ANÁLISIS CARACTERÍSTICAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN DURANTE LA

DÉCADA DE 1990

Introducción

La década de los 90 simbolizó para el país el enfrentarse a unas dinámicas que en un

principio pretendían fortalecer el territorio colombiano, con la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991, pero que posteriormente desestabilizó todo el contexto, pasando por
un crisis política bastante fuerte con la imposición de los carteles del narcotráfico, la
ilegitimidad de los representantes del gobierno y una deuda externa que aquejaba un
declive importante dentro de la economía del país y la presencian de actores al margen de la
ley que cooptaron los recursos de los municipios. Este análisis, situado en cada una de las
dimensiones políticas, administrativas y fiscales, enfatizará en ésta última con la
convergencia de todos los procesos alrededor de ella.

El contexto colombiano de los años 1990 con énfasis en las dimensiones política,
administrativa y fiscal.

“La descentralización se diseñó, entre otras razones, como una herramienta que buscó
fortalecer a los entes territoriales para responder a los retos y demandas de la ciudadanía
por más y mejores servicios de una manera eficiente y equitativa” (Zapata, Acosta, &
González, 2001, P 3), con este objetivo fundado en los principios de la Constitución de
1991 acerca del Estado Social de Derecho, surge la descentralización como una
herramienta para empoderar a las regiones frente a la toma de decisiones sobre su
desarrollo y funcionamiento.

El Acto Legislativo N° 1 de 1986 como antecedente va a determinar en cierta medida la

dinámica en la dimensión política de los años 90, con la elección popular de alcaldes, que
con la reforma de 1991 se extenderá a los gobernadores, evidencia la autonomía del pueblo
dentro de cada municipio resaltando el criterio para elegir a sus representantes. Ese espíritu
descentralizador en la dimensión política va a tener protagonismo con la constituyente de
1991, luego de las votaciones de 1990, en donde con la séptima papeleta –movimiento de
carácter estudiantil–, se dio el aval para convocar una asamblea nacional constituyente que
dirigiría la reforma misma. En dichas elecciones el presidente electo fue César Gaviria
quien postulaba una ‘apertura económica’ del país para estar en sintonía con las dinámicas
de la arena internacional. En este orden de ideas el panorama se divisa de la siguiente
manera: por un lado la apertura hacia derechos, deberes y garantías proclamados bajo la
Constitución Política de 1991 en el sentido más puro e ingenuo de ésta misma, y por el
otro, una apertura de la economía nacional hacia los mercados internacionales con el fin de
dar credibilidad al país frente a la comunidad internacional. Dentro de todo ello el carácter
de la descentralización política dio lugar a la elección populares “que [apoyan] la
participación ciudadana, (…) buscan una mayor autonomía local, [al] crear la
responsabilidad política de los elegidos frente a los electores, ampliar los espacios de
participación democrática y contrarrestar la influencia guerrillera” (Pening, 2003, P 135).

Dentro de esa participación política ciudadana no se hizo esperar el uso del clientelismo
como práctica política que desencadenó la corrupción en las elecciones, además de
promover grandes cifras de abstencionismo en el país ante la falta de confianza del pueblo
en la estructura gubernamental. “En lo político, la descentralización no ha tenido mejores
resultados porque se ha desarrollado en medio de la violencia y no ha reducido la influencia
guerrillera; porque se siguen presentando altos niveles de clientelismo y despilfarro”
(Pening, 2003, P 142), todo este contexto fue de igual manera manchado de sangre en
relación con la crisis presente en torno a la presencia de actores armados que tenían
incidencia y poder desde el nivel municipal hasta el nacional. Estos grupos armados
ilegales, por un lado ejercían acciones violentas como forma de presión política, además de
poseer alianzas tanto con líderes políticos, como con grupos al margen de la ley con fuerte
imponencia que brindaban apoyo político, ejemplo de esta situación son los paramilitares y
los carteles del narcotráfico, quienes patrocinaron campañas electorales en los diferentes
niveles y de la misma manera desaparecieron a los candidatos que eran opositores a sus
“apadrinados”. Consecuencia profunda de esto residió en la

crisis de legitimidad y liderazgo, sufrida por el Estado y el régimen político en las últimas
tres décadas. Esta se ha traducido en altos niveles de violencia, falta de confianza de los
ciudadanos en las instituciones públicas, y la ausencia de una clase dirigente con un
proyecto de sociedad lo suficientemente claro y amplio como para orientar la sociedad y
articular los diferentes intereses sociales. (Orjuela, 1998, P 56)

Esto tuvo gran incidencia en las personas que se abstenían de votar, la ilegitimidad, la ola
de violencia y la mirada del mundo centraban a Colombia como el país de narcotráfico
 violento ante la ineficacia del Estado que no tomada acciones, sino que contribuía a esa
gran cadena de corrupción, fueron tiempos difíciles, ya que esto incidió tremendamente en
la vida económica de los colombianos índices de inflación elevados, “el incremento de la
inflación desde 1970 fue bastante notable, pasó de un 6.8% en ese año a 13.63% en 1971 y
hacia 1973 estaba en un 23.54%” (Banco de la República, 1923-1997).

Por otra parte, la dimensión administrativa estuvo caracterizada por la sobrevaloración de

las entidades territoriales, y la ineficiencia de éstas, producto de su incompetencia al
atender responsabilidades como las otorgadas por la Ley 60 de 1993 que correspondió a la
distribución de competencias territoriales, se vio afectada por los infames casos de
corrupción en la distribución de regalías y las alianzas con actores armados expuestas
anteriormente. En buena medida esto fue consecuencia de que el nivel central no hiciera un
acompañamiento adecuado al otorgar estas responsabilidades al nivel local y regional,
además de la falta de seguimiento al diseño de los planes y proyectos desarrollados por los
entes territoriales, que terminarían desarrollados en políticas públicas, además de la entrega
inmediata y sin capacitación a estas instituciones para el manejo adecuado de los recursos.

Tanto el nivel local, como el nivel nacional administrativamente las instituciones del
gobierno se vieron fuertemente acusadas por parte de la opinión pública debido a la dura
situación que enfrentaba el país. Esa gestión que debía estar medida como señala
Departamento Nacional de Planeación (2002), falló, en tanto que la confiabilidad de
acuerdo al desempeño municipal, no tuvo la correspondencia que se debe tener en la
administración y consistencia que debe ser fuerte en cuanto a las medidas que se tomen de
acuerdo al desarrollo de cada municipio.

Dimensión Fiscal
La dimensión fiscal en el periodo de la década de los 90’s en Colombia se ha caracterizado
por ser imponente en cuanto a las competencias que el compendio normativo que surge con
la reforma constitucional de 1991 les otorga a los municipios frente a la creación de
recursos para su mantenimiento, en tanto que estos dejen de depender en menor medida de
los recursos provenientes del nivel nacional.

Dentro de este apartado se puede evidenciar cómo a pesar que se les han dado todas las
facultades necesarias para el desarrollo de sus funciones frente al apartado financiero, en
muchas ocasiones estas responsabilidades fueron tomadas a la ligera por los entes
territoriales, por lo cual para la los primeros años del siglo XXI el Estado Colombiano optó
por ir disminuyendo las potestades que en materia fiscal se les había otorgado a las
entidades a nivel local desde la reforma de 1991.

Una de las características normativas más importantes para el desarrollo de la

descentralización en esta década fue la ley 60 de 1993 por la cual se dictaron normas
orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288
de la Constitución política, y se distribuyeron recursos según los artículos 356 y 357 de la
Constitución Política, además de dictar otras disposiciones que permiten entender en mayor
medida la dimensión fiscal de la descentralización de los años 90.

Teniendo en cuenta este referente normativo, surgen cinco indicadores importantes en

materia de ingresos y gastos desde el nivel central hasta los niveles regional y local, que
señalan el proceso de descentralización en esta época: los ingresos tributarios por niveles de
gobierno, los gastos por niveles de gobierno, ingresos corrientes de la nación y
transferencias a las entidades territoriales (en miles de millones de pesos corrientes), las
transferencias a las entidades territoriales (como % del PIB) y la importancia relativa de las
transferencias sobre los ingresos tributarios de las entidades territoriales (como % del PIB)

En las características destacables que deja este ejercicio se encuentra que del monto de las
transferencias del nivel central a las regiones aumenta de acuerdo con cifras del informe de
Acosta, González & Zapata (2001) el 2.1% del porcentaje total del PIB entre 1990 y 2000,
de la misma forma, el situado fiscal aumenta un 0.4% dentro del mismo periodo de tiempo.
Por otra parte, Pening (2003) en su estudio expone que de 1993, año en que nace la Ley 60
–que reglamenta la distribución de competencias y atribución de recursos a las regiones por
parte del nivel central–, hasta 1995, el porcentaje del PIB que representa el situado fiscal
aumenta en un 7%, y en el periodo 1995-2000 aumenta alrededor del 31%.

Otro indicador importante es el gasto público total del país, que durante los años 90 se
reforzó en una tendencia creciente frente a la participación del gasto público en el PIB,
especialmente en los rubros de capital humano, defensa, seguridad y justicia y otros gastos
sociales (Posada & Gómez, SF). El gasto público destinado a capital humano (educación y
salud general y de niños) e infraestructura equivale durante los 6 años comprendidos entre
1996 y 2001 ha tenido un aumento de casi el doble con respecto al año de 1990, así mismo
pasa con los gastos de la infraestructura.

El ascenso de esos gastos ha respondido, probablemente, entre otras razones, a un consenso

formado en los años 80 y principios de los 90 con respecto a la importancia de elevar los
niveles de estos acervos para lograr metas más ambiciosas en materia de crecimiento
económico, redistribución del ingreso, bienestar social y seguridad ciudadana (Posada &
Gómez, SF, P 10)

Este proceso de expansión del gasto territorial tiene como contrapartida fiscal las
transferencias del nivel nacional. Las transferencias aumentaron pasando del 29.55% de los
Ingresos Corrientes de la Nación en 1993 al 41.47% en 1999. Como porcentaje del PIB, las
transferencias han pasado del 3.88% a 5.69% en el mismo período, es decir, un poco menos
de dos puntos porcentuales del PIB, es decir que en estos casos la descentralización ha
beneficiado en materia fiscal al país (Pening, 2003, 131)

Por otra parte, el porcentaje de participación municipal aumenta tenuemente frente a los
gastos en los que incurre el nivel central para financiarle, en donde desde 1990 a 1995 este
porcentaje sólo creció en 0.01%, aunque para el periodo 1995-2000 creciera alrededor del
0.39%, de la misma forma, dentro de lo que se va a desarrollar sobre la importancia relativa
de las transferencias sobre los ingresos tributarios de las entidades territoriales en cuanto al
porcentaje del PIB, se refleja en las cifras utilizadas por Pening (2003) que los porcentajes
de las transferencias van a ser constantemente mayores a los de los propios ingresos de que
las instituciones a nivel municipal y departamental van a desarrollar para su manutención,
en donde de 1990 a 1995 el porcentaje de ingresos tributarios territoriales sólo va a
aumentar de 2.2% a 2.3%, solamente en un 0.1%, en tanto que las transferencias a entes
territoriales va a incrementar en igual medida de 3.9% a 4%, subiendo sólo en un 0.1%;
esta situación varía para el periodo 1995-2000, en donde el porcentaje de ingresos
tributarios territoriales aumenta de 2.3% a 2.7%, en total sólo el 0.4%, crecimiento
considerable en relación con la temporalidad anterior, aunque para el caso de que las
transferencias a entes territoriales, el porcentaje aumenta en mayor medida de 4% a 5.7%,
un total de 1.7%, lo que refleja que para la segunda mitad de la década analizada, los
municipios ya no podían o no querían generar los recursos por sí solos, razón por la cual el
Estado central tuvo que intervenir a comienzos del año 2000 para “salvar” a la “periferia”
de su fin.
Conclusiones

Desde la perspectiva descentralizadora que implicó cambios normativos profundos en la

legislación colombiana, esta herramienta careció de una amplia gama de procesos
inclusivos que permitieran a las regiones apropiarse adecuadamente de los mecanismos que
se crearon para su desarrollo propio sin tener que depender de las decisiones del nivel
central al cederles la autonomía mínima para su desarrollo integral, pero que debido en gran
medida a las dinámicas sociales que se vienen presentando de tiempo atrás frente al
desarrollo de fenómenos como el clientelismo en las campañas electorales y a las
condiciones de vulnerabilidad de las regiones periféricas del país, el éxito del proceso
descentralizador no se evidenció a gran escala como lo pretendían quienes conformaron la
Asamblea Nacional Constituyente en 1991.

Bibliografía

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