Diez falacias sobre los problemas sociales de América Latina

Bernardo Kliksberg

Washington, 2000

Los latinoamericanos han elegido la democracia como forma de vida, y la respaldan

consistentemente, pero "democráticamente" están fuertemente disconformes con su
desempeño concreto.

Entre las causas de insatisfacción algunas son políticas, pero tienen un peso decisivo las
económico-sociales. La gran mayoría considera que los problemas vinculados con la
pobreza han empeorado. Se refieren a carencias en oportunidades de trabajo, acceso a
salud, acceso a educación de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos.
Agregan a ello temas como el agravamiento de la corrupción, la delincuencia, y el
tráfico de drogas. Además testimonian que sienten que ésta es una región donde existen
grandes desigualdades, y resienten agudamente esa situación.

Los dos únicos países donde los promedios de satisfacción con el desempeño del
sistema democrático son mayores a los de la Unión Europea, son Costa Rica y Uruguay.

Los avances en ese camino parecen encontrar obstáculos formidables en la región si se

juzga por los limitados resultados alcanzados. Algunos tienen que ver con la existencia
de fuertes intereses creados y de privilegios que obtienen beneficios del mantenimiento
de la situación vigente. Otros con dificultades derivadas de la inserción económica de la
región en la nueva economía internacional. Otros, con el funcionamiento defectuoso de
instituciones y organizaciones básicas. A estos y otros añadibles se suma, la circulación
profusa de ciertas falacias sobre los problemas sociales que llevan a la adopción de
políticas erróneas, y a emprender caminos que alejan de la salida del largo túnel en que
esta sumida buena parte de la población.

El objetivo de este trabajo es llamar la atencion sobre estas falacias, para estimular la
discusión amplia y abierta sobre las mismas, con vías a su superación.
Se presentan a continuación algunas de las principales, se analizan algunos de sus
efectos en el diseño de políticas, y se examina su consistencia. Se trata sobre todo de
procurar ponerlas a foco, e invitar a una reflexión colectiva sobre ellas.

II: PRIMERA FALACIA: LA NEGACION O LA MINIMIZACION DE LA

POBREZA

Dos aspectos centrales: a) Las cifras de población ubicada por debajo del umbral de
pobreza son muy elevadas; b) Existe una tendencia consistente al crecimiento de dichas
cifras en los últimos 20 años. Las cifras se deterioraron severamente en los ochenta,
mejoraron discretamente en parte de los 90, pero en los años finales de la década
aumentaron significativamente.

La CEPAL estima en su Panorama Social de América Latina 2000, que la población en

situación de pobreza creció de 1997 hasta comienzos del 2000 de 204 millones a no
menos de 220 millones.) la CEPAL constata que el 75% de la población que tiene
ocupación "percibe ingresos promedios que en la mayoría de los países no alcanzan por
si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamaño y composición típica".

La Comisión Latinoamericana y del Caribe para el Desarrollo Social presidida por

Patricio Aylwin (1995) considera que se hallan en pobreza "casi la mitad de los
habitantes de América Latina y el Caribe".

Diversas mediciones nacionales señalan con las diferencias propias de cada realidad la
extensión y profundidad de la pobreza.

Aún en países donde tradicionalmente las cifras de pobreza han sido bajas como en la
Argentina, el Banco Mundial ha estimado que está en pobreza casi la tercera parte de la
población y el 45% de los niños.

Uno de los tantos indicadores del grado de "rigidez” de la pobreza latinoamericana lo

proporcionan las proyecciones sobre niveles de educación e ingresos. La CEPAL (2000)
afirma en base a ellas que "10 años de escolaridad parecen constituir el umbral mínimo
para que la educación pueda cumplir un papel significativo en la reducción de la
pobreza; si se tiene un nivel educativo inferior a 10 años de escolaridad y no se poseen
activos productivos, son muy escasas las probabilidades de superar los niveles inferiores
de ingreso ocupacional".

La falacia funciona a través de diversos canales. Uno es la relativización de la situación.

"Pobres hay en todos lados" es el tipo de respuesta utilizado por algunas autoridades
públicas, cuando se les preguntaba sobre el ascenso de las cifras de pobreza en su país.

En los países desarrollados se habla de "islotes de pobreza", o de "focos de pobreza. En

vastas áreas de América Latina, es muy difícil reflejar la realidad con ese lenguaje. La
pobreza es extensa, diversificada, y tiene actualmente incluso una fuerte expresión en
las clases medias, en donde el deterioro de sus bases económicas ha generado un estrato
social en crecimiento denominado "los nuevos pobres".

No hay "focos de pobreza" a erradicar, sino un problema mucho más amplio y

generalizado que requiere estrategias globales.

Otro pasaje usual del discurso negador, es la afirmación de "que pobres hubo siempre",
por tanto no se entiende porque tanto énfasis en la situación actual. Allí la falacia
adquiere el tono de la historicidad. Uno de los razonamientos más utilizados cuando se
trata de relavitizar un problema grave, es quitarle el piso histórico. La pobreza ha
existido en América Latina desde sus orígenes, pero el tema es ¿Cuáles son las
tendencias presentes? ¿En qué dirección apuntan, van hacia su disminución, su
estancamiento, o su incremento? En los últimos 20 años parecen haber suficientes
evidencias para preocuparse. Los indicadores han experimentado un deterioro; con
altibajos y variaciones nacionales, las cifras han ascendido. Son muy pocos los casos en
donde ha habido reducciones de consideración.

La falacia de desconocer o relativizar la pobreza, no es inocua. Tiene severas

consecuencias en términos de políticas públicas. Si hay pobres en todos lados, y los ha
habido siempre ¿por qué dar al tema tan alta prioridad? Hay que atenuar los impactos,
pero no asustarse. Basta con políticas de contención rutinarias. La política social no es
la importante. Es una carga de la que no es posible desprenderse, pero como se trata de
afrontar un problema que siempre existirá y todos los países tienen, cuidado con
sobreestimarla. El enfoque lleva a políticas sociales de muy bajo perfil, y a una
desjerarquización de todo el área social. En algunas de las expresiones más extremas de
la falacia, se procuró en la década pasada eliminar de agendas de reuniones relevantes,
la "pobreza" viéndola ya en si como demasiado cargada de connotaciones.

Además de conducir a políticas absolutamente incapaces de enfrentar las realidades de

pobreza, la falacia expuesta entraña un importante problema ético. No sólo no da
soluciones a los pobres lo que lleva a la perduración y acentuación de situaciones de
exclusión humana antiéticas, sino que va aún más lejos, a través de la minimización y la
relativización esta cuestionando la existencia misma del pobre.

III. SEGUNDA FALACIA: LA FALACIA DE LA PACIENCIA

Con frecuencia el razonamiento explícito o implícito que se despliega frente a los

problemas sociales por parte de sectores influyentes gira en derredor a la necesidad de
una cierta "paciencia histórica". Se trata de etapas que deben sucederse las unas a las
otras. Habrá una etapa de "ajustarse el cinturón", pero luego vendrá la reactivación y
posteriormente ella se "derramara" hacia los desfavorecidos y los sacara de la pobreza.
Lo social debe esperar, y se necesita entender el proceso, y guardar paciencia mientras
las etapas se suceden. Independientemente del amplio cuestionamiento que hay
actualmente sobre todo esta vision del proceso de desarrollo, queremos enfatizar aqui
uno de sus elementos. El mensaje que se esta enviando es de hecho, que la pobreza
puede esperar. ¿Realmente puede esperar?. La realidad indica que el mensaje tiene una
falla de fondo, en muchísimos casos, los daños que puede causar la espera son
simplemente irreversibles, después no tendrán arreglo posible.

Veamos, Una buena parte del peso de la pobreza recae en América Latina sobre los
niños y los adolescentes. En 1997 según CEPAL (2000) el 58% de los niños menores de
5 años de la región eran pobres, lo mismo sucedía con el 57% de los niños de 6 a 12
años, y con el 47% de los adolescentes de 13 a 19 años. Siendo en su conjunto los
menores de 20 años el 44% de la población de la región, representaban en cambio el
54% de todos los pobres. Las cifras verifican que efectivamente como fue subrayado
por UNICEF "en América Latina la mayoría de los pobres son niños y la mayoría de los
niños son pobres".

Esa no es una situación neutra. Como lo subrayara Peter Tonwsed "la pobreza mata".
Crea factores de riesgo que reducen la esperanza de vida, y desmejoran sensiblemente la
calidad de la vida. Los niños son los pobres de América Latina según lo visto, y al
mismo tiempo por naturaleza los más vulnerables. Sobre esos niños pobres operan
varios factores que son generadores entre otros aspectos de lo que se denomina "un alto
riesgo alimentario", insuficiencias en lo más elemental la posibilidad de que puedan
alimentarse normalmente. Los resultados de déficits de este orden, causan daños
múltiples Entre ellos se estima que los primeros años de vida se desenvuelven buena
parte de las capacidades cerebrales. La falta de una nutrición adecuada genera daños de
carácter irreversible. Investigaciones de UNICEF (1995) sobre una muestra de niños
pobres, determinaron que a los cinco años la mitad de los niños de la muestra
presentaban retrasos en el desarrollo del lenguaje, un 30% atrasos en su evolución visual
y motora, y un 40% dificultades en su desarrollo general. La desnutrición causa
asimismo déficits en el peso y talla de los niños y ello va a repercutir fuertemente en su
desenvolvimiento. Entre los factores generadores de riesgo alimentario se hallan: la falta
de recursos de la familia, el carácter monoparental de la misma, y la baja educación de
las madres.

Existe una robusta correlación estadística entre estos factores y la desnutrición infantil.
En la América Latina actual los tres factores tienen significativa incidencia. Como se
señalo numerosas familias tienen ingresos menores a los imprescindibles, se estima que
cerca de un 30% de los hogares están a cargo de madres solas en su gran mayoría se
trata de hogares humildes, y el nivel educativo de las madres pobres es muy bajo. La
pobreza del hogar puede significar que muchas madres estarán a su vez desnutridas
durante el embarazo. Es probable entonces que el hijo tenga anemia, déficits de
macronutrientes esenciales, y bajo peso. Ello puede amenazar su misma supervivencia,
o atentar contra su desarrollo futuro. Si además, la madre esta sola al frente de la
familia, tendrá que luchar muy duramente para buscar ingresos. Sus posibilidades de
dedicación al niño en las criticas etapas iniciales serán limitadas. El factor educativo
influirá asimismo en aspectos muy concretos. Así las madres con baja escolaridad,
tendrán poco información sobre como manejarse apropiadamente respecto a la lactancia
materna, como armar dietas adecuadas, como cuidar sanitariamente los alimentos, como
administrar alimentos escasos. En 1999, en 10 de 16 países de la región un 40 a un 50%
de los niños urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares cuya madre no había
completado la educación primaria. En las zonas rurales en 6 de 10 países analizados el
porcentaje era de 65 a 85% en los cuatro restantes de 30 a 40%. Si se toman solo los
niños menores de 2 años de edad, en 1997 del 20 al 50% de los niños de la gran mayoría
de los países vivían en hogares con un ingreso por miembro inferior al 75% del valor de
la línea de pobreza, y cuya madre no había completado la educación primaria.

La acción combinada de estos y otros factores lleva al sombrío panorama que capta
CEPAL (2000): "Al año 2000 se estima que aproximadamente el 36% del total de niños
menores de 2 años de América Latina están en situación de alto riesgo alimentario". Los
cuadros nacionales son alarmantes en diversos países. En Nicaragua estimaciones del
Ministerio de Salud (1999), indican que el 59% de las familias cubren menos del 70%
de las necesidades de hierro que requiere el ser humano, el 28% de los niños de menos
de 5 años padecen anemias por el poco hierro que consumen, 66 nidos de cada 100
tienen problemas de salud por falta de vitamina A. El 80% de la población nicaragüense
consume solo 1700 calorías diarias cuando la dieta normal debería ser no menor a las
2125 calorías. En Venezuela un niño de 7 años de los estratos altos pesa promedio 24.3
Kgs. y mide 1.219 M. Uno de igual edad de los sectores pobres pesa solo 20 Kgs. Y
mide 1.148 M. Aún en países con tanto potencial alimentario como la Argentina las
estadísticas informan que en el gran Buenos Aires, una de las áreas poblacionales
principales, uno de cada cinco niños esta desnutrido.

Muchos de los países de la región tienen importantes posibilidades naturales de

producción de alimentos. Sin embargo, como se ha visto una tercera parte de los niños
más pequeños esta en inseguridad alimentaria pronunciada. Ello parece difícil de
entender. Influyen factores como los que identifican la Organización Panamericana de
la Salud (OPS) y CEPAL en investigación conjunta (1998): "Se observa en casi todos
los países de la región un incremento en enfermedades no transmisibles crónicas
asociadas con alimentación y nutrición. Las medidas de ajuste implementadas por los
países han afectado la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusiones
negativas sobre el poder de compra de los grupos más pobres amenazando la seguridad
alimentaria".

Así como la falta de alimentación causa daños no reparables posteriormente lo mismo

sucede con otras expresiones de la pobreza como los déficits que afrontan los
desfavorecidos en la región en dos aspectos básicos: el agua potable, y la existencia de
alcantarillado y sistemas de eliminación de excretas. Ambos elementos son decisivos
para la salud. Amplios sectores de la población pobre tienen dificultades muy fuertes
para obtener agua potable o tienen que comprarla a precios muy elevados. Asimismo
carecen de instalaciones de alcantarillado adecuadas lo que significará graves riesgos de
contaminación a través de las mapas subterráneas, y de contaminación del medio
ambiente inmediato a la vivienda. Según los cálculos de la OPS cerca de la tercera parte
de la población de la región carece de agua potable y/o alcantarillado. El 30% de los
niños menores de 6 años viven en viviendas sin acceso a las redes de agua potable, y el
40% en viviendas sin sistemas adecuados de eliminación de excretas. Cuando se analiza
por países se observan datos como los que siguen que describen los porcentajes de niños
de menos de 5 años de edad que habitaban viviendas sin conexión a sistemas de
evacuación por alcantarillado en 1998 (CEPAL 2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil
59, Honduras 47, El Salvador 45, Venezuela 26, México 24.La acción de estos factores
genera mortalidad infantil y riesgos graves de salud, como los contagios, y las
infecciones intestinales. En 11 países la diarrea es una de las dos principales causas de
muerte en nidos de menos de un año.

Nuevamente se trata de daños de carácter irreparable. La falacia de la paciencia,

respecto a la pobreza, niega de hecho el análisis de la irreversabilidad de los daños.
Lleva a políticas en donde bajo la idea de que las cosas se arreglaran después, no se da
la prioridad que correspondería a cuestiones elementales para la supervivencia.
Nuevamente además de las ineficiencias que significan esas políticas en cualquier
visión de largo plazo de una sociedad hay una falta ética fundamental. Frente a la
pobreza debería aplicarse una "ética de la urgencia", no es posible esperar ante
problemas tan vitales como los descriptos. Esta falacia desconoce el carácter de
urgencia de estas y otras carencias básicas.

IV TERCERA FALACIA: CON EL CRECIMIENTO ECONOMICO BASTA.

El pensamiento económico ortodoxo de gran difusión en la región lanza el mensaje

básico de que todos los esfuerzos deben ponerse en el crecimiento. Dirige las miradas a
los pronósticos sobre el aumento del producto bruto, y el producto bruto per capita.

Despierta las expectativas de que todo esta bien si ellos crecen a un buen ritmo. Plantea
explícitamente como se mencionó que logradas metas importantes de crecimiento todo
lo demás se resolverá. El mismo fluirá hacia abajo, a través del famoso efecto "derrame"
y ello solucionará los "rezagos" que pudieran existir en el campo social.
El siglo XX, ha enseñando muy duramente una y otra vez, que el último juez que
decidirá si las teorías sobre el desarrollo son validas o no, no es su grado de difusión,
sino lo que cuentan los hechos. Ellos han desmentido muy fuertemente que la realidad
funcione como la ortodoxia supone que debería funcionar. Las promesas hechas a
América Latina a comienzos de los 80 sobre lo que sucedería al aplicar el modelo
convencional no se cumplieron en la practica. Describiendo los productos concretos de
lo que llama la "forma de hacer economía", que "América Latina escogió en los años
recientes" señala Ricardo French Davis (2000): "El resultado es una fuerte inestabilidad
del empleo y la producción, una mayor diferenciación entre ricos y pobres, y un
crecimiento promedio modesto: solo 3% en este decenio, y con una profunda
desigualdad". Efectivamente los datos indican que el crecimiento fue muy discreto, no
se derramo automáticamente, la desigualdad aumentó significativamente, la pobreza no
se redujo.

¿Frente a este juicio de la realidad no correspondería revisar el razonamiento usual?

Joseph Stiglitz (1998) sugiere que ha llegado la hora de hacerlo. Se refiere a la vision
general, uno de cuyos componentes esenciales es la idea de que el crecimiento basta.
Argumenta: "Muchos países han aplicados las recomendaciones intelectualmente claras,
aunque generalmente difíciles políticamente del consenso de Washington. Los
resultados no han sido sin embargo del todo satisfactorios. Esto tiene varias
explicaciones. ¿Será porque algunos no siguieron correctamente las recetas
económicas?. Tal vez. Sin embargo yo argumentaría que la experiencia
Latinoamericana sugiere que deberíamos reexaminar, rehacer, y ampliar los
conocimientos acerca de la economía de desarrollo que se toman como verdad mientras
planificamos la próxima serie de reformas".

La experiencia de América Latina y otras regiones del globo, indica que el crecimiento
económico es imprescindible, es muy importante tratar de aumentar el producto total de
una sociedad. Son fundamentales asimismo el desarrollo de las capacidades
tecnológicas, de la competitividad, y un clima de estabilidad económica. Pero, enseña
también que es simplificar extremadamente el tema del desarrollo y de sus dimensiones
sociales, aventurar que el crecimiento económico sólo producirá los resultados
necesarios. El informe del Banco Mundial sobre la pobreza 2000, que expresa la política
oficial de dicha institución, plantea la necesidad de pasar de una vez a una vision más
amplia de la problemática del desarrollo. Comentando su enfoque diferencial señala un
influyente medio, el Washington Post (2000): "La publicación del Informe Mundial de
desarrollo del Banco Mundial representa un significativo disenso del consenso sostenido
entre economistas de que la mejor vía para aliviar la pobreza es impulsar el crecimiento
económico, y que la única vía para hacerlo es a través de mercados libres y abiertos. El
informe hace notar que aun una década después de que las economías planificadas de
Europa oriental fueran desmanteladas y el comercio y inversión global alcanzaran
niveles récord, 24% de la población mundial recibe ingresos menores a un dólar diario.
La conclusión ineludible de acuerdo a los economistas y expertos en desarrollo del
Banco es que mientras el crecimiento económico puede ser un ingrediente necesario
para reducir la pobreza no lo puede hacer solo".

Otro informe posterior del Banco Mundial "La calidad del crecimiento" (2000)
producido por otros equipos del mismo, plantea también vigorosamente el mismo tipo
de argumento básico. Dice presentándolo Vinod Thomas Director del Instituto del
Banco (The Economist 2000): "La experiencia de los países en desarrollo y también de
los industrializados muestra que no es meramente mas crecimiento sino mejor
crecimiento lo que determina en que medida aumenta el bienestar, y el bienestar de
quien. Países con ingresos y crecimiento similares han obtenido en las últimas tres
décadas logros muy diferentes en educación, salud, y protección del medio ambiente".
Se esta sugiriendo que es decisiva la estructura del crecimiento, sus prioridades, vías de
desarrollo, sectores beneficiados.

La falacia de que el crecimiento basta, transmite la visión de que se estaría avanzando si

el producto bruto per capita sube, y que las miradas deben estar puestas en el mismo.
Naciones Unidas ha desarrollado en la ultima década un cuerpo conceptual ampliamente
difundido internacionalmente "el paradigma del desarrollo humano", que ataca
radicalmente este razonamiento. No sólo el crecimiento no basta, es necesario pero no
alcanza, sino que corresponde iniciar una discusión mayor. Preguntarnos cuando
realmente una sociedad avanza, y cuando esta retrocediendo. Los parámetros
definitivos, es la sugerencia, debemos encontrarlos en que sucede con la gente.
¿Aumenta o disminuye su esperanza de vida? ¿Mejora o desmejora su calidad de vida?
La ONU diseñó un índice de desarrollo humano que ha venido perfeccionando año tras
año, que incluye indicadores que reflejan la situación de todos los países del mundo en
áreas como entre otras: esperanza de vida, población con acceso a servicios de salud,
población con acceso a agua potable, población con acceso a servicios de disposición de
excretas, escolaridad, mortalidad infantil, producto bruto per capita ponderado por la
distribución del ingreso. Los ordenamientos de los países del mundo según sus logros
en desarrollo humano que viene publicando anualmente la ONU, a través del PNUD,
muestran un cuadro que en diversos aspectos no coincide con el que deviene de los
puros récords de crecimiento económico.

Las conclusiones resultantes, enfatizan que cuanto mejor sea el crecimiento y más
recursos haya se ampliaran las posibilidades para la sociedad, pero la vida de la gente
que es el fin ultimo no se puede medir por algo que es un medio, debe medirse por
índices que reflejen lo que sucede en ámbitos básicos de la vida cotidiana.

La falacia de que el crecimiento basta, esta en definitiva transformando un medio

fundamental, pero solo un medio, en el fin ultimo. Es necesario desmistificarla y
retomar un debate a fondo sobre que esta sucediendo con el cumplimiento de los fines.
Amartya Sen, ilustra los limites de esta falacia analizando varias situaciones reales.

El crecimiento económico solo no era el factor determinante en uno de los indicadores

más fundamentales para ver si una sociedad adelanta, el más básico, la esperanza de
vida. ¿Qué otras variables intervenían en este caso? Sen identifica aspectos, como las
políticas públicas que garantizaban en los tres primeros países un acceso mas extendido
a insumos fundamentales para la salud como el agua potable, las instalaciones
sanitarias, la electricidad, y la cobertura medica. Asimismo las mejores posibilidades en
materia de educación a su vez incidente en la salud. Junto a ello un aspecto central era la
mejor distribución del ingreso en las tres primeras sociedades. Todo ello llevo a que los
países supuestamente más pobres en términos del ingreso, fueran más exitosos en salud
y años de vida. Dice Sen: "Ellos han registrado una reducción muy rápida de las tasas de
mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un crecimiento económico
notable".

V. CUARTA FALACIA: LA DESIGUALDAD ES UN HECHO DE LA

NATURALEZA Y NO OBSTACULIZA EL DESARROLLO
El pensamiento económico convencional ha tendido a eludir una discusión frontal sobre
la desigualdad y sus efectos sobre la economía. Se ha apoyado para ello con frecuencia
en la sacralización de la U invertida de Kusnetz. De acuerdo a la misma la desigualdad
es simplemente una etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo. En la primera fase
de la misma se producen polarizaciones sociales, que después se van moderando y
reduciendo. Algunos economistas convencionales más extremos llegan aún más lejos, y
plantean que esa acumulación de recursos en pocas manos favorecerá el desarrollo al
crear mayores capacidades de inversión.

Esta discusión tiene particular trascendencia para América Latina, porque es

considerada unánimemente la región más desigual del planeta. Si la tesis de los
ortodoxos más duros fuera cierta, la región debería haber contado con tasas de inversión
muy altas, dadas las "acumulaciones en pocas manos", que ha generado. No sé ven.
Tampoco parece ser una mera etapa del camino al desarrollo. En América Latina la
desigualdad se ha instalado, y no solo que no se modera, sino que tiene una tendencia
muy consistente a crecer, particularmente en las dos últimas décadas. La U invertida
parece no funcionar para la región.

En realidad Kusnetz nunca pretendió que fuera aplicable mecánicamente a los países no
desarrollados. Como han sucedido con frecuencia, algunos de sus supuestos interpretes
han hecho claro abuso de sus afirmaciones. Sus trabajos estuvieron referidos a la
observación de USA, Inglaterra y Alemana en un periodo que comprendió desde la
primera mitad del siglo XIX a la finalización de la primera guerra mundial. Advierte
expresamente sobre el riesgo de generalizar las conclusiones que extrajo. Dice (1970):
"Es peligroso utilizar simples analogías; no podemos afirmar que puesto que la desigual
distribución de la renta condujo en el pasado en Europa Occidental, a la acumulación de
los ahorros necesarios para formar los primeros capitales, para asegurar el mismo
resultado en los países subdesarrollados es preciso por lo tanto mantener e incluso
acentuar la desigualdad en la distribución de la renta". Y enfatiza en afirmación que en
América Latina hace mucho sentido hoy: "Es muy posible que los grupos que perciben
rentas superiores en algunos de los países hoy subdesarrollados presenten una
propensión de consumo mucho mayor y una propensión al ahorro mucho menor, que las
que presentaban los mismos grupos de renta en los piases hoy desarrollados durante sus
primeras fases de crecimiento".
Además de haber desvirtuado el pensamiento real del mismo Kusnetz, la falacia
difundida respecto a la desigualdad, choca fuertemente con los datos de la realidad. La
desigualdad latinoamericana se ha transformado a nivel internacional en un caso casi de
laboratorio de los impactos regresivos de la desigualdad. Frente a la pregunta de porque
un continente con tantas potencialidades económicas y humanas, ha generado resultados
económicos tan discretos, y déficits sociales tan agudos, una de las respuestas con
creciente consenso científico es que uno de los factores fundamentales en contra ha sido
el peso de la desigualdad, y su ascenso. Así señalan Birdsall, Ross y Sabot (1996) sobre
la región, "la asociación entre un crecimiento lento y una elevada desigualdad se debe
en parte al hecho de que esa elevada desigualdad puede constituir en sí misma un
obstáculo para el crecimiento".

Están operando activamente en América Latina entre otros cinco tipos de desigualdades.
Uno es la inequidad en la distribución de los ingresos. El 5% de la población es dueña
del 25% del ingreso nacional. Del otro lado, el 30% de la población tiene solo el 7.5%
del ingreso nacional. Es la mayor brecha del planeta. Medida con el coeficiente Gini de
inequidad en ingresos, América Latina tiene un 0.57, casi tres veces el Gini de los piases
nórdicos. En promedio la mitad de ingreso nacional de cada país de la región va al 15%
más rico de la población. En Brasil el 10% más rico tiene el 46% del ingreso, mientras
que el 50% más pobre solo tiene el 14% del mismo. En Argentina mientras que en 1975
el 10% mas rico recibía ocho veces más ingresos que el 10% mas pobre, en 1997 la
relación se había mas que duplicado era de 22 veces. Otra desigualdad acentuada es la
que aparece en términos de acceso a activos productivos. La extremadamente
inequitativa distribución de la tierra en algunos de los mayores países de la región,
como Brasil y México, es una de sus expresiones. Una tercera desigualdad, es la que
rige en el campo del acceso al crédito, instrumento esencial para poder crear
oportunidades reales de desarrollo de pequeñas y medianas empresas. Hay en América
Latina 60 millones de PYMES, que generan 150 millones de empleos. Sólo tienen
acceso al 5% del crédito. Una cuarta inequidad es la que surge del sistema educativo.
Los diferentes estratos socioeconómicos de los países alcanzan muy diversos récords en
años de escolaridad. La deserción y la repetición provocadas por las condiciones
socioeconómicas del hogar minan a diario la posibilidad de que los sectores pobres
completen estudios. Según CEPAL 2000, en Brasil repetían los dos primeros grados de
la escuela primaria el 41% de los niños del 25% de menores ingresos de la población, y
en cambio solo el 4.5% de los niños del 25% con mayores ingresos. Asimismo habían
completado la escuela secundaria a los 20 años de edad, sólo el 8% de los jóvenes del
25% de menos ingresos, y en cambio el 54% del 25% de mayores ingresos. Tomando
15 países de la región (BID 1998) surgía que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas
altos tenían 11.3 años de eduación, los del 30% más pobre solo 4.3 años. Una brecha de
7 años. Mientras que en Europa la brecha de escolaridad entre el 10% más rico y el 10%
más pobre es de 2 a 4 años, en México es de 10 años. La desigualdad educativa va a ser
un factor muy importante en la inequidad en la posibilidad de conseguir trabajo y en los
sueldos que se ganen. Los sectores desfavorecidos van a estar en muy malas
condiciones al respecto por su debil carga educativa. La fuerza de trabajo ocupada de la
región presenta una marcada estratificación. Según CEPAL (2000), hay un nivel
superior que es el 3% de la población ocupada que tiene 15 años de escolaridad, un
nivel intermedio que es el 20% de la fuerza de trabajo que tiene entre 9 y 12 años de
escolaridad, y el 77% restante tiene sólo de 5.5 a 7.3 años de estudios en las ciudades y
2.9 en las zonas rurales. Una quinta y nueva cifra de desigualdad está surgiendo de las
posibilidades totalmente diferenciadas de acceso al mundo de la informática y la
Internet. La gran mayoría de la población no tiene los medios ni la eduación para
conectarse con el mismo. Forma parte así de una nueva categoría de analfabetismo, el
analfabetismo cibernético"

Todas estas desigualdades generan múltiples efectos regresivos en la economía, la vida

personal y familiar, y el desarrollo democrático. Entre otros según lo demuestran
numerosas investigaciones: reducen la formación de ahorro nacional, estrechan el
mercado interno, conspiran contra la salud pública, impiden la formación en gran escala
de capital humano calificado, deterioran la confianza en las instituciones básicas de las
sociedades y en el liderazgo político. El aumento de la desigualdad es por otra parte una
de las causas centrales del aumento de la pobreza en la región. Birdsall y Londono
(1998) han estimado econométricamente que su ascenso entre 1983 y 1995 duplicó la
pobreza, que la misma hubiera sido la mitad de lo que fue si la desigualdad hubiera
seguido en los niveles que tenia anteriormente, elevados pero menores.

La desigualdad latinoamericana no es un hecho natural propio del camino del desarrollo

como lo pretende la falacia. Es la consecuencia de estructuras regresivas y políticas
erradas que la han potenciado. Barbara Stallings (CEPAL 1999) considera, que "las
reformas económicas aplicadas en los últimos años han agravado las desigualdades
entre la población" y subraya "se puede afirmar sin ninguna duda, que los noventa son
una década perdida en cuanto a la reducción de las ya alarmantes diferencias sociales
existentes en la región con mas desigualdad del mundo". Altimir (1994), después de
analizar 10 países plantea que "hay bases para suponer que la nueva modalidad de
funcionamiento y las nuevas reglas de política pública de éstas economías, pueden
implicar mayores desigualdades de ingreso". Albert Berry (1997) indica: "La mayoría
de los países latinoamericanos que han introducido reformas económicas promercado en
el curso de las ultimas dos décadas han sufrido también serios incrementos en la
desigualdad. Esta coincidencia sistemática en el tiempo de los dos eventos sugiere que
las reformas han sido una de las causas del empeoramiento en la distribución".

Por otra parte la otra dimensión de la falacia también es desmentida por la realidad. La
desigualdad no se modera o atenúa sola. Por el contrario la instalación de circuitos de
desigualdad en áreas claves tiene una tendencia "contaminante", propicia la generación
de circuitos similares en otras áreas. Lo ilustra entre otros casos la dificultad a pesar de
todos los esfuerzos en mejorar la situación educativa de la población pobre. Las
desigualdades en otras áreas como ocupación e ingresos, conspiran contra las reformas
educativas. Asimismo las desigualdades en educación van a reforzar como se ha visto
las brechas en el mercado de trabajo. Los circuitos perversos de desigualdad muestran
además una enorme capacidad reproductora. Se automultiplican. Sin acciones en
contrario las polarizaciones tienden a crecer y ampliarse. Lo muestra la conformación
creciente en numerosas sociedades de una dualidad central; incluidos y excluidos.

VI. QUINTA FALACIA: LA DESVALORIZACION DE LA POLITICA SOCIAL.

Frente a preguntas sobre la política social el tipo de respuesta proporcionada por

algunos decisores económicos adquirió en oportunidades el modelo: "La única política
social es la política económica". Esta respuesta refleja toda una actitud hacia la política
social que ha tenido hondas consecuencias en el continente. Se ha tendido a verla como
un complemento menor de otras políticas mayores como las que tienen que ver
directamente con el desarrollo productivo, los equilibrios monetarios, el crecimiento
tecnológico, la privatización, etc. Le correspondería atenuar los impactos transitorios
que las anteriores producen en la sociedad. Debería atacar focalizadamente los
desajustes sociales más irritables para reducirlos. En el fondo desde este razonamiento
se la percibe como una "concesión"a la política. Como la pobreza genera fuerte
inquietud política, la política social haría el trabajo de "calmar los animos" y mostrar
que se están haciendo cosas en ese frente, pero el corolario consecuente es: cuanto
menos concesiones mejor. Los recursos destinados a lo social deberían ser muy
acotados, y destinados a fines muy específicos.

Albert Hirschman llamo en una oportunidad a esta forma de abordar el tema: "políticas
pobres para pobres". Da lugar a reducir lo social a metas muy estrechas, a constituir una
institucionalidad social debil en recursos, y personal, alejada de los altos niveles de
decisión. Por otra parte, además altamente vulnerable. Frente a reducciones
presupuestarias, con muy escasa capacidad para defender su situación, y normalmente
candidata preferida para los recortes. Por otra parte esta vision supone en sí misma un
cuestionamiento implícito de la legitimidad de la política social. Es distraer recursos de
destinos más importantes, por "presión política".

Reflejando la situación, una ministro de lo social muy experimentada de un país

latinoamericano narro al respecto a un auditorio internacional: "No nos invitaban al
gabinete donde se tomaban las decisiones económicas más importantes. Después de
muchos esfuerzos logramos se nos invitara. Claro con voz pero sin voto".

Considerar a la política social en estos términos: de una categoría inferior, concesión a

la política, uso suboptimizante de recursos, conforma una falacia que esta afectando
seriamente a la region.

En primer término, ¿Cómo puede relegarse a lo social en un contexto como el

latinoamericano, donde casi una de cada dos personas están por debajo de la línea de la
pobreza, y expresan a diario de mil modos su descontento y protesta por esa realidad?
Atender lo social no es una concesión, es en una democracia tratar de hacer respetar
derechos fundamentales de sus miembros. Lo que esta en juego es en el fondo como
plantea Naciones Unidas una cuestión de derechos humanos violados. Como resalta el
Informe de Desarrollo Humano 2000 del PNUD: "La erradicación de la pobreza
constituye una tarea importante de los derechos humanos en el siglo XXI. Un nivel
decente de vida, nutrición suficiente, atencion de salud, educación, trabajo decente y
protección contra las calamidades no son simplemente metas del desarrollo, son también
derechos humanos". Las políticas sociales son esenciales para la población en la región,
y estratégicas para la estabilidad misma del sistema democrático. Cuando se consulta a
la población ella no pide que se reduzcan, estrechen, o eliminen sino todo lo contrario
exige masivamente que se refuercen, amplíen, y se incorporen nuevas políticas.

En segundo lugar, es difícil sostener a inicios de este nuevo siglo que es una asignación
de recursos de poca eficiencia. ¿Destinar recursos a asegurarse de que todos los niños
terminen la escuela primaria, a elevar la tasa de completamiento de la secundaria, a
desarrollar el sistema de educación superior, es ineficiente?. Las mediciones
econométricas dan resultados muy diferentes. La tasa de retorno en educación es una de
las mas altas posibles para una sociedad. Actualmente. La competitividad de los países
esta fuertemente ligada al nivel de capacitación de su población. Algunos de los países
más exitosos del planeta en los mercados internacionales están exportando básicamente
productos como "higth tech" totalmente basados en el capital educativo que han sabido
desarrollar. La absorción de nuevas tecnologías, la innovación local a partir de ellas, la
investigación y desarrollo, el progreso tecnológico dependen todos de los niveles de
educación alcanzados. Los cálculos demuestran así entre otros casos que una de las
inversiones más rentables macroeconomicamente que puede hacer un país, es invertir en
la educación de niñas. Agregar años de escolaridad a las ninas desfavorecidas, va a
aumentar su capital educativo, y a través de el, reducir las tasas de embarazo
adolescente, de mortalidad materna, de mortalidad infantil, de morbilidad. Todos ellas
están correlacionadas estadísticamente con los años de escolaridad de la madre.

¿En las condiciones latinoamericanas extender la posibilidad de acceder a agua potable

a toda la población es una inversión deficiente? El retorno de hacerlo será cuantioso en
términos de salud publica, lo que repercutirá desde ya en la productividad de la
economía.

En realidad toda la terminología utilizada esta equivocada, y nuevamente vemos un

error semántico no casual. Así como existían quienes no querían oír hablar de la palabra
pobreza, en la falacia que desvaloriza la política social, se ha llevado a que toda la
discusión al respecto se haga en términos de "gasto social". En realidad, no hay tal
gasto. Bien gerenciados los recursos para lo social constituyen en la gran mayoría de los
casos inversiones de un alto retorno.
Hoy es difícil discutir las evidencias de que la inversión social genera capital humano, y
que el mismo se transforma en productividad, progreso tecnológico, y es decisivo para
la competitividad. En realidad la política social, bien diseñada y eficientemente
ejecutada, es un poderoso instrumento de desarrollo productivo. Como lo sugiere
Touraine (1997): "En vez de compensar los efectos de la lógica económica, la política
social debe concebirse como condición indispensable del desarrollo económico".

En tercer término se ha planteado la gravedad que tiene el tema de la desigualdad en

América Latina. Superada la falacia que la niega o minimiza, como se puede reducir?
Una de las vías fundamentales posibles en una democracia, es una agresiva política
social que amplíe fuertemente las oportunidades para los pobres, en campos cruciales.
Deberá estar integrada entre otras por políticas que universalicen posibilidades de
control de factores de riesgo claves en salud en la region, como el agua, el
alcantarillado, la electricidad el acceso a cobertura de salud, que actúen sobre los
factores que excluyen a parte de la población del sistema educativo, que aseguren
servicios públicos de buena calidad para todos. La política social puede ser una llave
para la acción contra la desigualdad, proveyendo una base mínima de bienes y servicios
indispensables, y contribuyendo así a abrir las oportunidades, y romper círculos
perversos.

En lugar de una política social "cenicienta" como plantea la falacia, lo que América
Latina necesita es una nueva generación de políticas sociales con mayúscula. Ello
implica dar prioridad efectiva a las metas sociales en el diseño de las políticas publicas,
procurar articular estrechamente las políticas económicas y las sociales, montar una
institucionalidad social moderna y eficiente, asignar recursos apropiados, formar
recursos humanos calificados en lo social, fortalecer las capacidades de gerencia social,
y jerarquizar en general esta arrea de actividad pública.

La metáfora que se escucha en toda la region describe bien la situación. Dice que la
política social es actualmente la "asistencia pública" que recoge los muertos y heridos
que deja la política económica. La falacia examinada cultiva y racionaliza esta situación
inaceptable. Se necesita una política social que potencie el capital humano base esencial
de un desarrollo económico sostenido. Es un tema ético, político, y al mismo tiempo de
lucidez histórica. Como lo anota Birdsall (1998): "es posible que las tasas de
crecimiento de América Latina no puedan ser más del 3 o el 4%, a distancia de las
necesarias, en tanto no se cuente con la participación y el aporte de la mitad de la
población que esta comprendida en los porcentajes más bajos de ingresos".

VII: SEXTA FALACIA: LA MANIQUEIZACION DEL ESTADO

En el pensamiento económico convencional circulante se ha hecho un esfuerzo

sistemático de vastas proporciones para deslegitimar la acción del Estado. Se ha
asociado la idea de Estado con corrupción, con incapacidad para cumplir eficientemente
las funciones más mínimas, con grandes burocracias, con despilfarro de recursos. La
visión se apoya en graves defectos existentes en el funcionamiento de las
administraciones públicas en numerosos países de América Latina, pero fue mucho más
allá de ello, y "maniqueizó" al Estado en su conjunto. Proyectó la imagen de que toda
acción llevada en el terreno público seria negativa para la sociedad, y en cambio la
reducción al mínimo de las políticas públicas, y la entrega de sus funciones al mercado
la llevaría a un reino de la eficiencia y a la solución de los principales problemas
económico-sociales existentes. Además creo la concepción de que existía una oposición
de fondo entre Estado y sociedad civil, y había que elegir entre ambos.

Como en otros campos, hoy es posible mantener una discusión sobre el tema más allá de
ideologías. El instrumental metodológico de las ciencias sociales actuales, aporta
evidencias muy concretas que permiten establecer como funciona la realidad. La vision
del Estado como solucionador de todos los problemas "el Estado ominipotente",
demostró ser errada. El Estado solo no puede hacer el desarrollo, y en América Latina la
acción estatal ha presentado agudos problemas de burocratización, ineficiencia, y
corrupción. Sin embargo, el proceso de eliminación de numerosas funciones del Estado,
de reducción a niveles mínimos en muchos casos de sus capacidades de acción, como
sucedió con frecuencia en las áreas sociales, el debilitamiento en general del rol de las
políticas publicas, y la entrega de sus funciones al mercado, no llevo al reino ideal
supuesto. Los problemas estructurales de las sociedades latinoamericanas y de otras del
mundo en desarrollo siguieron agudizándose, la corrupción acompaño también con
frecuencia a los procesos de privatización. Se identificó como una ley operante que
siempre que hay un corrupto en el Estado hay a su vez un corruptor en el sector privado
es decir que el tema excede a cualquier simplificación. El funcionamiento sin regulación
del mercado llevó a profundizaciones de las brechas particularmente de las de
inequidad. Se dio una marcada tendencia bajo las nuevas reglas de juego a la
constitución de monopolios que significaron en la practica la imposición de cargas muy
pesadas a los consumidores, y a las pequeñas y medianas empresas, ahogando a estas
últimas.

Pareciera que las dos polarizaciones han conducido a callejones sin salida. El Estado
solo no puede resolver los problemas, pero su minimización los agrava. Esa es la
conclusión, entre muchas otras voces del Banco Mundial a fines de esta década. En su
informe especial dedicado al rol del Estado (1998) resalta como una idea central que sin
un Estado eficiente el desarrollo no es viable, y propone una serie de directrices
orientadas a "reconstruir la capacidad de acción del Estado". Por su parte autores como
Stiglitz y otros han llamado la atencion sobre "las fallas del mercado", su tendencia a
generar desigualdades, y a la cartelización para maximizar ganancias, y sus desvíos
especulativos cuando no hay eficientes controles regulatorios, como se da en Estados
tan debilitados por las reformas de las últimas décadas como los de la región.
Cáusticamente afirma una autoridad mundial en cómo gerenciar con eficiencia Henry
Mintzberg, (1996), respecto a la concepción de que se podía prescindir del Estado y la
vision de que todo lo que se hace en el Estado es ineficiente y en el sector privado
eficiente que: "el modelo representa el gran experimento de los economistas que nunca
han tenido que gerenciar nada".

Hoy hay un activo retorno hacia la búsqueda de una vision más equilibrada en el debate
internacional de punta sobre el tema del desarrollo y el rol del Estado. Imposible
desconocer la importancia de las políticas publica en un contexto histórico donde la
segunda economía del mundo Japón, esta poniendo en marcha una tras otras sucesivas
iniciativas de intervención activa del Estado para dinamizar la economía, la más
reciente (octubre 2000) inyectando 100.000 millones de dólares a tal efecto. Amartya
Sen (1998), resalta especialmente el papel decisivo que ha jugado la política pública en
el campo social, en algunas de las economías de mejor desempeño de largo plazo del
mundo. Subraya: "De hecho muchos países de Europa Occidental han logrado asegurar
una amplia cobertura de seguridad social con la prestación de atencion en salud y
educación publica de maneras hasta entonces desconocidas en el mundo; Japón y la
región del Este de Asia han tenido un alto grado de liderazgo gubernamental en la
transformación, tanto de sus economías como de sus sociedades; el papel de la
educación y atencion en salud publica ha sido el eje fundamental para contribuir al
cambio social y económico en el mundo entero (y en forma bastante espectacular en el
Este y Sudeste Asiáticos)".

Un área totalmente decisiva para la economía y la sociedad es la de la salud. Toda

sociedad democrática tiene la obligación de garantizar el derecho a la atencion en salud
a sus miembros, es el derecho más básico. Asimismo mejorar los niveles de salud de la
población tiene todo orden de impactos favorables sobre la economía, entre muchos
otros aspectos en reducción de horas de trabajo perdidas por enfermedad, aumento de la
productividad laboral, descenso de costos ligados a enfermedades, etc. El reciente
informe sobre la salud mundial 2000 de la Organización Mundial de la Salud (OMS
2000) establece el primer ranking de los países del mundo según el desempeño de sus
sistemas de salud. Entre otros construye un índice muy significativo para esas
mediciones: los años promedio que una persona vive con buena salud, sin
enfermedades. A la cabeza de la tabla se hallan países como Japón 74.5 años, Suecia 73,
Canadá 72, Noruega 71.7. En todos esos países el Estado tiene una participación
fundamental habiendo construido una amplísima red de protección. En Japón el gasto
público es el 8O.2% del gasto total en salud, en Suecia el 78%, en Noruega el 82%, en
Canadá el 72%. El gasto público per capita en salud sobrepasa en todos ellos los 1300
dólares anuales. El contraste con la actual situación en diversos países latinoamericanos
es muy marcado. El gasto público per capita en salud es en Brasil 208 dólares, en
México 172, en Perú 98. Los años de vida saludable promedio solo llega en Brasil a 59.
Dicho país es una de las mayores potencias industriales del mundo. En cambio, cuando
se lo busca en las tablas de desempeño de los sistemas de salud de la OMS figura en el
lugar numero 125.

El carácter crucial de la acción estatal en campos claves como salud y educación, desde
ya de una acción bien gerenciada y transparente, surge con toda fuerza de una
investigación reciente ( Financial Times 2000) que muestra que sucede cuando se fija
como política arancelar los servicios en áreas de población pobre bajo la idea de
"compartir costos"y de "financiamiento comunitario", reduciendo así las
responsabilidades del Estado. En Tanzania, siguiendo condicionalidades del Banco
Mundial, se introdujeron aranceles en educación primaria. El resultado según indica la
Iglesia Evangélica Luterana de Tanzania fue una inmediato descenso en la asistencia a
la escuela, y los ingresos totales de las mismas fueron la mitad de los previstos. En
Zimbawe la condicionalidad se centro en que debían cobrar aranceles en los servicios de
salud, pero que los pobres estarían exceptuados de ello. Una evaluación del mismo
Banco Mundial concluyó, que sólo 20% de los pobres pudieron conseguir los permisos
de exención necesarios. En Ghana, al imponer aranceles en la escuela 77% de los niños
de la calle de Accra, que asistían a las escuelas las abandonaron.

La falacia de la maniqueización del Estado lleva a consecuencias muy concreta, al

deslegitimar su acción deja abierto el terreno para su debilitamiento indiscriminado, y la
desaparición paulatina de políticas publicas firmes en campos cruciales como los
sociales. Causa así daños irreparables a vastos sectores de familias, aumenta la pobreza
y la desigualdad, y limita las posibilidades de un crecimiento sostenido. Los datos de la
realidad sugieren que hay otro camino. En algunos de los países más exitosos
económica y socialmente del mundo uno de los pilares de sus economías es un Estado
activo de alta eficiencia. Una de sus características centrales, contradice uno de los ejes
de la falacia. Es un Estado coordinado estrechamente con la sociedad civil. La falsa
oposición Estado-Sociedad Civil que preconiza la falacia como un hecho, es desmentida
en ellos. Los lazos de cooperación son multiplisimos, y surge una acción integrada.
También en América Latina misma algunas de las sociedades con mejores cifras de
equidad, menor pobreza, y mejores tasas de desarrollo humano tuvieron como base de
esos logros a Estados bien organizados, con burocracias consideradas eficientes, como
Costa Rica, Uruguay, y el Chile democrático. Es imprescindible reformar y mejorar la
eficiencia estatal y erradicar la corrupción. Pero para ello es necesario avanzar en otra
dirección totalmente distinta a la de la falacia. No satanizar al Estado, sino ir
construyendo administraciones publicas descentralizadas, transparentes, abiertas a la
participación comunitaria, bien gerenciadas, con carreras administrativas estables
fundadas en el mérito.

SEPTIMA FALACIA: LA INCREDULIDAD SOBRE LAS POSIBILIDADES DE

APORTE DE LA SOCIEDAD CIVIL.

El pensamiento económico circulante envía a veces explícitamente y con frecuencia

implícitamente un profundo mensaje de desvalorización del posible rol que puede jugar
la sociedad civil en los procesos de desarrollo y en la resolución de los problemas
sociales. Su énfasis esta totalmente volcado en el mercado, la fuerza de los incentivos
económicos, la gerencia de negocios, la maximización de utilidades como motor del
desarrollo, las señales que pueden atraer o alejar al mercado. El mundo de la sociedad
civil es percibido como un mundo secundario, de segunda línea respecto a lo que sucede
en el "mundo importante" conformado por los mercados. De ese enfoque van a surgir
políticas públicas de apoyo muy limitado, casi "simbólico" y por "cortesía" a las
organizaciones de la sociedad civil, y una desconfianza fuerte a depositar en ellas
responsabilidades realmente relevantes.

La falacia razona en términos de una dualidad básica; Estado versus mercado. En los
hechos la situación es mucho más matizada. Existe un sinnúmero de organizaciones que
no son ni lo uno, ni lo otro. Fueron creadas con finalidades distintas, los actores sociales
que se hallan tras ellas son otros, y las metodológicas que utilizan no son de Estado ni
de mercado. Este mundo comprende entre otras: las organizaciones no gubernamentales
en continuo crecimiento en América Latina que han sido denominadas con frecuencia el
tercer sector y que realizan múltiples aportes en el campo social, los espacios de interés
público que son formulas especiales muy utilizadas en los países desarrollados en donde
numerosas Universidades, y hospitales han sido fundados por ellos, se trata de
emprendimientos de largo plazo animados por numerosos actores públicos y privados,
modelos económicos que no son de mercado típicos como las cooperativas que tienen
alta presencia en diversos campos, y el amplísimo movimiento de lucha contra la
pobreza desarrollado en toda la región por las organizaciones religiosas, cristianas,
protestantes, y judías que esta en primera línea de la acción social. La realidad no es
solo Estado y mercado como pretende la falacia. Incluso algunas de los modelos de
organización y gestión social y general más efectivos de nuestro tiempo fueron
desarrollados en esta vasta área diferente de ambos.

Todas estas organizaciones tienen un gran peso y una fuerte participación en la acción
social en el mundo desarrollado. Recaudan recursos considerables, se les delegan
funciones crecientes por parte del Estado, están interrelacionadas con la acción publica
de múltiples modos Están basadas fuertemente en trabajo voluntario. Movilizan miles y
miles de personas que dedican anominamente considerables horas a llevar adelante sus
programas. Hacen aportes considerables al producto bruto nacional con trabajo no
remunerado en países como Canadá, Holanda, Suecia, Noruega, Dinamarca, España,
Israel y otros. Así en Israel que figura entre los primeros del mundo en esta materia, una
de cuatro personas hace trabajos voluntarios semanalmente, produciendo bienes y
servicios de carácter social, constituyendo parte del personal paramédico en los
hospitales, ayudando a personas discapacitadas, a ancianos, familias desfavorecidas, y
otros sectores con dificultades. También ha aumentado en el mundo desarrollado la
participación empresarial en el apoyo a la acción social de la sociedad civil. Las
contribuciones e iniciativas empresarias de solidaridad se han incrementado, y la
asunción de su responsabilidad social ha pasado a formar parte creciente de legitimidad
misma de la empresa. La aseveración de hace años de Milton Friedman el guru de la
Escuela de Chicago, de que la única responsabilidad de la empresa privada es producir
utilidades a sus accionistas ha sido refutada constantemente por empresarios
prominentes, y es hoy rechazada masivamente por la opinión publica de los países
desarrollados.

En América Latina la situación tiende a ser muy diferente. Existe un inmenso potencial
de trabajo voluntario que de ser adecuadamente convocado y de crearse condiciones
propicias podría cumplir roles de gran significación. Esforzadamente sectores de la
sociedad civil están tratando de movilizarlo y surgen permanentemente multiples
iniciativas. Pero todo ello es a pesar de las desconfianzas y la incredulidad que surge del
razonamiento desvalorizador, que alimenta a su vez gruesos errores en las políticas. No
hay así entre otros aspectos apoyos públicos firmes a las iniciativas de la sociedad civil
de acción social, y los incentivos fiscales son muy reducidos. Asimismo, el movimiento
de responsabilidad social empresarial es debil y los aportes muy reducidos
comparativamente. La proporción de las ganancias empresarias dedicadas a fines de
interés público es mucho menor a la de los países avanzados. Es notable el trabajo que
aun con todas estas limitaciones llevan adelante numerosas organizaciones, entre ellas
las de fe antes mencionadas, para lograr ayudar a las dificultades de supervivencia de
extendidos sectores de la población

En el fondo lo que el pensamiento económico convencional esta haciendo a través de su

desvalorización de las posibilidades de la sociedad civil, es cerrar el paso a la entrada
misma del concepto de capital social. Múltiples investigaciones de los años recientes
desde los primeros estudios de Putnam y Coleman, hasta los efectuados en diversas
realidades nacionales de todo el planeta, demuestran que hay factores cruciales para el
desarrollo que no tenían lugar en el pensamiento económico ortodoxo como los
agrupados en la idea de "capital social". Tales: el clima de confianza entre las personas
de una sociedad y hacia sus instituciones y lideres, el grado de asociatividad, es decir, la
capacidad de crear esfuerzos asociativos de todo tipo, y el nivel de conciencia cívica, la
actitud hacia los problemas colectivos desde cuidar el aseo en los lugares públicos hasta
pagar los impuestos. Estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y el capital
humano dos terceras parte del crecimiento económico de los países, y diversas
investigaciones dan cuenta de los significativos impactos del capital social sobre la
performance macroeconómica, la productividad microeconómica, la gobernabilidad
democrática, la salud publica, y otras dimensiones (1).

Desarrollar el capital social significa fortalecer la sociedad civil a través de políticas que
mejoren la confianza, que según dicen los mismos estudios, en sociedades polarizadas
es muy fuertemente erosionada por la desigualdad También implica propiciar el
crecimiento de la asociatividad, y contribuir a hacer madurar la conciencia cívica. El
razonamiento económico convencional ha estado aferrado a ideas muy estrechas sobre
los factores que cuentan, que no consideran estos elementos, o que los relegan. Tras la
falacia de la incredulidad sobre la sociedad civil, se halla un rechazo más amplio a la
idea de que hay otros capitales a tener en cuenta, como el social. Un cerrado
"reduccionismo economicista" obstruye el paso a ampliar la vision del desarrollo con su
incorporación y a extraer las consecuencias consiguientes en términos de políticas de
apoyo al fortalecimiento y potenciación de las capacidades latentes en la sociedad civil.

IX. OCTAVA FALACIA: LA PARTICIPACION; SI, PERO NO.

La participación de la comunidad en forma cada vez más activa en la gestión de los

asuntos públicos surge en esta época como una exigencia creciente de las grandes
mayorías de la sociedad en América Latina y otras regiones. Los avances de la
democratización producto de largas luchas históricas de los pueblos han creado
condiciones de libre organización y expresión, que han disparado esta "sed" por
participación. Por otra parte existe hoy una convalidación mundial creciente de la
superioridad en términos de efectividad de la participación comunitaria, sobre las
formas organizativas tradicionales de corte vertical, o burocrático. En el campo social
ello es muy visible. Los programas sociales hacen mejor uso de los recursos, logran
mejor sus metas, y crean autosustentabilidad si las comunidades pobres a las que se
desea favorecer participan desde el inicio y a lo largo de todo su desarrollo y comparten
la planificación, la gestión, el control y la evaluación. Señala al respecto Stern, el
economista jefe del Banco Mundial resumiendo múltiples estudios de la institución
(2000): " A lo largo del mundo, la participación funciona: las escuelas operan mejor si
los padres participan, los programas de irrigación son mejores si los campesinos
participan, el crédito trabaja mejor si los solicitantes participan. Las reformas a nivel de
los países son mucho más efectivas si son generadas en el país y manejadas por el país.
La participación es practica y poderosa". (2)

Dos recientes trabajos: "Superando la pobreza humana" del PNUD (2000) y "The voices
of the poor" del Banco Mundial (2000), basado en una gigantesca encuesta a 60000
pobres de 60 países, llegan a similar conclusión en términos de políticas: es necesario
dar prioridad a invertir en fortalecer las organizaciones de los propios pobres. Ellos
carecen de "voz y voto " real en la sociedad. Fortalecer sus organizaciones, los
permitiera participar en forma mucho más activa y recuperar terreno en ambas
dimensiones. Se propone entre otros aspectos: facilitar su constitución, apoyarlas, dar
posibilidades de capacitación a sus lideres, fortalecer sus capacidades de gestión.

En América Latina el discurso político ha tendido a reconocer crecientemente a la

participación. Seria claramente antipopular enfrentar la presión proparticipación tan
fuerte en la sociedad, y con argumentos tan contundentes a su favor. Sin embargo, los
avances reales en cuanto a la implementaron efectiva de programas con altos niveles de
participación comunitaria son muy reducidos. Siguen predominando los programas
"llave en mano", y impuestos verticalmente, donde los decisores o disenadores, son los
que saben y la comunidad desfavorecida debe acatar sus directivas, y ser sujeto pasivo
de los mismos. También son usuales los programas en donde se hacen fuertes apelativos
a que se trata de programas participativos, cuando en realidad hay un mínimo contenido
real de intervención de la comunidad en la toma de decisiones. El discurso dice si a la
participación en la región, pero los hechos con frecuencia dicen no.

Los costos de esta falacia son muy fuertes. Por un lado se están desechando enormes
energías latentes en las comunidades pobres. Cuando se les moviliza como sucedió en
experiencias latinoamericanas mundialmente reconocidas como Villa el Salvador en el
Perú, las escuelas Educo en el Salvador, o el presupuesto municipal participativo en
Porto Alegre (3), los resultados son sorprendentes. La comunidad multiplica los
recursos escasos, sumando a ellos incontables horas de trabajo, y es generadora de
continuas iniciativas innovativas. Asimismo la presencia de la comunidad es uno de los
pocos medios probados que previene efectivamente la corrupción. El control social de la
misma sobre la gestión es una gran garantía al respecto que se pierde al impedir la
participación. Por otra parte el divorcio entre el discurso y la realidad es claramente
percibido por los pobres, y lo resienten con descontento y frustración. Se limitan así las
posibilidades de programas donde se ofrezca participación genuina porque las
comunidades están "quemadas"al respecto por las falsas promesas.

El si pero no, esta basado en resistencias profundas a que en definitiva realmente las
comunidades pobres participen, que se disfrazan ante su ilegitimidad conceptual,
política, y ética. Ha llegado la hora en la región de ponerlas a foco y enfrentarlas.

X. NOVENA FALACIA: LA ELUSION ETICA

El análisis económico convencional sobre los problemas de América Latina escabulle

normalmente la discusión sobre las implicancias éticas de los diferentes cursos de
acción posibles. Pareciera que se esta tratando un tema técnico mas, de carácter neutro,
donde solo deben predominar razonamientos costo-beneficio para resolverlo. La
situación es muy distinta. El tema tiene que ver con la vida de la gente y las
consideraciones éticas deberían estar por ende absolutamente presentes. De lo contrario
se esta cayendo en el gran riesgo sobre el que previene uno de las mayores filósofos de
nuestra época, Charles Taylor. Taylor (1992) dice que hay una acusada tendencia a que
la racionalidad técnica, la discusión sobre los medios, reemplace a la discusión sobre los
fines. La tecnología es un medio para lograr fines, que a su vez deben ser objeto de otro
orden de discusión. Si la discusión sobre los fines desaparece como puede estar
sucediendo previene Taylor, y la racionalidad tecnológica predomina sobre la
racionalidad ética, los resultados pueden ser muy regresivos para la sociedad. En la
misma dirección señaló recientemente otro destacado pensador Vaclav Havel,
Presidente de la República Checa (2000) "es necesario reestructurar el sistema de
valores en que nuestra civilización descansa", y advirtió que los países ricos los
"euroamericanos" los llamo, deben examinar su conciencia. Ello dijo han impuesto las
orientaciones actuales de la civilización global y son responsables por sus
consecuencias.

Estas voces prominentes sugieren un debate a fondo sobre los temas éticos del
desarrollo. El llamado tiene raíces en realidades intolerables. La ONU (2000)llama la
atencion sobre la imprescindibilidad de un debate de este orden en un mundo donde
perecen a diario 30.000 niños por causas evitables imputables a la pobreza. Dice que se
reacciona indignamente y ello es correcto frente a un solo caso de tortura pero se pasa
por alto a diario esta aniquilación en gran escala. El Fondo de Población Mundial
(2000) resalta que mueren anualmente 500.000 madres durante el embarazo, muertes
también en su inmensa mayoría evitables y ligadas a falta de atención médica, 99% de
ellas, se producen en los llamados países en desarrollo.

En América Latina, resulta imprescindible debatir entre otros temas como: ¿Qué pasa
con las consecuencias éticas de las políticas? ¿Cuál es la eticidad de los medios
empleados, si es eticamente licito sacrificar generaciones? ¿Por qué los más débiles
como los niños, y los ancianos son los más afectados por las políticas aplicadas en
muchos países, la destrucción de familias que está generando la pobreza? y otras
cuestiones similares. Es una región donde como se ha visto la mayoría de los niños son
pobres, donde miles y miles de niños viven en las calles marginados por la sociedad, y
donde mientras la tasa de mortalidad de niños menores de cinco años era en 1997 en
Canadá de 6.9 cada 1000,llegaba en Bolivia a 82.8, en Ecuador a 57.7, en Brasil a 45.9,
en México a 36.4 (Organización Panamericana de la Salud 2000. En América Latina,. el
17% de los partos se producen sin asistencia medica de ningún tipo con los
consiguientes efectos en términos de mortalidad materna que es cinco veces mayor a la
de los países desarrollados, y sólo se hallan cubiertos previsionalmente el 25% de las
personas de edad mayor.

Surgen de todo ello problemas éticos básicos: que es mas importante? ¿Cómo asignar
recursos? ¿No deberían reestudiarse las prioridades? ¿No hay políticas que deberían
descartarse por su efecto "letal" en términos sociales?

Cuando se denuncia la debilidad de la falacia que elude la discusión ética, ella toma con
frecuencia el rostro del "pragmatismo". Arguye, es imposible discutir de ética, cuando
no hay recursos. Sin embargo, mas que nunca cuando los recursos son escasos debería
debatirse a fondo sobre las prioridades. En los países en que ese debate se libra los
resultados suelen ser muy distintos en términos de prioridades y de resultados sociales, a
aquellos en donde se elude. Cuanto mas recursos existan mejor, y se debe hacer todo lo
posible para aumentarlos, pero puede haber mas y seguir asignados bajo los patrones de
alta inequidad propios de América Latina. La discusión sobre las prioridades finales es
la única que garantiza un uso socialmente racional de los recursos. La Comisión
Latinoamericana y del Caribe presidida por Patricio Aylwin (1995) realizó un análisis
sistemático para la Cumbre social mundial de Copenhague sobre que recursos hacían
falta para solventar las brechas sociales más importantes de la region. Concluyo que no
son tan cuantiosos como se supone imaginariamente, y que una parte importante de
ellos pueden obtenerse reordenando prioridades, fortaleciendo una sistema fiscal
progresivo y eficiente, y generando pactos sociales para aumentar los recursos para
áreas criticas.

En un artículo cercano en el New York Times plantea un renombrado filosofo Peter

Singer (1999) que no es posible que los estratos prósperos de las sociedades ricas se
libren de la carga de conciencia que significa la convivencia con realidades masivas de
abyecta pobreza y sufrimiento en el mundo, y que deben encarar de frente su situación
moral. Su sugerencia es totalmente extensiva a los estratos similares de América Latina.

XI: DECIMA FALACIA: NO HAY OTRA ALTERNATIVA

Una argumentación preferida en el discurso económico ortodoxo es la alegación de que

las medidas que se adoptan son las únicas posibles. No habría otro curso de acción
alternativo. Por tanto los graves problemas sociales que crean son inevitables. La larga
experiencia del siglo XX es plena en fracasos históricos de modelos de pensamiento que
se autopresentaron como el "pensamiento único". Parece demasiado complejo el
desarrollo, como para poder pensar que solo hay una sola vía. Por otra parte en
diferentes regiones del globo los hechos no han favorecido al "pensamiento único".
Resumiendo la situación dice William Pfaff (Internacional Herald Tribune 2000): " El
consenso intelectual sobre las políticas económicas globales se ha roto". En la misma
dirección reflejando la necesidad de buscar nuevas vías opina Felix Rohatyn (Financial
Times 2000) actual Embajador de USA en Francia: "Para sostener los beneficios (del
actual sistema económico) en EE.UU. y globalmente tenemos que convertir a los
perdedores en ganadores. Si no lo hacemos, probablemente todos nosotros nos
convertiremos también en perdedores". Amartya Sen (2000) a su vez destaca: "Ha
habido demostraciones recientemente no solo frente a las reuniones financieras
internacionales sino también en forma de protestas menos organizadas, pero intensas en
diferentes capitales, desde Jakarta y Bangkok hasta a Abidjan y México. Las dudas
acerca de las relaciones económicas globales continúan viniendo de diferentes confines
del planeta, y hay suficiente razón para ver estas dudas acerca de la globalización como
un fenómeno global, son dudas globales no una oposición localizada".

El clamor por cambios en las reglas de juego globales que afectan duramente a los
países en desarrollo es muy intenso. Comprende una agenda muy amplia desde temas
por los que ha clamado el Papa Juan Pablo II poniéndose a la cabeza de un vasto
movimiento mundial que exige la condonación de la deuda externa para los países más
pobres, pasando por el reclamo por las fuertes barreras a los productos de los países en
desarrollo, hasta el tema muy directo de que la ayuda internacional al desarrollo ha
bajado (de 50000 a 60000 millones de dólares en los noventa) y está en su punto menor
en muchas décadas. El Presidente del Banco Mundial Wolfensohn (2000) ha calificado
a este hecho como "un crimen". Ha destacado o que es "ceguera de los países ricos que
destinan sumas insignificantes a la ayuda al desarrollo, no se dan cuenta de lo que esá
en juego". Planteando la necesidad de una política global alternativa señala el PNUD
(2000): Que se debe "formular una nueva generación de programas centrados en hacer
que el crecimiento sea mas propicio a los pobres, este orientado a superar la desigualdad
y destaque la potenciación de los pobres. Las recetas anticuadas de complementación
del crecimiento rápido con el gasto social y redes de seguridad han demostrado ser
insuficientes" El economista jefe del Banco Mundial Stern (2000) también sugiere: "el
crecimiento económico es mayor en países donde la distancia entre ricos y pobres es
más pequeña y el gobierno tiene programas para mejorar la equidad, con reformas
agrarias, impuestos progresivos, y buen sistema de educación pública". Todos ellos van
más allá del pensamiento único.

En este ambiente la falacia de "que no hay otra alternativa" resulta cada vez más
insostenible en la América Latina actual. Por una parte a nivel internacional como se
advierte empieza a haber una cada vez mas activa búsqueda de alternativas diferentes.
Por otro lado, hay en el escenario histórico presente países que han obtenido
desempeños altamente exitosos en lo económico y lo social siguiendo vías distintas al
pensamiento económico ortodoxo preconizado en la región como entre ellos: Canadá,
varios países del sudeste asiático como Corea del Sur, Japón, los países nórdicos:
Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Israel, Holanda, y otros. Pero el argumento
fundamental es la realidad misma. el pensamiento único ha producido resultados muy
dudosos en América Latina. La CEPAL (2000), describe así la situación social presente:
"Hacia fines de los noventa las encuestas de opinión muestran que porcentajes
crecientes de la población declaran sentirse sometidas a condiciones de riesgo,
inseguridad e indefensión. Ello encuentra sustento en la evolución del mercado de
trabajo, el repliegue de la acción del Estado, las nuevas formas institucionales para el
acceso a los servicios sociales, el deterioro experimentado por las expresiones
tradicionales de organización social, y las dificultades de la micro y pequeña empresa
para lograr un funcionamiento que las proyecte económica y socialmente." Reflejando
el desencanto con las políticas aplicadas en muchos casos, una encuesta masiva el Latín
Barómetro 2000, encuentra según describe Mulligan (Financial times 2000) resumiendo
sus resultados que "los latinoamericanos están perdiendo la fe el uno en el otro, así
como en sus sistemas políticos y en los beneficios de la privatización". Respecto a este
ultimo punto la encuesta informa que el 57% no esta de acuerdo con el argumento de
que la privatización ha beneficiado a su país. "Para mucha gente, dice Marta Lagos
directora de la encuesta, la privatización significa costos mas altos, y virtualmente el
mismo nivel de servicios".

La población Latinoamericana no acepta la falacia de que no hay otras alternativas que

estas que conducen necesariamente a altísimos costos sociales y al desencanto. Aparece
en su imaginario con fuerza creciente que es posible como lo han hecho otros países en
el mundo avanzar con las singularidades de cada país, y respetando sus realidades
nacionales hacia modelos de desarrollo con equidad, desarrollo compartido, o desarrollo
integrado, donde se busca armonizar las metas económicas y sociales. Ello implica
configurar proyectos nacionales que impulsen entre otros: la integración regional que
puede ser un poderoso instrumento para el fortalecimiento económico de la región y su
reinserción adecuada en el sistema económico global, el impulso vigoroso a la pequeña
y mediana empresa, la democratización del acceso al crédito, el acceso a la propiedad de
la tierra para los campesinos, una reforma fiscal orientada hacia una imposición más
equitativa y la eliminación de la evasión, la puesta al alcance de toda la población de la
tecnología informática, la universalizaron de la cobertura en salud, la generalización de
posibilidades de acceso a educación preescolar, y de finalización de los ciclos primario
y secundario. el desarrollo del sistema de educaron superior, el apoyo a la investigación
científica y tecnológica, el acceso de toda la población a agua potable, alcantarillado y
electricidad, la apertura de espacios que permitan la participación masiva en la cultura.
El marchar en dirección a metas de esta índole requerirá entre otros aspectos reconstruir
la capacidad de acción del Estado construyendo un perfil de Estado descentralizado,
transparente, responsable, con un servicio civil profesionalizado, potenciar las
posibilidades de aporte de la sociedad civil abriendo todas las vías posibles para
favorecer su fortalecimiento, articular una estrecha cooperación de esfuerzos entre
Estado y sociedad civil, desarrollar la responsabilidad social del empresariado, practicar
políticas activas proempoderamiento y participación de las comunidades
desfavorecidas. Todos ellos pueden ser medios formidables en una sociedad
democrática, para movilizar las enormes capacidades de construcción y progreso
latentes en los pueblos de América Latina.

XII. UNA MIRADA DE CONJUNTO

Hemos visto como la existencia de falacias de extensa circulación que presentan una
vision distorsionada de los problemas sociales de América Latina y de sus causas, y
llevan a graves errores en las políticas adoptadas, es parte misma de los retrocesos y de
la dificultad por mejorar la situación. No ayudan a superar la pobreza y la desigualdad,
y por el contrario con frecuencia las refuerzan estructuralmente visiones como: negar la
gravedad de la pobreza, no considerar la irreversiblidad de los daños que causa,
argumentar que el crecimiento económico sólo solucionará los problemas, desconocer la
trascendencia del peso regresivo de la desigualdad, desvalorizar la función de las
políticas sociales, descalificar totalmente a la acción del Estado, desestimar el rol de la
sociedad civil y del capital social, bloquear la utilización de la participación
comunitaria, eludir las discusiones éticas, y presentar el modelo reduccionista que se
propone con sus falacias implícitas, como la única alternativa posible.

Estas visiones no son la causa única de los problemas, que tienen profundas raíces
internas y externas, pero oscurecen la búsqueda de las causas, y pretenden legitimar
algunas de ellas. Buscar caminos diferentes exige enfrentar y superar estas y otras
falacias semejantes. Ello aparece en primer lugar como una exigencia ética. En el texto
bíblico la voz divina reclama "No te desentiendas de la sangre de tu prójimo" ( Levítico
19:16), Las sociedades latinoamericanas y cada uno de sus miembros no pueden ser
indiferentes frente a los infinitos dramas familiares e individuales que a diario surgen de
la problemática social de la región. Asimismo deben ser muy autocríticas con las
racionalizaciones de la situación y los autoengaños tranquilizadores. Al mismo tiempo
atacar frontalmente las causas de la pobreza, no dando lugar a las negaciones y
tergiversaciones, es trabajar por restituir ciudadanía a gran parte de los habitantes de la
región cuyos derechos humanos elementales están de hecho conculcados por las
carencias sociales. Por ultimo, frente a las falacias permítasenos elevar la voz de un gran
escritor latinoamericano. Carlos Fuentes escribió (1995): "Algo se ha agotado en
América Latina, los pretextos para justificar la pobreza".

SEIS TESIS NO CONVENCIONALES SOBRE PARTICIPACIÓN

Bernardo Kliksberg*

RESUMEN

Hay un “nuevo” interés sobre la participación comunitaria a nivel

mundial. La participación siempre tuvo legitimidad moral y política. Es a
fin al ideario básico de la democracia.  Pero ahora tiene también
legitimidad macroeconómica y gerencial.  Da mejores resultados que las
modalidades tradicionales de corte formalista-vertical o paternalista.  Son
muy relevantes los aportes que la participación, formidable instrumento
organizacional y al mismo tiempo fin en sí mismo, puede hacer a una
América Latina sumida en agudos poblemas sociales, y región de alta
inequidad. Sin embargo el “discurso” al respecto no se ha transformado
en hechos porque hay fuertes resistencias a la participación. El artículo
propone y fundamenta seis tesis no convencionales sobre el tema. Primero
demuestra con datos que la participación es superior en eficiencia.
Segundo identifica sus ventajas comparativas. Tercero, explica su peso en
el nuevo paradigma gerencial en emergencia. Cuarto, pone a foco las
causas de las resistencias y los intereses  que la participación afecta.
Quinto, sugiere políticas concretas para enfrentarlas.  Por último destaca
cómo la búsqueda de la participación se halla en la naturaleza misma del
ser humano,y constituye en definitiva un derecho humano básico.

La participación en el centro del escenario

Hasta hace pocos años la participación comunitaria en el desarrollo

económico y social era un tema altamente polémico, objeto de fuertes
controversias, fácilmente susceptible de rápidos etiquetamientos
ideológicos. Una de sus descalificaciones más frecuentes era considerarla
integrante del reino de las “utopías” sin sentido de realidad. Actualmente se
está transformando en un nuevo consenso. Gran parte de los organismos
internacionales de mayor peso están adoptando la participación como
estrategia de acción en sus declaraciones, proyectos, e incluso en diversos
casos están institucionalizándola como política oficial. Entre ellos, el
Banco Mundial publicó en 1996 un libro “maestro” sobre participación.
Señala que presenta “la nueva dirección que el Banco está tomando en
apoyo de la participación”, y resalta que “la gente afectada por
intervenciones para el desarrollo debe ser incluida en los procesos de
decisión”. Su Departamento de Políticas preparó estrategias y un Plan de
Acción a largo plazo en donde se formulan lineamientos muy concretos.
Entre ellos, que el Banco fortalecerá las iniciativas de los prestatarios que
fomenten la incorporación de los métodos participativos en el desarrollo,
que la participación de la comunidad será un aspecto explícito del diálogo
con el país y de las Estrategias de Ayuda al país, y que el Banco fomentará
y financiará asistencia técnica que fortalezca el involucramiento de la gente
de escasos recursos y otros afectados por el proyecto. Ya desde años
anteriores el sistema de las Naciones Unidas había integrado la promoción
de la participación como un eje de sus programas de cooperación técnica en
el campo económico y social. Los informes sobre Desarrollo Humano que
viene publicando desde 1990 y que examinan problemas sociales
fundamentales del planeta, indican en todos los casos a la participación
como una estrategia imprescindible en el abordaje de los mismos. El Banco
Interamericano de Desarrollo editó en 1997 un Libro de Consulta sobre
Participación. En su Introducción se indica que “La participación no es
simplemente una idea sino una nueva forma de cooperación para el
desarrollo en la década del 90”. Se destaca el peso que se proyecta
asignarle. “La participación en el desarrollo y su práctica reflejan una
transformación en la manera de encarar el desarrollo a través de los
programas y proyectos del Banco”. La Organización para la Cooperación y
el Desarrollo (OECD) (1993) reconoce que la “participación más amplia de
todas las personas es el principal factor para fortalecer la cooperación para
el desarrollo”. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD) (1993) destaca que:  “La participación es un elemento esencial del
desarrollo humano” y que la gente “desea avances permanentes hacia una
participación total”.Otros organismos de cooperación internacional
globales, regionales, subregionales y nacionales están sumándose al nuevo
consenso. Pero el proceso no se limita a los dadores de cooperación y
préstamos para el desarrollo. Va mucho mas lejos. En las sociedades
latinoamericanas se está dando un crecimiento continuo de abajo hacia
arriba de la presión por estructuras participatorias, y una exigencia en
aumento sobre el grado de genuinidad de las mismas. La población
demanda participar, y entre otros aspectos una de las causas centrales de su
interés y apoyo a los procesos de descentralización en curso, se halla en
que entrevé que ellos pueden ampliar las posibilidades de participación si
son adecuadamente ejecutados.

Como todos los cambios significativos en la percepción de la realidad, esta

relectura de la participación como una estrategia maestra de desarrollo
tiene anclajes profundos en necesidades que surgen de la realidad. América
Latina está llegando a fin del siglo XX con un cuadro social
extremadamente delicado. Como lo señalaron expresamente los Presidentes
de todo el Continente en la reciente Cumbre de Santiago (1998): “Superar
la pobreza continúa siendo el mayor desafío que confronta nuestro
hemisferio”.

La referencia a la pobreza como el mayor problema abierto tiene bases en

los hechos.

Según el informe al respecto de una Comisión especial presidida por

Patricio Aylwin (1995), casi la mitad de los habitantes de la región están
por debajo de la línea de pobreza, y el 41% padece de algún grado de
desnutrición. Según UNICEF el 60% de los niños son pobres. La
escolaridad promedio es  de 5,2 años (menor a primaria completa). Según
el Banco Mundial (1996) 2.200.000 niños nacen sin que sus madres
cuenten al dar a luz con asistencia médica de ningún tipo con los
consiguientes impactos en las tasas de mortalidad materna e infantil.
Asimismo, la región es caracterizada mundialmente como la más desigual
del mundo. Se observan severas iniquidades en la distribución de ingresos,
el acceso a activos productivos, el acceso al crédito y las posibilidades de
obtener una educación de calidad razonable.1

Este panorama de pobreza e iniquidad pronunciada inadmisible en un

sistema democrático como el que ha alcanzado la región después de largas
luchas, y bloqueador del desarrollo, reclama respuestas urgentes e
imaginativas. Ha sido el motor fundamental del nuevo interés surgido en
torno de la participación comunitaria. La experiencia muchas veces
frustrada o de resultados limitados en las políticas y proyectos de
enfrentamiento de la pobreza, ha dejado como uno de sus saldos favorables
la constatación de que en la participación comunitaria puede haber
potencialidades de gran consideración para obtener logros significativos y
al mismo tiempo mejorar la equidad.

La participación siempre tuvo en América Latina una legitimidad de

carácter moral. Desde amplios sectores se planteó con toda frecuencia
como un derecho básico de todo ser humano, con apoyo en las
cosmovisiones religiosas y éticas predominantes en la región. También
tuvo continuamente una legitimidad política. Es una vía afín con la
propuesta histórica libertaria de los padres de las naciones de la región, y
con el apego consistente de la misma al ideal democrático. Ahora se agrega
a dichas legitimidades otra de carácter diferente, que no excluye las
anteriores sino se suma a ellas. La participación tiene una legitimidad
macroeconómica y gerencial. Es percibida como una alternativa con
ventajas competitivas netas para producir resultados en relación a las vías
tradicionalmente utilizadas en las políticas públicas. Ello pone la discusión
sobre la participación en un encuadre diferente al de décadas anteriores. No
se trata de una discusión entre utópicos y antiutópicos, sino de poner al
servicio de los severos problemas sociales que hoy agobian a buena parte
de la población, los instrumentos más efectivos, y allí aparece la
participación, no como “imposición de algún sector, sino como
oportunidad”.

Como toda “oportunidad”, su movilización efectiva enfrenta fuertes

resistencias de diversa índole. Su presencia es evidente observando la vasta
brecha que separa en América Latina el “discurso” sobre la participación de
las realidades de implementación concreta de la misma. En el discurso el
consenso parece total, y la voluntad de llevarla adelante potente. En la
realidad el discurso no ha sido acompañado por procesos serios y
sistemáticos de implementación. Esa distancia tiene entre sus causas
principales la presencia silenciosa de bloqueos considerables al avance de
la participación.

Este trabajo procura aportar a la reflexión abierta que es imprescindible

llevar a cabo en la región hoy para ayudar a que las promesas de la
participación comunitaria puedan hacerse realidad en beneficio de los
amplios sectores desfavorecidos de la región. Para ello plantea una serie de
tesis sobre aspectos claves del tema.Tratan de poner a foco en qué consiste
la nueva legitimidad de la participación, resaltar cómo forma parte de un
movimiento más general de replanteo de la misma en la gerencia de
avanzada, identificar algunas de las principales resistencias subterráneas a
la participación, y sugerir estrategias para encararlas.

El objetivo de fondo no es exhaustivizar ninguno de los temas planteados,

sino ayudar a construir una agenda de discusión históricamente actualizada
sobre la materia, y estimular el análisis colectivo de la misma.

Primera Tesis: La participación da resultados

Según enseña la experiencia concreta, promover y poner en marcha
modelos participativos genuinos, significa en definitiva gerenciar con
excelencia. La participación da resultados muy superiores en el campo
social a otros modelos organizacionales de corte tradicional como los
burocráticos y los paternalistas.

Uno de los estudios cercanos más significativos al respecto es el llevado a

cabo por el Banco Mundial sobre 121 proyectos de dotación de agua
potable a zonas rurales llevados a cabo en 49 países de Asia, Africa y
América Latina (1994), (1995). Los proyectos estaban apoyados por 18
agencias internacionales. Se seleccionó el agua como tema central de la
evaluación, por cuanto la falta de acceso a agua potable es un  problema
que afecta a vastos sectores de población pobre, tiene el más alto rango de
importancia,  y hay una  larga historia de programas en esa área.

La investigación recogió data sistemática sobre dichos proyectos, y realizó

análisis cuantitativos y análisis cualitativos comparativos entre ellos. Al
mismo tiempo efectuó exámenes de la evolución de los proyectos durante
períodos en algunos casos superiores a diez años. Se estudiaron 140
variables, y se introdujeron diversas precauciones metodológicas para
evitar  efectos “halo” y otros posibles sesgos. Los resultados finales pueden
apreciarse en el siguiente cuadro:

Como se observa, el cuadro clasifica a los proyectos según el nivel de

participación de los beneficiarios en proyectos de baja, mediana y alta
participación. A su vez cruza esa clasificación con otra que es la
identificación de los proyectos que tuvieron baja, mediana y alta
efectividad en términos de las metas buscadas. En los proyectos con baja
participación sólo el 3% tuvieron alta efectividad mientras  en los proyectos
con mediana participación el 31% tuvo alta efectividad, es decir, se
multiplicó por 10 la efectividad. En los proyectos con alta participación la
efectividad llega a su tope, el 81% de los proyectos tuvieron alta
efectividad. El grado de efectividad alcanzada multiplica por 27 al obtenido
en los de baja participación, y por 2,6 al de los proyectos con mediana
participación.

La participación de la comunidad cambió radicalmente los grados de  logro

de metas de los proyectos.
 

EFECTIVIDAD SEGÚN NIVELES DE

PARTICIPACIÓN DE
LA COMUNIDAD EN  PROYECTOS
 RURALES DE AGUA

Variable                                          Grado

de Participación de los Beneficiarios

TOTA
Media L del
Bajo Alto
no proyect
o
Grado de
efectivid
ad Bajo 21 6 0 27
de los (22%)
proyecto
s
Media 54
15 34 5
no (45%)
40
Alto 1 18 21
(33%)

37 26
58 121
TOTAL de (31 (21
(48%) (100%)
Proyectos %) %)

Fuente: Deepa Narayan. The contribution of People's Participation: 121

Rural
Water Supply Projects. World Bank, 1944.

Según indica la investigación, algunos de sus resultados fueron:

 el mantenimiento de los sistemas de agua instalados en buenas

condiciones (factor  crucial en esta materia)
 la extensión del porcentaje de población alcanzada
 la mayor igualdad en el acceso
 beneficios económicos generales
 beneficios ambientales
Por otra parte, señalan los investigadores, la participación fue un factor
fundamental de empoderamiento de la comunidad. Influyó fuertemente en:

 la adquisición por parte de los miembros de la comunidad de nuevas

habilidades organizacionales y de destrezas relacionadas con el manejo del
agua.
 el fortalecimiento de la organización comunitaria.

Los resultados indican que la participación no debe limitarse a algunas

etapas del proyecto. La efectividad aumenta cuando está presente en todo el
ciclo del proyecto. Por ello los serios problemas que encuentran los
proyectos de agua que son diseñados sin consulta a los beneficiarios y en
los que se espera después que la comunidad no consultada se hará
responsable por su operación y mantenimiento.

El cambio en la aplicación de la participación generó variaciones

sustanciales a lo largo de la vida de los proyectos. Entre otros casos
examinados, en su fase 1 el proyecto del Aguthi Bank en Kenya fue
conducido sin la participación de la comunidad. Estuvo plagado de
problemas, demoras en la construcción, sobrecostos, y desacuerdo sobre los
métodos de pago de los consumidores, y tuvo que paralizarse. Fue
rediseñado y los líderes locales se autoorganizaron en el Aguthi Water
Committee. Trabajando con el equipo del proyecto movilizaron el apoyo de
la comunidad. Ella comenzó a contribuir con trabajo y aportes económicos.
Desarrollada de ese modo, la fase 2 del proyecto desarrollada de ese modo
se completó en tiempo y dentro del presupuesto fijado. La comunidad paga
las tarifas mensuales acordadas por el servicio, y el mantenimiento del
sistema y cogestiona ambos con el Gobierno. En Timor, Indonesia, el
programa Wanita, Air Dan Sanitasi se propuso ayudar a que grupos de la
comunidad fundaran y administraran su propio sistema de agua. Se
formaron grupos pero los equipos gubernamentales demoraban en llegar.
Los grupos incrementaron su participación y comenzaron a operar solos.
Negociaron derechos de agua con un grupo vecino, consiguieron material
de construcción, y construyeron tanques de agua con una limitada
asistencia técnica.

La opción por la participación en lugar de otras modalidades posibles se

considera asimismo la causa determinante del éxito en el Proyecto de Agua
Rural del Banco Mundial en el Paraguay.  Se ayudó a fortalecer una
agencia gubernamental SENASA que tuvo la misión de promover en cada
comunidad la creación de juntas y acordar con ellas contratos para la
construcción y mantenimiento de los sistemas de agua. Se eligió esa
alternativa que llevaría mas tiempo en lugar de la de contratar una empresa
externa que llevara adelante en corto plazo las construcciones. Los
resultados convalidaron la elección. El Proyecto excedió las expectativas.
Las comunidades contribuyeron con el 21% de los costos totales de
construcción (un 6% más que los estimados originales) y el proyecto sirve
a 20.000 personas más que las originalmente estimadas. La operación y el
mantenimiento son satisfactorios. Las juntas comunitarias están bien
motivadas, manejan los sistemas satisfactoriamente, cumplen con los
compromisos financieros, y tienen limitados problemas en recoger las
contribuciones.

Dharam Gai (1989) llega a similares conclusiones a las de la investigación

mencionada examinando nueve experiencias de participación popular en el
trabajo con comunidades rurales pobres. Algunas se refieren a crédito para
los pobres como la difundida del Grameen Bank, otras a organización de
pequeños productores, grupos de autoayuda y ayuda mutua. Indica el
investigador que en todos ellos, la efectividad es muy alta, y además es
muy significativa la contribución al mejoramiento de la equidad. Resalta:

Estas experiencias demuestran que una modalidad de desarrollo arraigada

en organizaciones populares de participación, al mismo tiempo que permite
la plena iniciativa individual y de grupos, promueve una distribución
relativamente igualitaria de los ingresos y el acceso a los servicios y
medios comunes.

En América Latina numerosas experiencias en marcha indican que la

participación comunitaria puede arrojar resultados fuera del alcance de
otros tipos de abordajes en los campos más disímiles. Revisaremos
brevemente tres de ellas, que son actualmente referente internacional,
llevadas a cabo en áreas muy diferentes: Villa El Salvador en el Perú, las
Ferias de Consumo Familiar en Venezuela, y el Presupuesto Municipal
Participativo en Porto Alegre, Brasil.

Cincuenta mil familias pobres se instalaron a comienzos de los 70 en un

vasto arenal ubicado en las afueras de Lima, desprovisto de recursos de
ninguna índole, y a distancia de vías de acceso. A ellos se fueron sumando
otras familias marginales llegando a una población de 250.000 habitantes.
Adoptaron un diseño urbanístico muy peculiar altamente descentralizado.
El municipio está organizado por manzanas y cada grupo de manzanas
tiene su propio parque central y espacios para la  deliberación comunitaria,
la recreación, y la cultura. Se organizaron en base a modelos altamente
participativos, con directivos por grupo de manzanas, y más de 1000
espacios organizativos donde se desarrollan las actividades básicas de la
Villa. En dos décadas, en condiciones socioeconómicas muy difíciles,
levantaron con su esfuerzo comunitario gran parte de la infraestructura
física. Construyeron 38.000 viviendas, 60 locales comunitarios, 64 centros
educativos, 22 bibliotecas populares, 41 núcleos de servicios integrados de
salud, educación, y recuperación nutricional, cuatro centros de salud,
farmacias.

Su esfuerzo comunitario permitió lograr metas sociales de envergadura. El

analfabetismo es 3,5%, muy inferior a la media nacional. Asisten a
primaria la casi totalidad de los niños y a secundaria un porcentaje mucho
mayor a la media del país. La mortalidad infantil es marcadamente menor a
la nacional, y lo mismo sucede con la mortalidad bruta. Hubo concreciones
muy significativas en agricultura, y se estableció un parque industrial de
microempresas. Se desenvolvió una densa vida productiva, social y cultural
en medio de condiciones de adversidad económica muy intensas, con
resultados muy diferentes a los de otras poblaciones marginales. La
experiencia ha recibido continuos laudos mundiales. La UNESCO la
premió como una de las más desafiantes experiencias de educación
popular. Las Naciones Unidas la reconoció como promotora ejemplar de
formas de vida comunitaria. España le concedió el Premio Príncipe de
Asturias como experiencia modelo de desarrollo social. En el Perú se le
otorgó el Premio Nacional de Arquitectura por su diseño urbano.
Recientemente, con apoyo de organizaciones de la sociedad civil, se ha
transformado en uno de los primeros municipios de la región que ha
incorporado la informática al servicio de la democracia. Se han instalado
terminales públicos de computación y una red de televisión en circuito
cerrado. Los habitantes reciben información sobre los temas a tratar por el
Consejo Municipal por estas vías, y le hacen llegar por las mismas
continuamente sus puntos de vista. 2

La experiencia en su conjunto es desde ya de alta complejidad y ha tenido,

como es inevitable, avances y retrocesos,  pero sus logros son notables. La
práctica permanente de la participación comunitaria ha sido una de sus
bases principales. Uno de los resultados ha sido la elevación de la
autoestima individual y colectiva, fuerza de enormes potencialidades.
Como describe un agudo analista de la experiencia Carlos Franco (1992):

Cuando se asiste con alguna frecuencia a reuniones de pobladores y se

conversa con los ‘fundadores’ de la comunidad o sus dirigentes, no resulta
difícil advertir expresiones recurrentes de autoconfianza colectiva,
certidumbres sobre la disposición de un poder organizado, una cierta
creencia en las capacidades de la comunidad para proponerse objetivos y
unirse para su logro.

Las Ferias de Consumo Familiar de Barquisimeto implican la incursión de

la participación comunitaria en un terreno económico difícil, como es la
comercialización de productos de consumo masivo. Son una red de 50
organizaciones donde participan productores agrícolas, cooperativas,
asociaciones civiles, parroquias, que logran hacer llegar a la cuarta ciudad
de Venezuela productos verdes y otros, a precios un 40% más baratos que
los del mercado. Las ferias compran a los pequeños productores sus
cosechas a precios justos, y las venden en los fines de semana a la
población en ferias abiertas. Iniciadas con un capital de 4.000 dólares
venden actualmente 25 millones de dólares anuales, y la repercusión de sus
logros ha motivado el intento de replicarlas en otros Estados. Cumplen
múltiples funciones al mismo tiempo. Son: organización de los productores
agrícolas,  apoyo a la producción popular, educación nutricional, formación
en el trabajo, y una contribución clave al abaratamiento del costo de vida
de los sectores populares. Han debido competir en el mercado con cadenas
comerciales altamente especializadas y con fuertes recursos financieros, y
sin embargo, han logrado un posicionamiento creciente que las ha
convertido en uno de los principales comercializadores de alimentos del
país. En la base de sus logros se halla un sistema organizacional de
participación activa. Identifican como bases de su organización las
siguientes: reunión semanal de planificación y evaluación por grupos,
rotación de responsabilidades, toma de decisiones por consenso,
información para todos, disciplina y vigilancia colectiva, descentralización
e integración, espacios de encuentro fuera de la tarea. Consideran que sus
logros han tenido como pilares: una historia de formación de un capital
humano y social, potenciar el capital social sobre el capital financiero, y
unas formas de gestión novedosas. Se definen como un proyecto de vida, y
no sólo productivo, orientado por valores como la solidaridad, la
responsabilidad personal y de grupo, el amor al trabajo como medio para
lograr el desarrollo personal y comunitario, la iniciativa personal, el
respeto. 3

En otro campo muy distinto a los anteriores se ha desenvuelto en América

Latina en años recientes una experiencia que hoy es referencia
internacional obligada, el presupuesto municipal participativo de Porto
Alegre.4 Con una población de 1.300.000 habitantes y serios problemas
sociales, el nuevo Alcalde electo de Porto Alegre, capital del Estado de Río
Grande del Brasil, abrió en 1989 un proceso por el cual las inversiones del
presupuesto municipal serían decididas por toda la ciudadanía
participativamente. Fuentes críticas vaticinaron una incierta suerte al
propósito de hacer ingresar la participación a un área tan técnica. El
Municipio estableció un sistema organizacional descentralizado que
posibilitó el acceso masivo de sus habitantes a la toma de decisiones
presupuestarias a través de su integración a grupos vecinales y niveles
posteriores de representación de los mismos. Los habitantes recibieron por
esta vía información continua sobre el presupuesto y su ejecución, e
identificaron sus propias prioridades. El proceso les permitió según
describe el BID (1997):

 expresar su comprensión de los problemas cruciales que enfrenta la

ciudad;
 establecer prioridades de los problemas que merecen más inmediata
atención;
 seleccionar las prioridades y generar soluciones prácticas;
 tener oportunidad de comparar con las soluciones creadas en otras
regiones de la ciudad y en otros grupos de temas;
 decidir, con el apoyo de técnicos de la oficina del Alcalde, en invertir
en los programas menos costosos y más factibles de atender;
 tomar la decisión definitiva sobre la aprobación, o nó, del plan de
inversiones; y
 revisar los éxitos y fracasos del programa de inversiones para
mejorar sus criterios para el año siguiente.

La participación en el proceso ha ido creciendo y se estimaba que en 1995

mas de 100.00 personas se vincularon a la creación del presupuesto de la
ciudad. Los resultados refutaron los pronósticos escépticos, fueron más allá
de lo esperado, y se han convertido en objeto de análisis internacional. La
participación comunitaria masiva demostró ser un mecanismo más eficiente
de asignación de recursos, que los métodos tradicionales usuales. Los
recursos fueron reorientados hacia las prioridades reales de la población.
Entre 1989 y 1995, entre otros aspectos, la cobertura de agua subió del 80
al 98% de la población, el sistema de alcantarillado se extendió del 46 al
74% de la población, las escuelas públicas matricularon el doble de niños,
y se expandió el pavimento en los barrios pobres. Mejoró fuertemente el
diseño y la gestión del presupuesto, al recibirse  los puntos de vista de la
población, y hacerse totalmente transparente. Mas allá todavía la
participación produjo un efecto “empoderamiento” de amplias
proporciones. Como señala el BID: “El proceso participativo también ha
tenido un enorme impacto en la habilidad de los ciudadanos para responder
a los retos organizadamente, como comunidad, y en la capacidad de
trabajar en forma conjunta para mejorar la calidad de la administración
pública y en consecuencia la calidad de la vida”.

Los resultados de investigación expuestos, y los casos reseñados

sumariamente a los que se pueden sumar muchos otros corroboran que la
participación da resultados concretos y superiores a los esquemas
tradicionales de “arriba hacia abajo”. Las experiencias presentadas tienen, a
pesar de su diversidad, dado que corresponden a realidades  muy diferentes
y han operado en  campos muy variados, ciertas características comunes.
En primer lugar, en todos los casos puede encontrarse que se intentó poner
en marcha formas de participación “real”, no “simulaciones de
participación”. La apelación no fue como se ha dado con tanta frecuencia a
consultas erráticas o coyunturales, o a recibir opiniones después no tenidas
en cuenta. sino efectivamente se diseñaron modalidades organizacionales
que facilitaron, y estimularon la participación activa y continua. En
segundo término, en  todos los casos ha habido un respeto por aspectos
como la historia, cultura e idiosincrasia de la población. No se
“impusieron” formas de participación de laboratorio, sino que se intentó
construir modalidades que fueran coherentes con esos aspectos. En tercer
término, todas estas experiencias, que son de largo aliento, tuvieron como
un marco subyacente un proyecto en términos de valores, de perfil de
sociedad a lograr, de formas de convivencia diaria por las que se estaba
optando.

¿Por qué la participación da resultados superiores? Ese es el objetivo de

análisis de la siguiente tesis del trabajo.

Segunda Tesis: La participación tiene ventajas comparativas

Los mejores resultados de los modelos participativos en el campo de los

programas sociales, no son mágicos. Derivan de bases muy concretas. En
general, los programas en esta materia, independientemente de sus metas
específicas como bajar deserción en primaria, mejorar inmunizaciones,
suministrar agua, prestar crédito a familias pobres, etc., tienen lo que se
podría denominar “suprametas” que les son comunes y que enmarcan a las
metas específicas. Se desea que los programas sean eficientes, es decir,
hagan un uso optimizante de recursos usualmente escasos, que contribuyan
a mejorar la equidad, punto crucial en América Latina, como se ha
destacado actualmente la región más desigual del mundo, y que generen
sostenibilidad, favorezcan la conformación de capacidades que fortalezcan
la posibilidad de que la comunidad pueda seguir adelante con ellos en el
tiempo.

Lograr este tipo de metas requiere un abordaje organizacional acorde con

su particular estructura. Por otra parte, la tarea no estará cumplida
maximizando una sola de las suprametas. Se debe tratar de lograr el mayor
efecto de conjunto posible en los tres campos. Así, como ha sucedido en
diversos casos si se hace un uso eficiente de recursos, y se alcanzan los
objetivos, pero al mismo tiempo la metodología empleada es de carácter
netamente vertical, los efectos pueden ser regresivos en términos de
desarrollo de las capacidades de la comunidad, y las metas alcanzadas
tendrán una vida limitada. Son usuales los proyectos de desarrollo social en
donde se obtiene un nivel significativo de metas durante la duración del
período del préstamo o la cooperación externa, pero al finalizar la misma,
los logros retroceden rápidamente. Señala al respecto un análisis de la
acción del Banco Mundial (Blustein, Washington Post, 1996):
“evaluaciones internas indican que más de la mitad de sus proyectos, es
incierto o improbable,sean ‘sostenibles’. Ello significa que después que se
han completado —un proceso que toma usualmente cinco o seis años— es
posible que no sigan dando beneficios significativos a los países
receptores”.

Tampoco la meta de equidad es de obtención lineal. No basta tener la

intención de asignar recursos a través de los proyectos a grupos
desfavorecidos. Si los modelos organizacionales empleados tienen
características que sólo permiten el acceso real a dichos recursos a sectores
de determinados niveles de calificación y capacitación previa, los
programas pueden ser cooptados por dichos sectores. Es frecuente el caso
de programas para pobres, cuyas complejidades administrativas de acceso,
llevan a que grupos de clase media se conviertan en sus principales
beneficiarios.

Las dificultades reseñadas y otras identificables indican que debe haber una
estrecha coherencia entre las metas de eficiencia, equidad y sostenibilidad,
y el “estilo organizacional” empleado. Es esa la base práctica de la que
surgen las ventajas comparativas de los modelos participativos genuinos.
Sus rasgos estructurales son los más acordes con el logro combinado de las
“suprametas”.

En cada una de las etapas usuales de los programas:  diseño, gestión,

monitoreo, control, evaluación, la participación comunitaria añade “plus”
prácticos, y limita los riesgos usuales.

En la elaboración del programa social, la comunidad puede ser la fuente

mas precisa de detección de necesidades relevantes y de priorización de las
mismas. Es quien más conocimiento cierto tiene sobre sus déficits y la
urgencia relativa de los mismos. Asimismo puede hacer aportes decisivos
sobre múltiples aspectos requeridos para un diseño exitoso, como las
dificultades que pueden encontrarse en el plano cultural, y a su vez las
“oportunidades” que pueden derivar de la cultura local.

Su integración a la gestión del programa logrará diversos efectos en

términos de efectividad organizacional. Puede poner en movimiento la
generación de ideas innovativas. Permitirá rescatar en favor del proyecto
elementos de las tradiciones y la sabiduría acumulada por la comunidad
que pueden ser aportes valiosos. Asegurará bases para una “gerencia
adaptativa”. La experiencia de los programas sociales demuestra que ese es
el tipo de gerencia más acorde a los mismos. Continuamente se presentan
situaciones nuevas en muchos casos inesperadas, y se necesitan respuestas
gerenciales sobre la marcha. En gerencia adaptativa el momento del diseño
y el de la acción deben acercarse al máximo. Para lograr resultados
efectivos de la acción, el diseño debe reajustarse continuamente en base a
los emergentes. La comunidad puede posibilitar la gestión adaptativa
suministrando en tiempo real continuos “feed backs” sobre qué está
sucediendo en la realidad, e incluso agregando constantemente información
que puede ayudar a evitar situaciones luego difíciles de manejar.

En materia de control del buen funcionamiento del programa, y de

prevención de la corrupción, el aporte de la participación comunitaria
organizada puede ser insustituible. El control social obligará a la
transparencia permanente, significará un seguro contra desvíos, permitirá
tener idea a tiempo  de desarrollos indeseables a efectos de actuar sobre los
mismos.

Finalmente, los jueces mas indicados para evaluar los efectos reales de los
programas sociales son sus destinatarios. Las metodologías modernas de
evaluación participativa, y de investigación acción permiten que la
comunidad de modo orgánico indique resultados efectivamente obtenidos,
deficiencias, efectos inesperados favorables y desfavorables, y elementos
claves para diseños futuros.

No utilizar los modelos participativos significará “costos de oportunidad”

en todos los aspectos organizativos planteados. Pero además favorecerá la
generación de “costos directos” que atentarán contra el cumplimiento de las
metas como los siguientes, identificados por el Grupo de Desarrollo
Participativo del Banco Mundial (1994):

 una falta de apoyo y de sentido de propiedad que impide el

aprovechamiento de los servicios, reduce la continuidad del beneficio y
limita la recuperación de los costos del proyecto;
 un sentido de indiferencia y dependencia del Estado donde los
ciudadanos ven que tienen poca o ninguna voz en su propio desarrollo;
 malestar y resentimiento cuando los proyectos o políticas son
impuestos; y limitación del aprendizaje y la creación de nuevas alternativas
por parte de los actores claves;
 costos financieros, de tiempo y oportunidad adecuada que el Banco y
los actores claves intercambiaron, se identifiquen mutuamente y se
comprometan unos con otros;
 dificultad para asegurar que los actores claves y sus prioridades
reales están expresados apropiadamente por las personas que los
representan;
 el riesgo de ahondar diferencias y conflictos preexistentes entre
subgrupos de interesados con diferentes prioridades e intereses;
 generar expectativas imposibles de cumplir; y
 las elites poderosas y más organizadas pueden tomar el poder y
excluir a la gente de escasos recursos y a los grupos marginados.

Todos los “plus” de la participación comunitaria señalados y otros

añadibles aportan fuertemente a la eficiencia organizacional. Pero su efecto
combinado va mucho más de ello. Tienen impactos extensos y profundos
en materia de sostenibilidad y equidad.

En cuanto a la sostenibilidad, al crearse condiciones favorables para ello a

través de la participación, la comunidad puede desarrollar el sentimiento de
“ownership”, de propiedad del proyecto, hacerlo realmente suyo. Ello
movilizará sus energías y esfuerzos para que el mismo avance, y creará una
conciencia de protección de sus concreciones. La participación asimismo
posibilitará condiciones para que la comunidad aprenda, se ejercite en la
planeamiento y la gestión, y vea crecer sus capacidades. Se fortalecerá
entonces su posibilidad de sostener el proyecto.

Todos los elementos mencionados potenciarán la autoestima individual y

colectiva. Ello puede desencadenar energías y capacidades latentes en gran
escala.

La experiencia permite constatar el valor para la sostenibilidad del abordaje

participatorio. A partir de ella, resalta la Organización para la Cooperación
y el Desarrollo Económico (OECD) (1993): “Para que el desarrollo sea
sostenible, las personas de los países interesados deben ser los ‘dueños’ de
sus políticas y programas de desarrollo”.

Los riesgos en materia de que los programas no mejoren la equidad pueden

ser considerables. En la visión de la Agencia Canadiense para el Desarrollo
Internacional (CIDA) (1994): “El beneficio de los proyectos de desarrollo
llegaba generalmente mas a los que estaban en mejores condiciones, a los
ubicados en áreas accesibles y a los que tenían mejor acceso a la
información”.

La participación comunitaria en todas las etapas de los proyectos, ese

pensar la lógica del proyecto desde las percepciones y la cultura de los
pobres, los acercará mucho más a sus realidades y reducirá riesgos como
los señalados.

Al mismo tiempo, la participación en sí como proceso social cambia a sus

mismos actores. Potencia a los grupos desfavorecidos, hace crecer su
confianza en sus propias capacidades, y contribuye a su articulación. Todos
estos elementos los colocan en mejor situación para luchar por sus derechos
e influir de modo efectivo.

Este conjunto de ventajas comparativas son las que operan detrás de la

superioridad observable en las experiencias con participación respecto a los
modelos organizacionales de corte tradicional de tipo jerárquico o
paternalista.

Las ventajas son reconocidas como tales actualmente por un consenso muy
amplio en otros campos organizacionales, como se podrá observar en la
tesis siguiente.

Tercera Tesis: La participación es un nucleo central de la gerencia del

año 2000

La revalorización de la participación en el campo social se inscribe en un

proceso más generalizado donde están cambiando fuertemente las
percepciones respecto a los aportes de la participación a la gerencia.

Está en plena marcha a fines del siglo XX un cambio de paradigma de

extensas implicancias en cómo obtener eficiencia en las organizaciones.
Las ideas que dominaron la gerencia durante casi todo este siglo, y siguen
ejerciendo una influencia determinante en América Latina, asociaban
gerencia de calidad, con aspectos como organigramas precisos, división de
funciones, manuales de cargos, descripción de tareas detalladas,
procedimientos, formularios. La visión era que “ordenando” formalmente
la organización, y poniendo bajo control de las normas y procesos la mayor
parte de su funcionamiento, se obtendrían resultados exitosos.

El análisis científico de algunas de las organizaciones con mejores

resultados actuales indica que los estilos gerenciales que han adoptado se
hallan totalmente distantes del paradigma tradicional. Estudios pioneros
como los de Kotter en Harvard (1989) y Mintzberg (1996) en la
Universidad McGill en Canadá, coinciden en identificar que el éxito se
asocia con factores como  capacidades para el análisis sistemático del
contexto y sus tendencias, detección de los problemas estratégicos,
comunicaciones activas, horizontalidad, participación, potenciación de las
capacidades de la organización, construcción de redes de contactos, y otros
semejantes. Se ha descripto la transición  paradigmática en desarrollo como
el “paso de la administración a la gerencia”.5

Como ha sucedido normalmente en la historia, los cambios de paradigma

no se dan a instancias exclusivamente de personas. Tienen que ver con
modificaciones profundas en la realidad que plantean nuevas demandas.
Efectivamente, ha habido en las décadas recientes transformaciones
estructurales en el contexto histórico que plantearon exigencias
cualitativamente diferentes a la gerencia de organizaciones. Los cambios
simultáneos en dimensiones fundamentales de la realidad, como las
tecnologías, la geopolítica, la geoeconomía, y otros producidos en períodos
cortos y en medio de un sistema mundial cada vez más interconectado,
generaron un contexto de umbrales de complejidad inéditos. Uno de sus
rasgos centrales es grados de incertidumbre pronunciados. Los impactos
sobre la gerencia son múltiples. Entre ellos, gran parte de las variables del
contexto pueden afectar en cualquier momento a la mayor parte de las
organizaciones. Sus contextos son ahora, como se dice en gestión
estratégica, “un mundo de entrometidos” donde variables intrusas de todo
orden aparecen sorpresivamente e influyen. Asimismo, el tiempo ha
mutado sus características. En gerencia tradicional se entrenaba a proyectar
las realidades pasadas, y a tomar decisiones en base a esas proyecciones. Se
extrapolaban cifras presupuestarias, participaciones en el mercado, etc.
Actualmente, en una época donde las tasas de cambio de la realidad son
ultraaceleradas, el pasado puede ser una guía engañosa. El presente difiere
radicalmente del pasado. A su vez, el futuro no se halla a gran distancia,
como sucedía antes. El presente se transforma muy velozmente,
convirtiéndose rápidamente en futuro. Las fronteras entre ambos son cada
vez más cercanas. La gerencia no puede apoyarse en la proyección del
pasado, ni en cuidadosas planificaciones de mediano y largo plazo. Tiene
que ser fuertemente adaptativa, y tener gran capacidad de innovar.

El medio sumariamente descripto exige otro tipo de diseños

organizacionales, de estilos gerenciales, y de habilidades en los miembros
de la organización. Las organizaciones que han logrado desenvolverlos
están a la vanguardia en logros en diversos campos. La imagen ideal de la
organización mutó. No es más la de organización rigurosamente ordenada,
la necesidad pasa por la creación de “organizaciones inteligentes”, con
capacidad de tener una relación estrecha con el contexto, entender las
“señales de la realidad” y actuar en consecuencia. Para ello deben ser
necesariamente “organizaciones que aprenden”. Entre sus capacidades
esenciales estará la de saber “gerenciar conocimiento”. Este tipo de
organizaciones no son viables sin un personal comprometido. La
inteligencia, el aprendizaje, la administración del conocimiento, la
innovación, no se hallan al alcance de una persona por mayores que sean
sus calidades. Sólo pueden ser generadas desde el conjunto del personal,
operando a través de equipos de trabajo. Peter Drucker (1993) plantea
agudamente:  “El líder del pasado era una persona que sabía cómo ordenar.
El del futuro tiene que saber cómo preguntar”. Necesita
imprescindiblemente de los otros. Como resalta Goldsmith (1996), entre las
habilidades de los ejecutivos exitosos se hallan ahora las de escuchar, hacer
“feed back” continuo, no caer en el usual sesgo de las estructuras
jerárquicas tradicionales de “matar” al que dice la verdad, sino por el
contrario estimularla, reflexionar.

El modelo deseado para el 2000 es el de:  organizaciones inteligentes, que

aprenden, adaptativas, innovadoras. Buscando caminos para construirlas,
gerentes, expertos e investigadores llegaron permanentemente en los
últimos años a la participación. Estudios pioneros como los de Tannenbaun
(1974) ya arrojaban evidencias al respecto. Analizando empresas
jerárquicas y participativas en diversos países se observó significativas
correlaciones entre altos grados de participación y mayores niveles de
satisfacción, mayor motivación laboral, e incluso menor frecuencia de
síntomas de úlcera. Walton (1995) indica que desde los 70 diversas
empresas emprendieron lo que llama “la estrategia del compromiso”
tratando de lograr el involucramiento activo de su personal. Menciona entre
ellas plantas de la General Foods, General Motors, Procter and Gamble,
Cummings Engine. Los beneficios para la productividad eran muy claros.
En Japón surgieron los círculos de calidad, basados en la idea de capitalizar
los aportes que en cada sector de la empresa podían hacer los operarios al
mejoramiento de las tareas que allí se realizaban. Se realizaban en horas de
trabajo, eran alentados fuertemente, tenían incentivos. Se estimó que
aportaron cerca del 60% de las mejoras de productividad de la empresa
japonesa durante un extenso período de tiempo. Constituían una forma
básica de participación. A fines de siglo la participación es convocada
gerencialmente desde llamados de orden más sofisticado. Así se plantea
que un motor de la organización es la “visión compartida”. Peter Senge
(1992) la considera un instrumento eje para la productividad. Crea una
sensación de vínculo común, da coherencia a las actividades, inspira.
Estudiando equipos con alto desempeño, Maslow (1965) ya había
anticipado que uno de sus rasgos esenciales era la visión compartida.

En esos equipos de excepción anotó: “La tarea ya no estaba separada del yo

… sino que él se identificaba tanto con la tarea, que ya no se podía definir
el verdadero yo sin incluir esa tarea”.

Se requiere, asimismo, la participación para crear un ambiente altamente

deseado hoy en gerencia avanzada:  un clima de confianza. Las mediciones
indican fuertes correlaciones entre clima de confianza y rendimiento y, al
revés, entre percepción del personal de que se desconfía de él, y reducción
del rendimiento. El esquema básico de la administración tradicional de
corte vertical está fundado en la presunción de que se debe desconfiar del
personal, y ello es captado por el mismo. A su vez la confianza tiene doble
vía. El personal debe sentir que puede confiar en la organización. Que
aspectos como, por ejemplo, los ascensos, y el acceso a oportunidades,
estarán regulados por criterios objetivos.

La creación de “confianza” necesita participación. Ese es su hábitat natural.

Por otra parte, se aspira hoy a una alta tasa de innovación. Sin ella no hay
en los mercados actuales, competitividad. Las investigaciones demuestran
que la tasa de innovación es mayor en los trabajos en equipos
interdepartamentales, lo que significa estructuras horizontalizadas.
También indican en forma consistente que algunas de las innovaciones más
importantes en el mundo organizacional en los últimos años se han dado en
el marco de lo que llaman “grupos calientes”. Se trata de grupos reducidos,
autogestionados, con un desafío importante, cabalmente participativos
(Leavitt, Lipman-Blumen, 1995).

Diversos analistas describen el panorama de la organización del futuro con

visiones que prevén altos contenidos participativos. Para Jackman (1986)
“Las organizaciones en el futuro se basarán fuertemente en la autogestión
de sus miembros”. Peters (1988) dice que:  “las organizaciones utilizan
equipos multifuncionales y organizan cada función en 10 a 30 personas en
grupos autogestionados”. Para Wilpert (1984), “La participación en el
trabajo organizacional será un tema central … en todos los países
industrializados o en industrialización”.

La búsqueda de eficiencia apelando a la participación forma parte básica

también de experiencias de vanguardia en la gestión pública. Kernaghan
(1992) reseña la amplia experiencia de los Gobiernos Canadienses. La idea
clave de diversas experiencias exitosas que se están realizando con
participación de los funcionarios en los servicios públicos canadienses “es
liberar el talento de los empleados cambiando la cultura de la organización
por una que involucre y faculte mas y cambiando la estructura de la
organización por medio del uso de grupos de trabajo facultados”. La
participación que se busca no es sólo la de los empleados individualmente,
sino en equipo reestructurándose así toda la conformación de la
organización tradicional. En base a 68 casos de experiencias participativas
en el sector público canadiense en los últimos años el autor elabora una
vívida reconstrucción de cómo evolucionaron los procesos participatorios
que por su agudeza transcribimos integralmente a continuación:

Al comienzo del proceso la organización tiene las siguientes características:

la mayoría de los gerentes operan siguiendo el estilo de mando y
cumplimiento pero por lo menos algunos apoyan la participación de los
empleados y el trabajo en grupo; un pequeño porcentaje de empleados
participa en actividades de grupo; sólo existen planes generales no
específicos para incrementar la participación de los empleados; la forma y
el número de sugerencias de los empleados han sido relativamente estables
durante los últimos años; y las mejoras al ambiente de la organización y a
las prácticas de manejo de recursos humanos resultan de las sugerencias y
quejas de los empleados. Las etapas siguientes del proceso muestran un
paso gradual hacia una organización facultada. Hacia el final de este
proceso, se ha logrado una transformación notable. Según observa el
investigador, al transformar la organización de un modelo jerárquico
tradicional, a un modelo participativo, se da paso a una organización con
las siguientes características:

 La administración usa métodos innovativos y efectivos para

incrementar la participación de los empleados y el trabajo en equipo; existe
un alto nivel de confianza y respeto entre los empleados, entre los gerentes
y entre empleados y gerentes.
 Surge una cooperación entre los grupos que realizan diferentes
funciones en toda la organización para satisfacer las necesidades de los
clientes de una manera más efectiva.
 Las tendencias hacia la participación en equipo y otras formas de
participación de los empleados permiten que los empleados hagan más
sugerencias y aumente el número de sugerencias aceptadas.
 Los empleados se sienten fuertemente facultados; existe un
sentimiento de propiedad grupal sobre los procesos de trabajo, los
empleados muestran un orgullo personal por la calidad del trabajo y el
sindicato y la administración cooperan para mejorar la calidad.
 El poder, las retribuciones, la información y el conocimiento se
llevan hasta los niveles más bajos factibles; el facultamiento de los
empleados conduce a una nivelación sustancial de la organización.
 Las mejoras que resultan de la participación de los empleados se
hacen evidentes en los sistemas, procesos, productos y servicios.
 Un proceso de encuesta formal regular determina los niveles de
satisfacción de los empleados, se emprenden acciones de seguimiento para
mejorar las prácticas de manejo de recursos humanos y los planes futuros
determinan cómo sostener el momentum y el entusiasmo.

Las experiencias participativas canadienses arrojaron múltiples beneficios.

Entre ellos: mejor productividad, moral más alta, reducción de costos,
mejor servicio a los clientes, más innovación y creatividad, reducción en el
ausentismo y la rotación de personal. Una ventaja adicional de las
organizaciones abiertas a la participación, es que demuestran tener una
mayor capacidad de atracción de personal calificado y capaz. El proyecto
laboral global que brindan, les da superioridad competitiva en el
reclutamiento respecto a organizaciones de corte tradicional.

Schelp (1988) refiere un interesante caso en el servicio público en Suecia.

El enfoque participatorio fue aplicado en profundidad a la comunidad en la
prevención de accidentes en municipios rurales. Se hizo tomar conciencia a
la comunidad de que los resultados de salud en esta área no dependían de
los servicios de salud sino, sobre todo, de la acción preventiva conjunta de
la misma comunidad realizada incluso en los hogares. Las principales
causas de este tipo de accidentes no eran prevenibles desde afuera de la
comunidad sino sólo desde su interior. Se crearon grupos de trabajo
comunitarios que asumieron responsabilidades crecientes en la labor
preventiva a los que se dio pleno apoyo, y se realizó desde ellos una tarea
de difusión amplia sobre los patrones de accidentes mas frecuentes, y las
políticas necesarias para prevenirlos. Al cumplirse tres años de la
experiencia la tasa de accidentes había decrecido en un 30%. Por otra parte,
el número de miembros de la comunidad interesados en participar ascendió
considerablemente. En la estrategia empleada, el sector público transfirió a
la comunidad conocimientos y experiencia. La misma a través de sus
organizaciones básicas: ONGs, empresas, sindicatos, individuos, asumió el
peso de la acción.

Sander (1994) destaca el potencial de la participación en un campo muy

relevante, el mejoramiento de la gestión educativa. Señala que se hace
necesario en esta área “pasar de la evaluación crítica de la realidad
organizacional y administrativa en la educación, a propuestas concretar de
acción”. En su visión “la estrategia más efectiva para hacerle frente a ese
desafío, es la participación”.

Extrayendo conclusiones en este campo Mintzberg (1996) llama la atención

sobre que en definitiva los servicios en salud y educación “nunca pueden
ser mejores que las personas que los suministran”. Se hace necesario
“liberar” el potencial de esas personas. La participación claramente aporta a
ello.

Como se observa, tanto en el campo gerencial empresarial como en el

público, las indicaciones hacia la participación tienen fuerza creciente.
Participación es hoy una estrategia maestra de la gerencia de excelencia.

Frente a los resultados que da la participación comunitaria, sus ventajas

comparativas, y su legitimidad gerencial, ¿cómo se explica su limitado
avance en la región?

A dicho problema está dedicada la siguiente tesis.

Cuarta Tesis: La participación enfrenta fuertes resistencias e intereses

En el “discurso” la participación ha triunfado en América Latina. Se

escuchan permanentemente desde los más altos niveles gubernamentales, y
de grupos de gran peso en la sociedad, referencias a la necesidad de
incrementar la participación, a su deseabilidad para una sociedad
democrática, a su tradición histórica en cada sociedad. A diferencia de
décadas cercanas, casi no se escuchan voces que explícitamente se opongan
a la participación. Sin embargo, la realidad no pasa solamente por el
discurso. En los hechos, los avances en participación comunitaria muestran
una gran brecha con el declaracionismo al respecto. Las investigaciones
que se han internado en la práctica de la participación han encontrado con
frecuencia, llamados a participar que no se plasman en apertura efectiva de
puertas,  experiencias iniciadas con amplias promesas pero que se quedan
en el “título” inicial, frustraciones pronunciadas de numerosas
comunidades.

La brecha tiene explicaciones. La participación comunitaria es en definitiva

un proceso que implica profundos cambios sociales. Como tal es esperable
que genere resistencias, y que al vulnerar intereses instalados los mismos
desarrollen estrategias de obstaculización.

Es fundamental poco a foco de donde provienen las principales trabas a su

avance, para poder diseñar políticas adecuadas de superación de las
mismas.

Entre ellas, en nómina no taxativa, se hallan que las que sumariamente se

presentan a continuación.

El eficientismo cortoplazista

Una resistencia primaria a la participación es la de cuestionarla en términos

de costos, y tiempo. El razonamiento explícito plantea que montar un
proyecto con componentes participativos implica toda una serie de
operaciones adicionales a su mera ejecución directa, que significan costos
económicos. Al mismo tiempo se resalta que los tiempos de
implementación se extenderán inevitablemente por la intervención de los
actores comunitarios. Generara costos y alargara los plazos.

El razonamiento demuestra pronunciadas debilidades cuando se sugiere un

análisis que exceda el cortoplazismo. En una primera impresión
efectivamente en muchos proyectos habrá nuevos costos por la
participación, y los plazos serán más extensos. ¿Pero cuál es el impacto de
estas “cargas adicionales” en el mediano y largo plazo? La alternativa real
no es entre efectividad a corto plazo, y efectividad con mayores costos a
largo plazo.

La evidencia ha demostrado sistemáticamente que los logros cortoplazistas

tienen desventajas pronunciadas. Por lo pronto como se ha destacado una
de las metas centrales en proyectos sociales, la sostenibilidad del proyecto,
se resiente agudamente con esos planteos. Como ya se destacó, las
evaluaciones internas practicadas al respecto por organizaciones como el
Banco Mundial son casi terminantes. Un porcentaje significativo de
proyectos, evaluados con indicadores apropiados, no pasan el test de
sostenibilidad. La actividad se desarrolló de tal modo que terminada la
cooperación del organismo externo a la comunidad, no han quedado bases
para que la comunidad se sienta estimulada o esté capacitada para seguir
sosteniendo el proyecto. La efectividad de corto plazo se transforma allí en
altos niveles de inefectividad a mediano y largo plazo.

Por otra parte el razonamiento eficientista, implica cuantiosos “costos de

oportunidad”. Los extensos beneficios potenciales derivados de la
participación comunitaria y reseñados en las secciones anteriores no se
producirán. Véase por ejemplo entre muchos otros el caso del Proyecto
PRODEL en Nicaragua (1998). Su objetivo es movilizar pequeños
proyectos de infraestructura y equipamiento urbano. Se opto por realizarlo
bajo un modelo de cogestión con la comunidad. Las evaluaciones
realizadas indican que con ella los costos directos de construcción y
mantenimiento preventivo de estas obras fueron hasta un 20% inferiores a
costos de proyectos similares ejecutados por los gobiernos locales sin
participación comunitaria. Entre otros aspectos la ciudadanía aportó al
proyecto 132.000 días de trabajo voluntario.

El reduccionismo economicista

Otra línea de razonamiento coherente con la anterior percibe todo el tema

del diseño y ejecución de programas sociales desde categorías de análisis
puramente económicas. Las relaciones que importan son de
costo/beneficio medido en términos económicos. Los actores se hallarían
motivados por cálculos microeconómicos puros, y persiguen básicamente
la maximización de su interés personal. Lograr que produzcan, sería un
tema de meros “incentivos materiales” que produzcan. Las evaluaciones
desde este enfoque sólo perciben los productos medibles con unidades
económicas. Muchos de los aspectos de la participación comunitaria no
ingresan por tanto en este marco de ubicación frente a la realidad. Ella
genera productos como el ascenso de la autoestima, y la confianza en las
fuerzas de la comunidad que escapan a este razonamiento. Las
motivaciones a las que apela como responsabilidad colectiva, visión
compartida, valores de solidaridad, no tienen que ver con los incentivos
economicistas. Las evaluaciones no tienen en cuenta los avances en
aspectos como cohesión social, clima de confianza, y grado de
organización.

Al desconocer todos estos factores el economicismo priva a la participación

de “legitimidad”. Es una especie de ejercicio de personas poco prácticas, o
soñadoras sin conexión con la realidad. Sin embargo, los hechos indican lo
contrario. Los factores excluidos, forman parte central de la naturaleza
misma del ser humano. Cuando se niegan hay sensación de opresión, y las
personas se resisten a aportar utilizando múltiples estrategias. Cuando
facilitan en cambio, dichos factores, pueden ser un motor poderoso de
productividad.

Amartya Sen (1987) realiza sugerentes anotaciones sobre los errores que
implica el economicismo. Señala que “la exclusión de todas las
motivaciones y valoraciones diferentes de las extremadamente estrechas
del interés personal es difícil de justificar en términos de valor predictivo, y
parece tener también un soporte empírico dudoso”. Los seres humanos
tienen otros tipos de comportamiento — indica— éticamente influidos
como entre ellos: sienten simpatía por otros, se comprometen con causas,
se comprometen con ciertas reglas de conducta, tienen lealtades, tienen
interdependencias. “Los fríos tipos racionales llenan nuestros libros de
texto pero el mundo es más rico”. Los seres humanos hacen errores,
experimentan, están confusos, hay Hamlets, Mcbeths, Lears, Otellos.

Sen se pregunta: “Es extraordinario que la economía haya evolucionado

por una vía que caracteriza la motivación humana de un modo tan estrecho.
Es extraordinario porque se supone que la economía esta preocupada por la
gente real. Es difícil creer que esa gente esté completamente no afectada
por el tipo de examinación que plantea la pregunta socrática ‘cómo debería
uno vivir’. ¿Puede la gente que la economía estudia realmente no estar
afectada por esta resonante cuestión, y seguir exclusivamente el
rudimentario razonamiento duro que les atribuye la economía moderna?”.

El predominio de la cultura organizacional formal

Un paradigma antes reseñado ha dominado el pensamiento organizativo en

la región, la visión formalista. Para ella el orden, la jerarquía, el mando, los
procesos formalmente regulados, y una percepción verticalista y autoritaria
de la organización son las claves de la eficiencia. Como lo detectara Robert
Merton, en este enfoque el orden, que es un medio, tiende a transfomarse
en un fin en sí mismo. En este tipo de organizaciones se produce una
traslación de valor de los fines a las rutinas. El cumplimiento de la rutina
está por encima de lo sustantivo.

Esa cultura lee como “heterodoxa” e intolerable la participación. Está

basada en la cooperación, la horizontalidad, la flexibilidad, la gerencia
adaptativa, la visión clara de cuáles son los fines y la subordinación a ellos
de los procesos organizativos. El choque entre ambas culturas es inevitable.
Cuando se encomienda a  organizaciones de tradición burocrática y vertical
poner en marcha proyectos participativos, las resistencias serán innúmeras,
y se expresarán por múltiples vías.  Pondrán obstáculos infinitos, asfixiarán
a fuerza de rutinas los intentos, cerrarán las puertas a las iniciativas,
desmotivarán continuamente a los actores comunitarios. Estarán en
definitiva esperando inconscientemente el fracaso de la experiencia
participatoria para convalidar desde él su propio modelo burocrático
formal.

La subestimación de los pobres

En diversas oportunidades sectores directivos y profesionales de las

organizaciones que deben llevar a cabo proyectos por vías participatorias,
tienen una concepción desvalorizante de las capacidades de las
comunidades pobres. Creen que serán incapaces de integrarse a los
procesos de diseño, gestión, control, y evaluación. Que no pueden aportar
mayormente por su debilidad educativa y cultural. Que necesitaran
periodos muy largos para salir de su pobreza. Que sus liderazgos son
primitivos, que sus tradiciones son atrasadas, que su saber acumulado es
una carga.

Cuando se parte de una concepción de este orden se está poniendo en

marcha la conocida ley sociológica de “la que se autorealiza”. Se
desconfiará de las comunidades en todas las etapas del proceso, se les
limitarán las opciones reales para participar, se tendrá un sesgo
pronunciado a sustituir su participación por ordenes de “arriba hacia abajo”
para hacer “funcionar” las cosas.  Asimismo la subvaloración será captada
rápidamente por la comunidad, y ello creará una distancia infranqueable
entre ella y los encargados de promover su participación. Todas estas
condiciones crearan una situación en donde la participación estará
condenada a fracasar. Después con frecuencia aparece en las “elites
ilustradas” que condujeron la experiencia la coartada racionalizadora.
Argumentarán que las comunidades no tenían interés en participar, y por
eso la experiencia no operó. En realidad ellos crearon fuertes incentivos
para que perdieran el interés.
La idea de “capital social” de creciente difusión rompe categóricamente
con estos mitos sobre las comunidades pobres. Una comunidad puede
carecer de recursos económicos, pero siempre tiene capital social. Las
comunidades pobres tienen normalmente todos los elementos
constituyentes del capital social: valores compartidos, cultura, tradiciones,
sabiduría acumulada, redes de solidaridad, expectativas de comportamiento
reciproco. Cuando logran movilizar ese capital social los resultados pueden
ser tan importantes como los observados en este trabajo en Villa El
Salvador del Perú, o las Ferias de Consumo Familiar  de Venezuela. Por
otra parte como anotara Albert Hirschman (1984) a diferencia de otras
formas de capital, el capital social es el único que aumenta con su uso.

La tendencia a la manipulación de la comunidad

Un poderoso obstáculo al avance de la participación se halla en los intentos

reiterados en la realidad latinoamericana de “coparla” para fines de
determinados grupos. El clientelismo es unas de las formas favoritas que
adopta la manipulación. Allí el discurso ofrece promesas muy amplias de
participación para ganar apoyos temporarios. Luego las realidades son muy
pobres en participación real. Incluso sistemáticamente en los intentos
manipulatorios se trata de relegar a los líderes auténticos de la comunidad,
y de impedir que surjan líderes genuinos. Se procura asimismo crear
“líderes a dedo” que puedan ser en definitiva un punto de apoyo para el
proyecto manipulatorio. Cuando la comunidad percibe las intenciones
reales, se produce un enorme efecto de frustración. Los efectos son graves.
No sólo la comunidad resistiéndose dejará de participar, y la experiencia
fracasará, sino que habrá quedado fuertemente predispuesta en contra de
cualquier intento posterior aun cuando sea genuino.

El problema del poder

La investigación antes mencionada de Narayan sobre los proyectos rurales

de dotación de agua, constata la presencia como obstáculos a la
participación de muchos de los mencionados. Indica que entre los
problemas identificados se hallaron: la resistencia a dar el control sobre los
detalles de la implementación, la falta de incentivos para una orientación
hacia la comunidad, la falta de interés en invertir en el desarrollo de las
capacidades de la comunidad.

A estos y otros obstáculos mencionables, corresponde sumarles un

obstáculo formidable   muchas veces subyacente detrás de los anteriores.

Mary Racelis (1994) indica que un eje central en participación es “el

conferimiento de poder al pueblo en lugar de perpetuar las relaciones
generadores de dependencia tan características de los enfoques de la cima a
la base”. La idea es compartir realmente el poder. Esto es lo que sucedió en
la exitosa experiencia del presupuesto municipal participativo de Porto
Alegre. Según refiere Zander Navarro (1998) no sólo redistribuyó los
fondos públicos de un modo más equitativo instalando un patrón más justo
que priorizó a los pobres sino estableció un nuevo marco de relaciones
políticas. La comunidad efectivamente fue investida del poder de decidir, y
su pusieron a su disposición mecanismos concretos de deliberación para
ejercerlo que ella misma fue enriqueciendo con su practica. El investigador
se pregunta si esa experiencia es trasladable a otros municipios. Su
respuesta destaca que “el requisito más importante y decisivo a tenerse en
cuenta  es que las autoridades locales deben tener la firme voluntad política
de compartir partes de su poder con sus constituyentes”.

Un obstáculo fundamental en el camino a la movilización de la

participación es si existe una voluntad en ese orden. Si hay disposición
realmente a compartir el poder.

A veces ella no existe. El proyecto que se está llevando a cabo está ligado a
ciertos fines de algunos sectores, y dar participación real podría
obstaculizarlo. En otras ocasiones, el cálculo es que disminuiría el poder
que tendrían las autoridades.

Sin embargo, con participación los efectos podrían ser muy diferentes. En
alta gerencia el llamado de investigadores como John Kotter de la
Universidad de Harvard a organizaciones  empresariales más abiertas a la
influencia de sus integrantes despertó inicialmente muy fuertes resistencias
en el liderazgo empresarial tradicional. Pero después de años de lanzado, el
autor indica que la experiencia real fue en sentido opuesto. Quienes
compartieron el poder organizacional, actualizaron de ese modo en
aspectos claves su organización, incrementaron la innovatividad y la
productividad, y aumentaron entonces el “poder total disponible” de la
misma. Quienes se encerraron y no aceptaron compartir, fueron los dueños
absolutos de organizaciones cada vez menos competitivas, por lo tanto de
un “poder total” en reducción.

Experiencias como las de Porto Alegre y otras sugieren que procesos

semejantes se dan en el campo de la participación comunitaria. Las
autoridades municipales que desarrollaron en Porto Alegre un proyecto
genuinamente participativo recibieron un apoyo creciente y cada vez más
generalizado de toda la población de la ciudad, que percibió que toda la
ciudad mejoraba. Sus bases reales de poder no disminuyeron
compartiéndolo, sino aumentaron, y fueron reelectas en varias
oportunidades.
¿Cómo enfrentar las importantes resistencias y obstáculos a la participación
reseñados, y otros agregables?

Quinta Tesis: Se requieren políticas y estrategias orgánicas y activas

para hacer avanzar la participación

Los avances en participación comunitaria sufren permanentemente el

embate de obstáculos y resistencias como los señalados. Pero existen
también en los procesos históricos actuales de la región importantes fuerzas
en pro de dichos avances. Los trascendentales progresos realizados por la
región en el campo de la democratización crean un marco objetivo de
condiciones proparticipación.

En la América Latina actual hay una vigorosa presión  de la población por
que la democracia conseguida a través de largas luchas adquiera
características cada vez más activas. Se aspira a reemplazar la “democracia
pasiva” por una “democracia inteligente” donde el ciudadano esté
ampliamente informado, tenga múltiples canales para hacer llegar
continuamente sus puntos de vista — no sólo la elección cada tantos anos
de las autoridades máximas— y ejerza una influencia real constante sobre
la gestión de los asuntos públicos. Se están desarrollando positivos y
crecientes procesos de fortalecimiento de la sociedad civil. Aumenta a
diario el número de organizaciones de base, mejora su capacidad de acción,
se está enriqueciendo el tejido social.

Todo este medio ambiente en cambio crea actitudes y percepciones

culturales que ven a la participación de la comunidad como una de las vías
principales para activar la democracia en los hechos concretos.

Junto a ello, las urgencias sociales latinoamericanas son extensas, y

profundas. La región esta llegando al año 2000 con amplios sectores de la
población sin agua potable, y sin instalaciones sanitarias mínimas. Con una
amplia población desnutrida, lo que va a significar severas consecuencias.
Se ha estimado así que una tercera parte de los niños de Centroamérica
menores de 5 años de edad presentan una talla menor a la que debieran. El
50% de los niños de la región no completan la escuela primaria, desertan
antes de finalizar seis grados. La repetición es del 50% en el primer grado,
y de 30% en cada uno de los grados posteriores. Ello produce, según indica
Puryear (1998), que un niño de la región promedio permanece siete años en
la escuela primaria y completa en ellos sólo cuatro grados. Las tasas de
desocupación abierta son muy elevadas y las de desocupación juvenil aun
mayores. Ha crecido aceleradamente la violencia urbana.
La unidad familiar esta agobiada por el peso de la pobreza, y se destruyen
numerosas familias.

Encarar los difíciles problemas señalados requerirá políticas publicas

renovadas, donde asoma la necesidad de concebir diseños de políticas que
articulen estrechamente lo económico y lo social, y dar alta prioridad a
agresivas políticas sociales. La instrumentación de nuevas políticas y
programas requiere imaginación gerencial. Se necesitan modelos no
tradicionales de mayor efectividad. Allí la participación comunitaria como
se ilustró en las secciones previas del trabajo da resultados, y tiene ventajas
comparativas.

Estas y otras demandas y fuerzas proparticipación deben ser movilizadas

para afrontar las resistencias y obstáculos. Se requiere a tal fin diseñar y
poner en práctica políticas y estrategias apropiadas para dar la “pelea por la
participación”.

Entre ellas.

a. Hay una vasta tarea de investigación a realizar en la materia. Es

necesario apuntalar la acción con estudios sistemáticos sobre los factores a
tener en cuenta para aprovechar el potencial de la capacitación, y poder
solucionar los problemas inevitables que aparecerán en sus procesos de
ejecución.

Así en la investigación realizada por el Banco Mundial sobre proyectos

rurales de dotación de agua (Narayan 1994) se concluye del análisis de los
121 proyectos examinados que entre los factores favorables al éxito de la
participación se hallan los siguientes:

En cuanto a los beneficiarios de los proyectos

 Se obtenga el compromiso de los beneficiarios previamente a la

implementación del proyecto;
 incide el grado de organización de los beneficiarios.

En cuanto las agencias ejecutoras de los proyectos

 deben  hacer del avance de la participación una meta central de sus

proyectos;
 consiguientemente debe haber un monitoreo sistemático de como
están adelantado las “metas de participación comunitaria”;
 son indicados los incentivos y reconocimientos por iniciativas de
miembros de la organización que aporten al avance de la participación;
 la agencia debe tener fuerte orientación a aprovechar el conocimiento
de la comunidad;
 debe asimismo orientarse consistentemente a invertir en la
capacitación de la comunidad.

Estudios de este orden, y muchos otros necesarios como los relativos a las
diversas modalidades organizacionales existentes en participación, sus
ventajas y limitaciones, pueden contribuir a crear un fondo de
conocimientos al respecto que fortalecerá la acción concreta.

b. Debe realizarse una tarea continuada de “aprendizaje” de las

experiencias exitosas de la región.  Hay un importante caudal de
experiencias de este tipo como las numerosas  presentadas en el pionero
Encuentro del BID “Programas Sociales, pobreza y participación
ciudadana” (1998). Es muy limitada la tarea de documentación de dichas
experiencias, y revisión de sus enseñanzas. Hay en ese “rescate del
conocimiento acumulado” una amplia línea de trabajo a seguir.

c. Se debe apoyar la realización de nuevas experiencias innovadoras en este

campo. La participación significa una experimentación social compleja.
Trabaja con variables multifascéticas culturales, ambientales,
organizacionales, económicas, financieras, políticas, demográficas, etc. Es
abierta para el desarrollo de innovaciones en todas sus etapas, que luego
pueden ser aprovechadas colectivamente. Pero se requiere para ello como
en otros campos, políticas de apoyo a la realización de experiencias
innovativas.

Así por ejemplo entre otros casos en el Gobierno del Canadá, el Premio
1991 a la Administración innovativa en el área pública fue dedicado al
tema: “Participación: empleados, gerentes, organizaciones”. La existencia
de un premio de esta índole motivó 68 presentaciones de experiencias de
todos los niveles del gobierno canadiense.

Las enseñanzas derivadas de las mismas han dado lugar a múltiples

análisis, que a su vez están retroalimentando a otras experiencias y
proyectos.

d. Es necesario forjar una gran alianza estratégica en torno de la

participación. Diversos actores sociales tienen alto interés en su avance.
Normalmente sus esfuerzos son aislados. Su articulación a niveles
sectoriales y nacionales puede dar fuerza renovada a la acción. Entre ellos
aparecen actores como los Municipios, las organizaciones no
gubernamentales, Universidades, asociaciones vecinales, comunidades
religiosas que trabajan en el campo social, diversos organismos
internacionales, y desde ya las comunidades desfavorecidas.

El trabajo conjunto de estos y otros sectores para impulsar la participación,

proteger experiencias en marcha, buscar comprometer sectores cada vez
más amplios, obtener recursos en su apoyo, fortalecer la investigación, y
otros planos de acción puede mejorar significativamente las condiciones
para su aplicabilidad.

e. Un punto central a encarar, que puede ser uno de los ejes de trabajo de la
alianza estratégica, es la generación de conciencia pública respecto a las
ventajas de la participación. Es necesario procurar que el tema trascienda la
discusión de los especialistas, y se convierta en una cuestión de la agenda
pública dadas sus implicancias de todo orden. Se requiere una tarea
intensiva con medios masivos de comunicación sobre la materia. Asimismo
nutrir la discusión con información detallada sobre todos los aspectos:
potencial, dificultades esperables, experiencias internacionales, enseñanzas
de las experiencias realizadas y en marcha. Dada la genuinidad de la
propuesta de la participación una opinión pública informada al respecto
puede ser un activo factor en su favor.

Sexta Tesis: La participación se halla en la naturaleza misma del ser

humano

El Informe sobre Desarrollo Humano de las Naciones Unidas centrado en

participación (1993) señala:

Una participación mayor de la población no es más una vaga ideología

basada en los buenos deseos de unos pocos idealistas. Se ha convertido en
un imperativo —una condición de supervivencia.

Este es claramente el caso de la participación en América Latina. Tanto en

el campo general de fortalecimiento de los procesos de democratización,
como en el de enfrentar los graves problemas sociales que afectan
duramente a la mayor parte de la población.

Pero aún hay más. Como lo señalara Enrique V. Iglesias (1998), en sus
palabras de cierre de la magna reunión convocada por el BID, sobre el
tema, la participación implica devolver a la población un derecho que le
pertenece.

Efectivamente, en la identidad básica del ser humano, se halla la necesidad

de la participación. Un profundo conocedor del tema, Juan XXIII,  resaltó
en su encíclica Mater et Magistra que el designio divino ha creado a los
seres humanos de tal modo que:  “en la naturaleza de los hombres se halla
involucrada la exigencia de que en el desenvolvimiento de su actividad
productora, tengan posibilidad de empeñar la propia responsabilidad y
perfeccionar el propio ser”. El involucramiento es una exigencia interna de
la naturaleza misma del ser humano.

La participación comunitaria es un instrumento potente como se ha

marcado en este trabajo, pero nunca debe perderse de vista que es al mismo
tiempo un fin en sí mismo. Hace a la naturaleza del ser humano participar.

La participación eleva su dignidad y le abre posibilidades de desarrollo y

realización. Trabajar por la participación es en definitiva hacerlo por
restituir a los desfavorecidos de América Latina uno de los derechos
humanos más básicos, que con frecuencia —silenciosamente— les ha sido
conculcado.

SUMMARY

There is a “new” interest in community participation at the global level.

Participation has always had moral and political legitimacy, as it signifies
the basic ideology of democracy, but now it has legitimacy in macro-
economics and management, as well. It offers better results than the more
traditional vertical-formal or paternalistic methods. Participation, an
important organizational tool and an end in itself, may offer significant
contributions to Latin America in various social problems, as it is a region
of such high inequality. “Discussions” have not turned into actions,
however, because of a strong resistance to participation. This article
proposes and substantiates six unconventional theses on the topic. First it
shows, with figures, how participation demonstrates greater efficiency.
Secondly, it identifies its comparative advantages. Third, it explains its
importance in the new management paradigm. Fourth, it clears up the
causes of the resistance and the interests that participation affects. Fifth, it
suggests concrete policies to overcome this resistance. Finally, it points out
how participation is a part of human nature and constitutes a basic human
right.

* Asesor de la ONU, OIT, BID, OEA, UNESCO, y otros organismos

internacionales. Director del Proyecto Regional de las Naciones Unidas
para América Latina de Modernización Estatal y Gerencia Social. Entre
otras distinciones: Profesor Honorario de la Universidad de Buenos Aires,
Profesor Emérito de la Universidad de Congreso (Mendoza), Doctor
Honoris Causa de la Universidad Baralt (Venezuela), y otras.
Actualmente, Coordinador General del Instituto Interamericano para el
Desarrollo Social (INDES/BID) (Washington, DC). Autor de 32 obras y
numerosos trabajos de extendido uso internacional. Entre sus últimas
obras: “Pobreza. Un tema impostergable” (Fondo de Cultura Económica),
“Pobreza. Claves para una gerencia social eficiente” (Editorial Norma);
“Social Management: Some Strategic Issues” (United Nations, New York);
y “El rediseño del Estado. Una perspectiva internacional” (Fondo de
Cultura Económica).

NOTAS

    1. Entre muchas otras afirmaciones coincidentes al respecto, destaca

Shadid Javed Burki, Vicepresidente para América Latina del Banco
Mundial (1996):  “La región de América Latina y el Caribe tiene la más
pronunciada disparidad en los ingresos de todas las regiones en desarrollo
en el mundo”, y resalta editorialmente el New York Times (1997) que
América Latina es la región “que tiene la mayor brecha entre ricos y
pobres”.
    2. Puede verse al respecto “Villa El Salvador: Municipio cibernético”,
Diario El Comercio, Lima, 23/junio/97. Respecto a Villa El Salvador en
general, puede ampliarse información en: Carlos Franco, “La experiencia
de Villa El Salvador: Del arenal a logros fundamentales a través de un
modelo social de avanzada”. Pobreza.  Un tema impostergable.  Nuevas
respuestas a nivel mundial, comp. Bernardo Kliksberg, Cuarta edic.,
(Fondo de Cultura Económica, 1997).  También en:  Gastón A. Zapata,
“Una estrategia de desarrollo alternativa basada en la participación social y
la organización comunitaria.  Villa El Salvador”.  ¿Cómo enfrentar la
pobreza?, B. Kliksberg, (Grupo Editor Latinoamericano, 1992).  Asimismo
ver Carlos Franco, “Imágenes de Villa El Salvador”, ¿Cómo enfrentar la
pobreza?, B. Kliksberg.
    3. Puede ampliarse al respecto en: “Las ferias de consumo familiar de
Barquisimeto” (mimeo), y Luis Gómez Calcaño, “Las Ferias de Consumo
Familiar del Estado Lara:  Una experiencia de organización participativa”,
Seminario:  “Programa Sociales, pobreza y participación ciudadana”, BID,
1998.
    4. La experiencia es expuesta sistemáticamente en: Zander Navarro, “La
democracia afirmativa y el desarrollo redistributivo: El caso del
presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil (1989-1998)”.  Seminario
“Programas Sociales, Pobreza y Participación Ciudadana”, BID, 1998.
    5. El autor analiza detalladamente el tema en su obra “El pensamiento
organizativo:  De los dogmas a un nuevo paradigma gerencial” (13ª edic.,
Editorial Norma, 1994).

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FALACIAS DE LA PARTICIPACION

ALFONSO VAZQUEZ
Según el diccionario, participar es “dar parte, noticiar, comunicar; tener uno parte en
una cosa o tocarle algo de ella”. Según la efímera mitología del management,
participar es un acto mágico, que nadie sabe muy bien qué significa –o que tiene tantas
interpretaciones y significados como queramos-, a través del cual la empresa entra en la
onda de la modernidad y, en consecuencia, obtiene beneficios insospechados.
Como todos los conceptos/zumbido del vocabulario de académicos y consultores en el
campo de la gestión, todo el mundo habla de la participación y de sus benéficos efectos,
sin saber muy bien de qué hablamos ni mucho menos qué traducción tiene a la práctica
empresarial. Es la potencia de aquellos: No presupone compromiso ni teórico ni
práctico, sólo obliga a mencionarlos constantemente so pena de que nos consideren
obsoletos en nuestro saber como managers.
Para dejarlo claro desde el principio: por su propia esencia, toda persona presente (y
muchas de las ausentes, a través de historias, leyendas, escritos, memorias, etc.)
participa (toma parte) en la existencia y desenvolvimiento de sus organizaciones. Y
esto ocurre tanto si estoy dirigiendo la empresa como si estoy ajustando diez tornillos
por minuto. Es decir, hacer llamamientos a participar es una estupidez, ya que ese
efecto se produce sin cesar, adopte las formas que adopte. Y, por tanto, hablar de
empresa participativa es una tautología, ya que la esencia de cualquier empresa, de
cualquier organización, de cualquier sociedad, de la misma vida, consiste en que sus
miembros son y toman parte de las mismas.
[Nótese que el esclavo participa de los festines de su amo, aun cuando sólo sea
sirviendo los manjares; o que el reo de muerte participa –con un protagonismo tan
involuntario como macabro- de su propia ejecución].
Sí, ya oigo argumentar que cuando hablamos de participación estamos queriendo decir
algo más, más implicación, más aportación, tal vez repartir acciones... De acuerdo, pero
mi reivindicación inicial consiste en que el concepto es tan elemental que admite un
abanico casi infinito de acepciones e interpretaciones y, por tanto, contribuye de manera
casi nula a orientar el funcionamiento de nuestras organizaciones.
En primer lugar, y de una forma enormemente simplificada –y, por ello, simplista,
acusación que desde ahora acepto- podemos hablar de participación en tres fases de
cualquier proceso organizacional:

 En su origen, en el principio de las decisiones y de la generación de

significados.
 En el desarrollo de los procesos, cuyas condiciones han sido fijadas
de antemano.
 En los resultados de los procesos, incluyendo su producción de
beneficios o pérdidas en términos de riqueza generada.

Pues bien, en la teoría y práctica comúnmente aceptada de la participación, esta se

refiere únicamente al segundo punto, salvo algunos casos que se preocupan, más
superficial que profundamente, del tercero, y, casi siempre, en términos de cómo activar
el anterior (recompensas económicas, ya sea en forma de acciones de la compañía,
alguna distribución de beneficios u otras medidas similares). Vamos a recorrer
brevemente los rasgos de este paisaje.
LA DIRECCION PARTICIPATIVA.

Tal vez, en su sentido más popular, sea la famosa Dirección Participativa por
Objetivos el punto de arranque y la referencia de los bienintencionados intentos de
participación en nuestras organizaciones. ¿En qué consiste este enfoque? Básicamente,
en la idea de que, una vez que las estrategias y sus planes derivados han sido
cuidadosamente diseñados por las cúpulas corporativas, conviene hablar con los
empleados que deben implementar el Plan a fin de que conozcan qué objetivos les han
correspondido y darles la oportunidad de decir algo sobre ellos. O, en su versión más
sofisticada, pedirles que digan algo sobre lo que creen que pueden hacer el año
siguiente, a fin de que, en su caso, sea contemplado en el Gran Plan.
Como he sostenido en anteriores escritos, este enfoque es típicamente taylorista:
Supone que el Todo corresponde a las privilegiadas mentes de la cúpula directiva, y que
este puede descomponerse en tantas partes como se quiera, de manera que su ejecución
mecánica, al ensamblarse de nuevo al término del periodo planificado, producirá
armoniosamente el Todo deseado. Obviamente, al trabajador que le corresponde el
objetivo 32 de la estrategia 7 de la meta 3 tiene muy poco que decir –que participar-
sobre su objetivo; el conjunto explicativo –en el mejor de los casos, que es suponer su
existencia inteligente, cosa poco frecuente- del mismo está fuera de su alcance y no
digamos ya de su influencia. En consecuencia, el rango de posibilidades de su
participación es prácticamente nulo, salvando detalles de ajuste; las cosas están
coherentemente predeterminadas.
Algo similar ocurre con la tan reivindicada (sobre todo en los movimientos de la
Calidad Total) delegación. Siempre según el diccionario, delegar significa “dar una
persona a otra la jurisdicción que tiene por su dignidad u oficio, para que haga sus
veces”. Es decir, supone una cesión temporal de ciertas tareas o actividades en un
subordinado, de manera que este actúe como lo habría hecho su superior (haga sus
veces), lo que, lógicamente, será sometido al consiguiente control una vez finalizado el
periodo de concesión. Pero, como podemos rastrear en tanta ceremonia del absurdo, el
subordinado tenderá a sentirse honrado y halagado por haber podido ostentar durante un
cierto lapso de tiempo la jurisdicción de su superior...
Estos enfoques, ciertamente los más populares, de la participación se formularon hace
décadas, en condiciones de alta estabilidad de los negocios, y, por tanto, presuponían
que la dirección podía fijar sin mayores dificultades el camino a seguir –el Plan- y que,
a partir de ahí, todo lo que había que hacer era conseguir que sus ejecutores adquirieran
algún papel, por pequeño que fuera, en el mismo, suponiendo que así se iban a sentir
más realizados. Es la alargada sombra del paternalismo, que nos alcanza de lleno en
nuestros, por otra parte bien diferentes, días.

LA PARTICIPACION EN RESULTADOS.

La enorme mayoría de formas en las que el trabajador participa en los resultados de su

trabajo tiene que ver con la oscilación de su productividad en tareas fijadas de
antemano; es decir, excluyen cualquier tipo de propiedad y poder sobre lo que se está
haciendo; y en esto incluyo las participaciones accionariales a los trabajadores que,
esencialmente, siempre retienen la propiedad mayoritaria fuera de su alcance. Es decir,
se pretende que se sientan parte de la empresa (¡cómo si no lo fueran!) e, incluso, un
poco propietarios, suponiendo que sus esfuerzos serán así mayores –y puede que así
sea... Pero el poder derivado de la propiedad permanece fuera de su alcance, de forma
que, en esencia, los conceptos de trabajo y trabajador no resultan modificados.
En el contrato social imperante, por mucho que nos empeñemos en edulcorarlo, la
única fuente de motivación para el empleado procede de la retribución económica que
recibe (el tiempo del trabajador es alquilado por la empresa para cubrir unas tareas
predeterminadas a cambio de un salario fijado). Por tanto, la participación en
resultados adquiere, de una u otra forma, el carácter de las conocidas, en el mundo
industrial, primas a la productividad. En realidad, se supone que el trabajador ha
hecho algo más de lo estipulado es su contrato original y, en consecuencia, recibe una
contribución extra de la empresa en compensación. Y, no nos equivoquemos, esta es
también la asunción básica en los populares sistemas de retribución variable por
objetivos: Alguien –el superior- determina el objetivo y su forma de medición; a partir
de ahí, el esforzado empleado trabaja denodadamente por alcanzarlo, atraído por la
ganancia extra que le supone.
Como he sostenido repetidamente, creo que sin modificar profundamente los conceptos
imperantes de propiedad y poder sobre el trabajo, y sin revolucionar las formas y
dinámicas organizativas que los reproducen sin cesar, todo lo que podemos hacer es dar
una pátina de paternalismo, posiblemente bienintencionado, a nuestras organizaciones
empresariales. Entre otras cosas porque, para el ser humano, el significado real de su
aportación, de lo que hace, de su trabajo, trasciende la reduccionista concepción tan
establecida en nuestros contextos empresariales, según la cual sólo se trabaja por
dinero...
Toda persona, todo trabajador, es, en mayor o menor medida, científico, artista,
filósofo. Y el resultado del trabajo tiene, siempre, connotaciones que trascienden su
traducción a tablas numéricas cuidadosamente diseñadas. Tiene que ver con su
significado, con su aportación, con su reconocimiento y celebración. No lo olvidemos,
Nietzsche, Van Gogh, Kafka o Boltzmann, existieron, e hicieron, más allá de otros
condicionantes, lo que decidieron hacer, hasta sus propios límites (que, se me puede
decir, se sumergieron en la tragedia).

PARTICIPAR EN EL ORIGEN.

Pero existe otro enfoque de la participación: En palabras de Bohm (1996) “La palabra
“participación” tiene dos acepciones [...] “Participar”, para los primitivos,
significaba compartir, de manera simbólica –o incluso de manera real-, la misma
fuente. Ellos experimentaban, en este sentido, que participaban de la misma energía
que el tótem, lo cual les proporcionaba una sensación de unidad. La segunda acepción
- prevalente en la actualidad- es la de colaborar o contribuir, ser aceptado y
considerado como una parte del conjunto.” Ya hemos comentado la acepción moderna;
deliberemos ahora sobre el potencial para nuestro intento de la acepción primitiva.
En una sociedad cerrada, altamente estable y fuertemente procedimentada, actividades
y tareas están claramente predeterminadas y su secuencia es repetitiva, al modo del
Mundo feliz de Huxley. En este contexto, el trabajo carece de significado más allá de la
retribución a él asociada, que permite ganarse la vida al trabajador. En una sociedad
abierta, sujeta a variaciones y bifurcaciones no predeterminadas, en la que el futuro
tiene que ser reinventado una y otra vez y desde múltiples actores, el trabajo sólo puede
ser desarrollado eficazmente desde su significado. La repetición conduce al declive, a la
parálisis, el significado genera sus propios (y nuevos) futuros.
Pero el significado se genera en la compartición de la fuente emisora de energía, en la
apropiación del origen. Ciertamente, en una secuencia universal –y también en nuestras
cortas historias cotidianas- los orígenes pueden rastrearse, hipotéticamente, hasta el
infinito. Pero señalemos un punto, un momento en el tiempo y empecemos algo (un
nuevo producto, un nuevo proyecto, un proceso de transformación...). La participación
en el origen implica que sus actores, aquellos que lo van a desarrollar, ya están
compartiendo la fuente, ya están determinando qué quieren hacer, qué sentido tiene lo
que van a desarrollar, cómo lo harán y como actuarán (cómo se organizarán) para tratar
con las incidencias, las sorpresas, la variación, en suma. De este modo, lo nuevo se
origina en la energía intelectual y emocional de quienes más directamente lo van a vivir.
Ahora bien, de nada serviría esta participación en el origen si todo el sistema no está
pensado y estructurado para que los protagonistas tengan condiciones y garantías de
apropiación sobre los procesos que en esa fuente se generan y de poder para
desarrollarlos; es decir, exige contextos organizativos que, recursivamente, impulsan y
sostienen coherentemente, más allá de las veleidades de la dirección, las mencionadas
condiciones [A. Vázquez, 1998].

MAS ALLA DE LA PARTICIPACION.

El éxito de la participación se debe, en mi opinión, a que no aporta nada, no exige

ningún cambio conceptual del trabajo y de la organización y, por tanto, ha sido
entusiásticamente adoptada por las pseudoteorías del cambio empresarial, tales como la
Calidad Total y la Reingeniería, entre otras, que sólo pretenden dar una pátina de
modernismo a nuestras envejecidas estructuras y a los conceptos que las sustentan,
ciertamente, como no podía ser menos, con resultados decepcionantes.
El problema radica en que el fondo de la transformación que todos sentimos flotar a
nuestro alrededor permanece ignorado. Seguimos comportándonos como si nada hubiera
variado, como si todo lo que tuviéramos que hacer fuera mejorar algo lo que ya
hacíamos ayer, y que empezó a no funcionar muy bien...
No puedo profundizar aquí en el tema, pero sí señalar que el exponencial desarrollo de
las tecnologías de la información y la comunicación, así como la expansión del
conocimiento para interpretar sus inputs y recrear, en una secuencia infinita y
enormemente veloz, nuevos outputs, conducen a nuestras organizaciones a su estado
natural (el de la vida, al fin y al cabo): la complejidad.
Como he sostenido recientemente, la complejidad obliga a cuestionar todos los
conceptos vigentes de nuestra cultura empresarial, sustentados en las condiciones de
equilibrio, en el enfoque mecanicista de la organización, para recrearlos en dimensiones
radicalmente nuevas, sustentadas, esta vez, en las teorías de los sistemas orgánicos, de
la vida. Como la mosca atrapada en la botella, giramos y giramos sin cesar para
comprobar, hasta el agotamiento, que no encontramos la salida. Y la salida está ahí,
abierta, apuntando hacia la libertad; el problema está en nosotros.
Me pregunto por qué, en lugar de invocar la participación como bálsamo mágico,
nuestras escuelas de pensamiento empresarial no se adentran, de una vez por todas, en el
territorio de la complejidad y, más en concreto, para el propósito que nos ocupa en este
escrito, en la teoría de la autoorganización. Y me respondo, claro, con una frase de E.
Morin (1998): “La idea de autoorganización opera una gran mutación en el status
ontológico del objeto [...]”. En efecto, ¿estamos realmente dispuestos, más allá de todos
los discursos vacuos sobre el cambio, a abordar una transformación esencial en nuestras
organizaciones y nuestras empresas?
Lo que necesitamos para tratar con la complejidad no es que la gente participe (quiera o
no, ya lo hace), sino liberar decididamente las energías (intelectuales y emocionales)
contenidas en las personas de la organización para poder tratar activa y creativamente
con ecosistemas altamente variables e inciertos; altamente complejos, en suma. Se trata,
pues, de avanzar hacia organizaciones compuestas por personas libres cooperando en
equipos libres.

ELOGIO DE LA AUTORGANIZACION.

En situaciones de alta estabilidad, con procesos tanto internos como externos que se
repiten con predecibilidad estadística, la dirección de una empresa consiste,
esencialmente, en asegurar el cumplimiento de las órdenes y procedimientos por parte
de sus componentes. Pero cuando la complejidad, bien en su interior, bien en su
entorno, o bien en ambos a la vez, aumenta velozmente, conduciendo hacia situaciones
de futuro próximo impredecibles, el sistema se vuelve inoperante. Sencillamente, lo
repetitivo no puede captar la variación, y tanto menos cuanto esta es más veloz y no
determinable de antemano. Tampoco el director o el pequeño equipo directivo pueden
operar eficazmente; por muy inteligentes que sean, su percepción de lo que ocurre es
limitada, sus asunciones básicas permanecen o sólo se modifican ligeramente, sus
empleados siguen funcionando –por muchas proclamas que les envíen- en la línea fijada
de siempre... El resultado es la incapacidad de la organización para adaptarse a las
nuevas circunstancias, lo que le conduce a malvivir, cuando no a la extinción.
La única forma de tratar con la complejidad –la que durante millones de años ha
utilizado la vida- es la autoorganización. Para hacer una breve aproximación al concepto
me permito citar su definición desde mi último libro [A. Vázquez, 2000]:

“El fenómeno de la autoorganización se produce cuando, de forma espontánea,

individuos o partes del sistema crean coaliciones entre sí o con otras partes del sistema
o de su exterior en torno a un problema, una idea o un propósito. Estas formas se
producen –y son claramente visibles- en la frontera del sistema cuando este se desplaza
del equilibrio.

Es fácil advertir una consecuencia de enorme importancia: Cuando el sistema

se ve sometido a fuertes impactos de energía –sean estos provenientes del exterior o
generados internamente- la aparición de las formas autoorganizadas –tan sospechosas
para el orden establecido- lo protege de la explosión al tiempo que lo impulsa hacia
nuevas fronteras. Es decir, las formas autoorganizadas interpretan los nuevos campos
de información, les dan significado y luchan por crear coaliciones en el sistema que
cambien el rumbo de la acción para operar eficazmente en las nuevas condiciones
creadas. Son, por tanto, un formidable generador de información y comunicación, de
interpretaciones y significados.”

A todos los niveles de la vida y, por tanto, de las organizaciones, son visibles las formas
autoorganizadas; sólo que en la empresa rígidamente estructurada, con sistemas de
dirección basados en la emisión de órdenes, planes y objetivos, sujeta al enfoque
mecanicista imperante, estas adoptan roles de protección frente a la propiedad,
insumisión –cuando no boicot- ante el orden imperante, o abandono organizado para
crear la competencia a la propia empresa.
El problema para adentrar a la empresa en el camino de la emergencia de las formas
autoorganizadas consiste en que estas no pueden ser dirigidas en la manera tradicional,
sino que son influenciadas por la acción de la jerarquía; así, intenciones
organizacionales, dotación de recursos (no solamente económicos, el tiempo es
fundamental), retos, apertura al exterior, estructuras organizativas capaces de albergar y
promover su aparición y desarrollo... son consustanciales con su despliegue y
consecuciones. Es decir, se hace imprescindible –cosa que no ocurre con los alegatos a
favor de la participación- una profunda transformación del concepto de empresa,
trabajo, trabajador, y, por supuesto, del concepto de dirección.

¿UN NUEVO RETO?

Como conclusión de este artículo quiero realizar una propuesta y promover un nuevo
reto para nuestras elaboraciones sobre el devenir de la empresa en el nuevo milenio.
Propongo que abandonemos la caduca idea de que mejorando ligeramente lo que
tenemos, haciendo llamamientos y proclamas, expandiendo un paternalismo acorde con
nuestras condiciones sociales, al tiempo que preservamos celosamente la propiedad y el
poder, que no modificamos nuestras asunciones básicas sobre la empresa y la sociedad,
conseguiremos adentrarnos con éxito en las nuevas realidades.
Propongo que decididamente transcendamos los diletantes debates entre escuelas de
académicos y consultores adscritas a tal o cual moda de actualidad, para adentrarnos en
una auténtica reflexión compartida sobre la naturaleza de las empresas y organizaciones
en los contextos que, por doquier, emergen y se combinan más allá de nuestras pobres
explicaciones. La empresa y la sociedad tal vez lo agradezcan...

REFERENCIAS CITADAS.

 D. Bohm. Sobre el diálogo. Kairós (1996)

 E. Morin. Introducción al pensamiento complejo. Gedisa (1998)
 A. Vázquez. Reconceptualizando la empresa, revolucionando la organización.
Harvard-Deusto Business Review (Nov-Dic. 1998)
 A. Vázquez. La imaginación estratégica. Granica (2000)