Administração Pública AFRFB 2011 - Aula 03 PDF

CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF
PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS
Aula 03
Prezados alunos!
Esta é a terceira aula do curso da Administração Pública para ESAF. Combinamos que
veríamos nela os seguintes itens:
Aula 03 – 27/04: Organização do Estado e da Administração Pública. Desconcentração e

descentralização administrativa. Estado unitário e Estado federativo.
Relações entre esferas de governo e regime federativo. Sistemas de governo.
Coordenação Executiva – problemas da articulação versus a fragmentação de
ações governamentais. Dimensões da coordenação: intragovernamental,
intergovernamental e governo-sociedade.
Porém, estou deixando os sistemas de governo para a próxima aula, pois tem uma
relação grande com os itens de governabilidade e governança, tanto que muitos editais os
colocam juntos. Caso vocês tenham alguma dúvida ou crítica, utilizem o fórum, pois ele é
um instrumento importante no estudo de vocês. Lembro que não há limite de tempo para
postar as dúvidas. Assim, se vocês tiverem alguma dúvida em relação às primeiras aulas,
fiquem a vontade para perguntar.
Gostaria de chamar a atenção de quem estuda para AFRFB e AFT que eu estou
abordando os consórcios públicos dentro de coordenação executiva, mas eles são
cobrados também dentro de Organização Administrativa, tanto que caiu na última prova
de AFT.
Boa Aula!
SUMÁRIO
1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ...................................................................................................................2
1.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ..................................................................................................................... 2

1.2 DECRETO‐LEI 200/1967............................................................................................................................................ 6
1.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA .......................................................................................................................................... 8
1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS ............................................................................................................................. 14
2 FEDERALISMO ............................................................................................................................................... 27
2.1 RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO ......................................................................................... 33

2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL ......................................................................................................................................38
3 COORDENAÇÃO EXECUTIVA .......................................................................................................................... 44
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3.1 INTRAGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................ 44

3.2 INTERGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................ 48
4 QUESTÕES..................................................................................................................................................... 60
4.1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ................................................................................................................................60

4.2 FEDERALISMO E COORDENAÇÃO EXECUTIVA ................................................................................................................. 77
4.3 GABARITO ............................................................................................................................................................ 103
4.4 LISTA DAS QUESTÕES.............................................................................................................................................. 104
5 LEITURA SUGERIDA ..................................................................................................................................... 118
6 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................. 118
1 Organização administrativa
O item “organização administrativa” faz parte mais de Direito Administrativo do que de
Administração Pública. Eu sempre falo que esta é uma disciplina “Bombril”, pois eles
colocam dentro dela todo tipo de conteúdo que não sabem onde incluir. Assim, muitos
editais de Administração Pública trazem itens de Ciência Política, Políticas Públicas,
Orçamento, Direito Constitucional e Direito Administrativo.
Com efeito, o que veremos aqui é um conteúdo que muitos de vocês podem já ter
estudado em editais de direito administrativo. Veremos a distinção entre administração
direta e indireta, entre descentralização e desconcentração, estudaremos os tipos de
entidades da administração indireta e as novas figuras jurídicas trazidas pela reforma
administrativa da Emenda Constitucional 19/1998, que, como vimos, teve origem no Plano
Diretor.
1.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO

É sempre bom conhecermos as definições de autores que as bancas gostam de usar. E
um deles é a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, segundo a qual:
Descentralização é a distribuição de competência de uma para outra

pessoa, física ou jurídica. Difere da desconcentração pelo fato de ser
esta uma distribuição interna de competências, ou seja, uma distribuição
de competência dentro da mesma pessoa jurídica; sabe-se que a
Administração Pública é organizada hierarquicamente, como se fosse
uma pirâmide em cujo ápice se situa o Chefe do Poder Executivo. As
atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que
compõem a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e

subordinação entre uns e outros. Isso é feito para descongestionar,
desconcentrar, tirar do centro um volume grande de atribuições, para
permitir seu mais adequado e racional desempenho. A desconcentração
liga-se à hierarquia. A descentralização pressupõe a existência de, pelo
menos, duas pessoas, entre as quais se repartem as competências.
A desconcentração compreende o processo de distribuição de competência dentro da

mesma pessoa jurídica, dentro da hierarquia. Já a descentralização envolve a existência
de outra pessoa jurídica para quem é repassada determinada competência.
Por exemplo, cabe ao Estado recolher tributos da sociedade. Esta competência foi
transferida para o Ministério da Fazenda. Este, por sua vez, transferiu-a para a Secretaria
da Receita Federal do Brasil, que criou superintendências regionais responsáveis pelo
recolhimento dos tributos em determinados estados. Cada superintendência possui suas
delegacias nos municípios. Reparem que foram criados vários órgãos, que não possuem
personalidade jurídica própria. Estamos diante da desconcentração.
Outra competência do Estado é emitir títulos da dívida. Cabe ao Banco Central

desempenhar tal tarefa, uma autarquia ligada ao Ministério da Fazenda. Portanto, neste
caso, foi criada uma nova pessoa jurídica, distinta, que recebeu determinada incumbência
do ente central. Estamos diante da descentralização. Quando o BC cria unidades em
cada estado da federação, temos mais uma vez desconcentração.
A desconcentração ocorre com a criação de órgãos, que não são dotados de

personalidade própria. Já a descentralização pode ocorrer para uma entidade da
administração indireta ou para o setor privado. Sempre deve existir uma segunda pessoa
jurídica que recebe as atribuições.
Podemos falar ainda em centralização, que é a prestação de um serviço público

diretamente por certa pessoa política, por meio de seus órgãos, centros de competência
sem personalidade jurídica. É a própria pessoa política, agindo por intermédio de seus
órgãos, quem está executando diretamente certa tarefa. Ela pode ser então
desconcentrada, quando se criam os órgãos.
Assim, a desconcentração pode ocorrer no interior de uma pessoa política, como União,
estados e municípios, ocorrendo uma primeira distribuição de competências entre seus
Ministérios ou secretarias. Estes, por sua vez, distribuem parte de suas competências
entre órgãos inferiores, integrantes de sua estrutura. Ela também ocorre dentro das
entidades administrativas, como o INSS, uma autarquia, que cria superintendências
regionais nos estados.
Segundo a Lei 9.784 de 1999:
§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da

Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;
Portanto, órgão não possui personalidade jurídica, ele é o resultado da desconcentração,

que pode ocorrer de diferentes formas: em função da matéria, com a criação, por
exemplo, do Ministério da Saúde, da Fazenda, etc.; em razão da hierarquia, criando-se
órgãos superiores e subordinados; ou por motivos geográficos, como as
superintendências da Receita Federal nos estados. Segundo Hely Lopes Meirelles:
Órgãos públicos são centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação
é imputada à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação
com atribuições específicas na organização estatal. Cada órgão, como
centro de competência governamental ou administrativa, tem
necessariamente funções, cargos e agentes, mas é distinto desses
elementos, que podem ser modificados, substituídos ou retirados sem
supressão da unidade orgânica.
O autor traz uma classificação dos órgãos públicos. Primeiro, quanto à posição estatal:
Órgãos Independentes: São os definidos na Constituição e representativos dos

Poderes do Estado. Não possuem qualquer subordinação hierárquica e somente
são controlados uns pelos outros. Ex.: Congresso Nacional, Câmara dos
Deputados, Senado Federal, Chefias do Executivo, Tribunais e Juízes, Ministério
Público e Tribunais de Contas.
Órgãos Autônomos: São os subordinados diretamente à cúpula da Administração.

Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se como
órgãos diretivos, com funções de planejamento, supervisão, coordenação e
controle das atividades que constituem sua área de competência. Seus dirigentes
são, em geral, agentes políticos nomeados em comissão. São os Ministérios e
Secretarias, bem como a AGU (Advocacia-Geral da União) e as Procuradorias dos
Estados e Municípios.
Órgãos Superiores: Detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos

assuntos de sua competência específica. Representam as primeiras divisões dos
órgãos independentes e autônomos. Ex.: Gabinetes, Coordenadorias,
Departamentos, Divisões, etc.
Órgãos Subalternos: São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina,

cumprindo ordens superiores. Ex.: portarias, seções de expediente, etc.
Outra classificação é quanto à estrutura dos órgãos:
Órgãos Simples: também conhecidos por unitários, são aqueles que possuem
apenas um único centro de competência, sua característica fundamental é a
ausência de outro órgão em sua estrutura, para auxiliá-lo no desempenho de suas
funções;
Órgãos Compostos: são aqueles que em sua estrutura possuem outros órgãos
menores, seja com desempenho de função principal ou de auxilio nas atividades,
as funções são distribuídas em vários centros de competência, sob a supervisão do
órgão de chefia.
Quanto à atuação funcional:
Órgãos Singulares: são aqueles que decidem e atuam por meio de um único
agente, o chefe. Os órgãos singulares possuem vários agentes auxiliares, mas sua
característica de singularidade é expressa pelo desenvolvimento de sua função por
um único agente, em geral o titular.
Órgãos Coletivos: são aqueles que decidem pela manifestação de vários membros,
de forma conjunta e por maioria, sem a prevalência da vontade do chefe, a vontade
da maioria é imposta de forma legal, regimental ou estatutária.
Na descentralização são necessárias pelo menos duas pessoas jurídicas, uma que possui
determinada atribuição e que a transfere para uma segunda, fora da sua estrutura
hierárquica. A transferência de atribuições para entidades da administração indireta é
apenas uma das formas de descentralização. Maria Sylvia Zanella Di Pietro classifica os
tipos de descentralização da seguinte forma:
Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições

próprias que não decorrem do ente central; é a situação dos Estados-membros da
federação e, no Brasil, também dos Municípios. Cada um desses entes locais
detém competência legislativa própria que não decorre da União nem a ela se
subordina.
Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes

descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central. A
titularidade do serviço continua com o ente central
Dentro da descentralização administrativa, a autora enquadra três tipos de

descentralização:
Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de

personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade administrativa
genérica. É própria dos Estados unitários, constituídos por Departamentos,
Regiões, Províncias, etc. A capacidade administrativa genérica é a capacidade de
exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de interesse da
coletividade. No entanto, é importante realçar que a descentralização administrativa
territorial mantém a sujeição a controle pelo poder central.
Por Serviços, Funcional ou Técnica: ocorre quando o poder público cria uma
pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade e a
execução de determinado serviço público. No Brasil, esta criação somente pode
dar-se por meio de lei e corresponde, basicamente, à figura de autarquia, mas
abrange também as fundações governamentais, sociedades de economia mista e
empresas públicas, que exerçam serviços públicos.
Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado serviços

público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o
Poder Público a titularidade do serviço. Ocorre por meio da concessão, permissão
ou autorização de serviço público.
1.2 DECRETO-LEI 200/1967

O Decreto-Lei n. 200 de 1967 tratou da composição da Administração Pública Federal,
asseverando que esta compreende:
A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura

administrativa da Presidência da República e dos Ministérios;
A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,

dotadas de personalidade jurídica própria:
o Autarquias;
o Empresas Públicas;
o Sociedades de Economia Mista.
o Fundações públicas.
Quando o Decreto estabeleceu a distinção entre administração direta e indireta, não

significa que antes não haviam estruturas descentralizadas com personalidade jurídica
própria. Bresser Pereira afirma que a primeira autarquia foi criada em 1938. O que o
DL200 fez foi reforçar esta distinção, deixando bem clara a presença de entidades com
autonomia administrativa, o que iria ser o grande centro da reforma. Vimos na aula
passada que a sua grande característica foi a descentralização para a administração

indireta.
O DL200, buscando concretizar o princípio da coordenação, também organizou a

administração pública na forma de sistemas, no que se refere às atividades-meio:
Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de

pessoal, orçamento, estatística, administração financeira, contabilidade e
auditoria, e serviços gerais, além de outras atividades auxiliares comuns
a todos os órgãos da Administração que, a critério do Poder Executivo,
necessitem de coordenação central.
§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata

êste artigo consideram-se integrados no sistema respectivo e ficam,
consequentemente, sujeitos à orientação normativa, à supervisão
técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema, sem
prejuízo da subordinação ao órgão em cuja estrutura administrativa
estiverem.
A ideia da reforma era fazer com que as áreas “meio” da administração pública, ou
atividades de staff, fossem integradas. Veremos na Aula 09 a distinção entre atividades
linha e atividades de staff. As primeiras são as atividades-fim da organização, ligadas à
sua missão. As últimas são as atividades-meio, que dão suporte as anteriores. Por
exemplo, nos Tribunais as atividades linha são aquelas relacionadas com a função
judicante, como a análise dos processos, a citação, os recursos, etc. As atividades meio
são as de recursos humanos, informática, manutenção da infraestrutura, etc.
Assim, por exemplo, cada órgão do executivo federal possui uma unidade voltada para a
administração de pessoal, a área de recursos humanos. Estas várias unidades
permanecem na hierarquia do órgão, mas se submetem “à orientação normativa, à
supervisão técnica e à fiscalização específica do órgão central do sistema”. Podemos
dizer que se trata de uma autoridade funcional, em que um órgão central estabelece os
procedimentos e as normas da área de pessoal e possui autoridade apenas sobre este
aspecto específico. Dessa forma, em 1970, por meio do Decreto nº 67.326, foi criado o
Sistema de Pessoal Civil da Administração Federal (SIPEC), cujo órgão central é a
Secretaria de Recursos Humanos do Ministério do Planejamento.
Com efeito, na Polícia Federal há um setor de recursos humanos, assim como no

Ministério do Turismo e na Superintendência da Receita Federal no Paraná. Cada uma
dessas unidades de RH se submete “à orientação normativa, à supervisão técnica e à
fiscalização específica do órgão central do sistema”.
Ainda temos outros sistemas, como o Sistema de Serviços Gerais (SISG), Sistema de
Administração dos Recursos de Informação e Informática (SISP), Sistema de
Organização e Modernização Administrativa (SOMAD), Sistema de Planejamento e de
Orçamento Federal (SPO), Sistema Nacional de Arquivos (SINAR), Sistema de Controle
Interno (SCI), entre outros.
1.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

A administração indireta é composta por entidades de direito público e de direito privado.
A diferença entre esses dois tipos ocorre em função da sua forma de criação: entidades
de direito público são criadas diretamente por lei específica; entidades de direito privado
são criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após autorização em lei específica.
Segundo a CF88:
XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública,
sociedade de economia mista, autarquia ou fundação pública;
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e

autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação;
Este inciso foi alterado pela Emenda Constitucional 19 de 1998. Surgiu então uma
discussão em torno da criação das fundações públicas, que, segundo a nova redação,
não seriam criadas por lei, mas sim teriam sua criação autorizada por lei. O STF analisou
essa mudança e foi estabelecido que, atualmente, há duas modalidades de fundação
pública: as de direito público e as de direito privado. Aquelas são criadas por lei
específica; estas, pelo registro do ato constitutivo, após autorização em lei específica.
Assim, autarquias e fundações públicas de direito público são criadas por lei. Fundações
públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de economia mista têm sua
criação autorizada por lei e são criadas pelo de seu ato constitutivo. A lei específica
autoriza a instituição da entidade; a partir desta autorização, o chefe do Poder Executivo
edita o ato constitutivo da entidade, sob a forma de decreto; este decreto é levado a
registro na Junta Comercial ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, conforme o caso;
com a efetivação do registro a entidade adquire personalidade jurídica.
Outro ponto em relação às entidades da administração indireta está no seu controle. De

um lado, a entidade da Administração Indireta tem o direito de exercer com certa
independência a atividade a ela cometida por lei (capacidade de auto-administração); de
outro, tem o dever de exercer esta atividade, também com base nos termos postos na lei.
Tal noção é essencial para que possamos entender a extensão do controle exercido pelos
órgãos centrais da Administração sobre as entidades da Administração Indireta a eles

vinculadas.
Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:
Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem

serviços públicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-
administração, que lhes confere o direito de exercer, com
independência, o serviço que lhes foi outorgado por lei, podendo opor
esse direito até mesmo à pessoa política que as instituiu. De outro lado,
o dever de desempenhar esse serviço, o que as coloca sob fiscalização
do Poder Público; este precisa assegurar-se de que aquela atividade
que era sua e foi transferida a outra pessoa política seja exercida
adequadamente
Portanto podemos definir a tutela ou controle finalístico como o controle exercido pelos
órgãos centrais da Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta a
eles vinculadas, nas hipóteses expressamente previstas em lei e na forma por esta
estabelecida. Não há relação de subordinação, de hierarquia, entre a Administração
Direta e as entidades da Administração Indireta, mas sim um controle finalístico.
Na esfera federal a tutela é denominada supervisão ministerial e tem como objetivos,

segundo o art. 26 do Decreto-lei 200/67:
I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da

entidade;
II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de

atuação da entidade;
III – a eficiência administrativa;
IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.
1.3.1 Autarquias
As autarquias são pessoas jurídicas de direito público, instituídas diretamente por lei
específica, para o desempenho de atividades típicas de Estado, gozando de todas as
prerrogativas e sujeitando-se a todas as restrições estabelecidas para a Administração
Pública Direta. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, a autarquia é:
A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de

auto-administração, para o desempenho de serviço público
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da

lei.
E para José dos Santos Carvalho Filho:
Pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta,

criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter
econômico, sejam próprias e típicas do Estado.
As autarquias não são subordinadas à Administração Direta, mas apenas vinculadas aos
seus órgãos centrais, para fins de tutela. As autarquias possuem natureza jurídica de
direito público, a exemplo das pessoas políticas. Em virtude disto são criadas diretamente
pela lei instituidora, sem necessidade de registro. É importante ressaltar que essas
entidades detêm poder de auto-administração, mas não de auto-organização; em outras
palavras, possuem capacidade de gerir a si próprias, mas dentro dos parâmetros
estabelecidos pela lei instituidora, os quais não detêm competência para alterar. Sua
personalidade jurídica de direito público e o fato de exercerem atividades tipicamente
estatais são seus diferenciais quanto às demais entidades da Administração Indireta.
As autarquias são consideradas um serviço público personalizado, expressão que indica a

natureza de sua atividade (sempre prestação de serviços tipicamente estatais) e o fato de
constituírem uma pessoa jurídica, com capacidade de adquirir direitos e contrair
obrigações em nome próprio.
A natureza de direito público das autarquias assegura as mesmas prerrogativas e

privilégios das pessoas políticas, dentre eles o processo especial de execução, previsto
no art. 100 da CF e nos art. 730 e 731 do CPC; os prazos dilatados em juízo; o duplo grau
de jurisdição obrigatório; o juízo privativo na Justiça Federal, quando federais; a
impenhorabilidade de seus bens; a imunidade tributária; a autoexecutoriedade de seus
atos, entre tantos outros.
1.3.2 Fundações Públicas

As fundações são figuras jurídicas oriundas do direito privado, constituídas pela atribuição
de personalidade jurídica a um patrimônio e pela sua destinação a um fim específico,
sempre de caráter social. Elas são constituídas por um patrimônio particular com o
objetivo de prestar, sem fins lucrativos, um serviço de índole social, como saúde,
educação e assistência.
As fundações públicas coincidem com as fundações privadas no que tange à finalidade

social e ao objeto não-lucrativo, só que é o Poder Público que cria a entidade, afetando
para tanto parcela do patrimônio público.
Alguns autores admitem a participação de capital privado nas fundações públicas.

Contudo, a maioria entende que ela deve ser formada exclusivamente por recursos
públicos. O que se aceita é que a fundação, depois de criada com recursos
exclusivamente públicos, possa receber também recursos de particulares para a
manutenção de suas atividades.
Na esfera federal, o Decreto-Lei 200/67 define essa entidade como:
A entidade dotada de personalidade jurídica de Direito Privado, sem fins

lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou
entidades de Direito Público, com autonomia administrativa, patrimônio
gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e outras fontes.
No que se refere às fundações públicas de direito privado, são elas regidas por um regime
jurídico híbrido, em parte público e em parte privado. Segundo Di Pietro, “quando a
Administração Pública cria fundação de direito privado, ela se submete ao direito comum
em tudo aquilo que não for expressamente derrogado por normas de direito público”.
Portanto, o regime jurídico preponderantemente aplicável às fundações públicas de direito
privado é o regime jurídico de direito privado.
Entretanto, em muitos casos será o direito público aplicável às fundações públicas de

direito privado, por exemplo, no que concerne ao controle administrativo; ao controle
externo a cargo do Poder Legislativo, auxiliado pelo Tribunal de Contas; à necessidade de
lei específica para autorizar sua criação e extinção; à vinculação à finalidade da lei que as
instituiu; à legitimidade passiva para responder em ação popular; à necessidade de
contratação de seus empregados por concurso público; à obrigatoriedade de
procedimento licitatório, previsto na Lei 8.666/93, para a celebração de seus contratos; à
equiparação de seus empregados aos servidores públicos para diversos fins; à imunidade
tributária recíproca etc.
1.3.3 Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista

Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da
Administração Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo, após autorização em
lei específica. Elas possuem capital majoritariamente público e sempre sob a forma de
sociedade anônima, para o desempenho de atividade econômica de produção ou
comercialização de bens, ou para a prestação de serviços públicos.
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração

Indireta, criadas pelo registro de seu ato constitutivo após autorização em lei específica.
Até aqui é igual às SEM. A diferença é que seu capital é exclusivamente público. Elas
também não possuem uma forma jurídica específica, podendo ser constituídas sob
qualquer forma jurídica admitida em Direito, para o desempenho de atividade econômica
de produção ou comercialização de bens, ou para a prestação de serviços públicos.
Podemos perceber que as empresas públicas e as sociedades de economia mista são

entidades com personalidade jurídica de direito privado, independentemente da atividade
desempenhada, a qual pode consistir na exploração de atividade econômica ou na
prestação de serviços públicos.
As empresas públicas e sociedades de economia mista, apesar de sempre ostentarem

personalidade de direito privado, ora são regidas por regime jurídico de direito público, ora
de direito privado. Quando explorarem atividade econômica de produção ou
comercialização de bens, área tipicamente privada, serão regidas principalmente pelo
regime jurídico de direito privado, equiparando-se às demais empresas atuantes no
mercado quanto aos direitos e obrigações comerciais, civis, trabalhistas e tributários.
Aplica-se o art. 173 da CF88.
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a

exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da
sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou
prestação de serviços, dispondo sobre:
I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela
sociedade;
II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas,
inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas
e tributários;
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da Administração Pública;
IV – a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e
fiscal com a participação de acionistas minoritários;
V – os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
Já as empresas estatais que atuam na prestação de serviços públicos subordinam-se

precipuamente ao regime administrativo, de direito público, conforme o disposto no art.
175 da CF.
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob

regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a
prestação de serviços públicos.
Parágrafo único. A lei disporá sobre:
I – o regime das empresas concessionárias e permissionárias de
serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua
prorrogação, bem como as condições de caducidade, fiscalização e
rescisão da concessão ou permissão;
II – os direitos dos usuários;
III – política tarifária;
IV – a obrigação de manter serviço adequado.
As empresas públicas e sociedades de economia mista, em virtude do disposto no art.

173, § 2º, da CF, não podem gozar de qualquer privilégio ou benefício fiscal não extensivo
às empresas do setor privado. Desse modo, moratórias, anistias, isenções, entre outros
benefícios e privilégios fiscais, só podem ser usufruídos pelas empresas governamentais
se forem de caráter geral, ou seja, passíveis de gozo também pelas empresas privadas.
O objetivo da regra é claro: impedir uma concorrência desleal por parte das empresas
públicas e as sociedades de economia mista frente às empresas privadas. Tal situação
facilmente se configuraria se estas entidades administrativas pudessem usufruir de
benefícios tributários exclusivos, o que permitiria que atuassem a um custo menor que
seus concorrentes da iniciativa privada, em evidente prejuízo para estes.
Esta regra alcança todas as empresas públicas e sociedades de economia mista em cuja
área de atuação exista competição com a iniciativa privada, seja a mesma atividade
econômica em sentido estrito, seja prestação de serviços públicos propriamente ditos. Por
outro lado, se não houver competição com o setor privado, a empresa estatal, seja qual
for sua atividade, poderá usufruir de benefícios e privilégios fiscais exclusivos.
Todas as empresas públicas e sociedades de economia mista são obrigadas a se valer do

instituto da licitação para a contratação de suas obras, compras e serviços. A diferença é
que a EC 19/98 veio autorizar, no caso das exploradoras de atividade econômica, que
seja editada uma lei trazendo um estatuto próprio de licitação, observados tão somente os
princípios daquele previsto para a Administração Pública em geral (CF, art. 173, § 1º, III).
Ainda não foi editada tal lei, portanto elas seguem a Lei 8.666/93. Contudo, há
jurisprudência do TCU que traz uma exceção importante para as SEM e EP.
9.1. enquanto não for editado o estatuto a que se refere o art. 173, § 1°,
da Constituição Federal, as empresas públicas, as sociedades de
economia mista e suas subsidiárias que explorem atividade econômica
de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços
devem observar os ditames da Lei n° 8.666/1993 e de seus
regulamentos próprios, podendo prescindir da licitação para a
contratação de bens e serviços que constituam sua atividade-fim, nas
hipóteses em que o referido Diploma Legal constitua óbice
intransponível à sua atividade negocial, sem olvidarem, contudo, da
observância dos princípios aplicáveis à Administração Pública, bem
como daqueles insertos no referido Estatuto Licitatório;
1.4 NOVAS FIGURAS ADMINISTRATIVAS

Vamos ver agora as mudanças institucionais trazidas pelo PDRAE, na busca de
flexibilizar a administração pública brasileira.
1.4.1 Agências Reguladoras

As agências reguladoras foram incorporadas ao direito brasileiro em decorrência do
processo de privatização de serviços públicos promovido no Brasil na década passada.
Vimos que o Plano Diretor dividiu as atividades estatais em quatro setores, entre eles o de
produção de bens e serviços para o mercado. Os órgãos e entidades que atuassem
nesse setor deveriam ser privatizados, o que realmente ocorreu, como nos setores de
telecomunicações, transportes, mineração, energia elétrica, entre outros.
O Estado transferiu ao setor privado determinadas atividades até então por ele
diretamente exercidas, mas, apesar da sua retirada da prestação direta desses serviços,
ele não poderia abandoná-los completamente, deveria manter sua regulação e
fiscalização. Para tanto, instituiu as agências reguladoras.
Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro há dois tipos de agências reguladoras em nosso
ordenamento jurídico:
1. As que exercem poder de polícia, a partir de limitações administrativas

determinadas em lei, de que são exemplos a Agência nacional de Saúde
Pública Complementar (ANS)b e a Agência nacional de Vigilância Sanitária
(ANVISA);
2. As que exercem poder regulatório e fiscalizatório de atividades objeto de

concessão, permissão ou autorização de serviço público (energia elétrica,
telecomunicações etc.), ou de concessão para exploração de bem público

(petróleo e outros recursos minerais, rodovias, etc.).
As atuais agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias especiais.
Isto tem dois objetivos. O primeiro é permitir que possam exercer atividades típicas do
Poder Público. Segundo entendimento do STF, apenas pessoas jurídicas de direito
público podem exercer atribuições típicas de Estado. O segundo é conferir maior
independência a essas agências, retirando elas da subordinação hierárquica da
administração direta.
Contudo, o legislador vai além, caracterizando-as como “autarquias em regime especial”,

que pode ser traduzido, nos termos de cada lei instituidora, em prerrogativas especiais,
normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia administrativa e financeira.
Para exemplificar, a seguir está o art. 8º, § 2º, da Lei 9.472/97, que trata da ANATEL:
§ 2º A natureza de autarquia especial conferida à Agência é

caracterizada por independência administrativa, ausência de
subordinação hierárquica, mandato fixo de seus dirigentes e autonomia
financeira.
A Lei n.º 9.986/2000, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências
reguladoras, determina que:
Art. 9º Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em

caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar.
Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras

condições para a perda do mandato.
Portanto, para conferir maior autonomia das agências reguladoras, seus diretores terão
mandato fixo, fixado na lei de criação da agência, e só poderão perder o cargo em virtude
de decisão judicial ou processo administrativo disciplinar. Contudo, a lei de criação da
agência pode estabelecer outras formas de perda de mandato.
Apesar de possuírem maior independência, não significa que não há nenhum tipo de
controle por parte do Executivo. Elas se submetem aos princípios da administração
pública e ao poder de supervisão do ministério ou secretaria a que estejam vinculadas.
Assim, apesar de seus diretores possuírem mandato fixo, podem ser retirados do cargo
por processo administrativo caso infrinjam algum dos princípios administrativos.
As agências reguladoras possuem as mesmas atribuições que estariam na competência

do poder concedente na assinatura de contratos administrativos com particulares, como:
regulamentar os serviços que constituem objeto de delegação, realizar o procedimento
licitatório para escolha do concessionário, permissionário ou autorizatário, celebrar o

contrato de concessão ou permissão ou praticar ato unilateral de outorga de autorização,
definir o valor da tarifa e da sua revisão ou reajuste, controlar a execução dos serviços,
aplicar sanções, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a rescisão amigável,
fazer a reversão dos bens ao término da concessão, exercer o papel de ouvidor de
denúncias e reclamações dos usuários.
Isso significa que a lei, ao criar a agência reguladora, está tirando do Poder Executivo
todas essas atribuições para colocá-las nas mãos da agência. Isto é um dos motivos
pelos quais a criação de Agências Reguladoras é de competência do Presidente da
República.
O art. 37 da CF/88 determina que as autarquias só poderão ser criadas por meio de lei
específica.
XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e

autorizada a instituição de empresa pública, sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação;
A criação de agências reguladoras se insere na iniciativa privativa do Presidente da

República, conforme o art. 61 da CF/88:
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,

observado o disposto no art. 84, VI.
Isto se deve ao fato, inclusive, de que a competência para prestar e regular os serviços
públicos é do Executivo. Portanto, somente ele pode abrir mão de suas competências.
As agências reguladoras também possuem poder normativo para regulamentar aspectos

que a lei não adentrou ou deixou margens para interpretação, ou seja, elas não poderiam
se sobrepor ao princípio da legalidade e inovar inicialmente na ordem jurídica.
Ressaltando-se essa limitação, elas podem expedir normas de caráter eminentemente
técnico, no setor a elas afeto. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
não podem regular matéria não disciplinada em lei, porque os

regulamentos autônomos não têm fundamento constitucional no direito
brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa competência é
privativa do chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa
delegação teria que ser feita pela autoridade que detém o poder
regulamentar e não pelo legislador (...) As normas que podem baixar
resumem-se ao seguinte: (a) regular a própria atividade da agência por
meio de normas de efeitos internos; (b) conceituar, interpretar, explicitar

conceitos jurídicos indeterminados contidos em lei, sem inovar na ordem
jurídica.
Contudo, o que tem ocorrido na prática é que as agências reguladoras possuem uma
abrangente competência normativa, efetivamente inovando a ordem jurídica. O CESPE
tem adotado a posição de que pode ser conferido às agências reguladoras o exercício de
um abrangente poder normativo no que respeita às áreas de sua atuação, mas não pode
ser exercido quanto às matérias reservadas à lei, pela Constituição. Elas poderiam
somente editar atos secundários. Tais atos serão atos normativos delegados ou
autorizados pela lei, restritos às áreas técnicas de competência da agência.
Dentro do processo de flexibilização e do direcionamento para o controle de resultados, a

reforma administrativa buscou conferir maior liberdade de ação para as agências
reguladoras. Um exemplo disso é que elas não se submetem a mesma burocracia nas
licitações que os demais órgãos e entidades públicas. Vamos ver uma questão do
CESPE:
1. (CESPE/Câmara/2002) Nota-se na legislação pertinente às agências

reguladoras o propósito de fugir das formas licitatórias previstas nas
normas gerais de licitação.
A questão é CERTA. O termo “fugir” parece um pouco forte demais, mas é justamente
este o objetivo da Lei 9.986/2000, que permitiu que as agências reguladoras usassem o
pregão e a consulta, sendo que as regras poderiam ser estabelecidas em regulamento
próprio, conferindo maior flexibilidade nos processos de compras.
Art. 37. A aquisição de bens e a contratação de serviços pelas Agências

Reguladoras poderá se dar nas modalidades de consulta e pregão,
observado o disposto nos arts. 55 a 58 da Lei no 9.472, de 1997, e nos
termos de regulamento próprio.
Parágrafo único. O disposto no caput não se aplica às contratações

referentes a obras e serviços de engenharia, cujos procedimentos
deverão observar as normas gerais de licitação e contratação para a
Administração Pública.
1.4.2 Contrato de Gestão

O contrato de gestão não é uma inovação da reforma de 1995. Já em 1991, o governo
Collor instituiu as duas modalidades de contrato de gestão, praticamente as mesmas que
temos hoje: um assinado com entidades públicas concedendo maior autonomia e outro
assinado com entidades particulares que iriam prestar serviço público e administrar bens
do Estado.
O primeiro tipo de contrato de gestão foi previsto no Decreto 137/91, segundo o qual as
empresas estatais que viessem a celebrar contratos de gestão com a União ficariam
isentas do sistema de autorização prévia, por parte da Comissão de Controle das Estatais
(CCE), de propostas referentes a preços e tarifas públicas; admissão de pessoal; despesa
de pessoal; elaboração, execução e revisão orçamentárias; contratação de operações de
crédito ou de arrendamento mercantil, inclusive refinanciamento. A Petrobrás e a Vale do
Rio Doce assinaram contratos de gestão.
O segundo tipo de contrato de gestão foi assinado com Associação das Pioneiras Sociais,
um serviço Social Autônomo, entidade privada, que iria administrar o Hospital Sarah
Kubitscheck, de Brasília. Este hospital era mantido antes por uma fundação pública que
foi extinta. Temos aqui a antecipação da publicização. Segundo a Lei n.º 8.246/91:
Art. 2º O Poder Executivo é autorizado a promover, no prazo de noventa

dias a contar da publicação desta lei, a extinção da Fundação das
Pioneiras Sociais, cujo patrimônio será incorporado ao da União pelo
Ministério da Saúde.
§ 1º O Serviço Social Autônomo Associação das Pioneiras Sociais será

incumbido de administrar os bens móveis e imóveis que compõem esse
patrimônio, aí incluídas as instituições de assistência médica, de ensino
e de pesquisa, integrantes da rede hospitalar da extinta fundação.
As semelhanças entre as OS e a associação das pioneiras sociais são inúmeras:

assunção de serviços públicos extintos, bens e servidores, recursos públicos, celebração
de contrato de gestão. A diferença está no tocante à sua criação, uma vez que a
Associação foi criada por lei e as OS serão criadas pelo particular.
O Plano Diretor previu os mesmos dois tipos de contratos de gestão: um dentro do poder
público e outro com entidades privadas. A Emenda Constitucional nº 19 de 1998 inseriu
então, no art. 37 da Constituição Federal, o §8º que trata do contrato de gestão dentro do
poder público.
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e

entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder
público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o
órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,

obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal
Este contrato de gestão pode ser assinado por qualquer órgão da administração direta ou
entidade da indireta. Até mesmo empresas públicas e sociedades de economia mista
podem ganhar maior autonomia por meio de tal instrumento, como está disposto na Lei de
Responsabilidade Fiscal:
Art. 47. A empresa controlada que firmar contrato de gestão em que se

estabeleçam objetivos e metas de desempenho, na forma da lei, disporá
de autonomia gerencial, orçamentária e financeira, sem prejuízo do
disposto no inciso II do § 5º do art. 165 da Constituição.
A definição de empresa controlada está no art. 2º da LRF:
II - empresa controlada: sociedade cuja maioria do capital social com

direito a voto pertença, direta ou indiretamente, a ente da Federação;
Vimos que qualquer órgão ou entidade pode assinar contrato de gestão. Porém, nem
todos receberão a qualificação de agência executiva, esta é conferida apenas para
autarquias e fundações públicas que executem atividades exclusivas. Veremos as
agências executivas a seguir.
Os contratos de gestão são instrumentos da gestão por resultados. A ideia é que o gestor
responsável por determinado serviço público deve ter maior autonomia na gestão de sua
organização, mas em troca deve se responsabilizar pelo alcance de resultados. A isso
damos o nome de contratualização. Segundo o Ministério do Planejamento:
A contratualização de desempenho institucional na administração

pública é um procedimento de ajuste de condições específicas no
relacionamento entre órgãos e entidades públicos e privados, que
envolve a pactuação de metas de desempenho para o exercício de
atividade pública, orientadas ao alcance dos objetivos das políticas
públicas. Em alguns casos, a contratualização pode proporcionar
flexibilidades e autonomias de gestão que simplifiquem processos
internos das instituições partícipes, em acordo com o estabelecido pelo
art. 37, parágrafo 8º da Constituição Federal.
Na contratualização, os instrumentos contratuais que podem ser utilizados, em sua

maioria, são os mesmos já praticados pela Administração Pública, entretanto, o foco e a
forma de se construir o instrumento é que muda, já que se passa de uma visão anterior
focada no processo (meio), para uma nova visão focada nos resultados (fins). Desse
modo, abandona-se a tradicional forma de se avaliar os contratos e a prestação dos

serviços somente pela correta utilização dos recursos, através da tradicional prestação de
contas financeira. Agora esse não é mais um critério de avaliação do Contrato e dos
serviços prestados.
Segundo Marcelo de Matos Ramos:
Dentre as opções de reforma do serviço público que têm se verificado

em todo o mundo, cresce, em popularidade, a experimentação em torno
da assim chamada “contratualização”. Este movimento pode ser
entendido como uma incorporação das críticas neoliberais em prol da
necessidade de um comportamento empresarial autônomo em certas
esferas de governo. De fato, a relação contratual estimula que as partes
negociem um compromisso e assumam cada qual o seu papel sem
demasiadas ambiguidades.
Na contratualização, avalia-se o cumprimento do contrato pela avaliação do alcance dos

resultados pactuados, através da verificação quanto ao atingimento das metas previstas
para os indicadores de desempenho.
Segundo Abrúcio a criação de relações contratuais origina-se de três pressupostos.
O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor

forma de aumentar a qualidade é introduzir relações contratuais de competição e
de controle.
O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma contratual

evita a situação de monopólio.
Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores

têm de controlar e avaliar o andamento dos serviços públicos a partir de um marco
contratual.
1.4.3 Agências Executivas

O Plano Diretor não falava ainda em Agências Executivas, mas sim em Agências
Autônomas, que constituía um projeto básico voltado para a dimensão da gestão.
Segundo o Plano:
A responsabilização por resultados e a consequente autonomia de

gestão inspiraram a formulação deste projeto, que tem como objetivo a
transformação de autarquias e de fundações que exerçam atividades
exclusivas do Estado, em agências autônomas, com foco na

modernização da gestão.
Segundo a Lei 9.649/98:
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a

autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério
supervisor.
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do
Presidente da República.
Como podemos ver no art. 51, a concessão do status de Agência Executiva depende do
preenchimento de dois requisitos pela entidade:
z A celebração de contrato de gestão com o respectivo Ministério Supervisor;

z A existência de um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional, voltado para a melhoria da qualidade de gestão e para a redução
de custos, já concluído ou em andamento.
As agências executivas teriam uma maior autonomia em três áreas, basicamente:
1. Orçamento e finanças;
2. Gestão de recursos humanos;
3. Serviços gerais e contratação de bens e serviços.
No que se refere ao aspecto orçamentário-financeiro, pretendia-se que as Agências

Executivas tivessem seu orçamento disposto de uma forma mais agregada, com os
recursos alocados em apenas um projeto ou sub-atividade, respeitada a distinção entre os
grupos de despesa (pessoal e outros custeios e capital). Assim, o gestor teria maior
discricionariedade na aplicação dos recursos.
Em relação à gestão de recursos humanos, buscava-se uma relação com os servidores

baseada no desempenho e no mérito, com a definição de mecanismos financeiros de
reconhecimento, como, por exemplo, a concessão de formas de bonificação por
desempenho.
Quanto à gestão dos serviços gerais e contratação de bens e serviços, o objetivo era
dotar as Agências Executivas de um mínimo essencial de autonomia de gestão. A
concessão de um limite diferenciado de dispensa de licitação para contratação de

serviços, compras e obras de engenharia, como dispõe o art. 24 da Lei 8.666:
Parágrafo único. Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput

deste artigo serão 20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços
contratados por consórcios públicos, sociedade de economia mista,
empresa pública e por autarquia ou fundação qualificadas, na forma da
lei, como Agências Executivas.
1.4.4 Organizações Sociais

O segundo tipo de contrato de gestão existente é o assinado com entidades de direito
privado que recebem a qualificação de Organizações Sociais. A definição deste tipo de
contrato de gestão está na Lei 9.637 de 1998:
Art. 5º Para os efeitos desta Lei, entende-se por contrato de gestão o

instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes
para fomento e execução de atividades relativas às áreas relacionadas
no art. 1º.
O contrato de gestão é um contrato de parceria, que busca conceder fomento para que as
OS prestem serviços públicos. O Plano Diretor definiu Organizações Sociais como
entidades de direito privado que, por iniciativa do Poder Executivo, obtêm autorização
legislativa para celebrar contrato de gestão com esse poder, e assim ter direito à dotação
orçamentária. Segundo a Lei 9.637 de 2000:
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais

pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à
saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
O objetivo maior do Projeto Organizações Sociais e Publicização era permitir a

descentralização de atividades no setor de prestação de serviços não exclusivos, nos
quais não existe o exercício do poder de Estado, a partir do pressuposto que esses
serviços serão mais eficientemente realizados se, mantendo o financiamento do Estado,
forem realizados pelo setor público não-estatal. Seriam extintas fundações públicas ou
outras entidades que desempenhassem atividades não exclusivas e estas atividades
seriam assumidas por entidades de direito privado sem fins lucrativos que receberiam
ajuda do Poder Público para prestarem serviços públicos.
Segundo a Maria Sylvia Zanella Di Pietro, as organizações sociais não são uma nova
figura jurídica, mas apenas uma qualificação especial conferida a determinadas pessoas
jurídicas da iniciativa privada, sem fins lucrativos, mediante o preenchimento de certos
requisitos legais.
Não integram a Administração Direta nem a Indireta, nem são delegatárias de serviço
público, pois prestam serviços não exclusivos do Estado. Devemos considerar as
organizações sociais como pessoas jurídicas de direito privado que realizam, em seu
próprio nome, atividades de interesse coletivo não-privativas de certa pessoa política, e
que, portanto, podem ser desempenhadas independentemente de delegação.
Um ponto que gera confusão e que devemos tomar cuidado é que o Plano Diretor fala
que as fundações públicas seriam transformadas em OS.
Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:
Transferir para o setor público não-estatal estes serviços, através de um

programa de “publicização”, transformando as atuais fundações públicas
em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem
fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo
para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter
direito a dotação orçamentária.
O que ocorre na realidade é que a fundação pública é extinta e a OS absorve as suas

atividades. Mas, para fins de concurso, devemos considerar como correto o uso do termo
“transformação”.
A qualificação da entidade privada como OS não ocorre com o contrato de gestão, mas
sim mediante decreto do Presidente da República, e só poderá ocorrer se:
II - haver aprovação, quanto à conveniência e oportunidade de sua

qualificação como organização social, do Ministro ou titular de órgão
supervisor ou regulador da área de atividade correspondente ao seu
objeto social e do Ministro de Estado da Administração Federal e
Reforma do Estado.
Conveniência e oportunidade são aspectos da discricionariedade do gestor público, ou

seja, a qualificação de uma OS não é ato vinculado – mesmo que a entidade que deseje
se qualificar preencha todos os requisitos previstos em lei, o governo pode negar sua
qualificação. O MARE foi extinto e suas atribuições foram incorporadas pelo Ministério do
Planejamento. Assim, a aprovação da qualificação cabe hoje ao ministro da área de
atividade e ao Ministro do Planejamento.
Poderíamos entender que, no caso das OS, a responsabilização por resultados ocorre em
troca da ajuda que o Poder Público concede a entidade de direito privado, ajuda esta que
recebe o nome de fomento. A Lei 9.637/98 define as seguintes modalidades de fomento
para as OS:
Art. 11. As entidades qualificadas como organizações sociais são

declaradas como entidades de interesse social e utilidade pública, para
todos os efeitos legais.
Art. 12. Às organizações sociais poderão ser destinados recursos

orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do contrato
de gestão.
§ 3º Os bens de que trata este artigo serão destinados às organizações

sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, consoante
cláusula expressa do contrato de gestão.
Art. 14. É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor

para as organizações sociais, com ônus para a origem.
Outra vantagem dada pelo Poder Público às OS está na 8.666.
Art. 24. É dispensável a licitação:
XXIV - para a celebração de contratos de prestação de serviços com as

organizações sociais, qualificadas no âmbito das respectivas esferas de
governo, para atividades contempladas no contrato de gestão.
Portanto, quando o governo quiser contratar das OS serviços referentes às atividades

previstas no contrato de gestão, não será necessária a realização de licitação.
1.4.5 Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP)

As Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público são muito semelhantes as OS.
São pessoas jurídicas de direito privado sem fins lucrativos que recebem uma qualificação
do Poder Público para receber fomento na prestação de atividades de interesse público.
A qualificação das OSCIP se dará por meio de termo de parceria, que é equivalente ao
contrato de gestão assinado com as OS. Assim como as OS, as OSCIP não representam
uma nova espécie de pessoa jurídica. São apenas entidades privadas que recebem do
Estado uma especial qualificação, mediante a assinatura de um instrumento legalmente
denominado termo de parceria. Nesse instrumento constam os direitos e obrigações de
cada um dos signatários do ajuste, em especial as metas que devem ser cumpridas pela
entidade. Segundo a Lei 9.790/99.
Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o

instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as
entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre
as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse
público previstas no art. 3° desta Lei.
Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são:
I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho

proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;
II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os

respectivos prazos de execução ou cronograma;
III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de

desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de
contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho.
Vimos que a Lei 9.637/98 estabelece os tipos de fomentos possíveis para as OS. Já a Lei
9.790/99, que rege as OSCIP, não especificou as modalidades de fomento aplicáveis às
entidades qualificadas como OSCIP, restringindo-se a menções genéricas quanto a bens
e recursos públicos. Deste modo, devem-se aplicar a essas entidades as modalidades
comuns de fomento. Como principais modalidades de fomento, aplicáveis a todas as
entidades paraestatais, podemos citar:
Dotação de recursos orçamentários

Permissão de uso gratuito de bens públicos
Concessão de incentivos fiscais e creditícios.
A Lei 9.790/99 traz a definição do que seria uma pessoa jurídica sem fins lucrativos:
§ 1º Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa

jurídica de direito privado que não distribui, entre os seus sócios ou
associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais
excedentes operacionais, brutos ou líquidos, dividendos, bonificações,
participações ou parcelas do seu patrimônio, auferidos mediante o
exercício de suas atividades, e que os aplica integralmente na
consecução do respectivo objeto social.
Portanto, a entidade até pode ter lucro, mas deve revertê-lo para seu patrimônio, sem
haver qualquer tipo de distribuição para sócios. O art. 4º da Lei 9.790 determina que os
estatutos das pessoas jurídicas interessadas em se qualificar como OSCIP devem dispor,
entre outras coisas, sobre:
VI - a possibilidade de se instituir remuneração para os dirigentes da

entidade que atuem efetivamente na gestão executiva e para aqueles
que a ela prestam serviços específicos, respeitados, em ambos os
casos, os valores praticados pelo mercado, na região correspondente a
sua área de atuação;
Assim, apenas aqueles que estejam efetivamente envolvidos com na atividade da OSCIP
podem receber remuneração.
A fim de evitar divergências quanto às atividades que poderiam ser consideradas como de
interesse coletivo, o art. 3º, em elenco taxativo, estabelece que no conceito, para as
finalidades da Lei, se enquadram as seguintes atividades:
1. assistência social;
2. promoção da cultura, defesa e conservação do patrimônio histórico e artístico;
3. promoção gratuita da educação ou da saúde;
4. promoção da segurança alimentar e nutricional;
5. defesa, preservação e conservação do meio ambiente e promoção do
desenvolvimento sustentável;
6. promoção do voluntariado;
7. promoção do desenvolvimento econômico e social e combate à pobreza;
8. experimentação, não lucrativa, de novos modelos socioprodutivos e de
sistemas alternativos de produção, comércio, emprego e crédito;
9. promoção de direitos estabelecidos, construção de novos direitos e assessoria
jurídica gratuita de interesse suplementar;
10. promoção da ética, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia
e de outros valores universais;
11. estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas, produção e
divulgação de informações e conhecimentos técnicos e científicos.
O art. 2º veda a algumas pessoas jurídicas a possibilidade de obter a qualificação como

OSCIP, mesmo se exercerem alguma das atividades elencadas no tópico anterior. São
elas:
as sociedades comerciais, sindicatos, associações de classe ou de representação

de categoria profissional;
as instituições religiosas ou voltadas para a disseminação de credos, cultos,
práticas e visões devocionais e confessionais;
as organizações partidárias e assemelhadas, inclusive suas fundações;

as entidades de benefício mútuo destinadas a proporcionar bens ou serviços a um
círculo restrito de associados ou sócios;
as entidades e empresas que comercializam planos de saúde e assemelhados;
as instituições hospitalares privadas não gratuitas e suas mantenedoras;
as escolas privadas dedicadas ao ensino formal não gratuito e suas mantenedoras;
as organizações sociais;
as cooperativas;
as fundações públicas;
as fundações, sociedades civis ou associações de direito privado criadas por órgão
público ou por fundações públicas;
as organizações creditícias que tenham quaisquer tipos de vinculação com o
Sistema Financeiro Nacional a que se refere o art. 192 da Constituição Federal.
Vimos que a qualificação das OS se insere no poder discricionário dos Ministros, que
podem não aprová-la, mesmo que a entidade preencha todos os requisitos. Já no caso
das OSCIP, a qualificação é ato vinculado, conforme determina a Lei 9.790/99:
§ 2º A outorga da qualificação prevista neste artigo é ato vinculado ao

cumprimento dos requisitos instituídos por esta Lei.
2 Federalismo
O Estado Moderno e Contemporâneo tem assumido, basicamente, duas formas: a forma
federada, quando se conjugam vários centros de poder autônomo, e a forma unitária,
caracterizada por um poder central que conjuga o poder político.
Segundo Paulo Bonavides:
Das formas de Estado, a forma unitária é a mais simples, a mais lógica,

a mais homogênea.
O modelo unitário se caracteriza, politicamente, pela unidade do sistema jurídico,

excluindo qualquer pluralidade normativa e, administrativamente, pela centralização da
execução das leis e da gestão dos serviços. No Estado unitário, poder constituinte e
poder constituído se exprimem por meio de instituições que representam sólido conjunto,
bloco único.
Bonavides classifica os Estados unitários em centralizados e descentralizados. Podemos

dizer que existem duas formas de centralização: a política e a administrativa, que estão
presentes no Estado unitário centralizado. A centralização política se exprime pela

unidade do sistema jurídico, comportando o país um só direito e uma só lei. A
centralização administrativa implica na unidade quanto à execução das leis e quanto à
gestão dos serviços.
Já o Estado unitário descentralizado é definido por alguns autores como uma terceira
forma de Estado, o Estado Regional. Contudo, a maioria dos autores ainda considera o
Estado Regional como um Estado unitário, só que mais descentralizado.
No Estado unitário só podemos falar em descentralização administrativa, já que se trata

de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central, que apenas transmite
determinada parcela de poderes às coletividades territoriais, conservando, porém, intacta
e permanente tutela sobre os quadros locais de competência. Por conseguinte, o traço
definidor da descentralização administrativa vem a ser a ausência precisa de autonomia e
independência.
Etimologicamente, federação quer dizer pacto, aliança. O Estado Federal é, portanto, uma
aliança ou união de Estados. Trata-se de um fenômeno moderno, que só aparece no
século XVIII, não tendo sido conhecido na Antiguidade e na Idade Média. O Estado
Federal nasceu com a constituição dos Estados Unidos da América, em 1787.
Vamos ver algumas definições de Estado Federal:
O federalismo é uma forma de organização do Estado contemporâneo

que nasceu do equilíbrio dialético entre a centralização e a
descentralização do poder político.
O Estado federal é, pois, aquele que melhor corresponde à necessidade

de manutenção da unidade na diversidade.
O sistema federal pode ser definido como uma forma de organização do

Estado nacional caracterizada pela dupla autonomia territorial do
poder político, ou seja, na qual se distinguem duas esferas autônomas
de poder: uma central, que constitui o governo federal, e outra
descentralizada, que constitui os governos-membro, sendo que ambas
têm poderes únicos e concorrentes para governar sobre o mesmo
território e as mesmas pessoas.
Estado soberano, formado por uma pluralidade de Estados, no qual o

poder do Estado emana dos Estados-membros, ligados numa unidade
estatal.
Pode-se denominar “Estado composto” o que é divisível em partes

internas que merecem o nome de Estados e que são unidas entre si por
um vínculo de sociedade.
Segundo Georges Scelle o sistema federativo repousa sobre dois princípios essenciais:
a lei da participação: os estados membros tomam parte da formação da vontade

estatal referida a toda ordem federativa.
a lei da autonomia: há competência constitucional própria e primária para

organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traçados pela
Constituição federal. Não depende da União naquilo que constitui a esfera de suas
atribuições específicas. É dotado de poder constituinte
O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas. Além do

governo federal, existem governos estaduais dotados de autonomia política, podendo fixar
sua própria orientação nos assuntos de seu interesse, desde que não contrariem a
Constituição Federal. Para assegurar a participação dos Estados no governo federal foi
constituído o poder legislativo bicameral, em que o Senado é o órgão de representação
dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas exceções, assegurar-se a todas as
unidades federadas igual número de representantes. Na outra casa é o povo que está
representado.
Podemos dizer que são três os tipos de autonomia de que são dotadas as unidades
federadas:
Auto-Organização: refere-se ao poder de os entes federados elaborarem suas

próprias constituições e leis;
Autogoverno: refere-se à eleição dos governadores e dos Deputados Estaduais,

que governarão o estado sem nenhuma intervenção da União. Refere-se também a
possibilidade de montarem seus próprios poderes.
Auto-Administração: manifesta a capacidade de cada ente político para prestar os

serviços e desempenhar as atividades a eles cometidas.
Toda federação deriva de uma situação federalista. Duas condições conformam esse
cenário. A primeira é a existência de heterogeneidades que dividem uma determinada
nação, de cunho territorial (grande extensão e/ou enorme diversidade física), étnico,
linguístico, sócio-econômico (desigualdades regionais), cultural e político (diferenças no
processo de constituição das elites dentro de um país e/ou uma forte rivalidade entre
elas). Qualquer país federativo foi assim instituído para dar conta de uma ou mais
heterogeneidades. Se um país desse tipo não constituir uma estrutura federativa,
dificilmente a unidade nacional manterá a estabilidade social ou, no limite, a própria nação
corre risco de fragmentação.
A segunda condição federalista é a existência de um discurso e de uma prática

defensores da unidade na diversidade, resguardando a autonomia local, mas procurando
formas de manter a integridade territorial em um país marcado por heterogeneidades. A
coexistência dessas duas condições é essencial para montar-se um pacto federativo.
Dalmo Dallari elenca as seguintes características fundamentais do Estado Federal:
1. A união faz nascer um novo Estado e, consequentemente, aqueles que aderiram à

federação perdem a condição de Estados:
No caso norte-americano, como no brasileiro e em vários outros, foi dado o nome

de Estado a cada unidade federada, mas apenas como artifício político, porquanto
na verdade não são Estados, já que eles perdem sua soberania.
2. A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição, não um tratado:
Baseando-se a união numa Constituição, todos os assuntos que possam interessar

a qualquer dos componentes da federação devem ser conduzidos de acordo com
as normas constitucionais.
3. Na federação não existe direito de secessão:
Uma vez efetivada a adesão de um Estado este não pode mais se retirar por meios
legais. Em algumas Constituições é expressa tal proibição, mas ainda que não
seja, ela é implícita.
4. Só o Estado Federal tem soberania:
Os Estados que ingressam na federação perdem sua soberania no momento

mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada. Do
ponto de vista do direito internacional, o Estado Federal aparece como um Estado
simples. A soberania reside na União e não nos Estados-membros, que não fazem
parte da ordem jurídica internacional. Daí porque o direito de representação ativa e
passiva, a nacionalidade, o território, o direito de guerra e paz, etc. é matéria da
competência da União.
Do ponto de vista, porém, do direito público interno, o Estado Federal aparece em

seu aspecto complexo, uma união de Estados, uma ordem jurídica em que
coexistem e cooperam dois poderes estatais: o da União e o dos Estados.
5. No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são

fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências:
Não existe hierarquia na organização federal, porque a cada esfera de poder

corresponde uma competência determinada. No caso norte-americano os Estados,
que estavam organizando a federação, outorgaram certas competências à União e
reservaram para si todos os poderes residuais. Esta regra tem variado nas
Constituições dos Estados Federais, havendo alguns que tornam expressa a
competência dos Estados e outorgam à União os poderes residuais, havendo
casos, ainda, de atribuição de poderes expressos à União e às unidades
federadas.
No Brasil, para a União e os Municípios foram outorgadas competências

expressas, enquanto os Estados ficaram com a competência residual, ou seja,
foram outorgadas todas as competências que não lhes tenham sido expressamente
vedadas na Constituição.
Modernamente, tornou-se comum a atribuição de competências concorrentes, ou

seja, outorga de competências à União e às unidades federadas para cuidarem do
mesmo assunto, dando-se precedência, apenas neste caso, à União.
A Constituição Federal, que fixa a competência da União e dos Estados, é

elaborada ou aprovada expressamente pelos estados e, portanto, a limitação que
ela faz na competência deles é uma auto-limitação.
6. A cada esfera de competências se atribui renda própria:
Este é um ponto de grande importância e que só recentemente começou a ser

cuidadosamente tratado. Como a experiência demonstrou, dar-se competência é o
mesmo que atribuir encargos. É indispensável, portanto, que se assegure a quem
tem os encargos uma fonte de rendas suficientes, pois do contrário a autonomia
política se torna apenas nominal, pois não pode agir, e agir com independência,
quem não dispõe de recursos próprios.
7. O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas:
Existe um governo federal, do qual participam as unidades federadas e o povo, e

existem governos estaduais, dotados de autonomia política, podendo fixar sua
própria orientação nos assuntos de seu interesse, desde que não contrariem a
Constituição Federal. Para assegurar a participação dos Estados no governo
federal foi constituído o poder legislativo bicameral. O Senado é o órgão de
representação dos Estados, sendo praxe, embora haja algumas exceções,
assegurar-se a todas as unidades igual número de representantes. Na outra Casa
do poder legislativo é o próprio povo quem se faz representar.
8. Os cidadãos do Estado que adere à federação adquirem a cidadania do Estado

Federal e perdem a anterior:
Não há uma coexistência de cidadanias, como não há também, em relação aos

direitos de cidadania, um tratamento diferenciado entre os que nasceram ou
residam nas diferentes unidades da federação.
Dalmo Dallari afirma que o Estado Federal, com seu governo peculiar, demonstrou ser
capaz de dificultar, ainda que não impedir, a acumulação de poder num só órgão,
dificultando por isso a formação de governos totalitários. A par disso, assegurou
oportunidades mais amplas de participação no poder político, pois aqueles que não
obtiverem ou não desejarem a liderança federal poderão ter acesso aos poderes locais.
Os entes federativos têm instrumentos políticos para defender seus interesses e direitos
originários. Um deles é a existência de cortes constitucionais, que garantem a integridade
contratual do pacto originário, ou seja, da Constituição. No nosso caso é o STF. Outro
instrumento é uma segunda casa legislativa representante dos interesses regionais
(geralmente o Senado). Há ainda a representação desproporcional dos entes menos
populosos (e muitas vezes mais pobres) na câmara baixa. Por fim, há o grande poder de
limitar mudanças na Constituição, criando um processo decisório mais intrincado, que
exige maiorias qualificadas e, em muitos casos, é necessária a aprovação dos legislativos
estaduais ou provinciais. E mais: alguns princípios básicos da federação não podem ser
emendados em hipótese alguma, como é caso das cláusulas pétreas.
Além desses aspectos, a organização federativa favorece a preservação de

características locais, reservando uma esfera de ação autônoma a cada unidade
federada. Por tudo isso, o Estado Federal passou a ser visto como sendo mais favorável à
defesa das liberdades do que o Estado centralizado.
Outra vantagem é que ele se mostra mais democrático, pois assegura maior aproximação
entre governantes e governados, uma vez que o povo tem sempre acesso mais fácil aos
órgãos do poder local e por meio deste influi sobre o poder central.
Maria Hermínia Tavares de Almeida, afirma que o federalismo é um sistema baseado na

distribuição territorial do poder e autoridade entre as instâncias de governo,
constitucionalmente definida e assegurada, de tal forma que os governos nacional e
subnacionais sejam independentes na sua esfera própria de ação. O Federalismo
constitui um compromisso peculiar entre difusão e concentração do poder político em
virtude de algum modelo compartilhado de nação e de graus socialmente desejados de
integração política e de equidade social. Segundo a autora:
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela não centralização, isto é, pela

difusão dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade
não resulta da delegação de um poder central, mas é conferida por
sufrágio popular.
Os que são contra a organização federativa entendem que o Estado Federal é

inadequado para a época atual, em que, para atender a solicitações muito intensas, é
necessário um governo forte. Outro aspecto que vem sendo ressaltado é o da
planificação. O Estado, que atua muito, deve agir racionalmente, dentro de uma
planificação global, para aproveitamento mais adequado e eficiente dos recursos sociais,
econômicos e financeiros disponíveis. O Estado Federal dificulta, e às vezes impede
mesmo, a planificação, pois é constitucionalmente impossível obrigar uma unidade
federada a enquadrar-se num plano elaborado pela União.
Paralelamente a isso, o Estado Federal, segundo se alega, provoca a dispersão dos

recursos, uma vez que obriga a manutenção de múltiplos aparelhos burocráticos, sempre
dispendiosos e desejando executar seus próprios planos. Argumenta-se ainda que a
organização federativa tende a favorecer a ocorrência de conflitos jurídicos e políticos,
pela coexistência de inúmeras esferas autônomas, cujos limites nem sempre podem ser
claramente fixados.
2.1 RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO

Segundo Maria Hermínia Tavares de Almeida:
Por serem estruturas não-centralizadas, os sistemas federais

contemporâneos — que, a exemplo dos estados unitários, se
caracterizam pela presença de significativo intervencionismo estatal —
moldam formas peculiares de relações intergovernamentais,
constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades
de interação necessariamente baseadas na negociação entre esferas de
governo. Assim, a existência de competências concorrentes e de
competências comuns entre instâncias governamentais resulta seja da
natureza não centralizada do federalismo, seja da onipresente
intervenção do Estado.
A autora afirma que a literatura sobre a temática descreve que as relações

intergovernamentais variam muito entre os diversos países que adotaram o Federalismo,
bem como ao longo do tempo em um mesmo sistema federal. Ela apresenta uma
classificação com três tipos de arranjos federativos.
1. O primeiro, chamado federalismo dual, espelha o modelo americano originário, no

qual "os poderes do governo geral e dos estados, ainda que existam e sejam
exercidos nos mesmos limites territoriais, constituem soberanias distintas e
separadas, que atuam de forma separada e independente, nas esferas que lhes
são próprias".
Os dois outros resultam da transformação do arranjo dual, em consequência da tendência

à expansão do âmbito do governo federal, isto é, de um processo mais ou menos
acentuado de centralização.
2. O federalismo centralizado implica na transformação dos governos estaduais e

locais em agentes administrativos do governo federal. Este possui um forte
envolvimento nos assuntos das unidades subnacionais, além de primazia decisória
e de recursos.
3. Já o federalismo cooperativo comporta graus diversos de intervenção do poder

federal e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias de governo,
nas quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisória e
capacidade própria de financiamento.
O fato é que a soberania compartilhada só pode ser mantida ao longo do tempo caso
estabeleça-se uma relação de equilíbrio entre a autonomia dos pactuantes e sua
interdependência.
A interdependência federativa não pode ser alcançada pela mera ação impositiva e
piramidal de um governo central, tal qual em um Estado unitário, pois uma federação
supõe uma estrutura sustentada por uma soberania compartilhada. É claro que as esferas
superiores de poder estabelecem relações hierárquicas frente às demais, seja em termos
legais, seja em virtude do auxílio e do financiamento às outras unidades governamentais.
O governo federal tem prerrogativas específicas para manter o equilíbrio federativo e os
governos intermediários igualmente detêm forte grau de autoridade sobre as instâncias
locais. Mas a singularidade do modelo federal está na maior horizontalidade entre os
entes, devido aos direitos originários dos pactuantes subnacionais e à sua capacidade
política de proteger-se.
O compartilhamento de poder e decisão em uma federação, desde a sua invenção nos

Estados Unidos, pressupõe a existência de controles mútuos entre os níveis de governo –
trata-se dos “checks and balances”, ou “feios e contrapesos”. O objetivo desse
mecanismo é a fiscalização recíproca entre os entes federativos para que nenhum deles
concentre indevidamente poder e, desse modo, acabe com a autonomia dos demais.
Assim sendo, a busca da interdependência em uma federação democrática tem de ser
feita conjuntamente com o controle mútuo.
Mas, além da garantia da autoridade nacional sem retirar a autonomia local e da

necessidade de “checks and balances” entre os níveis de governo, um novo aspecto torna
mais complexo o funcionamento das federações. É que o desenvolvimento recente dos
Estados Modernos levou ao crescimento do papel dos governos centrais, especialmente
no que se refere à expansão das políticas sociais. No caso dos sistemas federais, em que
vigora uma soberania compartilhada, constituiu-se um processo negociado e extenso de
“shared decision making”, ou “processo decisório compartilhado”, ou seja, de
compartilhamento de decisões e responsabilidades. A interdependência enfrenta aqui o
problema da coordenação das ações de níveis de governo autônomos, aspecto-chave
para entender a produção de políticas públicas em uma estrutura federativa
contemporânea.
Paul Pierson define o funcionamento das relações intergovernamentais no federalismo da

seguinte forma:
Mais do que um simples cabo de guerra, as relações

intergovernamentais requerem uma complexa mistura de competição,
cooperação e acomodação.
Daí toda federação ter de combinar formas benignas de cooperação e competição. No

caso da primeira, não se trata de impor formas de participação conjunta, mas de instaurar
mecanismos de parceria que sejam aprovados pelos entes federativos.
Ganham importância as funções do Estado ligadas a integração das unidades federadas.

É preciso uma coordenação dos diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrúcio:
O governo federal também pode ter um papel coordenador e/ou indutor.

Por um lado, porque em vários países os governos subnacionais têm
problemas financeiros e administrativos que dificultam a assunção de
encargos. Por outro, porque a União tem por vezes a capacidade de
arbitrar conflitos políticos e de jurisdição, além de incentivar a atuação
conjunta e articulada entre os níveis de governo no terreno das políticas
públicas.
Por outro lado, as federações requerem determinadas formas de competição entre os

níveis de governo. Primeiro, devido à importância dos controles mútuos como instrumento
contra a dominação de um nível de governo sobre os demais. Além disso, a competição
federativa pode favorecer a busca pela inovação e pelo melhor desempenho das gestões
locais, já que os eleitores podem comparar o desempenho dos vários governantes, uma
das vantagens de ter-se uma multiplicidade de governos.
Contudo, a competição pode trazer uma série de problemas. O primeiro refere-se ao

excesso de concorrência, que afeta a solidariedade entre as partes. Quanto mais
heterogêneo é um país, em termos socioculturais ou sócio-econômicos, mais complicada

é a adoção única e exclusiva da visão competitiva do federalismo. Outro problema é a
guerra fiscal, como vermos a seguir.
O desafio é encontrar caminhos que permitam a melhor adequação entre competição e

cooperação, procurando ressaltar seus aspectos positivos em detrimento dos negativos.
Segundo Daniel Elazar:
Todo sistema federal, para ser bem sucedido, deve desenvolver um

equilíbrio adequado entre cooperação e competição e entre o governo
central e seus componentes.
2.1.1 Vantagens e Desvantagens da Descentralização

O federalismo fiscal pode ser definido como o estabelecimento de que nível de governo
deve ser responsável por quais tributos e pelo provimento de quais bens públicos. A ideia
é que essa escolha leve em consideração a busca pela maior eficiência. Por exemplo, o
Imposto de Renda é mais facilmente gerenciado pelo governo federal porque os cidadãos
podem ter fontes de renda em diferentes regiões, o que dificultaria a sua fiscalização
pelos estados. Já o IPTU está sob a responsabilidade dos municípios porque estes
possuem um conhecimento melhor acerca do valor dos imóveis. Já o IPVA é arrecadado
pelos estados porque, caso cada município estabelecesse sua alíquota, as pessoas
poderiam registrar seus veículos em outras cidades. Isso inclusive ocorre entre os
estados, mas em menor escala.
Quanto à prestação de serviços públicos, muitos defendem o princípio da subsidiariedade,

segundo o qual a responsabilidade deve ficar com as unidades inferiores, os municípios,
só havendo intervenção federal quando essencial. A União atuará principalmente nas
áreas de interesse de todo o país, como segurança nacional, transporte aéreo, controle
da inflação, etc.
São apresentadas as seguintes vantagens da descentralização:
Melhor conhecimento da realidade local: em países com vastas dimensões e

grandes heterogeneidades entre as regiões, o gestor municipal conhece melhor as
necessidades de sua comunidade do que o gestor federal;
Facilidade do controle social: quando as decisões são tomadas pela gestão local,
elas estão mais próximas das comunidades e as pessoas podem fiscalizar mais de
perto a utilização dos recursos públicos;
Maior relação entre os tributos pagos e os serviços ofertados: quando o gestor

local arrecada os tributos e presta os serviços, o cidadão percebe mais facilmente
a relação entre o que paga e o que recebe. No caso das transferências

intergovernamentais, isso fica prejudicado, pois o cidadão não tem o conhecimento
da quantidade de recursos que está sendo recebida;
Maior competitividade: entende-se que os eleitores “votam com os pés”, ou seja,

eles podem escolher viver na cidade que lhes ofereça a melhor relação entre
tributos pagos e a cesta de serviços oferecidos. Isso incentiva a competição entre
as cidades e a inovação nos serviços públicos;
Melhores checks and balances: os governos descentralizados são mais fortes para
controlarem uns aos outros, evitando a sobreposição de uma esfera de governo em
relação às demais.
Porém a descentralização também apresenta alguns problemas:
Perda de escala e eficiência: quando o serviço público fica sob a responsabilidade

local, os custos da estrutura necessária para gerenciá-lo são maiores. Por
exemplo, um hospital de alta complexidade precisa de escala para justificar o
investimento;
Agrava as desigualdades regionais: quando cada localidade é responsável pela

prestação dos serviços, aquelas que são mais avançadas e possuem uma melhor
capacidade financeira e gerencial vão se sair melhor do que as mais atrasadas, o
que aumenta a desigualdade entre elas. A centralização permite que a renda seja
redistribuída;
Guerra fiscal: com o objetivo de atrair empresas e investimentos, muitos estados e

municípios oferecem isenções de impostos, cessão de terrenos, financiamentos
subsidiados, entre outras vantagens. Isso acaba piorando a capacidade financeira
do ente e, como consequência, resulta numa quantidade menor de serviços
públicos;
Corrida ao fundo do poço (race to the bottom): essa guerra fiscal resulta numa
competição entre os entes para oferecer uma menor proteção social. Aqueles
municípios que oferecem mais serviços acabam atraindo populações mais pobres,
o que aumenta ainda mais a demanda e a necessidade por recursos. Assim, o
governo local precisa aumentar os impostos, afastando as empresas;
Competição desregulativa (competitive deregulation): outra consequência é a

redução da regulação pelos entes. Também com o intuito de atrair investimentos
eles reduzem as exigências legais que aumentam os custos das empresas, como
as ambientais e trabalhistas;
Maior corrupção: muitos autores entendem que a corrupção é maior na gestão

local. Primeiro porque há maior proximidade entre as pessoas e a relação pessoal
favorece o patrimonialismo. Segundo porque a burocracia está mais sujeita a
pressões políticas e não é tão preparada e bem paga quanto a do nível federal;
Externalidades: quando a decisão sobre a tributação e a alocação de serviços está

com o gestor local, ele pode desconsiderar algumas externalidades, como:
- Exportação de tributos: a localidade pode se financiar com tributos pagos

por outras regiões. O ICMS é cobrado, na maior parte, na origem da
mercadoria. Porém, quem paga o tributo é o consumidor do bem. Assim, o
estado fixa a alíquota de um tributo pago por outros entes;
- Externalidades positivas: os gestores locais podem deixar de instituir

políticas que gerem benefícios para outras localidades. Por exemplo, uma
política de despoluição de um rio pode beneficiar cidades que estejam na
continuação do mesmo. Porém, o gestor não considera esses benefícios no
momento de decidir se implementa ou não a política;
- Comportamento carona (free rider): como o investimento de um município

em determinadas políticas pode também favorecer outras cidades, estas
podem optar por esperar que a outra faça os investimentos, pegando carona
nos benefícios. Um exemplo no Brasil são os municípios que contratam vans
e ônibus para levar seus cidadãos para se tratarem em hospitais de outros
municípios.
2.2 ESTADO FEDERAL NO BRASIL

Nos EUA, o surgimento do Estado Federal está relacionado à necessidade de união entre
treze ex-colônias soberanas, que resultou num processo centralizador, ou seja, optaram
pelo sistema federativo para criar uma nova unidade, representado por um Poder central.
No Brasil, o movimento foi inverso: descentralizador. Segundo Dallari:
Partiu-se da existência de uma unidade com poder centralizado e se

distribuiu o poder político entre várias unidades, sem eliminar o poder
central. Cada uma dessas unidades, que era apenas uma subdivisão
administrativa chamada Província, recebeu uma parcela de poder
político e a afirmação formal de sua individualidade, passando a
denominar-se estado. Aqui, portanto, o movimento foi descentralizador.
A Constituição Federal de 1988, já no seu primeiro artigo, coloca que:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel

dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Uma das grandes inovações da Carta Magna foi a inclusão dos municípios como entes
federativos. Abrúcio afirma que:
Pela primeira vez na história, os municípios transformaram-se em entes

federativos, constitucionalmente com o mesmo status jurídico que os
estados e a União. Não obstante essa autonomia, os governos locais
respeitam uma linha hierárquica quanto à sua capacidade jurídica – a Lei
Orgânica, por exemplo, não pode contrariar frontalmente a Constituição
estadual –, e são, no mais das vezes, muito dependentes dos níveis
superiores de governo no que tange às questões políticas, financeiras e
administrativas.
Olhando para nossa história, veremos que a relação entre centralização e

descentralização sempre foi uma gangorra, em que ambas se revezaram diversas vezes
no sistema federativo brasileiro. Segundo Abrúcio:
A história federativa brasileira foi marcada por sérios desequilíbrios entre

os níveis de governo. No período inicial, na República Velha,
predominou um modelo centrífugo, com estados tendo ampla autonomia,
pouca cooperação entre si e um governo federal bastante fraco. Nos
anos Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os governos
estaduais, particularmente no Estado Novo, perderam a autonomia. O
interregno 1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilíbrio em
nossa federação, tanto do ponto de vista da relação entre as esferas de
poder como da prática democrática. Mas o golpe militar acabou com
esse padrão e por cerca de 20 anos manteve um modelo unionista
autoritário, com grande centralização política, administrativa e financeira.
Durante o regime militar, as relações intergovernamentais do Estado brasileiro eram, na

prática, muito mais próximas às formas que caracterizam um Estado unitário do que
aquelas que caracterizam as federações. Governadores e prefeitos das capitais e de
cerca de 150 cidades de médio e grande porte foram destituídos de base própria de
autonomia política: selecionados formalmente por eleições indiretas e, de fato, por
indicação da cúpula militar, sua autoridade política não era derivada do voto popular.
Além disto, todos os governadores e prefeitos detinham escassa autonomia fiscal: a
centralização financeira instituída pela reforma fiscal de meados dos anos 60 concentrou
os principais tributos nas mãos do governo federal e, ainda que tenha ampliado o volume
da receita disponível dos municípios, uma vez realizadas as transferências, estas

estavam sujeitas a estritos controles do governo federal.
Foi um Estado dotado destas características que consolidou o Sistema Brasileiro de

Proteção Social, até então um conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos índices de
cobertura e fragilmente financiado de iniciativas governamentais na área social. Esta
forma de Estado moldou uma das principais características institucionais do Sistema
brasileiro: sua centralização financeira e administrativa.
Após a redemocratização, o Brasil caminhou na direção da descentralização,

principalmente por causa do enfraquecimento do governo federal. Abrúcio coloca que:
Dois fenômenos destacam-se nesse novo federalismo brasileiro,

desenhado na década de 1980 e com reflexos ao longo dos anos 1990.
Primeiro, o estabelecimento de um amplo processo de descentralização,
tanto em termos financeiros como políticos. Em segundo lugar, a criação
de um modelo predatório e não-cooperativo de relações
intergovernamentais, com predomínio do componente estadualista.
Com a CF88, um novo federalismo nascia no Brasil. Foi estabelecido de um amplo

processo de descentralização, tanto em termos financeiros como políticos. Em relação
aos Municípios, as Leis Orgânicas estão sujeitas a uma dupla vinculação: devem
obedecer tanto a Constituição Federal quanto a Constituição Estadual. Além disso, os
Municípios não possuem representantes no Senado Federal, e os Prefeitos e as Câmaras
Municipais, coletivamente, não detêm competência para o oferecimento de proposta de
emenda à Constituição Federal.
Enfim, o regramento constitucional dos Municípios distingue-se em aspectos relevantes

do regramento constitucional da União, dos Estados e do Distrito Federal. Essas
diferenças de tratamento jurídico, entre outras considerações, fizeram com que, nos anos
imediatamente subsequentes à entrada em vigor da Constituição Federal, muitos de
nossos doutrinadores negassem aos Municípios a condição de verdadeiros entes
federativos. Entretanto, apesar de posicionamentos desse teor, paulatinamente foi-se
consolidando o entendimento de que os Municípios são verdadeiros membros de nossa
Federação, e que as peculiaridades de seu tratamento constitucional de forma alguma os
coloca em nível hierárquico inferior ao dos demais entes federativos. O STF e o STJ já
emitiram pronunciamentos no sentido de que os Municípios são efetivamente entes
federados, gozando das três capacidades que integram a autonomia política: auto-
organização; autogoverno; e auto-administração.
A descentralização para os municípios está baseada na suposição de que é mais fácil o

controle democrático exercido pelos cidadãos quando as decisões são tomadas próximas
a eles. É na comunidade que nas pessoas têm a chance de participar. Segundo Arretche:
Já não é nenhuma novidade afirmar que nas últimas décadas a gestão

local de políticas públicas tem sido portadora de expectativas as mais
positivas com relação a resultados desejáveis da ação do Estado.
Democratização do processo decisório; eficiência na gestão das políticas
públicas; controle social; qualidade da informação entre decisores,
provedores e beneficiários estão no topo da lista dos resultados
virtuosos da descentralização, em oposição aos vícios e problemas
gerados pelas estruturas centralizadas instituídas ao longo do século 20.
O princípio fundamental da divisão de competências entre os entes federativos é o da

predominância do interesse. Neste, à União caberá as matérias de predominante
interesse nacional, como manter relações com Estados Estrangeiros e participar de
organizações internacionais; os Estados ficarão responsáveis pelas matérias de
predominante interesse regional, como instituir regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas e microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes;
restando aos Municípios as matérias de predominante interesse municipal, como criar,
organizar e suprimir distritos.
Outro aspecto da CF/88 foi a descentralização financeira. Para que haja uma verdadeira
autonomia dos entes federados, é preciso que eles tenham também autonomia financeira.
Podemos dizer que o Brasil se caracteriza por uma ampla descentralização fiscal.
Segundo Abrúcio:
A nova autonomia dos governos subnacionais deriva em boa medida

das conquistas tributárias, iniciadas com a Emenda Passos Porto, em
1983, e consolidadas na Constituição de 1988, o que faz do Brasil o país
em desenvolvimento com maior grau de descentralização fiscal. Cabe
ressaltar que os municípios tiveram a maior elevação relativa na
participação do bolo tributário, apesar de grande parte deles depender
muito dos recursos econômicos e administrativos das demais esferas de
governo. O fato é que os constituintes reverteram a lógica centralizadora
do modelo unionista-autoritário e mesmo as recentes alterações que
beneficiaram a União não modificaram a essência descentralizadora das
finanças públicas brasileiras.
Todavia, depois da CF88, a participação dos estados e municípios tem diminuído, já que
o governo federal tem adotado a estratégia de criar contribuições sociais ao invés de
impostos, isto porque parte da arrecadação com impostos deve ser transferida para
estados e municípios, e essa obrigação não existe para as contribuições.
Apesar de haver uma descentralização financeira e política a partir da CF88, as

conquistas da descentralização não apagam os problemas dos governos locais
brasileiros. Para Abrúcio, cinco são as questões que colocam obstáculos ao bom
desempenho dos municípios do país:
a desigualdade de condições econômicas e administrativas;

o discurso do “municipalismo autárquico”;
a “metropolização” acelerada;
os resquícios ainda existentes tanto de uma cultura política como de instituições
que dificultam a accountability democrática
o padrão de relações intergovernamentais.
Desde a fundação da federação, o Brasil é historicamente marcado por fortes

desigualdades regionais, inclusive em comparação com outros países. A disparidade de
condições econômicas é reforçada, ademais, pela existência de um contingente enorme
de municípios pequenos, com baixa capacidade de sobreviver apenas com recursos
próprios.
Somado ao obstáculo financeiro e administrativo, o bom andamento da descentralização

no Brasil foi prejudicado pelo municipalismo autárquico, visão que prega a ideia de que os
governos locais poderiam sozinhos resolver todos os dilemas de ação coletiva colocados
às suas populações. O municipalismo autárquico incentiva, em primeiro lugar, a
“prefeiturização”, tornando os prefeitos atores por excelência do jogo local e
intergovernamental. Cada qual defende seu município como uma unidade legítima e
separada das demais, o que é uma miopia em relação aos problemas comuns em termos
“micro” e macrorregionais.
Outro fenômeno que marcou o processo de descentralização foi a intensa metropolização

do país. Não só houve um crescimento das áreas metropolitanas, em número de pessoas
e de organizações administrativas, como também os problemas sociais cresceram
gigantescamente nesses lugares. No entanto, a estrutura financeira e político-jurídica
instituída pela Constituição de 1988 não favorece o equacionamento dessa questão. No
que se refere ao primeiro aspecto, a opção dos constituintes foi por um sistema de
repartição de rendas intergovernamentais com viés fortemente antimetropolitano,
favorecendo inclusive a multiplicação de pequenas cidades.
A quarta característica da descentralização é a sobrevivência de resquícios culturais e

políticos anti-republicanos no plano local. A despeito dos avanços que ocorreram, que
foram muitos sob uma perspectiva histórica, diversas municipalidades do país ainda são
governadas sob o registro oligárquico, em oposição ao modo poliárquico que é
fundamental para a combinação entre descentralização e democracia.
No plano intergovernamental, não se constituiu uma coordenação capaz de estimular a

descentralização ao longo da redemocratização. Na relação dos municípios com os
estados, predominava a lógica de cooptação das elites locais, típica do
ultrapresidencialismo estadual. Adicionalmente, as unidades estaduais ficaram, com a
Constituição de 1988, em um quadro de indefinição de suas competências e da maneira
como se relacionariam com os outros níveis de governo. Esse vazio institucional
favoreceu uma posição “flexível” dos governos estaduais: quando as políticas tinham
financiamento da União, eles procuravam participar; caso contrário, eximiam-se de atuar
ou repassavam as atribuições para os governos locais.
Vamos dar uma olhada em outras características de nossa federação. Vimos que nos
Estados Federais é comum a presença do bicameralismo, sendo que o Senado é
composto pelos representantes dos Estados e a Câmara pelos representantes do povo.
Assim, no Senado cada Estado possui o mesmo número de representantes – no nosso
caso são três. Já na Câmara dos Deputados, a representação se daria de forma
proporcional ao tamanho da população de cada Estado. Assim, se o país tem em torno de
180 milhões de habitantes e o número de deputados é de 513, então teríamos um
deputado para cada 350 mil habitantes. Assim, como São Paulo tem quase 40 milhões de
habitantes, teria direito a 114 deputados; por outro lado se Roraima tem 395 mil
habitantes, teria direito a representação de apenas um deputado. No entanto, a CF/88
afirma que:
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do

povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada
Território e no Distrito Federal.
§ 1º - O número total de Deputados, bem como a representação por

Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar,
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários,
no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da
Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
Dessa forma, São Paulo não pode ter mais que 70 deputados e Roraima não pode ter
menos que oito. Temos pelo menos oito Estados que estão representados com mais
deputados do que a população comportaria. Do outro lado, além de São Paulo, Minas
Gerais também perde representação.
Outro aspecto de nosso federalismo é que a forma federativa é cláusula pétrea. Segundo
o art. 60 da CF:
§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a

abolir: I - a forma federativa de Estado; II - o voto direto, secreto,
universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e

garantias individuais.
A expressão “tendente a abolir” significa dizer que não é qualquer emenda que disponha
sobre as matérias protegidas como cláusula pétrea que será considerada inconstitucional.
Estas matérias poderão ser objeto de emenda à Constituição, desde que essas emendas
não sejam “tendentes a abolir” tais matérias. Assim, o voto, os direitos e garantias
individuais, a forma federativa poderão ser objeto de emenda à Constituição, desde que a
emenda não tenda à abolição, ao enfraquecimento, à supressão desses direitos gravados
como cláusula pétrea.
Vamos dar mais uma olhada no art. 1º da CF/88:
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel

dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos:
Quando ela fala em “união indissolúvel”, veda de forma expressa e terminativa o direito à
secessão, ou seja, a possibilidade de um de nossos entes autônomos tentar se dissociar
da República Federativa do Brasil e constituir, por si só, um Estado soberano, sendo
qualquer tentativa nesse sentido flagrantemente inconstitucional.
3 Coordenação Executiva
Vamos estudar aqui os problemas relacionados à articulação e à fragmentação das ações
governamentais. Estudaremos estes problemas tanto num nível intragovernamental, ou
seja, dentro de determinada esfera de governo, quanto intergovernamental, entre esferas
de governo. Os editais falam ainda na dimensão governo-sociedade. Já vimos acima um
aspecto dessa dimensão, que são as Organizações Sociais e as OSCIP. Veremos ainda
as Parcerias Público-Privadas na Aula 08, nas novas formas de gestão de serviços
públicos.
3.1 INTRAGOVERNAMENTAL
Maria das Graças Rua afirma que um dos aspectos que primeiro chamam a atenção nas
políticas públicas brasileiras é a fragmentação. Embora as demandas da sociedade
geralmente necessitem ser resolvidas de forma articulada, em que diferentes agências
setoriais atuem de forma coordenada, na prática o que ocorre é a existência de linhas
rígidas – mas nem sempre consensuais e respeitadas – de demarcação das áreas de
atuação de cada uma delas.
Como consequência da fragmentação, as políticas muito frequentemente emperram

devido à competição interburocrática. Segundo a autora:
As políticas ou são fragmentadas em áreas de controle de cada agência,

na busca de uma convivência pacífica; ou estabelecem-se
superposições que levam à baixa racionalidade e ao desperdício de
recursos.
O mesmo problema também foi observado por Sônia Maria Fleury Teixeira. Segundo a
autora:
Apesar de que com a descentralização os serviços se dirigem aos

mesmos grupos sociais que ocupam um mesmo espaço geográfico, sua
execução se realiza de forma isolada por meio de cada política setorial.
Se bem os problemas sociais se manifestam setorialmente, sua solução
depende da ação de mais de uma política, de uma ação que considere a
população de forma integral. Só através da intersetorialidade é possível
uma ação integradas das políticas sociais que garanta a universalidade,
integridade e equidade
Humberto Falcão Martins traz alguns conceitos referentes à coordenação nas políticas
públicas:
A integração nas políticas públicas implica que elas devem apoiar umas às outras,
ou pelo menos não devem ser contraditórias.
A coerência nas políticas envolve a promoção sistemática de ações que se

reforcem mutuamente nos diferentes órgãos do governo, criando sinergias para a
realização dos objetivos comuns.
A coordenação nas políticas significa fazer com que os diversos sistemas

institucionais e gerenciais que formulam políticas trabalhem juntos de forma
congruente.
A consistência nas políticas significa assegurar que as políticas individuais não

sejam internamente contraditórias e que as políticas que se opõem ao alcance de
um determinado objetivo sejam evitadas ou integradas.
Para o autor, a integração nas políticas tem uma dimensão horizontal, uma vertical e uma
temporal. A integração horizontal busca assegurar que os objetivos individuais e as
políticas desenvolvidas por várias entidades se reforcem mutuamente. A integração
vertical busca assegurar que as práticas das agências, autoridades e órgãos autônomos,
bem como o comportamento dos níveis subnacionais do governo, se reforcem
mutuamente com os compromissos políticos mais amplos. A integração temporal busca
assegurar que as políticas continuem sendo efetivas ao longo do tempo e que as

decisões de curto prazo não se oponham aos compromissos de longo prazo.
Há também a integração transversal e setorial. A primeira aplica-se às questões

transversais ou intersetoriais e intergeracionais, dificilmente tratadas de forma coerente
devido ao tratamento especializado na legislação e em diferentes áreas de governo. Já a
integração setorial está associada ao grau de consistência lógica e operacional entre
ações de diversos atores envolvidos numa mesma arena de políticas públicas.
A teoria da fragmentação de políticas públicas propõe que há uma correlação entre

fatores de convergência estrutural e o grau de fragmentação de políticas, dentro de um
mesmo domínio temático (fragmentação intrassetorial) ou entre vários domínios
(fragmentação extrassetorial). Os fatores de convergência estrutural são:
a) Liderança executiva, mediante uma visão do Presidente para implementar seu

programa de governo e sua supervisão direta ou indireta sobre os ministros em
questões-chave;
b) Uma estratégia governamental que promova convergência de propósitos e o

casamento do planejamento (apontando resultados) com a “gestão” (apontando
como alcançá-los);
c) Incentivos à cooperação lateral entre os ministérios para busca de soluções

integradoras, mediante estratégias de construção de confiança e modelagem de
soluções ganha-ganha entre distintos segmentos;
d) Estruturas que facilitam ou dificultam a coordenação macro-governamental e as

integrações verticais e horizontais entre órgãos e entidades na estrutura de
governo;
e) Processos de trabalho com maior ou menor grau autonomia;
f) Intercâmbio de ideias, valores e visões entre distintas comunidades epistêmicas no

âmbito do estado, portadoras de distintas posições e opiniões arraigadas sobre as
políticas de gestão.
O quadro abaixo apresenta o significado de cada um destes fatores em termos de

propensão à integração ou à fragmentação a partir de um modelo de análise qualitativa da
fragmentação.
Grupo Variável Propensão à integração Propensão à fragmentação
O executivo principal exerce forte O executivo principal não exerce

Gestão do liderança e governa (administra o forte liderança ou divide para
poder conflito) buscando o consenso (e um governar, mediante incentivo à
Liderança networker). competição interna.
executiva
O executivo principal manifesta sua O discurso político do executivo
Visão visão, e esta aparece de forma principal não revela claramente
central no seu discurso político uma visão mobilizadora.
Há um projeto nacional ou de As diretrizes e objetivos centrais
Plano governo expresso sob a forma de de governo não estão integrados
um plano sob a forma de um plano
Estratégia Há um sistema de planejamento que Os objetivos são difusos, os
Sistema de estabelece objetivos, meios de meios não são assegurados, o
Planejamento alcance e mecanismos de monitoramento e a avaliação não
monitoramento e avaliação. são sistemáticos.
Há evidências de que predominam Há evidências de que
formas de coordenação negociada predominam formas de
Ajustamento Mútuo (coordenação negativa, barganha, coordenação não-negociada
solução de problemas e (ajustamento paramétrico e
coordenação positiva). ajustamento deferente).
A macroestrutura está agrupada de Há uma pulverização da
Desenho tal forma que as áreas de macroestrutura, com perda de
organizacional responsabilidade estão claras e sob supervisão e sobreposições e
Estrutura supervisão do PR. paralelismos não-claros.
Os mecanismos de coordenação Os mecanismos de coordenação

Coordenação promovem o mínimo de integração não logram promover integração
horizontal e vertical necessária. lateral ou vertical.
Os processos pertinentes ao
Os domínios institucionais são
subsistema de política perpassam
Autonomia preponderantemente autônomos
diversos domínios institucionais,
na execução de atividades.
tornando-os interdependentes.
Procedimentos, produtos e Há conflito e ambiguidade ou não
Consenso habilidades razoavelmente há especificação satisfatória em
Operacional especificados nos processos do relação a procedimentos,
Processos
subsistema de política. produtos e habilidades.
Grande diversidade de
Poucos stakeholders, baixo conflito
stakeholders, limitações na
Integração de autoridade dos domínios
autoridade dos domínios
vertical e institucionais, resultados claros e
institucionais, demandas
horizontal formas de integração bem
conflitantes e múltiplas e
estabelecidas.
complexas formas de integração.
Uma ou poucas comunidades Diversas comunidades
Pessoas Valores epistêmicas dotadas de meios de epistêmicas sem meios de
interlocução. interlocução.
Fonte: Martins (2006).
Uma das soluções para a fragmentação é o PPA. Segundo o IPEA:
Por um lado, se parece claro que o PPA pode transformar-se em

poderoso instrumento de gestão pública que amplia a visibilidade e a
racionalidade das ações de governo, evidenciando possíveis
inconsistências e gerando informações capazes de averiguar os
resultados finais obtidos em cada programa, por outro, parece ainda
incompleta a tarefa de tornar-se mais orgânica a integração entre
diversos programas supostamente voltados ao enfrentamento de um
mesmo problema-chave. Esse descasamento faz que a maioria dos
programas necessite, ainda, de profunda revisão de concepção em
vários aspectos, tais como a consistência interna e a pertinência e
suficiência de ações para que se alcancem os seus objetivos diretos.
Os programas são instrumentos da integração das diversas ações governamentais que

tem objetivos comuns. Eles mudam a lógica do planejamento governamental,
privilegiando uma visão integrada das ações necessárias para resolver determinado
problema da sociedade. Estudaremos melhor os programas na Aula 05.
3.2 INTERGOVERNAMENTAL
Os instrumentos coordenação entre esferas de governo, seja vertical (entre União,
estados e municípios), seja horizontal (entre estados ou entre municípios), são
extremamente importantes para que não haja sobreposição das ações e perda de
eficiência.
Segundo Marta Arretche:
Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências

concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Na
verdade, as propostas para combinar descentralização fiscal com
descentralização de competências foram estrategicamente derrotadas
na ANC 1987-1988. Assim, qualquer ente federativo estava
constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de
saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento.
Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente
obrigado a implementar programas nessas áreas. Decorre desse fato a
avaliação de que a Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não
encargos.
A autora fala em competências concorrentes, mas o correto é competências comuns, que

estão definidas no art. 23 da CF88. Porém, em federalismo fiscal, muitos usam
competência concorrente como aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e

Municípios. Ao privilegiar o modelo de competências comuns para as políticas sociais, a
Constituição autoriza, mas não obriga, que os entes federativos implementem programas
em áreas como a da saúde, educação, habitação, assistência social, etc. Decorre disso a
avaliação de que foi realizada a descentralização fiscal, provendo os municípios com uma
quantidade maior de receitas, sem a correspondente descentralização de encargos.
Outro possível problema do modelo de competências concorrentes é a possibilidade de

que haja superposição de ações, gerando ineficiência. Também podem promover a falta
de um denominador comum nas políticas nacionais, distanciando os entes federados uns
dos outros em termos sociais, culturais e políticos. Além disso, as desigualdades
econômicas podem ser ampliadas ainda mais, já que aquelas regiões com maior
capacidade financeira e gerencial poderão alçar um desenvolvimento ainda maior,
enquanto regiões mais atrasadas terão maiores dificuldades de promover as políticas
públicas. Por isso os instrumentos de coordenação são muito importantes.
O governo federal não dispõe dos mecanismos de alinhamento dos governos locais de
que dispunha sob o regime militar. Assim, no Estado federativo, tornam-se essenciais
estratégias de indução capazes de obter a adesão dos governos locais. Ou, dito de outro
modo, as dificuldades para que a União — ou um governo estadual — delegue funções a
um nível de governo menos abrangente são maiores hoje do que sob o regime militar.
Em algumas áreas da política social, há concentração da autoridade no governo federal,

que mantém os papeis de principal financiador, normatizador e coordenador das relações
intergovernamentais. Centralizando o financiamento, a União pode promover políticas
redistributivas, reduzindo as desigualdades econômicas. Como normatizadora, ela pode
estabelecer as diretrizes básicas a serem seguidas pelos níveis subnacionais. Na
coordenação, ela otimizaria a aplicação de recursos evitando duplicidades nos esforços
dos diversos entes.
O formato de gestão que concentra autoridade no governo federal apresenta vantagens

para a coordenação dos objetivos das políticas no território nacional, pois permite reduzir
o risco de que os diferentes níveis de governo imponham conflitos entre programas e
elevem os custos da implementação, riscos estes cuja ocorrência é mais provável em
Estados Federativos.
É o caso, por exemplo, das políticas de saúde, habitação e saneamento, ainda que com
graus variados de distribuição daquela autoridade. Segundo Arretche:
Com exceção da política de educação fundamental, a concentração de

autoridade no governo federal caracteriza as relações federativas na
gestão das políticas, pois à União cabe o papel de principal financiador,
bem como de normatização e coordenação das relações

intergovernamentais.
Ocorre que a Constituição Federal de 1988 não alterou a estrutura

institucional de gestão das políticas sociais herdada do regime militar.
Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos
sucessivos presidentes – posteriormente à Constituição Federal de 1988
– pouco ou nada alteraram esta estrutura prévia, que é centralizada para
as políticas de saúde e desenvolvimento urbano e descentralizada para
a política de educação fundamental.
Há, entretanto, áreas de política pública, igualmente definidas como sendo de

competência comum, nas quais o governo federal não dispõe de recursos institucionais
para coordenar a ação dos governos locais. É o caso da política de educação
fundamental. Esta é de responsabilidade de Estados e Municípios, sendo que estas duas
redes agem de modo inteiramente independente. As desigualdades horizontal e vertical
de capacidade de gasto da federação brasileira implicam desigualdades na carreira e
salários dos professores, na natureza e qualidade dos serviços educacionais, bem como
no nível de gasto por aluno.
No caso brasileiro, a responsabilidade pública pela gestão de políticas sociais passou a

ser um dos elementos da barganha federativa. Dadas as dimensões da pobreza brasileira
e, portanto, da população-alvo dos programas sociais, a gestão de políticas sociais em
nosso país tende a ser simultaneamente cara e inefetiva, na medida em que tende a
consumir um elevado volume de recursos e apresentar baixos níveis de proteção efetiva.
Neste caso, nas situações em que os custos políticos e/ou financeiros da gestão de uma
dada política forem avaliados como muito elevados, a barganha federativa consiste em
buscar atribuí-los ou imputá-los a outro nível de governo. Tais custos serão tanto maiores
quanto mais elevados forem os recursos exigidos pela engenharia operacional de uma
dada política e na medida direta da extensão legal do escopo de beneficiários.
Não há nenhuma garantia intrínseca à autonomia dos governos locais que os torne
responsáveis, comprometidos com as necessidades dos cidadãos e determinados a
administrar com eficiência. Em primeiro lugar, descentralização e autonomia da gestão
local são termos muito genéricos, dizem muito pouco quanto à natureza dos arranjos
institucionais sob os quais a gestão local das políticas pode ocorrer.
Em segundo lugar, a autonomia dos governos pode produzir resultados opostos aos
esperados pelos defensores mais otimistas da descentralização. Governos locais dotados
de autonomia para contrair empréstimos e dependentes de um sistema nacional de
transferências fiscais tendem a produzir déficits fiscais sistemáticos, contrariamente à
expectativa de que a descentralização fiscal produziria responsabilidade fiscal.
A autonomia local para a gestão de políticas cria oportunidades institucionais para que os
governantes implementem decisões de acordo com suas próprias preferências, as quais
não são necessariamente compatíveis com o interesse público e o bem-estar da
população. São as regras institucionais de uma política pública – isto é, regras do
processo decisório, mecanismos de controle e punição, arenas institucionalizadas de
representação de interesses, etc. – que propiciam os incentivos ao comportamento dos
governos locais.
Vamos ver agora alguns instrumentos de cooperação:
3.2.1 Transferências Intergovernamentais

Existem três formas de transferências de recursos pelo governo federal:
Transferências Constitucionais;
Transferências Legais;
Transferências Voluntárias.
a) Transferências Constitucionais
As transferências constitucionais envolvem recursos arrecadados por tributos de
competência da União, mas que devem ser transferidos a estados e municípios por
disposição da Constituição Federal de 1988.
O art. 159 trata das seguintes repartições tributárias:
Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE)

Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (Cide-Combustíveis)
Imposto sobre Produtos Industrializados proporcional ao valor das exportações
(IPI-Exportação).
Já o § 1º do art. 20 estabeleceu as compensações financeiras, assegurando aos Estados,

ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da
União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos
hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no
respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva,
ou compensação financeira por essa exploração.
Importante destacar o caráter de redistribuição de renda do FPE e do FPM.
Do FPE: 85% dos recursos são transferidos aos estados das regiões região Norte
(25,37%), Nordeste (52,46%) e Centro-Oeste (7,17%) e 15% aos Estados das
Regiões Sul (6,52%) e Sudeste (8,48%).
O FPM privilegia os municípios pequenos: 10% pertencem às capitais; 86,4%

pertencem aos municípios do interior e o restante, 3,6%, constitui o Fundo de
Reserva para distribuição entre os Municípios do interior com mais de 142.633
habitantes.
b) Transferências Legais
Já as transferências legais são regulamentadas em leis específicas, que determinam a
forma de habilitação, transferência, aplicação de recursos e prestação de contas. Há duas
formas de transferência legal:
Transferências Automáticas: consistem no repasse de recursos financeiros sem a

utilização de convênio, ajuste, acordo ou contrato, mediante o depósito em conta
corrente específica, aberta em nome do beneficiário. Essa forma de transferência é
empregada na descentralização de recursos em determinados programas da área
de educação, no âmbito do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
(FNDE).
Transferências Fundo a Fundo: se caracterizam pelo repasse de recursos por um

fundo da esfera federal diretamente para fundos estaduais e municipais,
dispensando a celebração de convênios. Os fundos que operam essa modalidade
transferência são o Fundo Nacional de Saúde (FNS) e o Fundo Nacional da
Assistência Social (FNAS).
c) Transferências Voluntárias
As transferências voluntárias realizadas pela União possuem um papel importante na
coordenação das ações dentro do federalismo brasileiro. Enquanto as transferências
legais e constitucionais devem ser feitas obrigatoriamente, as voluntárias são de
discricionariedade do gestor federal. Essas transferências são efetivadas, principalmente,
por meio de convênios e contratos de repasse.
A finalidade desses instrumentos é o alcance de objetivos comuns entre os entes, por

meio do repasse de verbas, uso de equipamentos, de recursos humanos e materiais, de
imóveis, etc. Os convênios são utilizados pela Administração Pública para se associar
com outras entidades públicas ou com entidades privadas.
Trata-se de instrumentos diferentes do contrato administrativo normal, em que os

interesses são opostos e contraditórios. Por exemplo, a Administração deseja que o
particular lhe preste determinado serviço da melhor forma possível ao menor custo,
enquanto o particular quer executar o menor esforço possível com o maior retorno
financeiro. Já nos convênios, os interesses são recíprocos, são comuns. Por exemplo, a
União deseja que determinada comunidade tenha acesso a cursos de planejamento
familiar, cursos esses que são oferecidos por uma ONG.
No convênio, os partícipes têm competências institucionais comuns e os resultados

alcançados são desejados por ambos. Por isso ocorre uma mútua colaboração e os dois
lados são chamados de partícipes, enquanto nos contratos são chamados de partes. Uma
consequência é que nos convênios não existe uma vinculação contratual, não se admite
cláusula de permanência obrigatória.
Outra característica importante é que os recursos repassados não têm característica de

preço ou remuneração, que seriam pagos em troca de um determinado benefício. Nos
contratos, a Administração paga em troca de um serviço, de uma obra ou de um bem, que
passa a compor o patrimônio público. Por outro lado, o dinheiro pago pelo governo irá ser
incorporado ao patrimônio do contratado, que pode fazer o que bem quiser com ele. Nos
convênios, o valor repassado fica vinculado ao objeto do convênio, ele deve ser aplicado
em destinação específica, tanto que a Lei nº 8.666/1993 (Lei de Licitações e Contratos)
prevê a devolução dos valores remanescentes ao órgão repassador quando da sua
conclusão.
Apesar de as transferências voluntárias serem

Contrato de Adesão: é aquele
instrumentos de cooperação entre entes em que uma das partes impõe
governamentais, na prática, eles têm se mostrado mais a maioria ou a totalidade das
como um contrato de adesão, em que o governo cláusulas, cabendo à outra
federal impõe determinadas diretrizes para que apenas concordar ou não com
estados e municípios recebam os recursos. É por meio elas, sem possibilidade de
dessas diretrizes que ele consegue direcionar as alterá‐las. Um exemplo são os
contratos de cartão de crédito.
ações dos entes federativos para um determinado
rumo.
Na cooperação federativa, o convênio tem sido utilizado justamente na concretização das

competências comuns estabelecidas pela CF88. E, em função do papel de coordenador
das ações, a União tem no convênio um instrumento de indução dos estados e municípios
para que eles sigam determinadas diretrizes de política pública.
Por exemplo, a Portaria nº 117/2010 do Ministério da Cultura estabelece “como condição

às transferências voluntárias da União decorrentes de dotações orçamentárias do
Ministério da Cultura a comprovação da existência e do pleno funcionamento de pelo
menos uma biblioteca pública instalada no âmbito do ente federado beneficiário”. A União
não pode obrigar os municípios a construírem bibliotecas, mas se eles não o fizerem, não
podem receber recursos do Ministério da Cultura.
Por isso que os convênios, apesar de buscarem a cooperação mútua, se caracterizam

como um contrato de adesão. A União estabelece as condições que devem ser
obedecidas pelos estados e municípios para que recebam os recursos federais e eles não
conseguem discutir estas condições.
Os convênios não são utilizados apenas pela União, mas também entre os demais entes
federados. A CF88 dispõe sobre os convênios de cooperação no art. 241.
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios

disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de
cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada
de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos
serviços transferidos.
Este artigo fala em convênios de cooperação e consórcios públicos. Assim, caso dois ou
mais municípios desejem se associar na gestão de determinado serviço público ou
ampliar a cooperação em alguma área de atuação podem se utilizar algum desses dois
instrumentos.
3.2.2 Consórcios Públicos

Os consórcios públicos são outro instrumento importante na coordenação das ações dos
entes governamentais. Já são várias as experiências de consórcios intermunicipais, em
que municípios se reúnem em torno de objetivos comuns, procurando formular, de forma
conjunta, planos para enfrentamento de questões que ultrapassam a capacidade de
resolução de um município isolado.
A associação de municípios não é algo recente no Brasil. A Constituição do Estado de

São Paulo de 1891 já trazia a previsão de que “as municipalidades poderão associar-se
para a realização de quaisquer melhoramentos, que julguem de comum interesse”. A
Constituição de 1937 levou essa possibilidade para o nível federal, afirmando que “os
municípios da mesma região podem agrupar-se para a instalação, exploração e
administração de serviços públicos comuns”.
Como foi visto acima, a CF88 prevê a possibilidade de instituição de consórcios públicos
em seu art. 241, e a Lei nº 11.107/2005 veio regular a instituição de consórcios. Na
mensagem presidencial que acompanhou o projeto de lei, o governo enumerou os
seguintes objetivos a serem alcançados com os consórcios públicos:
A instituição de um mecanismo de coordenação federativa adequado às diversas

escalas de atuação territorial;
O fortalecimento do papel do ente público de agente planejador, regulador e

fiscalizador de serviços públicos;
A possibilidade de incrementar a efetividade das políticas públicas executadas em

parceria por diferentes entes governamentais;
A necessidade de superar a insegurança jurídica dos atuais arranjos de

cooperação entre os entes públicos brasileiros, resultando em maior previsibilidade
e segurança jurídica nas políticas executadas pelo Estado.
Pode-se perceber a importância do consórcio público como um instrumento jurídico que

permitiria aos entes federados se associarem na prestação de serviços públicos ou
atividades de interesse comum.
A associação pode ser tanto horizontal, entre entes de mesmo nível, como um consórcio
entre municípios, quanto vertical, entre entes de níveis diferentes, como um consórcio
entre município, estado e União. Um ponto importante na Lei nº 11.107/2005 é que a
“União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte todos os
Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados”. Portanto, a
União não pode se consorciar com um município sem que o respectivo estado participe.
O Decreto nº 6.017/2007 traz a definição de consórcio público:
Consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da

Federação, na forma da Lei nº 11.107, de 2005, para estabelecer
relações de cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de
interesse comum, constituída como associação pública, com
personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como
pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos;
Como exemplos de áreas em que pode haver tal cooperação, o mesmo Decreto traz
possíveis objetivos na formação de um consórcio público. Trata-se de uma relação
meramente explicativa, sendo possível a fixação de outros objetivos:
OBJETIVOS DOS CONSÓRCIOS PÚBLICOS
A gestão associada de serviços públicos;

A prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e
o fornecimento de bens à administração direta ou indireta dos entes
consorciados;
O compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos,
inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de
procedimentos de licitação e de admissão de pessoal;
A produção de informações ou de estudos técnicos;
A instituição e o funcionamento de escolas de governo ou de estabelecimentos
congêneres;
A promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-
ambiente;
O exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos que
lhe tenham sido delegadas ou autorizadas;
O apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os
entes consorciados;
A gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico
comum;
O planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da
previdência social dos servidores de qualquer dos entes da Federação que
integram o consórcio;
O fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e
desenvolvimento urbano, rural e agrário;
As ações e políticas de desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e
regional; e
O exercício de competências pertencentes aos entes da Federação nos termos
de autorização ou delegação.
A Lei nº 11.107/2005 dispõe que o “consórcio público constituirá associação pública ou

pessoa jurídica de direito privado”. Essa é uma novidade da Lei, uma vez que antes se
entendia que os consórcios não possuíam personalidade jurídica. Agora são possíveis
duas figuras jurídicas. Segundo a Lei:
Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante
a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da
legislação civil.
No caso de assumir o regime de direito público, o consórcio terá todas as prerrogativas e

privilégios típicos das pessoas jurídicas de direito público, tais como imunidade tributária,
impenhorabilidade dos bens, juízo privativo, etc. Já o consórcio de direito privado não
possuirá essas mesmas vantagens, mas deve se submeter às normas de direito público
no que se refere à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e
admissão de pessoal.
A Lei afirma que, quando de direito público, o consórcio integrará a administração indireta
de todos os entes da Federação consorciados, constituindo uma forma de autarquia
plurifederativa. Não há essa previsão para o consórcio de direito privado, mas entende-se
que com eles ocorre o mesmo, pois todas os entes criados pelo poder público para
desempenhar funções administrativas do Estado devem integrar a administração direta ou
indireta. Caso esse novo ente possua personalidade jurídica própria, como é o caso dos
consórcios, deve integrar a administração indireta.
A constituição do consórcio se dá por meio de um contrato, mas antes os entes devem

subscrever um protocolo de intenções. Trata-se de um contrato preliminar que, depois de
ratificado pelos entes, converte-se no contrato de consórcio público. Importante destacar
que, conforme dispõe o Decreto, o protocolo deve dispor sobre o prazo de duração do
contrato, mas admite-se a fixação de prazo indeterminado.
A próxima etapa na formação do consórcio é a ratificação do protocolo de intenções, que

é a sua aprovação pelos entes participantes mediante lei. É possível que, mesmo sem a
ratificação do protocolo por todos os entes, o contrato do consórcio seja celebrado por
uma parcela dos entes signatários, desde que isso esteja previsto no protocolo de
intenções.
Caso um ente não tenha subscrito o protocolo de intenções, mas deseje ingressar
posteriormente, isso também é possível, desde que haja alteração do contrato de
consórcio público.
O consórcio público pode ter quatro tipos de fontes de recursos:
o contrato de rateio
ser contratado pelos entes consorciados;
celebrar convênios com entes não consorciados.
arrecadar receitas advindas da gestão associada de serviços públicos;
O contrato de rateio é o instrumento por meio do qual os entes consorciados

comprometem-se a fornecer recursos financeiros para a realização das despesas do
consórcio público. Ele deve ser formalizado a cada exercício financeiro e a sua duração
será igual ao prazo das dotações que o suportam. Somente nos casos de o contrato
corresponder a projeto previsto no Plano Plurianual ou a gestão associada de serviços
públicos custeados por tarifas ou outros preços públicos é que a sua duração poderá ser
superior ao exercício.
Os entes consorciados podem contratar o consórcio para desempenhar serviços públicos.

Por exemplo, um consórcio na área de informática pode ser contratado pelos municípios
para prestar serviços de desenvolvimento de software. É importante destacar que essa
contratação não precisa ser precedida de licitação, pois é um caso de dispensa. Segundo
a Lei nº 11.107/2005:
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
I – firmar convênios, contratos, acordos de qualquer natureza, receber

auxílios, contribuições e subvenções sociais ou econômicas de outras
entidades e órgãos do governo;
II – nos termos do contrato de consórcio de direito público, promover

desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de
utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo
Poder Público; e
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da

Federação consorciados, dispensada a licitação.
Além do inciso III, que prevê a contratação do consórcio com dispensa de licitação, pode-
se observar no inciso I a possibilidade de celebração de convênios com outros entes,
inclusive diretamente com a União, como afirma a Lei nº 11.107/2005:
Art. 14. A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos,

com o objetivo de viabilizar a descentralização e a prestação de políticas
públicas em escalas adequadas.
Por fim, a outra forma de arrecadação de recursos é por meio de receitas fruto da gestão
dos serviços públicos, como a cobrança de taxas e preços públicos. Por exemplo, um
consórcio responsável pelo saneamento dos municípios pode cobrar pelo fornecimento da
água aos cidadãos. Segundo a Lei nº 11.107/2005:
§ 2º Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e

exercer atividades de arrecadação de tarifas e outros preços públicos
pela prestação de serviços ou pelo uso ou outorga de uso de bens
públicos por eles administrados ou, mediante autorização específica,
pelo ente da Federação consorciado.
Outro instrumento importante nos consórcios é o contrato de programa. Já foi

mencionado o contrato de consórcio púbico, que institui o consórcio, e o contrato de
rateio, que é utilizado para a transferência de recursos pelos entes consorciados. O
contrato de programa é diferente desses dois, com objetivos diferentes. Sua existência,
inclusive, é independente do consórcio, pois pode ser firmado entre entes não
consorciados, como num convênio de cooperação.
Segundo a Lei:
Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa,

como condição de sua validade, as obrigações que um ente da
Federação constituir para com outro ente da Federação ou para com
consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a
prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de
encargos, serviços, pessoal ou de bens necessários à continuidade dos
serviços transferidos
Assim, todas as obrigações que um ente tiver com outro na gestão associada de serviços
públicos deverão ser descritas no contrato de programa.
Por exemplo, determinado município celebra convênio de cooperação com o governo

estadual para que a empresa estadual de saneamento seja responsável pela prestação
de serviços públicos de abastecimento de água e de esgotamento sanitário, que é uma
das competências comuns previstas no art. 23 da CF88. Assim, ao invés dos dois entes
prestarem o serviço separadamente, podem optar pela gestão associada.
Eles assinarão então o contrato de programa, em que serão reguladas as obrigações de

um ente em relação ao outro e a transferência de encargos, serviços, pessoal ou bens
necessários à continuidade dos serviços transferidos.
O contrato de programa pode ser celebrado também com entidades da administração

indireta dos entes federados conveniados ou consorciados. Importante destacar ainda
que a lei veda a transferência ao contratado das competências de planejamento,
regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio prestados.
O contrato de programa não seguirá as regras da Lei nº 8.666/1993, mas sim a legislação
de concessões e permissões de serviços públicos e, especialmente no que se refere ao
cálculo de tarifas e de outros preços públicos, à de regulação dos serviços a serem
prestados, bem como deverá prever procedimentos que garantam a transparência da

gestão econômica e financeira de cada serviço em relação a cada um de seus titulares.
No que se refere ao controle, a Lei nº 11.107/2005 prevê que o consórcio está sujeito à
fiscalização do Tribunal de Contas competente para apreciar as contas do Chefe do
Poder Executivo representante legal do consórcio. No entanto, isso não afasta o controle
exercido pelos tribunais dos demais entes sobre os recursos de cada um deles
transferidos mediante contrato de rateio, tanto que a Lei prevê que o consórcio público
deve fornecer as informações necessárias para que sejam consolidadas, nas contas dos
entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos entregues em virtude
de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente
da Federação.
4 Questões
4.1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
1. (ESAF/AFT/2010) Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito público,

composto por alguns municípios, pelos respectivos governos estaduais e pela União,
integra:
a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, a administração
indireta.
b) nos municípios, nos estados e na União, a administração indireta.
c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, a administração
indireta.
d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta.
e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na União, a administração
direta.
§ 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público

integra a administração indireta de todos os entes da Federação
consorciados.
Portanto, tanto nos municípios, quanto nos estados e na União, os consórcios integram a
administração indireta.
Gabarito: B.
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opção incorreta.

a) O contrato de gestão, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua
autonomia.
b) Quanto à estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e corporativas.
c) Os serviços sociais autônomos são entes paraestatais que não integram a
Administração direta nem a indireta.
d) Organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado ou
público, sem fins lucrativos, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato
de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social.
e) A Administração Pública, ao criar fundação de direito privado, submete-a ao direito
comum em tudo aquilo que não for expressamente derrogado por normas de direito
público.
A Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que há uma diferença entre estes dois tipos de
contrato de gestão: entre entes públicos e com organizações sociais. Segundo a autora:
O contrato de gestão, quando celebrado com entidades da

Administração Indireta, tem por objetivo ampliar a sua autonomia;
porém, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua
autonomia, pois, embora entidades privadas, terão de se sujeitar a
exigências contidas no contrato de gestão.
De certa forma a autora está certa, já que as entidades sem fins lucrativos poderiam
prestar os serviços sem se restringir às regras do contrato de gestão, por isso ele limita
sua autonomia. Contudo, jamais podemos dizer que o objetivo é restringir a autonomia, é
justamente o contrário, como podemos ver no Plano Diretor:
Objetivos para os Serviços Não-exclusivos:
1) Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de

um programa de “publicização”, transformando as atuais fundações
públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito
privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder
legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e

assim ter direito a dotação orçamentária.
2) Lograr, assim, uma maior autonomia e uma consequente maior

responsabilidade para os dirigentes desses serviços.
O objetivo era sim aumentar a autonomia na gestão dos serviços públicos, já que as
fundações seriam “transformadas” em OS.
A letra “A” é certa. A ESAF usou nesta questão o entendimento da Zanella. Até mesmo
porque essa questão é de direito administrativo.
A autora ainda cita uma classificação das autarquias que considera sua estrutura. As
fundacionais correspondem às fundações de direito público. As corporativas exercem
atividades de regulação e fiscalização profissional, a partir da lei. Um exemplo é a OAB. A
letra “B” é certa.
O serviço social autônomo, segundo Hely Lopes Meirelles:
São todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de direito

privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais
ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, sendo mantidos por
dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes
paraestatais de cooperação com o Poder Público, com administração e
patrimônio próprios.
São exemplos: SESC, SESI, SENAI, SEST, etc. Embora oficializadas pelo Estado, não
integram a administração direta nem a indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob
seu amparo. A letra “C” é certa.
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organizações sociais

pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades
sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à
saúde, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei.
A letra “D” é errada porque são pessoas jurídicas de direito privado, e não público.
A letra “E” é certa. As fundações instituídas pelo Estado podem assumir tanto a
configuração pública quanto privada. Para este último tipo, elas submetem-se às normas
de direito privado, mas não integralmente.
Gabarito: D.
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que:

a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez,
submetem-se à União.
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas,
administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado.
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-
administrativa que os estados e o Distrito Federal.
d) o Distrito Federal é a capital federal.
e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados
casos, os estados podem intervir em seus municípios.
Essa questão pode ser enquadrada mais como de Direito Constitucional do que como de
Administração Pública.
A letra “A” é errada, já que todos os entes possuem autonomia administrativa e não se
submetem aos demais. Na federação não há hierarquia entre os entes.
A letra “B” é errada porque as regiões metropolitanas não constituem entes federativos,
como os municípios, e não possuem prerrogativas políticas, administrativas e financeiras.
Segundo a CF88:
Art. 25, § 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir

regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões,
constituídas por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum.
Assim, o objetivo na formação das regiões metropolitanas é a integração de municípios

limítrofes.
A letra “C” é errada porque os territórios federais não são entes federativos como os
estados, eles estão submetidos à União. Segundo a CF88:
Art. 18, § 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação,

transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar.
A letra “D” é errada. Segundo a CF88: “Art. 18, § 1º - Brasília é a Capital Federal”. Assim,
Brasília, e não o Distrito Federal, é a capital federal.
A letra “E” é a certa, existe autonomia dos municípios, pois são entes federativos, mas
existe a possibilidade de intervenção neles por parte dos estados, e da União nos
estados.
Gabarito: E.
4. (ESAF/ANA/2009) Quanto às características da administração pública federal brasileira

e sua forma de organização, analise os itens a seguir e marque com V se a assertiva for
verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente.
( ) Os órgãos são compartimentos internos da pessoa pública que compõem sua criação
bem como sua extinção são disciplinas reservadas à lei.
( ) A realização das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada,
caracteriza a criação de pessoas jurídicas distintas, componentes da administração
pública indireta.
( ) As entidades da administração pública indireta do Poder Executivo, apesar de não
submetidas hierarquicamente ao Ministério a que se vinculam, sujeitam-se à sua
supervisão ministerial.
( ) O Poder Judiciário e o Poder Legislativo constituem pessoas jurídicas distintas do
Poder Executivo e, por isso, integram a administração pública indireta.
a) V, F, V, F
b) V, F, F, V
c) F, V, V, F
d) F, V, F, V
e) V, V, F, V
A primeira afirmação é verdadeira. Parece que ficou faltando alguma coisa. Os órgãos
públicos são sim compartimentos internos da pessoa pública e é necessária lei para sua
criação e extinção. Segundo a CF88:
Art. 48. Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da

República, não exigida esta para o especificado nos arts. 49, 51 e 52,
dispor sobre todas as matérias de competência da União, especialmente
sobre:
XI - criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública;
A segunda afirmação é falsa porque na desconcentração não há pessoa jurídica distinta

na administração indireta, isso é descentralização.
A terceira afirmação é verdadeira. Não há hierarquia, mas há supervisão ministerial.
A quarta afirmação é falsa, não integram a administração indireta, são órgãos

independentes.
Gabarito: A.
5. (ESAF/ANA/2009) “No setor de atividades exclusivas de Estado, deverão ser

introduzidas as Agências como novo modelo institucional, na forma de Agências
Executivas e Agências Reguladoras, que revitalizarão as autarquias e fundações,
resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e
mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração
gerencial, por meio da introdução da avaliação de desempenho, do controle por
resultados, da focalização da satisfação do usuário e do controle de custos.” (In: BRASIL.
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na
administração pública: 1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. – Cadernos MARE da
reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.)
Quanto às características das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico
brasileiro, assinale a opção correta.
a) Como integrantes da administração pública federal direta, as agências reguladoras
surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os serviços públicos
que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na década de 1990.
b) Sem uma legislação que discipline as características gerais das agências reguladoras
brasileiras, as leis especiais que instituíram cada uma delas acabaram por conferi-las as
mais diversas naturezas: empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e
fundações.
c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior
autonomia e independência, estão, em regra, a formação de quadro próprio de servidores,
receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo
Senado Federal e com mandato fixo.
d) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o
conceito de jurisdição administrativa ao ordenamento jurídico brasileiro, de maneira que,
em seu âmbito de atuação, essas instituições possuem competência para dirimir conflitos
de interesses que envolvam a administração pública, com força de coisa julgada.
e) Enquanto entidades da administração pública federal indireta, as relações de trabalho

das agências reguladoras são regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho – CLT, em
regime de emprego público.
A letra “A” é errada porque elas fazem parte da administração indireta.
A letra “B” é errada porque elas foram instituídas como autarquias especiais.
A letra “C” é certa, traz as garantias que vimos na aula.
A letra “D” é errada, pois não existe coisa julgada que não seja no âmbito do poder
judiciário.
A letra “E” é errada porque são pessoas jurídicas de direito público, ou seja, regidas pela
8.112/1990.
Gabarito: C.
6. (ESAF/APO-MPOG/2008) Modernamente, a Organização Administrativa do Estado

Brasileiro adquiriu novos contornos com a edição da Lei n. 11.107/2005. Nesse diapasão,
analise os itens abaixo e marque a opção correta.
I. O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.
II. No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público
observará as normas de direito público quanto à celebração de contratos.
III. Os consórcios públicos ou privados, na área de saúde, deverão obedecer aos
princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS.
IV. Os entes da Federação consorciados, ou com eles conveniados, não poderão ceder-
lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um ante a observância
constitucional de exigência de concurso público.
a) Apenas o item I está correto.
b) Apenas o item II está correto.
c) Apenas os itens II e IV estão incorretos.
d) Apenas os itens I e III estão incorretos.
e) Apenas os itens III e IV estão incorretos.
A afirmação I é certa, mesma coisa da questão anterior.
A afirmação II é certa. Segundo a Lei 11.107/2005:
§ 2º No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado,

o consórcio público observará as normas de direito público no que
concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação
de contas e admissão de pessoal, que será regido pela Consolidação
das Leis do Trabalho - CLT.
A afirmação III é errada, segundo a Lei são só os públicos. Pegadinha besta:
§ 3º Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos

princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde –
SUS.
A afirmação IV é errada. Segundo a Lei:
4º Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados,

poderão ceder-lhe servidores, na forma e condições da legislação de
cada um.
Gabarito: E.
7. (ESAF/STN/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal são,

respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pública, cujos capitais
votantes majoritários pertencem à União. Quanto a estas espécies de instituições, analise
os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao
final, assinale a opção correspondente.
( ) A constituição de sociedades de economia mista e de empresas públicas decorre de
um processo de descentralização do Estado que passa a exercer certas atividades por
intermédio de outras entidades.
( ) Apesar de serem constituídas como pessoas jurídicas de direito privado, as sociedades
de economia mista e as empresas públicas estão submetidas hierarquicamente à pessoa
política da federação que as tenha criado.
( ) Somente por lei específica podem ser criadas sociedades de economia mista e
empresas públicas, bem como necessária autorização legislativa, em cada caso, para a
criação de suas subsidiárias.
( ) As empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade

econômica sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas públicas e as sociedades de economia
mista sujeitam-se aos princípios da administração pública e devem observar
procedimento licitatório.
a) V, V, F, V, F
b) V, F, F, V, V
c) F, F, V, F, V
d) F, V, V, F, F
e) V, F, F, V, V
A primeira afirmação é verdadeira, é um processo de descentralização por serviços.
A segunda afirmação é falsa porque não há subordinação hierárquica.
A terceira afirmação é falsa, a lei apenas autoriza sua criação.
A quarta afirmação é verdadeira. Segundo ao RT. 173 da CF88:
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da

sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de
prestação de serviços, dispondo sobre:
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas,

inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas
e tributários;
A quinta afirmação é verdadeira. Segundo o mesmo dispositivo:
III – licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,

observados os princípios da Administração Pública;
Se vocês observarem, há duas respostas corretas, e o gabarito foi as duas.
Gabarito: B ou E.
8. (ESAF/CGU/2008) Sobre as contratações de consórcios públicos é correto afirmar que:
a) os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pela lei.

b) é admitida a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições
financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação,
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões
de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.
c) o contrato de consórcio público deve, como condição de validade, ser celebrado por
todos os entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções.
d) a execução das receitas e despesas do consórcio público não deverá obedecer às
normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas, por se constituir como
pessoa jurídica de direito privado.
e) para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá ser contratado pela
administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a
licitação.
A letra “A” é errada porque os objetivos são definidos no protocolo de intenções. O

Decreto 6.017/2007 apenas enumera alguns possíveis objetivos.
A letra “B” é errada. Segundo a Lei 11.107/2005:
§ 3º É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja

determinadas contribuições financeiras ou econômicas de ente da
Federação ao consórcio público, salvo a doação, destinação ou cessão
do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões de
direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.
A letra “C” é errada. Segundo a Lei:
§ 1º O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode

ser celebrado por apenas 1 (uma) parcela dos entes da Federação que
subscreveram o protocolo de intenções.
A letra “D” é errada. Segundo a Lei:
Art. 9º A execução das receitas e despesas do consórcio público deverá

obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades
públicas
A letra “E” é certa. Segundo a Lei:
§ 1º Para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá:
III – ser contratado pela administração direta ou indireta dos entes da

Federação consorciados, dispensada a licitação.
Gabarito: E.
9. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de

1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando à modernização da gestão da
administração pública: agências executivas e agências reguladoras. Selecione, do ponto
de vista conceitual, a opção correta.
a) Agências reguladoras são criadas por determinação do Presidente da República.
b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei pelo Congresso Nacional.
c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo.
d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos exclusivos do Estado.
e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e exoneração do
Vimos que a criação de agências reguladoras é da iniciativa privativa do Presidente da

República. Contudo, falar em determinação é um pouco exagerado, uma vez que esse
termo remete ao Decreto, e as agências reguladoras devem ser criadas por lei, passando
pelo crivo do Congresso. A letra “A” é errada.
As atividades das agências executivas não são definidas pelo Congresso, por meio de lei.
As agências executivas são autarquias ou fundações públicas que exerçam atividades
exclusivas de Estado. Estas entidades são criadas por lei, mas a iniciativa é do Presidente
da República. A letra “B” é errada.
As agências reguladoras não estão sujeitas às mudanças de governo, uma vez que elas
são dotadas de um regime especial, que lhes confere maior independência do que as
demais entidades da administração indireta. Um exemplo deste regime especial é o
mandato fixo dos seus diretores. A letra “C” é errada.
A qualificação de agência executiva é conferida apenas a autarquias e fundações que

assinem contrato de gestão. Além disso, essas entidades têm de desempenhar atividades
exclusivas de Estado. A letra “D” é certa.
Os dirigentes das agências reguladoras têm mandato fixo. A letra “E” é errada.
Gabarito: D.
10. (ESAF/PGDF/2007) Com pertinência à Estrutura da Administração Pública,

assinale a proposição incorreta.
a) Para Celso Antônio Bandeira de Mello, as denominadas Entidades Públicas Não-
Estatais (pós-reforma do Estado – EC n. 19 e EC n. 20) são pessoas privadas que
colaboram com o Estado e que, entre os privilégios que recebem do Poder Público, está o
conceito tributário da parafiscalidade.
b) A Parceria Público-Privada possui a modalidade administrativa, que é a própria
concessão de serviço ou de obra de que trata a Lei n. 8.987/2004 e, ainda, envolve,
adicionalmente ao valor cobrado dos usuários, a contraprestação do contratante público
ao contratante privado.
c) À luz da teoria da Reforma do Estado, o que caracteriza o Terceiro Setor é o
desenvolvimento de atividades sem fim lucrativo e voltadas a fins públicos.
d) O Termo de Parceria é definido na Lei n. 9.790/99 como o instrumento passível de ser
firmado entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público,
destinado à formação do vínculo de cooperação entre as partes para o fomento e a
execução de atividades de interesse público.
e) À ideia de descentralização administrativa está estreitamente ligado o Princípio da
Especialidade, segundo o qual, quando o Estado cria uma entidade autárquica, seus
administradores não podem afastar-se dos objetivos definidos em lei, ainda que sob o
argumento de que sua atuação (fora dos objetivos legais) se dê com vistas a atender
interesse público, fim maior da atividade administrativa.
O termo “parafiscal” foi empregado inicialmente na França para designar o poder fiscal
concedido a entidades de caráter autônomo, investidas de competência para o
desempenho de algum fim público. Portanto, entidades paraestatais como o serviço social
autônomo (SESI, SESC, SENAI) podem cobrar tributos. A letra “A” foi dada como certa,
mas acho um pouco equivocada, já que nem todas as entidades públicas não-estatais
possuem este poder de tributar delegado pelo Estado.
Segundo o art. 2º da Lei 11.079/04, existem dois tipos de PPP: a patrocinada e a

administrativa. As definições são as seguintes:
§ 1º Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de

obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995,
quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários
contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
§ 2º Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de

que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que
envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
A letra “B” é errada. Veremos as PPP na aula 08. Ela é errada porque a descrição é da
concessão patrocinada, e não da administrativa.
O terceiro setor distingue-se do primeiro, que é o Estado, e do segundo, o Mercado. O

seu conceito abrange as iniciativas privadas, mas que buscam o interesse público, ou
seja, abrange as ações que partem da sociedade civil com vistas a satisfazer o interesse
coletivo, e não particular. A letra “C” é certa.
Segundo a Lei 9.790/99:
Art. 9° Fica instituído o Termo de Parceria, assim considerado o

instrumento passível de ser firmado entre o Poder Público e as
entidades qualificadas como Organizações da Sociedade Civil de
Interesse Público destinado à formação de vínculo de cooperação entre
as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse
público previstas no art. 3° desta Lei.
Algumas das cláusulas essenciais do termo de parceria são:
I - a do objeto, que conterá a especificação do programa de trabalho

proposto pela Organização da Sociedade Civil de Interesse Público;
II - a de estipulação das metas e dos resultados a serem atingidos e os

respectivos prazos de execução ou cronograma;
III - a de previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de

desempenho a serem utilizados, mediante indicadores de resultado;
Podemos ver nos incisos II e III que o termo de parceria é mais um instrumento de
contratualização, prevendo metas e indicadores para avaliação do desempenho. Trata-se
de mais um instrumento de gestão de resultados do poder público com entidades
privadas. A letra “D” é certa.
Na descentralização administrativa, cria-se uma nova figura jurídica que ficará

responsável pela gestão de determinado serviço público. A ideia é fazer com que esta
nova entidade tenha maior autonomia na gestão desse serviço e também ganhe em
especialização. Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro:
Dos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público

decorre, dentre outros, o da especialidade, concernente à ideia de
descentralização administrativa.
Quando o Estado cria pessoas jurídicas públicas administrativas – as

autarquias – como forma de descentralizar a prestação de serviços
públicos, com vistas à especialização de função, a lei que cria a entidade
estabelece com precisão as finalidades que lhe incumbe atender, de tal
modo que não cabe aos seus administradores afastar-se dos objetivos
definidos na lei; isto precisamente pelo fato de não terem livre
disponibilidade dos interesses públicos.
Isso bate com a gestão por resultados, quando é dada autonomia, mas os objetivos
devem estar claramente definidos. A letra “E” é certa.
Gabarito: B.
11. (ESAF/STN/2005) Tratando-se da Administração Pública brasileira, assinale a

afirmativa falsa.
a) É possível a constituição de uma empresa pública federal, regida pelo direito privado,
tendo a União Federal a totalidade de seu capital social.
b) Em virtude da Emenda Constitucional nº 32/2001, introduziu-se a figura do decreto
autônomo na organização administrativa brasileira.
c) As organizações sociais, uma vez celebrado o respectivo contrato de gestão com o
órgão supervisor, passam a integrar a administração descentralizada.
d) As agências reguladoras têm natureza autárquica, sob o regime jurídico-administrativo.
e) As fundações públicas de direito público, de natureza autárquica, não se submetem
aos órgãos de controle fundacional do Ministério Público.
A letra “A” é certa, as empresas públicas podem ser instituídas sob qualquer forma
admitida em Direito e sempre podem ter a totalidade de seu capital social nas mãos da
pessoa política instituidora.
Os decretos existem para regulamentar as leis, ou seja, como regra, para a expedição de
um decreto é necessária a existência de uma lei prévia. Além disso, o conteúdo do
decreto não pode contrariar tal lei.
Porém, existe a figura do decreto autônomo, que não depende da existência de uma lei,
ele decorre diretamente da Constituição. Portanto, ele não regulamenta alguma lei. Ele
próprio inova o Direito. Até a EC 32/2001 estava pacificada a inexistência de decretos
autônomos no Brasil. Porém, esta Emenda Constitucional criou duas hipóteses de decreto
autônomo, previstas no inciso VI do art. 84:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
VI - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração

federal, na forma da lei;
VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda

Constitucional nº 32, de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não

implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos
públicos; (Incluída pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos.
A letra “B” é certa.
A letra “C” é errada porque as OS não integram a administração pública.
A letra “D” é certa, é um regime jurídico especial, mas ainda assim é administrativo.
A letra “E” é certa, não é uma alternativa comum nas provas de direito administrativo ou
administração pública. Segundo o Código Civil:
Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde

situadas.
§ 1º Se funcionarem no Distrito Federal, ou em Território, caberá o

encargo ao Ministério Público Federal.
§ 2º Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o

encargo, em cada um deles, ao respectivo Ministério Público.
O controle sobre as atividades das fundações públicas, independentemente de sua

natureza jurídica, não é realizado pelo Ministério Público, mas sim pela Administração
Direta, mediante o chamado controle finalístico. Seja como for, a alternativa, talvez para
evitar alguma polêmica, só fala nas fundações públicas com personalidade jurídica de
direito público, e ainda explicita que elas têm natureza autárquica. Não há absolutamente
nenhuma dúvida de que a essas fundações não se aplica, em nenhuma hipótese, o art.
66 do Código Civil, que se aplica as fundações privadas.
Gabarito: C.
12. (ESAF/AFTE-MG/2005) Relativamente às autarquias, aponte o item correto.
a) Os bens de uma autarquia não podem ser objeto de penhora, não obstante tais
entidades não integrarem a Administração direta.
b) Há subordinação hierárquica entre a autarquia e a Administração direta.
c) Nosso sistema legislativo expressamente exclui a possibilidade de criação de
autarquias municipais.
d) Não se pode dizer que as autarquias tenham capacidade de auto-administração, tendo
em vista a tutela que sobre ela exerce a Administração direta.
e) Os servidores das autarquias estão subordinados ao regime jurídico único estatutário,
não havendo mais amparo, em nosso sistema legislativo, para a contratação pelo regime
da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
A letra “A” é certa. Os bens das autarquias, assim como todos os bens de qualquer
pessoa jurídica de direito público, são sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos:
inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade, não-oneração.
A letra “B” é errada porque não há subordinação hierárquica.
A letra “C” é errada porque há administração direta e indireta em todos os níveis de

governo.
A letra “D” é errada. Há tutela administrativa (controle finalístico) sobre todas as entidades
da Administração Indireta, mas esta não exclui a capacidade de autoadministração.
A letra “E” é errada porque a EC 19/1998 retirou do texto constitucional (art. 39) a
obrigatoriedade de adoção de “regime jurídico único” em cada ente federado. Na esfera
federal, a contratação de empregados públicos celetistas pela Administração Direta,
autarquias e fundações públicas está disciplinada na Lei nº 9.962/2000. Vimos que essa
alteração na CF teve sua eficácia suspensa pelo STF, mas com efeitos ex-nunc, ou seja,
a partir da decisão.
Gabarito: A.
13. (ESAF/MPU/2004) O serviço público personificado, com personalidade jurídica de

direito público, e capacidade exclusivamente administrativa, é conceituado como sendo
um(a)
a) empresa pública.
b) órgão autônomo.
c) entidade autárquica.
d) fundação pública.
e) sociedade de economia mista.
O DL200 define as autarquias da seguinte forma:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade

jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.
Gabarito: C.
14. (ESAF/AFRF/2003) Não há previsão legal para a celebração de contrato de gestão

entre a pessoa jurídica de direito público política e a seguinte espécie:
a) órgão público
b) organização social
c) agência executiva
d) organização da sociedade civil de interesse público
e) sociedade de economia mista
Vimos que são dois os tipos de contratos de gestão: a) com qualquer órgão ou entidade;
b) com organizações sociais. Autarquias e fundações recebem a qualificação de agência
executiva. As OSCIP celebram termo de parceria.
Gabarito: D.
15. (ESAF/AFC/STN/2000) Como entidades da Administração Pública Federal Indireta,

as autarquias e empresas públicas podem ter em comum, por lhes serem iguais:
a) a sua natureza jurídica.
b) a imunidade fiscal.
c) o foro da Justiça Federal.
d) o regime jurídico dos seus servidores.
e) o fato de constituírem um serviço público essencial personificado.
A letra “A” é errada. Autarquias são pessoas jurídicas de direito público e empresas
públicas são pessoas jurídicas de direito privado.
A letra “B” é errada. Empresas públicas não têm imunidade. Há um julgado do STF que
reconheceu imunidade à Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (uma empresa
pública federal), mas a decisão foi específica para a ECT
A letra “C” é certa.
A letra “D” é errada. Os empregados das EP sempre são celetistas e os empregados das
autarquias, em tese, podem ser estatutários ou celetistas. Assim, as duas figuras até
poderiam ter em comum o regime de seu pessoal. Apesar disso, a ESAF desconsiderou
essa hipótese.
A letra “E” é errada. Vimos ela no conceito de autarquia.
Gabarito: C.
4.2 FEDERALISMO E COORDENAÇÃO EXECUTIVA
16. (ESAF/APO-MPOG/2010) A problemática do Federalismo e das relações entre

esferas de governo tem chamado cada vez mais a atenção dos formuladores de políticas
públicas, particularmente no Brasil. De acordo com um autor de destaque, que tem se
dedicado ao assunto, Pierson (1995), o Federalismo e suas instituições estimulam
diferentes dinâmicas. Apresente, abaixo, o que não é uma característica ou dinâmica
associada ao Federalismo.
a) O Federalismo gera, nas políticas públicas, uma relação de autonomia e
interdependência entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula uma alta
coordenação das políticas, reduzindo a fragmentação e a competição entre as diferentes
unidades da Federação e gerando uma harmonização dos interesses regionais e uma
tendência centrípeta.
b) O Federalismo influencia as preferências políticas, as estratégias, e a ação dos atores
sociais.
c) O Federalismo e suas instituições estimulam a participação de importantes atores,
institucionais, quais sejam, as próprias unidades da federação.
d) O Federalismo gera dilemas previsíveis de formulação de políticas associadas com a
tomada de decisão compartilhada.
e) O Federalismo caracteriza-se pela existência de uma dupla soberania, a qual, por ser
uma característica central de Estados federativos, acaba por produzir, por sua vez,
diversas consequências para o sistema político e para a produção de políticas públicas
como um todo no país.
A letra “A” é errada. A alternativa está certa ao afirmar que no federalismo há autonomia e
interdependência. Contudo, a tendência não é centrípeta, ou seja, de que há uma força
que se dirige para o centro, de descentralização. Até podemos falar em Federalismo
Centrípeto, quando há maior força da União, mas, de forma geral, a tendência é
justamente o contrário, de descentralização, desestimulando a coordenação, aumentando
a fragmentação e a competição e aumentando as divergências entre os interesses
regionais.
A letra “B” é certa, o federalismo influencia sim as preferências políticas, estratégias e as

ações dos atores sociais. É uma realidade completamente diferente do Estado Unitário. A
autonomia muda a disputa pelo poder nos entes descentralizados.
A letra “C” é certa, pois o federalismo permite uma maior participação dos entes locais
nas decisões, lhes confere maior autonomia.
A letra “D” é certa. Realmente, o federalismo gera mais desafios no que se refere à
coordenação dos diferentes entes, principalmente quando falamos em competências
comuns.
A alternativa “E” foi dada como certa. No entanto, ela é bastante polêmica. Para a maioria
dos autores, o federalismo não se caracteriza pela dupla soberania. Segundo Dalmo
Dallari, o primeiro teórico a desenvolver o conceito de soberania foi Jean Bodin, em 1576.
Segundo o autor:
Soberania é o poder absoluto e perpétuo de uma República, palavra que

se usa tanto em relação aos particulares quanto em relação aos que
manipulam todos os negócios de estado de uma república.
Segudo Dallari, uma das características fundamentais do Estado Federal é que:
Só o Estado Federal tem soberania. Os Estados que ingressarem na

federação perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso,
preservando, contudo, uma autonomia política limitada. Pelo próprio
conceito de soberania se verifica ser impossível a coexistência de mais
de uma soberania no mesmo Estado, não tendo, portanto, qualquer
consistência a pretensão de que as unidades federadas tenham
soberania limitada ou parcial.
No entanto, a questão pedia para apontar o entendimento de um autor específico,

Pierson, e na visão dele há dupla cidadania.
Gabarito: A.
17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de

1988 agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município
como ente federado, é incorreto afirmar que:
a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralização de
políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco
coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos.
b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional, ou mesmo estadual,
tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municípios.
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a
maior parte das políticas sociais brasileiras, combinando descentralização fiscal com
descentralização de competências.
d) ao par da descentralização, a ausência de políticas de desenvolvimento regional
acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país.
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir,
grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos
municípios.
Questão tirada de três textos:
Texto 01: “Federalismo e relações intergovernamentais: os consórcios públicos

como instrumento de cooperação federativa”, de Rosani Evangelista da Cunha,
disponível em:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2599
Texto 02: “Federalismo e Políticas Públicas: o impacto das relações

intergovernamentais no Brasil”, de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese,
disponível em:
http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/pdf/paper-
federalismo-fernando-abrucio.pdf
Texto 03: “Federalismo e políticas sociais no Brasil: problemas de coordenação e

autonomia”, de Marta Arretche. Disponível em:
http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_download&gid=
2866
Desses textos todos, estou sugerindo a leitura do Texto 02.
A letra “A” foi tirada do Texto 01:
“A Constituição Federal de 1988 agregou complexidade ao desenho

federativo brasileiro, reconhecendo o município como ente federado.
Esse processo foi acompanhado por intensa descentralização de
políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos
pouco coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes
federativos”.
A letra “B” do Texto 02:
“A variedade de áreas mencionadas demonstra a abrangência que

passou a atingir a execução de políticas públicas pelas administrações
municipais. Assuntos que antes eram tratados apenas em nível nacional,
ou mesmo estadual, tornaram-se parte integrante da agenda de muitos
municípios brasileiros”.
A letra “C” do Texto 03:
“Os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências

concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras. Na
verdade, as propostas para combinar descentralização fiscal com
descentralização de competências foram estrategicamente derrotadas
na ANC 1987-1988 (...).Decorre desse fato a avaliação de que a
Constituição de 1988 descentralizou receita, mas não encargos”.
A letra “D” do Texto 01:
“Ao mesmo tempo, a ausência de políticas de desenvolvimento regional

acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente
no país. Diferentes experiências de consorciamento foram levadas a
cabo por municípios no país e ainda hoje esse é um instrumento de
larga utilização”.
A letra “E” do Texto 02:
“Como se pode observar, várias áreas de grande importância são de

competência dos três níveis de governo. Em um primeiro momento, o
resultado dessa combinação entre previsão compartilhada de

responsabilidades e descentralização de recursos foi a participação dos
estados em políticas financiadas pela União, eximindo-se da
responsabilidade de investimento, considerando que estavam
constitucionalmente “desobrigados”. O Governo Federal, de seu lado,
sentindo a perda de recursos ocasionada pela descentralização fiscal,
“procurou transformar a descentralização em um jogo de repasse de
funções, intitulado à época de operação desmonte.
Nesse contexto, grande parcela dos encargos acabou sendo assumida

de forma desorganizada pelos municípios, muitas vezes com pouca
cooperação junto às outras instâncias federativas, noutras, com um
aumento da competição entre os próprios governos municipais. O fato é
que se construiu um padrão autárquico de municipalismo”.
Gabarito: C.
18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenação adequada de

ações intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como
verdadeiros, exceto:
a) a efetividade das políticas públicas depende do entrosamento entre os níveis de
governo, uma vez que, para o sucesso de suas ações, os entes locais precisam de
colaboração horizontal e vertical.
b) a existência de recursos financeiros e de normas para a sua descentralização, aliada a
uma boa gestão financeira e a um controle formal, é suficiente para a coordenação e a
promoção do equilíbrio nas relações entre níveis de governo.
c) no mais das vezes, a cooperação federativa é frágil e há poucos incentivos
institucionais a seu favor. Por conta disso, nas áreas em que as relações
intergovernamentais são mais azeitadas, as políticas geralmente são mais bem-
sucedidas, e vice-versa.
d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competências
compartilhadas, possibilita que, frente a uma omissão do poder público, a população
permaneça sem uma ação governamental e não saiba de quem cobrar: se do governo
municipal, estadual ou federal.
e) instrumento de cooperação mais usado pelos entes federativos, os convênios, por
terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a
um contrato de adesão e menos a um acordo negociado entre as partes.
Questão também tirada de três textos. O Texto 2 da questão anterior está aqui de novo.
Os outros dois são:
Texto 04: “Trajetória recente da gestão pública brasileira: um balanço crítico e a

renovação da agenda de reformas
http://www.scielo.br/pdf/rap/v41nspe/a05v41sp.pdf
Texto 05: “Coordenação federativa como instrumento de promoção da eficiência e

efetividade na implementação de políticas públicas”, de Sheila Maria Reis Ribeiro.
http://www.clad.org.ve/fulltext/0052609.pdf
A letra “A” foi tirada do Texto 04:
“Ainda no campo da coordenação, a efetividade das políticas públicas

depende muito hoje do entrosamento entre os níveis de governo, uma
vez que os entes locais executam as ações, mas precisam de
colaboração horizontal e vertical para ter sucesso”.
A letra “B” do Texto 05:
“No Brasil, são escassos os registros de experiências de coordenação

governamental e federativa bem sucedidas, em particular no que se
refere à percepção de mecanismos de coordenação como estratégias de
gestão para promoção da eficiência e efetividade das políticas públicas.
Em geral, predominam concepções de que fundos públicos e outros
mecanismos de transferência de recursos, com seu respectivo aparato
legal, são instrumentos potenciais de coordenação governamental e de
A esse tipo de concepção parece corresponder uma certa visão

unilateral de que a existência de recursos financeiros e de normas
asseguram resultados de uma política pública, sem que sejam criadas
condições para uma ação coordenada, sem que sejam mobilizados
recursos de natureza política e técnica visando à institucionalização de
instâncias para a construção de consensos, e sem que seja necessário
um saber técnico associado”.
A letra “C” do Texto 05:
“Porém, no mais das vezes, a cooperação federativa é frágil e há poucos

incentivos institucionais a seu favor. Nas áreas em que as relações
intergovernamentais são mais azeitadas, as políticas geralmente são
mais bem-sucedidas, e vice-versa. O caso da saúde faz parte do

primeiro grupo e o da segurança, do segundo (e fracassado) time. Esta
questão, portanto, é estratégica para se alcançar maior efetividade
governamental”.
A letra “D” do Texto 02:
“A autonomia dos entes federativos – aliada, no caso brasileiro, a um

vasto rol de competências compartilhadas, por determinação
constitucional – possibilita que União, Estado e Municípios se omitam
diante de uma questão, a população permaneça sem uma ação
governamental e não saiba, efetivamente, de quem cobrar – se do
governo municipal, estadual e federal. Isto é, tem-se um processo não
transparente e de responsabilização difusa, que possibilita que cada
esfera de governo culpe a outra pelo problema, sem que nenhuma ação
efetiva seja tomada”.
A letra “E” do Texto 05:
“Outra forma possível de cooperação intergovernamental são os

convênios. Os convênios têm como finalidade o alcance de objetivos
institucionais comuns por meio de uma mútua colaboração entre os
partícipes – no caso em questão, governos. Essa mútua colaboração
pode assumir várias formas, como repasse de verbas, uso de
equipamentos, de recursos humanos e materiais, de imóveis, de know
how, entre outros.
Todavia, observando esses acordos mais de perto, o que podemos

verificar é que, no mais das vezes, os termos são definidos pela esfera
de governo superior, assemelhando-se mais a uma adesão por uma das
partes, do que de fato uma negociação. Apesar disso, esse é o
instrumento de cooperação mais largamente utilizado pelos entes
federativos, abrangendo praticamente todas as áreas de política pública.
Boa parte desses termos regulamenta repasses de verba de um nível de
governo para realização de obras, eventos ou programas pelo outro;
outra parte, que não pactua recursos financeiros, constitui na verdade
uma forma de transferir a implementação de uma política, ou mesmo seu
custeio, à esfera de governo mais próxima da população, normalmente
os municípios”.
Gabarito: B.
19. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem níveis alternativos de

governo por meio dos quais os serviços públicos são ofertados. Assinale a única opção
falsa com relação ao Federalismo Fiscal.
a) Competência concorrente é aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e
Municípios.
b) A partilha de uma ampla base tributária entre os componentes de uma federação torna
mais difícil a ocorrência de frequentes mudanças na legislação.
c) A harmonização tributária implica em perda de autonomia dos estados federados nos
processos de uniões econômicas, mas é vantajosa do ponto de vista dos princípios
tributários.
d) A centralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade do
Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentração regional da renda.
e) As decisões de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda agregada da
economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de estabilização
macroeconômica do governo central.
A letra “A” deveria ser errada porque é a definição de competência comum. A

competência concorrente é aquela em que a União edita normas gerais e os estados
podem editar normas específicas. Porém, em federalismo fiscal, muitos usadm
competência concorrente como aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e
Municípios.
A letra “B” é certa. Quando diferentes unidades da federação possuem competência sobre
determinado tributo, as mudanças na sua legislação são mais complicadas.
A letra “C” é certa. Harmonizar significar padronizar, usar uma legislação comum. Os
estados perdem autonomia porque não poderiam mais legislar sobre a questão.
A letra “D” é errada. É a descentralização que afeta, pois o governo central perde
capacidade financeira.
A letra “E” é certa. O aumento de gastos nas unidades subnacionais pode aumentar a
demanda agregada da economia. Os gastos do governo aumentam a demanda, gerando
inflação.
Gabarito: D.
20. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evolução do federalismo no Brasil, analise:
1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituição de 1967, ocorreu um

processo de centralização do poder e dos recursos.
2. a crise econômica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratização contribuíram
para que a Constituição de 1988 e a legislação posterior revertessem a situação no
sentido da descentralização.
3. o chamado “pacto federativo” brasileiro, por não ter sido fruto de um projeto
abrangente, e sim da composição de forças no Parlamento, se caracteriza pela existência
de distorções e conflitos que deram origem à necessidade de uma reforma tributária e
política.
4. uma especificidade da federação brasileira atual é a importância dos municípios como
unidades federativas, ao lado dos estados.
a) todos são falsos.
b) todos são verdadeiros.
c) apenas o 1 é verdadeiro.
d) apenas o 2 é verdadeiro.
e) apenas o 4 é falso.
A primeira afirmação é certa. A ditadura promoveu a centralização política.
A segunda afirmação é certa, pois a redemocratização promove a descentralização.
A terceira afirmação é verdadeira. A CF88 foi formulada num período de fortalecimento

dos governos estaduais, o que prejudicou as finanças da União, sendo necessárias
reformas.
A quarta afirmação é certa. Na prática isso é um pouco de exagero, mas, segundo a

CF88, todos são entes da federação.
Gabarito: B.
21. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre os modelos de gestão intergovernamental de

políticas públicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opção que indica as
relações corretas.
Coluna A
A1 - Construção conjunta de instrumentos de planejamento, implementação e avaliação e
gestão a partir da negociação entre as partes.
A2 - Estabelecimento por governos locais de suas próprias bases para atuação a partir de
funções delegadas normativamente.
A3 - Manutenção do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos
padronizados de regulação e avaliação de resultados.
A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratégicas, intensificando as relações de
interdependência entre as partes.
Coluna B
B1 - Modelo de cima para baixo (top-down)
B2 - Modelo de gestão de redes
B3 - Modelo de trocas mútuas
B4 - Modelo de jurisdição
a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1
c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4
d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2
e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3
Agranoff e McGuire enumeraram quatro modelos empregados na gestão federativa:
De cima para baixo (top-down): representa a manutenção do controle da

esfera federal sobre as demais no estabelecimento das relações necessárias À
implementação e execução de programas intergovernamentais. Enfatiza o
emprego de normas e instrumentos padronizados desenhados unilateralmente, o
monitoramento dos resultados, o domínio das transferências financeiras e sua
regulação centralizada;
Trocas mútuas: enfatiza a construção de instrumentos de gestão e o alcance

dos objetivos por meio de mútua dependência entre os atores envolvidos. A base
da gestão consiste em processos de negociação a partir dos vínculos
intergovernamentais construídos pelo sistema federativo, em detrimento da
dominação completa da esfera federal.
Jurisdição: adota como princípio de gestão o estabelecimento, por governos

locais, de bases normativas, estratégias e vínculos necessários ao adequado
cumprimento das funções que lhes foram atribuídas no processo de
descentralização. Para atingir seus objetivos, os gestores locais selecionam e
contatam os atores que detêm os recursos estratégicos para o desenvolvimento

das atividades, programas e projetos considerados essenciais. Embora esse
modelo proporcione maior grau de autonomia aos governos locais, as esferas
federal e regional ainda impõem restrições a sua ação, uma vez que ela se destina
a cumprir funções delegadas de cima.
Gestão em rede: a ação dos diversos atores relacionados à gestão do sistema

intergovernamental se verifica num ambiente onde os atores ou organizações não
têm o poder de determinar as estratégias dos demais. Logo o princípio da gestão
consiste em desenvolver vínculos colaborativos intensificando as relações de
interdependência. A liderança é colaborativa. Os atores no sistema federal
dependem uns dos outros porque precisam dos recursos alheios para atingir suas
metas e objetivos. A interdependência significa que todos os atores se beneficiam
de alguma forma, em virtude de seu interesse comum numa atividade específica, e
que um problema particular só pode ser sanado se os atores envolvidos buscarem
sua solução de forma estratégica e colaborativa.
Gabarito: A.
22. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos são vistos como propensos a terem

dificuldades com a coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de
competências e competição entre os diferentes níveis de governo. Considerando as
características do pacto federativo e das relações intergovernamentais no Brasil, é
possível afirmar que:
a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre
os governos subnacionais pelo atual sistema de transferências constitucionais estimulam
a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos
locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses
governos.
b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas não
obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua própria agenda e a
implementar políticas públicas, especialmente na área social.
c) estados e municípios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade
política ou de adesão a políticas federais, porém condicionados ao seu esforço tributário.
d) a desconcentração da autoridade no governo federal caracteriza as relações
federativas na gestão das políticas, pois somente restaram à União os papeis de
financiador e de coordenador das relações intergovernamentais.
e) para induzir a adesão dos governos locais à sua agenda de políticas públicas em geral,
o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferências
de recursos à adoção do comportamento considerado desejável pelo governo federal.
Esta questão foi tirada do texto de Marta Arretche, que está na leitura sugerida. Segundo
a autora, no nosso sistema tributário, há desigualdades tanto no aspecto vertical quanto
horizontal.
No plano vertical, o atual sistema de transferências fiscais permite que quase todos os
ganhos relativos sejam apropriados pelos municípios, uma vez que seus resultados são
neutros para os Estados. Em 2002, a receita disponível (arrecadação própria +
transferências) da União foi de 60% do total das receitas, ao passo que os municípios se
apropriaram de 15%, permanecendo os Estados no mesmo patamar que estavam
anteriormente à redistribuição. Além disso, este sistema favorece os municípios de
pequeno porte. Estima-se ser de 91% a participação das receitas de transferência nos
municípios de menos de 5.000 habitantes. Em 22 Estados brasileiros, quanto menor a
população do município, maior o seu ganho de receita derivado das transferências
constitucionais, vale dizer, maior a disponibilidade de recursos per capita com liberdade
alocativa, uma vez realizadas as transferências.
No plano horizontal, este sistema redistribui receita dos Estados mais desenvolvidos para
os menos desenvolvidos. Entretanto, as regras que acabaram por reger as transferências
constitucionais têm por consequência recriar novas desigualdades entre as Unidades da
Federação. É enorme a variação na receita disponível entre os municípios e Estados
brasileiros. A razão entre a receita média per capita dos municípios com mais de um
milhão de habitantes, na Região Sudeste, e dos municípios com menos de 20 mil
habitantes, nas Regiões Norte e Nordeste, pode ser de até 46 vezes. Uma vez realizadas
as transferências constitucionais, a receita disponível per capita do Estado de Roraima foi
de duas vezes a de São Paulo, em 1997.
Segundo a autora:
Na prática, estas desigualdades limitam definitivamente a possibilidade

de que se estabeleçam constitucionalmente competências exclusivas
entre os níveis de governo para as ações sociais. Limitam também a
possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos
governos locais, deixassem basicamente aos eleitores a tarefa de elevar
o gasto social dos governos locais.
Podemos ver que a letra “A” é incorreta.
A letra ‘B” é a resposta correta, também pode ser observada no texto da autora. Como
vimos na aula, a autora afirma que:
Qualquer ente federativo está constitucionalmente autorizado a

implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência
social, habitação e saneamento, por exemplo. Simetricamente, nenhum
ente federativo está constitucionalmente obrigado a implementar
programas nestas áreas.
A letra “C” é incorreta porque os recursos estão garantidos, independentemente do

esforço tributário. Segundo a autora:
O sistema brasileiro de repartição de receitas tributárias é

essencialmente um sistema legal, pelo qual receitas tributárias sem
vinculação de gasto – com exceção das obrigações constitucionais de
gasto em saúde e educação – são garantidas aos governos
subnacionais, notadamente aos municípios de pequeno porte.
Combinado a compromissos financeiros acumulados no passado,
direitos assegurados em lei e vinculações constitucionais do gasto
federal, este sistema produz alta rigidez do orçamento federal.
A letra “D” é incorreta e também foi tirada do texto da autora, segundo a qual:
Com exceção da política de educação fundamental, a concentração de

autoridade no governo federal caracteriza as relações federativas na
gestão das políticas, pois à União cabe o papel de principal financiador,
bem como de normatização e coordenação das relações
intergovernamentais.
Portanto, o erro está na desconcentração da autoridade, quando na realidade ainda há

uma concentração. Segundo a autora:
Ocorre que a Constituição Federal de 1988 não alterou a estrutura

institucional de gestão das políticas sociais herdada do regime militar.
Mesmo as medidas de reforma aprovadas e implementadas pelos
sucessivos presidentes – posteriormente à Constituição Federal de 1988
– pouco ou nada alteraram esta estrutura prévia, que é centralizada para
as políticas de saúde e desenvolvimento urbano e descentralizada para
a política de educação fundamental.
A letra “E” é incorreta. O governo federal realmente vem condicionando a transferência de

recursos. Um exemplo está na criação dos conselhos gestores de políticas públicas. A
legislação em vigor no Brasil preconiza, desde 1996, que para o recebimento de recursos
destinados às áreas sociais, os municípios devem criar seus conselhos gestores. Isto
explica porque a maioria dos conselhos municipais surgiu após esta data.
No entanto, não foram precisas reformas constitucionais. Segundo, Arretche:
A edição de portarias ministeriais tem sido o principal instrumento de

coordenação das ações nacionais em saúde. Isto quer dizer que a
principal arena de formulação da política nacional tem sido o próprio
poder Executivo e, marginalmente, o Congresso Nacional. O conteúdo
destas portarias consiste, em grande medida, em condicionar as
transferências federais à adesão de Estados e municípios aos objetivos
da política federal.
Gabarito: B.
23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto à sua

estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos:
( ) Divisão de poderes entre União e unidades federadas mantendo-se vínculos de
coordenação e autonomia.
( ) Preeminência da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico das unidades
federadas, sendo as alterações na primeira sujeitas a ratificação pelas unidades
federadas.
( ) Limitações à descentralização a fim de preservar a unidade jurídica nacional.
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos
Internacionais, soberania de que não gozam as unidades federadas.
( ) Articulação entre unidade e pluralidade.
As afirmações acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se são verdadeiras
(V) ou falsas (F) e assinale a opção correta.
a) V, V, V, V, V
b) F, F, F, F, F
c) V, F, V, V, V
d) V, V, F, F, V
e) V, F, F, F, V
A primeira afirmação é verdadeira. Como vimos nas características apontadas por Dallari,
o poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas, não havendo
hierarquia entre eles. Apesar de não haver soberania dos Estados-membros, temos dois
poderes na federação: o da União e o dos Estados.
A segunda afirmação é falsa porque, apesar de realmente existir a preeminência da

Constituição Federal sobre as demais, alterações nela não precisam ser ratificadas pelos
Estados-membros. Estes participam do Senado, votam as emendas constitucionais por
meio de seus representantes, mas isso não significa ratificar.
A terceira afirmação é verdadeira. Apesar de as unidades da federação possuírem

autonomia, há limites para a descentralização, como a inexistência do direito de
secessão.
A quarta afirmação é verdadeira, já que a O Estado Federado possui soberania no direito

internacional, mas os Estados-membros não possuem.
A quinta afirmação é verdadeira. No Estado Federal temos a unidade, consubstanciada

na integração, na presença de soberania apenas na União – como vimos, na ordem
internacional o Estado Federal é visto como um Estado simples. Temos também a
pluralidade, já que ele é formado por diversos entes dotados de autonomia.
Gabarito: C.
24. (ESAF/APO-MPOG/2005) Com relação ao Federalismo Fiscal não é correto afirmar

que
a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes níveis de governo atribuiria
aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enquanto atividades
distributivas, bem como atividades alocativas de caráter nacional seriam executadas pelo
governo federal.
b) a estabilidade e equilíbrio financeiros são condições necessárias mas não suficientes
para que o propósito de eficiência na gestão dos recursos por meio da descentralização
seja de fato alcançado.
c) a descentralização e a integração são os ingredientes necessários à instituição de
formas eficientes de controle da sociedade sobre as ações do Estado.
d) a descentralização favorece uma maior integração social, através do envolvimento dos
cidadãos na determinação dos rumos da sociedade.
e) as decisões sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuição setorial dos gastos

governamentais são tomadas no mesmo nível das decisões relativas às medidas a serem
utilizadas em um país onde a organização é federativa.
De acordo com a classificação tradicional de Musgrave, as atribuições clássicas do

Estado se enquadram em três grandes categorias:
Promover ajustamento na alocação de recursos – Função Alocativa;

Promover ajustamento na distribuição da renda – Função Distributiva;
Manter a estabilidade econômica – Função Estabilizadora
A letra “A” está certa, pois a União tem maior facilidade para realizar uma melhor
distribuição da renda.
A letra “B” é certa. Segundo Fernando Rezende, no texto “Federalismo Fiscal: Novo Papel
para Estados e Municípios”, disponível em:
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229985/Rezende%20Federalismo%20Fiscal%
20Novo.pdf
Estabilidade e equilíbrio financeiros são condições necessárias mas não

suficientes para que o propósito de aumentar a eficiência na gestão dos
recursos por meio da descentralização seja de fato alcançado. Para
tanto, importa reforçar os instrumentos que concorrem para integrar as
ações públicas, e estas com as da iniciativa privada, nos espaços em
que se concentram as principais demandas populacionais.
A letra “C” é certa. Segundo o mesmo autor:
Descentralização e integração são os ingredientes necessários à

instituição de formas eficientes de controle da sociedade sobre as ações
do Estado. Esse quarto componente de um novo modelo de federalismo
fiscal deve substituir a ênfase na formalidade pelo foco nos resultados.
Para que isso aconteça, é necessário aproximar governantes e
governados, de modo a tomar mais transparente a relação entre
resultados e meios e criar condições mais efetivas para a
responsabilização dos gestores. A descentralização permite que se faça
um melhor controle e um melhor controle é indispensável para o sucesso
da descentralização.
A letra “D” é certa. Segundo Ruth Helena Dweck, no texto “Federalismo Fiscal –
Experiências Distintas: Estados Unidos e Brasil”, disponível em:
http://www.uff.br/econ/download/tds/UFF_TD182.pdf
Os defensores da descentralização da oferta de bens e serviços

argumentam que ela favorece a maior integração social, mediante o
envolvimento dos cidadãos na determinação dos rumos da comunidade;
reduz os perigos do cerceamento da liberdade individual plausível em
um poder centralizado, permitindo maior diversidade na oferta de bens e
serviços.
Esse texto também fala bastante das funções alocativa, distributiva e estabilizadora.
A letra “E” foi dada como errada. Ela é meio confusa. Pelo que entendi, afirma que as
decisões que aumentam as despesas ou alocam os recursos são tomadas por quem
também escolhe as medidas a serem usadas. Que medidas são essas? Ficou meio vago.
Eu entendo que a alternativa estaria certa, pois, na descentralização, o município escolhe
se aumenta ou não despesas, em que setores investir e quais medidas usar. Porém, em
determinados casos ele está limitado por regras federais, como as emendas
constitucionais que estabeleceram percentuais mínimos a serem aplicados em saúde e
educação. Mas isso não invalida a questão.
Aqui vocês podem ver como eles copiam as questões de textos, retirando de seu
contexto , o que acaba com todo o seu sentido. Segundo Fernando Rezende, no Livro
Finanças Públicas:
a implementação de políticas desse tipo não teria problemas no caso de

um estado unitário, pois, as decisões sobre aumento de despesas ou
sobre distribuição setorial dos gastos são tomadas no mesmo nível das
decisões relativas às medidas a serem utilizadas. Já nos estados
federados a autonomia dos governos estaduais estabelece, em partes,
uma dicotomia entre as definições da política fiscal e a visão parcial dos
problemas locais que influenciam as autoridades estaduais.
Gabarito: E.
25. (ESAF/CGU/2004) O Brasil é um Estado organizado de forma Federativa; isto

significa que as atribuições inerentes aos poderes executivo, legislativo e judiciário são
divididas em duas esferas de atuação: a Federal (União) e a Estadual. Em relação a
essas esferas, é incorreto afirmar que:
a) os estados têm total autonomia para formulação e aplicação de suas políticas

independentemente do poder central.
b) aos estados e municípios são atribuídas as ações de caráter local.
c) a cúpula dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário formam o núcleo
estratégico do Estado.
d) o critério de divisão de poderes entre a União e os estados-membros é ao mesmo
tempo funcional e territorial.
e) a Constituição da União e as leis federais determinam o escopo e alcance das
constituições dos estados federados.
A distribuição de competências entre os entes da federação pode se dar com a

determinação das competências da União, sendo que os Estados-membros ficam com as
residuais, ou então o inverso. Contudo, sempre os Estados-membros devem obedecer
aos ditames da Constituição Federal, por isso eles não têm TOTAL autonomia na
formulação de suas políticas, o que faz de letra “A” incorreta.
Há uma supremacia jurídica do Estado Federal sobre os Estados-membros. Isso fica

patente nos preceitos da Constituição Federal que ordinariamente impõe limites aos
ordenamentos políticos dos Estados-membros, pertinentes à forma de governo, às
relações entre os poderes, à competência legislativa, à solução dos litígios na esfera
judiciária, etc.
A letra “B” é correta. Na realidade, geralmente coloca-se que aos municípios são
atribuídas as ações de caráter local e aos Estados as de caráter regional. Nesse ponto eu
acho essa questão falha. Mas, como muitos falam, na ESAF o que vale é a mais errada,
temos que seguir em frente. Os serviços e as políticas de caráter local são de
competência dos Estados e Municípios. Por exemplo, a competência para legislar acerca
do transporte coletivo dentro da cidade é do Município. Quando esse transporte ocorre
entre cidades, a competência é do Estado. Por fim, a União legisla sobre o transporte
interestadual.
Segundo o Plano Diretor:
NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É

o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu
cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são
tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao
Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República,
aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis
pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
Portanto, a letra “C” é correta, já que o núcleo estratégico corresponde à cúpula dos três
poderes.
A letra “D” é correta, já que, por um lado a divisão de poderes é territorial, como no caso
do transporte coletivo, em que, apesar do assunto ser o mesmo, cada esfera fica
responsável por um aspecto territorial: nacional, estadual e local. O mesmo ocorre com o
meio-ambiente e outros assuntos. Por outro lado, é também funcional, porque alguns
assuntos são tratados apenas pela União e outros pelos Estados-membros.
A letra “E” é correta, apesar de que precisou explicar melhor. Já sabemos que a
Constituição Estadual deve obedecer à Constituição Federal. Mas a alternativa fala que
ela deve obedecer também à legislação federal. Aqui nós temos que colocar um grande
DEPENDE. Quando comparamos legislação federal com estadual ou municipal, não dá
para saber de antemão qual deve prevalecer. Tudo vai depender da matéria que está
sendo tratada e de que esfera é competente para tratar da matéria.
Não podemos falar em hierarquia entre normas oriundas de entes estatais distintos, isto é,
não há relação hierárquica entre normas federais, estaduais e municipais. Um possível
conflito entre tais normas tem que ser resolvido com base na Constituição Federal, de
acordo com a competência outorgada a cada ente federativo. Prevalecerá, em cada caso,
a norma do ente competente para o trato da matéria, de acordo com a repartição de
competência traçada na CF. Assim, num eventual conflito entre uma lei federal e uma lei
municipal cuidando de assunto de interesse local (horário de funcionamento de farmácia,
por exemplo), prevalecerá a lei municipal, pois a competência para o trato de assunto de
interesse local pertence à municipalidade.
Portanto, lei federal pode limitar o escopo do tratamento que a constituição estadual irá
dar a determinada matéria, desde que a matéria seja de competência da União.
Gabarito: E.
26. (ESAF/CGU/2004) A Constituição de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo

fiscal brasileiro. De acordo com as suas atuais características e peculiaridades, identifique
a opção não pertinente.
a) Enormes disparidades regionais.
b) Forte tradição municipalista.
c) Centralização tributária.
d) Ampliação das transferências intergovernamentais.
e) Redução parcial da competência tributária federal.
Questão tirada de Fernando Rezende, no texto Federalismo Fiscal no Brasil, disponível

em:
http://info.worldbank.org/etools/docs/library/229994/Rezende%20Federalismo%20Fiscal%
20no%20Brasil.pdf
Segundo o autor, o federalismo fiscal no Brasil é caracterizado por algumas

peculiaridades:
De início convém destacar dois aspectos fundamentais: as enormes

disparidades regionais e a forte tradição municipalista do país. Como
de hábito, em regimes federativos cabe à União envidar esforços para
reduzir as disparidades regionais de desenvolvimento, e os instrumentos
fiscais costumam desempenhar um importante papel a respeito. No
Brasil, a marcante presença do Estado na vida econômica contribuiu
para dar ao sistema tributário um papel de relevo na política de
desenvolvimento regional, colocando em conflito, com frequência, as
demandas por maior autonomia tributaria dos estados mais
desenvolvidos com as pressões por aumento das transferências
compensatórias executadas pelos estados de menor grau de
desenvolvimento.
Outro condicionamento importante e o que resulta da forte tradição

municipalista. A força dessa tradição esta hoje refletida no caráter
singular assumido pela federação brasileira após a promulgação da
Constituição de 1988. Nela, os municípios foram reconhecidos como
membros da federação, em pé de igualdade com os estados no que diz
respeito a direitos e deveres ditados pelo regime federativo. As principais
consequências desse fenômeno, do ponto de vista do federalismo fiscal,
são o largo campo de competência impositiva dos municípios e a
instituição de transferências compensatórias federais semelhantes as
que beneficiam os estados.
A reforma de 1988 reduziu parcialmente a competência tributaria

federal e ampliou ao máximo as transferências intergovemamentais
instituídas 25 anos atrás, sem alterar, contudo, a fisionomia do sistema
fiscal.
Com a CF88, nossa federação caracterização pela descentralização tributária. A letra “C”
é a errada.
Gabarito: C.
27. (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e às relações

intergovernamentais, objeto de grande parte das discussões em torno das reformas das
duas últimas décadas no Brasil, são corretas todas as assertivas que se seguem, exceto:
a) O federalismo caracteriza-se pela difusão dos poderes de governo entre muitos
centros, nos quais a autoridade não resulta da delegação de um poder central, mas é
conferida por sufrágio popular.
b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relações intergovernamentais,
constitutivamente competitivas, e modalidades de interação necessariamente baseadas
na negociação entre instâncias de governo.
c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de intervenção do poder federal
nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias
de governo, nas quais essas unidades guardam significativa autonomia decisória e
d) A maneira como são gerados, distribuídos e apropriados, entre as esferas de governo,
os recursos fiscais e parafiscais define, em boa medida, as características próprias dos
diferentes arranjos federativos.
e) As feições e a operação efetiva dos arranjos federativos são fortemente condicionadas
pelas características das instituições políticas, especialmente os sistemas partidários e
eleitorais, a dinâmica parlamentar e as organizações de interesses.
Esta questão foi tirada de Maria Hermínia Tavares de Almeida, no texto “Federalismo e
Políticas Sociais”, disponível em:
http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm
A letra “A” é correta. Segundo a autora:
O Federalismo caracteriza-se, assim, pela não centralização, isto é, pela

difusão dos poderes de governo entre muitos centros, cuja autoridade
não resulta da delegação de um poder central, mas é conferida por
sufrágio popular.
Na descentralização política as competências são do próprio ente, originariamente suas,

portanto não é o poder central que as delega, mas sim o povo, por meio de seus
representantes.
A letra “B” é correta. A autora afirma que:
Por serem estruturas não-centralizadas, os sistemas federais

contemporâneos — que, a exemplo dos estados unitários, se
caracterizam pela presença de significativo intervencionismo estatal —

moldam formas peculiares de relações intergovernamentais,
constitutivamente competitivas e cooperativas, bem como modalidades
de interação necessariamente baseadas na negociação entre esferas de
governo.
Portanto, as relações não são apenas competitivas, mas também cooperativas. Mas isso
não quer dizer que a alternativa esteja incorreta, já que não é errado dizer que elas são
competitivas.
A autora apresenta uma classificação com três tipos de arranjos federativos: o dual, o
centralizado e o cooperativo. A letra “C” é incorreta porque traz as características de um
federalismo cooperativo, mas fala que ele é centralizado.
As letra “D” e “E” também foram tiradas da autora, que afirma que:
O federalismo fiscal é a espinha dorsal do sistema, em qualquer de suas

versões. A maneira como são gerados e distribuídos entre as esferas de
governo os recursos fiscais e parafiscais, define, em boa medida, as
características próprias dos diferentes arranjos federativos. Todavia,
suas feições e sua operação efetiva são, também, fortemente
condicionadas pelas características de instituições políticas,
especialmente os sistemas partidários e eleitorais e as organizações de
interesses.
Assim, a letra “D” é correta, pois os arranjos federativos que vimos acima vão depender
muito da descentralização ou não dos recursos fiscais. Contudo, outros fatores também
influenciam, como as características das instituições públicas, especialmente os sistemas
partidários e eleitorais e as organizações de interesses, por isso que a letra “E” é correta.
Gabarito: C.
28. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupações importantes no desenho de

sistemas tributários em regimes federativos é assegurar o necessário equilíbrio entre a
repartição de competências impositivas e autonomia dos entes federados. Aponte a
opção falsa no tocante ao federalismo fiscal.
a) A federação reforça a descentralização e a descentralização amplia os espaços da
democracia.
b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais entre
as jurisdições, por meio de transferências intragovernamentais.
c) A descentralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade de

o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentração regional de renda.
d) A partilha de competências tributárias é um instrumento poderoso de incentivo à
cooperação.
e) A descentralização de recursos aumenta as dificuldades de coordenação de política
fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilíbrio macroeconômico.
A letra “A” é certa. A federação reforça a descentralização porque ela sempre será mais
descentralizada que um Estado Unitário. E a descentralização fortalece a democracia pois
permite uma participação maior das comunidades nas decisões.
A letra “B” é errada apenas por causa do intragovernamentais, pois o certo é

intergovernamentais. São entre governos, e não dentro de um governo.
A letra “C” é certa. Quando maior a descentralização, mais os estados e municípios atuam
por si só, ampliando as desigualdades sociais entre as regiões.
A letra “D” é certa, com a partilha cria-se uma esfera de cooperação entre os entes.
A letra “E” é certa. Com estados e municípios legislando sobre tributos, menor a
coordenação entre eles, surgindo a guerra fiscal. O ICMS é um exemplo clássico.
Gabarito: B.
29. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geográficos, culturais, históricos e políticos, vigorou

no Brasil, durante muitas décadas, um federalismo de direito, mas não de fato. Esta
situação vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porém há diversos aspectos
ainda não consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questão do federalismo no
Brasil, marque a opção incorreta.
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formação e fortalecimento de
partidos regionais, capazes de introduzir maior transparência e competitividade no
processo político, e de opor-se às tradicionais coalizões entre oligarquias decadentes e
grupos corporativos que se beneficiam da centralização política e administrativa.
b) A dimensão continental do país é um elemento estrutural e cultural importante na
definição das funções do Estado, exigindo o fortalecimento das funções de integração que
dão visibilidade, poder e influência ao poder central, também chamado de União.
c) O Brasil é o único país do mundo no qual o município foi constitucionalmente
consagrado como “entidade federativa”, o que traz diversas implicações práticas, ainda
não resolvidas, quanto ao exercício do princípio da autonomia financeira e de

autogoverno.
d) As relações entre as diversas instâncias devem pautar-se pelo princípio da
subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada função puder ser
exercida pela instância hierarquicamente inferior, não deverá ser assumida pela que lhe
está acima.
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil é o
sistema de representação regional na Câmara dos Deputados, já que a sub-
representação penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-
representação tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes
espaços, população rarefeita e baixo desenvolvimento econômico.
A defesa de partidos nacionais no Brasil teve bastante força na década de 1930, com o
Governo de Getúlio Vargas. Centralizador e autoritário, durante os quinze anos seguintes
a revolução de 1930, Vargas praticou medidas para o irreversível esvaziamento do poder
dos coroneis. O voto secreto e o voto feminino (inicialmente somente de funcionárias
públicas) foram dois dos instrumentos utilizados para isso.
Gilberto Amado, um dos pensadores dessa corrente na época, e defendia a organização

de partidos nacionais que reduzissem os efeitos do regionalismo. Os verdadeiros partidos
são aqueles que procuram organizar as diversas classes, corporações e grupos e evitar o
provincianismo. O partido nacional não é a soma das elites regionais, mas de uma
representação política de interesses sociais organizados.
Toda esta tese vale também para os dias de hoje. O pacto federativo brasileiro poderia
ser fortalecido pela formação de partidos nacionais, e não regionais. A letra “A” é incorreta
porque são os partidos nacionais que enfraquecem as oligarquias regionais e são eles
que podem proporcionar maior transparência e competitividade no processo político.
A letra “B” fala que, devido Às proporções do país, ganham importância as funções do
Estado ligadas a integração das unidades federadas. É preciso uma coordenação dos
diversos entes e esferas envolvidos. Segundo Abrucio:
O governo federal também pode ter um papel coordenador e/ou indutor.

Por um lado, porque em vários países os governos subnacionais têm
problemas financeiros e administrativos que dificultam a assunção de
encargos. Por outro, porque a União tem por vezes a capacidade de
arbitrar conflitos políticos e de jurisdição, além de incentivar a atuação
conjunta e articulada entre os níveis de governo no terreno das políticas
públicas.
Portanto, na maioria das vezes a União atuará como um elemento integrador. A letra “B” é
correta.
A letra “C” é correta, pois, apesar de haver o entendimento de que os municípios são
entes federativos dotados dos três tipos de autonomia, gera-se muitas implicações
práticas não resolvidas devido às discussões acerca de seu regramento jurídico.
O principio da Subsidiariedade tem suas origens mais remotas no pensamento

aristotélico, que apresentava uma sociedade composta por diversos grupos com tarefas
específicas, realizando suas próprias necessidades. Para Aristóteles, "a família
empreende as atividades da vida cotidiana, a cidade realiza ocupações mais amplas".
Em primeiro lugar, tem-se que a subsidiariedade aponta no sentido da valorização da

liberdade individual, não nos moldes imperantes na época do Liberalismo, mas uma
liberdade responsável e condicionada pelo bem comum. Tem-se que os indivíduos (e as
sociedades menores), por sua iniciativa e indústria, devem buscar a realização de seus
fins e do bem comum, devendo agir com liberdade, desde que não prejudiquem o bem
geral e os demais.
Nesse contexto, o Estado deve respeitar os indivíduos e as sociedades intermediárias no

exercício dos seus direitos, no cumprimento dos seus deveres e obrigações, sem
suplantá-los ou fazer as suas vezes, a menos que isso se faça necessário por
circunstâncias excepcionais. Visa-se com isso ao desenvolvimento das potencialidades e
do exercício efetivo da liberdade, com a assunção das correspondentes
responsabilidades, por parte das sociedades menores e dos indivíduos. Incumbe ao
Estado criar condições para que o indivíduo, pessoalmente, alcance a realização de seus
fins.
Outra ideia inerente ao princípio da subsidiariedade é a de repartição de competências.

Prega certa hierarquia em relação à atuação humana, partindo das esferas menores -
indivíduo -, passando pelas sociedades intermediárias até chegar ao Estado. A cada grau
de organização devem ser atribuídas as competências que ele pode melhor exercer. 48
Assim, a letra “D” é correta, já que o princípio da subsidiariedade defende que, sempre
que possível, as funções devem ser desempenhadas pelas instâncias inferiores.
Vimos que a CF88 limita ao máximo de 70 deputados por unidade da federação, e o

mínimo de 08. Isto causa distorções na proporcionalidade. A letra “E” é correta.
Gabarito: A.
30. (ESAF/SFC/2000) Em relação ao federalismo e à descentralização política, não se

pode afirmar que:
a) O que realmente caracteriza o Estado federal é o princípio constitucional que lhe impõe
o respeito às competências das unidades federativas.
b) Na descentralização administrativa tem-se um fenômeno de derivação dos poderes
administrativos do aparelho político-administrativo do Estado.
c) No federalismo, a determinação do nível de autonomia constitucional das instâncias
subnacionais é de competência legislativa estadual.
d) O federalismo baseia-se nos princípios da autonomia das partes e da participação no
todo.
e) Ao Estado unitário é permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o próprio
órgão legislativo, via lei ordinária ou constitucional.
Vimos que a Constituição Federal estabelece as competências tanto da União quanto das
unidades federadas. Assim, uma das características do Estado Federal é o respeito da
União à autonomia dos Estados-membros. Tanto que a possibilidade de intervenção da
União nos Estados é limitada a casos específicos. A letra “A” é correta.
A Descentralização Administrativa ocorre quando as atribuições que os entes

descentralizados exercem só têm valor jurídico que lhes empresta o ente central.
Segundo Roversi e Monaco:
A descentralização política distingue-se da administrativa não apenas

pelo tipo diferente de ações exercidas, mas também pelo título que
caracteriza seu fundamento. A descentralização política expressa uma
ideia de direito autônomo, enquanto na descentralização administrativa
específica temos um fenômeno de derivação dos poderes
administrativos que, por sua vez, derivam do aparelho do Estado, isto é,
do Estado-pessoa.
Quando a letra “B” fala em derivação, podemos fugir um pouco da nossa matéria e invadir
a de Português. No estudo da formação das palavras, a derivação é a formação de uma
palavra a partir de outra. Um exemplo é a palavra triângulo, que significa três ângulos.
Aqui na nossa matéria, o significado de derivação é o mesmo, ou seja, a descentralização
administrativa ocorre com a transferência de poderes. O ente descentralizado recebe
seus poderes de outro, coisa que não acontece na descentralização política, em que os
poderes são do próprio ente descentralizado. A letra “B” é correta.
A letra “C” é incorreta porque é a Constituição Federal, e não as estaduais, que

estabelece o nível de autonomia constitucional das instâncias subnacionais.
A letra “D” é correta. Vimos que Georges Scelle afirma que o sistema federativo repousa
sobre dois princípios essenciais:
a lei da participação: os estados membros tomam parte da formação da vontade

estatal referida a toda ordem federativa.
a lei da autonomia: há competência constitucional própria e primária para

organizar, estatuir e gerir o seu ordenamento, dentro dos limites traçados pela
Constituição federal. Não depende da União naquilo que constitui a esfera de suas
atribuições específicas. É dotado de poder constituinte
A letra “E” é correta. O Estado Unitário pode alterar seu ordenamento jurídico. O Estado
Federal também pode, inclusive com seu próprio órgão legislativo, ou seja, o Congresso
Nacional. Só não pode alterar as Constituições Estaduais.
Os Estados-membros, dispondo do poder constituinte, decorrente de sua condição

mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento constitucional autônomo e
alterá-lo livremente, desde que a criação originária da ordem constitucional e sua eventual
reforma subsequente se façam com inteira obediência às disposições da Constituição
Federal.
Gabarito: C.
4.3 GABARITO
1. B 7. B ou E 13. C 19. D 25. E
2. D 8. E 14. D 20. B 26. C
3. E 9. D 15. C 21. A 27. C
4. A 10. B 16. A 22. B 28. B
5. C 11. C 17. C 23. C 29. A
6. E 12. A 18. B 24. E 30. C
4.4 LISTA DAS QUESTÕES
4.4.1 Organização Administrativa

1. (ESAF/AFT/2010) Um consórcio público, com personalidade jurídica de direito
público, composto por alguns municípios, pelos respectivos governos estaduais e pela
União, integra:
a) nos municípios e nos estados, a administração direta; na União, a administração
indireta.
b) nos municípios, nos estados e na União, a administração indireta.
c) nos municípios, a administração direta; nos estados e na União, a administração
indireta.
d) nos municípios, nos estados e na União, a administração direta.
e) nos municípios e nos estados, a administração indireta; na União, a administração
direta.
2. (ESAF/ATRFB/2009) Marque a opção incorreta.

a) O contrato de gestão, quando celebrado com organizações sociais, restringe a sua
autonomia.
b) Quanto à estrutura das autarquias, estas podem ser fundacionais e corporativas.
c) Os serviços sociais autônomos são entes paraestatais que não integram a
Administração direta nem a indireta.
d) Organização social é a qualificação jurídica dada a pessoa jurídica de direito privado ou
público, sem fins lucrativos, e que recebe delegação do Poder Público, mediante contrato
de gestão, para desempenhar serviço público de natureza social.
e) A Administração Pública, ao criar fundação de direito privado, submete-a ao direito
comum em tudo aquilo que não for expressamente derrogado por normas de direito
público.
3. (ESAF/AFRFB/2009) Sobre a organização do Estado brasileiro, é correto afirmar que:

a) administrativamente, os municípios se submetem aos estados, e estes, por sua vez,
submetem-se à União.
b) quando instituídas, as regiões metropolitanas podem gozar de prerrogativas políticas,
administrativas e financeiras diferenciadas em relação aos demais municípios do estado.
c) quando existentes, os territórios federais gozam da mesma autonomia político-
administrativa que os estados e o Distrito Federal.
d) o Distrito Federal é a capital federal.
e) embora, por princípio, todos os entes federados sejam autônomos, em determinados

casos, os estados podem intervir em seus municípios.
4. (ESAF/ANA/2009) Quanto às características da administração pública federal

brasileira e sua forma de organização, analise os itens a seguir e marque com V se a
assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao final, assinale a opção correspondente.
( ) Os órgãos são compartimentos internos da pessoa pública que compõem sua criação
bem como sua extinção são disciplinas reservadas à lei.
( ) A realização das atividades administrativas do Estado, de forma desconcentrada,
caracteriza a criação de pessoas jurídicas distintas, componentes da administração
pública indireta.
( ) As entidades da administração pública indireta do Poder Executivo, apesar de não
submetidas hierarquicamente ao Ministério a que se vinculam, sujeitam-se à sua
supervisão ministerial.
( ) O Poder Judiciário e o Poder Legislativo constituem pessoas jurídicas distintas do
Poder Executivo e, por isso, integram a administração pública indireta.
a) V, F, V, F
b) V, F, F, V
c) F, V, V, F
d) F, V, F, V
e) V, V, F, V
5. (ESAF/ANA/2009) “No setor de atividades exclusivas de Estado, deverão ser

introduzidas as Agências como novo modelo institucional, na forma de Agências
Executivas e Agências Reguladoras, que revitalizarão as autarquias e fundações,
resgatando a sua autonomia administrativa e assimilando novos instrumentos e
mecanismos de gestão voltados para a assimilação em profundidade da administração
gerencial, por meio da introdução da avaliação de desempenho, do controle por
resultados, da focalização da satisfação do usuário e do controle de custos.” (In: BRASIL.
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado. Os avanços da reforma na
administração pública: 1995-1998. Brasília: MARE, 1998. 127 p. – Cadernos MARE da
reforma do estado; Caderno 15, p. 18-19.)
Quanto às características das agências reguladoras federais no ordenamento jurídico
brasileiro, assinale a opção correta.
a) Como integrantes da administração pública federal direta, as agências reguladoras
surgiram no Brasil com a finalidade primeira de regular e controlar os serviços públicos
que passaram a ser prestados pela iniciativa privada na década de 1990.
b) Sem uma legislação que discipline as características gerais das agências reguladoras
brasileiras, as leis especiais que instituíram cada uma delas acabaram por conferi-las as
mais diversas naturezas: empresas públicas, sociedades de economia mista, autarquias e
fundações.
c) Entre as garantias asseguradas a fim de conceder às agências reguladoras maior
autonomia e independência, estão, em regra, a formação de quadro próprio de servidores,
receitas próprias e dirigentes escolhidos pelo chefe do Poder Executivo, aprovados pelo
Senado Federal e com mandato fixo.
d) A independência decisória conferida às agências reguladoras no Brasil trouxe o
conceito de jurisdição administrativa ao ordenamento jurídico brasileiro, de maneira que,
em seu âmbito de atuação, essas instituições possuem competência para dirimir conflitos
de interesses que envolvam a administração pública, com força de coisa julgada.
e) Enquanto entidades da administração pública federal indireta, as relações de trabalho
das agências reguladoras são regidas pela Consolidação das Leis de Trabalho – CLT, em
regime de emprego público.
6. (ESAF/APO-MPOG/2008) Modernamente, a Organização Administrativa do Estado

Brasileiro adquiriu novos contornos com a edição da Lei n. 11.107/2005. Nesse diapasão,
analise os itens abaixo e marque a opção correta.
I. O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.
II. No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público
observará as normas de direito público quanto à celebração de contratos.
III. Os consórcios públicos ou privados, na área de saúde, deverão obedecer aos
princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS.
IV. Os entes da Federação consorciados, ou com eles conveniados, não poderão ceder-
lhe servidores, na forma e condições da legislação de cada um ante a observância
constitucional de exigência de concurso público.
a) Apenas o item I está correto.
b) Apenas o item II está correto.
c) Apenas os itens II e IV estão incorretos.
d) Apenas os itens I e III estão incorretos.
e) Apenas os itens III e IV estão incorretos.
7. (ESAF/STN/2008) O Banco do Brasil e a Caixa Econômica Federal são,

respectivamente, sociedade de economia mista e empresa pública, cujos capitais
votantes majoritários pertencem à União. Quanto a estas espécies de instituições, analise
os itens a seguir e marque com V se a assertiva for verdadeira e com F se for falsa. Ao
final, assinale a opção correspondente.
( ) A constituição de sociedades de economia mista e de empresas públicas decorre de
um processo de descentralização do Estado que passa a exercer certas atividades por
intermédio de outras entidades.
( ) Apesar de serem constituídas como pessoas jurídicas de direito privado, as sociedades
de economia mista e as empresas públicas estão submetidas hierarquicamente à pessoa
política da federação que as tenha criado.
( ) Somente por lei específica podem ser criadas sociedades de economia mista e
empresas públicas, bem como necessária autorização legislativa, em cada caso, para a
criação de suas subsidiárias.
( ) As empresas públicas e as sociedades de economia mista exploradoras de atividade
econômica sujeitam-se ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários.
( ) Quanto ao regime de compras, as empresas públicas e as sociedades de economia
mista sujeitam-se aos princípios da administração pública e devem observar
procedimento licitatório.
a) V, V, F, V, F
b) V, F, F, V, V
c) F, F, V, F, V
d) F, V, V, F, F
e) V, F, F, V, V
8. (ESAF/CGU/2008) Sobre as contratações de consórcios públicos é correto afirmar

que:
a) os objetivos dos consórcios públicos serão determinados pela lei.
b) é admitida a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições
financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a doação,
destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências ou cessões
de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.
c) o contrato de consórcio público deve, como condição de validade, ser celebrado por
todos os entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções.
d) a execução das receitas e despesas do consórcio público não deverá obedecer às
normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas, por se constituir como
pessoa jurídica de direito privado.
e) para o cumprimento de seus objetivos, o consórcio público poderá ser contratado pela
administração direta ou indireta dos entes da Federação consorciados, dispensada a
licitação.
9. (ESAF/CGU/2008) Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado de

1995, instituiu-se novos modelos organizacionais visando à modernização da gestão da
administração pública: agências executivas e agências reguladoras. Selecione, do ponto
de vista conceitual, a opção correta.
a) Agências reguladoras são criadas por determinação do Presidente da República.
b) As atividades das agências executivas são definidas por Lei pelo Congresso Nacional.
c) Agências reguladoras estão sujeitas à mudança de governo.
d) A finalidade das agências executivas é prestar serviços públicos exclusivos do Estado.
e) Os dirigentes das agências reguladoras são de livre nomeação e exoneração do
10. (ESAF/PGDF/2007) Com pertinência à Estrutura da Administração Pública, assinale a

proposição incorreta.
a) Para Celso Antônio Bandeira de Mello, as denominadas Entidades Públicas Não-
Estatais (pós-reforma do Estado – EC n. 19 e EC n. 20) são pessoas privadas que
colaboram com o Estado e que, entre os privilégios que recebem do Poder Público, está o
conceito tributário da parafiscalidade.
b) A Parceria Público-Privada possui a modalidade administrativa, que é a própria
concessão de serviço ou de obra de que trata a Lei n. 8.987/2004 e, ainda, envolve,
adicionalmente ao valor cobrado dos usuários, a contraprestação do contratante público
ao contratante privado.
c) À luz da teoria da Reforma do Estado, o que caracteriza o Terceiro Setor é o
desenvolvimento de atividades sem fim lucrativo e voltadas a fins públicos.
d) O Termo de Parceria é definido na Lei n. 9.790/99 como o instrumento passível de ser
firmado entre o Poder Público e as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público,
destinado à formação do vínculo de cooperação entre as partes para o fomento e a
execução de atividades de interesse público.
e) À ideia de descentralização administrativa está estreitamente ligado o Princípio da
Especialidade, segundo o qual, quando o Estado cria uma entidade autárquica, seus
administradores não podem afastar-se dos objetivos definidos em lei, ainda que sob o
argumento de que sua atuação (fora dos objetivos legais) se dê com vistas a atender
interesse público, fim maior da atividade administrativa.
11. (ESAF/STN/2005) Tratando-se da Administração Pública brasileira, assinale a

afirmativa falsa.
a) É possível a constituição de uma empresa pública federal, regida pelo direito privado,
tendo a União Federal a totalidade de seu capital social.
b) Em virtude da Emenda Constitucional nº 32/2001, introduziu-se a figura do decreto
autônomo na organização administrativa brasileira.
c) As organizações sociais, uma vez celebrado o respectivo contrato de gestão com o
órgão supervisor, passam a integrar a administração descentralizada.
d) As agências reguladoras têm natureza autárquica, sob o regime jurídico-administrativo.
e) As fundações públicas de direito público, de natureza autárquica, não se submetem
aos órgãos de controle fundacional do Ministério Público.
12. (ESAF/AFTE-MG/2005) Relativamente às autarquias, aponte o item correto.

a) Os bens de uma autarquia não podem ser objeto de penhora, não obstante tais
entidades não integrarem a Administração direta.
b) Há subordinação hierárquica entre a autarquia e a Administração direta.
c) Nosso sistema legislativo expressamente exclui a possibilidade de criação de
autarquias municipais.
d) Não se pode dizer que as autarquias tenham capacidade de auto-administração, tendo
em vista a tutela que sobre ela exerce a Administração direta.
e) Os servidores das autarquias estão subordinados ao regime jurídico único estatutário,
não havendo mais amparo, em nosso sistema legislativo, para a contratação pelo regime
da Consolidação das Leis do Trabalho – CLT.
13. (ESAF/MPU/2004) O serviço público personificado, com personalidade jurídica de

direito público, e capacidade exclusivamente administrativa, é conceituado como sendo
um(a)
a) empresa pública.
b) órgão autônomo.
c) entidade autárquica.
d) fundação pública.
e) sociedade de economia mista.
14. (ESAF/AFRF/2003) Não há previsão legal para a celebração de contrato de gestão

entre a pessoa jurídica de direito público política e a seguinte espécie:
a) órgão público
b) organização social
c) agência executiva
d) organização da sociedade civil de interesse público
e) sociedade de economia mista
15. (ESAF/AFC/STN/2000) Como entidades da Administração Pública Federal Indireta, as

autarquias e empresas públicas podem ter em comum, por lhes serem iguais:
a) a sua natureza jurídica.
b) a imunidade fiscal.
c) o foro da Justiça Federal.
d) o regime jurídico dos seus servidores.
e) o fato de constituírem um serviço público essencial personificado.
4.4.2 Federalismo e Coordenação Executiva

16. (ESAF/APO-MPOG/2010) A problemática do Federalismo e das relações entre
esferas de governo tem chamado cada vez mais a atenção dos formuladores de políticas
públicas, particularmente no Brasil. De acordo com um autor de destaque, que tem se
dedicado ao assunto, Pierson (1995), o Federalismo e suas instituições estimulam
diferentes dinâmicas. Apresente, abaixo, o que não é uma característica ou dinâmica
associada ao Federalismo.
a) O Federalismo gera, nas políticas públicas, uma relação de autonomia e
interdependência entre as esferas de governo, o que, por sua vez, estimula uma alta
coordenação das políticas, reduzindo a fragmentação e a competição entre as diferentes
unidades da Federação e gerando uma harmonização dos interesses regionais e uma
tendência centrípeta.
b) O Federalismo influencia as preferências políticas, as estratégias, e a ação dos atores
sociais.
c) O Federalismo e suas instituições estimulam a participação de importantes atores,
institucionais, quais sejam, as próprias unidades da federação.
d) O Federalismo gera dilemas previsíveis de formulação de políticas associadas com a
tomada de decisão compartilhada.
e) O Federalismo caracteriza-se pela existência de uma dupla soberania, a qual, por ser
uma característica central de Estados federativos, acaba por produzir, por sua vez,
diversas consequências para o sistema político e para a produção de políticas públicas

como um todo no país.
17. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Ao avaliar o fato de que a Constituição Federal de 1988

agregou complexidade ao desenho federativo brasileiro, reconhecendo o município como
ente federado, é incorreto afirmar que:
a) inicialmente, tal processo foi acompanhado por uma imensa descentralização de
políticas públicas, pelo fortalecimento do poder local e por mecanismos pouco
coordenados de relação vertical e horizontal entre os entes federativos.
b) assuntos que até então eram tratados apenas em nível nacional, ou mesmo estadual,
tornaram-se parte integrante da agenda de muitos municípios.
c) os constituintes de 1988 optaram pelo formato das competências concorrentes para a
maior parte das políticas sociais brasileiras, combinando descentralização fiscal com
descentralização de competências.
d) ao par da descentralização, a ausência de políticas de desenvolvimento regional
acentuou as desigualdades locais e regionais observadas historicamente no país.
e) inicialmente, na medida em que os estados se sentiam desobrigados de investir,
grande parcela dos encargos acabou sendo assumida, de forma desorganizada, pelos
municípios.
18. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) No atual contexto, uma coordenação adequada de

ações intergovernamentais implica reconhecer os seguintes pressupostos como
verdadeiros, exceto:
a) a efetividade das políticas públicas depende do entrosamento entre os níveis de
governo, uma vez que, para o sucesso de suas ações, os entes locais precisam de
colaboração horizontal e vertical.
b) a existência de recursos financeiros e de normas para a sua descentralização, aliada a
uma boa gestão financeira e a um controle formal, é suficiente para a coordenação e a
c) no mais das vezes, a cooperação federativa é frágil e há poucos incentivos
institucionais a seu favor. Por conta disso, nas áreas em que as relações
intergovernamentais são mais azeitadas, as políticas geralmente são mais bem-
sucedidas, e vice-versa.
d) a autonomia dos entes federativos, aliada a um vasto rol de competências
compartilhadas, possibilita que, frente a uma omissão do poder público, a população
permaneça sem uma ação governamental e não saiba de quem cobrar: se do governo
municipal, estadual ou federal.
e) instrumento de cooperação mais usado pelos entes federativos, os convênios, por

terem seus termos estabelecidos pela esfera de governo superior, mais se assemelham a
um contrato de adesão e menos a um acordo negociado entre as partes.
19. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Em um sistema federal existem níveis alternativos de

governo por meio dos quais os serviços públicos são ofertados. Assinale a única opção
falsa com relação ao Federalismo Fiscal.
a) Competência concorrente é aquela exercida simultaneamente pela União, Estados e
Municípios.
b) A partilha de uma ampla base tributária entre os componentes de uma federação torna
mais difícil a ocorrência de frequentes mudanças na legislação.
c) A harmonização tributária implica em perda de autonomia dos estados federados nos
processos de uniões econômicas, mas é vantajosa do ponto de vista dos princípios
tributários.
d) A centralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade do
Estado de atuar com a finalidade de evitar a concentração regional da renda.
e) As decisões de gastos das esferas subnacionais podem afetar a demanda agregada da
economia de uma forma que poderia prejudicar os objetivos de estabilização
macroeconômica do governo central.
20. (ESAF/EPPGG-MPOG/2009) Sobre a evolução do federalismo no Brasil, analise:

1. durante o regime militar, principalmente a partir da Constituição de 1967, ocorreu um
processo de centralização do poder e dos recursos.
2. a crise econômica dos anos 1970/80 e os anseios de redemocratização contribuíram
para que a Constituição de 1988 e a legislação posterior revertessem a situação no
sentido da descentralização.
3. o chamado “pacto federativo” brasileiro, por não ter sido fruto de um projeto
abrangente, e sim da composição de forças no Parlamento, se caracteriza pela existência
de distorções e conflitos que deram origem à necessidade de uma reforma tributária e
política.
4. uma especificidade da federação brasileira atual é a importância dos municípios como
unidades federativas, ao lado dos estados.
a) todos são falsos.
b) todos são verdadeiros.
c) apenas o 1 é verdadeiro.
d) apenas o 2 é verdadeiro.
e) apenas o 4 é falso.
21. (ESAF/EPPGG-MPOG/2008) Sobre os modelos de gestão intergovernamental de

políticas públicas, associe a coluna A com a coluna B, assinalando a opção que indica as
relações corretas.
Coluna A
A1 - Construção conjunta de instrumentos de planejamento, implementação e avaliação e
gestão a partir da negociação entre as partes.
A2 - Estabelecimento por governos locais de suas próprias bases para atuação a partir de
funções delegadas normativamente.
A3 - Manutenção do controle pela esfera federal e emprego de normas e instrumentos
padronizados de regulação e avaliação de resultados.
A4 - Estabelecimento de bases colaborativas e estratégicas, intensificando as relações de
interdependência entre as partes.
Coluna B
B1 - Modelo de cima para baixo (top-down)
B2 - Modelo de gestão de redes
B3 - Modelo de trocas mútuas
B4 - Modelo de jurisdição
a) A1-B3, A2-B4, A3-B1, A4-B2
b) A1-B3, A2-B2, A3-B4, A4-B1
c) A1-B1, A2-B3, A3-B2, A4-B4
d) A1-B4, A2-B1, A3-B3, A4-B2
e) A1-B2, A2-B1, A3-B4, A4-B3
22. (ESAF/CGU/2008) Estados federativos são vistos como propensos a terem

dificuldades com a coordenação dos objetivos das políticas, gerando superposição de
competências e competição entre os diferentes níveis de governo. Considerando as
características do pacto federativo e das relações intergovernamentais no Brasil, é
possível afirmar que:
a) as desigualdades verticais e horizontais geradas entre as unidades federativas e entre
os governos subnacionais pelo atual sistema de transferências constitucionais estimulam
a possibilidade de arranjos federativos em que, ao conferir autonomia aos governos
locais, os eleitores se tornam encarregados da tarefa de elevar o gasto social desses
governos.
b) as garantias constitucionais do Estado federativo brasileiro autorizam, mas não

obrigam, os governos estaduais e municipais a estabelecer sua própria agenda e a
implementar políticas públicas, especialmente na área social.
c) estados e municípios contam com recursos garantidos, independentemente de lealdade
política ou de adesão a políticas federais, porém condicionados ao seu esforço tributário.
d) a desconcentração da autoridade no governo federal caracteriza as relações
federativas na gestão das políticas, pois somente restaram à União os papeis de
financiador e de coordenador das relações intergovernamentais.
e) para induzir a adesão dos governos locais à sua agenda de políticas públicas em geral,
o governo federal efetuou reformas constitucionais que condicionavam as transferências
de recursos à adoção do comportamento considerado desejável pelo governo federal.
23. (ESAF/EPPGG-MPOG/2005) Os Estados federais apresentam, quanto à sua

estrutura, alguns aspectos constantes, independentemente dos casos concretos:
( ) Divisão de poderes entre União e unidades federadas mantendo-se vínculos de
coordenação e autonomia.
( ) Preeminência da Constituição Federal sobre o ordenamento jurídico das unidades
federadas, sendo as alterações na primeira sujeitas a ratificação pelas unidades
federadas.
( ) Limitações à descentralização a fim de preservar a unidade jurídica nacional.
( ) Soberania do Estado Nacional perante os demais Estados Nacionais e Organismos
Internacionais, soberania de que não gozam as unidades federadas.
( ) Articulação entre unidade e pluralidade.
As afirmações acima se referem a esses aspectos constantes. Indique se são verdadeiras
(V) ou falsas (F) e assinale a opção correta.
a) V, V, V, V, V
b) F, F, F, F, F
c) V, F, V, V, V
d) V, V, F, F, V
e) V, F, F, F, V
24. (ESAF/APO-MPOG/2005) Com relação ao Federalismo Fiscal não é correto afirmar

que
a) um modelo ideal de responsabilidade fiscal entre diferentes níveis de governo atribuiria
aos governos estaduais e municipais atividades alocativas, enquanto atividades
distributivas, bem como atividades alocativas de caráter nacional seriam executadas pelo
governo federal.
b) a estabilidade e equilíbrio financeiros são condições necessárias mas não suficientes
para que o propósito de eficiência na gestão dos recursos por meio da descentralização
seja de fato alcançado.
c) a descentralização e a integração são os ingredientes necessários à instituição de
formas eficientes de controle da sociedade sobre as ações do Estado.
d) a descentralização favorece uma maior integração social, através do envolvimento dos
cidadãos na determinação dos rumos da sociedade.
e) as decisões sobre um aumento de despesas ou sobre a distribuição setorial dos gastos
governamentais são tomadas no mesmo nível das decisões relativas às medidas a serem
utilizadas em um país onde a organização é federativa.
25. (ESAF/CGU/2004) O Brasil é um Estado organizado de forma Federativa; isto

significa que as atribuições inerentes aos poderes executivo, legislativo e judiciário são
divididas em duas esferas de atuação: a Federal (União) e a Estadual. Em relação a
essas esferas, é incorreto afirmar que:
a) os estados têm total autonomia para formulação e aplicação de suas políticas
independentemente do poder central.
b) aos estados e municípios são atribuídas as ações de caráter local.
c) a cúpula dos três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário formam o núcleo
estratégico do Estado.
d) o critério de divisão de poderes entre a União e os estados-membros é ao mesmo
tempo funcional e territorial.
e) a Constituição da União e as leis federais determinam o escopo e alcance das
constituições dos estados federados.
26. (ESAF/CGU/2004) A Constituição de 1988 inaugurou nova etapa do federalismo fiscal

brasileiro. De acordo com as suas atuais características e peculiaridades, identifique a
opção não pertinente.
a) Enormes disparidades regionais.
b) Forte tradição municipalista.
c) Centralização tributária.
d) Ampliação das transferências intergovernamentais.
e) Redução parcial da competência tributária federal.
27. (ESAF/APO-MPOG/2003) No que se refere ao pacto federativo e às relações

intergovernamentais, objeto de grande parte das discussões em torno das reformas das
duas últimas décadas no Brasil, são corretas todas as assertivas que se seguem, exceto:
a) O federalismo caracteriza-se pela difusão dos poderes de governo entre muitos
centros, nos quais a autoridade não resulta da delegação de um poder central, mas é
conferida por sufrágio popular.
b) Os sistemas federais moldam formas peculiares de relações intergovernamentais,
constitutivamente competitivas, e modalidades de interação necessariamente baseadas
na negociação entre instâncias de governo.
c) O federalismo centralizado comporta diversos graus de intervenção do poder federal
nas unidades subnacionais e se caracteriza por formas de ação conjunta entre instâncias
de governo, nas quais essas unidades guardam significativa autonomia decisória e
d) A maneira como são gerados, distribuídos e apropriados, entre as esferas de governo,
os recursos fiscais e parafiscais define, em boa medida, as características próprias dos
diferentes arranjos federativos.
e) As feições e a operação efetiva dos arranjos federativos são fortemente condicionadas
pelas características das instituições políticas, especialmente os sistemas partidários e
eleitorais, a dinâmica parlamentar e as organizações de interesses.
28. (ESAF/APO-MPOG/2003) Uma das preocupações importantes no desenho de

sistemas tributários em regimes federativos é assegurar o necessário equilíbrio entre a
repartição de competências impositivas e autonomia dos entes federados. Aponte a
opção falsa no tocante ao federalismo fiscal.
a) A federação reforça a descentralização e a descentralização amplia os espaços da
democracia.
b) O governo central deve procurar equalizar ou amenizar as desigualdades fiscais entre
as jurisdições, por meio de transferências intragovernamentais.
c) A descentralização dos recursos e do poder para administrá-los afeta a capacidade de
o Estado atuar com a finalidade de evitar a concentração regional de renda.
d) A partilha de competências tributárias é um instrumento poderoso de incentivo à
cooperação.
e) A descentralização de recursos aumenta as dificuldades de coordenação de política
fiscal, com riscos para o atingimento das metas de equilíbrio macroeconômico.
29. (ESAF/SFC/2002) Por motivos geográficos, culturais, históricos e políticos, vigorou no

Brasil, durante muitas décadas, um federalismo de direito, mas não de fato. Esta situação
vem sendo alterada gradativamente desde 1988, porém há diversos aspectos ainda não
consolidados no pacto federativo brasileiro. Sobre a questão do federalismo no Brasil,
marque a opção incorreta.
a) O pacto federativo brasileiro poderia ser beneficiado pela formação e fortalecimento de
partidos regionais, capazes de introduzir maior transparência e competitividade no
processo político, e de opor-se às tradicionais coalizões entre oligarquias decadentes e
grupos corporativos que se beneficiam da centralização política e administrativa.
b) A dimensão continental do país é um elemento estrutural e cultural importante na
definição das funções do Estado, exigindo o fortalecimento das funções de integração que
dão visibilidade, poder e influência ao poder central, também chamado de União.
c) O Brasil é o único país do mundo no qual o município foi constitucionalmente
consagrado como “entidade federativa”, o que traz diversas implicações práticas, ainda
não resolvidas, quanto ao exercício do princípio da autonomia financeira e de
autogoverno.
d) As relações entre as diversas instâncias devem pautar-se pelo princípio da
subsidiariedade, que determina que sempre que uma determinada função puder ser
exercida pela instância hierarquicamente inferior, não deverá ser assumida pela que lhe
está acima.
e) Um dos aspectos mais delicados do debate sobre o pacto federativo no Brasil é o
sistema de representação regional na Câmara dos Deputados, já que a sub-
representação penaliza os estados economicamente mais poderosos, enquanto a super-
representação tende a privilegiar de maneira muito desigual os estados de grandes
espaços, população rarefeita e baixo desenvolvimento econômico.
30. (ESAF/SFC/2000) Em relação ao federalismo e à descentralização política, não se

pode afirmar que:
a) O que realmente caracteriza o Estado federal é o princípio constitucional que lhe impõe
o respeito às competências das unidades federativas.
b) Na descentralização administrativa tem-se um fenômeno de derivação dos poderes
administrativos do aparelho político-administrativo do Estado.
c) No federalismo, a determinação do nível de autonomia constitucional das instâncias
subnacionais é de competência legislativa estadual.
d) O federalismo baseia-se nos princípios da autonomia das partes e da participação no
todo.
e) Ao Estado unitário é permitido mudar o ordenamento precedente, mediante o próprio
órgão legislativo, via lei ordinária ou constitucional.
5 Leitura Sugerida
“Federalismo e Políticas Públicas: o impacto das relações intergovernamentais no Brasil”,
de Fernando Luiz Abrucio e Cibele Franzese, disponível em:
http://www.rn.gov.br/contentproducao/aplicacao/searh_escola/arquivos/pdf/paper-
federalismo-fernando-abrucio.pdf
ALMEIDA, Maria Hermínia Tavares de. Federalismo e Políticas Socais. Disponível em:
http://www.anpocs.org.br/portal/publicacoes/rbcs_00_28/rbcs28_08.htm
6 Bibliografia
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. São Paulo: Globo, 1995.
BOBBIO, Norberto. Dicionário de Política. Brasília: Editora Unb, 2007.
BONAVIDES, Paulo. Ciência Política. São Paulo: Malheiros, 2006.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. São Paulo: Saraiva,
2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Atlas, 2007.
RIBEIRO JÚNIOR, João. Teoria Geral do Estado e Ciência Política. 2ª Ed. Bauru, SP:
Edipro, 2001.
RUA, Maria das Graças e CARVALHO, Maria Izabel Valladão de. O estudo da política:
tópicos selecionados. Brasília: Paralelo 15, 1998.
SOARES, Mário Lúcio Quintão. Teoria do Estado. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
STRECK, Lenio Luiz. Ciência Política e Teoria Geral do Estado. 4ª Ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004.

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CURSO ON-LINE – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PARA ESAF

PROFESSOR: RAFAEL ENCINAS

Aula 03 – 27/04: Organização do Estado e da Administração Pública. Desconcentração e

1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ...................................................................................................................2

1.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO ..................................................................................................................... 2

2.1 RELAÇÕES ENTRE ESFERAS DE GOVERNO E REGIME FEDERATIVO ......................................................................................... 33

3 COORDENAÇÃO EXECUTIVA .......................................................................................................................... 44

3.1 INTRAGOVERNAMENTAL ............................................................................................................................................ 44

4.1 ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA ................................................................................................................................60

5 LEITURA SUGERIDA ..................................................................................................................................... 118

6 BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................................. 118

1.1 DESCENTRALIZAÇÃO E DESCONCENTRAÇÃO

Descentralização é a distribuição de competência de uma para outra

compõem a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e

A desconcentração compreende o processo de distribuição de competência dentro da

Outra competência do Estado é emitir títulos da dívida. Cabe ao Banco Central

A desconcentração ocorre com a criação de órgãos, que não são dotados de

Podemos falar ainda em centralização, que é a prestação de um serviço público

Segundo a Lei 9.784 de 1999:

§ 2º Para os fins desta Lei, consideram-se:

I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da

II - entidade - a unidade de atuação dotada de personalidade jurídica;

Portanto, órgão não possui personalidade jurídica, ele é o resultado da desconcentração,

 Órgãos Independentes: São os definidos na Constituição e representativos dos

 Órgãos Autônomos: São os subordinados diretamente à cúpula da Administração.

 Órgãos Superiores: Detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos

 Órgãos Subalternos: São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina,

Outra classificação é quanto à estrutura dos órgãos:

Quanto à atuação funcional:

 Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições

 Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes

Dentro da descentralização administrativa, a autora enquadra três tipos de

 Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de

 Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado serviços

1.2 DECRETO-LEI 200/1967

 A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura

 A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,

Quando o Decreto estabeleceu a distinção entre administração direta e indireta, não

passada que a sua grande característica foi a descentralização para a administração

O DL200, buscando concretizar o princípio da coordenação, também organizou a

Art. 30. Serão organizadas sob a forma de sistema as atividades de

§ 1º Os serviços incumbidos do exercício das atividades de que trata

Com efeito, na Polícia Federal há um setor de recursos humanos, assim como no

1.3 ADMINISTRAÇÃO INDIRETA

XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e

Outro ponto em relação às entidades da administração indireta está no seu controle. De

órgãos centrais da Administração sobre as entidades da Administração Indireta a eles

Segundo Maria Sylvia Zanella di Pietro:

Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem

Na esfera federal a tutela é denominada supervisão ministerial e tem como objetivos,

I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da

II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de

III – a eficiência administrativa;

IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade.

A pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de

descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da

E para José dos Santos Carvalho Filho:

Pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta,

As autarquias são consideradas um serviço público personalizado, expressão que indica a

A natureza de direito público das autarquias assegura as mesmas prerrogativas e

1.3.2 Fundações Públicas

As fundações públicas coincidem com as fundações privadas no que tange à finalidade

Alguns autores admitem a participação de capital privado nas fundações públicas.

Órgãos Independentes: São os definidos na Constituição e representativos dos

Órgãos Autônomos: São os subordinados diretamente à cúpula da Administração.

Órgãos Superiores: Detêm poder de direção, controle, decisão e comando dos

Órgãos Subalternos: São os que se destinam à execução dos trabalhos de rotina,

Descentralização Política: ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições

Descentralização Administrativa: ocorre quando as atribuições que os entes

Territorial ou Geográfica: verifica-se quando uma entidade local é dotada de

Por Colaboração: ocorre quando se transfere a execução de determinado serviços

A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura

A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades,

O primeiro é de que numa situação de falta de recursos, como a atual, a melhor

O segundo, quase como consequência do primeiro, é de que a forma contratual

Por fim, o último pressuposto refere-se à maior possibilidade que os consumidores