunerea candidaţilor la probe de verificare a cunoştinţelor şi aptitudinilor,
probe din care să rezulte calitatea acestora.
In democraţiile europene unde se aplică acest sistem, recrutarea
funcţionarilor are la bază două principii: egalitatea la accesul în funcţia publică şi
concursul.
Principiul egalităţii accesului figurează în Declaraţia Drepturilor Omului şi
127
Art. (147) Cod penal – „Prin funcţionar public se înţelege orice persoană care exercită permanent
sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost investită, o însărcinare de orice natură, retribuită
sau nu, în serviciul unei unităţi dintre cele la care se referă art. (145)”.

80
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Cetăţeanului din 1789 şi este reluat în art. (21) al Declaraţiei Universale a


Drepturilor Omului: „Toate persoanele au dreptul a accede, în condiţii de egalitate,
la funcţii publice în ţara lor”. Aşadar, sunt interzise restricţii şi discriminări fondate pe
sex, rasă, religie sau alte opinii. Singurele restricţii impuse pe cale legislativă sunt
cele care ţin de cetăţenie, exercitarea deplină a drepturilor civile şi politice,
moralitate, condiţii de vârstă şi aptitudini psihice.
Recrutarea unui funcţionar public, care beneficiază de garantarea postului,
implică pentru stat un angajament financiar pe termen lung. De aceea, legislaţia din
unele ţări occidentale, dar şi din unele ţări din Europa Centrală şi de Est, precum
Polonia şi Lituania, prevede efectuarea unei perioade de probă, înainte de
definitivarea pe post.
Un al doilea principiu care guvernează recrutarea funcţionarilor publici este
cel al competiţiei deschise, al concursului public. Sunt ţări care procedează
sistematic la o asemenea modalitate de recrutare, cum ar fi Franţa, Italia şi Spania,
unde se foloseşte acest procedeu pentru aproape toate posturile din administraţia
publică, cu excepţia acelor posturi care sunt rezervate membrilor guvernului sau
care fac obiectul unei nominalizări politice.
Dar, chiar dacă modalităţile practice de recrutare sunt diferite de la o ţară la
alta, sunt urmărite în mod constant două obiective:
• evaluarea corectă a capacităţilor candidaţilor
• garantarea independenţei, obiectivităţii şi calificării celor care au sarcina
selecţionării
In plus, publicitatea concursurilor este obligatorie şi trebuie făcută în mod
repetat prin cât mai multe mijloace de informare.
In privinţa evaluării capacităţii candidaţilor, se practică două forme de
selecţie: prin organisme independente, ca în Marea Britanie şi Belgia, sau chiar prin
organele administrative care au anunţat posturi vacante.
In Germania, candidaţii trebuie să urmeze un curs de formare înainte de a
solicita un post în funcţii publice. Angajarea este lăsată la alegerea administraţiei.
Datorită principiului autonomiei ministeriale, nu există un sistem uniform de
angajare / recrutare. In consecinţă, condiţiile diferă foarte mult, în funcţie de
sectoare: examene, selecţie bazată exclusiv pe nota obţinută la diploma de

81
Răspunderea juridică a funcţionarului public

finalizare a studiilor etc.


In Marea Britanie există o Comisie „civil service” care defineşte condiţiile la
nivelul recrutării, nefiind acceptaţi decât candidaţii care îndeplinesc, în prealabil,
cerinţele respective. Italia aplică un sistem similar pentru stabilirea, de către un
juriu, a unei liste de posibili candidaţi.
In Franţa, recrutarea se face de către o comisie independentă de autoritatea
de numire, care este obligată să ţină cont de opinia comisiei şi de clasificarea
stabilită de aceasta. Angajarea funcţionarilor se face prin concurs. Toate aceste
concursuri sunt duble şi anume, un concurs extern, pentru absolvenţii cu diplome
corespunzătoare şi altul intern, pentru funcţionarii care au o anumită vechime.
Există şi excepţii, în special pentru anumite funcţii de conducere, procedurile
utilizate fiind în acest caz examenul profesional sau promovarea pe baza tabelului
de avansări sau a listei de aptitudini. Deoarece angajarea se face pentru durata
vieţii active, se are în vedere, în primul rând, o formare profesională iniţială, în
numeroase şcoli şi instituţii, în care elevii au calitatea de funcţionari stagiari; aceştia
sunt retribuiţi şi li se asigură ocuparea unui post după absolvire.
In Olanda şi Danemarca se aplică o procedură comparabilă cu cea din
sectorul privat, autoritatea care recrutează şi numeşte nefiind legată de criterii
generale.
Trebuie precizat că în numeroase ţări nominalizarea pentru drepturile de
înalţi funcţionari nu se face prin concurs, ci pe criterii politice şi de încredere.
Odată ce o persoană a ocupat o funcţie publică, este deosebit de importantă,
pentru evoluţia sa ulterioară, formarea şi perfecţionarea sa profesională, care se
prezintă, în general, sub forma următoarelor:
Pregătirea iniţială, care are loc imediat după ce o persoană a ocupat o
funcţie publică şi care are ca obiectiv principal aşa-zisa socializare, în timp ce
funcţionarul respectiv trebuie să conştientizeze apartenenţa sa la o anumită
colectivitate, cât şi faptul că este în slujba statului şi că trebuie să dea dovadă de
eficienţă, operativitate şi neutralitate.
Pregătirea permanentă care are ca scop menţinerea gradului de cunoştinţe
la nivelul cerut de postul respectiv; în ultimii ani se pune accent pe formarea
profesională continuă.

82
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Pregătirea în vederea evoluţiei, care reprezintă perfecţionarea profesională


în sensul cel mai larg, aceasta fiind de fapt modalitatea care permite adăugarea de
noi competenţe, în raport de necesităţile concrete ale îndeplinirii funcţiei. In Franţa,
formarea profesională este reglementată printr-un decret din 14 iunie 1985 care
face distincţie între formarea profesională internă, referitoare la adaptarea la funcţie,
şi pregătirea pentru examene şi concursuri destinate avansării într-o categorie
superioară, schimbării profesiei sau carierei.
Pregătirea managerială, prin care se urmăreşte oferirea de cunoştinţe
corespunzătoare pentru ocuparea unor funcţii de conducere, pornindu-se de la
ideea că nu este suficientă, pentru ocuparea unor posturi superioare, calificarea
tehnică a funcţionarilor.
Avansarea în carieră a funcţionarilor publici, în sistemul funcţionarilor de
carieră, are loc în general de la grad la grad şi, în cadrul gradului, de la eşalon la
eşalon. Avansarea pe eşaloane se face de o manieră continuă, în funcţie de
vechime şi de merite profesionale şi nu are repercursiuni asupra funcţiei exercitate.
Avansarea în grad înseamnă transferarea de la o activitate la alta, ierarhic
superioară. Este însoţită de o schimbare de funcţie, o creştere a responsabilităţii şi,
în general, de o sporire a gradului de apreciere şi tratare. O asemenea avansare nu
este posibilă dacă nu există locuri vacante şi, la efectuarea ei, se ţine cont de
meritele celui în cauză, de vechime şi de formarea profesională.
In Germania, candidaţii admişi urmează o formare profesională. Pentru
serviciul mediu, aceştia urmează un curs de 2 zile pe săptămână, timp de 2 ani, la
Institutul de Inalte Studii Administrative, cu stagii intercalate. Candidatul reţinut
pentru funcţia publică capătă statutul de funcţionar stagiar, iar titularizarea se face
după 3 ani. Promovarea internă este foarte importantă. Pentru carierele superioare,
procentul de promovaţi este mai mare decât cel al candidaţilor externi.
O caracteristică esenţială a funcţiei publice o reprezintă continuitatea, ca
expresie a unei funcţiuni specializate care nu trebuie exercitată cu intermitenţe.
In ţările din Europa Centrală şi de Est, care în ultima perioadă sunt supuse
unor schimbări profunde, din toate punctele de vedere, pot apărea anumite
probleme şi disfuncţionalităţi în ceea ce priveşte aspectul continuităţii. Având în
vedere cele două perspective complexe din care poate fi analizată această situaţie,

83
Răspunderea juridică a funcţionarului public

cea etică şi cea profesională, este necesar să se pună accentul pe aspectul


profesional, pentru a se garanta funcţionarea instituţiilor în perioada de tranziţie,
acordându-se totodată atenţie formării unor noi funcţionari.
In toate ţările operează principiul potrivit căruia funcţia publică este
subordonată autorităţii publice. In regimurile democratice, puterea de decizie politică
este exercitată de reprezentanţii aleşi pe cale electorală, funcţionarii publici, non-
partizani din punct de vedere politic, trebuind să execute deciziile responsabililor
politici, în conformitate cu legislaţia în vigoare.
In general, se disting trei situaţii:
Funcţia publică este în totalitate separată de autoritatea publică, căreia îi
este subordonată. Este sistemul separaţiei între funcţia publică şi puterea
politică şi se întâlneşte în Marea Britanie şi în Belgia. In aceste ţări, separarea
amintită este realizată prin reglementări legale exprese, funcţionarii putând fi demişi
numai în situaţii excepţionale, strict delimitate. Pe de altă parte, este însă obligatoriu
ca aceştia, prin activitatea desfăşurată, să dovedească neimplicare politică.
A doua situaţie întâlnită este atunci când funcţia publică este, teoretic,
separată de puterea executivă, căreia îi este subordonată, dar, practic, un număr
mai mult sau mai puţin important de funcţionari sunt dependenţi de un legământ de
credinţă faţă de reprezentanţii puterii. Acesta este sistemul osmozei parţiale între
funcţia publică şi puterea politică şi se regăseşte în Germania şi în Franţa. In
Franţa, funcţionarii au dreptul de a se înscrie într-un partid, de a participa la
competiţii electorale şi să fie aleşi sub rezerva unor anumite improbabilităţi. Odată
aleşi, ei rămân funcţionari şi pot reveni în administraţie la încetarea mandatului.
Aceştia dispun de toate libertăţile individuale (dar libertatea de exprimare trebuie
exprimată cu moderaţie şi este limitată de secretul profesional) şi colectivă
(reuniune, asociere, drept la sindicat şi la grevă). Pentru anumite categorii dreptul la
grevă este reglementat şi chiar interzis (personalul penitenciarelor, al poliţiei,
militarii, personalul de transmisiuni din Ministerul de Interne, magistraţii).
A treia situaţie este când funcţia publică este legată de cea politică,
guvernamentală, care este asumată de un partid şi este subordonată acestuia.
Acest sistem este sistemul integrării între funcţia publică şi puterea politică şi
el este propriu regimurilor totalitare.

84
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Neutralitatea politică a funcţionarilor publici este o problemă care are


răspunsuri diferite, în funcţie de tradiţiile şi legislaţia fiecărei ţări în parte.
Funcţia publică este în întregime în serviciul oamenilor politici democratic
aleşi sau trebuie să fie autonomă?
Au funcţionarii publici libertatea de a-şi exercita drepturile politice la fel ca
oricare cetăţean? Dacă da, în ce limite?
Au oamenii politici un rol în desemnarea funcţionarilor?
Răspunsul la această din urmă întrebare se consideră că ar trebui să fie
negativ. O problemă mai controversată este cea care se referă la înalţii funcţionari.
In privinţa acestora nu s-a cristalizat încă o părere unitară, în sensul că nu ştie încă
cum este mai indicat: ca aceştia să fie administratori de carieră, să fie independenţi
sau să fie numiţi pe criterii politice. Dintre toate ţările evaluate, numai în Marea
Britanie şi în Irlanda se consideră că independenţa este necesară la toate
eşaloanele. De obicei, miniştrii au o oarecare putere discreţionară în numirea
funcţionarilor superiori, în dorinţa de a se înconjura de persoane care le
împărtăşesc convingerile şi le sunt loiale. Dar s-a constatat că această practică
încurajează politizarea funcţiei publice la toate nivelurile.
In Marea Britanie, funcţionarul public este considerat slujitorul guvernului şi al
cetăţenilor, nefiind considerat ca o entitate independentă, cu valori proprii.
In alte ţări, precum Franţa şi Germania, funcţia publică este văzută ca o forţă
independentă, care asigură „continuitatea statului”, care are rol de mediator între
stat şi societate şi asigură urmărirea şi îndeplinirea interesului general. In Germania,
funcţionarul nu poate lăsa să prevaleze interesul unui partid politic sau al unui grup
determinat în raport cu cele ale ansamblului cetăţenilor şi trebuie ca, în exercitarea
funcţiei sale, să apere ordinea constituţională şi să acţioneze întotdeauna luând în
considerare interesul general. Curtea Federală a Constituţiei şi Curtea Federală
Administrativă au precizat împreună, în anul 1975, că „datoria de loialitate politică
faţă de stat şi de Constituţie presupune nu numai un comportament oficial corect,
dar şi dezinteresat, fiind necesar în primul rând ca funcţionarul să se disocieze total
de grupurile şi mişcările care defăimează statul, ordinea sa constituţională şi
alcătuirea sa”. El are dreptul de a candida în alegerile naţionale şi locale şi de a fi
ales în Parlamentul European, în Bundestag sau în parlamentul land-ului şi în

85
Răspunderea juridică a funcţionarului public

colectivităţile locale. Totodată, există incompatibilitatea între funcţia de agent public


şi exercitarea unui mandat efectiv. Nici un agent federal, regional sau local nu poate
exercita paralel o funcţie de titular şi un mandat de deputat european sau federal.
Funcţionarul ales este suspendat din funcţiile sale publice după ce a acceptat oficial
alegerea sa. La expirarea mandatului, funcţionarul este reintegrat, la cerere, cu
drepturi depline în administraţia de origine. Durata mandatului parlamentar este
parţial luată în considerare la calcularea salariului şi a pensiei pentru limită de
vârstă.

2. Responsabilitatea juridică a funcţionarului public în unele ţări


europene
In toate statele democratice se aşteaptă de la funcţionarul public o solidă
competenţă profesională şi neutralitate, loialitate, imparţialitate, simţ al datoriei şi
grijă faţă de interesul general.
Astfel, se consideră că doi factori sunt esenţiali pentru o bună funcţie publică:
etica şi încrederea. Pentru funcţia publică din Europa Occidentală, etica include, în
general, imparţialitate în exercitarea serviciului public şi rezistenţă la corupţie.
Administraţia trebuie să respecte norme etice severe. Parlamentarii şi miniştrii
trebuie să ajute funcţionarii, stabilind şi aplicând norme stricte de conduită. Cei aleşi
trebuie să se abţină să ceară funcţionarilor să depăşească limita ce separă ceea ce
este just de ceea ce nu este.
Funcţionarii sunt mai eficienţi dacă au încredere unul în altul şi dacă
autorităţile sunt convinse că angajaţii lor au avize utile şi imparţiale. Funcţia publică
este mai eficace dacă populaţia consideră că funcţionarii o tratează în mod
echitabil, fără inegalităţi, fără corupţie.
Influenţarea vieţii publice de către corupţie este o problemă care afectează
întreaga Europă. Ea se manifestă mai grav în unele ţări din Europa de Est, după 50
de ani în care sistemul a alimentat neîncrederea cetăţenilor la adresa funcţionarilor
şi a deformat conştiinţa civică a celor care au trăit şi s-au format în acea perioadă.
In literatura de specialitate s-a cristalizat noţiunea de infrastructură etică, ce
cuprinde un set de instrumente pentru prevenirea atitudinilor necorespunzătoare şi
pentru stimularea unei conduite corecte. Acestea se bazează în principal pe:

86
Răspunderea juridică a funcţionarului public

• o atmosferă politică bazată pe respectarea valorilor etice


• un cadru juridic adecvat
• mecanisme de control şi de tragere la răspundere eficace
• coduri de conduită operaţionale
• condiţii adecvate pentru îndeplinirea funcţiei publice
• mecanisme de perfecţionare profesională
• mecanisme de coordonare şi supraveghere a conduitei etice
• o societate civilă activă, care să urmărească şi să amendeze activitatea
funcţionarilor publici
Interconectarea, într-o măsură mai mare sau mai mică, a elementelor
componente ale infrastructurii etice depinde de tradiţiile culturale şi politico-
administrative ale fiecărei ţări.
Eficienţa acestei infrastructuri presupune ca ea să fie concretizată şi utilizată
într-o manieră coerentă.
La nivel european, cu prilejul discuţiilor care au avut loc asupra acestei
problematici, s-a ajuns la concluzia că este necesară elaborarea unui Cod
deontologic european al funcţionarului public, care trebuie să stabilească marile
principii ce urmează apoi să fie incluse de fiecare stat în legislaţia proprie.
Statele europene dispun de un „cod” de valori comune, stabilite prin
Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Pe această bază este posibilă
elaborarea unui cod de valori ale funcţiei publice, care să definească caracteristicile
generale ale unei funcţii publice democratice, altfel spus, care să exprime
aşteptările cetăţenilor de la un serviciu public într-un stat democrat. Este vorba de
un text cu repere generale reflectând consensul asupra unui număr de principii, însă
deschis unei varietăţi de interpretări acceptabile pentru toţi.
Si în Statele Unite ale Americii a fost elaborat în 1981 un Cod al eticii
funcţionarului public în administraţie, revizuit în 1994, care are la bază principiul „o
funcţie de interes public este un bun public”. Dintre prevederile acestui cod
enumerăm:
a. servirea interesului public
b. respectarea Constituţiei şi a legilor

87
Răspunderea juridică a funcţionarului public

c. standarde înalte în întreaga activitate, menite a inspira încredere în


funcţia publică
d. promovarea criteriilor de merit şi protejarea împotriva arbitrariului
e. continua perfecţionare profesională

2.1.1. Belgia
In Belgia se acordă o semnificaţie deosebită comportamentului general al
funcţionarului public, prima lui obligaţie fiind ca, în serviciu sau în viaţa privată, să
evite comiterea unor fapte care ar putea afecta încrederea publicului, onoarea şi
demnitatea funcţiei128.
Art. (31) din Constituţia belgiană, situat în Titlul II, consacrat drepturilor,
prevede că nu se impune nici o autorizaţie prealabilă pentru a putea fi exercitată o
acţiune împotriva funcţionarilor publici pentru faptele lor, cu excepţia membrilor
Guvernului şi ai guvernelor structurilor federale.
Statutul agenţilor statului este reglementat printr-o Decizie Regală care
prevede că are această calitate orice persoană care prestează cu titlu permanent
servicii pentru administraţia statului129.

2.1.2. Danemarca
Prevederile constituţionale califică drept funcţionar public orice persoană
care se află în serviciul statului, al şcolii naţionale sau al Bisericii naţionale.
Tot în acest sens, art. (27) din legea fundamentală daneză relevă faptul că
prevederile referitoare la funcţionarii publici se regăsesc în legi speciale privind
statutul acestora (Legea nr. 173/1971, Legea nr. 680/1998 privind numirea
funcţionarilor publici).
Constituţia daneză, în art. (13), arată că: „Regele nu poate fi tras la
răspundere; persoana sa este inviolabilă şi sacră; miniştrii sunt responsabili de
conduita lor în faţa guvernului”. In art. (14) din Constituţie se menţionează faptul că
fiecare ministru ce a contrasemnat este responsabil de acea decizie.
De asemenea, se prevede că fiecare cetăţean are dreptul la petiţionare şi la

128
Idem, art. (2)
129
Decizia Regală / 2 octombrie 1937, art. (1)

88
Răspunderea juridică a funcţionarului public

repararea daunelor produse de către funcţionarii publici.

2.1.3. Franţa
Sistemul francez al funcţiei publice se distinge prin întinderea sa, căci
înglobează de la agenţi ai statului şi ai colectivităţilor teritoriale, la cei care lucrează
în spitale. Sistemul se caracterizează prin existenţa a două principii fundamentale:
cel al carierei şi cel al separării gradului de ocupaţie. Acest mecanism interzice
funcţionarului să revendice numai ocuparea unei anumite funcţii şi, totodată,
desfiinţarea postului nu antrenează concedierea sa, administraţia fiind obligată să-l
redistribuie într-o altă funcţie, corespunzătoare competenţei sale, atestată de gradul
pe care îl are.
Funcţionarii beneficiază de o protecţie organizată de colectivitatea publică de
care depind, conform reglementărilor Codului penal şi al unor legi speciale.
Colectivitatea publică este obligată să protejeze funcţionarii împotriva ameninţărilor,
violenţelor, injuriilor, defăimărilor sau ultrajelor ale căror victime ar putea fi în
legătură cu funcţia lor şi, dacă este cazul, să repare prejudiciul cauzat.
Funcţionarii trebuie să-şi consacre întreaga lor activitate profesională pentru
îndeplinirea sarcinilor care le sunt încredinţate. Ei nu pot exercita o activitate
lucrativă privată, indiferent de natura acesteia.
Totodată, funcţionarii sunt obligaţi să respecte secretul profesional, în cadrul
reglementărilor stabilite de Codul penal. Ei trebuie să dea dovadă de discreţie
profesională în ce priveşte toate faptele, informaţiile sau documentele de care au
cunoştinţă în exercitarea funcţiilor lor.
Orice funcţionar, indiferent care ar fi poziţia sa în ierarhie, răspunde de
executarea sarcinilor care i-au fost încredinţate. El trebuie să se conformeze
instrucţiunilor şefului său ierarhic, exceptând cazul în care ordinul este dat ilegal şi
de natură să compromită grav interesul public.
De asemenea, există o serie de reglementări privind răspunderea
funcţionarilor publici.
Astfel, Legea privind statutul general al funcţionarilor publici adoptată la
13 iulie 1983 conţine unele articole vizând următoarele aspecte130:

130
Legea privind statutul general al funcţionarilor publici din 13 iulie 1983, art. (25)-(28)

89
Răspunderea juridică a funcţionarului public

• incompatibilitatea funcţiei publice cu alte activităţi private


• obligaţia păstrării secretului profesional
• răspunderea juridică revine fiecărui funcţionar public asupra actelor şi
faptelor sale legate de activitatea profesională
Alături de aceste proceduri legale cu caracter general, există şi dispoziţii
specifice anumitor categorii de funcţionari, ce se regăsesc în coduri deontologice.
Referitor la punerea în aplicare a procedurii disciplinare împotriva
funcţionarilor publici care se fac vinovaţi de săvârşirea unor fapte care au cauzat
prejudicii cetăţenilor, aceasta se poate exemplifica prin art. (66)-(67) din Legea
privind funcţia publică adoptată în 11 ianuarie 1984 şi a Decretului privind funcţia
publică, adoptat la 26 octombrie 1984.
Dintre principiile în baza cărora sunt aplicate sancţiunile (disciplinare,
administrative sau penale), enumerăm:
• răspunderea juridică are un caracter individual
• principiul legalităţii sancţiunilor disciplinare, ce presupune incriminarea
faptelor considerate abateri în reglementările existente (nullum crimen
sine lege)
• dreptul la apărare asigurat funcţionarului public
• aplicarea legii mai favorabile, în anumite cazuri
In Constituţia franceză, la art. (15), se prevede „dreptul societăţii de a cere
socoteală tuturor agenţilor publici de administraţia lor”.
Orice greşeală comisă de un funcţionar în exercitarea funcţiilor sale îl expune
unei sancţiuni disciplinare. In caz de greşeală gravă comisă de către un funcţionar,
indiferent că este vorba de neîndeplinirea obligaţiilor sale profesionale sau de o
infracţiune de drept comun, autorul acestei greşeli poate fi suspendat din funcţie de
către autoritatea cu puteri disciplinare, care sesizează consiliul de disciplină.
Situaţia acestui funcţionar trebuie reglementată în termen de 4 luni. Dacă la
expirarea acestui termen, autoritatea cu puteri disciplinare nu a luat nici o decizie,
cel interesat îşi poate relua funcţia, cu excepţia cazului în care constituie obiect de
urmărire penală.
Din anul 1986, în Franţa a început o politică de modernizare a serviciilor

90
Răspunderea juridică a funcţionarului public

publice. Principalele obiective vizează descentralizarea activităţilor statului, prin


reducerea administraţiei centrale, mijloacele şi competenţele acesteia fiind
transferate serviciilor aflate sub autoritatea prefectului. Această acţiune va permite o
mai bună plasare a cetăţeanului în centrul logicii acţiunii publice, favorizând
informarea acestuia şi rezolvarea doleanţelor sale la un nivel care îi este mai
apropiat.

2.1.4. Germania
Funcţionarii publici aparţin celor 2 sisteme de funcţii publice: sistemul funcţiei
publice de carieră şi sistemul funcţiei publice de ocupaţie.
Nu se poate vorbi de un corp propriu-zis, ci de o serie de funcţii, beneficiind
de indici şi grupate în 4 categorii. Categoria inferioară, cea a personalului de
execuţie, grupează agenţii de serviciu şi de birou, reprezentând aproximativ 17%
din totalul efectivului. Urmează categoria subalternă, alcătuită de agenţi
administrativi principali, şefi de grupă, adjuncţi administrativi, stenodactilografe şi
agenţi tehnici de birou, reprezentând aproximativ 49% din totalul efectivului.
Categoria următoare de încadrare reprezintă aproximativ 23% din totalul efectivului
şi este alcătuită din secretari administrativi, iar categoria superioară, reprezentând
11%, grupează funcţii începând cu ataşat al administraţiei centrale sau al serviciilor
exterioare până la director.
Principiile privind funcţionarii se regăsesc în art. (33) al Legii fundamentale
din 23 mai 1949.
Art. (34) din Constituţia germană, care este intitulat „Responsabilitatea
administrativă în caz de încălcare a obligaţiilor de serviciu”, detaliază
responsabilitatea administrativă în formele cunoscute.
Astfel, dacă vreunul din funcţionari, în exercitarea sarcinii publice ce îi este
încredinţată, încalcă obligaţiile ce îi sunt impuse de această sarcină, în ceea ce
priveşte un terţ, responsabilitatea incumbă, în principiu, statului sau organismului în
serviciul căruia se găseşte.
Pentru acţiunea în daune-interese nu sunt excluse căile judiciare. In art. (19)
alin. (4) se prevede: „Oricine este lezat în drepturile sale de o autoritate publică
poate recurge la căile judiciare. Recursul la jurisdicţia ordinară este deschis, dacă o

91
Răspunderea juridică a funcţionarului public

altă jurisdicţie nu este competentă”.


Art. (65), denumit „Repartizarea responsabilităţilor”, precizează: „Cancelarul
federal fixează liniile directoare ale politicii şi îşi asumă responsabilitatea acestora.
In aceste limite, fiecare ministru federal dirijează departamentul său într-un mod
autonom şi sub propria responsabilitate”.
Alte două legi importante ale funcţiei publice sunt cea referitoare la funcţia
publică din 4 iulie 1953, modificată în anul 1971 şi Legea cadru de uniformizare a
dreptului funcţiei publice din 1 iulie 1957, modificată în anul 1985. După reunificare,
sistemul funcţiei publice a fost extins la fosta RDG, rezultând nu numai probleme de
organizare, dar şi conflicte sociale. Foştii funcţionari din RDG au fost obligaţi să
susţină teste de aptitudini pentru a pătrunde în funcţia publică federală.
Funcţionarii se bucură de libertatea de opinie care cuprinde dreptul la liberă
exprimare şi difuzare a opiniilor private şi personale. In schimb, în cazul declaraţiilor
oficiale, funcţionarul poate face cunoscut numai punctul de vedere al administraţiei
şi nu poate invoca libertatea sa de opinie. Manifestările politice în timpul serviciului
sunt supuse restricţiilor, ca urmare a necesităţii de a se asigura funcţionarea
normală a serviciului. In afara serviciului, funcţionarul care doreşte să-şi exprime
opiniile politice este supus obligaţiei rezervei şi măsurii. Funcţionarul poate critica
politica guvernului şi a partidelor majoritare din parlament şi chiar politica dusă de
ministrul de care depinde. Dar, orice insultă adusă simbolurilor statului (drapel,
principii fundamentale ale statului) nu este admisă. In plus, funcţionarul trebuie să-şi
îndeplinească atribuţiile într-o manieră adecvată şi imparţială şi să evite orice
manifestare care ar putea să-i pună la îndoială imparţialitatea. Când un funcţionar
se îndoieşte de constituţionalitatea unei măsuri luate sau pe care administraţia
intenţionează să o ia, el se poate adresa unui avocat sau unui ziarist, numai după
ce a utilizat fără succes calea ierarhică.
Preocupările de modernizare a administraţiilor sunt orientate în prezent în
această ţară în principal către personal. Angajarea acestuia, precum şi necesitatea
şi remunerarea sa constituie obiectul a numeroase reflecţii, căutându-se o
flexibilizare în acest sens, dar punându-se accent şi pe formarea şi perfecţionarea
cadrelor.

92
Răspunderea juridică a funcţionarului public

2.1.5. Grecia
In art. (70) din Constituţia greacă se precizează faptul că funcţionarii publici
execută voinţa statului şi servesc poporul, datorând credinţă Constituţiei şi patriei.
O definiţie a funcţionarului public o întâlnim în Codul funcţionarilor, adoptat
prin Decretul nr. 611/1977, acesta fiind definit ca orice angajat direct al statului sau
al unei instituţii publice care este remunerat şi legat printr-o relaţie de serviciu
voluntară de subordonare.
Orice abatere de la îndatoririle pe care funcţionarul public este obligat să le
respecte, în virtutea prevederilor acestui cod, comisă în mod voluntar sau prin
neglijenţă, îl expune pe acesta al o sancţiune disciplinară.
Procedura disciplinară este pornită la iniţiativa autorităţii investite cu puterea
de numire, cel în cauză fiind audiat în prealabil.

2.1.6. Italia
Opinia celor care au analizat sistemul italian al funcţiei publice este că
ansamblul mijloacelor utilizate (concurs, perioadă de probă, promovare internă,
evaluare anuală a serviciilor, responsabilitate disciplinară) nu a permis o formare şi
cristalizare a unei funcţii publice moderne şi eficiente. Rigiditatea organizării
personalului a redus efectiv mobilitatea între diferite cariere şi administraţii.
Există în prezent o tendinţă de descentralizare şi de organizare funcţională
pentru constituirea tot atâtor birocraţii câte tipuri de activitate administrativă există şi
sunt necesare. Principiile acestei gestionări moderne a personalului sunt: înlocuirea
înlocuirea organizării sectoriale verticale cu module organizaţionale care se
pretează mai bine la activitatea planificată şi pe proiect, participarea funcţionarilor la
definirea metodelor de muncă şi la modalităţile de exercitare a competenţelor
valorizatoare ale muncii în grup, crearea în cadrul marilor colectivităţi a unui „staff”
pentru analiză organizaţională şi a raportului costuri / beneficii, introducerea unor
tehnici informatice pentru simplificarea procedurilor şi accelerarea rezolvării
dosarelor, garantarea creşterii capacităţii profesionale a agenţilor prin intermediul
perfecţionării.

2.1.7. Portugalia

93
Răspunderea juridică a funcţionarului public

Art. (22) din Constituţia portugheză, plasat în titlul consacrat principiilor


generale, instituie o răspundere a statului şi a altor entităţi publice, în solidar cu
membrii organelor lor (funcţionari şi agenţi) pentru toate acţiunile şi inacţiunile
săvârşite în exerciţiul funcţiilor lor sau în acţiunea acestui exerciţiu, dacă rezultă o
violare a drepturilor, libertăţilor sau se produce vreun prejudiciu.
De reţinut este existenţa unui regim constituţional dezvoltat al funcţionarilor
publici, astfel:
a. se prevede că lucrătorii din administraţie şi alţi agenţi ai statului sunt
exclusiv în serviciul public, cum se află el definit de organele competente,
în baza legii;
b. este interzisă instituirea unor avantaje sau dezavantaje în exerciţiul
drepturilor lor politice;
c. dreptul la apărare este recunoscut oricărei persoane care este supusă
unei acţiuni disciplinare;
d. Constituţia trimite la o lege prin care să se stabilească regimul
incompatibilităţilor;
e. instituirea răspunderii civile, penale şi disciplinare a funcţionarilor pentru
acţiunile şi inacţiunile lor, cu excepţia cazurilor în care funcţionarul la
acţionar la ordinul şefului ierarhic, cu condiţia să-i fi semnalat acestuia
ilegalitatea dispoziţiei, iar şeful ierarhic să îi confirme ordinul în scris.

2.1.8. Marea Britanie


Sistemul englez este complex, fiind axat pe funcţia publică de ocupaţie.
Noţiunea de ocupaţie se regăseşte în divizarea în grupe profesionale, având
fiecare scara ei de remunerare, în sindicate – ai căror membrii se consideră ca
membrii ai profesiilor aparţinând totodată sectorului public şi sectorului privat -,
precum şi în principiul revocării la discreţia slujitorilor Coroanei.
Funcţia publică nu este reglementată prin legi, ci prin cutumă (tradiţie).
Statutul personalului guvernului naţional („civil service”) este absolut diferit de cel al
personalului autorităţilor locale („local government officers”) şi al organismelor
publice.
„Civil servants” reprezintă slujitorii Coroanei, alţii decât titularii posturilor

94
Răspunderea juridică a funcţionarului public

politice sau judiciare, utilizaţi în scop civil şi remuneraţi complet şi direct din fonduri
votate de Parlament. Este, deci, vorba despre personalul guvernului naţional, care
lucrează în marea sa majoritate în cadrul ministerelor. Pe lângă alte reglementări
formale, există un cod al salariilor şi al condiţiilor de serviciu, precum şi instrucţiuni
referitoare la relaţiile între funcţionari şi miniştri.
Principiul responsabilităţii ministeriale determină raportul între funcţionar şi
activitatea sa şi între acesta şi ministerul şi ministrul său. Fiecare ministru răspunde
personal în faţa Parlamentului pentru conducerea şi activităţile departamentului său
şi pentru personalul acestuia. Obligaţia primordială a unui funcţionar este de a-şi
sluji ministerul.
Principiile tradiţionale ale „civil service” sunt autonomia, neutralitatea,
anonimatul şi confidenţialitatea avizului. Funcţionarii ajută ministrul în pregătirea
discursurilor pe care le rosteşte în Parlament şi în cadrul activităţilor
guvernamentale, dar nu se ocupă de nici una din activităţile sale politice.
Atribuţiile esenţiale de management a funcţiei publice revin Biroului pentru
serviciul public şi ştiinţă (Office of Public Service and Science – OPSS) şi
trezoreriei. OPSS este un organ al primului-ministru, care se ocupă cu
reglementarea problemelor din acest domeniu, precum şi cu angajarea şi
avansarea funcţionarilor. Trezoreria se ocupă de remunerări şi de pensii, precum şi
de relaţiile profesionale.
Angajarea se face la gradul de „clerical assistant” (cu diplomă obţinută la 16
ani), de „executive officer” (cu bacalaureat, la 18 ani) şi de „administration trainee”
(diplomă universitară).
Nu există o formare profesională prealabilă intrării în funcţie, ci o formare
continuă. De exemplu, administratorii stagiari („administration trainee”) trebuie să
urmeze 16 săptămâni de curs înainte de a fi promovaţi în gradul 7. Obiectivul este
ca toate gradele superioare să beneficieze de 5 zile de pregătire pe an.
Nu există separaţie între grad şi funcţie. Trecerea de la un grad la altul se
face fie prin concurs intern, fie prin promovare şi poate fi foarte rapidă. Numai
pentru anumite promovări este necesară condiţia de vechime în muncă.
„Modelul Westminster” este fondat pe loialitate, competenţă, anonimat şi
pierderea anumitor drepturi politice în schimbul unei funcţii stabile, a unei anumite

95
Răspunderea juridică a funcţionarului public

remuneraţii şi a unei pensii. Dreptul la grevă este interzis numai pentru unele
servicii, cum ar fi poliţia.
Consecinţele principiului neutralităţii sunt severe în ceea ce priveşte
activitatea politică. Potrivit Codului privind „civil service” (1984), nici un funcţionar nu
poate recurge la justiţie pentru a soluţiona probleme ce ţin de aplicarea
reglementărilor privind activităţile politice. Aceste reglementări diferă în funcţie de
categoria din care fac parte funcţionarii. Prima este alcătuită din cadre superioare
însărcinate cu elaborarea şi aplicarea politicii şi din funcţionarii subalterni care
furnizează direct informaţii miniştrilor sau sunt în contact cu publicul. Acestora le
este interzis să participe la activităţi politice naţionale, dar pot obţine autorizaţia de a
participa la activităţi politice naţionale, dar pot obţine autorizaţia de a participa la
activităţi politice locale, cu moderaţie şi discreţie. Cea de-a doua categorie, alcătuită
din angajaţii de birou, poate participa, după obţinerea unei permisii în acest sens, la
activităţi politice naţionale şi locale, cu discreţie şi moderaţie. Ultima categorie,
alcătuită din personalul muncitor şi din toţi cei care nu lucrează într-un birou („non-
office staff”) şi aparţinând unor ranguri inferioare, poate avea o angajare politică în
afara serviciului.
Orice informaţie dată de funcţionari trebuie să fie autorizată. Funcţionarii nu
au dreptul să informeze opoziţia cu privire la problemele guvernului. „Civil servants”
care îşi reprezintă ministrul în faţa unei comisii parlamentare pot furniza numai
informaţii pentru care au fost autorizaţi de acesta.
Funcţionarii pot aparţine unui partid, dar acest drept trebuie exercitat cu
discreţie. O anchetă asupra numărului de funcţionari britanici angajaţi în politică a
demonstrat că aceştia nu sunt interesaţi deloc de acţiunea politică.
Chiar dacă presiunea şomajului şi-a atenuat efectele, funcţia publică a fost
marcată de politica liberală dusă începând din anul 1979. Ea este deschisă cadrelor
din sectorul privat şi această tendinţă se accentuează.

96
Răspunderea juridică a funcţionarului public

CAPITOLUL V
C O N C L U Z I I

Analiza ideii de responsabilitate a puterii publice şi a funcţionarilor publici în


evoluţia sa permite nu doar valorificarea aspectelor valoroase, existente în doctrină,
ci şi relevarea unor trăsături şi modalităţi noi aduse formelor răspunderii juridice,
mai ales prin prisma dispoziţiilor legale.
Pe de altă parte, există tendinţa de diminuare a ariei responsabilităţii prin
scoaterea unor categorii de persoane care exercită funcţii publice (de exemplu
funcţionarii Autorităţii pentru privatizare şi administrare a participaţiunilor statului,
farmaciştii şi medicii din serviciile publice) din rândul funcţionarilor publici.
La acelaşi rezultat se ajunge pe calea restrângerii cazurilor de deschidere a
acţiunii disciplinare sau contravenţionale, precum şi prin reducerea numărului
autorităţilor competente să stabilească răspunderea juridică a funcţionarilor publici.
In acest context, diminuarea controlului asupra funcţionarului public prin
neinstituirea unei răspunderi juridice a acestuia, poate afecta funcţionalitatea
administraţiei publice, în procesul de organizare şi executare în concret a legii.
Trebuie arătat că răspunderea juridică izvorăşte din principiul autolimitării
prin Constituţie a puterilor statului.
Astfel, considerăm că între principiul responsabilităţii funcţionarului public şi
principiul separaţiei puterilor, al egalităţii, cooperării şi controlului reciproc al
acestora există o relaţie de determinare şi valorizare reciprocă, indispensabilă unei
funcţionări performante a autorităţilor publice, respectiv a administraţiei publice şi a
funcţionarilor săi publici, cerinţă prevăzută de Constituţie.
Statutul funcţionarilor publici, adoptat prin Legii nr. 188/1999, republicată în
2007, oferă un cadru general în materie. Prin Statut sunt reglementate o serie de
îndatoriri ale funcţionarului public, însă acestea se referă numai la anumite categorii
de funcţionari publici, ce sunt menţionate în anexa la Statut. Alte atribuţii ale unor
categorii speciale de funcţionari publici sunt prevăzute în legi speciale şi

97
Răspunderea juridică a funcţionarului public

regulamente de organizare şi funcţionare sau în statute proprii, acolo unde acestea


există (funcţionarii publici parlamentari, poliţiştii, funcţionarii vamali, personalul
diplomatic şi consular).
Vorbind în general despre îndatoririle funcţionarilor publici, trebuie să
menţionăm faptul că o parte a îndatoririlor ce le revin le sunt specifice, dar altele
sunt comune cu ale celorlalţi salariaţi, ce îşi desfăşoară activitatea pe baza
contractului individual de muncă.
Principala îndatorire este prevăzută la art. (43) alin. (1) din Legea nr.
188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, republicatp în 2007, şi se referă la
obligaţia “să îşi îndeplinească cu profesionalism, imparţialitate şi în conformitate cu
legea îndatoririle de serviciu şi să se abţină de la orice faptă care ar putea aduce
prejudicii persoanelor fizice sau juridice ori prestigiului corpului funcţionarilor
publici”.
Răspunderea juridică a funcţionarului public nu se poate angaja dacă acesta
nu a respectat prevederile legale şi procedurile administrative aplicabile autorităţii
sau instituţiei publice în care îşi desfăşoară activitatea.
In orice societate, faţă de cei care încalcă normele juridice, statul este nevoit
să folosească forţa sa de constrângere, să-i tragă la răspundere.
Referindu-ne la răspunderea disciplinară, trebuie să menţionăm faptul că nu
orice încălcări ale îndatoririlor funcţionarilor publici constituie abateri disciplinare, ci
numai acelea expres prevăzute de lege, mai exact la art. (77) alin. (2) din Statut,
prevederi pe care le-am expus şi comentat pe larg în cadrul lucrării. Am mai adăuga
în plus, faptul că art. (75) alin. (1) din Statut conţine dispoziţia potrivit căreia
încălcarea trebuie să se facă cu vinovăţie. Vinovăţia funcţionarului este un element
constitutiv extrem de important al abaterii disciplinare, indiferent dacă aceasta
îmbracă forma intenţiei sau a culpei.
Răspunderea contravenţională a funcţionarilor publici este angajată în
situaţia în care aceştia au săvârşit o contravenţie în timpul sau în legătură cu
serviciul.
Privitor la trăsăturile contravenţiei, majoritatea autorilor români le apreciază
ca fiind: fapta este săvârşită cu vinovăţie, prezintă un pericol social mai redus decât
infracţiunea, fapta este prevăzută şi sancţionată ca atare prin legi şi alte acte

98
Răspunderea juridică a funcţionarului public

normative.
Cu privire la sancţiunea aplicată, în principiu, funcţionarilor publici li se aplică
aceleaşi sancţiuni contravenţionale care sunt prevăzute şi în dreptul comun pentru
orice cetăţean sau salariat. Prin unele acte normative însă, în unele domenii, sunt
prevăzute sancţiuni specifice.
Răspunderea civilă intervine în situaţia în care funcţionarii publici, în
exercitarea funcţiei lor, produc un prejudiciu material. Acest tip de răspundere se
bazează pe principiul potrivit căruia, oricine cauzează altuia un prejudiciu, prin
greşeala sa, este obligat să îl repare. Cu alte cuvinte, funcţionarul răspunde în cazul
săvârşirii unui delict civil, iar art. (84) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul
funcţionarilor publici, republicată în 2007, stabileşte foarte clar motivele angajării
răspunderii civile.
Sigur, răspunderea funcţionarului este o răspundere individuală, dar există
situaţii în care funcţionarul public poate chema în garanţie pe superiorul său ierarhic
de la care a primit ordinul scris care a produs prejudiciul. Statutul funcţionarilor
publici conţine şi unele reguli procedurale specifice cu privire la răspunderea
instituţiei / autorităţii publice la care sunt încadraţi.
Răspunderea penală a funcţionarilor publici se angajează în conformitate cu
prevederile art. (86) alin. (1), pentru infracţiunile săvârşite în timpul serviciului sau în
legătură cu atribuţiile funcţiei publice pe care o ocupă. Funcţionarul public poate fi
atât autor al infracţiunii şi în această situaţie apare ca subiect activ, dar poate fi şi
subiect pasiv, în situaţia când infracţiunile sunt săvârşite de alţii împotriva sa.
Unele din infracţiunile săvârşite de funcţionarii publici în exercitarea funcţiei
sau în legătură cu atribuţiile de serviciu sunt prevăzute în Codul penal, în timp ce
altele pot fi prevăzute în legi speciale.
Concluzionând, putem spune că, pe drept cuvânt, acolo unde
responsabilitatea juridică, în general, şi a funcţionarului public, în special, este
defectuos reglementată, garantată şi înfăptuită, libertatea şi bunăstarea societăţii
sunt periclitate.
De asemenea, este demn de reţinut că simpla declarare a responsabilităţii
prin lege, fără a reglementa concomitent modul de transformare a acesteia în
răspundere şi de înfăptuirea concretă a răspunderii, înseamnă a lipsi această

99
Răspunderea juridică a funcţionarului public

noţiune de conţinutul ei, iar partea vătămată de realizarea drepturilor ei.

100
Răspunderea juridică a funcţionarului public

LISTĂ DE ABREVIERI

L. : Lege
O. : Ordonanţă
O.U.G. : Ordonanţă de urgenţă
H.G. : Hotărâre de guvern
H. : Hotărâre
art. : articol
alin. : aliniat
lit. : litera
cf. : conform

101
Răspunderea juridică a funcţionarului public

BIBLIOGRAFIE

1. ALEXANDRU I., GORJAN I., IVANOFF I. V., MANDA C.C., NICU A. L.,
SĂRARU C.S., Drept administrativ European, Editura Lumina Lex, Bucureşti,
2005

2. CĂLINOIU C., VEDINAŞ V., Teoria funcţiei publice comunitare, Editura


Lumina Lex, Bucureşti, 1999

3. DABU V., Răspunderea juridică a funcţionarului public, Editura Global Lex,


Bucureşti, 2000

4. IONESCU C., Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Lumina Lex,


Bucureşti, 1997

5. IORGOVAN A., Drept administrativ, Editura Hercules, Bucureşti, 1993

6. IORGOVAN A., Tratat de drept administrativ, vol. II, Editura Nemira, 1996

7. IORGOVAN A., Drept administrativ - tratat elementar, vol. III, Bucureşti, 1997

8. NEGOIŢĂ A., Drept administrativ şi ştiinţa administraţiei, Editura Atlas Lex,


Bucureşti, 1993

9. NEGULESCU P., Tratat de drept administrativ, vol. I, Editura Marvan,


Bucureşti, 1934

10. PREDA M., Drept administrativ partea generală, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 2006

11. PREDA M., Tratat elementar de drept administrativ român, Editura Lumina
Lex, Bucureşti, 1996

12. PRISĂCARU V.I., Tratat de drept administrativ român, Editura Lumina Lex,
Bucureşti, 1993

13. SLĂNICEANU I.P., Teoria funcţiei publice, Editura Evrika, Brăila, 1989

14. Constituţia României

15. Legea pentru statutul funcţionarilor publici/19.06.1923

16. Legea nr. 115/1996 privind obligativitatea declarării şi controlului averii


demnitarilor, magistraţilor şi funcţionarilor publici şi a unor persoane cu funcţii
de conducere, publicată în Monitorul Oficial nr. 263/28.10.1996, modificată şi

102
Răspunderea juridică a funcţionarului public

completată prin Legea nr. 161/2003

17. Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, publicată în Monitorul
Oficial nr.600/08.12.1999, partea I; republicată în Monitorul Oficial nr.
365/29.05.2007

18. Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală, publicată în Monitorul
Oficial nr. 204/23.04.2001, partea I

19. Legea nr. 360/2002 privind statutul poliţistului, publicată în Monitorul Oficial nr.
440/24.06.2002; modificat şi completat prin O.U.G. nr. 89/2003, aprobată cu
modificari prin Legea nr. 101/2004

20. Legea nr. 269/2003 privind statutul corpului diplomatic şi consular al României,
publicată în Monitorul Oficial nr.441/23.06.2003

21. Legea nr. 7/2006 privind statutul funcţionarului public parlamentar, publicată în
Monitorul Oficial nr. 35/16.01.2006

22. O.U.G. nr. 10/2004 privind statutul funcţionarului public vamal, publicată în
Monitorul Oficial nr. 256/23.03.2005; modificat prin Legea nr. 243/2004,
publicată în Monitorul Oficial nr. 532/14.07.2004

23. H.G. nr. 1210/14.10.2003, publicată în Monitorul Oficial nr. 757/29.10.2003

103

Оценить