Université d'Orléans

From the SelectedWorks of Luiggi V. Santy Cabrera

November, 2017

El principio de legalidad en el derecho

administrativo
Luiggi V. Santy Cabrera, Université d'Orléans

Available at: https://works.bepress.com/luiggiv-santycabrera/58/

G A C E TA
CONSTITUCIONAL

ANÁLISIS Y CRÍTICA

El principio de legalidad
en el Derecho Administrativo

Luiggi V. SANTY CABRERA*

En el presente artículo, el autor describe las características e importancia de la aplicación

RESUMEN
del principio de legalidad en el procedimiento administrativo, así como su relación con los
principios de culpabilidad y tipicidad. Refiere también que este constituye un límite para
evitar arbitrariedades por parte de la Administración y que es una garantía para los ad-
ministrados. Asimismo, aborda jurisprudencialmente la aplicación de este principio a raíz
de los pronunciamientos emitidos por el Tribunal Constitucional.

los derechos subjetivos e intereses legítimos

 PALABRAS CLAVE de la persona, de forma tal que estos no re-
Procedimiento administrativo / Principio de lega- sulten lesionados por actuaciones arbitrarias
lidad / Sanción / Principio de culpabilidad / Prin- de la Administración. Por ello, se debe ve-
cipio de tipicidad lar porque todo procedimiento administrativo
que pueda culminar con la imposición de al-
Recibido : 17/10/2017 gún tipo de sanción, se efectúe de forma ob-
Aprobado : 19/10/2017 jetiva e imparcial, teniendo como finalidad
determinar la verdad real de los hechos inves-
tigados. Comprender el verdadero significa-
INTRODUCCIÓN
do del principio de legalidad es fundamental
Es fundamental comprender que en cualquier para garantizar el desarrollo de un procedi-
etapa del procedimiento se deberán respetar miento ajustado a Derecho.

* Doctorado en Derecho Público por la Escuela Doctoral de la Universidad de Orleans. Francia. Magíster en Derecho,
Economía y Gestión, con mención en Derecho y Administración Pública por la Escuela de Derecho de la Universi-
dad de Orleans. Especialista en Derecho Público y consultor en temas de Derecho Civil, Derecho Administrativo,
Derecho Público Económico y en Contrataciones Públicas. Se ha desempeñado como asesor legal en la Contraloría
General de la República.

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Asimismo, es preciso mencionar que, me-
diante el Decreto Legislativo N° 1272, se
modificó la Ley N° 27444, Ley del Procedi-
miento Administrativo General y deroga la
Ley N° 29060, Ley del Silencio Administra-
tivo; también, es importante precisar que me-
diante Decreto Supremo N° 006-2017-JUS1,
se aprobó el Texto Único Ordenado (en ade-
lante el TUO) de la Ley N° 27444 (TUO que
recoge las modificatorias de los Decretos Le-
gislativos N° 1272, 1295 y 1308), Ley del
Procedimiento Administrativo General, con
Fe de Erratas de 30 de marzo de 2017; don-
de los principios de la potestad sancionadora,
reconocido en el artículo 230 de la modifica-
da Ley N° 27444, ahora se encuentra regula-
do en el artículo 246 del referido TUO de la
Ley N° 27444.
De lo expuesto, el procedimiento sancionador
en general, establece una serie de pautas míni-
mas comunes para que las entidades adminis-
trativas con competencia para la aplicación de
sanciones a los administrados, la ejerzan de
manera previsible y no arbitraria2, es así que
el Derecho Sancionador Administrativo como
parte del Derecho Sancionador General está
sujeto a reglas específicas y predeterminadas
que protegen al administrado de un accionar
arbitrario, de modo tal que solo se sancionen
las conductas realmente lesivas para el orde-
namiento público. También, las reglas y pará-
metros del procedimiento sancionador regula-
dos en el TUO de la Ley N° 27444.
Por ello, en el presente comentario solo abor-
daremos el principio de legalidad desarrolla-
do por la jurisprudencia constitucional. Para
tal fin, nos situaremos en el marco del ar-
tículo 246 del TUO de la Ley N° 27444, el
1 Publicado el 20 de marzo en el diario oficial El Peruano, con Fe de Erratas del 30 de marzo de 2017.
2 Resolución N° 00488-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, f. j. 16.
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cual rotula los denominados “Principios de la
potestad sancionadora administrativa”.
I. CRITERIO NORMATIVO
El principio de legalidad, en sede penal, ha
sido consagrado en el literal “d” del inciso 24)
del artículo 2 de la Constitución Política del
Perú, según el cual “(…) Nadie será proce-
sado ni condenado por acto u omisión que al
tiempo de cometerse no esté previamente ca-
lificado en la ley, de manera expresa e inequí-
voca, como infracción punible (...)”.  Igual-
mente, ha sido recogido por los principales
instrumentos del Derecho Internacional de
los Derechos Humanos (Declaración Univer-
sal de Derechos Humanos, artículo 11, nume-
ral 2; Convención Americana sobre Derechos
Humanos, artículo 9; Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos, artículo 15).
De otro lado, el principio de legalidad en sede
administrativa ha sido esbozado conforme al
inciso 1 del artículo 246 del TUO de la Ley
N° 27444, el cual señala que “(…) Solo por
norma con rango de ley cabe atribuir a las en-
tidades la potestad sancionadora y la consi-
guiente previsión de las consecuencias admi-
nistrativas que a título de sanción son posibles
de aplicar a un administrado, las que en nin-
gún caso habilitarán a disponer la privación
de libertad (…)”.
Asimismo, el principio de legalidad “(…) im-
plica que la acción administrativa debe nece-
sariamente, adecuarse a la totalidad del siste-
ma normativo escrito o no escrito, o sea a lo
que solemos llamar bloque de legalidad (…)
en todo momento requiere de una habilitación
normativa que a un propio tiempo justifique y
autorice la conducta desplegada para que esta
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pueda considerarse lícita, integrado por dos garan-

y más que lícita, no prohi- tías, una material y otra
bida (…)”3. Asimismo,  el Comprender el verdadero formal. La garantía ma-
principio de legalidad significado del principio de terial está constituida por
constituye una auténtica legalidad es fundamental una triple exigencia: la
garantía constitucional de existencia de una ley (lex
los derechos fundamenta-
para garantizar el desarro- scripta); que la ley sea an-
les de los ciudadanos y un llo de un procedimiento ajus- terior al hecho sanciona-
criterio rector en el ejerci- tado a Derecho. do, (lex previa) y que la
cio del poder punitivo del ley describa un supues-
Estado Democrático. to de hecho estrictamente
determinado, (lex certa).
II. CRITERIO TEÓRICO Mientras que la garantía formal está consti-
El principio de legalidad es definido como la tuida por la exigencia de una forma de rango
sumisión de la Administración al Derecho, adecuado con base en la cual se puede impo-
pues, el término “legalidad” indica que la ley ner la condena o sanción (…)”6.
es la norma superior esencial a respetar por De igual modo, López González7 señala que
la Administración4. El principio de legalidad “ (…) En la tensión permanente entre Poder y
es una regla fundamental en el Derecho Ad- Libertad que protagoniza el desenvolvimiento
ministrativo; esto quiere decir, que todo acto del Derecho Público y por ello también el del
administrativo sea fundado sobre una base Derecho Administrativo, el Estado de Dere-
legal, situación que implica que haya un fun- cho a través de la consagración que formu-
damento jurídico en el orden jurídico existen- la el principio de legalidad y de la garantía
te. De otro lado, esta “base legal” no se en- y protección de los derechos fundamentales,
cuentra necesariamente en el campo de la ley, exige un uso jurídico proporcionado del po-
sino también, de la Constitución, tratados in- der, a fin de satisfacer los intereses generales
ternacionales, reglamentos, principios gene- con la menos e indispensable restricción de
rales del derecho o de un acto administrativo .
5
las libertades (…)”8. Además, Pérez Portilla
Con relación al principio de legalidad, Pérez señala que “(…) la vinculación del principio
Royo, cuando se refería a dicho principio en de legalidad a todos los poderes del Estado se
el Derecho Sancionador señalaba que: “(…) da en diferentes niveles. Así, tiene una pre-
El contenido del derecho fundamental está sencia mucho más fuerte en el Ejecutivo que

3 Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia de Colombia. Voto N° 40-95. Por su parte, la Sala Constitucional de
forma clara y precisa ha señalado que el principio de legalidad constituye un principio rector del procedimiento
administrativo. En tal sentido, solo si el acto es conforme al ordenamiento jurídico se tendrá como válido. Voto
N° 1731-93.
4 Recuperado de <<http://www.vie-publique.fr/decouverte-institutions/institutions/administration/action/action-en-
cadree/qu-est-ce-que-principe-legalite.html>>.
5 Recuperado de <<http://fr.jurispedia.org/index.php/Principe_de_l%C3%A9galit%C3%A9_en_droit_administratif_
(fr)>>.
6 PÉREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. 7ª edición, Ediciones Jurídicas y Sociales, Madrid, 2000,
p. 517.
7 LÓPEZ GONZÁLEZ, José Ignacio. El principio general de proporcionalidad en derecho administrativo, Universi-
dad de Sevilla, 1998, p. 108.
8 Ídem.

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en el jurisdiccional y finalmente, una apenas
deductible influencia en el legislativo (…)”9.
De otro lado, Rubio Correa10 relaciona el
principio de legalidad con otro principio al
señalar que “(…) Este principio (de culpabili-
dad) forma parte de un principio más amplio,
llamado de legalidad en materia sancionadora
(...). El principio de culpabilidad es un lími-
te a la potestad punitiva del Estado y una ga-
rantía de las personas (…)”. Asimismo, seña-
la que “(…) Una interpretación que considere
que la acción bajo comentario tiene la condi-
ción de elemento objetivo resulta atentatoria
del principio de culpabilidad, que, como exi-
gencia de la cláusula del Estado de Derecho,
se deriva como un principio constitucional
implícito que limita la potestad punitiva del
Estado (…)” . Finalmente, precisa que “(…)
Es muy importante recordar que una de las fi-
nalidades de las constituciones a lo largo de
la historia ha sido limitar el poder del Estado
(…)”; en ese sentido, “(…) El Tribunal insiste
mucho en considerar al principio de culpabi-
lidad no solo como un derecho de la personas
sino, fundamentalmente, como un límite a la
potestad punitiva del Estado (…)”.
De igual forma, la jurisprudencia administra-
tiva se ha manifestado sobre el principio de
legalidad; por ejemplo, el Tribunal de Con-
trataciones del Estado ya ha señalado11 que
no es posible aplicar supletoriamente las dis-
posiciones de la normativa de contrataciones
del Estado para sancionar a los proveedores
de otros regímenes especiales de contratación
cuando no exista ninguna norma que le asigne
tal potestad sancionadora, ello en virtud de los
principios de legalidad y tipicidad antes cita-
dos12. Además, las entidades deben cumplir
con aplicar esta disposición conforme a las
características descritas en las contrataciones
que llevan a cabo, de conformidad con lo dis-
puesto por el principio de legalidad13, según
el cual: “(…) Las autoridades administrativas
deben actuar con respeto a la Constitución, la
ley y al derecho, dentro de las facultades que
le estén atribuidas y de acuerdo con los fines
para los que les fueron conferidas (…)”14.
III. CRITERIO JURISPRUDENCIAL
1. STC Exp. N° 2050-2002-AA/TC
En ese caso, el Tribunal Constitucional ha se-
ñalado respecto al principio de legalidad:
“(…) Arresto de rigor y violación del
principio de legalidad
1. No obstante lo anterior, el Tribunal
Constitucional considera que el arresto de
rigor, regulado por el artículo 95 del Regla-
mento del Régimen Disciplinario de la Po-
licía Nacional del Perú, aprobado median-
te Decreto Supremo N° 009-97-IN, viola
el principio de legalidad consagrado por
el ordinal “d” del inciso 24 del artículo 2
de la Constitución Política del Estado, se-
gún el cual ‘Nadie será procesado ni con-
denado por acto u omisión que al tiempo
de cometerse no esté previamente califica-
do en la ley, de manera expresa e inequí-
voca, como infracción punible; ni sancio-
nado con pena no prevista en la ley’.

9 PÉREZ PORTILLA, Karla. Principio de igualdad: alcances y perspectivas. Instituto de Investigaciones Jurídicas de
la UNAM, México, 2005, p. 55.
10 RUBIO CORREA, Marcial. La Interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Fondo Editorial
de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, 2008, p. 88.
11 Por ejemplo, pueden mencionarse las Resoluciones N° 1676-2011-TC-S2 y N° 1682-2011-TC-S2.
12 Opinión N° 069-2013/DTN.
13 Consagrado en el numeral 1.1 del artículo IV del Título Preliminar de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Ad-
ministrativo General.
14 Opinión N° 192-2016/DTN.

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Sobre el particular, es
necesario precisar que
los principios de cul- El principio de legalidad es gunda, de carácter formal,
pabilidad, legalidad, una regla fundamental en el relativa a la exigencia y
tipicidad, entre otros, Derecho Administrativo.
constituyen principios
básicos del Derecho
sancionador, que no
solo se aplican en el ámbito del Derecho
Penal, sino también en el del Derecho Ad-
ministrativo sancionador, el cual incluye,
naturalmente, al ejercicio de potestades
disciplinarias en el ámbito castrense. Una
de esas garantías es, sin lugar a dudas, que
las faltas y sanciones de orden disciplina-
rio deban estar previamente tipificadas y
señaladas en la ley.
El principio de legalidad en materia san-
cionatoria impide que se pueda atribuir la
comisión de una falta si esta no está pre-
viamente determinada en la ley, y también
prohíbe que se pueda aplicar una sanción
si esta no está también determinada por
la ley. Como lo ha expresado este Tribu-
nal (Caso de la Legislación Antiterroris-
ta, Exp. N° 010-2002-AI/TC), el princi-
pio impone tres exigencias: la existencia
de una ley (lex scripta), que la ley sea an-
terior al hecho sancionado (lex previa), y
que la ley describa un supuesto de hecho
estrictamente determinado (lex certa).
Como se ha señalado, ‘Dicho principio
comprende una doble garantía; la prime-
ra, de orden material y alcance absoluto,
tanto referida al ámbito estrictamente pe-
nal como al de las sanciones administra-
tivas, refleja la especial trascendencia del 2. STC Exp. N° 0010-2002-AA/TC
principio de seguridad jurídica en dichos
campos limitativos y supone la imperiosa
necesidad de predeterminación normativa
de las conductas infractoras y de las san-
ciones correspondientes, es decir, la exis-
tencia de preceptos jurídicos (lex previa)
que permitan predecir con suficiente gra-
do de certeza (lex certa) aquellas conduc-
tas y se sepa a qué atenerse en cuanto a la
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ANÁLISIS Y CRÍTICA
añeja responsabilidad y a
la eventual sanción; la se-
existencia de una norma
de adecuado rango y que
este Tribunal ha identi-
ficado como (...)’ ley o
norma con rango de ley. (STC de España
61/1990).
2. No debe identificarse el principio de le-
galidad con el principio de tipicidad. El
primero, garantizado por el ordinal “d”
del inciso 24) del artículo 2 de la Constitu-
ción, se satisface cuando se cumple con la
previsión de las infracciones y sanciones
en la ley. El segundo, en cambio, constitu-
ye la precisa definición de la conducta que
la ley considera como falta. Tal precisión
de lo considerado como antijurídico des-
de un punto de vista administrativo, por
tanto, no está sujeta a una reserva de ley
absoluta, sino que puede ser complemen-
tada a través de los reglamentos respecti-
vos, como se infiere del artículo 168 de
la Constitución. La ausencia de una reser-
va de ley absoluta en esta materia, como
indica Alejandro Nieto (Derecho admi-
nistrativo sancionador. Editorial Tecnos,
Madrid 1994, p. 260), ‘provoca, no la sus-
titución de la ley por el reglamento, sino
la colaboración del reglamento en las ta-
reas reguladoras, donde actúa con subor-
dinación a la ley y como mero comple-
mento de ella’ (…)”.
De igual forma, también el Tribunal Constitu-
cional ha precisado que:
“(…) Alcances y límites del principio de
legalidad penal (artículo 2, inciso 24), li-
teral “d”, de la Constitución)
44.  El principio de legalidad penal ha sido
consagrado en el literal “d” del inciso 24)
del artículo 2 de la  Constitución Política
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del Perú, según el cual ‘Nadie será proce-
sado ni condenado por acto u omisión que
al tiempo de cometerse no esté previa-
mente calificado en la ley, de manera ex-
presa e inequívoca, como infracción pu-
nible (...)’.  Igualmente, ha sido recogido
por los principales instrumentos del Dere-
cho Internacional de los Derechos Huma-
nos (Declaración Universal de Derechos
Humanos, artículo 11 numeral 2; Conven-
ción Americana sobre Derechos Huma-
nos, artículo 9; Pacto Internacional de De-
rechos Civiles y Políticos, artículo 15.
45. El principio de legalidad exige no solo
que por ley se establezcan los delitos, sino
también que las conductas prohibidas es-
tén claramente delimitadas en la ley. Esto
es lo que se conoce como el mandato de
determinación, que prohíbe la promulga-
ción de leyes penales indeterminadas, y
constituye una exigencia expresa en nues-
tro texto constitucional al requerir el li-
teral “d” del inciso 24) del artículo 2 de
la Constitución que la tipificación previa
de la ilicitud penal sea ‘expresa e inequí-
voca’ (Lex certa) (…)”.
3. STC Exp. N° 2192-2004-AA/TC
En el presente caso, el Tribunal Constitucio-
nal ha señalado que:
“(…) Principio de legalidad y subprinci-
pio de taxatividad en el derecho adminis-
trativo sancionador:
(…)
3. El principio de legalidad constituye una
auténtica garantía constitucional de los
derechos fundamentales de los ciudada-
nos y un criterio rector en el ejercicio del
poder punitivo del Estado Democrático.
La Constitución lo consagra en su artículo
2, inciso 24, literal d), con el siguiente te-
nor: ‘Nadie será procesado ni condenado
por acto u omisión que al tiempo de co-
meterse no esté previamente calificado en
la ley, de manera expresa e inequívoca,
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como infracción punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley’ (resaltado
nuestro).
4. Sobre esta base, este Tribunal, en el Ex-
pediente N° 0010-2002-AI/TC, ha esta-
blecido que el principio de legalidad exige
no solo que por ley se establezcan los deli-
tos, sino también que las conductas prohi-
bidas estén claramente delimitadas por la
ley, prohibiéndose tanto la aplicación por
analogía, como también el uso de cláusu-
las generales e indeterminadas en la tipifi-
cación de las prohibiciones.
A partir de esta consideración del prin-
cipio de legalidad y sus implicancias en
la estructuración del derecho penal mo-
derno, este Tribunal también ha estable-
cido, en el Expediente N° 2050-2002-
AA/TC, que: ‘(...) que los principios de
culpabilidad, legalidad, tipicidad, entre
otros, constituyen principios básicos del
derecho sancionador, que no solo se apli-
can en el ámbito del derecho penal, sino
también en el del derecho administrativo
sancionador (…)’. (Fundamento Jurídico
N° 8).
5. Este Colegiado también ha establecido
que: ‘(...) no debe identificarse el princi-
pio de legalidad con el principio de tipici-
dad. El primero, garantizado por el ordi-
nal “d” del inciso 24) del artículo 2 de la
Constitución, se satisface cuando se cum-
ple con la previsión de las infracciones y
sanciones en la ley. El segundo, en cam-
bio, constituye la precisa definición de la
conducta que la ley considera como falta
(...)’ (Exp. N° 2050-2002-AA/TC-Funda-
mento Jurídico N° 9).
El subprincipio de tipicidad o taxativi-
dad constituye una de las manifestacio-
nes o concreciones del principio de le-
galidad respecto de los límites que se
imponen al legislador penal o adminis-
trativo, a efectos de que las prohibiciones
que definen sanciones, sean estas penales
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o administrativas, estén 4. STC Exp. N° 00156-

redactadas con un nivel 2012-PHC/TC
de precisión suficiente El principio de legalidad en Asimismo, el Tribunal
que permita a cualquier materia sancionatoria impi- Constitucional establece
ciudadano de forma- de que se pueda atribuir la que:
ción básica, compren-
der sin dificultad lo que
comisión de una falta si esta “(…) 2.1. § El prin-
se está proscribiendo no está previamente deter- cipio de legalidad
bajo amenaza de san- minada en la ley, y también y subprincipio de
ción en una determina- prohíbe que se pueda apli- taxatividad
da disposición legal. car una sanción si esta no 5. La primera de las
6. En el presente caso, está también determinada garantías del debido
la resolución impug- por la ley. proceso es el princi-
nada que establece la pio-derecho a la lega-
máxima sanción posi- lidad y a las exigen-
ble en vía administrati- cias que se derivan de
va, es decir, la destitución de los recurren- este, en particular el relativo al subprin-
tes, tiene como respaldo legal el artículo cipio de la taxatividad. Conforme el ar-
28, incisos a) y d) del Decreto Legislati- tículo 9 de la Convención Americana dis-
vo N° 276, que establece que: ‘(...) son pone: Nadie puede ser condenado por
faltas de carácter disciplinarias que, se- acciones u omisiones que en el momento
gún su gravedad, pueden ser sanciona- de cometerse no fueran delictivas según el
das con cese temporal o con destitución, derecho aplicable. Tampoco se puede im-
previo proceso administrativo: a) El in- poner pena más grave que la aplicable en
cumplimiento de las normas estableci- el momento de la comisión del delito. Si
das en la presente ley y su reglamento; y con posterioridad a la comisión del delito
d) La negligencia en el desempeño de las la ley dispone la imposición de una pena
funciones’. más leve, el delincuente se beneficiará de
ello.
7. Este Tribunal considera que las dos
disposiciones invocadas en la resolu- Este principio constituye una auténtica
ción que establece la destitución de sus garantía constitucional de los derechos
puestos de trabajo de los recurrentes, fundamentales y un criterio rector en el
son cláusulas de remisión que requie- ejercicio del poder sancionatorio del Es-
ren, de parte de la administración muni- tado democrático: nullum crimen, nulla
cipal, el desarrollo de reglamentos nor- poena sine previa lege. De forma simi-
mativos que permitan delimitar el ámbito lar, en la sentencia del Caso García Asto
de actuación de la potestad sancionado- y Ramírez Rojas vs. Perú, de fecha 25 de
ra, debido al grado de indeterminación e noviembre de 2005, la Corte Interameri-
imprecisión de las mismas; consecuente- cana subrayó que “en un Estado de De-
mente, la sanción impuesta sustentada en recho, el principio de legalidad preside la
estas disposiciones genéricas es incons- actuación de todos los órganos del Estado,
titucional, por vulnerar el principio con- en sus respectivas competencias, particu-
sagrado en el artículo 2, inciso 24, lite- larmente cuando viene al caso el ejercicio
ral d), de la Constitución, conforme a los de su poder punitivo”.
criterios desarrollados en los fundamen- 6. Tal principio-derecho a la legali-
tos precedentes (…)”. dad sancionatoria está reconocido en la

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Constitución del Estado en su artículo 2,
inciso 24, literal d), con el siguiente tenor:
Nadie será procesado ni condenado por
acto u omisión que al tiempo de come-
terse no esté previamente calificado en
la ley, de manera expresa e inequívoca,
como infracción punible; ni sancionado
con pena no prevista en la ley (resaltado
nuestro).
En mérito de ello, en la STC Exp.
N° 00010-2002-AI/TC el Tribunal
Constitucional estableció que el princi-
pio de legalidad exige no solo que por
ley se establezcan los delitos, sino tam-
bién que las conductas prohibidas estén
claramente delimitadas por la ley, prohi-
biéndose tanto la aplicación por analo-
gía, como también el uso de cláusulas
generales e indeterminadas en la tipifi-
cación de las prohibiciones.
Del mismo modo, la Corte Interameri-
cana ha señalado que “[l]a calificación
de un hecho como ilícito y la fijación de
sus efectos jurídicos deben ser preexis-
tentes a la conducta del sujeto al que se
considera infractor, ya que antes de que
una conducta sea tipificada como delito
la misma no reviste aún el carácter de ilí-
cita para efectos penales” (Caso García
Asto y Ramírez Rojas vs. Perú).
7. En virtud de ello, es que en la STC
Exp. N° 02050-2002-AA/TC este Tribu-
nal Constitucional precisó que “los prin-
cipios de culpabilidad, legalidad, tipici-
dad, entre otros, constituyen principios
básicos del derecho sancionador, que no
solo se aplican en el ámbito del derecho
penal, sino también en el del derecho ad-
ministrativo sancionador”. El principio
de legalidad impone tres exigencias: la
existencia de una ley (lex scripta), que la
ley sea anterior al hecho sancionado (lex
previa), y que la ley describa un supuesto
de hecho estrictamente determinado (lex
certa).
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8. Para la Corte Interamericana este prin-
cipio exige que en la elaboración de los
tipos penales exista una clara definición
de la conducta incriminada, que fije sus
elementos y permita deslindarla de com-
portamientos no punibles o conduc-
tas ilícitas sancionables con medidas no
penales (Cfr. Caso Fermín Ramírez vs.
Guatemala, sentencia del 20 de junio de
2005 y Caso García Asto y Ramírez Ro-
jas vs. Perú, sentencia del 25 de noviem-
bre de 2005). En la sentencia del Caso
Baena Ricardo y otros vs. Panamá, la
Corte Interamericana destacó que “en
aras de la seguridad jurídica es indispen-
sable que la norma punitiva, sea penal o
administrativa, exista y resulte conocida,
o pueda serlo, antes de que ocurran la ac-
ción o la omisión que la contravienen y
que se pretende sancionar”.
9. El subprincipio de tipicidad o taxativi-
dad es otra de las manifestaciones o con-
creciones del principio-derecho de le-
galidad que tiene como destinatarios al
legislador penal o administrativo, a efec-
tos de que las prohibiciones que definen
sanciones, sean éstas penales, administra-
tivas o políticas, estén redactadas con un
nivel de precisión suficiente que permita
a cualquier ciudadano de formación bá-
sica comprender sin dificultad lo que se
está proscribiendo. Este principio exige la
precisa definición de la conducta que la
ley o norma con rango de ley considera
como delito o falta, es decir, que la vague-
dad en la definición de los elementos de la
conducta incriminada termina vulnerando
este principio. Igualmente en sede corpo-
rativa, la conducta considerada como fal-
ta debe encontrarse claramente prevista
y tipificada en el estatuto de las personas
jurídicas.
5. STC Exp. N° 00452-2012-PA/TC
Finalmente, el Tribunal Constitucional seña-
la que:

“(…)
17. Como se observa, la extracción de
muestras para la realización del corres-
pondiente análisis del producto se en-
cuentra limitado por su naturaleza, por lo
que la actuación persistente de la Admi-
nistración Tributaria de utilizar arbi-
trariamente un método de análisis ina-
decuado para los productos de acero
importados por la Sociedad demandan-
te, generó un error al momento de clasi-
ficarlos en una subpartida arancelaria, si-
tuación que genera no solo la infracción
del principio de legalidad administrativa,
reconocido en el inciso 1.1 del artículo
IV del TP de la LPAG (Ley N° 27444),
sino también la vulneración del princi-
pio de interdicción de la arbitrariedad,
inherente a los postulados esenciales de
un Estado constitucional democrático y
a los principios y valores que la propia
Constitución incorpora. En conclusión,
esta potestad con que cuenta la Adminis-
tración Tributaria no es absolutamente
discrecional, por lo que la inexactitud de
los hechos y los argumentos de derecho
sobre los que esta fundó sus decisiones
constituyen actos arbitrarios, que justifi-
can que se declare la nulidad de sus pro-
cedimientos administrativos (…)”.
GACETA CONSTITUCIONAL | TOMO 119 • NOVIEMBRE 2017 • ISSN 1997-8812 • pp. 189-197
ANÁLISIS Y CRÍTICA
CONCLUSIÓN
El principio de legalidad es una regla fundamen-
tal en el Derecho Administrativo; esto quiere
decir, que todo acto administrativo sea fundado
sobre una base legal, situación que implica que
haya un fundamento jurídico en el orden jurí-
dico existente. De otro lado, esta base legal no
se encuentra necesariamente en el campo de la
ley, sino también, de la Constitución, tratados
internacionales, reglamentos, principios gene-
rales del derecho o de un acto administrativo.
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