Finanzas Publicas para Todos. Una Introducción A La Hacienda Publica Mexicana - Astudillo Moya, Marcela

FINANZAS
PÚBLICAS
PARA TODOS
UNA INTRODUCCIÓN A LA
HACIENDA PÚBLICA MEXICANA
z FEDERALISMO FISCAL
- EL CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS
, z LA CLASIFICACIÓN DE LOS
INGRESOS DEL ESTADO
FINANZAS PÚBLICAS PARA TODOS

Una introducción a la hacienda pública mexicana
■
Marcela Astudil o Moya
‘ Francisco Javier Fonseca Corona
Cualquier persona se encuentra, de manera consciente o
inconsciente, inmersa en el mundo de las finanzas públicas. Sin
embargo, los conceptos que se utilizan no siempre resultan fáciles
de comprender. De ahí surge la idea de reunir en un libro los temas
básicos dentro del campo de las finanzas públicas y explicarlos de
una manera sencil a. Esa es la razón por la que los autores deciden
l amar a esta obra Finanzas públicas para todos. El presente texto
se recomienda para cursos introductorios, pero si desea profundizar
los conocimientos puede aprovechar la abundante bibliografía que
aparece al final de cada capítulo.
En suma, en este libro se busca acercar las finanzas públicas a
las personas que tienen un interés incipiente en ellas,
independientemente de la carrera o el curso que estudien, o aun por
el simple interés de sumergirse en el tema.
El propósito es que sus lectores tengan un primer encuentro
amable con ese fascinante y complejo objeto de estudio que se
convierte, cada vez más, en un polo de atención, en tanto que
repercute en la vida de millones de seres humanos.
Contenido
Las finanzas públicas, el Estado y la economía
Fundamentos constitucionales de las finanzas públicas
mexicanas La planeación
Los ingresos del Estado
El federalismo y la coordinación fiscal
El déficit y la deuda pública
,
El presupuesto y el gasto público
UN AM
ISBN 978-60 7-02-8874-6
® TRILLAS
ISBN 978-607-17-2908-8
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OTROS TÍTULOS AFINES
Macroeconomía siglo xxi
Cándido García Fonseca
El análisis de la macroeconomía requiere
de un nivel de abstracción elevado por
parte de los estudiantes e investigadores
de la Economía. Por este motivo, Cándido
García examina con detalle los principales
temas de dicha disciplina, con el fin de que
el lector pueda distinguir entre la realidad
en que se desarrolla la actividad económica
y, al mismo tiempo, el grado de
subjetividad que la envuelve. El texto se
divide en diecisiete capítulos y un epílogo
con dos propuestas para contribuir a
mitigar el cambio climático: la fundación
de un banco ecológico mundial y la
emisión de una moneda global basada en
el agua dulce del planeta. Al final se
presenta un apéndice estadístico de apoyo
a la información presentada a lo largo de la
obra.
FINANZAS
PÚBLICAS
PARA TODOS
UNA INTRODUCCIÓN A LA
HACIENDA PÚBLICA MEXICANA
Marcela Astudil o Moya
Francisco Javier Fonseca Corona
EDITORIAL rr|“|
TRILLAS W
México, Argentina, España, *
Colombia, Puerto Rico, Venezuela I ®
Marcela Astudil o Moya estudió la licenciatura en economía en la
Facultad de Economía de la UNAM. Es maestra y doctora en
administración pública por la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales de la misma universidad. En la actualidad se desempeña
como investigadora titular “C”, en el Instituto de Investigaciones
Económicas de la UNAM.
Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
■ A nivel licenciatura ha sido profesora titular de finanzas
públicas en el Sistema de Universidad Abierta de la Facultad de
Economía. En la Facultad de Ingeniería imparte cátedra desde el
año de 1990 a la fecha. También ha sido profesora en la División de
Posgrado de la Facultad de Economía y en la actualidad imparte
cátedra en el doctorado de economía de la Facultad de Economía.
Es autora de numerosos materiales de apoyo a la docencia,
entre los que destacan Conceptos básicos del federalismo fiscal. El
caso de México; Fundamentos de Economía, así como La
investigación en la era de la información, en coautoría con Alejandro
Méndez Rodríguez y publicado por Editorial Tril as.
Sus actividades de investigación las ha enfocado tanto al estudio
de las finanzas públicas como el de la metodología de investigación
documental. Es autora de numerosos artículos en revistas
especializadas y es coautora de diversos trabajos publicados por el
Centre for Tax Policy and Administration de la OCDE.
Francisco Javier Fonseca es licenciado en Derecho (medal a
Gabino Barreda a la excelencia académica) y licenciado en
Economía (mención Honorífica) por la Universidad Nacional
Autónoma de México. Imparte las cátedras de Finanzas Públicas y
Problemas Socioeconómicos de México en la Facultad de Derecho
de la UNAM, y la de Economía del Crecimiento y Desarrol o en la
Facultad de Economía de la misma universidad. En la misma
Facultad; cursó el Diplomado en Matemáticas Aplicadas a la
Economía y actualmente se encuentra elaborando su tesis para
obtener el grado de Maestro en Políticas Públicas Comparadas en la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Ha impartido numerosas conferencias. Además es autor de:
González Pérez, Luis Raúl y Francisco Javier Fonseca Corona
(2012), “El Marco Legislativo de la Educación” en Narro Robles,
José et al. (coord.) Plan de Diez años para Desarrol ar el Sistema
Educativo Nacional, UNAM. México. Fonseca, F.J. (2015)
“Deficiencies of the Rule of Law and the Legal Culture, and Its
relationship to Underdevelopment” en el Asian Journal of Law and
Economics. DeGruyter.
Universidad Nacional Autónoma de México Enrique Graue
Wlechers
Rector
Leonardo Lomeli Vanegas
Secretario General
Leopoldo Silva Gutiérrez Secretario Administrativo
Alberto Ken Oyama Nakagawa Secretario de Desarrollo
Institucional César Iván Astudil o Reyes Secretario de Atención a la
Comunidad Universitaria Ménica González Contró Abogado General
Facultad de Economía
Eduardo Vega López Director
Rosa Carmina Ramírez Contreras Secretaria General
Porfirio Antonio Díaz Rodríguez Secretario Administrativo
Ricardo Iglesias Flores Coordinador de Publicaciones
Instituto de Investigaciones Económicas

Verónica Vil arespe Reyes Directora
César A. Salazar López Secretarlo Académico
Aristeo Tovías García Secretario Técnico
Marisol Simón Pinero Jefa del Departamento de Ediciones
Catalogación en la fuente
S/tetudlIlo Moya, Marcela
Finanzas públicas para todos : una introducción a la
hacienda pública mexicana. - México : Tril as :
UhAM. Instituto de Investigaciones Económicas, 2017. 264 p.
: ¡I. ; 25 cm.
Bibliografía: p. 253-256
Incluye índices
I5BLI 978-607-17-2908-8
I5BÍ1 978-607-02-8874-6 (UMM)
1. Finanzas públicas - México. I. Fonseca Corona,
Francisco Javier II. t.
D-550.72’A828f
LC-HJ15.A8’A8.3
La presentación y disposición en conjunto Derechos reservados

de FlhAhZAS PÚBLICAS PARA TODOS. ©2017, Editorial Tril as, 5.
A. de C. V.
Una Introducción a la hacienda pública División Administrativa,
mexicana son propiedad del editor. Av. Río Churubusco 585,
Uinguna parte de esta obra puede ser reproducida o Col. Oral.
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Miembro de la Cámara nacional de la Industria
Instituto de Investigaciones Económicas Circuito Editorial fíeg.
núm. 158
Mario de la Cueva s/n Ciudad de la Investigación en
humanidades Ciudad Universitaria, Coyoacán Primera edición,
enero 2017
04510, Ciudad de México Facultad de Economía ISBN 978-607-
17-2908-8
Circuito Escolar s/n Ciudad Universitaria, Coyoacán 156(1
UHAM: 978-607-02-8874-6
04510, Ciudad de MéxicoImpreso en México
Printed In Mexico
Esta obra se imprimió
el 30 de enero de 2017, en los tal eres de
RDC, 5. A. de C U
B 90 TW
Al compañero de mi vida Alejandro Méndez Rodríguez y a mis
hijos Jorge y Manuel Méndez Astudillo.
MAM
A Jesús, mi mejor amigo y a mis padres
Francisco y Cristina.
FJFC
INTRODUCCIÓN
Cualquier persona se encuentra, de manera consciente o
inconsciente, inmersa en el mundo de las finanzas públicas, por
ejemplo, en carácter de contribuyente, o beneficiaría de un servicio
público. En los medios de comunicación leemos, observamos y
escuchamos de manera frecuente a políticos, funcionarios,
empresarios y expertos hablando de finanzas públicas, algunas
veces en medio de acalorados debates sobre asuntos como los
impuestos, los gastos del gobierno o la deuda pública. Sin embargo,
los conceptos que utilizan no siempre resultan del todo fáciles de
comprender. Tenemos entonces, de un lado, gente interesada en las
finanzas públicas -pues afectan gran parte de su vida-y, de otro, un
conjunto de conocimientos que resultan un tanto enigmáticos para el
ciudadano común. Sabemos además que hay diversas carreras y
posgrados que imparten cursos de finanzas públicas como parte de
sus planes de estudio, sea que se trate de asignaturas obligatorias u
optativas. De ahí surge la idea de buscar reunir en un libro los temas
básicos dentro del campo de las finanzas públicas y tratarlos de
explicar de una manera sencilla. Esa es la razón por la que
decidimos llamar a esta obra FINANZAS PÚBLICAS PARA TODOS.
Así, el presente texto se recomienda para cursos introductorios de
finanzas públicas. En cualquier momento el lector puede omitir las
secciones del libro que no considere indispensables para su objeto
de estudio y, por otro lado, puede aprovechar la abundante
bibliografía que aparece al final de cada capítulo si desea
profundizar en los conocimientos que considere necesarios.
5
Introducción
Por otra parte, conviene señalar que quienes impartimos la
asignatura de Finanzas públicas enfrentamos el tremendo
dinamismo que envuelve nuestro campo de estudio, el cual hace
que la bibliografía en la materia se vea constantemente rebasada.
En efecto, los vertiginosos cambios de los fenómenos sociales,
políticos y económicos de la era de la globalización y sus efectos en
las modificaciones de carácter legislativo hacen necesaria una
revisión constante de la realidad y de la explicación que tratamos de
llevar a las aulas. Más aún, los frecuentes tropiezos económicos que
la humanidad padeció durante el siglo xx y principios del presente
nos hacen ver que quizá sabemos mucho menos de lo que
pensábamos sobre el futuro comportamiento de las economías -
incluso de aquellas que se consideraban entre las más sólidas-de
modo que parece haber hoy más preguntas que respuestas y más
incertidumbre que conocimiento sobre lo posible y lo conveniente
para los contribuyentes, los consumidores, los derechohabientes,
los grupos marginados, etcétera.
Así, la presente obra, más que con un punto final, debería
finalizar con tres puntos suspensivos; en otras palabras, lo que se
persigue es que el estudiante de finanzas públicas se interese por
seguir observando los fenómenos que se presentan en la economía
en general y en las finanzas públicas en particular, y que cuente con
las herramientas necesarias para actualizar sus conocimientos.
Antes de iniciar el recorrido por este universo complejo y en
constante movimiento, debemos apuntar algunas características de
esta obra. En primer lugar, dado que fue engendrada en las aulas,
busca privilegiar lo didáctico explorando los temas de la manera
más práctica y sintética posible, por lo cual se prescinde, en la
medida de lo posible, de largas disertaciones doctrinarias. En todo
caso, nuevamente se recomienda acudir a las notas que
acompañan cada capítulo y a la bibliografía que se pone a su
disposición al final del libro cuando se trate de hacer un estudio más
teórico. Asimismo, en algunos capítulos que exploran temas cuya
terminología se estima compleja, se incluye una sección de
conceptos básicos, de modo que el lector pueda de manera sencilla
ubicar los términos que se manejan a lo largo del capítulo y conocer
-o repasar-su significado.
En segundo lugar, el texto fue concebido en el ámbito de una
modalidad de enseñanza semiescolarizada, de modo que al final de
cada capítulo aparecen algunas actividades para el estudiante que
sirven tanto para reforzar el aprendizaje obtenido mediante la lectura
del pro-
Introducción
7
pió texto, como para impulsarlo a que él mismo realice
actividades de estudio independientes. Lo anterior de ninguna
manera excluye que la obra pueda encajar adecuadamente en
cualquier otro sistema de enseñanza. Los profesores o tutores
también podrán encontrar algunas actividades que se han sugerido
para fortalecer la enseñanza-aprendizaje de los diversos temas que
aquí se exploran.
En tercer lugar, cabe hacer conciencia de que los datos y las
cifras que se utilizan en el texto para ilustrar diversos temas se
encuentran en constante modificación por las razones expuestas
con anterioridad. Se han utilizado las cifras más recientes
disponibles al momento de escribir cada uno de los capítulos. No
obstante, a partir de las notas al final de cada uno de ellos, el lector
puede tener acceso rápidamente a las fuentes de consulta para
obtener la información más fresca al momento en que utilice este
libro.
La obra se compone de siete capítulos. En el primero de ellos
iniciamos con un relato que refleja la importancia de las finanzas
públicas en la vida de cualquier persona. Partimos de ahí para
reflexionar acerca de la posición del individuo frente al Estado.
Enseguida planteamos una definición de finanzas públicas y
exponemos sus principales características como campo de estudio;
hacemos también una breve referencia a las disciplinas que
estudian de manera más directa las finanzas públicas. Luego
pasamos a una exploración breve de la actividad del Estado en la
economía y de la teoría de la elección pública.
El segundo capítulo aborda los fundamentos constitucionales de
las finanzas públicas mexicanas. Para facilitar su estudio, las
normas constitucionales se clasificaron en cinco grupos y se hace
un resumen sintético de las disposiciones ahí contenidas; cabe
señalar que en cada capítulo se hace un estudio más amplio de
aquellas que se refieren a cada tema en específico.
En el tercer capítulo se explica la importancia de la planeación y
se exponen sus principales aspectos de acuerdo con la legislación
mexicana.
El cuarto capítulo contiene aspectos teóricos y normativos de los
ingresos del Estado; asimismo, se hace un análisis de las
principales fuentes de ingreso del Estado mexicano a partir de la
Ley de Ingresos de la Federación.
El quinto capítulo se refiere al federalismo y la coordinación
fiscal, enfocando de manera particular el caso mexicano y dando un
panorama de los retos que enfrenta en la actualidad el Sistema
Nacional de Coordinación Fiscal.
El déficit y la deuda pública, tema que ha cobrado una vigencia
muy significativa en nuestros días, es estudiado en el sexto capítulo;
se explica cuáles son las razones por las que un Estado contrae
deuda y cuál es el marco legal de la deuda pública mexicana.
En el capítulo siete se abordan de manera conjunta el
presupuesto y el gasto público; además de los aspectos teórico-
económicos, se realiza un desglose
8
Introducción
práctico y numérico basado en el Presupuesto de Egresos de la
Federación.
Al final del libro se presenta una serie de reflexiones elaboradas
a la par que se escribía cada uno de los capítulos.
En suma, en esta obra se busca acercar las finanzas públicas a
las personas que tienen un interés incipiente en ellas,
independientemente de la carrera o el curso que estudien, o aun por
el simple interés de sumergirse en el tema. La intención del libro es
que sus lectores tengan un primer encuentro amable con ese
fascinante y complejo objeto de estudio que se convierte, cada vez
más, en un polo de atención en tanto que repercute en la vida de
millones de seres humanos.
SIGLAS Y ACRONIMOS
Adefas: Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores.
AL: América Latina.
Apdo: Apartado.
Art.: Artículo.
Arts.: Artículos.
ASF: Auditoría Superior de la Federación.
Cap: Capítulo.
CNDH: Comisión Nacional de Derechos Humanos.
Cofece: Comisión Federal de Competencia Económica.
CPEUM: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
DOF: Diario Oficial de la Federación.
En reí: En relación.
Fr: Fracción.
Frs: Fracciones.
IEPS: Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
INE: Instituto Nacional Electoral
IFT: Instituto Federal de Telecomunicaciones.
IMSS: Instituto Mexicano del Seguro Social.
INEE: Instituto Nacional de Evaluación Educativa,
INEGI: Instituto Nacional de Estadística y Geografía.
IPAB: Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.
ISAN: Impuesto Sobre Automóviles Nuevos. ISR: Impuesto
Sobre la Renta.
ISSSTE: Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado.
10
Siglas y acrónimos
IVA: Impuesto al Valor Agregado.
LFPRH: Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendarla. LIF: Ley de Ingresos de la Federación.
PAE: Programa Anual de Evaluación.
PEF: Presupuesto de Egresos de la Federación.
PIB: Producto Interno Bruto.
Pidiregas: Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo
Plazo.
PND: Plan Nacional de Desarrollo.
RFSP: Requerimientos Financieros del Sector Público.
RFP: Recaudación Federal Participadle.
SAR: Sistema de Ahorro para el Retiro.
SED: Sistema de Evaluación del Desempeño.
SHCP: Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
SHRFSP: Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del
Sector Público.
SNCF: Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
TFJFA: Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
THE: Tasa de Interés Interbancaria de Equilibrio.
INDICE DE CONTENIDO
Introducción
Siglas y acrónimos
Cap.t Las finanzas públicas, el Estado y la economía
13
El individuo frente al Estado, 14. El concepto de finanzas
públicas, 16. Características de las finanzas públicas, 17. Disciplinas
relacionadas con las finanzas públicas, 18. La intervención del
Estado en la economía, 24. La teoría de la elección pública y sus
críticos, 33. Actividades para el estudiante, 35. Sugerencias para el
profesor o tutor, 36. Cuestionario, 36. Notas, 36.
Cap.2. Fundamentos constitucionales de las finanzas públicas
mexicanas 39
Fundamentos constitucionales sobre el papel del Estado en la
economía, 41.
Fundamento de la obligación de los mexicanos de pagar
contribuciones, 48.
Facultades constitucionales de la Federación en materia de
finanzas públicas, 49. Facultades constitucionales de las entidades
federativas y los municipios en materia de finanzas públicas, 56.
Principios sobre el manejo y la fiscalización de los recursos públicos
y el combate a la corrupción, 59.
Actividades para el estudiante, 64. Sugerencias para el profesor
o tutor, 64.
Cuestionario, 65. Notas, 65.
Cap. 3. La planeación
67
¿Por qué y para qué planear?, 68. La intervención del Estado en
la economía y los planes, 69. Antecedentes de la planeación en
México, 70. El concepto de planeación, 73. Fundamentos
constitucionales de la planeación, 74. Las fases del proceso de
planeación, 75. Ley de Planeación, 77. Actividades para el
estudiante, 83. Sugerencias para el profesor o tutor, 83.
Cuestionario, 84.
Notas, 84.
Cap. 4. Los ingresos del Estado
85
Algunos conceptos básicos, 86. Fundamentos constitucionales
de los ingresos de la Federación, 89. Las normas federales en
materia de ingresos, 91. ¿Para qué sirven los impuestos?, 94. La
clasificación de los ingresos del Estado, 97. Las contribuciones, 99.
Los impuestos, 101. Clasificación de los impuestos, 102. Criterios
para el establecimiento de
12
índice de contenido
los impuestos, 103. Criterios para la distribución de las cargas
tributarias, 106.
Las fuentes de ingresos de la Federación, 108. ¿De dónde
obtenemos mayores recursos? La estructura de los ingresos
federales, 117. Los ingresos de las entidades federativas, 123. Los
ingresos de los municipios, 125. Los ingresos del Estado mexicano
en una perspectiva comparada, 127. Cuando los ingresos no
alcanzan, 130. Actividades para el estudiante, 130. Sugerencias
para el profesor o tutor, 131. Cuestionario, 132. Notas, 132.
Cap. 5. El federalismo y la coordinación fiscal
El concepto de Federación, 136. El Estado federal y las finanzas
públicas, 137.
Algunos conceptos básicos, 138. El federalismo fiscal y sus
dilemas, 139. Los equilibrios y desequilibrios fiscales, 143. El
problema de la concurrencia tributaria, 144. El Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal, 145.
Transferencias, 147. Las aportaciones federales, 148. Las
participaciones federales e incentivos, 150. La recaudación federal
participadle, 152. Los organismos de coordinación fiscal, 154. Retos
del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, 156. Actividades para
el estudiante, 158. Sugerencias para el profesor o tutor, 159.
Cap. 6. El déficit y la deuda pública
Algunos conceptos básicos, 164. El balance presupuestario:
déficit o superávit público, 165. La deuda pública, 168. Las fuentes
de financiamiento por medio de la deuda, 177. La calidad crediticia,
181. ¿Cómo se libera un Estado de la deuda?, 183. El marco legal
de la deuda pública mexicana, 184. Otras normas relacionadas con
la deuda pública, 189. Requerimientos financieros del sector público
y su saldo histórico, 190. La deuda de los estados y los municipios,
195. La deuda pública “mexicana en una perspectiva comparada,
197.
Actividades para el estudiante, 200. Sugerencias para el profesor
o tutor, 200.
Cap. 7. El presupuesto y el gasto público
Algunos conceptos básicos, 206. El gasto público, 208. El
presupuesto, 216.
Fundamentos constitucionales del presupuesto y el gasto
público, 227.
Normativa secundaria en materia de presupuesto y gasto
público, 230 ¿En qué gastamos? El presupuesto federal y sus
ramos, 234. Actividades para el estudiante, 241. Sugerencias para
el profesor o tutor, 241.Cuestionario, 242.
Notas, 242.
Epílogo
245
■■MI
Respuestas a los cuestionarios Bibliografía índice analítico 249
253
257
CAPITULO 1
LAS FINANZAS PÚBLICAS,
EL ESTADO Y LA ECONOMÍA
Objetivo
Con el estudio de esta unidad se comprenderá el concepto de
finanzas públicas en relación con la ciencia económica, el derecho,
la ciencia política y otras ciencias sociales. Se conocerá el papel del
Estado como regulador de las actividades económicas de los
ciudadanos.
Gran parte de la vida cotidiana de las personas está relacionada
con las finanzas públicas. Pensemos en un individuo urbano
promedio en un día de trabajo: muy temprano en la mañana
enciende la luz. ■ ■ . se ducha; con el desayuno toma una
medicina.que le fue surtida en un hospital del Instituto Mexicano del
Seguro Social (IMSS); ahí, sentado a la mesa, mira el periódico y
lee una noticia que lo altera: un alto funcionario desvió cuantiosos
recursos del erario.
Se levanta malhumorado y se prepara para salir a trabajar; pero
de pronto, escucha la campana del camión de la basura; es hora de
sacar la que hay en casa. Se ha hecho tarde, pero aún tiene que
reunir algunos papeles, pues es la fecha límite para presentar su
declaración mensual ante el Servicio de Administración Tributaria
(SAT) y no quiere retrasarse, como le pasó hace poco, cuando
olvidó pagar el impuesto predial. Por En sale de casa. Es preciso
correr para alcanzar el autobús que ya se acerca.
14
Cap. 1. Las finanzas públicas
Cae la noche; fue un día agotador. De regreso a su casa deberá
tener cuidado de no caer en una coladera^destapada desde hace ya
varios días; es difícil notarla en la oscuridad, pues las luminarias en
esa cuadra están-fundidas- Está a punto de llegar, pero a unos
pasos de su puerta, se le acerca una sombra. Agitado, el individuo
voltea. Sólo se trata de un pordiosero al que generosamente le
extiende unas monedas. Tras el camino accidentado, lo recibe su
hija en casa con una sonrisa; está feliz, pues le han asignado una
beca por estudiar en una prep^raWia-P-uhlica.
El día terminó y el sujeto de nuestra historia, quizá sin percibirlo,
estuvo en contacto con diversos aspectos de las finanzas públicas:
utilizó servicios públicos, tanto federales (como la energía eléctrica y
la medicina proporcionada por el sistema de seguridad social) como
locales (agua, recolección de basura y transporte público), los
cuales se pagan -al menos en parte-con sus contribuciones.
También se encontró con fenómenos tan desagradables como
cotidianos: la noticia del desvío de recursos públicos, la deficiencia
en la prestación de servicios como el caso del alcantarillado y las
luminarias; asimismo, encontró -en un rostro humano-la triste
realidad de la distribución inequitativa del ingreso. Pero hemos dado
a la historia una suerte de final feliz, pues al término de ésta aparece
en escena un subsidio que beneficiará durante un año escolar a la
hija de nuestro protagonista.
Cuando leemos una historia así, probablemente pensamos en
imágenes de nuestro contexto inmediato, pero vale la pena
detenerse un momento aquí y preguntarse: ¿Esta historia hubiera
sido igual si se desarrollara en Haití, o en Suecia? Muy
probablemente no. Es por ello que las finanzas públicas, para ser
explicadas, requieren ser entendidas en el contexto del Estado.
EL INDIVIDUO FRENTE AL ESTADO^
Retomando la parte “no feliz” de nuestra historia, el protagonista,
unos momentos antes de dormir, podría haber reflexionado sobre si
habría valido la pena pagar el impuesto predial y haber hecho la
declaración mensual si hay políticos que desvían recursos, si hay
coladeras destapadas, luminarias fundidas y gente que mendiga en
las calles. El hecho es que si el personaje no paga los impuestos,
por más que alegue lo anterior, las autoridades habrán de forzarlo e
incluso sancionarlo de ser necesario. Aun si el personaje viviera en
un país desarrollado, encontraría que la corrupción y la distribución
inequitativa del ingreso no son fenómenos exclusivos del tercer
mundo -si bien en este último se acentúan más tales fenómenos-,
¿Es necesario el Estado?, ¿vale la pena sostener con nuestro
dinero a ese ente complejo? ¿Más aún si no hemos tenido la
oportunidad de decidir si queremos formar parte de él o bien de uno
en específico?
El individuo frente al Estado

15
El filósofo Thomas Hobbes escribía a mediados del siglo xvii:
Nuestras pasiones naturales […] nos inducen a la parcialidad, al
orgullo, a la venganza y a cosas semejantes. Los pactos que no
descansan en la espada no son más que palabras, sin fuerza para
proteger al hombre en modo alguno. Por consiguiente […] si no se
ha instituido un poder o no es suficientemente grande para nuestra
seguridad, cada uno fiará tan solo, y podrá hacerlo legalmente,
sobre su propia fuerza y maña, para protegerse contra los demás
hombres. En todos los lugares en que los hombres han vivido en
pequeñas familias, robarse y expoliarse unos a otros ha sido un
comercio, y lejos de ser reputado contra la ley de la naturaleza,
cuanto mayor era el botín obtenido, mayor era el honor […] Y así
como entonces lo hacían las familias pequeñas, así ahora en las
ciudades y reinos […] No es extraño, por consiguiente, que […] se
requiera […]
un poder común que los mantenga a raya y dirija sus acciones
hacia el beneficio colectivo. El único camino para erigir semejante
poder común […] es conferir todo su poder y fortaleza a un hombre
o grupo de hombres, todos los cuales, por pluralidad de votos,
puedan reducir sus voluntades a una voluntad […] Hecho esto, la
multitud así unida en una persona se denomina Estado […]
Esta es la generación de aquel gran Leviatán.1
Esa visión pesimista contrasta con la vida de una comunidad
pequeña -pero creciente-del primer siglo de nuestra era, mucho
antes de que alguien utilizara los términos socialismo y comunismo.
En aquel conglomerado el acopio y la distribución de los recursos
estaba en manos de todos: Todos […] estaban juntos y tenían todo
en común: vendían sus propiedades y posesiones, y compartían sus
bienes entre sí según la necesidad de cada uno […] De casa en
casa partían el pan y compartían la comida con alegría y
generosidad […] no había ningún necesitado en la comunidad.
Quienes poseían casas o terrenos los vendían, llevaban el dinero de
las ventas y lo entregaban […] para que se distribuyera a cada uno
según su necesidad.2
Vale la pena reflexionar si los seres humanos, inmersos hoy en
un mundo globalizado, somos capaces de volver a construir una
comunidad como la que recién se ha descrito y qué haría falta para
ello, o estamos condenados a vivir bajo el temor del Leviatán de
Hobbes.
En este momento no nos queda más que asumir el hecho de que
vivimos y convivimos en el ámbito de un Estado -temible o no-. Ese
Estado requiere ser económicamente sustentado para que subsista
y funcione, y ese Estado debería cumplir con determinados fines,
como lo veremos más adelante.
16
EL CONCEPTO DE FINANZAS PÚBLICAS^
Las finanzas en general pueden ser definidas, de una manera
simple, como el conjunto de actividades y técnicas empleadas con el
fin de proveer los medios económicos necesarios para el
cumplimiento de determinados objetivos. A este concepto -sencillo
de comprender para cualquier persona que en algún momento de la
infancia haya tenido que ahorrar sus mesadas o vender dulces, o
bien, pedir dinero prestado a algún pariente para comprar un
juguete-, se agrega la complejidad de lo público.
Toda colectividad humana requiere de la cooperación entre los
individuos y la distribución de los recursos materiales y económicos.
Algunas de las necesidades de sus miembros pueden satisfacerse a
partir de la mera actividad económica de los mismos y el
intercambio privado entre ellos; sin embargo, otras requieren la
intervención de un ente que concentre los recursos y luego los
asigne de acuerdo con las necesidades de la propia colectividad. A
manera de ejemplo podemos evocar la necesidad de una tribu de
alimentarse y protegerse ante el posible ataque de animales o de
otras tribus vecinas. El acopio y la distribución organizada de
alimentos, utensilios y armas para la defensa ante los peligros del
entorno, hacen mucho más probable la supervivencia de un grupo
humano que los esfuerzos separados de cada individuo. Más aún, la
organización social permite al grupo no sólo proteger a sus
miembros, sino ir a la conquista de diversos objetivos superiores
como el bienestar económico, la justicia social, etcétera.
A medida que la población aumenta, los grupos humanos se
tornan más complejos; aparece la división del trabajo y su
especialización y las necesidades de individuos y grupos se vuelven
más variadas.
Características de las finanzas públicas

17
Aquí surgen dos preguntas básicas: en primer lugar, ¿cómo
puede una colectividad allegarse de recursos?; en segundo lugar,
¿de qué manera deben repartirse esos recursos entre la población
que la conforma?
Entre más grandes y complejos son los conglomerados
humanos, la dificultad para responder esas preguntas aumenta,
llegando al punto de largas discusiones e incluso a pugnas y
divisiones. Asimismo, tal complejidad hace necesaria la formulación
de reglas sobre el acopio y la distribución de los recursos; pero no
sólo eso, también se necesitan personas que se especialicen en
esas tareas. El nacirhiento de los estados modernos conlleva la
creación formal de normas e instituciones de ese tipo sin las cuales
la existencia del Estado mismo simplemente no sería posible, pues
éste no puede funcionar sin recursos que lo sostengan; a su vez, el
gobierno de un Estado ha de tener la capacidad de allegarse
adecuadamente y repartir de manera justa esos recursos a los ojos
de la sociedad. Los términos adecuado y justo pueden llevar a
cualquier cantidad de discusiones, pero lo que importa ahora es que
el manejo de los recursos públicos tiene una vinculación directa con
los fines del Estado; éste tiene que cumplir con una multiplicidad de
objetivos sociales y para el cumplimiento de esos objetivos necesita
recursos. Héctor González Uribe señala que el fin propio del Estado
es “el bien […] de toda la colectividad, por encima de los intereses
particulares de los individuos o grupos. Por eso se le puede llamar
bien público o general”.3
Así, podemos delinear ahora una definición de nuestro objeto de
estudio de una manera sintética:
• Las finanzas públicas pueden entenderse como el conjunto de\
actividades, principios y técnicas que utiliza el Estado para allegarse
\ ■ de recursos y distribuirlos con el fin de satisfacer necesidades
sociay les y procurar el bien público.
J
CARACTERÍSTICAS DE LAS FINANZAS^
PÚBLICAS
Conviene ahora destacar tres características fundamentales de
las finanzas públicas como campo de estudio:
a) Es un campo de estudio multidisciplinario. Las finanzas
públicas se encuentran entre los objetos de estudio de diversas
ciencias y discipli-ñas. Es por ello que se trata de un campo de
estudio multidisciplinario. Más adelante se hará un breve recuento
de las principales disciplinas4 que se ocupan del estudio de las
finanzas públicas.
18
b~) Se trata de un campo de estudio dinámico. El manejo de las
finanzas públicas, las normas y las políticas que las rigen,
responden a fenómenos políticos, económicos y sociales que
cambian de manera vertiginosa, de modo que el estudioso de las
finanzas públicas debe mantenerse en constante actualización.
c) No hay una visión única sobre las finanzas públicas. La forma
en que el Estado debe allegarse recursos, la manera de distribuirlos,
el manejo de la deuda pública, etc., son objeto de debates
cotidianos. Como podremos ver más adelante, la conducción de las
finanzas públicas dependerá en gran parte de la ideología que
profesan quienes detentan el poder y será blanco de una
multiplicidad de opiniones a favor y en contra; asimismo, será
evaluada en las urnas por los electores en todos aquellos lugares
donde hay democracia.
DISCIPLINAS RELACIONADAS COhK^ LAS FINANZAS
PÚBLICAS
Siendo las finanzas públicas un campo de estudio
multidisciplinario y complejo, puede haber diversas opiniones sobre
cuáles disciplinas están relacionadas con ellas. En el siguiente
esquema mencionamos las que nos parecen las principales, debido
a que realizan un estudio más directo y amplio de las finanzas
públicas. Asimismo, a manera de preguntas, se formulan los
aspectos más importantes que esas disciplinas tratan de explicar en
relación con las finanzas públicas (figura 1.1).
Asimismo, la actividad financiera del Estado requiere de la
aplicación de técnicas propias de disciplinas como las finanzas y la
contabilidad. Las finanzas se ocupan de la obtención y uso del
dinero, mientras que la contabilidad se encarga del cálculo, registro,
sistematización, análisis y comprobación del patrimonio de las
personas físicas y de las organizaciones.
En las siguientes secciones ahondaremos sobre cada una de las
disciplinas del esquema y su relación con las finanzas públicas.
19
Ciencia política: ¿Quiénes detentan el poder sobre
actvidad financiera del Estado? ¿Cómo se
el manejo de las finanzas públicas?¿Qué
organizan los entes encargados de las finanzas
orientación política tienen? ¿Qué fines políticos
públicas? ¿Quiénes y cómo dirigen, orientan y
persiguen? ¿Qué efectos políticos se generan a
coordinan la actividad financiera del Estado?
partir del manejo de las finanzas públicas?
¿Cómo se controlan o fiscalizan
Administración Públíca:¿Cómo se planea la
los recursos p úblicos?
Derecho: ¿Cómo se regula la actividad
finaciera del Estado?
Figura 1.1. Principales
contar con recursos? ¿Le es posible
disciplinas que se ocupan de
incrementarlos? ¿De qué manera los
las finanzas públicas.
distribuye? ¿Lo hace de forma eficiente?
La economía
Hay una multiplicidad de definiciones de la ciencia económica.
Por ejemplo, Umbreit, Hunt y Kinter la definen como “el estudio de la
organización social mediante la cual los hombres satisfacen sus
necesidades de bienes y servicios escasos”.5 A continuación
ofrecemos una definición propia: Economía ¿s el estudio de la
manera en que la sociedad utiliza recursos escados ffttfa: odte^
sus miembros para su
consumo.
No es difícil entonces observar que a la ciencia económica le
interesa estudiar asuntos tales como, ¿qué hace el Estado para
contar con recursos?, ¿le es posible incrementarlos?, ¿de qué
manera los distribuye?, ¿lo hace de forma eficiente?
Las finanzas públicas son un fenómeno económico, pues el
Estado utiliza los recursos escasos que tiene a su alcance: los
ingresos derivados de contribuciones y de la venta de bienes y
servicios a su cargo; si eso no es suficiente -o en determinados
momentos, si le resulta conveniente-, solicita, además, préstamos
en el interior y en el
20
exterior. Los recursos deben emplearse para satisfacer las
necesidades de la sociedad. Uno de los principales problemas de la
economía en relación con las finanzas públicas es que las
necesidades sociales rebasan por mucho los recursos con que
cuenta el Estado. Entonces habrá que jerarquizar aquéllas para
poder atenderlas; dura tarea para los estadistas, pues de antemano
se sabe que será imposible dejar satisfechos a todos los
ciudadanos.
El campo de estudio de la economía se divide en dos ramas
principales: microeconomía y macroeconomía. La primera se enfoca
en el estudio de los agentes económicos individuales, tales como
empresas y hogares. La segunda, por su parte, analiza la economía
en su conjunto, respecto de la producción, el ingreso, el nivel de
precios, el comercio exterior, el desempleo y demás variables
económicas agregadas.6
A raíz de la crisis de 1929 se desarrolló la teoría keynesiana, la
cual postula la necesidad de la intervención estatal para lograr la
estabilidad económica. Lo anterior dio lugar al desarrollo de la
economía, pública., disciplina encargada del estudio de la
asignación de recursos económicos por medio de los gastos e
ingresos del Estado; de la distribución del ingreso y la riqueza
mediante los impuestos y transferencias; del mantenimiento de la
estabilidad económica, utilizando las políticas presupuestal y de
deuda; y de los programas de obras públicas y de empresas del
Estado.7 La economía pública comprende las teorías del gasto y del
ingreso e incorpora la economía del bienestar y la elección pública.8
El derecho
A la jurisprudencia o ciencia del derecho le interesa el sistema de
normas que rigen el actuar del Estado en cuanto al manejo de los
recursos públicos. Dentro del derecho hay algunas ramas de
especial relevancia para las finanzas públicas. La primera de ellas
es el derecho constitucional. De acuerdo con Jorge Carpizo, […]
podemos definir al derecho constitucional en sentido estricto como
la disciplina que estudia las normas que configuran la forma y
sistema de gobierno, la creación, organización y atribución de
competencias de los órganos del propio gobierno, y garantiza al
individuo un mínimo de seguridad jurídica y económica.9
En relación con las-finanzas públicas, es necesario ubicar y
analizar aquellas disposiciones de la ley fundamental que sientan
las bases para que el Estado, mediante diversos órganos, se
allegue de recursos, ios administre, los distribuya y los fiscalice.
Disciplinas relacionadas con las finanzas públicas

21
Por su parte, el derecho administrativo, en palabras de Rafael I.
Martínez Morales,
[…] es el conjunto de reglas jurídicas relativas a la acción
administrativa del Estado, la estructura de los entes del poder
ejecutivo y sus relaciones.10
Otra rama del derecho que se relaciona con las finanzas públicas
es el derecho económico, el cual
[…] compendia el conjunto de principios jurídicos […] y de
disposiciones, generalmente de derecho público, que rigen la
política económica estatal orientada a promover el pleno empleo, la
estabilidad y el desarrollo.11
Asimismo hay ramas del derecho que estudian aspectos
normativos específicos de las finanzas públicas.
El derecho financiero es una rama del derecho que se encarga
de ¡ estudiar las normas que regulan la obtención de recursos por
parte ^Vdel Estado, su administración y su erogación.
En otras palabras, el derecho financiero, como rama del derecho
administrativo,12 estudia el marco regulatorio que rige, de manera
específica, la actividad financiera del Estado. El derecho financiero,
a su vez, se ha ramificado y especializado para estudiar los
aspectos normativos de la actividad financiera del Estado, la cual
suele dividirse en tres fases:13
d) La obtención de recursos, cuya regulación caería dentro del
campo de acción del derecho fiscal o tributario.
V) El manejo o la administración de los recursos públicos. Con
esta fase se ha identificado la rama conocida como derecho
patrimonial, el cual “está integrado por una serie de normas jurídicas
de orden público a través de las cuales se regulan los bienes
patrimoniales que le pertenecen en plena propiedad al Estado”.14
c) La ejecución del gasto. El derecho presupuestario se ocupa de
las normas
“que tienen por objeto regular todos los aspectos relacionados
con la creación de sistemas y procedimientos de elaboración,
ejecución y control de los ingresos obtenidos y los gastos realizados
por las diferentes dependencias y entidades del Estado,
encaminados a la satisfacción de necesidades públicas”.15
22
La ciencia política
Ala ciencia política le interesan tanto las estructuras de poder
como los procesos de toma de decisiones políticas; de esta manera,
las finanzas públicas interesan a la ciencia política en tanto que la
actividad financiera del Estado consiste, al final de cuentas, en una
serie de decisiones y acciones que derivan de procesos políticos (p.
e., elecciones, consultas, negociaciones entre grupos, etc.) y,
asimismo, el manejo de las finanzas públicas tiene efectos políticos
(desde resultados en los comicios hasta posibles levantamientos
sociales).
Las finanzas públicas son, entre otras cosas, un fenómeno
político en el sentido de que quienes dominan una comunidad,
quienes detentan el poder, determinan cómo allegarse de recursos y
cómo distribuirlos. De la manera en que una sociedad logre
organizarse; de sus valores políticos y de cómo éstos se respeten y
defiendan; de los mecanismos para llegar al poder y de la forma de
ejercerlo; de la manera de vigilar y delimitar el ejercicio del poder,
dependerá en gran parte el manejo’de las finanzas públicas.
También hemos dicho que los recursos del Estado son limitados
y las necesidades sociales son incontables, de modo que éstas
tendrán que jerarquizarse.
La forma de que esto se lleve a cabo es un asunto
evidentemente político. ¿Debe darse prioridad a la seguridad pública
o a la educación?, ¿es mejor invertir en carreteras o en
infraestructura hidráulica?, ¿es preferible aumentar el gasto en
programas de combate a la pobreza o en apoyo a las micro y
pequeñas industrias?
Es una pena que frecuentemente hallemos este tipo de
disyuntivas, pero es - la realidad de las finanzas públicas. El peso de
los grupos de poder, la presión social, los intereses de los sectores
económicos, etc., habrán de determinar la agenda financiera del
gobierno. Así, de acuerdo con el grado de desarrollo político de una
comunidad, las finanzas públicas pueden convertirse en un
instrumento de justicia social o bien en una mera herramienta de
control político, manipulación y sometimiento.
23
La administración pública
De acuerdo con Sánchez González,
[…] para los romanos la administratio, voz compuesta de ad (a,
hacía) y ministrare (servir, cuidar,) era la función de prestar un
servicio a los miembros de la comunidad. El elemento sustancial de
la palabra lo constituye la voz ministrare, derivada del sustantivo
minister, y que se refiere a la persona que aporta el servicio.16
La administración, en general, se puede definir como “la
conducción racional de las actividades de una organización […]
implica la planeación, la organización (estructura), la dirección y el
control de todas las actividades […] en una organización”.17
El gobierno es, al fin y al cabo, una organización; por ello planea
sus actividades financieras; cuenta con una estructura (secretarías
de Estado, entidades paraestatales, etc.); dirige y orienta las
actividades económicas del Estado y tiene mecanismos para el
control, el seguimiento y la fiscalización de los recursos públicos. Es
por ello que la actividad financiera del Estado resulta de interés para
la disciplina denominada administración yública.
Debemos notar que, de acuerdo con Martínez Morales, la
expresión
“Administración pública” se utiliza como sinónimo de poder
Ejecutivo y es el objeto de estudio de la disciplina denominada con
el mismo nombre, por tanto, “la disciplina y su objeto de estudio
coinciden en su denominación”.18
Como sucede con las finanzas públicas, se discute desde hace
tiempo si la administración pública es un arte, una técnica, una
ciencia o una rama de una ciencia. Incluso, en este último punto se
debate si forma parte de las ciencias de la administración en general
o si es una ramificación de las ciencias políticas.19
Lo importante para nosotros es notar que en la administración
pública, en su acepción de ente estatal, recae la responsabilidad de
conducir las finanzas públicas.
A su vez, la administración pública, como disciplina, de acuerdo
con Guerrero Orozco:
[…] comprende, como objeto de conocimiento, [la] actividad [del
Estado]
encaminada a expandir la prosperidad de la sociedad, a la que
se debe. No estudia al Estado en general, sino al Estado
administrativo […] en suma, estudia la actividad del Estado en la
sociedad, cuando tal actividad se encamina a crear las condiciones
de vida necesarias, suficientes y bastantes, para nutrir de ella sus
propias fuerzas. Más precisamente, la administración pública es la
que tiene la gestión de los asuntos comunes respecto de la persona,
de los bienes y de las
24
acciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al orden
público.20
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO^
EN LA ECONOMÍA
Un aspecto crucial en el estudio de las finanzas públicas es el
grado de intervención del Estado en la economía. Se ha demostrado
a lo largo del tiempo que el mercado por sí mismo no logra corregir
varios de los problemas económicos de la humanidad, entre ellos la
desigualdad en la distribución del ingreso, la pobreza y el
agotamiento de recursos no renovables. Es por ello necesario que
haya un ente rector que regule y vigile que las actividades
económicas se desarrollen armónicamente, e incluso que sancione
a quienes violen las normas que hay al respecto; pero además, ese
ente -el Estado-debe procurar el bienestar de la población. Si bien
esto no conlleva una discusión mayor, la polémica se presenta en la
pregunta, ¿qué tanto debe intervenir el Estado en la economía?
Otras preguntas no menos importantes son: ¿a quiénes debe
beneficiar esa intervención estatal?, ¿en qué momentos debe darse
la intervención y mediante qué instrumentos?, ¿sobre cuáles
actividades?, ¿la intervención en esas actividades debe ser
temporal o permanente? Estas preguntas, entre muchas otras,
corresponden al campo de la política económica, ámbito de enorme
importancia para nuestra materia, pues de ella dependerá
mayormente el manejo de las finanzas públicas.21
La política económica puede definirse como el conjunto de
estrategias e instrumentos con que cuenta el gobierno para influir en
la economía y así lograr determinados objetivos.
Dichos instrumentos pueden ser de uso directo o indirecto. En la
actualidad los únicos instrumentos de uso directo son la política de
ingresos y gasto público -
ambos constituyen la política fiscal, en México,
La intervención del Estado en la economía

25
a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)-
y la política monetaria, instrumentada por el banco centra! y que
comprende, entre otros, la cantidad de dinero en circulación, la tasa
de interés y el tipo de cambio (figura 1.2).
,,-
“
Ingreso público
Política
fiscal
Gasto público
Instrumentos
Cantidad de dinero en circulación
Figura 1.2. Instrumentos de política
Tasa de interés
Tipo de cambio
económica.
Entre los instrumentos de uso indirecto (mediante estos
instrumentos el gobierno solamente induce determinados
comportamientos de los actores económicos) se encuentran la
política agraria (ejidos), industrial (de fomento o de contención de
determinadas industrias), comercial (tratados de libre comercio),
salarial (topes salariales), entre otros.
Entre los objetivos que suelen perseguirse con la política
económica, sólo por mencionar algunos, pueden estar: combatir la
inflación, aumentar los niveles de empleo, promover la inversión y
distribuir mejor el ingreso. Ahora bien, aunque todos los objetivos
mencionados son deseables, no siempre resulta posible
conseguirlos de manera simultánea. Por ejemplo, el economista
neozelandés William Phillips observó que cuando los niveles de
empleo son altos, los salarios tienden a elevarse y, junto con ellos,
los precios en el resto de la economía, por lo que la tasa de inflación
se incrementa. A la relación inversa entre tasa de desempleo y tasa
de aumento de los salarios se le conoce como curva de Phillips. De
ser así, los gobiernos tendrían que optar entre una tasa alta de
desempleo con baja inflación o una tasa baja de desempleo
tolerando precios al alza.22 Del anterior ejemplo podemos intuir que
los objetivos -y por tanto la política económica-pueden variar de un
Estado a otro y de un periodo a otro.
Pero además, la política económica y las finanzas públicas
deben ser entendidas
26
en el contexto del sistema económico en que nos encontramos,
pues éste determinará el grado en que el Estado intervenga en la
economía.
Un sistema económico puede definirse como el modo de
organización que adopta una sociedad, a partir del cual un conjunto
de instituciones y agentes económicos’interactúan para la
producción y distribución de bienes y servicios. El sistema
económico, a su vez, se basa en principios de carácter teórico-
ideológico.
Al hablar de los sistemas económicos, podemos plantear dos
extremos: el comunismo y la economía de libre mercado. En el
primer caso, tendríamos una economía centralmente planificada en
la que la propiedad privada simplemente no existiría y los medios de
producción serían controlados en su totalidad por el Estado, el cual
decidiría qué y cuánto producir y cómo distribuir los recursos; en el
segundo caso, el Estado simplemente cumpliría la función de un
vigía que procura la convivencia armónica de los agentes
económicos, los cuales actuarían con plena libertad; además, el
Estado no intervendría en el desempeño de la economía, pues la
oferta y la demanda serían los factores que determinarían todo lo
referente a la producción y distribución de los bienes y servicios que
requiere la sociedad.
En los hechos, a lo largo de la historia, diversos países en
distintas épocas han adoptado sistemas económicos que pueden
situarse entre esos dos extremos -con diferentes denominaciones
tales como social-democracia, liberalismo social, socialismo de
mercado, etc-, de modo que se habla de economías mixtas, pues
toman elementos de ambos.23
Cabe mencionar que la humanidad ha sufrido -y sigue sufriendo-
duras lecciones al dejar que el mercado actúe demasiado por sí solo
y el Estado se mantenga al margen de las decisiones económicas
actuando como un mero vigilante (Estado gendarme) aplicando la
política de laissez faire, laissez passer (dejar hacer, dejar pasar).24
Esta teoría presupone que las leyes económicas forman parte de las
leyes de la naturaleza, por lo que no deben ser alteradas, lo que
implica que la intervención del gobierno debe ser mínima; esta
corriente de pensamiento se co-noce como “clásica liberal”. Entre
sus principales exponentes están los ingleses Adam Smith (1723-
1790) y David Ricardo (1772-1823).
En los albores del capitalismo, el afán de lucro a costa de la
explotación humana impulsó en varios autores -Saint-Simon,
Charles Fourier, Roberto Owen-una preocupación por la precaria
situación de los trabajadores.25 De particular importancia fue la obra
de Karl Marx, quien hizo un análisis del capitalismo y cuyo
pensamiento influyó en grupos de poder en varios países que
intentaron abolir la propiedad privada. Hacia principios del siglo xx
toma forma el llamado “Estado del
27
bienestar”, en el cual, si bien son los mercados los que
determinan las actividades económicas, el Estado provee
determinados servicios de carácter social, como pensiones,
servicios de salud, etcétera.
Sin embargo, el crack bursátil de 1929 y la llamada “Gran
Depresión”, en la que la economía estadounidense pagó el precio
de gozar de una bonanza económica sustentada en gran parte de
manera artificial y en la que la especulación tuvo un papel clave,
demostraron la necesidad de que el Estado tuviera un papel aún
más activo en la economía. La crisis se propagó a otras latitudes y
los gobiernos se vieron en la necesidad de tomar medidas al
respecto. En esos momentos cobran auge las ideas del economista
británico John Maynard Keynes, quien, entre otras cosas, planteó
que los gobiernos pueden influir en los niveles de producción,
empleo e inflación,26 para lo cual resulta de especial importancia la
inversión pública. En Estados Unidos el presidente Franklin D.
Roosevelt puso en marcha una política económica conocida como el
New Deal (nuevo trato), por la cual se realizó una serie de reformas
legales y se pusieron en marcha diversos programas en los que el
gobierno asumió un protagonismo muy importante en la inversión y
buscó apoyar a los sectores más desprotegidos. Más adelante el
presidente Lyndon B. Johnson estableció una serie de programas
gubernamentales destinados a combatir la pobreza y la injusticia
racial, conocida como la “Gran Sociedad”. En América Latina el
modelo predominante de desarrollo, desde la posguerra y hasta
principios de los años ochenta, se fundamentó en una importante
intervención estatal en la economía a partir del gasto público y la
instauración de políticas comerciales proteccionistas.
El término dirigismo se ha utilizado para describir la doctrina y el
conjunto de políticas por las cuales el Estado asume la
responsabilidad de la vida económica y en la práctica ejercer un
poder de decisión para dirigir la actividad económica de un país.27
Sin embargo, se ha hecho evidente, en el otro extremo, la
inconveniencia de que el Estado tome en sus manos el control total
de la economía. Como uno de los efectos de la Gran Depresión,
comenzaron a forjarse regímenes autoritarios en Europa,
específicamente en España, Italia y Alemania. Si bien se trataba de
gobiernos que en un inicio permitían algún grado de libertad y que
los resultados económicos podrían ser controversiales, son
conocidos los graves resultados en términos de las pérdidas
humanas y los atropellos a la dignidad de las personas. Asimismo, a
partir de la Revolución de 1917 en Rusia, se encarna el socialismo
como régimen político.
Durante la posguerra varios estados de Europa Oriental, bajo la
influencia de la Unión Soviética, además de China, Corea del Norte
y otros, adoptan ese mismo régimen. Tuvieron que pasar siete
décadas y millones de pérdidas humanas así como
encarcelamientos y revueltas, para el colapso de la mayor parte de
esos gobiernos
28
totalitarios. La dictadura del proletariado, al fin y al cabo, es eso:
una dictadura. Se ha demostrado que las libertades humanas no
pueden ser sacrificadas por la fuerza, ni siquiera en el ánimo de
conseguir la igualdad. Poco queda ya de los regímenes socialistas
radicales. China, por ejemplo, que mantiene su partido comunista,
su bandera roja y sus monumentos a Mao, se ha convertido en el
taller del capitalismo global y sus trabajadores -en quienes el
régimen socialista, se supone, encuentra su razón de ser-viven en
su mayoría en condiciones de extrema pobreza y laborando en
condiciones inhumanas. Este país se ha distinguido también por ser
una economía altamente consumidora de recursos no renovables.28
Aun en los países con caminos más moderados, el
intervencionismo estatal hizo crisis en un momento dado. A finales
de la década de los setentas los enormes déficits públicos, la
elevada inflación, la ineficiencia de empresas públicas, la crisis de la
deuda en los países del Tercer Mundo y los escándalos de
corrupción gubernamental comenzaron a reanimar las ideas
liberales. El pensamiento de economistas como Walter Lippmann,
Friedrich Hayek, Ludwig von Mises, Alexander Rüstow y Milton
Friedman, cobró fuerza. Tal pensamiento, identificado como
neoliberalismo, fue abrazado por grandes organismos financieros
como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial
(BM), el Departamento del Tesoro y la Reserva Federal de Estados
Unidos; en virtud de que tales organismos tienen su sede en
Washington, D. C., el economista John Williamson acuñó el término
consenso de Washington para describir al conjunto de políticas que
esos organismos suelen recomendar a los países que buscan un
crecimiento económico, las cuales consisten esencialmente en diez
principios:29
. ■ Disciplina presupuestaria: Evitar déficit elevado; de ser
posible, lograr equilibrios presupuestarios (en palabras llanas, que
los gobiernos no gasten más recursos de los que puedan percibir).
■ Reordenar las prioridades del gasto público: En lugar de
otorgar subsidios improductivos, utilizar los recursos para financiar
actividades que permitan combatir de manera eficaz la pobreza,
como la educación, la salud pública, o la construcción de
infraestructura.
■ Reforma fiscal: Buscar bases impositivas amplias y tasas
marginales moderadas.
■ Liberalización financiera: Las tasas de interés deben ser
principalmente fijadas por el mercado.
■ Buscar que el tipo de cambio de la moneda sea competitivo, es
decir, que permita que las exportaciones puedan competir por su
precio en los mercados internacionales.
■ Liberalización del comercio internacional.

29
■ Apertura a la inversión extranjera directa.
■ Privatización de empresas públicas.
■ Desregulación de los mercados.
■ Protección de la propiedad privada.
La caída del Muro de Berlín en 1989 levantó un gran entusiasmo
en el pensamiento neoliberal; al final de la Guerra Fría se abrigaba
la esperanza de un nuevo orden político y económico a escala
global, una especie de fax romana que incluyera una época de
prosperidad de las naciones. Sin embargo, las recurrentes crisis (la
de Japón en 1990; la de 1994-1995, en México; la crisis de las
empresas “.com”
a finales de la década de los noventas; la de 2001, en Argentina;
la crisis de los bonos hipotecarios en Estados Unidos en 2008; y la
crisis de la Zona Euro iniciada en 2010, entre otras) han provocado
fuertes críticas a las políticas neoliberales por las pobres tasas de
crecimiento económico logrado y los enormes sacrificios impuestos
a la población, principalmente mediante los constantes recortes al
gasto público.30
Así, podemos percatarnos de que aún nos falta mucho por ver y
aprender sobre la intervención del Estado en la economía -y el
futuro de las finanzas públicas-en los ámbitos nacional e
internacional. En palabras de Carlos Tello, en los últimos años “se
ha asistido a una búsqueda sobre las características y modalidades
que debe tener la intervención del Estado en la economía en un
mundo cada vez más intercomunicado, globalizado. Ello aún está en
debate”.31 Y parece que el debate está hoy lejos de culminar. La
humanidad aprende sobre sí misma a tropezones, como un niño que
empieza a caminar. En lo económico esto no es extraño si
pensamos que llevamos apenas unos tres siglos de capitalismo.
Los objetivos del Estado al intervenir en la economía Como
pudimos ver, hay diferentes opiniones sobre el grado de intervención
estatal en la economía y las medidas de política económica que
deben ser utilizadas para ello. No obstante lo anterior, es posible
identificar algunos objetivos que se consideran deseables para
cualquier sistema económico: a) Procurar el crecimiento de la
economía. A medida que la población crece requiere de una mayor
producción de bienes y servicios. Por tanto, el Estado se interesa en
el crecimiento del producto interno bruto, PIB, definido como la
suma de bienes y servicios producidos en una economía durante un
periodo.
30
b) Mejorar la eficiencia de la economía en su conjunto. El mero
crecimiento económico no es suficiente, el Estado debe contribuir a
que los factores de la producción (tierra, trabajo, capital y
tecnología) produzcan lo más posible al costo más bajo posible, de
modo que los recursos puedan asignarse de manera óptima.
c) Distribuir el ingreso de manera equitativa. El mercado,
actuando por sí solo, puede arrojar como resultado que haya pocas
personas ricas y muchas pobres, e incluso una gran cantidad de
personas que no cuenten con los recursos mínimos indispensables
para vivir (pobreza extrema).32 En este caso, equidad se refiere a
una distribución del ingreso que se caracterice por una brecha
reducida entre ricos y pobres. La política de impuestos y gastos
puede coadyuvar al logro de dicha equidad. El ingreso, entonces,
normalmente se redistribuye por medio de las políticas de impuestos
y gasto.
d) Estabilizar la economía. Las economías crecen de manera
cíclica; el ciclo económico está constituido por “las fluctuaciones de
la actividad económica, con frecuencia periódica, que no presenta
patrones de regularidad y que contiene por lo menos una fase de
expansión y otra de contracción”.33 El Estado, mediante la política
económica, buscará “suavizar” el ciclo para evitar las caídas bruscas
así como el sobrecalentamiento de la economía.
En la figura 1.3 se observan cuatro momentos del ciclo
económico: cima, contracción o recesión, fondo y expansión o
recuperación. Las economías crecen siguiendo esta senda cíclica.
1. Cima es el punto más alto del PIB donde las empresas

trabajan a toda su capacidad y la fuerza de trabajo está empleada;
la inflación es alta.

31
2. Contracción o recesión es cuando el PIB disminuye y la
producción es menor de la que podría generarse con los recursos y
la tecnología disponibles. El desempleo aumenta y también habrá
menos inflación.
3. Fondo es el nivel más bajo que se observa en el ciclo
económico; en esta fase el desempleo es muy alto y cierran
empresas; o sea, el PIB desciende y la inflación tiende a disminuir
aún más que en la fase anterior.
4. Expansión o recuperación es cuando el PIB nuevamente crece
y las oportunidades de empleo son mayores, por lo que la demanda
de bienes y servicios se incrementa y con ello los precios también
tienden a subir.
Conviene detenerse un poco en este último punto. Es importante
destacar que los ciclos económicos repercuten en las finanzas
públicas y, a su vez, el manejo de las finanzas públicas influye en la
intensidad y duración de los ciclos económicos.
La política monetaria y la política fiscal
La política económica de un Estado, como se dijo anteriormente,
tiene dos grandes componentes: la política fiscal y la política
monetaria, las cuales trataremos de manera sintética a continuación:
La política fiscal consiste en la manera en que el gobierno de un \ i
país utiliza la estructura impositiva y el gasto público para influir en \
‘ el comportamiento de la economía.
¡
a) La política fiscal es de particular importancia para el estudio
de las finanzas públicas. Supongamos que en un país la economía
está pasando por un periodo recesivo. Para reanimar la economía el
Estado podría reducir algunos impuestos con lo cual la gente tendría
más dinero disponible para adquirir un mayor número de bienes y
servicios. Otra medida podría ser ampliar el gasto público
aumentando las adquisiciones gubernamentales o bien transfiriendo
recursos a determinados sectores de la población mediante
asignaciones directas o absorbiendo el costo -
parcial o total-de determinados bienes o servicios. Esto a su vez
repercutiría en el incremento de la producción y en la creación de
empleos. Todas estas acciones formarían parte-de una política fiscal
expansiva. Si por el contrario el gobierno percibiera un
sobrecalentamiento de la economía y entonces decidiera recortar el
gasto público y/o aumentar los impuestos, nos encontraríamos ante
una política fiscal contractiva.
32
b~) Política monetaria. Por medio del banco central, el Estado
busca lograr la estabilidad de los precios e influir sobre el
crecimiento del producto y el empleo mediante el control de la
cantidad de dinero que circula en una economía y de las tasas de
interés. Cuanto más dinero se encuentre disponible (liquidez), se
espera que la gente gaste más, por lo que hay más transacciones
en la economía y ésta tenderá a crecer. Todo esto parece perfecto,
pero la fuerte demanda impulsará al alza
La teoría de la elección pública y sus críticos
33
los precios y se puede desatar una fuerte inflación; es por ello
que el gobierno implementa medidas para controlar y limitar la
cantidad de circulante. El banco central determina la oferta
monetaria, es decir, la cantidad de monedas y billetes de diversas
denominaciones que habrán de ponerse en circulación, y regula los
depósitos a la vista, o sea, aquellos en que los recursos depositados
en las instituciones financieras pueden ser solicitados en cualquier
momento (sin necesidad de un plazo obligatorio): por ejemplo, las
cuentas de ahorro y las de cheques. Por otro lado, el banco central
regula las tasas de interés a las que prestan el dinero las entidades
financieras. La tasa de interés puede definirse, de manera
simplificada, como el precio del dinero. Ante unos índices de
inflación altos, el banco central puede situar la tasa de interés en un
nivel más alto; de esa manera, la gente normalmente adquirirá
menos bienes y servicios a crédito y, por el contrario, preferirá
ahorrar para obtener mayores rendimientos. Cuando el Estado
aumenta la oferta monetaria y/o disminuye la tasa de interés, aplica
una política monetaria expansiva; cuando disminuye la cantidad de
circulante y/o aumenta la tasa de interés, se habla de una política
monetaria contractiva.
El manejo de la política monetaria es importante también en
cuanto a su efecto hacia el exterior, pues influye en la entrada o
salida de capitales y en las exportaciones e importaciones de un
país, por lo que, en un contexto global, es relevante considerar los
tipos de cambio. Puede haber sistemas económicos con tipos de
cambio fijos-, es decir, la autoridad monetaria establece la paridad
de la moneda nacional respecto de las extranjeras; también hay
sistemas de libre flotación en los que la oferta y la demanda de
divisas son las qué determinan esa paridad; una variante es el
sistema de flotación sucia, en el que la autoridad monetaria
interviene si la moneda se aprecia o deprecia más allá de
determinados límites (banda de flotación).
LA TEORÍA DE LA ELECCIÓN PÚBLICA^
Y SUS CRÍTICOS
Hemos visto que los estados deberían perseguir determinados
fines. No obstante, las finanzas públicas se encuentran en manos de
políticos que, como seres humanos, tienen sus propios intereses,
los cuales no necesariamente coinciden con los de las
colectividades que dirigen. La teoría de la elección pública (TEP)
surge en los años sesenta como una reacción contra la política
keynesiana, la cual se considera causante del incremento tendencial
del gasto público observado en la mayoría de los países a partir de
los años treinta, especialmente después de la Segunda Guerra
Mundial. Esta situación se considera que puede provocar un
crecimiento desmedido del sector gobierno, disminuyendo así el
ámbito de las decisiones privadas en los
34
mercados libres.
La literatura de la elección pública utiliza algunos supuestos de la
teoría microeconómica sobre el comportamiento de los individuos en
el mercado y los aplica al estudio de la política para tratar de
averiguar los mecanismos que guían a los tomadores de decisiones.
En dicha teoría pueden encontrarse dos grandes vertientes: la
elección pública positiva, que se encarga del estudio de las
decisiones colectivas a cargo de los políticos, y la economía política
constitucional, que trata sobre el establecimiento de un marco
normativo-institucional dentro del cual se limite el poder político ante
la sociedad civil; especialmente que se impongan límites al gasto del
gobierno como solución para librar a las economías de impuestos
cada vez mayores. Debería ser casi imposible modificar dicho marco
normativo, el problema es cómo implementarlo, pues tendría que ser
diseñado por agentes que no participen posteriormente en la
contienda política.
Los teóricos de la elección pública sostienen, entre otras cosas,
que los miembros de los grupos pueden disfrutar de los bienes
públicos independientemente de si hacen o no aportaciones al
trabajo colectivo; en tal virtud, bajo el supuesto del actuar racional
de los miembros en lo individual, ninguno de ellos aportará
voluntariamente, pues de cualquier forma recibirá los beneficios sin
ningún costo (problema del gorrón). Así, la probabilidad de que el
votante promedio cambie el resultado de una elección es ínfima, por
lo cual ese ciudadano tenderá a mostrarse ignorante acerca de los
asuntos públicos. En este sentido, la corriente identificada con la
teoría de la elección pública sostiene que los individuos racionales
no suelen cooperar en acciones colectivas o votar (paradoja de la
votación) e informarse en una democracia;34 a esto se agrega que
entre los ciudadanos mismos no hay un acuerdo preciso sobre lo
que es un “buen gobierno”, de modo que diferentes personas
podrían votar por diferentes candidatos o proyectos políticos sin que
se llegue a un resultado que satisfaga al conjunto de la sociedad,
situación conocida como la paradoja de Condorcet y retomada más
adelante por Kenneth Arrow en su teorema de la imposibilidad.35
Actividades para el estudiante

35
Asimismo, se asume que los políticos, al tomar decisiones
colectivas -
especialmente respecto del manejo de los recursos públicos-,
buscarán priorizar sus intereses sobre los de la sociedad; por lo
tanto, un grupo político, al estar en el poder, escogerá las políticas
económicas que le permitan continuar en el mismo. Así pues, se
considera al gobernante como un ente separado e independiente de
los gobernados. Entre los principales exponentes de la teoría de
elección pública se encuentran Joseph Schumpeter, James
Buchanan, Gordon Tullock, Kenneth Arrow, Mancur Olson y Anthony
Downs.36
La teoría de la elección pública ha generado críticas desde
diversas disciplinas.
Se ha dicho, por ejemplo, que esa teoría se basa en un
postulado simple sobre la racionalidad: que todo individuo busca
maximizar sus beneficios en cada decisión que toma, por lo que se
■ dejan fuera valores notables de la humanidad como la
espontaneidad, el altruismo y la solidaridad. También se ha dicho
que es imposible que en la realidad el comportamiento de un
individuo alcance un alto grado de racionalidad, pues es muy
elevado el número de alternativas que tendría que explorar y
demasiada la información con la que tendría que contar.37 Entre los
críticos de la elección racional podemos mencionar a Amitai Etzioni,
Albert Hirschman, Herbert Simon, Charles Perrow y Michael
Taylor.38
ACTIVIDADES PARA EL ESTUDIANTE

■ Aparte de las disciplinas que se mencionan en este capítulo,
¿qué otras podrían relacionarse con las finanzas públicas, ya
sea de forma
¿ indirecta o directa, y por qué?
■ Abunde sobre las causas y los efectos de la Gran Depresión,
el colapso de la economía socialista radical y de las crisis del
capitalismo moderno.
■ ¿Se han presentado crisis adicionales a las que se mencionan
en esta sección?, haga notas al respecto.
■ Elabore un esquema en el que sintetice los conceptos de
política económica, política fiscal y política monetaria.
■ Realice un cuadro sinóptico que resuma los objetivos del
Estado al intervenir en la economía.
SUGERENCIAS PARA EL PROFESOR O TUTOR
■ En una clase introductoria pida a los alumnos que piensen en
otros ejemplos de
36
cómo nos relacionamos de manera cotidiana con las finanzas
públicas.
■ Debata con sus alumnos si las finanzas públicas son o no
unayiencia.
■ Pida a sus alumnos que busquen en periódicos o revistas,
notas relacionadas con la política económica. Comenten las notas
en clase.
■ Identifique con sus alumnos qué tipos de políticas se
establecen dependiendo de los partidos que gobiernan a nivel
federal y local.
■ Discutan en clases si en el contexto nacional actual, es
deseable o no una mayor intervención del Estado en la economía y
de qué maneras podría darse.
■ Pida a los alumnos investigar y exponer (de manera individual
o en equipos) sobre la Gran depresión, la caída de la cortina de
hierro y las crisis del capitalismo contemporáneo.
CUESTIONARIO ®
1. Defina el concepto de finanzas.
■D
2. ¿Cuáles son los dos instrumentos básicos de la política fiscal?
3. Señale tres características de las finanzas públicas como
campo de estudio.
4. ¿Qué estudia el derecho financiero?
5. En la fase recesiva del ciclo económico, ¿cómo puede el
Estado utilizar la política fiscal para estimular la economía?
NOTAS
1. Thomas Hobbes, Leviatán, México, Fondo de Cultura
Económica, 2001, pp. 137-141. Hobbes utiliza como la
representación del Estado alLeviatán, una criatura mencionada en la
Biblia y caracterizada por su gran fuerza.
2. Libro de los Hechos, capítulo 2, versos 43 a 46, y capítulo 4,
versos 34 y 35, Biblia Nueva Versión Internacional. Consultada en:
<www. biblegateway. com>.
3. Héctor González Uribe, Teoría política, México, Porrúa, 1992,
p. 299.
^^
3
7
4. En virtud de la multiplicidad de opiniones sobre si algunas de
ellas son ciencias o no, aquí las generalizamos como disciplinas.
5. Myron H. Umbreit tí al., citados en José Paschoal Rossetti,
Introducción a la economía, Harla, México, 1994, p. 31.
6. Paul A. Samuelson y William D. Nordhaus, Economía,
McGrawHill, México y Madrid. 1999, p. 732.
7. Benjamín Retchkiman, Introducción al estudio de la economía
pública, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de
Investigaciones Económicas, México, 1972, p. 13.
8. José Ayala Espino, Economía pública, Universidad Nacional
Autónoma de México-Facultad de Economía, México 1997, p. 3.
9. Jorge Carpizb, en Héctor Fix Zamudio tí al., El derecho en
México, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p. 150.
10. Rafael Martínez Morales, Derecho administrativo. Primer
curso, Harla, México, 1991, p. 9.
11. Jorge Witker, en Fix Zamudio, op. cit., pp. 200-201.
12. Cfr. Ernesto Flores Zavala, Elementos de finanzas públicas
mexicanas, Porrúa, México, 2004, p. 9; y Rafael Martínez Morales,
op. cit., pp. 13-14.
13. Narciso Sánchez Gómez, Derecho fiscal mexicano, Porrúa,
México, 2009, p. 8.
14. Ibidem, p. 9.
15. Doricela Mabarak Cerecedo, Derecho financiero público,
McGrawHill, México, 2000, p. 25.
16. José Juan Sánchez González, La administración pública
como ciencia. Su objeto y estudio, Instituto de Administración
Pública del Estado de México, Plaza y Valdés, México, 2001, p. 103.
17. Idalberto Chiavenato, Introducción a la teoría general de la
administración, McGrawHill, Santafé de Bogotá, 1997, p. 1.
18. Rafael Martínez Morales, Diccionario jurídico general, 1.1,
lure Editores, México, 2009, pp. 32-34.
19. Cfr. José Juan Sánchez González, op. cit., pp. 101-123.
20. Omar Guerrero Orozco, “Reflexiones sobre la ciencia de la
administración pública”, Convergencia. Revista de Ciencias
Sociales, número especial, IA, 2009, p.
82, Universidad Autónoma del Estado de México.
México.Consultada en:
<www.omarguerrero.org/articulos/ciencia_ convergencia2.pdf>.
21. Decimos “mayormente” y no “totalmente” porque a final de
cuentas siempre hay una parte coyuntural y una parte de política
pragmática en el manejo de las finanzas públicas, como podrá
observarse al estudiar la teoría de la elección pública.
22. Rudiger Dornbusch et al., Macroeconomía, McGrawHill,
Madrid, 1998, p. 72.
38
23. Cfr. José Paschoal Rossetti, op. cit., pp. 287-288.
24. Una referencia muy precisa y sucinta sobre el tema puede
encontrarse en Leonardo Curzio, Para entender el liberalismo,
Nostra Ediciones, México, 2007.
25. Véase Marcela Astudillo Moya, Fundamentos de economía,
Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de
Investigaciones Económicas, México, 2012, pp. 35-54.
26. Paul A. Samuelson y William D. Nordhaus, op. cit., p. 37.
27. Jacinto Paya Viesca, Finanzas públicas, Porrúa, México,
2008, p. 22. Una definición más amplia, si bien contrastada en parte
con ésta, puede encontrarse en el capítulo 3.
28. Cfr. Jorge Eduardo Navarrete, “Relevancia de China en el
mundo actual”, en Arturo Oropeza Garda, China-Latinoamérica: Una
visión sobre el nuevo papel de China en la región, Universidad
Nacional Autónoma de Méxi-co-Instituto de Investigaciones
Jurídicas, México, 2009, pp. 7-17.
29. Ramón Casilda Béjar, “América Latina y el Consenso de
Washington”, Boletín Económico de Información Comercial
Española, núm. 2803, Madrid 2004.
30. Justo al momento en que se redactaban estas líneas
(noviembre de 2012), en Italia, Francia, España, Grecia, Portugal,
Bélgica y Alemania estallaban huelgas y se elevaban protestas
masivas y violentas contra las medidas de austeridad acordadas por
los Estados miembros de la Unión Europea.
31. Carlos Tello, Estado y desarrollo económico: México, 7 920-
2006, Universidad Nacional Autónoma de México-Facultad de
Economía, México, 2008, pp. 265-266.
32. Paul A. Samuelson y William D. Nordhaus, op. cit., p. 291.
33. Marcela Astudillo Moya, op. cit., p. 95.
34. Mancur Olson, “La lógica de la acción colectiva”, en Albert
Batlle, Diez textos básicos de ciencia política, Ariel, Barcelona,
.1992, pp. 203-216.
35. Si al estudiante le interesa profundizar sobre estos temas,
puede acudir a Horacio Piffano, El dilema de Condorcet-el problema
de la votación por mayoría simple de Duncan Black-la paradoja de
Kenneth Arrow y el manejo de agenda, Documento de Trabajo, núm.
76, Universidad Nacional de la Plata-Facultad de Ciencias
Económicas, Argentina,
noviembre
de
2009.
Consultado
en:
<http://www.depeco.econo.unlp.edu.ar/doctrab/doc76. pdf>.
Fecha: enero de 2015.
36. Dennis C. Muller, “Public Choice: An Introduction”, en Charles
K. Rowley y Friedrich Schneider, The Encyclopedia of Public Choice,
vol. 1, Kluwer Academic Publishers 2004, pp. 32-48.
37. Herbet Simon, El comportamiento administrativo. Estudio de
los procesos decisorios en la organización administrativa, Buenos
Aires, Aguilar, 1982, p. 76.
38. Myra Marx Ferree, “El contexto político de la racionalidad:
Las teorías de la elección racional y la movilización de recursos”, en
Enrique Laraña y Joseph Gusfield (eds.), Los nuevos movimientos
sociales, Academia CIS, Madrid, 1994, p.
154.
CAPÍTULO 2
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES
DE LAS FINANZAS PÚBLICAS MEXICANAS
Objetivo
Conocer el marco constitucional que regula el papel del Estado
en la economía, la obligación de los mexicanos de contribuir para
los gastos públicos y la fiscalización de los recursos públicos.
Asimismo, distinguir las atribuciones en materia de finanzas públicas
de la Federación, estados y municipios.
En México se suele hablar de un “capítulo económico de la
Constitución”. Para los estudiosos de las finanzas públicas la
existencia del mismo resultaría muy conveniente, sin embargo, en la
realidad, al acudir al texto constitucional lo que encontramos es una
multiplicidad de normas que regulan la actividad económica del
Estado y que se encuentran dispersas en distintas partes de la Ley
Suprema.39
Por otra parte, puede resultar un tema a discusión determinar
cuáles son realmente las normas constitucionales que sirven de
base para la actividad financiera del Estado. Por ejemplo, el artículo
4o. de la Constitución, en su párrafo sexto, establece el derecho “al
acceso, disposición y saneamiento de agua, para consumo personal
y doméstico en forma suficiente, salubre, aceptable y asequible”. El
hecho de que el Estado debe garantizar ese derecho implica que
deban hacerse determinadas erogaciones -en este caso en
infraestructura-para hacer llegar el vital so
40
Cap. 2. Fundamentos constitucionales
líquido a todo habitante de la República. Cuestiones similares
sucederían respecto de otros derechos consagrados en la
Constitución mexicana, tales como la educación, la alimentación, la
salud, la vivienda y la administración de justicia, entre otros, que
conllevan la necesidad de que el Estado sostenga determinados
órganos públicos, realice obras, proporcione servicios, etcétera.
Sin soslayar tales aspectos, en este capítulo nos enfocaremos
en aquellas normas constitucionales referentes a las facultades del
Estado en lo general y los diversos entes públicos en particular, para
intervenir en las finanzas públicas. Resultaría ocioso aquí transcribir
los textos completos de los artículos o partes extensas de éstos, por
lo que haremos una referencia muy sintética sobre el contenido de
las disposiciones constitucionales; sin embargo, más adelante, en
los temas específicos que se abordan en cada capítulo de este libro,
se retomarán de manera más amplia.
Será importante que el lector haga una consulta directa de tales
disposiciones conforme se aborden.40 Para fines meramente
didácticos, hemos ubicado y agrupado las disposiciones
constitucionales en cinco grandes rubros; para guiarnos en el
estudio de este capítulo, en la figura 2.1 presentamos de manera
esquemática cada una de esas secciones.
■ Rectoría del Desarrol o Nacional (art. 25).
■
Sistema Nacional de Planeación Democrática; Sistema Nacional
de Información Estadística y Geográfica; Consejo Nacional de
Evaluación de Política de Desarrol o Social (art. 26).
° El Estado como propietario (art. 27).
B Áreas estratégicas y prioritarias; concesiones: subsidios;
monopolios estatales; banco central (art. 28).
Papel del Estado *
n Artículo 31, fracción IV
de la economía
” Poder Legislativo (arts. 26, apdo. “A”, último párrafo; 72 apdo.
H; 73, frs. Vil, VIII, XI, XVIII, XXIV, XXV, XXVIII, XXIX, XXIX-D, XXIX-
E, XXIX-H; XXIX-W; 74, frs. II, III, IV y Vil; 75; 78, fr.
Obligación de los
Vil; 79, y 122, apdo. “A”, fr. II).
mexicanos de
n Poder Ejecutivo (arts. 22, párrafo segundo; 26, apdo. “A”,
tercer párrafo; 27, párrafos cuarto, contribuir para los .
quinto y sexto; 73, fr. VIII; 74, fr. IV; 75, último párrafo; 79, fr. I y
penúltimo y último párrafos; gastos públicos I
89, frs. I, II y III; 90; 122, apdo, “B”, fr. Il , y 131, segundo
párrafo).
41
D Poder Judicial (arts. 22, segundo párrafo; 75, último párrafo;
79, fr. I, penúltimo párrafo; Facultades de la
99, décimo párrafo; 100, último párrafo, y 104, fr. III).
Federación
B Principio de facultades expresas para la Federación e
implícitas para los estados (art. 124).
B Estados (arts. 73, fr. XXIX, numeral 5, último párrafo; 115, fr.
IV, inciso a, y penúltimo párrafo del inciso c; 116, frs. II, Vy Vil; 117,
frs. Il a IX; 118, fracción I.
° Municipios: art. 115, frs. II, III, IV y V, inciso c.
Facultades de
” Distrito Federal (actualmente Ciudad de México). Art. 122,
apdo. “C”, base primera, fr. V, las entidades
incisos b, c, e, j, k, /y rt; y base quinta.
federativas y
municipios
® Financiamiento para el desarrol o de los pueblos indígenas,
(art 2, apdo. “B”).
a Financiamiento Público de los Partidos Políticos (art. 41, fr. I).
B Principios sobre la fiscalización de los recursos públicos (art.
79).
a La responsabilidad de los servidores públicos y patrimonial del
Estado. Título cuarto (arts.
Principios sobre
108 a 114).
a
el manejo y la
Principios sobre la administración de los recursos públicos (arts.
126 y 134). “ Principios fiscalización de
sobre la remuneración de los servidores públicos (arts. 123,
apdo. “B” fr. IV; 127).
los recursos
públicos y el
Figura 2.1. Fundamentos constitucionales de las finanzas
públicas.
combate a la
corrupción
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES SOBRE^
EL PAPEL DEL ESTADO EN LA ECONOMÍA
La rectoría del desarrol o nacional
Como pudimos estudiar en el capítulo anterior, en todos los
países del mundo, en mayor o menor medida, el Estado desempeña
un papel imprescindible en la economía. Los fundamentos de la
intervención estatal se encuentran en la Constitución. Así, en el
artículo 25 quedó establecido que corresponde al Estado la rectoría
del desarrollo nacional. Este desarrollo debe estar caracterizado por
ser integral y sustentadle; debe fortalecer la soberanía nacional y el
régimen democrático y, mediante la compeü-Ú‘VMW-concepto que
se añadió en la reforma de junio de 2013-
, habrá de fomentar el crecimiento económico, el empleo y una
distribución más justa del ingreso y la riqueza; debe también permitir
el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos,
grupos y clases sociales, cuya seguridad protege la Constitución. De
esta manera, al Estado le corresponde planear, conducir, coordinar y
orientar la economía nacional, así como regular y fomentar las
actividades que demande el interés general. El propio artículo 25
contempla la posibilidad de que concurran en el desarrollo nacional
los sectores social y privado, sin embargo, quedan a cargo del
sector público, de manera exclusiva, las áreas estratégicas,
concepto que se tratará más adelante. Por decreto publicado el 26
de mayo de 2015, se agregó un nuevo párrafo segundo al artículo
25 constitucional, el cual establece que “el Estado velará por la
estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para
coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento
económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes
estatales y
42
municipales deberán observar dicho principio”.
El Sistema Nacional de Planeación
Democrática
El Sistema Nacional de Planeación Democrática se originó a
finales de la década de los setentas y se consolidó en la presidencia
de Miguel de la Madrid Hurtado, cuando se elaboró el Plan Nacional
de Desarrollo (PND) (1983-1988), y se decretó la Ley de
Planeación, expedida en 1983. De acuerdo con esta ley, el PND
debe publicarse dentro de los primeros seis meses del periodo
presidencial y su vigencia no puede exceder el sexenio, aunque
puede contener consideraciones y proyecciones de más largo plazo.
Este instrumento de planeación quedó institucionalizado en el
artículo 26 constitucional 41 (actualmente en el apartado A); así, se
le dio al Estado la responsabilidad de organizar un Sistema de
Planeación Democrática “que imprima solidez, dinamismo,
competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la
economía nacional”.
Mediante la planeación deben fijarse objetivos, metas,
estrategias y prioridades, así como responsabilidades y tiempos de
ejecución. La palabra democrática, como adjetivo, implica la
participación de los diversos sectores de la sociedad mexicana a fin
de recoger las aspiraciones de ésta y reflejarlas en un documento
fundamental denominado Plan Nacional de Desarrollo, del cual
derivarán diversos programas que pueden ser sectoriales,
institucionales, regionales y especiales. Es conveniente destacar
que para la ejecución del plan y los programas se elaboran
programas anuales que sirven de base para la integración de los
anteproyectos del presupuesto.
Un elemento importante para la planeación es el conocimiento
de los datos geográficos, económicos y demográficos del país. En
este sentido, el 7 de abril de 2006 se publicó en el Diario Oficial de
la Federación (DOF) una reforma por la que se añadió un apartado
“B” al artículo 26 de la Constitución, cuyo contenido consagra la
autonomía del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI);
asimismo, se modificó la fracción XXIX-D del artículo 73, a fin de
dotar de facultades al Congreso de la Unión para “expedir leyes
sobre planeación nacional del desarrollo económico y social, así
como en materia de información estadística y geográfica de interés
nacional”.
Por otra parte, el 10 de febrero de 2014 se hizo un nuevo
agregado al artículo 26
constitucional, esta vez para incluir, en un apartado “C”, al
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social
(Coneval), como órgano autónomo a cargo de la medición de la
pobreza y de la evaluación de los programas, objetivos, metas y
acciones de la política de desarrollo social. Tales programas
importan en el estudio de las finanzas públicas, pues están
directamente vinculados con el ejercicio del gasto público y, de
manera específica, con el tema de los subsidios.
Fundamentos constitucionales sobre el papel del Estado 43

El Estado como propietario
Eduardo Novoa señala que “si existe una categoría jurídica que
nos muestre mejor que cualquier otra las bases sociales en que se
encuentra asentada una nación y los lincamientos económicos más
profundos que le sirven de apoyo, ésta será el concepto de
propiedad que allí se establezca”.42 Desde su publicación en 1917,
la Constitución mexicana determinó en el artículo 27 que el Estado
sería propietario de las tierras y aguas comprendidas dentro del
territorio nacional, y tendría la posibilidad de trasmitir el dominio de
ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada. El
artículo 27 es muy amplio y enuncia de forma bastante detallada los
recursos de los que es propietaria la nación y las bases de su
regulación.
Aquí solamente haremos referencia a algunos aspectos que
consideramos relevantes para las finanzas públicas en tanto que
atañen de manera directa al patrimonio estatal. El precepto
constitucional citado establece que en caso de que haya
expropiaciones, éstas deben hacerse sólo por causa de utilidad
pública y mediante una indemnización, la cual se basará en la
cantidad que, como valor fiscal de la propiedad, figure en las
oficinas catastrales o recaudadoras. La misma disposición
contempla la posibilidad de que el Ejecutivo otorgue concesiones -
concepto que se explica más adelante-, conforme a las leyes
secundarias, sobre recursos hidrológicos y yacimientos minerales.
En junio de 2013 se agregó que en materia de radiodifusión y
telecomunicaciones, las concesiones serán otorgadas por el Instituto
Federal de Telecomunicaciones (IFT). En el caso del petróleo,
hidrocarburos y minerales radiactivos, así como en el de la
generación, conducción, transformación, distribución y
abastecimiento de energía eléctrica, éstos quedan excluidos de la
posibilidad de que se otorguen concesiones, sin embargo, en la
reforma de 2013 se estableció que los particulares podrán participar
en esas materias mediante asignaciones y contratos, tema que se
aborda más adelante.
Áreas estratégicas y áreas prioritarias
En el ya mencionado artículo 25 y en el 28 se contemplan los
conceptos de áreas estratégicas y áreas prioritarias para el
desarrollo nacional.
Las áreas estratégicas y las áreas prioritarias son actividades
económicas de especial interés para el desarrollo nacional. Las
áreas estratégicas se encuentran reservadas de manera exclusiva
para el Estado. Las áreas prioritarias son actividades que el Estado
puede realizar por sí mismo o con la participación de los sectores
social y privado.
Así, el artículo 25, luego de la reforma en materia energética de
diciembre de
44
2013, establece que “el sector público tendrá a su cargo, de
manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el
artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre
el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y
empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan”.
El artículo 28, párrafo cuarto, menciona varias areas
estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía: petróleo y los
demás hidrocarburos: petroquímica básica; minerales radiactivos y
generación de energía nuclear. For lo que hace a la electricidad y a
los hidrocarburos, la reforma aludida añadió como actividades
estratégicas “la planeación y el control del sistema eléctrico
nacional, así como el servicio público de trasmisión y distribución de
energía eléctrica, y la exploración y extracción del petróleo y de los
demás hidrocarburos”. Poco más adelante, el mismo artículo
menciona la acuñación de moneda y emisión de billetes por medio
del banco central. No obstante, la referencia a las actividades
estratégicas es enunciativa, mas no limitativa, pues la misma
disposición faculta al Congreso de la Unión a que, mediante la
expedición de leyes, establezca otras áreas estratégicas. Si bien
estas áreas constituyen una excepción a la regla de la prohibición
de los monopolios establecida por la propia Constitución, de modo
que jurídicamente no se les considere como tales, en términos
económicos sí son monopolios, pues no hay competencia en tales
sectores porque solamente hay un vendedor en un mercado bien
definido. Nos encontramos ante los llamados “monopolios
estatales”.
En cuanto a las áreas prioritarias, el artículo 28 sólo menciona
dos: la comunicación vía satélite y los ferrocarriles; sin embargo, no
debe entenderse que son las únicas, pues como su nombre lo
indica, entre las múltiples áreas que el Estado debe atender hay
algunas que tienen preeminencia en el desarrollo nacional; incluso
tales áreas pueden cambiar a través del tiempo, por ejemplo, la
comunicación vía satélite,43 la cual probablemente no figuraba
siquiera en la imaginación de los constituyentes de 1917: en la
reforma de febrero de 1983 esa área tenía el carácter de
estratégica, y no fue sino hasta marzo de 1995 que apareció como
área prioritaria en el texto constitucional.
Para el manejo de las áreas tanto estratégicas como prioritarias,
en el artículo 28
se prevé que el Estado contará con organismos y empresas.
Cabe mencionar que a partir de la reforma de diciembre de 2013 se
aprobó una importante -y polémica-modificación por la cual se
permitirán asignaciones y contratos por los que los particulares
podrán participar en actividades relacionadas con los hidrocarburos
y la energía eléctrica. Asimismo, se estableció un fideicomiso
denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el
Desarrollo, cuya institución fiduciaria será el banco central y tendrá
por objeto recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de
las asignaciones y contratos mencionados, con excepción de los
derivados de impuestos.
Fundamentos constitucionales sobre el papel del Estado 45

Las concesiones
Es claro que ante la multiplicidad de actividades económicas que
el Estado debe realizar, en ocasiones resulta indispensable que en
ellas participen entes particulares.
Así, el artículo 28 contempla la figura de las concesiones, por las
cuales el Estado, en casos de interés general, se encuentra en
posibilidad de permitir a los particulares la prestación de servicios
públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de
dominio de la Federación.
La concesión es un acto jurídico a partir del cual el Estado otorga
a un ente privado la posibilidad de prestar un servicio público o de
explotar, utilizar o aprovechar un bien público.
El artículo 28 constitucional delimita la facultad de otorgar
concesiones, al establecer que las leyes fijarán modalidades y
condiciones para asegurar: i) que los servicios se presten de
manera eficaz; ii) que los bienes concesionados se utilicen
efectivamente en servicio de la sociedad; y iii) que las concesiones
no se conviertan en instrumentos de concentración económica en
contra del interés público. Las concesiones tienen particular
importancia en las finanzas públicas en virtud de que algunos entes
particulares pueden proporcionar determinados servicios o explotar
ciertos bienes de manera más eficiente, evitando que el Estado
incurra en altos costos; asimismo, el Estado está en posibilidad de
cobrar por las concesiones y así generar ingresos.
En diciembre de 2013 se estableció en el artículo 27
constitucional que el Estado no otorgará concesiones en materia de
minerales radiactivos, trasmisión y distribución de energía eléctrica
ni en petróleo e hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el
subsuelo. Sin embargo, como ya lo mencionamos, se estableció la
posibilidad de que los particulares participen en materia de
electricidad e hidrocarburos por medio de asignaciones y contratos,
lo cual ha generado muchas discusiones. Si las actividades
relacionadas con el sistema eléctrico y los hidrocarburos son áreas
estratégicas, por definición deberían corresponder de manera
exclusiva al Estado. Independientemente de la posición que cada
quien adopte sobre los beneficios o perjuicios que pueda traer la
participación de la iniciativa privada en esos sectores, en nuestra
opinión las llamadas “asignaciones y contratos” en realidad son, al
final de cuentas, concesiones. Las razones por las que se buscó
una denominación distinta son de carácter político -acaso para evitar
mayores confrontaciones, especialmente en el delicado tema del
petróleo-pero carecen de rigor lógico y jurídico.
46
Los subsidios
Otro tema fundamental para las finanzas públicas y que se

encuentra brevemente referido en el artículo 28, es el de los
subsidios, los cuales tienen una larga historia, pues en México
desde 1897 se han beneficiado de ellos actividades como la
importación de productos agrícolas y la exportación de textiles de
algodón, henequén, así como azúcar y otras.
Los subsidios son recursos que el Estado destina al fomento de
determinadas actividades económicas.
También se entiende por subsidio la entrega directa de recursos
del Estado a ciertos beneficiarios, lo cual constituye un egreso del
presupuesto público. El precepto constitucional establece que los
subsidios pueden ser otorgados a actividades prioritarias, pero bajo
las siguientes condiciones: i) que sean generales, es decir, no deben
destinarse a empresas o personas en lo individual; ii) que sean de
carácter temporal; y iii) que no afecten sustancialmente las finanzas
de la nación.
Además el Estado vigilará su aplicación y evaluará sus
resultados. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaría, publicada en 2006, define a los subsidios como “las
asignaciones de recursos federales previstas en el Presupuesto de
Egresos que, a través de las dependencias y entidades, se otorgan
a los diferentes sectores de la sociedad, a las entidades federativas
o municipios para fomentar el desarrollo de actividades sociales o
económicas prioritarias de interés general” (art. 2o., fr. LUI).
Los subsidios se otorgan de manera directa mediante la entrega
de recursos (apoyos al sector agropecuario, estudiantes, adultos
mayores, etc.), o bien, de manera indirecta, disminuyendo o
exentando el monto que el Estado cobra por la prestación de
determinados servicios (por ejemplo, el de energía eléctrica, agua
potable, transporte colectivo, etc.). Es necesario apuntar que pese a
que la Constitución delimita la utilización de los subsidios a
actividades prioritarias y establece que deben tener un carácter
temporal, esto genera ciertas discusiones. Uno de los casos más
polémicos es el subsidio al consumo de energéticos. Quienes lo
defienden argumentan que las familias más pobres lo requieren para
poder destinar una mayor parte de su ingreso a la satisfacción de
otras necesidades, como la alimentación o la vivienda, además de
que la eliminación del subsidio dispararía la inflación; pero el punto
de vista contrario señala que el subsidio termina beneficiando a los
más ricos, pues son éstos quienes consumen en mayor cantidad los
energéticos, generando además severos perjuicios al ambiente. En
el caso de la gasolina, por ejemplo, a finales de 2012 el consumo
per cápita en México era mayor que el de Chile en 117 %; Argentina
en 198 %, Francia en 122 %; España en 125 % y Brasil en 306 %.44
El gobierno mexicano, en concordancia con múltiples opiniones de
expertos de organismos nacionales e internacionales, ha disminuido
paulatinamente el monto de
Facultades constitucionales de la Federación
47
ese subsidio.45
El banco central
Cabe hacer una breve referencia a esta institución, cuyo
fundamento se encuentra precisamente en el artículo 28
constitucional. Si bien no tiene una intervención directa en las
finanzas públicas, tiene como objetivo principal procurar la
estabilidad del poder adquisitivo de la moneda, fortaleciendo con
ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado.
FUNDAMENTO DE LA OBLIGACIÓN^
DE LOS MEXICANOS DE PAGAR
CONTRIBUCIONES
En la fracción IV del artículo 31 constitucional, unas cuantas
líneas son suficientes para sentar una base fundamental para las
finanzas públicas mexicanas: la obligación de los mexicanos de
contribuir a los gastos públicos de los tres ámbitos de gobierno -
considerando el lugar donde el contribuyente resida-. Visto desde un
ángulo opuesto, aquí se ubica el fundamento por el cual el Estado
tiene la facultad de exigir que los mexicanos ingresen recursos al
erario. No obstante, esa facultad no es irrestricta; la propia
disposición constitucional establece que las contribuciones deben
ser proporcionales, equitativas y acordes a lo que dispongan las
leyes. Esta última frase encierra tres principios fundamentales de las
contribuciones, a saber: 1. El de proporcionalidad, que implica “que
cada quien tribute de acuerdo con su riqueza, ingresos o
posibilidades económicas, y que esa aportación sea la mínima
posible para [.. ] no ahuyentar lo empobrecer al contribuyente, y los
que carecen de bienes o recursos pecuniarios queden liberados de
dicha obligación”.46
2. El de equidad-, “Significa que el impacto del gravamen sea el
mismo para todas las personas físicas y morales que están
colocadas en la misma circunstancia contributiva, esto es, que si
realizan iguales actos, tienen similares bienes o riqueza, deben ser
tratados en igualdad de condiciones, en cuanto al deber de aportar
una parte de su capital para cubrir el gasto público”.47
3. El de legalidad, el cual implica que “todas las obligaciones
contributivas de los particulares, destinadas a cubrir el gasto público,
deben de nacer de una Ley, y que no puede haber tributo sin una
norma jurídica que lo regule; que desde un punto de vista material,
sea obligatoria, general e impersonal; y desde un punto de vista
formal sea emitida por el órgano del Estado encargado de la función
legislativa, esto es, por el Congreso de la Unión para el ámbito
Federal, y por las Legislaturas de los Estados para estos últimos y
sus municipios”.48
48
FACULTADES CONSTITUCIONALES^
DE LA FEDERACIÓN
EN MATERIA DE FINANZAS PÚBLICAS
Poder Legislativo
Facultades del poder Legislativo en materia de finanzas públicas
■ Participación en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo
■ Proyectos de empréstitos, contribuciones o impuestos deben
discutirse primero en la Cámara de Diputados
H Establecer contribuciones
a Legislar sobre deuda pública
0 Creación y supresión de empleos públicos y determinación de
sus sueldos (mediante la discusión y aprobación del PEE)
a Establecimiento de la Casa de Moneda
■ Regulación de la Auditoría Superior de la Federación
■ Establecimiento de instituciones educativas
■ Expedir leyes sobre contabilidad gubernamental
■ Establecer contribuciones especiales
■ Expedir leyes sobre planeación
■ Regulación de información estadística y geográfica
■ Expedir leyes para la programación, promoción y ejecución *
de acciones de orden económico
I
■ Expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de Justicia Ad- ¡
ministrativa
>
Ya antes hablamos del Sistema Nacional de Planeación
Democrática, contemplado en el artículo 26, apartado ‘A’ , el cual, en
su último párrafo establece que en dicho sistema, el Congreso de la
Unión tendrá la participación que señale la ley. Si acudimos a la Ley
de Planeación, encontraremos que el Congreso está facultado para
participar en los foros de consulta que realicen para elaborar el Plan
Nacional de Desarrollo y los programas que de él deriven (art. 20).
También interviene en el exa- : men y opinión del plan, respecto del
cual puede formular observaciones j (art. 5o.). Asimismo, recibe la
información que sobre la ejecución del ‘ plan y los programas
derivados de éste le entrega el Ejecutivo; de manera específica, el
contenido de la Cuenta Anual de la Hacienda Pública ■ Federal
debe relacionarse, con los objetivos y las prioridades del plan y • los
programas; adicionalmente, los secretarios de Estado deben
informar - sobre el desarrollo y los
49
resultados de aplicación de los instrumentos de política en varias
materias, entre ellas, los de política económica, en ; función de los
objetivos y las prioridades de la planeación nacional; de ■ ser el
caso, habrán de explicar las desviaciones ocurridas y las medidas i
que se adopten para corregirlas (arts. 6o. y 8o.).
Por otro lado, conforme a los artículos 50, 51 y 56 de la
Constitución, el Congreso de la Unión se compone de dos cámaras:
la de diputados, integrada por representantes de la nación, y la de
senadores, ; cuyos miembros representan a las entidades
federativas. En relación ‘ con ello, el artículo 72, apartado H,
establece el principio de que los proyectos de leyes o decretos
relativos a empréstitos, contribuciones i o impuestos deberán
discutirse primero en la Cámara de Diputados.
Analicemos ahora el artículo 73 constitucional, que contiene un
listado de facultades del Congreso de la Unión, entre las cuales
pode- , mos encontrar varias relativas a las finanzas públicas.
Las facultades que la Constitución otorga ai Congreso en materia
de finanzas públicas, constituyen los cimientos de todo el edificio
normativo a nivel federal, pues a partir de ahí, el poder Legislativo
ha emitido múltiples ordenamientos que rigen, desde la forma en
que se recaudan los recursos públicos, hasta la manera en que
deben distribuirse, cómo vigilar su correcta aplicación y cómo
sancionar a quienes violan las normas en la materia.
En su fracción VII, el constituyente otorgó al Congreso, de forma
genérica, la facultad de establecer todas las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto.
La fracción VIII establece los fundamentos de la deuda pública,
tanto federal como de las entidades federativas y municipios, tema
que abordaremos en el capítulo 6 de esta obra. La fracción XI
simplemente dispone que atañe al Congreso crear y suprimir
empleos públicos de la Federación y determinar el monto de los
sueldos que les corresponda. En realidad esta facultad es ejercida
de manera indirecta a partir de la aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF), como lo podremos ver al abordar
el contenido del artículo 75 de nuestra Carta Magna.
La fracción XVIII del artículo 73 faculta al Congreso a establecer
casas de moneda, fijar características de éstas y emitir normas
sobre el valor relativo de la moneda extranjera; este último aspecto
guarda relación con la deuda contraída en moneda extranjera. La
fracción XXIV se refiere a la facultad del Congreso general de
regular la Auditoría Superior de la Federación, así como la gestión,
control y evaluación de los Poderes de la Unión y de los entes
públicos federales. También refiere a la facultad del legislativo para
expedir la ley general que establezca las bases de coordinación del
Sistema Nacional Anticorrupción.
La fracción XXV del ya mencionado artículo 73 constitucional
faculta al Congreso para establecer, organizar y sostener
instituciones educativas, así como para dictar leyes que distribuyan
entre los tres ámbitos de gobierno la función educativa y las
aportaciones económicas que correspondan a cada uno. Cabe
señalar
50
que actualmente la Ley General de Educación, en su artículo 25,
establece la concurrencia de los tres ámbitos de gobierno en el
financiamiento de la educación, señalando que el monto que el
Estado -comprendiendo a esos tres ámbitos-destine a la educación
pública y los servicios educativos, no podrá ser menor a 8 % del
PIB, destinando de ese monto, al menos 1 % a la investigación
científica y tecnológica en las instituciones públicas de educación
superior. Por su parte, la Ley de Ciencia y Tecnología, en el artículo
9 bis, también establece dicha concurrencia, aunque habla de que el
monto destinado a financiar la investigación científica y el desarrollo
tecnológico “deberá ser tal que el gasto nacional en este rubro no
podrá ser menor al 1 % del producto interno bruto”. Como podemos
ver, en las normas hay una indefinición sobre la parte del
financiamiento que corresponde a cada uno de los ámbitos de
gobierno, lo cual ha llevado a enormes disparidades entre las
entidades federativas.49
Continuando con el artículo 73 constitucional, su fracción XXVIII
contiene la facultad del Congreso, para expedir leyes en materia de
contabilidad gubernamental; de ahí que a finales de 2008 se
expidiera la Ley General de Contabilidad Gubernamental.
En la fracción XXIX aparecen enunciados de manera específica
algunos conceptos por los que el Congreso puede establecer
contribuciones, entre los cuales se encuentran las llamadas
“contribuciones especiales”. Abordaremos de manera más detallada
estos aspectos en el capítulo 4 de este libro.
La fracción XXIX-D es la base para que el Congreso pueda
expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y
social, así como en materia de información estadística y geográfica.
En consecuencia, el Congreso expidió la de Planeación en 1983 y la
del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica en
2008.
La fracción XXIX-E del artículo 73 faculta al poder Legislativo
federal a expedir, de manera general, cualesquiera leyes necesarias
para la programación, promoción, concertación y ejecución de
acciones de orden económico.50
La fracción XXIX-H de ese artículo otorga la facultad al Congreso
de la Unión para expedir la ley que instituya el Tribunal Federal de
Justicia Administrativa, dotado de plena autonomía. Esta disposición
reviste interés para nuestra materia, pues dicho tribunal se encarga
de conocer de diversos asuntos que involucran a la hacienda
pública: juicios en materia fiscal; impugna clones, contra multas
administrativas y dictámenes en materia de pensiones;
controversias relativas a contratos de obras, adquisiciones,
arrendamientos y servicios públicos, entre otros. Asimismo, es el
órgano competente para imponer sanciones a los servidores
públicos por las responsabilidades administrativas que la ley
determine como graves y a los particulares que participen en actos
vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los
responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones
pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la
Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos
51
federales.
Finalmente, la fracción XXIX-W del artículo 73, agregada por
decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 26 de
mayo de 2015, concede al Congreso de la Unión la facultad para
expedir leyes en materia de responsabilidad hacendaría que tengan
por objetivo el manejo sostenible de las finanzas públicas en la
Federación, las entidades federativas y los municipios.
Veamos ahora el artículo 74 constitucional, el cual contiene las
facultades exclusivas de la Cámara de Diputados. La fracción II
establece como facultad de la Cámara de Diputados, coordinar y
evaluar el desempeño de la Auditoría Superior de la Federación. En
relación con ella, la fracción VI faculta a esa cámara a revisarla
cuenta pública. Como podremos ver en el capítulo referente a la
prevención y el combate a la corrupción, el artículo 79 de la propia
Constitución y la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la
Federación, detallan lo referente a la Auditoría Superior de la
Federación y a la cuenta pública. La fracción III del artículo 74
faculta a la Cámara de Diputados para ratificar al secretario y a los
funcionarios mayores de Hacienda, salvo que se opte por un
gobierno de coalición, en cuyo caso serían nombrados por el
senado; la fracción IV es de gran importancia para el estudio de las
finanzas públicas, pues otorga a la Cámara de Diputados la facultad
exclusiva de examinar, discutir y en su caso modificar y aprobar
anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación. El 10 de
febrero de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una
reforma por la cual se estableció, en la fracción VII del artículo 74, la
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de aprobar el Plan
Nacional de Desarrollo, posibilitando la afirmativa ficta en caso de
que dicha cámara no se pronuncie en tiempo sobre el plan.
Facultades exclusivas de la Cámara de Diputados en materia de
finanzas públicas
B Revisar la Cuenta Pública
® Aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación
a Aprobar el Plan Nacional de Desarrollo
s Determinar retribución de los empleos de los servidores
públicos Por su parte, el artículo 75 constitucional determina que la
Cámara de Diputados, al aprobar el PEF, debe señalar la retribución
que corresponda a cada empleo que esté establecido por la ley, y en
caso de que por cualquier circunstancia se omitiera fijar tal
remuneración, se aplicaría la que se hubiera aprobado en el
presupuesto del año anterior o en la ley que estableció el empleo.
En todo caso, se deben respetar las bases que fija el artículo 127
sobre la remuneración de los servidores públicos, tema que
veremos más adelante. En este orden de ideas, el propio artículo 75
determina que los poderes federales y los organismos
constitucionales autónomos
52
deben incluir dentro de sus proyectos de presupuestos los
tabuladoras desglosados de las remuneraciones que se propone
perciban sus servidores públicos.
Poder Ejecutivo
El artículo 89 constitucional establece en su fracción I, entre las
facultades y obligaciones del presidente de la República, la de
“promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,
proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”.
Derivado de ello es que el Ejecutivo realiza las funciones que en
materia de finanzas públicas dictan las leyes emanadas del
Congreso de la Unión.
Las fracciones II y III del mismo artículo hacen referencia a la
facultad del presidente de nombrar al secretario y a los empleados
mayores de Hacienda con la intervención del Congreso que hemos
mencionado en la sección anterior, así como a la de remover
libremente a los mismos funcionarios.
Por su parte, el artículo 90 de la Constitución determina que la
Administración Pública Federal será centralizada y paraestatal
conforme a la Ley Orgánica que expida el Congreso, la cual
distribuye las competencias que corresponden a cada una de las
secretarías de Estado y define las bases generales de creación de
las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo federal en
su operación. De ahí que la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal establezca diversá|| dependencias, entre las cuales
cobra especial relevancia para nuestra materia la Secretaría de
Hacienda y Crédito Público (SHCP), pues es la dependencia del
Ejecutivo federal que tiene encomendadas las principales tareas en
materia de finanzas públicas.
Por lo demás, la Constitución refiere de manera tangencial
algunas facultades del Ejecutivo relativas a las finanzas públicas,
como las de: ■ Aplicar los bienes de una persona por el pago de
multas o impuestos, lo cual no se considerará como confiscación
(art. 22, segundo párrafo).
■ Encabezar y conducir el proceso de planeación democrática
(art.
26, apdo. “A”, tercer párrafo).
■ Reglamentar y otorgar concesiones en aspectos relacionados
con la extracción y utilización de aguas y recursos minerales (art.
27, párrafos cuarto, quinto y sexto).
■ Celebrar empréstitos sobre las bases que fije el Congreso (art.
73, fr. VIII).
■ Enviar al Congreso la iniciativa de LIE y el proyecto de PEE
(art.
74, fr. IV).
■ Incluir en el PEE los tabuladores desglosados de las
remuneraciones que sean propuestas para sus servidores públicos
(art. 75, último párrafo).
■ Instaurar procedimiento administrativo de ejecución para el
cobro de

53
indemnizaciones y sanciones pecuniarias en caso de
afectaciones a la Hacienda Pública Federal (art. 79, último párrafo).
n Aumentar, disminuir o suprimir, si es facultado por el Congreso,
las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por
éste, y para crear otras; así como restringir y prohibir las
importaciones, exportaciones y el tránsito de mercancías cuando lo
estime urgente (art. 131, segundo párrafo).
Por supuesto, el poder Ejecutivo es sujeto de fiscalización por
parte de la Auditoría Superior de la Federación (art. 79, fr. I, párrafo
primero) y debe otorgar todas las facilidades que requiera ésta para
el ejercicio de sus funciones (art. 79, penúltimo párrafo).
fider Judicial
El poder Judicial no tiene una injerencia directa en el manejo de
las finanzas públicas. Su intervención en este campo se presenta en
su función jurisdiccional por lo que atañe a conflictos que se deban
dirimir en relación con la materia. No obstante, cabe mencionar que
la Constitución establece que el poder Judicial puede ordenar, a
favor del Estado, el decomiso de bienes en caso de enriquecimiento
ilícito de los servidores públicos, así como la aplicación de bienes
asegurados, que causen abandono en los términos de las
disposiciones aplicables, o aquellos cuyo dominio se declare extinto
en sentencia (art. 22, segundo párrafo, y fr. II).
Por otro lado, por disposición constitucional, el poder Judicial
debe elaborar su propio presupuesto para su inclusión en el PEE
(arts. 99, décimo párrafo y 100, último párrafo). En su proyecto de
presupuesto . debe incluir los tabuladores desglosados de las
remuneraciones que sean propuestas para sus servidores públicos
(art. 75, último párrafo).
Al igual que los otros dos poderes, es sujeto de fiscalización (art.
79, fr. I) y debe brindar todo el auxilio que requiera la Auditoría
Superior de la Federación para el ejercicio de sus funciones (art. 79,
penúltimo párrafo).
Finalmente, el artículo 104, fracción III, faculta a los tribunales de
la Federación para conocer de los recursos que se interpongan
contra las resoluciones definitivas del Tribunal de Justicia
Administrativa.
FACULTADES
CONSTITUCIONALES
DE
LAS
ENTIDADES^
FEDERATIVAS Y LOS MUNICIPIOS EN MATERIA
DE FINANZAS PÚBLICAS
Antes de entrar de lleno en este tema, debemos recordar que la
Constitución mexicana establece un régimen de facultades
explícitas para la Federación e implícitas para los estados (art. 124).
Por tanto, salvo las facultades reservadas a la
54
Federación, los estados podrían ejercer cualesquiera funciones
en materia de finanzas públicas. No obstante, como lo veremos en
seguida, la propia Constitución establece algunas previsiones y
imitaciones respecto de los ámbitos de gobierno locales.
Los estados
Facultades de los estados en materia de finanzas públicas
■ Participar de las contribuciones especiales
■ Establecer contribuciones a la propiedad inmobiliaria
. ■ Establecer el precio de los servicios municipales
■ Aprobar las leyes de ingresos de sus municipios
. ■ Fiscalizar las. cuentas públicas municipales
Primeramente, el artículo 73, en su fracción XXIX, numeral 5,
último párrafo, otorga el derecho a las entidades federativas de
participar de las contribuciones especiales. Por su parte, el artículo
115, fracción IV, inciso a, señala que los estados pueden establecer
contribuciones sobre todo lo relativo a la propiedad inmobiliaria, pero
esos recursos formarán parte de la hacienda municipal, como lo
veremos más adelante. Asimismo, pueden establecer, conforme al
inciso c, los ingresos que corresponda percibir a los municipios por
los servicios que presten. La misma fracción IV, en su penúltimo
párrafo, faculta a las legislaturas de los estados a aprobar las leyes
de ingresos de los municipios, así como a revisar y fiscalizar sus
cuentas públicas.
El artículo 116, fracción II, establece que las legislaturas de los
estados contarán con entidades de fiscalización con autonomía
técnica y de gestión, las cuales deberán fiscalizar las acciones de
estados y municipios en materia de “fondos, recursos locales y
deuda pública”. La fracción V del mismo artículo obliga a que los
estados cuenten con tribunales de justicia administrativa con
funciones semejantes a los que ya estudiamos en la fracción XXIX-
H del artículo 73. La fracción VII del artículo 116
faculta a los estados a celebrar convenios con la Federación
para que ésta asuma el ejercicio de algunas de sus funciones, la.
ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos,
cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.
Asimismo, los estados pueden celebrar ese tipo de convenios con
sus municipios.
Facultades constitucionales de las entidades

55
■ Acuñar moneda o emitir papel moneda
■ Gravar el tránsito de personas o mercancías que atraviesen su
territorio
■ Imponer gravámenes en función del origen de las mercancías
■ Contraer deuda externa o interna cuando ésta no se destine a
inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o
reestructura
58
■ Gravar la producción y la venta del tabaco en rama con cuotas
mayores de las que autorice el Congreso de la Unión
■ Establecer derechos de tonelaje o de puertos
■ Gravar importaciones o exportaciones
Los artículos 117, fracciones III a IX, y el 118, fracción I,
establecen una serie de limitaciones a las facultades de los estados
en materia de finanzas públicas. Se les prohíbe: acuñar moneda o
emitir papel moneda; impedir o gravar el tránsito de personas o
mercancías que atraviesen su territorio; expedir normas fiscales que
impliquen diferencias de impuestos o de requisitos en razón del
origen de las mercancías; contraer deuda externa o cualquier tipo de
empréstitos cuando no sean destinados a inversiones públicas
productivas y a su refinanciamiento o reestructura; gravar la
producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma
distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión
autorice; establecer derechos de tonelaje51 o de puertos; e imponer
contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.
Los municipios
En cuanto a los municipios, la Constitución instaura en su
artículo 115 el principio del Municipio Libro, que “debe interpretarse
principalmente como autonomía en el terreno administrativo’ ‘’.52 La
fracción II de ese artículo posibilita a los municipios a manejar su
patrimonio, pero deben hacerlo conforme a la ley.
La fracción III enlista las funciones y los servicios públicos que
tienen a su cargo.
La fracción IV los faculta a manejar libremente su hacienda, “la
cual se formará de los rendimientos de los bienes que les
pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que
las legislaturas establezcan a su favor”; también forman parte de la
hacienda municipal: ■ Los recursos derivados de las contribuciones
que establezcan los estados en lo relativo a la propiedad
inmobiliaria.
■ Las participaciones federales, que serán cubiertas a los
municipios conforme a las bases, los montos y los plazos que
anualmente determinen las legislaturas de los estados. Entre esas
participaciones se encuentran las derivadas de las contribuciones
especiales,
Principios sobre el manejo y la fiscalización
59
contempladas en la ya mencionada fracción XXIX, párrafo final,
del artículo 73.
■ Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a
su cargo.
La misma fracción IV establece que los ayuntamientos
propondrán a las legislaturas estatales “das cuotas y tarifas
aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las
tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de
base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad
inmobiliaria”. También dispone que ‘los presupuestos de egresos
serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos
disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores
desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores
públicos municipales”. Termina esa fracción señalando que los
recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos
directamente por los ayuntamientos o “por quien ellos autoricen,
conforme a la ley”. Por su parte, la fracción V, inciso c del artículo
115, faculta a los municipios para formular y aprobar los planes de
desarrollo municipal, así como participar en la formulación de planes
de desarrollo regional.
La Ciudad de México
A partir de la reforma públicada el 29 de enero de 2016, el
Distrito Federal se convirtió en la Ciudad de México. Los
fundamentos constitucionales de esta entidad se encuentran en el
artículo 122, el cual contiene algunas previsiones relativas a las
finanzas públicas (apdo. A, fracciones II, Vy VI; apdo. B, cuarto
párrafo, y apdo. C, primer párrafo).
il NCIPIOS SOBRE EL MANEJO Y^ lA FISCALIZACIÓN DE LOS
RECURSOS fÚBLICOS Y EL COMBATE A LA CORRUPCIÓN
f inanciamiento para el desarrol o de los pueblos indígenas El 14
de agosto de 2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación
una reforma al artículo 2o. de la Constitución en materia de
derechos de los pueblos indígenas. De especial atención para
nuestra materia resultan las disposiciones agrupadas en el apartado
“B”, ya que se establecen previsiones relacionadas con diversos
aspectos presupuéstales; por ejemplo: las asignaciones en el ámbito
municipal; el establecimiento de un programa de becas para
estudiantes indígenas en todos los niveles; el financiamiento para la
vivienda; el otorgamiento de estímulos para la educación de las
mujeres indígenas; la construcción de
60
infraestructura que facilite la comunicación entre las
comunidades; la aplicación de estímulos para la creación de
empleos; y la incorporación de tecnologías para incrementar su
propia capacidad productiva, así como para asegurar el acceso
equitativo a los sistemas de abasto y comercialización. Para dar
cumplimiento a estas obligaciones, el artículo 2o. determina que la
Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, las legislaturas de
las entidades federativas y los ayuntamientos, en el ámbito de sus
respectivas competencias, establecerán partidas específicas al
momento de aprobar los presupuestos de egresos, así como las
formas y los procedimientos para la vigilancia de las mismas por
parte de las comunidades participantes en el ejercicio. Asimismo, se
contempla la obligación de consultar a los pueblos indígenas para la
elaboración del Plan Nacional de Desarrollo.
Principios sobre el financiamiento público de los partidos
políticos
El avance democrático en el país impulsó la definición de los
fundamentos respecto del financiamiento público de los partidos
políticos, lo cual fue incorporado en el artículo 41 constitucional. De
manera específica, en la reforma de agosto de 1996,
complementada por una posterior de noviembre de 2007, se
estableció una serie de reglas en la fracción II de dicho artículo,
comenzando por señalar que en el financiamiento de los partidos,
los recursos públicos deben prevalecer sobre los de origen privado.
Principios sobre la fiscalización
de los recursos públicos
Las crisis económicas en el país en los últimos tres decenios del
siglo pasado obligaron al Estado a tomar diversas medidas, entre
ellas buscar un uso más eficiente de los recursos y un mejor control
de los gastos. Así, en 1999 se reforman los artículos 73, 74 y 79 de
la Constitución para establecer una serie de previsiones respecto de
la Auditoría Superior de la Federación. Ya abordamos en su
momento los primeros dos artículos aquí mencionados, en relación
con las facultades del Congreso de la Unión y las facultades
exclusivas de la Cámara de Diputados, respectivamente. Por lo que
hace al artículo 79, esta disposición sienta las bases sobre la
naturaleza, las características, las facultades y obligaciones de ese
órgano fiscalizado^ establece los principios de la función de
fiscalización, que son: legalidad, definitividad e imparcialidad; señala
los requisitos y el procedimiento para la designación del titular de la
Auditoría y determina que los entes públicos,
61
así como cualquier persona física o moral que reciba o ejerza
recursos públicos, deben colaborar con la Auditoría para que pueda
cumplir con sus tareas de fiscalización. Ésta tiene también la
facultad de fiscalizar el ejercicio de recursos de estados y
municipios, provenientes de empréstitos que cuenten con garantía
de la Federación.
Principios sobre la responsabilidad
de los servidores públicos y patrimonial del Estado53
El servicio público consiste en un conjunto de tareas de las
cuales depende en su mayor parte el funcionamiento eficiente de los
órganos públicos, por lo cual se requiere que la conducción de las
personas que se encuentran a cargo de él se conduzcan bajo los
principios que establece la Constitución y las normas que de ella
derivan.
El artículo 108 de la Constitución federal mexicana comienza
mencionando a quiénes se considera como servidores públicos para
efecto de las responsabilidades a que se refiere la propia
Constitución. No resulta de utilidad transcribir aquí los cargos que
menciona ese artículo, pues además de que el lector puede
consultarlos directamente, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación ha interpretado que esa disposición no es limitativa, sino
enunciativa.54 El propio artículo 108 señala que los servidores
públicos de los estados y municipios serán responsables por el
manejo indebido de los recursos públicos y la deuda pública.
El artículo 109 contiene un aspecto muy importante para nuestra
materia, ya que establece el fundamento para que se sancionen
actos de corrupción, tanto de servidores públicos como de
particulares involucrados.
Este artículo también contempla el fundamento de la
responsabilidad patrimonial del Estado, la cual consiste en la
obligación por parte de éste de indemnizar a los particulares que
sufran un daño debido a una actividad administrativa irregular, la
cual, de acuerdo con la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial
del Estado, consiste en “aquella que cause daño a los bienes y
derechos de los particulares que no tengan la obligación jurídica de
soportar, en virtud de no existir fundamento legal o causa jurídica de
justificación para legitimar el daño de que se trate” (art. lo.).
Por su parte, el artículo 110 sienta las bases sobre el juicio
político, entre las cuales se encuentra la previsión de que los
gobernadores de los estados, los diputados locales, los magistrados
de los tribunales superiores de justicia locales y los miembros de los
consejos de las judicaturas locales, sólo podrán ser sujetos de juicio
político por violaciones graves a la Constitución federal y a las leyes
federales, “así como por el manejo indebido de fondos y recursos
federales, pero
62
en este caso la resolución será únicamente declarativa y se
comunicará a las Legislaturas Locales para que, en ejercicio de sus
atribuciones, procedan como corresponda”.
El artículo 111, en su parte final, establece que cuando se derive
un proceso penal por delitos por cuya comisión el autor obtenga un
beneficio económico o cause daños o perjuicios patrimoniales, las
sanciones deberán graduarse de acuerdo con el lucro obtenido y
con la necesidad de satisfacer los daños y perjuicios causados por
su conducta ilícita. Las sanciones económicas resultantes no podrán
exceder de tres tantos de los beneficios obtenidos o de los daños o
perjuicios causados.
El artículo 113 sienta las bases del Sistema Nacional
Anticorrupción, que es la instancia de coordinación entre las
autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención,
detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos
de corrupción, así como en la fiscalización y el control de recursos
públicos.
Principios sobre el manejo de los recursos públicos
Desde la publicación original de la Constitución en 1917,
aparecen normas relativas al debido manejo de los recursos
públicos. Por
63
ejemplo, el artículo 126 desde aquel entonces prohíbe que los
entes públicos realicen pagos que no se encuentren comprendidos
en el PEF o contemplados por ley posterior. Otros principios se han
incorporado a la Constitución conforme se presentan eventos
relevantes en la historia.
Así, por ejemplo, el artículo 134, reformado en 1982, 2007 y
2008, establece los principios generales sobre los cuales se deben
administrar los recursos públicos, que son eficacia, eficiencia,
economía y transparencia.
Principios sobre la remuneración
de los servidores públicos
Durante la última década del siglo xx y la primera de nuestro
siglo quedó más que demostrado que los cambios de partido en el
gobierno -en cualquiera de sus ámbitos-no implican que se
erradique la corrupción; incluso los albores del siglo xxi fueron
testigos de frecuentes escándalos, entre ellos los relacionados con
los altos sueldos que se asignaron varios funcionarios locales y los
cuantiosos desvíos de recursos.55 Si bien es claro que la mera
modificación de las normas no implica la erradicación de fenómenos
que laceran a la sociedad, como el de la corrupción, a partir de una
importante reforma realizada en 2009 a diversos artículos, entre
ellos el 123, apartado “B”, fracción IV, y el 127 de nuestra Carta
Magna, se establecieron principios sobre la remuneración de los
servidores públicos, entre ellos: ■ Los salarios de los trabajadores al
servicio del Estado serán fijados en los presupuestos respectivos sin
que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos.
■ En ningún caso esos salarios podrán ser inferiores al mínimo
para los trabajadores en general en las entidades federativas.
■ Se considera remuneración o retribución toda percepción en
efectivo o en especie, con excepción de los viáticos sujetos a
comprobación que correspondan al desarrollo del trabajo y los
gastos de viaje en actividades oficiales.
■ Ningún servidor público puede recibir remuneración por su en
cargo mayor a la establecida en el PEF para el Presidente de la
República.
\
64
■ Ningún servidor público puede tener una remuneración igual o
mayor que su superior jerárquico, salvo que el excedente provenga
del desempeño de varios empleos públicos, que su remuneración
sea producto de las condiciones generales de trabajo, derivado de
un trabajo técnico calificado o por especialización en su función.
■ No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o
haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como
tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren
asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o
condiciones generales de trabajo.
■ Las remuneraciones y sus tabuladores deben hacerse
públicos.
B Lea con detenimiento cada una de las normas constitucionales
que se mencionan en este capítulo. Resuma los aspectos más im-
» Al momento en que usted lee este texto, ¿se han presentado
modificaciones sustantivas a las normas que aquí se han referido?
Haga notas al respecto.
» Además de las áreas prioritarias que señala la Constitución,
¿hay algunas otras establecidas en las leyes emanadas del
Congreso federal? ¿Cuáles son?
« Lea el contenido de la fracción XXIX del artículo 73
constitucional. ¿Hay leyes federales que establezcan contribuciones
sobre los rubros que ahí se enuncian?
B Ubique las normas relacionadas con las finanzas públicas en
la Constitución de la entidad donde usted reside.
SUGERENCIAS PARA EL PROFESOR 0 TUTOR
■ De manera individual o en equipos, pida a sus alumnos realizar
una investigación sobre cómo se han modificado las normas
constitucionales referentes a las finanzas públicas a lo largo del
tiempo.
Notas
65
■ Genere una discusión en clase sobre los subsidios que
actualmente se aplican a escala federal y a escala local en el lugar
donde se encuentre. En la discusión se pueden incluir las siguientes
preguntas: ¿Se cumple con los requisitos constitucionales? ¿Son
útiles? ¿Cuáles han sido los bene^cips económicos o sociales que
han reportado?
■ Genere una discusión sobre las normas constitucionales
relativas a la administración de los recursos públicos y a las
remuneraciones de los servidores públicos. ¿Qué importancia
tienen? ¿Se cumplen en los hechos? De no ser así, ¿qué haría falta
para que se materialice su cumplimiento?
CUESTIONARIO ®
1. ¿En qué ordenamiento jurídico se fundamenta la intervención
estatal en la economía?
2. ¿Qué significa lyelaneaaón democrática?
3. Defina áreas prioritarias.
4. ¿Cuál es el fundamento de la obligación de los mexicanos de
pagar contribuciones?
5. ¿Qué órgano tiene la facultad de aprobar el Presupuesto de
Egresos de la Federación?
NOTAS
39. Francisco Suárez Dávila, “Las atribuciones económicas del
gobierno mexicano en la constitución vigente”, en Diego Valadés y
Rodrigo Gutiérrez Rivas (coord.), Economía y Constitución. Memoria
del V Congreso Nacional de Derecho Constitucional, Universidad
Nacional Autónoma de México-Instituto de Investigaciones Jurídicas,
México, 2001, p. 214.
40. Como se mencionó en el capítulo 1, las finanzas públicas
tienen como una de sus características la de ser un campo de
estudio sumamente dinámico, por lo cual el lector debe ser
consciente de que pueden ocurrir modificaciones al texto
constitucional, posteriores a la edición de este texto. Valga la misma
consideración para las demás disposiciones legales a que se haga
referencia posteriormente.
41. A partir de la reforma publicada en el Diario Oficial de la
Eederación el 7 de abril de 2006, lo referente a la planeación quedó
comprendido en un apartado “A” y se agregó un apartado “B” en el
que se elevó a rango constitucional el Sistema Nacional de
Información Estadística y Geográfica.
42. Eduardo Novoa Monreal, “La evolución del derecho de
propiedad ante los actuales textos constitucionales
latinoamericanos”, en Héctor Cuadra (coord.), Estudios de derecho
económico, 1.1, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto
de Investigaciones Jurídicas, México, 1977, p. 41.
66
■ 43. Cabe señalar que el primer satélite artificial -el Sputnik-fue
lanzado en 1954 por la entonces Unión Soviética.
………………………………………
44. Conferencia de prensa ofrecida por el subsecretario de
Hacienda y Cré dito Público, Fernando Apórtela Rodríguez, y el
subsecretario de Ingresos, Miguel Messmacher Linarias, sobre
precios públicos, México, D. F., 7 de diciembre de
2012.
Disponible
en:
<http://www.shcp.gob.
mx/SALAPRENSA/sala_prensa_estenograficas/Conf%20MMbFA
R%20
20121207%206a501ina5.pdf>.
|
45. El lector interesado en los subsidios energéticos puede
acudir a John Scott Andretta, ¿Quién se beneficia de los subsidios
energéticos en México?, Centro de InS
vestigación y Docencia Económicas, A. C., México. Disponible
en: <http:J
www.cide.edu/cuadernos_debate/Subsidios_energeticosJ_Scott.
pdf>.
46. N. Sánchez Gómez, Derecho fiscal mexicano, Porrúa,
México, 2009. p. 150/
47. Op. cit., p. 151.
48. Op. cit., p. 147.
49. Para abundar sobre el tema, el lector puede consultar: Luis
Raúl González Pérez y Javier Fonseca Corona, “El marco legislativo
de la educación”, en José Narro Robles et al., Plan de diez años
para desarrollar el sistema educad tivo nacional, Universidad
Nacional Autónoma de México, México, 2012/
50. Como ejemplo de un ordenamiento emitido en el uso de esta
facultad, podríamos mencionar la Ley Federal de Turismo, por
interpretación de la Suprema Corte de Justicia. Semanario Judicial
de la Federación, Octava época/ t. V, primera parte, enero-junio de
1990, p. 57. Tesis aislada, p. XLII/90.
51. El derecho de tonelaje se cobra a los barcos de acuerdo con
el peso de la carga que llevan.
52. Rafael Martínez Morales, Diccionario jurídico, t. 11, p. 795.
53. A partir de la reforma publicada el 27 de mayo de 2015, el
título cuarto de la Constitución incluye también a los “particulares
vinculados con faltas administrativas graves o hechos de
corrupción”. Aquí se dejó el subtítulo tal como está, para abreviar.
54. “Son servidores públicos quienes sirvan al Estado o
Federación, al gobierno y a la nación, al interés público o a la
sociedad”, Suprema Corte de Justicia de la Nación.
Semanario Judicial de la Federación y su GacétiJ XXIV,
diciembre de 2006. Tesis aislada. Registro 173672. Novena époc||
55. Amanera de ejemplo, véase la nota periodística “5
escándalos de los presidentes municipales de Edomex”, Antonio
Miranda, El Universal Estajji, de México.
Disponible en: <http://www.ehmiversaledomex.mx/otr0jl
nota22666.html>.
CAPÍTULO 3
LA PLANEACIÓN
El lector conocerá la importancia de la planeación, sus
antecedentes en México, así como su regulación jurídica, tanto a
escala constitucional como la establecida en la Ley de Planeación.
En el antiguo Egipto, un faraón tuvo un par de sueños tan

inquietantes que mandó excarcelar a un preso para que se los
interpretara. El exconvicto, un varón extranjero de nombre José,
pudo prever que el gran imperio del Nilo habría de pasar por siete
años de prosperidad y luego siete años de hambruna, de modo que
el monarca pudo -a buen tiempo-encargar al propio José una ardua
labor de acopio de alimentos. Se instrumentó una severa política
tributaria, pues se recaudaba 20% de las cosechas. El plan a 14
años fue exitoso, pues al final de cuentas Egipto pudo afrontar los
años de crisis gracias a sus reservas alimentarias.56
Sería de gran ayuda que todos los gobernantes tuvieran el ‘don’
de José para prever el futuro y adoptar medidas prudentes. Sin
embargo, debemos conformarnos, en medio de la irremediable
incertidumbre económica, con una serie de cálculos que permitan a
los tomadores de decisiones tratar de trazar un rumbo a partir de
algunos documentos. El motor que impulsó la elaboración de planes
A7
68
económicos para varios años fue el interés por el crecimiento
económico; aunque siempre ha habido planeación parcial ya sea en
el sector público o en el sector privado. Es importante destacar que
cuando un gobierno elabora un plan para toda la economía, tanto
pública como privada, se denomina planificación.
Como podremos verlo, la planeación tiene una gran importancia
para las finanzas públicas, pues los gobiernos de los países
establecen objetivos en los plazos corto, mediano y largo, y con
base en ello señalan metas de recaudación, determinan la forma en
que ejercerán el gasto público y establecen topes de deuda.
En este capítulo haremos una breve referencia al surgimiento de
la planeación y trataremos de manera resumida el marco jurídico
mexicano en la materia, comenzando por los principios
constitucionales y mencionando las disposiciones más relevantes de
la Ley de Planeación.
¿POR QUÉ Y PARA QUÉ PLANEAR?
En el capítulo 1 hemos afirmado que los Estados intervienen en
mayor o menor medida en la economía. La disputa acerca del nivel
de esta intervención a partir de la planeación es tan antigua como la
controversia respecto del papel del Estado. Pero aunque dicha
intervención sea mínima, no tendría sentido que sus actividades s.
realizaran de manera aislada, desordenada y aleatoria. Cualquier
actividad humana tiene mayores posibilidades de éxito si pasa por
un proceso de planeación. Así, el Estado determina ciertos
objetivos, tiempos y medios para alcanzarlos; unidades para medir
el cumplimiento de los mismos; establece responsables para llevar a
cabo las actividades y contempla la obtención y distribución de
recursos para la consecución de esos objetivos.
La necesidad de planear surge a causa de que tanto el trabajo
como los recursos productivos son escasos frente a las demandas a
que deben responder. Si hubiese suficiente capacidad productiva
para proporcionar cuanto se desee, no habría necesidad de elegir o
planear. Pero aun en el país más rico, las mercancías, los servicios,
la fuerza de trabajo y los recursos productivos con los cuales
producirlas, son escasos. De ahí que [.. ] el gobierno tiene que
coordinar sus acciones de política de tal mam - ra que alcancen el
impacto más ventajoso sobre la actividad económica de la nación.57
La planeación no trata simplemente de ordenar de determinada
manera las actividades gubernamentales, sino que se debe
perseguir una meta general y una serie de objetivos específicos. La
meta principal es el desarrollo de un país o una región. Pero el
desarrollo no solamente consiste en el crecimiento del PIB, o sea,
de la producción de bienes y servicios, sino además requiere de la
distribución equitativa del ingreso. De esa gran meta, que es el
desarrollo, se desprenderán diversos
69
objetivos, como la generación de empleos, la paz social, la
distribución equitativa del ingreso y el combate a la pobreza, entre
otros.
LA INTERVENCIÓN DEL ESTADO^
EN LA ECONOMÍA Y LOS PLANES
Marcos Kaplan58 resume el paso del mero intervencionismo
estatal a la planificación; sostiene que el “mero intervencionismo”
consiste en injerencias frecuentes, pero no sistematizadas, del
Estado en la economía, pero no pretende orientarlas en un sentido
determinado. El intervencionismo se puede encontrar, en diversas
expresiones, desde el nacimiento del Estado-nación occidental.
Ejemplos de él son el surgimiento de empresas públicas, el
proteccionismo aduanero, la fijación de precios, subsidios y
financiamiento a empresas privadas, etcétera. Se trata, en todo
caso, de meras directrices económicas que persiguen fines aislados
y de realización más o menos obligatoria para los agentes a los que
fueron encomendados, sin una determinación precisa de los medios
para lograrlas.
Kaplan relata que desde finales del siglo xix se ha presentado
una transición hacia el dirigismo, el cual implica una injerencia
estatal más sistemática, encaminada a orientar a la sociedad y la
economía en un sentido determinado, y está constituido por
acciones gubernamentales que se inspiran en ideas y
procedimientos generales y se coordinan en forma de políticas
económicas más orgánicas y proyectadas. Ejemplos del dirigismo
pueden encontrarse en las políticas francesas y británicas y en el
New Deal en Estados Unidos, en el periodo de entreguerras. El
dirigismo respeta, en términos generales, la
70
propiedad privada, pero no permite que se convierta en un
derecho irrestricto, y limita, en mayor o menor medida, el principio
de libre empresa. El Estado interviene regulando la inversión, la
producción y comercialización de bienes y servicios, el consumo y la
distribución del ingreso.
Al final de la Segunda Guerra Mundial, dada la devastación de
Europa, se hace necesaria una contundente intervención de los
Estados -y la cooperación internacional-para lograr la reconstrucción
de los países afectados y su recuperación económica. Así, con el
Plan Marshall, el Plan Vanoni en Italia y el Plan Monea en Francia,
la planificación adquiere gran prestigio.59 La planificación se trata
ya de una intervención deliberada y basada en un conocimiento
racional del proceso económico y político.50
La necesidad de planear o elegir surge porque son escasos los
recursos productivos frente a las demandas de la población. De
acuerdo con Walinsky, la planeación, especialmente en el campo
económico, consiste en ayudar a los funcionarios públicos a
concebir y ejecutar programas que busquen satisfacer las
necesidades de la población de un país. Dado que hay una
multiplicidad de metas y necesidades, muchas de ellas
incompatibles, la planeación también habrá de poner en claro los
costos de lograr una determinada meta, en detrimento del logro de
otra u otras, de tal manera que, en la mayor extensión posible,
puedan ser calculadas las diversas consecuencias de cada acción
gubernamental antes de adoptar las decisiones. Finalmente, casi
cualquier actividad gubernamental afecta, en mayor o menor
medida, al sector privado, independientemente de que ese efecto se
desee o no. Así, la planeación busca que los tomadores de
decisiones sean conscientes de las posibles consecuencias de las
actividades gubernamentales para evitar tanto como sea posible los
efectos inadvertidos.61
ANTECEDENTES DE LA PLANEACIÓN^
EN MÉXICO
Una vez consumada la Revolución Mexicana, inició un periodo
de organización nacional en la que se adoptó una política
consistente en la creación de instituciones que velaran por el
cumplimiento de las responsabilidades gubernamentales (figura
3.1).
éxico, 1928-
. La planeación en M
ura 3.1ig
isión Federal de
F 1983.
er Pian Sexenal 1934-1940 Com
Prim
72
Así, en 1928 se creó por decreto el Consejo Nacional
Económico, organismo de consulta e investigación dedicado a la
elaboración de estudios de carácter administrativo y legislativo
vinculados con la actividad económica y social de los poderes
Ejecutivo y Legislativo tanto en el ámbito federal como en el local.
Más adelante, en 1930, se expidió la Ley sobre. Planificación
General de la República, que constituye el primer instrumento
legislativo orientado a organizar y conducir las actividades de las
dependencias gubernamentales. A la par se creó la Comisión
Nacional de Planeación. Ya en 1933 se aprobó el Primer Plan
Sexenal, para el periodo 1934-1940, con el fin de establecer
lincamientos bajo los cuales el país enfrentaría la problemática
derivada de la crisis del 29. También se creó el Consejo Nacional de
Economía, el cual incluía a representantes de los diversos sectores
económicos y que asesoraba al Presidente de la República en
materia de política económica. La ejecución del plan se encontró
limitada por la carencia de instrumentos prácticos y herramientas
estadísticas, por lo que se creó el Comité Asesor Especial, órgano
interse ere tarial de carácter consultivo destinado a orientar la
política económica en el país. Ese comité fue sustituido después por
una oficina técnica adscrita a la Secretaría de Gobernación que se
encargó de elaborar el Segundo Plan Sexenal, para el periodo 1941-
1946. En 1942 se crearon dos órganos: la Comisión Federal de
Planeación Económica, dedicada a mejorar la ! información
estadística como insumo en la elaboración de los planes de
desarrollo, y el Consejo Mixto de Economía Regional, que realizaba
estudios a escala estatal para obtener un panorama integral de la
economía del país.62
Más adelante, el gobierno mexicano decidió no instrumentar un
sistema de planeación de carácter integral. En lugar de ello, dirigió
sus esfuerzos a la programación de inversiones. Con este fin se
estableció el Programa de Inversiones Públicas 1954-1958.
Posteriormente se crea el Plan de Acción Inmediata 1962-1964 y
luego el Plan de Desarrollo Económico y Social 1966-1970; estos
dos últimos documentos establecían directrices para la inversión
pública y el estímulo de la inversión privada. En 1980 se elabora el
Plan Global de Desarrollo 1980-1982.63 Ya en enero de 1983, se
publica la Ley de Planeación en el Diario Oficial de la Peder ación, y
en febrero se eleva la planeación a rango ; constitucional.
EL CONCEPTO DE PLANEACIÓN^
Hace aproximadamente medio siglo la planeación económica se
entendía como el control centralizado de la economía, tal como se
practicaba en los países socialistas. En la actualidad, países donde
la empresa privada desempeña un papel predominante cuentan con
planes de desarrollo, en los cuales los diversos órganos
gubernamentales tienen que decidir qué harán, para qué, cómo, con
qué y cuándo lo intentarán hacer. El término planeación implica que
el gobierno organice sus procedimientos para la toma de decisiones
de tal manera que tome en cuenta los
73
efectos económicos de cada uno de sus actos, y que el
programa total de acciones que lleva a cabo adquiera una
coherencia enfocada en el logro de un desarrollo económico en
armonía con otras metas nacionales.64
En el artículo 3o. de la Ley de Planeación vigente, se establece
lo que se entiende por planeación nacional del desarrollo-.
La ordenación racional y sistemática de acciones que, en base al
ejercicio de las atribuciones del Ejecutivo Federal en materia de
regulación y promoción de la actividad económica, social, política,
cultural, de protección al ambiente y aprovechamiento racional de
los recursos naturales, tiene como propósito la transformación de la
realidad del país, de conformidad con las normas, principios y
objetivos que la propia Constitución y la ley establecen. [. .]
Mediante la planeación se fijarán objetivos, metas, estrategias y
prioridades, así como criterios basados en estudios de factibilidad
cultural; se asignarán recursos, responsabilidades y tiempos de
ejecución, se coordinarán acciones y se evaluarán resultados.
Un concepto íntimamente ligado al de planeación es el de
programación. De acuerdo con Gonzalo Mariner, programar significa
“hacer planes, programas y proyectos”. Implica fijar metas
cuantitativas; destinar recursos humanos y materiales que se
requieran; determinar los métodos de trabajo a emplear; establecer
la cantidad y la calidad de los resultados; y definir la localización
espacial de las obras y actividades. Programar significa entonces
“valerse de un método racional para fijar metas a alcanzar, en
función de los recursos disponibles”, lo cual conlleva “la adopción de
normas o decisiones previas a la acción”.65
74
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES^ DE LA PLANEACIÓN
<1
plnnt’dLion
25
Obligaciones del Estado en materia de planeación. Principio de
la estabilidad de las finanzas públicas en el Plan Nacional de
Desarrol o.
26, apartado “A”
Organización del Sistema Nacional de Planeación Democrática.
74, fracción Vil
Facultad exclusiva de la Cámara de Diputados de aprobar el
Plan Nacional de Desarrol o.
26, apartado “B”
Existencia de un Sistema Nacional de Información Estadística.
26, apartado “C”
Autonomía constitucional del Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrol o Social.
2, apartado “B”,
Obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas.
fracción IX
Facultad del Congreso de la Unión para legislar sobre planeación
e 73, fracción XXIX-D
información estadística y geográfica.
El artículo 25 de la Constitución preceptúa que el Estado
planeará., conducirá, coordinará y orientará la actividad económica
nacional. En mayo de 2015 se adicionó un párrafo a esa disposición
para establecer que “el Estado velará por la estabilidad de las
finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar
condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo.
El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales
deberán observar dicho principio”.
Por su parte, el artículo 26, apartado “A”, establece que el
Estado “organizará un Sistema Nacional de Planeación
Democrática, el cual debe imprimir solidez, dinamismo,
competitividad, permanencia y equidad al crecimiento de la
economía para la independencia y la democratización política, social
y cultural de la nación”.
Esa misma disposición determina que la planeación debe ser
democrática y delibera-tiva, lo cual conlleva a que, mediante los
mecanismos de participación que establece la Ley de Planeación,
se tomen en cuenta las aspiraciones y demandas de la sociedad.
Tales aspiraciones y demandas se recogen en un Plan Nacional
de Desarrollo del cual derivan varios programas. Finalmente, el
apartado “A” del artículo 26
constitucional menciona que
Las fases del proceso de planeación

75
en el proceso de planeación habrá de intervenir el Congreso de
la Unión de conformidad con lo que establezca la ley. Lo anterior
guarda relación con la facultad exclusiva de la Cámara de
Diputados, consignada en el artículo 74, fracción VII de la propia
Constitución, de aprobar el PND en el plazo que fije la ley. En caso
de que este órgano legislativo no se pronuncie en dicho plazo, el
plan se entenderá por aprobado.
Por otra parte, en 2006 se insertó en el artículo 26 un apartado
“B”, el cual contempla la existencia de un Sistema Nacional de
Información Estadística y Geográfica. Este constituye un insumo de
gran importancia para la planeación y el seguimiento de los
objetivos que se persiguen con el plan y los programas. Tal sistema
se encuentra a cargo de un organismo, el Instituto Nacional de
Estadística y Geografía (INEGI), el cual cuenta con autonomía
técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, y
con las facultades necesarias para regular la captación, el
procesamiento y la publicación de la información que se genere y
proveer a su observancia.
Finalmente, en febrero de 2014 se adicionó un apartado “C” al
artículo 26, para elevar a rango constitucional la existencia de un
órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propios, a
cargo de la medición de la pobreza y de la evaluación de los
programas, objetivos, metas y acciones de la política de desarrollo
social. Tal órgano, denominado Consejo Nacional de Evaluación de
la Política de Desarrollo Social (Coneval), guarda relación con la
planeación ya que el PND
contempla diversas metas en materia de desarrollo social.
Otras disposiciones constitucionales relacionadas directamente
con la planeación son: el artículo 2o., apartado “B”, fracción IX, el
cual establece la obligación del Estado de consultar a los pueblos
indígenas, tanto en la elaboración del PND como de los programas
estatales y municipales y, en su caso, incorporar las
recomendaciones y propuestas que realicen; y el artículo 73,
fracción XXIX-D, que contempla la facultad del Congreso de la
Unión para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo
económico y social, así como en materia de información estadística
y geográfica de interés nacional.
LAS FASES DEL PROCESO DE PLANEACIÓN^
El proceso de planeación se materializa en un documento. En el
caso de México, en el PND. El artículo 26 constitucional, en su
apartado
■I®
76
III Cap. 3. La planeación i
Tf)
vliiil
“A”, establece que “la ley facultará al Ejecutivo para que

establezca los [
LEY DE PLANEACIÓN^
procedimientos de participación y consulta popular en el sistema

na-
,…..
c
< iion
ns atlr d
ue
mp
e lnatn
ae
ci aóci
n,ó n
c odnetm
ro o
l cyr á
e tvic
ala,u y
ac lio
ó sn cr
d ietle r
p iloasn pya lra
os la
p rfo
or
gm
ra ul
m aacs ió
dn
e ,f
Esta ley es el principal instrumento jurídico que reglamenta las
tareas c
1 xr ¿sx n 1i i o /~jTt rizal rxl DTX xz 1 ri c nmrrramíK rio b
■ desarrollo”. De ahí se deriva que el proceso de planeación en
México ■ se del.Estado en materia de planeación. Haremos una
breve referencia a los componga de cuatro etapas (figura 3.2):
preceptos más relevantes contenidos en dicho ordenamiento, el cual
tiene como propósito sentarlas bases para (art. lo.):
■ Llevar a cabo la planeación nacional del desarrollo y encauzar,
en función BiiíliB
de ésta, las actividades de la administración pública federal.
Evnl
■ La integración y el funcionamiento del Sistema Nacional de
Planeación i
lacion
1
Democrática.
■ Que el Ejecutivo Federal coordine sus actividades de
planeación con las entidades federativas.
■ Promover y garantizar la participación democrática de los

diversos grupos Figura 3.2. Etapas del proceso de planeación en
México.
sociales, así como de los pueblos y comunidades indígenas, por
medio de sus representantes y autoridades, en la elaboración del
plan y los 1. Formulación. Consiste en la elaboración del plan. Tanto
la Constitución como la Ley de. P
prlaongeraació
mn
as prevén que en la
etapa de formulación participen diversos grupos sociales para
que se exprese la voluntad de ■l a Qpuoeb llaacs ió a n
cc.i ones de los particulares contribuyan a alcanzar los objetivos
y 2.
las prioridades del plan y los programas.
Instrumentación. La instrumentación corresponde a la
elaboración de los programas operativos anuales, los cuales
encuentran un respaldo !
en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En tales

programas se fijan i . Principios de la planeación objetivos de
mediano y largo plazos que se traducen en metas específicas;
asimismo se precisan los instrumentos y las acciones que habrán de
ponerse en práctica en cada ejercicio; también se definen los
recursos que se asignarán El artículo 2o. de la ley establece que la
planeación deberá ser un medio para a la realización de cada una
de las acciones previstas.66 Más adelante veremos que la el eficaz
desempeño de la responsabilidad del Estado sobre el desarrollo
integral instrumentación se realiza por medio de cuatro vertientes.
y sustentadle del país y deberá tender a la consecución de los
fines y objetivos 3.
políticos, sociales, culturales y económicos contenidos en la
Constitución. Para Control. En esta etapa se llevan a cabo las tareas
conducentes a ; ■ detectar y corregir, de manera oportuna, las
desviaciones e insuficiencias que se puedan ello, la planeación se
basa en los principios que a continuación se mencionan: presentar
en la instrumentación y ejecución de las acciones, con el fin de
asegurar que los objetivos fijados en la planea-i ción se cumplan
cabal y adecuadamente.67
El fortalecimiento de la soberanía, la independencia y
autodeterminación 4.
nacional, en lo político, lo económico y lo cultural.
Evaluación. En esta última etapa se comparan los resultados
previstos con los La preservación y el perfeccionamiento del
régimen democrático, efectivamente logrados, a fin de retroalimentar
las actividades de formulación e instrumentación, con lo cual se
cierra j el ciclo y se garantiza la flexibilidad y el republicano, federal y
representativo que la Constitución establece; y la dinamismo de la
totalidad del proceso de planeación.68
consolidación de la democracia como sistema de vida, fundado
en el constante mejoramiento económico, social y cultural del
pueblo, impulsando su participación activa en la planeación y
ejecución de las actividades del gobierno.
78
■ La igualdad de derechos entre mujeres y hombres, la atención
de las necesidades básicas de la población y la mejoría, en todi los
aspectos de la calidad de vida, para lograr una sociedad.más
igualitaria, garantizando un ambiente adecuado para el desarrol de
la población.
■ El respeto irrestricto de las garantías individuales, y de las
libertades y derechos sociales, políticos y culturales.
■ El fortalecimiento del pacto federal y del municipio libre, para
lograr un desarrollo equilibrado del país, promoviendo la
descentralización de la vida nacional.
■ El equilibrio de los factores de la producción, que proteja y
promue el empleo en un marco de estabilidad económica y social.
■ La perspectiva de género, para garantizar la igualdad de
oportunidades entre mujeres y hombres, y promover el adelanto de
las mujeres mediante el acceso equitativo a los bienes, recurs’ y
beneficios del desarrollo.
■ La factibilidad cultural de las políticas públicas nacionales.
El papel de los poderes Ejecutivo y Legislativo en la planeación
La responsabilidad de conducir la planeación nacional recae en ci
Ejecutivo federal, el cual debe realizar esta función con la
participación democrática de los grupos sociales (arts. 4o. y 20).
La ley contempla también la intervención del poder Legislativo en
materia de planeación (arts. 5o. a 10):
■ El Presidente de la República debe remitir el plan al Congre-
para su examen y opinión, el cual podrá formular las observaciones
que estime pertinentes durante la ejecución, revisión Y
adecuaciones del propio plan.
■ El presidente, al informar ante el Congreso de la Unión sobic el
estado general que guarda la administración pública del país, debe
hacer mención expresa de las decisiones adoptadas para la
ejecución del PND y los programas sectoriales.
■ En el mes de marzo de cada año, el Ejecutivo debe remitir a M
Comisión Permanente del Congreso de la Unión el informe de las
acciones y los resultados de la ejecución del plan y los program; *
■ En la Cuenta Pública, el Ejecutivo debe presentar la
información de tal manera que permita a la Cámara de Diputados
hacer el análisis en relación con los objetivos y las prioridades del
plan.
■ El presidente de la República, al enviar a la Cámara de
Diputados las
Ley de Planeación
79
iniciativas de Ley de Ingresos y proyecto de Presupuesto de
Egresos, debe informar de su relación con los programas anuales
de las entidades para la ejecución del PND.
H Los secretarios de Estado, al dar cuenta anualmente al
Congreso del estado que guardan sus respectivos ramos, deben
informar del avance y grado de cumplimiento de los objetivos y las
prioridades fijados en el Plan Nacional que les correspondan. En su
caso, explicarán las desviaciones ocurridas y las medidas
adoptadas para corregirlas.
® Los funcionarios de la administración pública que fueran
citados por cualquiera de las cámaras para informar cuando se
discuta una ley o se estudie un negocio concerniente a sus
respectivos ramos o actividades, deben señalar las relaciones que
hubiere entre el proyecto de ley o negocio de que se trate y los
objetivos de la planeación nacional.
■ Los proyectos de iniciativas de ley y los reglamentos, decretos
y acuerdos que formule el Ejecutivo federal señalarán las relaciones
que, en su caso, haya entre el proyecto de que se trate y el plan y
los programas respectivos.
La Ley de Planeación contempla también que la interpretación
de las disposiciones contenidas en la misma, corresponde, para
efectos administrativos, a la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público (art. 11). La propia ley detalla las funciones de esa
secretaría en materia de planeación (arts. 14 y 15), así como las del
resto de las dependencias de la administración pública federal y de
las entidades paraestatales (arts. 16 a 18).
En cuanto al proceso de preparación del PND, la ley contempla
que debe elaborarse, aprobarse y publicarse dentro de un plazo de
seis meses contados a partir de la fecha en que toma posesión el
presidente de la República, y su vigencia no excederá del periodo
constitucional que le corresponda, aunque podrá contener
consideraciones y proyecciones de más largo plazo. Cabe señalar
que la categoría de plan queda reservada para el PND.
80
El contenido del plan
El END debe precisar (art. 21):

■ Los objetivos nacionales, las estrategias y las prioridades del
desarrollo integral y sustentadle del país.
■ Previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales
fines.
■ Los instrumentos y responsables de su ejecución.
■ Lincamientos de política de carácter global, sectorial y regional.
El plan y los programas
Del plan se desprenden programas. Cada uno de ellos debe
guardar coherencia con el plan y en su elaboración se deberán
seguir los mismos principios que se establecen para aquél. Así, el
PND se refiere al todo. Un programa se compone de un conjunto de
proyectos relacionados, como es el caso de un programa de
construcción de escuelas. Proyecto se refiere a la unidad más
pequeña de la planeación; por ejemplo, la construcción de una
escuela.
La figura 3.3 muestra los distintos tipos de programas que
contempla la Ley de Planeación (arts. 22 a 26).
Además de los programas mencionados, las dependencias de la
administración pública y las entidades paraestatales deberán
elaborar programas anuales para la ejecución del plan y los
programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales. Los
programas anuales deberán incluir aspectos administrativos y de
política económica, social, ambiental y cultural. Estos programas
anuales deben ser congruentes entre sí y regirán, durante el año de
que se trate, las actividades de la administración pública federal en
su conjunto; servirán también de base para la integración de los
anteproyectos de presupuesto anuales que las propias
dependencias y entidades deberán elaborar (art. 27).
Tanto el plan como los programas deben ser publicados en el
Diario Oficial de la Federación. En virtud de que tanto el uno como
los otros deben ser constantemente revisados, los resultados de las
revisiones, así como los ajustes que en su caso se hagan, también
deberán ser publicados por ese medio (arts. 30
y 31).
81
Programas sectoriales. Rigen las actividades de los sectores
administrativos de conformidad con el plan. Deben especificar
objetivos, prioridades y políticas que conducirán el desempeño de
cada sector (salud, educación, seguridad pública, etc.). Contendrán,
asimismo, estimaciones de recursos y determinaciones sobre
instrumentos y responsables de su ejecución Programas
institucionales. Son los que elaboran las entidades paraestatales de
acuerdo con las provisiones del plan y los programas sectoriales, y
deben sujetarse a las leyes que regulen su organización y
funcionamiento.
Programas regionales. Se formulan conforme a las regiones que
se consideren prioritarias o estratégicas, en función de los objetivos
nacionales fijados en el plan y cuya extensión territorial rebase el
ámbito jurisdiccional de una entidad federativa.
Programas especiales. Se refieren a las prioridades del desarrol
o integral del
–– país fijadas en el plan o a las actividades relacionadas con
dos o más dependencias coordinadoras de sector.
Figura 3.3. El plan y los programas.
Las vertientes para la instrumentación
del plan
Siguiendo a Jacinto Faya Viesca,69 la instrumentación del plan
se materializa a partir de cuatro vertientes:
La vertiente-obligatoria. Esta vertiente parte del mandato que
establecen, para el Ejecutivo federal, los artículos 25 y 26 de la
Constitución. El primero de ellos determina que “el Estado planeará,
conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional”.
El 26, por su parte, de forma precisa señala que “habrá un Plan
Nacional de Desarrollo al que se sujetarán obligatoriamente los
programas de la Administración Pública Federal”. En concordancia
con lo anterior, la Ley de Planea-áón prevé, en su artículo 32, que el
plan y los programas, una vez aprobados, serán obligatorios para
las dependencias de la Administración Pública Federal.
La vertiente de coordinación. El artículo 26 constitucional prevé
que la ley secundaria sentará las bases para que el Ejecutivo federal
coordine, mediante convenios con los gobiernos de las entidades
federativas, las acciones que hay que realizar para la elaboración y
ejecución del plan
82
y los programas. Así, la Ley de Planeación determina que el
Ejecutivo federal podrá celebrar convenios con los gobiernos de las
entidades federativas para que participen en la planeación nacional
del desarrollo-coadyuven, en el ámbito de sus respectivas
jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación
nacional, y para que las acciones a realizarse por la Federación y
los estados se planeen de manera conjunta. En todos los casos se
deberá considerar la participación que corresponda a los municipios.
La ley detalla los asuntos que podrán ser objeto de los convenios,
mismos que, una vez celebrados, deberán publicarse en el Diario
Oficial de la Federación, (arts. 32 a 36).
La vertiente de inducción. De acuerdo con Paya Viesca, esta
vertiente consiste en el conjunto de políticas gubernamentales
tendientes a promover, orientar, regular, restringir o prohibir
determinadas actividades económicas y sociales de los particulares,
a fin de que se cumplan metas y objetivos del desarrollo.70 En este
sentido, la Constitución establece en su artículo 25, que “la ley
alentará y protegerá la actividad económica que realicen los
particulares y proveerá las condiciones para que el
desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo
económico nacional”. En correspondencia, el artículo 26 señala que
la ley sentará las bases para que el Ejecutivo federal “induzca y
concierte con los particulares las acciones a realizar” para la
elaboración y ejecución del plan y los programas. Por su parte, la
Ley de Planeación determina que “las políticas que normen el
ejercicio de las atribuciones que las leyes confieran al Ejecutivo
Federal para fomentar, promover, regular, restringir, orientar, prohibir
y, en general, inducir acciones de los particulares en materia
económica, social y ambiental, se ajustarán a los objetivos y
prioridades del plan y los programas” (art. 41).
La veniente de concertación. El artículo 25 constitucional
contempla que en el desarrollo económico nacional concurran el
sector público, el sector social y el sector privado. Esta idea es
reafirmada en el artículo 26 de nuestra Carta Magna, donde se
plasma la posibilidad de que ¡. Ejecutivo federal concierte con los
particulares las acciones a realizar para la elaboración y ejecución
del plan y los programas de desarrollo. Así, la Ley de Planeación
señala que la ejecución del plan y los programas podrán concertarse
“con las representaciones de los grupos sociales interesados o con
los particulares”. La concertación se materializa mediante contratos
o convenios que se consideran de derecho público y que son de
cumplimiento obligatorio para las partes que los celebran. De
acuerdo con la propia ley, las controversias que se susciten con
IDO-
Sugerencias para el profesor o tutor

83
tivo de la interpretación y el cumplimiento de esos instrumentos
serán resueltos por los tribunales federales (arts. 32 y 37 a 40).
Las responsabilidades y las controversias
La Ley de Planeación también incluye un capítulo de
responsabilidades para el caso de incumplimiento de sus propias
disposiciones. De igual manera, determina que en los convenios de
coordinación pie el Ejecutivo federal celebre con los gobiernos de
las entidades federativas, aquél proponga la inclusión de una
cláusula en la que se prevean medidas que sancionen el
incumplimiento del propio convenio y de los acuerdos que se
deriven del mismo. En caso de que surjan controversias con motivo
de los convenios mencionados, la Suprema Corte de Justicia de la
Nación será la que las resuelva (arts. 42 a 44).
Cabe mencionar que, además de la Ley de Planeación, existen
otros instrumentos jurídicos que inciden en este tema, por ejemplo,
la Ley Lederal de Zonas Económicas Especiales, publicada el 1 de
junio de 2016.
_____________________
B Profundice sobre la historia de la planeación a nivel mundial.
■ Elabore un cuadro sinóptico que resuma las diferentes
secciones que integran la Ley de Planeación.
■ Revise y opine sobre los programas de desarrollo regional y/o
municipal en la entidad a la que pertenezca.
■ Revise el PND. Elabore un cuadro sinóptico con el tipo de
programas que derivan del plan.
• Si trabaja con un grupo, organice a los estudiantes en equipos,
que analicen diversas secciones del PND vigente. Si trabaja en
línea, pida que hagan individualmente un ensayo global sobre el
plan.
84
■ Organice una discusión acerca de si el plan realmente recoge
las aspiraciones de la población o no.
■ En la discusión anterior, invite a sus estudiantes a que hagan
propuestas sobre cómo el plan podría ser más incluyente, en el
sentido de recoger las ideas, opiniones y propuestas de los
mexicanos.
CUESTIONARIO
1. ¿Qué relación tiene la planeación con las finanzas públicas?
2. ¿Cuál es el primer antecedente de la planeación en México?
3. ¿En qué ley se define el significado de planeación nacional del
desarrollo?
4. ¿Qué artículo constitucional otorga al Estado la facultad de
planear y conducir la actividad económica nacional?
5. ¿A qué se llaman “programas institucionales’ ?
NOTAS
56. Génesis 41, Biblia Nueva Versión Internacional, 1999.
Disponible en:
<https://www.biblegateway.com>. Fecha de consulta: octubre de
2014.
57. Louis J. Walinsky et al., Planeación del desarrollo económico,
Fondo de Cultura Económica, México, 1964, p. 28.
58. Marcos Kaplan, “Planificación y cambio social”, en Estudios
de derecho económico, t.
V, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de
Investigaciones Jurídica, México, 1986, pp. 10-12.
59. J. Faya Viesca, Finanzas públicas, Porrúa, México, 2008, p.
323.
60. Kaplan, op. cit., p. 13.
61. Louis J. Walinsky, op. cit., pp. 16-17.
62. Secretaría de la Presidencia, La planeación nacional y el
sector público, Coordinación de la Programación: Materiales de
Trabajo, México, 1976, pp. 13-15.
63. J. Faya Viesca, op. cit., p. 340.
64. Louis J. Walinsky, op., cit., p. 8.
65. Gonzalo Martner, Planificación y presupuesto por programas,
Siglo XXI, México, 2004.
66. J. Faya Viesca, op. cit., p. 342.
67. Ibidem, p. 343.
68. Loe. cit.
69. J. Faya Viesca, op. cit., pp. 348-350.
70. Loe. cit.
CAPÍTULO 4
LOS INGRESOS DEL ESTADO
Que el lector conozca el marco que norma la obtención de

ingresos por parte del Estado mexicano, así como las diferentes
fuentes a las que éste recurre para allegarse recursos. Además, que
comprenda la importancia de los impuestos para el Estado, como
base para la obtención de ingresos gubernamentales.
En el capítulo 1 mencionamos que el Estado persigue

determinados fines y que éstos no pueden ser cumplidos sin los
medios económicos para alcanzarlos. En este capítulo analizaremos
la manera en que el Estado se allega de recursos para alcanzar
esos fines. Por otro lado, mencionamos en su momento la
importancia de la política fiscal en el estudio de las finanzas
públicas; dijimos que consiste en la manera en que el gobierno de
un país utiliza la estructura impositiva y el gasto público para influir
en el comportamiento de la economía. Aquí tocaremos el primero de
los aspectos de la política fiscal, es decir, la forma en que el Estado
utiliza la estructura impositiva para influir en la conducta de los
agentes económicos.
Como ya también quedó asentado en el capítulo 1, hay diversos
puntos de vista sobre el papel que debe tener el Estado en el
desempeño de la economía. Sin embargo, sea cual fuere la postura
OC
86
ideológica que asumamos, tenemos que reconocer que en la
actualidad el crecimiento de los núcleos poblacionales y la
complejidad de las exigencias ciudadanas hacen que los aparatos
gubernamentales y los programas sociales tiendan a expandirse,
para lo cual el Estado necesita recursos de manera creciente.
La pregunta -tan obvia de formular como difícil de responder-es:
¿de dónde obtener más ingresos? Algunos países se encuentran
generosamente dotados de recursos naturales a partir de cuya
explotación -ya sea de manera directa o mediante concesiones-el
Estado puede obtener rentas. ; Sin embargo, está
sobrediagnosticado que, dados los altibajos de los ‘ precios
internacionales de las materias primas y el agotamiento de los
recursos no renovables, es indeseable que la hacienda pública i
dependa de ese tipo de fuentes de ingresos. Luego de diversas ex- ¡
periencias dramáticas en varios países, tampoco resulta
conveniente | que el Estado consiga recursos a costa de contraer
enormes deudas. | Por ello, los gobiernos voltean una y otra vez
hacia los bolsillos de los | contribuyentes para obtener mayores
ingresos. Empero, la población no suele recibir con agrado que se
establezcan nuevas contribuciones o. I se aumenten las que ya hay,
lo cual tiene todo tipo de implicaciones políticas, máxime si los
habitantes del país no perciben mejorías en los servicios o en el
desempeño de la economía nacional. Jean-Baptiste Colbert,
ministro de Hacienda del rey Luis XIV de Francia, decía que “la
recaudación de impuestos es como desplumar un ganso, queremos
quitarle el mayor número de plumas con la menor cantidad de
ruido”.71
ALGUNOS CONCEPTOS BÁSICOS^
A continuación listamos algunos conceptos72 que serán muy
importantes para comprender los temas que abarca este capítulo; al
estudiarlo, el lector siempre podrá consultar esta sección si requiere
repasar alguna definición.
Aprovechamientos. Son ingresos que percibe el Estado por
funciones de derecho público distintos de las contribuciones, de los
ingresos derivados de financiamientos y de los que obtengan los
organismos descentralizados y las empresas de participación estatal
(por ejemplo, las multas de tránsito).
Base gravable. Es la cantidad sobre la cual se aplica una tasa
impositiva, considerando previamente subsidios, deducciones y
exenciones que procedan.73
Carga fiscal. Consiste en la parte del producto que toma el
Estado, por medio de los impuestos, derechos, productos y
aprovechamientos, tanto federales como locales, para el
cumplimiento de sus funciones. La carga fiscal (CE) se calcula
dividiendo el total de los ingresos fiscales (IF) entre el valor del
producto interno bruto (PIE), por lo que:
Algunos conceptos básicos
87
Contribuciones. “Son prestaciones unilaterales y obligatorias que
establece el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria, para
cubrir el presupuesto”.74 El Código Fiscal de la Federación (art. 2o.)
las clasifica en impuestos, aportaciones de seguridad social y
contribuciones de mejoras y derechos, conceptos que serán
explicados más adelante en este capítulo.
Crédito fiscal. Es una cantidad que el Estado tiene derecho a
cobrar y que se deriva de contribuciones o sus accesorios y
aprovechamientos.
Entidades de control directo. De acuerdo con la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendada (LFPRH), son aquellas
cuyos ingresos están comprendidos en su totalidad en la Ley de
Ingresos, y sus egresos forman parte del gasto neto total (art. 2o., fr.
XIX).
Entidades de control indirecto. Se definen como las entidades
cuyos ingresos propios no están comprendidos en la Ley de
Ingresos y sus egresos no forman parte del gasto neto total, salvo
aquellos subsidios y transferencias que en su caso reciban (art. 2o.,
fr. XX de la LFPRH).
Estímulos fiscales. Son apoyos que brinda el gobierno con el fin
de promover el desarrollo de actividades y regiones específicas, a
partir de mecanismos tales como disminución de tasas impositivas,
exención parcial o total de impuestos determinados, aumento
temporal de tasas de depreciación de activos, etcétera.
Exención de impuestos. Es la acción por la que el Estado, por
medio de una disposición de carácter general, libera a determinados
contribuyentes de la obligación de pagar cierta contribución. Cabe
señalar que el artículo 28
constitucional prohíbe las “exenciones de impuestos en los
términos y condiciones que fijan las leyes”, lo cual ha sido
interpretado en el sentido de que se prohíbe la exención de
impuestos concedida a título individual.75 De acuerdo con Doricela
Mabarak, los términos exenciones, no pago del gravamen,
franquicias, tasa cero y hasta la moderna figura del acreditamiento
de un renglón impositivo contra otro diferente, tienen, al menos
jurídicamente, la naturaleza de una exención lisa y llana, y producen
los mismos efectos que aquella, que es la de liberar al contribuyente
de la obligación de pagar un tributo”.76
Fisco. Es “el Estado considerado como titular de la Hacienda
Pública y, por ello, con derecho para exigir el cumplimiento de las
prestaciones existentes a su favor y con obligación de cubrir las que
resulten a su cargo por el mismo motivo”.77
Hacienda pública. Es el conjunto de haberes -bienes,
propiedades y derechos-del Estado.
Ingresos corrientes. Son las contribuciones y los ingresos por
venta de bienes y servicios, productos y aprovechamientos distintos
de las recuperaciones de capital.
Ingresos de capital. Recursos provenientes de la venta de
activos físicos cuando éstos ya cumplieron el objetivo para el cual
fueron creados o adquiridos.
Potestad tributaria del Estado. De acuerdo con Rodríguez
Lobato, es el poder jurídico que tiene el Estado para establecer las
contribuciones forzadas, recaudarlas
88
y destinarlas a cubrir los gastos públicos.78 Hallivis Pelayo
señala que “ese poder no sólo comprende el establecimiento de las
contribuciones, sino también de sus excepciones […] de
obligaciones de control; de infracciones y delitos, así como sus
sanciones H
Precios y tarifas del sector público. El Estado proporciona a los
particulares diversos bienes y servicios a cambio de los cuales
perch be ingresos. Ejemplo de ellos son la energía eléctrica, el agua
y el transporte público. Cabe señalar que en muchas ocasiones el
propio Estado absorbe en todo o en parte el costo de esos bienes y
servicios con el fin de apoyar a ciertos sectores de la población o
para impulsar determinadas actividades económicas importantes
para el; desarrollo.
Productos. Son las contraprestaciones por los servicios que
preste el Estado en sus funciones de derecho privado, así como por
el uso, aprovechamiento o enajenación de bienes del dominio
privado.
Recaudación fiscal. Es la cantidad que el Estado obtiene del
cobro de las contribuciones establecidas por la ley.
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES^
DE LOS INGRESOS DE LA FEDERACIÓN
27
La exploración y extracción del petróleo constituye una fuente de
ingresos del Estado.
31, ir. IV
Obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público.
35, fr. VID,
numeral 3
Los ingresos y los gastos del Estado no son objeto de consulta
popular.
73, fr. Vil
Facultad del Congreso federal para imponer las contribuciones
necesarias para cubrir el presupuesto.
73, fr. VIII
Facultad del Congreso federal para regular la contratación de
empréstitos.
73, fr. XXIX
Fuentes de tributación exclusivas de la Federación.
74, fr. IV
La aprobación de la Ley de Ingresos debe anteceder a la
aprobación del Presupuesto de Egresos.
131
Facultad de la Federación para gravar y regular el comercio
exterior.
El artículo 27 constitucional, en su séptimo párrafo, dejó

estableado, a partir de una reforma publicada en diciembre de 2013,
que: […] con el propósito de obtener ingresos para el Estado que
contribuyan al desarrollo de largo plazo de la Nación, ésta llevará a
cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y
demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas
productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con
particulares, en los términos de la Ley Reglamentaria. Para cumplir
con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas
productivas del Estado podrán contratar con particulares.
En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son
propiedad de la Nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o
contratos.
El texto citado resulta de gran importancia para las finanzas
públicas mexicanas en virtud de que, como podrá verse más
adelante, ■ os ingresos petroleros constituyen una fuente clave de
ingresos para el país.
90
Por otro lado, el artículo 31, fracción IV, establece la obligación
de los mexicanos para contribuir a los gastos públicos de los tres
ámbitos de gobierno. El artículo 35, fracción VIII, numeral 3, dispone
que no podrán ser objeto de consulta popular los ingresos y gastos
del Estado. El artículo . 73, fracción VII, otorga al Congreso federal
la facultad “para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el
presupuesto”. La fracción VIII le faculta también para dar bases para
celebrar empréstitos; tales empréstitos implican la obtención de
ingresos extraordinarios. La fracción XXIX del propio artículo 73
establece algunos conceptos específicos sobre los cuales la
Federación, de manera exclusiva, puede establecer contribuciones:
lo. Sobre el comercio exterior; 2o. Sobre el aprovechamiento y
explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos
4o. y 5o. del artículo 27 (recursos minerales.y las aguas) 3o. Sobre
instituciones de crédito y sociedades de seguros; 4o. Sobre
servicios públicos concesionados o explotados directamente por la
Federación; y 5o. Especiales sobre:
a) Energía eléctrica;
b) Producción y consumo de tabacos labrados;
c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo; d) Cerillos y
fósforos;
e) Aguamiel y productos de su fermentación; y
f) Explotación forestal.
g) Producción y consumo de cerveza.
Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas
contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria
federal determine. Las legislaturas locales fijarán el porcentaje
correspondiente a los Municipio-en sus ingresos por concepto del
impuesto sobre energía eléctrica.
Por otra parte, el artículo 74 de la Constitución, en su fracción IV,
señala que, de manera previa a la aprobación del Presupuesto de
Egresos de la Federación (PEF), deben aprobarse las
contribuciones que, a juicio del Congreso, deban decretarse para
cubrirlo. Los proyectos de Ley de Ingresos de la Federación (LIF) y
del PEF deberán ser presentados por el Ejecutivo al Congreso a
más tardar el 8 de septiembre de cada año, salvo en el caso en que
inicie el presidente en el cargo, en cuyo caso se enviarán los
proyectos a más tardar el 15 de noviembre, o bien cuando medie
solicitud del Ejecutivo para aplazar su presentación,
“suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión
Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del
despacho correspondiente a informar de
Las normas federales en materia de ingresos 91
las razones que lo motiven”.
Cabe también señalar que el artículo 131 de nuestra Carta
Magna determina que
Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que
se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio
nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aún prohibir, por
motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la
República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su
procedencia; El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la
Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas
de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y
para crear otras; así como para restringir y para prohibir las
importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos
y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio
exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción
nacional, o de realizar cualquier otro propósito, en beneficio del país.
El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el Presupuesto Fiscal de
cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la
facultad concedida”.
LAS NORMAS FEDERALES EN MATERIA^
DE INGRESOS
A continuación haremos una breve descripción de las principales
normas secundarias emitidas por el Congreso de la Unión
relacionadas con los ingresos del Estado: a) Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría. En materia de
ingresos, esta ley contempla:
H La manera en la que debe presentarse la Ley de Ingresos de
la Federación (LIF), cuál debe ser su contenido, así como la
información que debe acompañarla.
Las medidas que deben tomarse en caso de que disminuyan los
ingresos previstos en la LIE.
■ La forma en que debe calcularse el precio internacional de la
mezcla mexicana de petróleo.
■ La obligación del Ejecutivo de enviar al Congreso, a más tardar
el 8 de septiembre, los criterios de política económica y la LIF, junto
con las iniciativas de reformas legales relativas a las fuentes de
ingresos que, de ser el caso, sean necesarias para el siguiente
ejercicio fiscal.
■ La fecha límite en que las cámaras deberán aprobar la LIF, que
será, en el
92
caso de la Cámara de Diputados, el 20 de octubre, y en la
Cámara de Senadores el 31 de octubre de cada año.
■ Las previsiones para cuando termina el encargo de un
presidente e inicia una nueva administración.
■ La obligación del Ejecutivo federal de publicar la LIF en el
Diario Oficial de la Federación a más tardar 20 días naturales
después de aprobada.
■ Los principios que deben seguirse en el proceso de examen,
discusión, modificación y aprobación de la LIF.
b) Ley de Ingresos de la Federación (LIF). Por mandato del
artículo 74
constitucional, como recién lo mencionamos, el Ejecutivo envía
al Congreso de la Unión anualmente y antes de cada ejercicio fiscal
el proyecto de LIF, el cual establece todos los conceptos y las
cantidades que habrá de percibir la Federación, necesarios para
cubrir el presupuesto federal.
c) Ley Orgánica de la Administración Publica Federal. En ella se
establecen las facultades de las diversas dependencias del
Ejecutivo Federal, entre ellas, la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público. Enseguida se mencionan algunas de sus principales
atribuciones relacionadas con los ingresos: ■ Proyectar y calcular
los ingresos de la Federación y de las entidades paraestatales,
considerando las necesidades del gasto público federal.
■ Estudiar y formular los proyectos de leyes y disposiciones
fiscales y de la LIF.
■ Establecer y revisar los precios y las tarifas de los bienes y
servicios de la administración pública federal, o bien, las bases para
fijarlos, escuchando a la Secretaría de Economía y con la
participación de las dependencias que correspondan.
■ Cobrar los impuestos, contribuciones de mejoras, derechos,
productos y aprovechamientos federales en los términos de las
leyes aplicables y vigilar y asegurar el cumplimiento de las
disposiciones fiscales.
■ Representar el interés de la Federación en controversias
fiscales.
d) Código Fiscal de la Federación. Establece los distintos tipos
de contribuciones que deben cubrir las personas físicas y morales,
así como los conceptos de accesorios de las contribuciones,
productos, aprovechamientos, créditos fiscales; la forma en que se
deben pagar las contribuciones; determina a quién se considera
residente en el territorio nacional para efectos fiscales; regula la
presentación de documentos por medios electrónicos; contiene
derechos y obligaciones para los contribuyentes así como facultades
de las autoridades fiscales; señala las infracciones y delitos fiscales,
así como las sanciones correspondientes, y establece
Las normas federales en materia de ingresos 93
los procedimientos administrativos en materia fiscal.
Como pudimos ver en su momento, las contribuciones
contempladas en el Código Fiscal de la Federación comprenden los
impuestos, los derechos, las contribuciones de mejoras y las
aportaciones de seguridad social. A continuación mencionamos las
hormas federales relacionadas con estos aspectos:80
■ Ley del Impuesto sobre la Renta.
■ Ley del Impuesto al Valor Agregado.
■ Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios.
■ Ley de los Impuestos Generales de Importación y de
Exportación.
■ Ley Federal del Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
■ Impuesto sobre Servicios Expresamente Declarados de Interés
Público por Ley, en los que Intervengan Empresas Concesionarias
de Bienes del Dominio Directo de la Nación (Establecido mediante la
Ley que Establece, Reforma y Adiciona las Disposiciones Relativas
a Diversos Impuestos de 1968).
■ Ley Federal de Derechos.
■ Ley del Seguro Social.
■ Ley de Contribución de Mejoras por Obras Públicas Federales
de Infraestructura Hidráulica.
■ Ley del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores.
■ Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
■ Ley del Instituto de Seguridad Social para las Fuerzas
Armadas Mexicanas.
Hay además otras normas relacionadas con los ingresos del
Estado que si bien no establecen de manera directa contribuciones,
contemplan reglas o facultades de algunos órganos del Estado en
referencia a las mismas, o a los sujetos o las actividades de las que
se derivan, así como a precios y tarifas del sector público,
incremento y recuperación del patrimonio estatal,
contraprestaciones en favor del Estado, etcétera, por ejemplo: ■ Ley
General de Contabilidad Gubernamental.
■ Ley de Coordinación Fiscal.
■ Ley de Ingresos Sobre Hidrocarburos.
■ Ley de la Industria Eléctrica.
■ Ley Aduanera.
■ Ley de Comercio Exterior.
■ Ley de Puertos.
■ Ley del Servicio de Administración Tributaria.
■ Ley del Servicio de Tesorería de la Federación.
■ Ley Federal de los Derechos del Contribuyente.
■ Ley del Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el
Desarrollo.
94
■ Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.
■ Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes
del Sector Público.
■ Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa.
• Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del
artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. -
■ Ley de Expropiación.
¿PARA QUÉ SIRVEN LOS IMPUESTOS?
La pregunta con la que subtitulamos esta sección es tan infantil
como usual en la mente de los ciudadanos y en las charlas
cotidianas. Probablemente la escuchamos -o la formulamos-más
veces como una
¿Para qué sirven los impuestos?
95
queja que como una verdadera pregunta; la gente quiere saber
cosas como “¿por qué tenemos que pagar tales cantidades en
impuestos?, ¿por qué algunos que deberían pagar más, no se les
cobra lo justo?, ¿por qué hay personas que ni siquiera pagan
impuestos?, ¿por qué no se ven reflejados nuestros impuestos en la
calidad de los servicios públicos?”, etcétera. En realidad, cuando la
gente habla de “impuestos”, se refiere a su realidad fiscal más
próxima y la que le crea mayores dolores de cabeza. Pero veremos
que los impuestos son uno de los distintos tipos de contribuciones y
además, el Estado como lo estudiaremos con más detenimiento,
obtiene recursos de otras fuentes.
Los estados establecen contribuciones para allegarse de los
ingresos que sostienen los servicios públicos; en ocasiones también
se utilizan para corregir fallos de mercado tratando de desincentivar
ciertos tipos de conducta -como los llamados “impuestos verdes”
que establecen cargas sobre actividades perjudiciales para el
ambiente-. Los estados, además, utilizan las contribuciones (y
posteriormente el gasto público) para cambiar la forma en que se
distribuye el ingreso en un país. Si bien una mayor recaudación no
necesariamente implica un mayor grado de bienestar para la
población, es claro que un Estado que cuenta con más recursos
tiene más posibilidades de distribuirlos81 de modo que se combata
la pobreza y la desigualdad económica. Sería un error establecer
una relación causa-efecto entre la recaudación fiscal y la igualdad o
desigualdad en un país pues, en primer lugar, como podremos verlo
más adelante, los ingresos del Estado no derivan únicamente -
aunque sí principalmente-de la recaudación fiscal. En segundo
lugar, los recursos recaudados, en una etapa posterior, deberán ser
administrados y distribuidos y los mismos podrían verse disminuidos
por altos costos y/o ineficiencia en su gestión, así como por actos de
corrupción o emergencias tales como desastres naturales o
fenómenos de índole social.
También es necesario tomar en cuenta que los impuestos tienen
repercusiones en el ingreso disponible, que es el ingreso neto de
que disponen los hogares una vez recibidos los recursos que en su
caso obtengan del Estado (transferencias) y descontados los
impuestos. Los impuestos reducen la renta disponible y, por tanto, el
consumo. Entonces un aumento de impuestos, manteniendo todo lo
demás constante, afecta negativamente el crecimiento económico.
Habiendo hecho tales advertencias, resulta ilustrativo observar la
figura 4.1, en la que se relacionan los niveles de recaudación
tributaria como porcentaje del PIB en los países de la Organización
para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OGDE) para 2013
(eje horizontal) con el coeficiente de Gini (eje vertical) después de
impuestos y transferencias. Este último se utiliza para medir la
desigualdad en el ingreso de los habitantes de un país. Entre más
se acerque a 0 el coeficiente, refleja una mayor igualdad, y entre
más cercano se encuentre al número 1, implica una mayor
desigualdad. Podemos ver que los países de la OCDE con mayores
niveles de recaudación tienden a lograr mayores niveles de igualdad
96
(coeficientes de Gini más bajos) y viceversa. ¿Por qué? Se
supone que el dinero que concentra el Estado luego es redistribuido,
apoyando más a los que tienen menos.
No es objetivo de este capítulo analizar lo que sucede con la
distribución del gasto público, tema que se tratará más adelante. Por
ahora sólo observemos que en la figura 4.1 se resaltan dos
extremos82: el caso de México, con la recaudación más baja de la
OCDE en 2013 (19.7%) y un coeficiente de Gini de 0.481, sólo
superado por Chile (Gini 0.503); y en el otro lado el caso de
Dinamarca, con la recaudación fiscal más alta de la OCDE (48.6%)
y un índice de Gini de 0.252.
Figura 4.1. OCDE: Recaudación tributaria como porcentaje del
PIB vs. coeficiente de Gini.
i in
e G dten
ficieeoC
*Para el caso de México, las estadísticas de la OCDE incluyen la
recaudación federal y local, así como los ingresos derivados de
contribuciones por actividades relacionadas con los hidrocarburos.
Excluyendo este último concepto, la recaudación baja hasta niveles
entre 9 y 10%. F
: Elaboración propia con datos de la OCDE.
97
LA CLASIFICACIÓN DE LOS INGRESOS^ DEL ESTADO
El Estado se allega recursos de diversas fuentes. Países como
Arabia Saudita, Venezuela y México, históricamente han recibido
una parte mportante de sus ingresos de las actividades petroleras,
mientras los países escandinavos recaudan importantes cantidades
mediante ¡os impuestos. Es por ello que, al hablar de los ingresos,
resulta necesario saber a qué tipo de ingresos nos referimos. El tipo
de ingresos de que hablemos nos indicará de qué fuente provienen.
Diversos tratadistas han clasificado de distintas maneras los
ingresos públicos. En la figura 4.2, mencionaremos algunas de las
clasificaciones que resultan más útiles para comprender la
estructura de los ingresos del Estado mexicano.
—i Ordinarios
Por su periodicidad
—- Extraordinarios
p—i. Corrientes
Clasificación
económica
—: Capital
—: Gobierno federal
Clasificación
institucional
—; Organismos y empresas
— Petroleros y no petroleros
Según la fuente
de ingresos
— Tributarios y no tributarios
Figura 4.2. Clasificación de los ingresos del Estado.
Ingresos ordinarios y extraordinarios. Los ingresos ordinarios son
los que se perciben de manera regular y periódica. “Dichos ingresos
son captados por el sector público en el desempeño de sus
actividades de derecho público y como productor de bienes y
servicios por la ejecución de la Ley de Ingresos. Por su parte, los
ingresos extraordinarios, como su
98
nombre lo indica, son los que se obtienen de manera
excepcional y provienen fundamentalmente de la contratación de
créditos externos e internos o de la emisión de moneda”.83
Según su naturaleza económica, los ingresos pueden clasificarse
en corrientes o de capital. Los ingresos corrientes son recursos que
provienen de las contribuciones o bien, de las operaciones de venta
de bier (exceptuando los activos fijos) y servicios que llevan a cabo
las empresas y los organismos públicos. Los ingresos de capital
consisten en aquellos recursos derivados de la venta de activos
fijos, de valores financiero - de financiamiento interno y externo.
Clasificación institucional. Agrupa los ingresos bajo el criterio del
tipo de entidades públicas que los captan. En la LIE se mencionan ‘
dos grandes grupos, el gobierno federal y los organismos y
empresas bajo control presupuestario directo.
Ingresos petroleros y no petroleros. Los ingresos petroleros,
como su ■ nombre lo indica, provienen de las actividades
relacionadas con la i extracción, explotación, producción y
comercialización de petróleo ‘ y sus derivados. La LFPRH los define
como los recursos que recibe i el gobierno federal por la suma de
las transferencias desde el Fondo j Mexicano del Petróleo que se
incluyan en la LIF y el PEF y la recauda-í ción por el impuesto sobre
la renta que se genere por los contrato- • las asignaciones en
materia de hidrocarburos (art. 2o. fr. XXX Bis). Por j su parte, los
ingresos no petroleros consideran los recursos obtenidos por
fuentes distintas del petróleo.
‘Ingresos tributarios y no tributarios.84 Los ingresos tributarios
son los recur-j sos que obtiene el gobierno federal a partir de las
imposiciones fiscales | que mediante normas de carácter general
establece de manera unilateral | y obligatoria a las personas físicas
y morales. Como ingresos no tributa- [ ríos se consideran, de
manera resumida: las percepciones que obtiene j el gobierno federal
por el uso o aprovechamiento de bienes de domi-j nio público o
como contraprestaciones de servicios públicos que presta j’
(derechos); contraprestaciones por los servicios que preste el
Estado en | sus funciones de derecho privado, así como por el uso,
aprovéchame ‘ to o enajenación de bienes del dominio privado
(productos); y por aplicación de multas, recargos y otros ingresos
por funciones de derecho } público distintos de las contribuciones
(aprovechamientos), de los ingre-i sos derivados de financiamientos
y de los que obtengan los organismos descentralizados y las
empresas de participación estatal y las contribu-j clones
establecidas en ley a cargo de las personas físicas y morales i que
se beneficien de manera directa por obras públicas (contribuciones
de mejoras), así como los accesorios de las contribuciones.
Las contribuciones
99
LAS CONTRIBUCIONES^
Dada su importancia en el total de los ingresos del Estado,
analizaremos el concepto de contribuciones y los tipos de éstas que
establece la legislación mexicana.
De acuerdo con Rodríguez Lobato:
“La contribución es un concepto genérico que engloba a todo lo
que. auxilia a sufragar los gastos del Estado”.85
Siguiendo al mismo autor, ese género se puede dividir en dos:
contribuciones voluntarias y contribuciones forzadas. Las
contribuciones voluntarias “son aquellas que derivan, ya sea de un
acuerdo de volunta etc.), o bien de una declaración unilateral de la
voluntad del particular que implica un acto de liberalidad (donación,
legado)”.86 Las contribuciones forzadas, por su parte, también son
llamadas “exacciones” o “tributos” y son producto de la potestad
tributaria del Estado, que consiste en el poder jurídico que tiene el
Estado para establecer ese tipo de contribuciones y recaudarlas
para financiar el gasto público.87
Por su parte, el Código Fiscal de la Federación (CFF) establece
que las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de
seguridad tsócial, contribuciones de mejoras y derechos (art. 2o.). A
continuación se explican cada una de ellas (figura 4.3): Impuestos
Aportaciones de seguridad social
Contribuciones de mejoras Derechos
Impuestos. También se les denomina “tributos” o “gravámenes”.

De acuerdo con el CFF son las contribuciones establecidas en ley
que deben pagar las personas físicas y morales que se encuentran
en la situación jurídica o de hecho prevista por la misma y que sean
distintas a las otras contribuciones. Ante la vaguedad de la
definición legal, Rodríguez Lobato propone la siguiente explicación:
“El impuesto es la prestación en dinero o en especie que establece
el Estado conforme a la ley, con carácter obligatorio, a cargo de
personas físicas y morales para cubrir el gasto Figura 4.3.
Clasificación de las contribuciones.
100
público y sin que haya para ellas contraprestación o beneficio
especial, directo o inmediato”.88 Por su importancia en la hacienda
pública en la mayoría de los países, en la siguiente sección se hará
un análisis más detallado de los impuestos.
Aportaciones de seguridad social. El CFF las define como las
contribuciones establecidas en ley a cargo de personas que son
sustituidas por el Estado en el cumplimiento de obligaciones fijadas
por la ley en materia de seguridad social o a las personas que se
beneficien en forma especial por servicios de seguridad social
proporcionados por el propio Estado. El Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas las define de manera más clara como “las
contribuciones para garantizar asistencia y prestaciones sociales
establecidas en la ley a trabajadores y sus familiares; el pago de las
aportaciones es tripartita, está a cargo de los propios trabajadores,
patrones y el Estado”.89
Contribuciones de mejoras. De acuerdo con el CFF, son las que
establece la ley a cargo de las personas físicas y morales que se
beneficien de manera directa por obras públicas (véase, por
ejemplo, la Ley de Contribución de Mejoras por Obras Públicas
Federales de Infraestructura Hidráulica^.
Derechos. El CFF establece que son las contribuciones
establecidas en ley por el uso o aprovechamiento de los bienes del
dominio público de la nación, así como por recibir servicios que
presta el Estado en sus funciones de derecho público, excepto
cuando se presten por organismos descentralizados u órganos
desconcentrados cuando, en esté último caso, se trate de
contraprestaciones que no se encuentren previstas en la Ley
Federal de Derechos. También son derechos las contribuciones a
cargo de los organismos públicos descentralizados por prestar
servicios exclusivos del Estado. A este tipo de contribuciones se les
conoce en algunos países como “tasa”.
Finalmente, cabe señalar que los recargos, las sanciones, los
gastos de ejecución y la indemnización por la falta de pago oportuno
de las
Los impuestos
101
contribuciones se consideran, de acuerdo con el CFF, como
accesorios tie las contribuciones.
LOS IMPUESTOS^
Elementos de los impuestos
Para determinar el efecto que tienen los diversos impuestos es
muy importante conocer los elementos que los integran:
I. Sujeto es la persona que, de acuerdo con la legislación, tiene
la obligación de entregar el impuesto a la autoridad hacendaría. No
siempre coincide con quien realmente paga el impuesto. Por
ejemplo, en el caso del IVA el sujeto del impuesto es el comerciante,
pero quien lo paga es el comprador.
II. Objeto es la circunstancia que genera la obligación del pago
del tributo. Por ejemplo quien compra un auto nuevo tiene que pagar
el impuesto sobre automóviles nuevos (ISAN).
III. Fuente es el monto de ingresos o riqueza de donde se
obtiene la cantidad necesaria para pagar el impuesto.
IV. Base gravable, como se definió anteriormente, es la cantidad
sobre la que se calcula el impuesto a pagar. Se determina restando
las exenciones y deducciones al total del ingreso, riqueza o precio
del bien. Las deducciones son disminuciones a la base gravable
permitidas por la ley del impuesto correspondiente, por ejemplo, los
gastos médicos en el caso del ISR.
V. Tasa es el porcentaje de la base gravable que debe pagarse.
Tasa proporcional es la que permanece constante,
independientemente del monto de la base gravable, como es el caso
del IVA. Tasa progresiva se incrementa cuando la base gravable
aumenta, por ejemplo, en ciertos segmentos de ingresos en el caso
del impuesto sobre la renta.
VI. Impacto del impuesto lo recibe la persona física o moral que
sufre una disminución de sus ingresos o riqueza para pagar el
tributo.
VII. Traslación del impuesto es cuando el contribuyente que
entrega físicamente el dinero al gobierno, no es quien recibe el
impacto de impuesto.90
CLASIFICACIÓN DE LOS IMPUESTOS^
Se han hecho diversas clasificaciones de los impuestos, vale la
pena examinar de manera breve algunas comúnmente utilizadas:
102
Impuestos directos e indirectos. Los impuestos directos son
aquellos que no pueden ser trasladados de una persona a otra, por
lo que afectan únicamente al sujeto del impuesto (p. e., el impuesto
sobre la renta). Este tipo de impuestos gravan el patrimonio, la
riqueza, los ingresos y las utilidades y rendimientos que obtiene una
persona física o moral. Los impuestos indirectos, en cambio, pueden
trasladarse de una persona a otra al realizar una transacción, por
ejemplo, del vendedor al consumidor (como en el caso del IVA).
Impuestos proporcionales, progresivos o regresivos. Se dice que
un impuesto es proporcional si todas las personas sujetas a él
pagan la misma proporción de su ingreso. Es progresivo si las
personas más ricas son gravadas con una proporción más alta de
su ingreso que las pobres. Es regresivo si grava proporcionalmente
más los ingresos de las personas más pobres que de las ricas.
Reales y personales. Los reales (del latín res - cosa) gravan los
bienes (p. e.
impuesto predial o el impuesto sobre automóviles nuevos),
mientras que los personales se establecen en virtud de la situación
de los contribuyentes (p. e., el ISR).
Específicos y ad valorem. Los específicos gravan los objetos de
acuerdo a su unidad de medida (litros, kilogramos, centímetros,
etc.), mientras que los impuestos ad valorem se establecen sobre el
valor del bien. Ejemplos de unos y otros pueden ser hallados en la
Ley de Impuestos Generales de Importación y Exportación.
Generales y especiales. Los impuestos generales son los que se
aplican sobre actividades o transacciones diversas, pero bajo un
criterio que les es común. Por ejemplo, el IVA puede gravar desde la
venta de un inmueble hasta la de un artículo de papelería. En
cambio, los especiales se establecen en razón de actividades
económicas determinadas en forma aislada,91 por ejemplo, la Ley
del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios, en su artículo
2o., fracción I, inciso a, contempla la aplicación de una tasa para la
enajenación o importación de bebidas alcohólicas.
103
CRITERIOS PARA EL ESTABLECIMIENTO^
DE LOS IMPUESTOS
Siendo los impuestos una fuente de gran importancia a partir de
la cual los estados suelen allegarse recursos, cabe preguntarse
¿cómo diseñar adecuadamente el sistema tributario? Esto
dependerá de las circunstancias particulares de cada país y cada
momento histórico, además de que siempre habrá voces
discordantes en una sociedad. De acuerdo con Zolt y Bird, desde
algunas perspectivas, la principal razón de un sistema tributario
consiste en colocar el costo del gobierno de alguna manera justa.
Alcanzar una justicia políticamente aceptable en la tributación, la
cual permita al gobierno extraer fondos del sector privado sin añadir
presiones inflacionarias, es un ingrediente esencial en el logro del
equilibrio necesario para mantener una estructura política
sostenible. Por consiguiente, el sistema tributario de un país es un
símbolo, tanto importante como visible, de sus decisiones políticas y
filosóficas.92
Resultaría natural para algunos pensar que para lograr una
mayor igualdad económica, simplemente habría que cobrar mayores
impuestos a los más ricos; sin embargo, gravar de manera excesiva
el ingreso desincentiva la producción y, en el mundo globalizado,
provoca que los inversionistas migren hacia otros países.93
Una salida en apariencia más fácil es gravar el consumo: que
paguen más quienes más consumen. No obstante, impuestos muy
altos al consumo afectan la cantidad de transacciones que se
realizan en una economía y, por tanto, la actividad económica se
desalienta. Pero la problemática de la recaudación no se limita
solamente a decisiones sobre el tipo de contribuciones y las tasas
impositivas; también se necesita un sistema tributario bien
ordenado, transparente y sencillo de modo que a los contribuyentes
no les sea complicado cumplir con sus obligaciones hacia el fisco.
En todo caso, un sistema tributario inadecuado tiende a
provocar, o cuando menos a alimentar, fenómenos como la evasión
y la elusion fiscal, así como el contrabando. Asimismo, es un factor
que influye en que gente permanezca en -o se incorpore a-la
economía informal. Todos estos fenómenos provocan que la
recaudación sea menor y por tanto se afecta gravemente a las
finanzas públicas.
La evasión fiscal es el acto por el que una persona física o moral
omite el pago total o parcial de determinadas contribuciones que
está jurídicamente obligada a pagar, incurriendo por ello en una
violación a la ley. La dusión fiscal, en cambio, sucede cuando la
persona, sin violar la ley, evita colocarse en una situación jurídica
que le obligue a pagar la contribución.
A través del contrabando se internan mercancías al país o se
llevan : al exterior
104
sin cumplir con las contribuciones o cuotas compensatorias que
deberían cubrirse, con lo cual se comete un delito.
Se conoce como economía informal a todo el conjunto de
transacciones que se llevan a cabo en un país o región de las
cuales no se da cuenta a las autoridades y por tanto no se tiene un
registro preciso de las mismas ni son objeto de tributación.
Cuando hay una diferencia entre la recaudación potencial y
efectiva, nos encontramos ante una brecha tributaria. La
recaudación potencial es la recaudación que el Estado obtendría si
lograra que la totalidad de los contribuyentes cumpliera
correctamente con sus obligaciones tributarias; mientras que la
recaudación efectiva es la que en los hechos ingresa a las arcas
gubernamentales. Obviamente está en el interés de los gobiernos
reducir al máximo la brecha. Por todo ello es importante delinear
algunos criterios para elegir las fuentes de recaudación y la manera
de distribuir las cargas tributarias.
Sin que haya recetas exactas para encontrar la combinación
perfecta de contribuciones para un Estado, ni un listado infalible de
mecanismos para lograr niveles aceptables de recaudación, hay
algunos criterios muy útiles para tal efecto que, el economista y
filósofo escocés Adam Smith, conocido como el padre de la ciencia
económica, estableció en su libro La riqueza de las naciones (1776).
De acuerdo con Groves, “Smith […] proporcionó un catálogo de
preceptos que han resistido la prueba del tiempo’ ,94 los cuales se
resumen a continuación: Principio de justicia. Los contribuyentes
deben aportar de manera proporcional a los ingresos que perciban
bajo la protección de un Estado. En la actualidad se habla de
equidad horizontal cuando las personas que se encuentran en una
situación igual deben pagar exactamente los mismos impuestos. Por
otro lado, se habla de equidad vertical si las personas que ganan
más, pagan mayores cantidades en impuestos y viceversa.
Principio de certidumbre. Los impuestos deben ser ciertos y no
arbitrarios. El momento del pago, la forma de pago y la cantidad que
deba pagarse, deben ser, todos, claros y simples para el
contribuyente y, en general, para cualquier persona.
Criterios para el establecimiento

105
Principio de comodidad. Todo impuesto debe ser establecido de
manera que sea más conveniente para que el contribuyente lo
pague en cuanto a los tiempos y las formas de cumplir con su
obligación. Para el gobierno se trata de obtener los mayores
ingresos con las menores dificultades posibles. El cuadro 4.2
muestra los datos de algunos países seleccionados95, en donde se
indica el tiempo en horas al año (2016) que tardan las Pymes en
promedio en preparar y pagar sus impuestos.
Cuadro 4.2. Tiempo requerido para la preparación y pago de
impuestas, países 1
seleccionados 2016.
Emiratos Árabes Unidos
12
Suiza
63
Noruega
83
Australia
105
Canadá
131
Costa Rica
151
España
158
Estados Unidos
175
Colombia
239
Uruguay
277
México
286
Chile
291
El Salvador
312
Argentina
405
Venezuela
792
Bolivia
1025
Brasil
2600
Principio de economía. Los impuestos deben ser económicos, de
lo contrario, éstos pueden resultar más costosos que benéficos para
un Estado si: I. su recaudación implica el sostenimiento de un gran
aparato burocrático; II. la carga tributaria es tan alta que termine
desincentivando las actividades económicas; III.
se aplican penali-zaciones excesivas que arruinen a los
contribuyentes que
106
incurren en faltas; y IV. se sujeta a los contribuyentes a
frecuentes visitas e inspecciones.96
Groves señala que otros tratadistas posteriores a Adam Smith
han añadido un quinto canon: que las contribuciones deben ser
adecuadas-, es decir, la mejor fuente de recaudación es la que
produzca más ingresos. “La primera pregunta que sobre un nuevo
impuesto hará un crítico práctico es la de ‘¿cuánto provecho se
sacará de él?’”.97
Es interesante mencionar también la llamada “regla del impuesto
de Ramsey”
que, en síntesis, establece que el Estado debe gravar más los
bienes cuya oferta o cuya demanda sea más inelástica respecto del
precio -es decir, cuya cantidad demandada varíe lo menos posible
cuando cambia el precio-; de ese modo, aun con un impuesto
mayor, no se reduciría (o por lo menos sería muy bajo el efecto) en
el consumo y en la producción.98 Lo anterior, si bien favorece la
eficiencia económica, no necesariamente ayuda en el terreno de la
equidad si se aplicara, por ejemplo, a ciertos alimentos y medicinas.
CRITERIOS PARA LA DISTRIBUCIÓN^
DE LAS CARGAS TRIBUTARIAS
Hasta aquí hemos revisado algunos criterios sobre la
determinación de las fuentes de ingresos. Ahora surge otra
pregunta: ¿cómo deberían distribuirse las cargas para financiar los
gastos públicos? Nuevamente podremos encontrar diversos puntos
de vista. A continuación enunciamos algunos principios: Principio de
los beneficios obtenidos. También se le conoce como “costo del
servicio”. Este principio afirma que el financiamiento de los bienes y
servicios proporcionados por el gobierno deben estar a cargo de
aquellos que los reciben y en la medida en que se benefician de
ellos. Si bien este principio resulta conveniente para ligar los costos
de los bienes y servicios que provee el gobierno con los verdade ros
beneficiarios de ellos, hay varias críticas hacia el mismo: por
ejemplo, el hecho de que es difícil cuantificar los beneficios y, en
ocasiones, incluso determinar quiénes son los beneficiarios (p. e. en
el caso de una campaña publicitaria del gobierno en favor del medio
ambiente).
Principio de la capacidad de pago. De acuerdo con este
principio, los ciudadanos con mayor capacidad para generar
ingresos deben recibir una carga tributaria más pesada que aquellos
que tengan menor capacidad para obtener recursos.” Sin embargo,
la capacidad de pago tampoco es tan fácil de determinar. Un criterio
es
Criterios para la distribución de las cargas tributarias 107
la cantidad de activos que una persona posee -es decir, su
riqueza-; otro es el ingreso neto; otro es el gasto que una persona
realiza; o bien una combinación entre dos o más de esos criterios. El
criterio más comúnmente utilizado entre los anteriores es el del
ingreso neto. Como ejemplos de tributos que se basan en este
principio pueden citarse el impuesto sobre la renta y el impuesto
sobre herencias y legados. Sin embargo, de acuerdo con Groves,
‘’“quedaría todavía en pie el problema de precisar en qué consisten
los beneficios netos, tarea nada fácil.
Además, muchos quisieran que, para precisar el ingreso neto, se
descontase lo que hay que pagar para atender a las personas que
dependen del contribuyente”.100
Cabe señalar para el caso de México, que los artículos 22 de la
LIE y 31 de la Ley de Servicio de Administración Tributaria,
establecen la obligación para la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público de realizar un estudio de ingreso-gasto con base en la
información estadística disponible que muestre por decil101 de
ingreso de las familias, su contribución en los distintos impuestos y
derechos que aporte, así como los bienes y servicios públicos que
reciben con recursos federales, estatales y municipales. La figura
4.4 nos muestra, para el año 2014, la distribución por deciles de la
carga tributaria entre los hogares y de qué manera éstos se
beneficiaron del gasto público102. Comparando, podemos observar
que para el primer decil (los hogares más pobres), la carga fiscal fue
equivalente a 7.3 % de su ingreso autónomo (ingreso antes de
impuestos, contribuciones a la seguridad social y transferencias
gubernamentales). En cuanto al gasto público, fue equivalente a 65
% del ingreso autónomo del primer decil y a sólo 3.5 % del décimo.
108
Ingreso autónomo (%)
□ Carga impositiva
60
■ Gasto público
40
20-FFFFII F
III IV V F
VI Vil VIIIi
IX m
o4
Deciles de hogares
Figura 4.4. Carga impositiva y gasto público como proporción del

ingreso autónomo. FUENTE: Cálculos con base en la ENIGH 2014.
LAS FUENTES DE INGRESOS^ DE LA FEDERACIÓN
La LIE contempla todas las fuentes de ingresos para el Estado
mexicano en el ámbito federal. Por ingresos presupuestarios se
entiende el conjunto de “todas las percepciones del Estado”, las
cuales habrán de reflejarse en el Presupuesto de Egresos. En otras
palabras, es el conjunto de ingresos que reciben las entidades de
control directo que integran el sector público controlado
presupuestariamente, contenidos en la LIE. Este ordenamiento
contempla tres grandes rubros: Ingresos del gobierno federal. Son
aquellos recursos que se consignan en la LIE
y que comprenden los impuestos, las contribuciones de mejoras,
los derechos, los productos, los.aprovechamientos y los accesorios
de las contribuciones.
Ingresos de organismos y empresas. La LIF agrupa en este
rubro los ingresos derivados de cuotas y aportaciones de seguridad
social y los ingresos por venta de bienes y servicios a cargo de
organismos descentralizados y empresas de participación estatal.
Ingresos derivados de financiamientos. Este apartado
comprende el endeudamiento interno y externo, así como el déficit
de organismos y empresas de control directo.
El cuadro 4.3 muestra las fuentes de ingresos contempladas en
la LIE para el ejercicio fiscal 2016 (art. lo.):
109
TOTAL
4 763 874.0
Ingresos del Gobierno Federal (1+3 + 4 + 54-6 + 8 + 9) 3102
440.3
1. Impuestos
2 407 716.7
1. Impuestos sobre los ingresos:
1 249 299.5
01. Impuesto sobre la renta.

1 249 299.5
2. Impuestos sobre el patrimonio.
3. Impuestos sobre la producción, el consumo y las 1 098 233.0

transacciones:
01. Impuesto al valor agregado.

741 988.7
02. Impuesto especial sobre producción y servicios: 348 945.2
01.
209 386.1
Gasolinas, diesel para combustión automotriz:
01.
Artículo 2o.-A, fracción I.
184 438.0
02.
Artículo 2o.-A, fracción II.
24 948.1
02.
Bebidas con contenido alcohólico y cerveza: 45 315.8
01.
Bebidas alcohólicas.
13 434.7
02.
Cervezas y bebidas refrescantes.
31 881.1
03.
Tabacos labrados.
37 493.2
04.
Juegos con apuestas y sorteos.
2 262.1
05.
Redes públicas de telecomunicaciones.
7 236.8
06.
Bebidas energetizantes.
11.1
07.
Bebidas saborizadas.
21 062.4
08.
Alimentos no básicos con alta densidad 17 323.6
calórica.
09.
Plaguicidas.
576.4
10.
Combustibles fósiles.
8 277.7
03. Impuesto sobre automóviles nuevos.
7 299.1
4. Impuestos al comercio exterior:
36 289.1
01. Impuestos al comercio exterior:
36 289.1
110
Concepto
; Mil ones de pesos
01.
A la importación. .
36 289.1
02.
A la exportación.
0.0
5. Impuestos sobre Nóminas y Asimilables.
6. Impuestos Ecológicos.
7. Accesorios:
24 911.1
01.
Accesorios.
24 911.1
8. Otros impuestos:
4067.1
01.
Impuesto por la actividad de exploración y extracción 4 067.1
de hidrocarburos.
02.
Impuesto sobre servicios expresamente declarados de 0.0
interés público por ley, en los que intervengan empresas
concesionarias de bienes de) dominio directo de la Nación.
9. Impuestos no comprendidos en las fracciones de la Ley de -5

083.1
Ingresos causados en ejercicios fiscales anteriores pendientes
de liquidación o pago.
INGRESOS DE ORGANISMOS Y EMPRESAS (2 + 7) 1 052
193.1
2. Cuotas y aportaciones de seguridad social 260 281.1
1. Aportaciones para Fondos de Vivienda.

0.0
01.
Aportaciones y abonos retenidos a trabajadores por 0.0
patrones para el Fondo Nacional de la Vivienda para los
Trabajadores.
2. Cuotas para el Seguro Social.

260 281.1
01.
Cuotas para el Seguro Social a cargo de patrones y 260 281.1
trabajadores.
3. Cuotas de Ahorro para el Retiro.

0.0
01.
Cuotas del Sistema de Ahorro para el Retiro a cargo 0.0
de los patrones.
4. Otras Cuotas y Aportaciones para la seguridad social: 0.0
01.
Cuotas para el Instituto de Seguridad y Servicios 0.0
Sociales de los Trabajadores del Estado a cargo de los citados
trabajadores.
Ill
Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las 02.

0.0
Fuerzas Armadas Mexicanas a cargo de los militares.
5. Accesorios.
0.0
3. Contribuciones de mejoras
31.7
1. Contribución de mejoras por obras públicas:

31.7
01. Contribución de mejoras por obras públicas de

31.7
infraestructura hidráulica.
2. Contribuciones de mejoras no comprendidas en las fracciones

0.0
de la Ley de Ingresos causados en ejercicios fiscales anteriores
pendientes de liquidación o pago.
4. Derechos
41 761.6
1. Derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de

36 114.7
bienes de dominio público:
01. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
96.0
02. Secretaría de la Función Pública.

0.0
03. Secretaría de Economía.

2 098.7
04. Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

5 336.5
05. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

19 688.0
06. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrol o Rural, 70.9

Pesca y Alimentación.
07. Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

0.0
08. Secretaría de Educación Pública 0.3

09. Instituto Federal de Telecomunicaciones
8 824.3
2. Derechos por prestación de servicios: 5 646.9
01. Servicios que presta el Estado en funciones de derecho 5

646.9
público:
Q1.
Secretaría de Gobernación.
101.9
02.
Secretaría de Relaciones Exteriores.
2 875.3
03.
Secretaría de la Defensa Nacional.
0.0
04.
Secretaría de Marina.
0.0
05.
Secretaría de Hacienda y Crédito Público.
227.6
06.
Secretaría de la Función Pública.
11.5
112
2. Productos de capital:
5 644.3
113
BA
Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación 01.

de bienes no sujetos al régimen de dominio 5 644.3
BB
■■1
público:
-
07.
Secretaría de Energía.
11.1
01.
Explotación de tierras y aguas.
0.0
líj
02.
Arrendamiento de tierras, locales y 0.3
08.
Secretaría de Economía.
19.0
construcciones.
50.9
09.
Secretaría de Agricultura, Ganadería,
03.
Desarrol o Rural, Pesca y Alimentación.
Enajenación de bienes: 1 465.3
01.
10.
Muebles.
1 373.8
Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

1 137.3
. 65.0
11.
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos 02.

Inmuebles.
91.5
Naturales.
04.
Intereses de valores, créditos y bonos.
3 730.7
0.0
01.
Agencia Nacional de Segundad 05.

Utilidades:
447.9
Industrial y de Protección al Medio
De organismos descentralizados y Ambiente del Sector
Hidrocarburos.
01.
0.0
empresas de participación estatal.
02.
Otros.
65.0
02.
De la Lotería Nacional para la 0.0
12.
Secretaría de Educación Pública.
1 028.9
Asistencia Pública.
03.
13.
Secretaría de Salud.
32.0
De Pronósticos para la Asistencia 447.4
Ib-‘
Pública.
14.
Secretaría del Trabajo y Previsión Social.
2.9
1
65.2
15.
Secretaría de Desarrol o Agrario, Territorial y 04.

Otras.
0.5
Urbano.
06.
Otros.
0.1
3.
16.
Secretaría de Turismo.
0.0
F
Productos no comprendidos en las fracciones de la Ley de 0.0
Ingresos causados en ejercicios fiscales anteriores 17.

Procuraduría General de la República.
0.2
í
18.
Instituto Federal de Telecomunicaciones.
18.1
6. Aprovechamientos
161 743.0
19.
Comisión Nacional de Hidrocarburos.
0.0
1. Aprovechamientos de tipo corriente:
161715.2 ‘
20.
Comisión Reguladora de Energía.
0.0
l
01. Multas.
1 726.0
3. Otros Derechos.
0.0
02. Indemnizaciones.
1
1 994.8
4. Accesorios.
0.0
03. Reintegros:
131.2
5. Derechos no comprendidos en las fracciones de la Ley de 0.0
Ingresos causados en ejercicios fiscales anteriores

01.
Sostenimiento de las escuelas, artículo 123.
0.0

02.
Servicio de vigilancia forestal.
0.1
5. Productos
5 651.3
03.
Otros.
131.1
04.
1. Productos de tipo corriente:
7.0
Provenientes de obras públicas de infraestructura 345.6
7.0
hidráulica.
01.
Por los servicios que no correspondan a funciones de derecho

público.
05. Participaciones en los ingresos derivados de la 0.0

114
aplicación de leyes locales sobre herencias y legados expedidas
de acuerdo con la Federación.
115
114
19. Provenientes de decomiso y de bienes que pasan a 0.0

propiedad del fisco federal.
20. Provenientes del programa de mejoramiento de los 0.0
06. I Participaciones en los ingresos derivados de la i 0.0

medios de informática y de control de las ■
..
• , i i ___________ í -rlnnormriDQ
aplicación de leyes locales sobre donaciones autoridades
aduaneras..
expedidas de acuerdo con la Federación. _______
21. No comprendidos en los incisos anteriores 0.0

Aportaciones de los estados, municipios y 0.0
07.
provenientes del cumplimiento de convenios
particulares para el servicio del Sistema Escolar celebrados en
otros ejercicios.
Federalizado.
08.
22.
Cooperación del Distrito Federal por servicios Otros:
155 557.2
públicos locales prestados por la Federación.

01.
Remanente de operación del Banco de México.
0.0
09.
Cooperación de los gobiernos de estados y 02.

municipios y de particulares para alcantaril ado,
Utilidades por recompra de deuda.
0.0
electrificación, caminos y líneas telegráficas, 03.

Rendimiento mínimo garantizado.
0.0
telefónicas y para otras obras públicas. _______ _

04.
Otros.
155 557.2
10. 5% de días de cama a cargo de establecimientos
particulares para internamiento de enfermos y otros 23.
Provenientes de servicios en materia energética: 0.0
destinados a la Secretaría de Salud.

01.
Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de 0.0
860.0
Participaciones a cargo de los concesionarios de vías Protección
al Medio Ambiente del Sector
11.
generales de comunicación y de empresas de Hidrocarburos.
abastecimiento de energía eléctrica.
02.
Comisión Nacional de Hidrocarburos.
0.0
981.7
12.
Participaciones señaladas por la Ley Federal de 03.
Comisión Reguladora de Energía.
0.0
Juegos y Sorteos.
Regalías provenientes de fondos y explotación 0.0

2. Aprovechamientos de capital.
27.8
13.
minera. Aportaciones de contratistas de obras 5?

01. Recuperaciones de capital:
27.8
14.
”6?
01.
21.7
15.
públicas. Destinados al Fondo para el Desarrol o Fondos
entregados en fideicomiso, a favor de
Forestal.
“Eo
01.
entidades federativas y empresas públicas.
Aportaciones que efectúen los gobiernos del

02.
6.1
Distrito Federal, estatales y municipales, los
Fondos entregados en fideicomiso, a favor de organismos y
entidades públicas, sociales y 0.0
empresas privadas y a particulares.
los particulares.
02.
0.0
03.
Inversiones en obras de agua potable y 0.0
De las reservas nacionales forestales.

03.
alcantaril ado.
Aportaciones al Instituto Nacional de
0.5
04.
Desincorporaciones.
0.0
04.
I n vestí gac i ones Forestales y
Agropecuarias.
•m
05.
Otros.
0.0
16. Cuotas Compensatorias.
Otros conceptos.
“Tó
17. Hospitales Militares.
3. Acce sorios.
0.0
—¡Tó
Participaciones por la explotación de obras del 4.

0.0
18.
Aprovechamientos no comprendidos en las fracciones de la
dominio público señaladas por la Ley Federal del Ley de Ingresos
causados en ejercicios fiscales anteriores Derecho de Autor. _____
___ ___________ -— pendientes de liquidación o pago.
116
adro43 lContini c’i oi \ Mil ones de pesos
7. Ingresos por ventas de bienes y servicios 791912.0
1. Ingresos por ventas de bienes y servicios de organismos.

78 978.5
descentralizados:
01. Instituto Mexicano del Seguro Social.
28 307.0
02. Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los 50 671.5

2. Ingresos de operación de empresas productivas del Estado:

712 933.5
01. Petróleos Mexicanos.

398 392.9
02. Comisión Federal de Electricidad.

314 540.6
3. Ingresos de empresas de participación estatal.

0.0
4. Ingresos por ventas de bienes y servicios producidos en 0.0

establecimientos del Gobierno Central.
8. Participaciones y aportaciones
1. Participaciones.
2. Aportaciones.
3. Convenios.
9. Transferencias, asignaciones, subsidios y otras 485 536.0
ayudas
1. Transferencias internas y asignaciones al sector público.
485 536.0
01. Transferencias del Fondo Mexicano del Petróleo para 485

536.0
la Estabilización y el Desarrol o.
01.
Ordinarias.
485 536.0
02.
Extraordinarias.
0.0
2. Transferencias al resto del sector público.

. 0.0
3. Subsidios y subvenciones.
0.0
4. Ayudas sociales.
0.0
5. Pensiones y jubilaciones.
0.0
6. Transferencias a fideicomisos, mandatos y análogos.

0.0
10. Ingresos derivados de fínanciamientos 609240.6
1. Endeudamiento interno:
560 029.2
01. Endeudamiento interno del Gobierno Federal.

527 980.6
117
02. Otros financiamientos:
32 048.6
01.
Diferimiento de pagos.
32 048.6
02.
Otros.
0.0
2. Endeudamiento externo:
0.0
01. Endeudamiento externo del Gobierno Federal.

0.0
3. Déficit de organismos y empresas de control directo.

-68 274.4
4. Déficit de empresas productivas del Estado.

117 485.8
Informativo: Endeudamiento neto del Gobierno Federal 110.1.01
+10.2.01)
527 980.6
En la siguiente sección podremos ver de manera ilustrativa el

peso que tienen las diversas fuentes de ingresos en la LIF.
¿DE DÓNDE OBTENEMOS MAYORES RECURSOS?
LA ESTRUCTURA DE LOS INGRESOS FEDERALES
Habiendo analizado algunos conceptos que nos permiten
entender mejor las fuentes de ingresos del Estado mexicano, cabe
preguntarse, ¿cuáles de éstas son las más importantes en el caso
de la Federación?, ¿por cuáles conceptos se captan más recursos?
La LIF es el documento en el que podemos encontrar de manera
ordenada las fuentes de ingresos de la Federación, así como los
montos que el Estado mexicano planea allegarse. Sin embargo,
cabe señalar que puede haber diferencias entre lo que se planea y
lo que se logra al final del ejercicio fiscal, por lo que las cifras
definitivas serán conocidas con posterioridad en el documento
denominado Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
El cuadro 4.4103 y la figura 4.5 nos dan una idea sobre los tres
grandes apartados contenidos en el artículo lo. de la LIE103:
Ingresos del Gobierno Federal $ 3 102 440.30
Ingresos de organismos y empresas
$ 1 052 193.10
Ingresos derivados de financiamientos
$ 609 240.60
Total $ 4 763 874.00
118
•i izineiew 2-i <
Ingresos del Gobierno
Federal 62 %
Figura 4.5. Los tres grandes rubros de la t/Fen porcentajes.

Como puede apreciarse, dentro de la LIF el peso más importante
lo tienen los ingresos del gobierno federal. Analicemos cómo se
componen esos ingresos en el cuadro 4.5104 y en la figura 4.6.
Cuadro 4.5. Ingresos del Gobierno Federal.
Impuestos
2 407 716.70
Contribuciones de mejoras
31.7
Derechos
41 761.60
Productos
5 651.30
Aprovechamientos
161 743.00
Transferencias, asignaciones y subsidios
485 536.00
Total
2 904 011.80
Transferencias, asignaciones
y subsidios 16%
Aprovechamientos 5% -
Productos 0 %
Contribuciones de
Impuestos 78%
mejoras 0 %
Derechos 1 %
¿De dónde obtenemos mayores recursos?

119
Figura 4.6. Ingresos del Gobierno Federal en porcentajes.
Vemos ahora que de los ingresos del Gobierno Federal, la mayor
parte se capta a partir de los impuestos. ¿Cuáles de ellos son los
más importantes? La respuesta se encuentra en la figura 4.7.
-
Impuestos pendientes
>
.i
a □ Uoo.lU
de liquidación o pago
Otros 4 067.10
-
Accesorios |24 911.10
Al comercio exterior )] 36 289.10
ISAN 17 299.10
IEPS
J 348 945.20
-
IVA _________________________________ | 741 988.70
ISR __________
_________________________________________ , 1 249 299.50
Figura 4.7. Impuestos federales.
Regresemos por un momento al cuadro 4.4 (p. 117) para

observar que la segunda fuente más importante de ingresos para la
Federación son los que se obtienen de los organismos y empresas.
El cuadro 4.6 y la figura 4.8 esquematizan cómo se compone este
concepto.
Cuadro 4.6. Ingresos del Gobierno Federal.
Cuotas y aportaciones de seguridad social
260 28.1.10
Ingresos por ventas de bienes y servicios
791 912.00
Tota!
1 052 193.10
120
El cuadro 4.7 y la figura 4.9 nos revelan cuáles organismos y

empresas reportan más ingresos a la Federación.
Cuadro 4.7. Ingresos por ventas de bienes y servicios.
Ingresos por ventas de bienes y servicios
IMSS
28 307.00
de organismos descentralizados:
ISSSTE
50 671.50
Ingresos de operación de entidades
Pemex
398 392.90
paraestatales empresariales:
CFE
314 540.60
Total
791 912.00
Figura 4.9. Ingresos por ventas de bienes y servicios en pesos.
¿De dónde obtenemos mayores recursos?

121
Finalmente, observemos en el cuadro 4.8 los ingresos
contemplados por’la LIF derivados de financiamientos: Cuadro 4.8.
In
Endeudamiento interno
560 029.20
Endeudamiento externo
0
Déficit organismos y empresas de ctl. directo
-68 274.40
Déficit de empresas productivas del Estado
117 485.80
Total
609 240.60
Resulta útil, por otro lado, examinar las cantidades que se

recaudan, como porcentaje del PIB de acuerdo con la clasificación
basada en ingresos tributarios y no tributarios. La figura 4.10 nos
muestra una serie histórica de los ingresos del Gobierno Federal
como porcentaje del PIB de 1990 a 2015.105
Una última ilustración nos da cuenta de la importancia de los
ingresos petroleros para México. La serie histórica de la figura 4.11
nos muestra la enorme dependencia que el país tiene sobre este
tipo de ingresos.106
Gomo puede verse, hacia mediados de los años ochenta, los
ingresos petroleros llegaron a representar casi la mitad del total de
los ingresos presupuestarios. A principios de los años noventa, la
dependencia disminuyó hacia niveles cercanos a 20%; sin embargo,
a principios de la segunda década del presente siglo,
aproximadamente uno de cada tres pesos que obtuvo la Federación,
provino de ingresos petroleros, con todos los inconvenientes
mencionados a principios de este capítulo, ya que la caída de los
precios del petróleo a mediados de esa misma década, disminuyó
dramáticamente los ingresos por ese concepto.
Cabe mencionar que a partir de la reforma constitucional en
materia energética, publicada en el Diario Oficial de la Federación el
20 de diciembre de 2013, se establece que el Estado contará con un
fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para
la Estabilización y el Desarrollo, cuya institución fiduciaria será el
Banco de México y tendrá como objetivo recibir, administrar y
distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos en
materia energética, con excepción de los impuestos. En agosto de
2014, se publicaron las normas secundarias relacionadas con dicha
reforma, entre ellas, la Ley de Ingresos sobre Hidrocarburos, la Ley
del Fondo Mexicano del Petróleo
122
para la Estabilización y el Desarrollo y reformas a la LFPRH. Los
efectos de la nueva legislación y del comportamiento del mercado
petrolero sobre los ingresos del Estado mexicano no se verán en lo
inmediato, por lo que habrá todavía mucho que estudiar y comentar
en un futuro sobre el tema.
—_ Total de ingresos
…Ingresos
….Ingresos no
del Gob. Federal
tributarios*
tributarios*’
‘ Incluye los siguientes impuestos: ISR, IVA, IEPS, IETU, IDE

(estos dos últimos desaparecieron en la reforma fiscal de 2013),
rendimientos petroleros y otros.
“ Incluye: contribución de mejoras, derechos, productos,
aprovechamientos y accesorios.
Figura 4.10. Ingresos del Gobierno Federal mexicano como
porcentaje del PIB 1990-2015.
Figura 4.11. Ingresos petroleros y no petroleros como porcentaje

de los ingresos presupuestarios.
123
LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS^
Como se mencionó anteriormente, el artículo 124 de la
Constitución Política, de los Estados Unidos Mexicanos establece
un régimen de facultades expresas para la Federación e implícitas
para las entidades federativas, por lo cual, en principio, los
congresos locales pueden establecer los tributos que determinen
salvo los límites y las restricciones que la propia Constitución
establece. Por otro lado, como podremos estudiarlo de manera más
detenida en el capítulo referente a federalismo y coordinación fiscal,
las entidades federativas han cedido a la Federación la recaudación
de algunos impuestos y a cambio reciben transferencias. En el
contexto del federalismo fiscal, se denominan transferencias a los
recursos que un ámbito de gobierno proporciona a otro u otros.
Dichas transferencias pueden ser condicionadas, también conocidas
como “etiquetadas”, ya que el Gobierno Federal decide previamente
el uso que debe dárseles, como es el caso de las aportaciones
federales, o “no condicionadas”, como las participaciones que no
tienen un destino específico.
La Constitución federal también establece, en el artículo 73,
fracción XXIX, numeral 5o., último párrafo, que las entidades
federativas participan de las contribuciones especiales “en la
proporción que la ley secundaria federal determine”, lo cual será
también abordado en el siguiente capítulo al analizar la Ley de
Coordinación Fiscal.
Por lo que respecta a la Ciudad de México, el artículo 122, apdo.
A, fracción V, determina que las leyes federales no limitarán la
facultad de dicha entidad para establecer contribuciones sobre la
propiedad inmobiliaria y los actos jurídicos relacionados con ésta, ni
concederán exenciones en relación con los mismos.
Asimismo, se prevee en el apartado B, que la cámara de
Diputados, al dictaminar el proyecto de PEF, contemplará recursos
para apoyar a la ciudad en su carácter de capital de los Estados
unidos Mexicanos.
Si bien las fuentes de ingresos de una entidad federativa pueden
variar respecto de otras, así como las tasas impositivas y la
importancia de cada concepto en el peso de las haciendas públicas,
en términos generales podemos señalar como las más importantes
a los ingresos propios, los derivados de transferencias federales y
los de financiamientos.
d) Ingresos propios
■ Ingresos tributarios:
■ Impuesto sobre tenencia o uso de vehículos.
■ Impuesto a la enajenación de vehículos y otros bienes muebles
usados.
■ Impuesto sobre loterías, rifas, sorteos, concursos y juegos de
apuesta.
124
■ Impuesto sobre nóminas.
■ Impuesto sobre el ejercicio de profesiones y/o honorarios.
■ Impuesto sobre prestación de servicios de hospedaje.
■ Impuestos sobre diversiones y espectáculos públicos.
■ Ingresos no tributarios:
■ Derechos.
■ Productos.
■ Aprovechamientos.
■ Contribuciones de mejoras.
■ Ingresos de organismos y empresas estatales
■ Ingresos de capital: Rendimientos derivados de inversiones
que hace el gobierno estatal en instrumentos financieros.
b) Ingresos derivados de transferencias federales:
■ Participaciones.
■ Aportaciones.
c) Ingresos derivados de financiamientos.
Es oportuno destacar aquí que, si bien los ingresos propios de
los estados se han ido incrementando, los ingresos derivados de
transferencias federales aún tienen un gran peso, como lo muestra
la figura 4.12, en la que se observa que para el año 2014 las
transferencias federales alcanzaron 83 % de los ingresos de los
estados.107
El caso de la Ciudad de México es distinto, pues sus ingresos
propios representan casi la mitad de la totalidad de sus ingresos: La
relativa menor dependencia financiera de la Ciudad de México se
debe principalmente a la amplitud de las bases fiscales con las que
cuen-
Los ingresos de los municipios

125
ta la capital del país, además de que la entidad tiene potestad
sobre el impuesto predial y sobre el de adquisición de inmuebles,
que en el resto de los Estados corresponde al orden municipal. Lo
mismo sucede con los derechos por suministro y uso de agua.108
Impuestos 4%
Cuotas y aportaciones
de seguridad social 1 %
jotos 2 %
Otros ingreso:
3%
* Incluye productos, contribuciones de mejoras e ingresos por
cuenta de terceros.
Figura 4.12. Ingresos de los estados.
LOS INGRESOS DE LOS MUNICIPIOS^
De conformidad con el artículo 115, fracción IV, de la
Constitución, la hacienda pública municipal se conforma por los
siguientes elementos: ■ Los rendimientos de los bienes que le
pertenezcan.
■ Las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas
establezcan a su favor.
■ Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales,
que establezcan los estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así
como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.
■ Las participaciones federales, que serán cubiertas por la
Federación a los municipios con arreglo a las bases, los montos y
los plazos que anualmente se determinen por las legislaturas de los
estados.
■ Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a
su cargo.
Para fines prácticos, podemos clasificar las fuentes de ingreso
de los municipios de la siguiente manera: a) Ingresos propios:
126
■ Tributarios:
■ Impuestos a la propiedad:
- Predial.
-Traslado de dominio de bienes inmuebles.
■ Otros impuestos.
■ No tributarios
■ Derechos.
• Productos.
■ Aprovechamientos.
■ Contribuciones de mejoras.
b) Ingresos derivados de transferencias gubernamentales:
■ Participaciones.
■ Aportaciones.
c) Ingresos derivados de transferencias estatales.
Ingresos derivados de financiamientos.
Si bien las fuentes de ingresos de los municipios pueden variar
de uno a otro, la figura 4.13 muestra un panorama general109. En
esta se toma el dato del total de los ingresos de los municipios con
que cuenta el INEGI para el año 2014, así como el peso porcentual
de cada una de las fuentes de ingresos.
Como puede verse, dentro de los ingresos de los municipios en
general, destacan ampliamente las aportaciones y participaciones
federales y estatales (74%). Del resto de los ingresos siguen en
importancia los impuestos que cobran los municipios.
Cabe mencionar que dentro de ese rubro, los relativos a la
propiedad son los más importantes y todavía hay un potencial para
aumentar la recaudación por ese concepto.
127
* Incluye productos, contribuciones de mejoras, cuotas y
aportaciones de seguridad social. No se toma encuenta la
disponibilidad inicial.
Figura 4.13. Ingresos de los municipios.

LOS INGRESOS DEL ESTADO MEXICANO^
EN UNA PERSPECTIVA COMPARADA
Cabe preguntarse si el Estado mexicano cuenta con los recursos
suficientes para el cumplimiento de sus fines. Una simple mirada a
la realidad del país nos muestra la ingente necesidad de avanzar en
asuntos como el combate a la pobreza, los servicios educativos, la
construcción de infraestructura, etcétera.
Para darnos una idea sobre si los niveles de recaudación
tributaria del Estado mexicano son adecuados, es interesante hacer
algunos comparativos a escala internacional110. La figura 4.14
muestra un comparativo de los países miembros de la OCDE para el
año 2014. Ahí podemos observar el nivel de los ingresos tributarios
como porcentaje del PIB. Como ya lo anticipamos, México tiene
mucho que avanzar en materia de recaudación.
Si bien para algunos podría resultar un estándar muy alto
compararnos con países miembros de la OCDE, podemos hacer un
comparativo
128
Figura 4.14. OCDE. Ingresos tributarios totales como porcentaje

del PIB, 2014*.
*Las estadísticas de la OCDE incluyen la recaudación federal y

local. En el caso de México también considera los ingresos
derivados de contribuciones para actividades relacionadas con los
hidrocarburos.
con países de nuestra región. La figura 4.15 nos muestra un
comparativo de los ingresos tributarios para el año 2014 como
porcentaje del producto interno bruto111.
Resulta también interesante ver cómo se han comportado los
ingresos tributarios a lo largo de varios años. En la figura 4:16 se
ilustran las series de tiempo relacionadas con algunos países
seleccionados de América Latina112. Ahí podemos constatar que la
recaudación ha sido bastante fluctuante para algunos países de la
región.
129
Brasil
Argentina
Bolivia
Uruguay
Costa Rica
Promedio AL
Nicaragua
Colombia
Chile
Honduras
México
Ecuador
Perú
35
Figura 4.15. América Latina. Recaudación como porcentaje del
PIB.
| »»«• Chile — México -••Argentina ––––––––––––- Brasil –––—
Colombia Figura 4.16. Ingresos tributarios totales como porcentajes
del PIB. Serie histórica. Países de América Latina seleccionados
1990-2014.
A la diferencia entre los ingresos totales y el gasto total se le
conoce como balance delsectorpúblico.^3 Cuando los ingresos del
Estado superan sus gastos, hablamos de un superávit
presupuestario, y cuando sus ingresos son iguales a sus gastos,
existe un equilibrio presupuestario. En cambio, cuando los gastos de
un Estado rebasan sus ingresos, nos encontramos en presencia de
un déficit
130
presupuestario.
CUANDO LOS INGRESOS NO ALCANZAN^
Idealmente los Estados siempre deberían tener los ingresos
suficientes para cubrir sus gastos, pero no siempre es así.
El déficit no necesariamente surge por manejos inadecuados de
los recursos públicos por parte del gobierno; puede presentarse por
circunstancias externas (p.
e., variaciones de los precios de los energéticos o de las divisas)
o emergencias (epidemias, guerras, fenómenos meteorológicos,
etc.); el déficit también puede ser un mecanismo para salir de un
bache económico o favorecerla inversión en un momento dado.
Como suele suceder en materia de finanzas públicas, hay opiniones
divergentes sobre si se debería permitir el déficit y, de ser el caso,
en qué medida y por cuánto tiempo se debe mantener. Sin embargo,
la corriente económica predominante sostiene que el Estado debe
buscar eliminar el déficit. En México, la LFPRH, expedida en 2006,
recoge esta tendencia.114 Casos similares podemos encontrar en la
Unión Europea con el Tratado de Estabilidad, Coordinación y
Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria (en vigor desde
enero de 2013), y con las Leyes de Responsabilidad Fiscal de
diversos países como Bra; (2000), Argentina (2004) y Chile (2006),
entre muchos otros ejemplos.
El déficit presupuestario será objeto de un estudio más amplio en
el capítulo 7.

____________________
■ Acuda a la LIE para el ejercicio fiscal correspondiente al año
en el qutH curse la materia de finanzas públicas. Revise las cifras
contempladas i para dicho ejercicio y compárelas con las cifras y los
porcentajes que I aparecen en este capítulo: ¿variaron
sustantivamente los ingresos en ¡ los principales rubros que ahí se
mencionan?
■ Acuda a las cifras más recientes en la página de la SHCP e
investigue qué porcentaje de los ingresos presupuestarios federales
se debe a ingresos i
Sugerencias para el profesor o tutor

131
petroleros. Observe también las cifras respecto de ingresos
tributarios y no tributarios: ¿a qué porcentaje del PIB equivale cada
uno de ellos?
® Investigue cómo es la estructura de los ingresos de la entidad
donde vive (cuáles son las principales fuentes de ingresos, qué
porcentaje representa cada una en el total de los ingresos
presupuestarios de la entidad). ¿En qué se diferencian las fuentes
de ingresos respecto de.
i las de la Federación?
■ Acuda a. estadísticas actuales en las páginas dé organismos
como la OCDE. el Banco Interarnericano de Desarrollo (BID) y el
Fondo Monetario Internacional (FMI). ¿Ha variado sustantivamente
la situación de México en comparación con la de otros países en
asuntos como el nivel de recaudación tributaria, la brecha tributaria y
la redistribución del ingreso? ¿A qué conclusiones puede llegar
sobre la situación de México respecto de otros países?
■ Acuda a las leyes de ingresos tanto de su estado como de su
municipio de origen (en el caso de la Ciudad de México, a la Ley de
Ingresos del D. F.). Encuentre las fuentes de ingresos en cada uno
de esos ámbitos y ubique las más importantes.
Invite a los alumnos a reflexionar y debatir sobre la actual
estructura de impuestos del país o de la entidad donde vive. ¿Es
necesario modificarla?, ¿de qué manera?, ¿cuáles son las ventajas
y desventajas de cada alternativa que se proponga?
Genere una discusión sobre los principales problemas del
sistema tributario nacional.
c Pida a los alumnos ubicar en los medios informativos y analizar
las propuestas más recientes de los principales actores políticos en
materia de ingresos.
De manera individual o en equipos, pida a sus alumnos
investigar cómo es la estructura de ingresos en otros países
seleccionados por ellos mismos. De manera individual o en equipos,
pida a los estudiantes comparar las leyes de ingresos de diferentes
estados y hacer un cuadro comparativo de las fuentes de ingresos.
Organice la misma.actividad, pero respecto de varios municipios.
132
CUESTIONARIO ®
1. ¿Cuál artículo constitucional establece la obligación de los
mexicanos para contribuir a los gastos públicos de los tres ámbitos
de gobierno?
2. ¿En qué norma federal se establece la manera en la que debe
presentarse la LIE?
3. ¿Cuál es la diferencia entre impuestos directos e indirectos?
4. ¿Qué es la brecha tributaria?
5 ¿Cuál es la diferencia entre participaciones y aportaciones?
NOTAS
71. Cit. en Samuelson y Nordhaus, Economía, McGrawHill,
México y Ma¿ drid, 1999, p. 297.
72. Para este propósito nos apoyamos en: Cámara de
Diputados, H. Congreso de la Unión, Centro de Estudios de las
Finanzas Públicas, Glosario de térmp nos más usuales de finanzas
públicas, México, 2005. Disponible en: http:A
www.cefp.gob.mx/intredocumentos/pdfcefp/cefp0282006.pdf>.
Fecha:
de
consulta: octubre de 2013; y Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, Glosario de términos hacendados más utilizados en la
administración pública federaD Disponible en:
<http://www.hacienda.gob.mx/apartados_hacienda_para_
todos/de_la_a_z/glosario_delaaalaz.pdf>.Fecha de consulta:
octubre de 2013.
73. Rafael Martínez Morales, Diccionario jurídico general, t. I,
lure Editores/
México, 2009, p. 114.
¿
74 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Suprema Corte de
Justicia de la Nación.
Inconstitucionalidad del impuesto sustitutivo del crédito al salario,
México, 2006.
Disponible en: <http://biblio.jurídicas.unam.mx/libros/5/2377/:
pl2377.htm>.
Fecha de consulta: enero de 2014.
75. Flores Zavala, Elementos de finanzas públicas mexicanas,
Porrúa, México/ 2004 p. 185.
76. D. Mabarak, Derecho financiero público, McGrawHill, 2000,
p. 81.
77. Flores Zavala, op. cit., p. 17.
78. Raúl Rodríguez Lobato, Derecho fiscal, Oxford University
Press, México/ 2011, p. 6.
79 Manuel Hallivis Pelayo, Fisco, federalismo y globalización en
México, Tari: Editores, México, 2003, p. 181.
80. Actualizado a marzo de 2015.
81. Erick M. Zolt y Richard M. Bird. Documento de investigación,
Núm. 05-22/ UCLA School of Law. Law and Economics Research
Paper Series, pp. 4-5. Disponible en: <http://ssrn/abstract=804704>.
Notas
133
82. Figura elaborada con base en datos de la OCDE. Disponibles
en: <http://
stats.oecd.org>. Fecha de consulta: marzo de 2015. Para los
países en los que no había datos disponibles para 2013, se utilizó la
cifra reportada en 2012. El coeficiente de Gini corresponde a 2012;
para los países sin datos disponibles, se utilizaron los de 2011.
83. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas, El ingreso tributario en
México, México, 2005, p. 13. Disponible en:
<http://www.cefp.gob.mx/intredocumentos/pdfcefp/
cefp0072005.pdf>.
Fecha de consulta: junio de 2013.
84. Cabe mencionar que hay alguna confusión en la forma en
que se clasifican los ingresos tributarios y no tributarios en México.
Dolores Beatriz Chapoy Bonifaz expresa: “Aunque el derecho
mexicano no les concede categoría de impuestos, los derechos y las
contribuciones de mejoras constituyen técnicamente impuestos
basados en el beneficio; y las aportaciones de seguridad social
corresponden a un impuesto a las nóminas basado en la capacidad
contributiva; todos ellos, junto con los impuestos, son catalogados
como contribuciones. Los productos y aprovechamientos son
ingresos no tributarios”, Dolores B. Chapoy Bonifaz (coord.),
Derecho financiero, McGrawHill, México, 1997, p. 131.
85. Rodríguez Lobato, oy. cit., p. 5.
86. Oy. cit., p. 6.
87. Loe. cit.
88. Rodríguez Lobato, oy. cit., p. 61.
89. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Ingresos
Públicos en México, Cámara de Diputados,
México.
Disponible
en:
<http://arch.ivos.
diputados.gob.mx/comisionesLXI/medioambiente/cursos/element
os/03. pdf>.
90. Benjamín Retchkiman, Introducción al estudio de la
economía pública, México, UNAM-Instituto de Investigaciones
Económicas, 1972, p. 134.
91. Oy. cit., p. 69.
92. Eric M. Zolt y Richard M. Bird, oy. cit., pp. 4 y 52.
93. Para abundar en el tema, resulta interesante consultar
Hallivis Pelayo, oy. cit., pp.
91-156.
94. Harold Groves, Finanzas públicas, Trillas, México, 1978, p.
29.
95. Los datos se obtuvieron del estudio Doing Bussines Z0N,
elaborado por el Banco Mundial. Consultado en:
www.pwc.coin/gx/en/services/ tax/pagin-taxes-2016/overall-rantung-
and-data-tables.html>. Fecha de consulta: marzo de 2015.
96. Adam Smith, An Inquiry into the Nature and Causes of the
Wealth of Nations, vol. 2, Clarendon Press, Oxford, 1976, pp. 825-
826.
97. Harold Groves, oy. cit., p. 35.
98. Samuelson y Nordhaus, oy. cit., p. 303.
99. David N. Hyman, Public Finance. A Contemporary
Application of Theory to Policy, Thomson, Mason, Ohio, 2008, p.
412.
100. Harold Groves, op. oil., p. 41.
134
101. Para el lector que no esté familiarizado con la estadística,,
cuando una población se divide en grupos de’ diez, hablamos de
deciles. Así, el decil I indica 10 % de la población que tiene los
ingresos más bajos, mientras que el decil X contiene a 10 %
de las personas con ingresos más altos del país.
102. Tomada de: Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por
deciles de hogares y personas. Resultados para el año
de
2.014,
p.
82.
Disponible
en:
<http://www.
shcp.gob.mx/INGRESOS/ingresos_distribucion_pago/IG-
2016(ENI-GH).pdf>.
Fecha de consulta: julio de 2016.
103. Todas las figuras de esta sección fueron elaboradas con
base en la LIF para el ejercicio fiscal de 2016.
104. En adelante se omiten de las gráficas circulares los
conceptos equivalentes a un porcentaje inferior a 1%.
105. Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda,
consultados en: <http ://www.shcp .gob
.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZAS
PUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Publicas/Informac
ion_mensual/
Paginas/finanzas_publicas.aspx>. Fecha de consulta: marzo de
2015.
106. Idem.
107. Elaboración propia con datos del INEGI, Estadística de
finanzas públicas estatales y municipales.
Datos
actualizados
a
2014.
Disponible
en:
<http://www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosbasicos/tabtema.
aspx?s=est&c=27565>. Fecha de consulta: marzo de 2015.
108. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Diagnóstico
integral de la situación actual de las haciendas públicas estatales y
municipales. Diagnóstico^ 2007, p. 129. Disponible en:
<http://www.shcp.gob.mx/INFGUB/Paginas/ Diagnosti.co.aspx>.
Fecha de consulta: septiembre de 2013.
109. Elaboración propia con datos del INEGI.
110. Elaboración del autor con datos de la OCDE. Disponibles
en: <http://
stats.oecd.org/>. Fecha de consulta: julio de 2016.
111. Elaboración del autor con datos de la OCDE. Disponibles
en: <http://
stats.occd.orglindex.aspx?r=115912>fecha de consulta: marzo
de 2015.
112. Idem.
113. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Centro
de Estudios de las Finanzas Públicas El ingreso tributario en
México, México, 2005, p. 12. Disponible en:
<http://www.cefp.gob.mx/intredocumentos/
pdfcefpcefp0072005.pdf>. Fecha de consulta: noviembre de 2013.
114. En concreto se pueden mencionar los artículos 2o., fracción
XLVIII, y 17delaLFPRH.
CAPITULO 5
EL FEDERALISMO Y LA
COORDINACIÓN FISCAL
Objetivo
Ml
Que el lector comprenda los aspectos más importantes de las
relaciones fiscales intergubernamentales en los estados federales.
Además de conocer el marco normativo del Sistema Nacional de
^Coordinación Fiscal mexicano. _________
La adopción del sistema federal en México generó infinidad de
discusiones desde el inicio mismo de la vida independiente del país.
Para algunos autores el federalismo mexicano se inicia con la
proclamación del Plan de Casa Mata en 1823, al cual un importante
sector de la población se opuso. Fray Servando Teresa de Mier, por
ejemplo, señalaba en ese año respecto de la presunta intención de
imitar el modelo estadounidense: “Ellos eran ya estados separados
e independientes unos de otros, y se federaron para unirse contra la
opresión de la Inglaterra: federarnos nosotros estando unidos es
dividirnos y atraernos los males que ellos procuraron remediar con
esa federación”.115 Después de una serie de conflictos políticos que
convulsionaron al país durante todo el siglo xix, la Constitución de
1917, hoy vigente, recogió la tradición federalista y estableció en su
artículo 40 que “es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una
República representativa, democrática, federal, compuesta de
Estados libres y soberanos en todo lo concer-135
136
rúente a su régimen interior; pero unidos en una federación
establecida según los principios de esta ley fundamental”.116
La estructura de un Estado federal plantea algunos retos
interesantes en materia de finanzas públicas, por ejemplo: ¿los
ciudadanos debemos sostener con nuestras contribuciones a cada
uno de los tres ámbitos de gobierno, Federación, estados y
municipios? ¿No es una carga demasiado pesada? ¿Pueden los
gobiernos de esos tres ámbitos grabar una misma fuente, por
ejemplo, el ingreso de los contribuyentes? ¿Deberían concentrarse
en la Federación los recursos derivados de las contribuciones -en su
totalidad o parte de ellos-y luego distribuirse? ¿Cómo realizar esa
distribución, bajo qué criterios?
En este capítulo abordaremos estos asuntos y conoceremos las
salidas legales que se han dado a estos planteamientos en México.
Así, entraremos al estudio del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal, su origen y desarrollo, su estructura, retos y las principales
críticas que se hacen al mismo. Cabe señalar que en este capítulo
no elaboramos un apartado específico sobre fundamentos
constitucionales de la coordinación fiscal por dos razones: en primer
lugar, es de llamar la atención que el constituyente no estableció en
nuestra Carta Magna referencias claras y explícitas sobre la
materia;117 en segundo lugar, y ante la ausencia antes señalada en
el texto constitucional, hemos de remitirnos a las disposiciones
referentes a las potestades tributarias de la Federación, los estados
y los municipios.
El primer paso para introducirse en esta compleja faceta de las
finanzas públicas, es comprender el concepto de federación y qué
implicaciones tiene la existencia de un sistema federal.
EL CONCEPTO DE FEDERACIÓN^
■ A LñFWén?ów.es ;tma forma de estado en la1 que coexisten
varios territorios, estados miembros o entidades que renuncian
totalmente i a su soberanía en lo exterior y parcialínenté en cuanto a
su régimen7 1 interior, supeditándola a un poder superior común. M;
?¿S
El federalismo nace de la necesidad de unificar o bien mantener
ligados a un conjunto de estados que tienen intereses comunes
perdurables. Para ilustrar lo anterior, citamos a Paya Viesca:
El Estado federal y las finanzas públicas
137
El sistema federal tiende por esencia a establecer una unión
entre elementos dispersos y heterogéneos [dicha unión] en ningún
momento niega ni impide lo variado, lo dependiente, lo autónomo [.
.] se trata de […] una reconducción de entidades autónomas y de
expresiones sociales diversas [. .] hacia una ordenación superior y
de valor común para todos los elementos integrantes. En este
sentido, federar significa conexionar lo múltiple e independiente en
una forma superior de convivencia.118
Cabe resaltar que hay federaciones formadas a partir de un
pacto entre estados que desean agruparse, mientras que otras
surgen por la división de un Estado, originalmente centralizado, en
entidades federativas.
En las federaciones se forman ámbitos de gobierno -en el caso
mexicano: Federación, entidades federativas y municipios-, los
cuales pueden tener su propia normativa, pero ésta no puede
contravenir la Ley Suprema, la Constitución federal. Se considera un
elemento esencial del federalismo la descentralización, que significa
que cada ámbito de gobierno tiene personalidad propia y no está
sujeta a la autoridad central.119
Por otra parte, el Estado federal cuenta desde su nacimiento con
una organización basada en la llamada “separación de poderes”.
Esos poderes son órganos en los que se distribuyen las funciones
de gobierno y se han dividido en tres grupos: ejecutivas, legislativas
y judiciales.
EL ESTADO FEDERAL Y LAS FINANZAS PÚBLICAS^
La coexistencia de tres ámbitos de gobierno distintos en el
régimen federal, hace necesaria la delimitación de determinadas
atribuciones por parte de cada uno de ellos. En cuanto a las
finanzas públicas, resulta muy importante determinar, por ejemplo, a
qué ámbito de gobierno le corresponde prestar qué tipo de servicios;
qué le corresponde recaudar a cada uno; si pueden establecer los
tres cualquier tipo de contribuciones o hay algunas que se
encuentran reservadas a uno de ellos y si se podrán concentrar los
recursos o parte de los mismos en uno de esos ámbitos de gobierno
y luego distribuirlos a los demás.
En cuanto al primer aspecto -a qué ámbito de gobierno le
corresponde prestar qué tipo de servicios-, la llamada teoría de la
asignación ha formulado la siguiente respuesta: Los servicios que
son de ámbito nacional en cuanto a la incidencia de sus beneficios
(tales como la defensa nacional) deberían ser provistos a escala
nacional, los servicios con beneficios locales (por ejemplo, el
alumbrado) deberían ser
138
provistos por unidades locales, mientras que otros ■ (como las
carreteras) deberían ser provistos a escala regional.120
Por su parte, John Due señala que:
En teoría, la estructura óptima asignaría al gobierno federal las
tareas de estabilización [económica], de redistribución del ingreso y
aquellas actividades cuyos beneficios alcanzan a todos los
habitantes de la nación. La realización de otras actividades se
encargaría a unidades gubernamentales menores cuya magnitud
esté de acuerdo con el grupo de población que se beneficia en
forma directa con los servicios a su cargo […]. La naturaleza
limitada espacialmente de los beneficios exige, por tanto, una
estructura fiscal compuesta de múltiples unidades de servicio,
abarcando cada una de ellas una región de diferente extensión
dentro de la cual se determine y se financie la oferta de un servicio
particular.121
Así, cada ámbito de gobierno habría de establecer las fuentes de
financiamiento necesarias para cubrir los costos de los servicios a
su cargo. Lo anterior suena sencillo, sin embargo, no todos los
ámbitos de gobierno tienen la misma capacidad recaudatoria ni la
misma eficiencia en la prestación de los servicios que les
corresponden. Asimismo, entre regiones de un mismo país, incluso
de una misma entidad federativa, puede haber grandes diferencias
en el ingreso de las personas y en el volumen de las transacciones
que realizan. Por otra parte, los distintos ámbitos de gobierno
podrían llegar a gravar una misma fuente -por ejemplo el ingreso de
las personas-para tratar de .financiar los servicios que les
corresponden, lo cual constituiría una carga muy pesada para el
contribuyente.
Finalmente, también debe considerarse que en la prestación de
servicios pueden lograrse economías de escala si se prestan por
una sola instancia.
Planteamientos como los que hemos hecho constituyen razones
por las que se hace necesario un sistema de coordinación fiscal.
A continuación se expondrán de manera sintética algunos
conceptos útiles para entender el tema de la coordinación fiscal.
Comenzaremos con el más importante para esta unidad.
El federalismo fiscal consiste en la definición de las
competencias y las interrelaciones entre los tres ámbitos de
gobierno, en lo que se refiere a la recaudación y distribución de los
recursos públicos entre ellos.
El federalismo fiscal y sus dilemas

139
■ Gasto federalizado. Es la suma total de las transferencias de la
Federación hacia los ámbitos de gobierno locales (estados,
municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México).
Se forma principalmente con los ramos 28 (participaciones
federales) y 33 (aportaciones federales) del PEF, pero incluye
también recursos del ramo 23 (provisiones salariales y económicas)
y aquellos acordados en convenios de descentralización.
■ Transferencias. En el contexto del federalismo fiscal, se
denominan transferencias a los recursos que un ámbito de gobierno
traslada a otro o a otros.
■ Transferencias condicionadas. Como se mencionó
anteriormente, son aquellas que tienen que ser aplicadas con un fin
determinado, de acuerdo con los fondos establecidos en la Ley de
■ Transferencias no condicionadas. Son aquellas cuyo uso y
destino pueden ser determinados por las autoridades locales.
EL FEDERALISMO FISCAL Y SUS DILEMAS^
Para Oates, el problema central del federalismo fiscal es el grado
adecuado de descentralización de un sector público.122 Así, el
federalismo fiscal plantea varios problemas nada fáciles de resolver;
por ejemplo, ¿qué tanto deberían los estados ceder en favor de la
Federación sus potestades tributarias? Si se optara por un modelo
en el que hubiese estados con gran capacidad recaudatoria y una
Federación con pocos ingresos, se tendría la ventaja de que cada
entidad gastaría conforme a lo que recauda, pero sería difícil
redistribuir el ingreso nacional entre los estados y, por tanto, se
acentuarían las diferencias entre los estados más pobres y los más
ricos; asimismo, no se puede desligar el manejo de los recursos del
control político, de modo que una Federación débil financieramente
hablando resulta más propensa a una eventual desintegración.
En otro extremo se podría permitir que la Federación tenga a
cargo la mayor parte de la tarea recaudatoria y luego encargarla de
la distribución
140
de los recursos entre los estados a través de determinadas

fórmulas. Este modelo permite una mejor distribución interregional
del ingreso, pero tiene la desventaja de que se desliga el ingreso de
las entidades del gasto que ejercen; en otras palabras, “los
gobiernos locales se encontrarían con la agradable tarea de poder
gastar sin tener que cobrar”.123
Otro problema es: ¿de qué manera distribuir entre los estados y
los municipios los recursos recaudados? Si dejamos que los estados
que más recaudan sean los que más reciben, los estados más
pobres difícilmente saldrán de su situación precaria. Si queremos
favorecer a los estados más pobres, no podremos hacerlo sin tomar
parte de los recursos de los estados que han tenido el mérito de
recaudar más. Algo similar podemos decir de los municipios. La
figura 5.1 nos da un ejemplo de las asimetrías que hay en México
entre las entidades federativas.124 Ahí pueden observarse los
recursos propios de las entidades federativas para el año 2013.
Pero hay más complicaciones. Por ejemplo, deben tomarse en
cuenta otros factores tales como la contribución de las entidades al
PIB nacional y la población total de cada entidad, variables que se
ha Aguascalientes 1®1 425 074
Baja California _ =z»4 015 991
Campeche _ »*2 202 776 Chiapas _
Coahuila
NOTA:
Para este
■4,726
462 i4167 906 Colima
«1225222
59,025469
Ciudad de México
Guerrero ■«■2 748 335
Jalisco ‘ WHaasa 7 125 736 _________ _
Edo. de México
27 303 851
Michoacán ^»3 164 207
Morelos *1 391 261
Nayarit ‘®1 537 508
Nuevo León ====3=^==i 12 513 321
Oaxaca = 4 055 705
Puebla _
6
_6
_3
_2
767
Querétaro _ = 3 950 509
Quintana Roo 2®® 2 719 983
San Luis Potosí_
Sinaloa_ „
Tabasco 2 815 438
Tamaulipas_ =3 E 5 494 683
Tlaxcala J 512 280
Veracruz ‘ Yucatá 5n
’«
1«
12
2
070
052 337
Zacatecas ■ 1 859 836
comparativo se utilizan los ingresos por impuestos, derechos,
productos, aprovechamientos y contribuciones de mejoras.
Figura 5.1. Ingresos propios de las entidades federativas (2013).
El federalismo fiscal y sus dilemas

141
buscado incorporar en las fórmulas de distribución de los fondos
que contempla la Ley de Coordinación Fiscal. Las situaciones aquí
descritas valen también cuando nos referimos a la distribución entre
los municipios de un mismo estado, ya que hay municipios -por
ejemplo los que se ubican en zonas turísticas-que tienen un
potencial recaudatorio mucho mayor que otros, como los de zonas
serranas.
La respuesta a esos dilemas no puede ser única e invariable de
un país a otro, y depende de las decisiones que se tomen sobre
cuáles son los principales servicios que requiere la población, qué
ámbito gubernamental debe proporcionar cada uno de ellos, y cómo
y quiénes deben financiarlos. Lo más deseable sería que el ámbito
más cercano al ciudadano -el municipio-proveyera la mayoría de los
servicios, pues es la instancia en la que se pueden detectar de
forma inmediata las necesidades de una comunidad .“El consenso
muestra que el más indicado para ejercer funciones de ingreso y
gasto, debería ser el [ámbito] local, porque se encuentra más
cercano al ciudadano”.125 El problema es que los costos en
muchos casos no pueden ser cubiertos por las arcas municipales y,
por otro lado, hay servicios que se pueden prestar de manera más
eficiente por el gobierno estatal o Federal, además de que hay
necesidades que rebasan el ámbito municipal (por ejemplo la
construcción de carreteras).
Mandujano señala que
[…] en el proceso de delimitación y diseño de competencias que
cada esfera de gobierno asume en las diferentes áreas de la función
pública, surge el concepto de descentralización, cuyo término se
emplea para indicar grados y modalidades diversas de reducción del
campo del gobierno federal a consecuencia del desplazamiento de
políticas por las instancias subnacionales; transferencia a otros
órganos de gobierno de la implementación y administración de
políticas definidas en el ámbito federal.126
El cuadro 5.1. muestra las ventajas y desventajas de la
recaudación y el gasto centralizados y descentralizados.
Cabe señalar que en diversos países hay diferentes
combinaciones, es decir, parte de la recaudación es centralizada y
otra se deja en manos de los gobiernos locales, y lo mismo sucede
con el gasto.127 Por medio de las transferencias -concepto que se
estudiará más adelántese ha buscado solucionar varios de los
problemas y retos que plantea el federalismo fiscal.
142
uppepneaay
oiseg
143
LOS EQUILIBRIOS Y DESEQUILIBRIOS^ FISCALES
Idealmente el federalismo fiscal debería buscar un equilibrio en
la recaudación de los tres niveles de gobierno, de modo que cada
uno pueda sufragar de manera adecuada sus gastos y así
proporcionar una buena calidad de los servicios que brindan a la
población (figura 5.2).
Coordinación horizontal
Equilibrio fiscal horizontal:
(entidad federativa-entidad
capacidades fiscales iguales para la
federativa; municipio-municipio)
provisión de bienes públicos
Equilibrio fiscal vertical: los

Coordinación vertical
ingresos asignados a cada ámbito de gobierno — (federación-
entidad federatíva— corresponden a sus necesidades de gasto
munícipio)
Figura 5.2. Federalismo fiscal. Cuadro resumen.
Si la relación fiscal horizontal es equilibrada, no habrá incentivos
para que los habitantes de las zonas más pobres migren a las zonas
más desarrolladas. Por su parte, el equilibro fiscal vertical permitirá
al sector público cumplir uniformemente en todo el país con el
suministro de bienes y servicios públicos; sin importar el lugar donde
vivan los ciudadanos, tendrán acceso a la misma cantidad y calidad
de servicios públicos. Sin embargo, esto no siempre es así. En la
figura 5.3 se ilustran los casos de equilibrio (panel izquierdo) y
desequilibrio (panel derecho) fiscal. La línea negra gruesa marca la
relación vertical; la gris delgada, la relación horizontal. Los círculos
más grandes indican los ámbitos gubernamentales que recaudan
más.
En el panel derecho se simula un caso -parecido al de México-en
el que la Federación concentra la mayor parte de la recaudación,
mientras que los estados y municipios recaudan poco, por lo que se
presenta (un desequilibrio vertical representado por la línea gruesa
sesgada en el centro. Aun entre un estado y sus municipios se
presentan fuertes diferencias en la cantidad de recursos que cada
ámbito administra, por lo
144
Cap. 5. El federalismo y la coordinación fiscal que internamente
hay desequilibrios verticales representados también por las líneas
gruesas empinadas a los lados. Tenemos también estados muy
ricos -
hablando de su capacidad recaudatoria-y otros con una hacienda
pública muy reducida; incluso entre los municipios de un mismo
estado hay una gran desigualdad, por lo que se presentan
desequilibrios horizontales representados por las líneas grises
delgadas inclinadas.
Equilibrio
Desequilibrio
Figura 5.3. Equilibrios y desequilibrios fiscales.
EL PROBLEMA DE LA CONCURRENCIA^
TRIBUTARIA
Trasladándonos hacia la perspectiva del ciudadano, la existencia
de un Estado federal implica que aquél se encuentre circundado por
tres ámbitos de gobierno, debiendo contribuir a los gastos de cada
uno de ellos. Así lo establece el artículo 31, fracción IV de la
Constitución: “Es obligación de los mexicanos […]
contribuir para los gastos públicos, así de la Federación, como
de los Estados, de la Ciudad de México y del Municipio en que
residan”.
Lo anterior conlleva la posibilidad de que haya una concurrencia
tributaria o concurrencia impositiva.
pgj
La concurrencia tributaria p impositiva se presenta cuando lá| !
Federación, las entidades federativas y los municipios puederij i
establecer:contribuciones sobre las mismas fuentes, actos u objetos
gravadles. • ; ‘
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

145
Tal concurrencia entre los tres ámbitos de gobierno se refleja en
un problema de doble -o hasta triple-tributación, que constituye una
carga excesiva para el contribuyente y que, por lo mismo, puede
llevar a problemas de evasión o elusion fiscal con el consecuente
daño a las finanzas públicas. De acuerdo con Narciso Sánchez
Gómez: Como una consecuencia lógica de nuestro sistema
constitucional tan impreciso para el ejercicio de la potestad tributaria
de los tres ámbitos políticos de gobierno que existen en México,
sobre todo por la carencia de reglas claras y específicas para
delimitar los campos de acción y las materias que pueden ser
gravadas por cada una de las instancias competenciales en
cuestión, sucede con gran frecuencia que dos o más sujetos activos
establezcan dos o más contribuciones sobre un mismo ingreso o
capital.128
El mismo autor señala que el artículo 73 establece en la fracción
XXIX algunas contribuciones que competen únicamente a la
Federación, sin embargo, la fracción VII otorga al Congreso federal
la facultad de decretar otras contribuciones sobre cualesquiera otras
fuentes, las cuales, al no encontrarse prohibidas a los fiscos
estatales y municipales, se convierten en campo propicio para la
doble o triple tributación. “El problema ha tratado de resolverse a
través de una llamada ‘Ley de Coordinación Fiscal’, que tiende a la
creación de impuestos federales únicos, en cuyos rendimientos se
concede una participación porcentual a entidades y municipios”.129
Por su parte Hallivis Pelayo, sobre la razón de ser de esa ley,
comenta que […] se requería el diseño e instrumentación de un
sistema de coordinación, cuyos propósitos se resumían en disminuir
la concurrencia impositiva, repartir la competencia entre los tres
niveles de gobierno, buscar el óptimo aprovechamiento de cada
fuente de ingresos, unificar la carga impositiva de los contribuyentes
y efectuar un reparto equitativo de los rendimientos de las fuentes
impositivas entre los tres niveles de gobierno.130
EL SISTEMA NACIONAL DE COORDINACIÓN^
FISCAL
Marcela Astudillo Moya refiere que la problemática de las
relaciones fiscales en México ha estado presente desde la adopción
del
146
Cap. 5. El federalismo y la coordinación fiscal sistema federal:
“En las primeras décadas del siglo xx cada ámbito de gobierno tenía
su propio sistema impositivo, lo que dio origen a lo que algunos
autores denominaron ‘jungla fiscal7; llegaron a haber más de 100
impuestos diferentes en nuestro país77.1‘31 (figura 5.4).
Jungla
■ 2a. Convención . i Ta. Ley de :
fiscal
Nacional Fiscal
Coordinación Fiscal
1a. Convención
3a. Convención
Ley de Coordinación
Nacional Fiscal
Nacional Fiscal
Fiscal Vigente
Figura 5.4. Antecedentes del Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal.
Con el fin de buscar una coordinación entre la Federación, los
estados y los municipios, se celebraron varias convenciones
nacionales fiscales: en 1925,1933 y 1947. La primera Ley de
Coordinación Fiscal se publicó en diciembre de 1953, y 25 años más
tarde132 se emitiría la ley vigente con la cual daría inicio el actual
Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Ala par de ese
ordenamiento, se expidió la Ley del Impuesto al Valor Agregado,ÍS3
la cual remplazaría ai Impuesto sobre Ingresos Mercantiles. De
acuerdo con Horacio Sobarzo, con estas reformas: […] no sólo […]
se modificó de fondo el sistema de relaciones fiscales
intergubernamentales, sino [.. ] también se simplificó el sistema
tributario en su conjunto, pues se eliminó una serie de impuestos
especiales que implicaban un sistema de tributación múltiple. Sin
duda la modificación más trascendental fue que con la introducción
del IVA, a cargo del gobierno federal, los estados prácticamente
cedieron al gobierno central la función recaudatoria de su fuente
principal de ingresos, que era su participación en el llamado
Impuesto Sobre ingresos Mercantiles.134
A partir de esas reformas, los estados han cedido la mayor parte
de sus facultades recaudatorias, las cuales se han centralizado en la
Federa-
Transferencias
147
ción, mientras que por el lado del gasto, por el contarlo, la
tendencia ha sido más bien hacia la descentralización,
especialmente a partir de 1992 con la emisión del Acuerdo Nacional
para la Modernización de la Educación Básica. En el presente siglo
la problemática sigue vigente, prueba de ello es que en 2004 se
celebró la Convención Nacional Hacendarla en la que se continuó
analizando la mejor manera de distribuir los ingresos y gastos entre
los tres ámbitos de gobierno que conforman la Federación
mexicana, pues hasta ahora ninguno de ellos cuenta con los
recursos necesarios para cubrir sus respectivas necesidades de
gasto.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal consiste
esencialmente en que las entidades federativas ceden una parte de
sus potestades tributarias a la Federación, y como resultado, ésta se
encarga del cobro de los impuestos de mayor importancia desde el
punto de vista recaudatorio, como son el ISR y el IVA. A cambio, la
Federación les distribuye recursos por medio de un mecanismo de
transferencias.
De conformidad con el artículo 10 de la Ley de Coordinación
Fiscal, la adhesión de las entidades al sistema se logra a partir de
convenios celebrados con la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, previamente aprobados por el Congreso local
correspondiente.
TRANSFERENCIAS^
En la definición del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
mencionamos que el Gobierno Federal distribuye recursos a las
entidades federativas mediante un mecanismo de transferencias.
Las transferencias sirven básicamente para corregir los
desequilibrios fiscales, tanto en el plano horizontal como en el plano
vertical.135
Hay diversos criterios para el establecimiento de
transferencias:136
■ Igualitarios. Se distribuyen los recursos por partes iguales
entre todos los receptores.
■ Compensatorios. Los recursos se distribuyen considerando el
rezago económico, la marginación o la pobreza de las entidades o
municipios.
■ Distributivos. Se asignan los recursos con base en factores
demográficos o territoriales (p. e. se asignan más recursos a las
entidades o municipios que
148
Cap. 5. El federalismo y la coordinación fiscal tienen mayor
población o un territorio más extenso).
■ Resarcitorios. Se busca restituir a las entidades federativas o
municipios los recursos que aportan a la hacienda nacional o
estatal, o bien recompensar su dinamismo económico.
■ Históricos o inerciales. La distribución de los recursos
simplemente se realiza conforme a los años anteriores. En
ocasiones se pueden actualizar los montos a asignar tomando en
cuenta la inflación.
■ Incentivos a avances programáticos. Se busca alentar el
cumplimiento de metas establecidas en programas y/o convenios
entre los diversos ámbitos de gobierno.
En los sistemas federales generalmente se utiliza más de un
criterio. En algunos casos se combinan en una fórmula de
distribución; por ejemplo, la distribución del Fondo General de
Participaciones se hace con base en el Producto Interno Bruto
Estatal (PIBE), la recaudación de impuestos y derechos locales, y el
número de habitantes. La Ley de Coordinación Fiscal contiene
varias fórmulas que involucran distintos criterios para la distribución
de los otros fondos de participaciones, así como de las
aportaciones.
Si bien las transferencias resultan de gran utilidad para lograr un
equilibrio fiscal entre las diferentes regiones, también pueden
generar dependencia de los gobiernos locales del Gobierno Federal,
como sucede en México, así como un incremento en la
centralización, por lo que los gobiernos estatales pierden soberanía
y los municipales autonomía, elementos que constituyen el
fundamento del Estado federal.
LAS APORTACIONES FEDERALES^
Las aportaciones federales son transferencias condicionadas
que la Ley de Coordinación Fiscal define como recursos que la
Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, la
Ciudad de México y, en su caso, de los Municipios, condicionando
su gasto a la consecución y cumplimiento de los objetivos que para
cada tipo de aportación establece la propia Ley (art. 25). Para tales
efectos, ese ordenamiento contempla ocho fondos:
Las aportaciones federales
149
I. Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto
Operativo (Fone; sustituye a partir de 2014 al Fondo de
Aportaciones para la Educación Básica y Normal, FAEB).
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (Fassa).
III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS).
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los
Municipios y de las Demarcaciones Territoriales de la Ciudad de
México (Fortamun).
V. Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM).
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de
Adultos (FAETA).
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los
Estados y de la Ciudad de México (FASE).
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las
Entidades Federativas (FAFEF).
La figura 5.5 ilustra la distribución de los montos asignados a
cada uno de los fondos en 2013. La propia ley señala la manera en
que se deben integrar, distribuir, administrar, ejercer y supervisar
dichos fondos137. Las aportaciones federales figuran, dentro del
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEE), en el ramo 33.
FASP: 7 631 761 000.00
FAFEF: 29 730 860 000.00
Figura 5.5. Distribución de los fondos de aportaciones federales.
LAS PARTICIPACIONES FEDERALES^
E INCENTIVOS
Las participaciones federales son recursos que la Federación
transfiere a
150
entidades federativas y municipios y cuyo uso y destino puede
ser determinado por las autoridades locales; es decir, se trata de
transferencias no condicionadas.
Dentro del PEF figuran en el ramo 28. En el Sistema de
Coordinación Fiscal mexicano las participaciones federales se
integran y distribuyen de una forma muy compleja. El cuadro 5.2
sintetiza la manera en que se componen y el porcentaje que
corresponde a los municipios138.
Cuadro 5.2. Participaciones Federales. Composición.
Concepto/Fondo
Se constituye con
Distribución a municipios
1)Fondo General de 20 % de la Recaudación Federal Al menos
20% de lo que los
Participaciones
Participadle (RFP)
estados reciben de la
NOTA: La RFP será explicada un poco
Federación
más adelante
2) Fondo de Fomento 1 % de la RFP
100%
Municipal
3) Participación en el
Al menos 20%
Impuesto Especial 20 % de la recaudación por la venta sobre
Producción y de cerveza, bebidas refrescantes,
Servicios
alcohol, bebidas alcohólicas
fermentadas y bebidas alcohólicas,
y con 8 % de la recaudación por la
venta de tabacos labrados
4) Fondo de
1.25% de la RFP
Al menos 20%
y
Fiscalización y
Recaudación
5) Fondo de
2/11 (18.2%) de lo recaudado por la Al menos 20%
%
Compensación
aplicación del impuesto a la venta
final de gasolinas y diesel en las
entidades federativas. Se distribuye
sólo entre las 10 entidades que, de
acuerdo con la última información
oficial del INEGI, tengan los
menores niveles de PIB per capita
no minero y no petrolero
151
6) Participaciones por Los restantes 9/11 (81.8 %) de lo Al
menos 20 %
la venta final de
recaudado por la aplicación del
gasolina y diesel.
impuesto a la venta final de
gasolinas y diesel corresponden a
las entidades federativas en función
del consumo efectuado en su
territorio, siempre y cuando estén
adheridas al SNCFy celebren
convenio de colaboración con la
SHOP
7) Fondo de
Al menos 20 %
Extracción de
0.6 % del importe obtenido por el
Hidrocarburos
derecho ordinario sobre
hidrocarburos pagado por Pemex
Exploración y Producción, en
términos de lo previsto en el artículo
254 de la Ley Federal de Derechos
8) Fondo de
100 % de la recaudación que se
Al menos 20 %
Compensación del
obtenga por este impuesto, del que
ISAN
corresponderá cuando menos 20 %
a los municipios de la entidad
9) Participación a los 0.136% de la RFP, que se entrega a 100%
(la distribución a los municipios los municipios fronterizos y
municipios la realiza
fronterizos y
marítimos por los que materialmente directamente la marítimos
se realiza la entrada o la salida del
Federación)
país de los bienes que se importan o
exportan
10) Derecho adicional
3.17% de 0.0143% del Derecho
100% (la distribución a los
sobre la extracción Ordinario sobre Hidrocarburos, que :
municipios la realiza de petróleo
se distribuye entre los municipios por
directamente la
los que se exporta petróleo crudo y
Federación)
gas natural
Por otra parte, las entidades federativas y los municipios reciben

diversos incentivos económicos derivados de los convenios de
colaboración administrativa en materia fiscal.
La figura 5.6 da cuenta de las cantidades totales pagadas a las
entidades federativas en 2015 por concepto de participaciones e
incentivos económicos139.
Ahí se aprecia la enorme importancia del fondo general de
participaciones.
152
Incentivos económicos
ISAN
Derecho adicional sobre
extracción del petróleo
0.136 de la RFP
IEPS Gasolinas*
IEPS
Fondo de extracción de
hidrocarburos
Fondo de
fiscalización
Fondo de fomento
municipal
Fondo general de
participaciones
*
Incluye
Fondo
de
Compensación e Incentivos y venta final de gasolina y diesel.
Figura 5.6, Participaciones e incentivos pagados a las entidades
federativas 2015 (en mil ones de pesos!.
LA RECAUDACIÓN FEDERAL PARTICIPADLE^
Al estudiar los diversos componentes de las participaciones en la
figura 5.6, pudimos observar que gran parte de los recursos se
distribuyen con base en porcentajes de la Recaudación Federal
Participadle (RFP); ésta se utiliza también para el cálculo de algunos
fondos de aportaciones, por lo que es muy importante analizar con
más profundidad ese concepto.
:: ;La riedudación federal
puede definirse como la
gran bolsa de recursos fiscales que obtiene la Federación por
concepto de ingresos(tributarios/yfSR, IVA,^1ÉPS, impuestos
átcomerció extefiór, etc.—, así cómo por concepto de ingresos fio
tributarios rélacioriádos ponía extracción petrolera (fin porcentaje del
derecho ordinario sobre hidrocarburos,entrebtrós)ilzí0
i iy-yAA/:
La recaudación federal participadle
153
De conformidad con el artículo 2o., segundo párrafo de la Ley de
Coordinación Fiscal, “la recaudación federal participadle será la que
obtenga la Federación por todos sus impuestos, así como por los
derechos sobre la extracción de petróleo y de minería disminuidos
con el total de las devoluciones por los mismos conceptos”; de
acuerdo con dicha disposición, se excluyen también los siguientes
conceptos: ■ Derechos adicionales o extraordinarios por extracción
de petróleo.
■ El ISR por concepto de salarios y por la prestación de servicios
personales subordinados causado por los servidores públicos de la
Federación, de las entidades federativas, de los municipios y las
demarcaciones territoriales de la Ciudad de México.
■ Recaudación total por concepto de derecho especial y derecho
extraordinario sobre minería.
■ Impuesto sobre Automóviles Nuevos.
■ Incentivos que se establezcan en los convenios de
colaboración administrativa en materia fiscal.
■ La parte correspondiente al IEPS en que participen las
entidades federativas adheridas al SNCF: 8 % en tabacos labrados
y 20 % en bebidas alcohólicas (art. 3o. A de la Ley de Coordinación
Fiscal}.
■ La recaudación obtenida por concepto de la aplicación del
IEPS a juegos con apuestas, sorteos y concursos, así como a diesel
y gasolinas (en términos de los arts. 2o., fr. II, inciso b y 2o. A, fr. II
de la Ley delIEPS).
■ Las cantidades que se distribuyan a las entidades federativas
derivadas del Fondo de Compensación, de las participaciones por la
venta final de gasolina y diesel y del Fondo de Extracción de
Hidrocarburos (arts. 4o. A y 4o. B de la Ley de Coordinación Fiscal).
■ El excedente de los ingresos que obtenga la Federación por
aplicar una tasa superior a 1 % a los ingresos por la obtención de
premios en loterías, rifas, sorteos y concursos (en términos de lo
dispuesto en los artículos 138 y 169
de la Ley delISR).
A la cifra que resulta de restar estos conceptos a la RFP se le
conoce como RFP
neta.
Es importante también tomar en cuenta que, dada la naturaleza
de los ingresos que la integran, la RFP se encuentra directamente
vinculada al comportamiento de la economía nacional en su
conjunto, especialmente a factores macroeconómicos como el
consumo, el empleo y el
154
Cap. 5. El federalismo y la coordinación fiscal precio de los
hidrocarburos. Asimismo, la RFP registra variaciones a lo largo del
año. Es por ello que no es posible determinar con certeza el monto
definitivo de la RFP, sino hasta que concluya el ejercicio fiscal
correspondiente. Por tal razón se hacen estimaciones mensuales de
la misma y, con base en ello, se realizan pagos provisionales a
entidades federativas y municipios.141 En la figura 5.7 se puede
observar el comportamiento anual de la RFP durante un periodo de
12 años142.
Anos
Figura 5.7. Comportamiento real anual de la RFP, 2003-2015.
LOS ORGANISMOS DE COORDINACIÓN FISCAL^

La Ley de Coordinación Fiscal contempla diversos organismos
colegiados en los que las entidades federativas, mediante sus
respectivos órganos hacendarios, participan en el desarrollo, la
vigilancia y el perfeccionamiento del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal. A partir de la reforma de diciembre de 2013, se
incluyó también la participación de los municipios por medio del
presidente de la Conferencia Nacional de Municipios de México
como invitado permanente en las reuniones de la Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales.
El cuadro 5.3 resume la manera en que se integran los
organismos de coordinación, así como sus principales funciones.
Cuadro 5 3 Organismos del Sistema Nacional do Coordinación
Fiscal Oígonisi’no integración
Principales runciones
Reunión
Secretario de Hacienda y
■ Aprobar los reglamentos de los
Nacional de
Crédito Público y por el titular del
organismos de coordinación
Funcionarios
órgano hacendarlo de cada
■ Establecer las aportaciones que deban»
Fiscales
entidad
cubrir la Federación y las entidades pa|j
el sostenimiento de esos organismos®!
155
■ Fungir como asamblea general del

Indetec y aprobar sus presupuestos y
programas
■ Proponer al Ejecutivo Federal las
medidas que estime convenientes para
actualizar o mejorar el Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal
Comisión
Secretaría de Hacienda y Crédito ■ Preparar las reuniones
nacionales de Permanente Público y ocho entidades (en la
funcionarios fiscales
de
ley se dividen las entidades en ■ Preparar los proyectos de
distribución de Funcionarios ocho grupos; cada grupo elije a
aportaciones que deban cubrir
Fiscales
la entidad que lo representará
la Federación y las entidades para el
mediante su órgano hacendarlo). sostenimiento de los órganos
de El presidente de la Conferencia coordinación, los cuales
someterá a la
Nacional de Municipios de
aprobación de la Reunión Nacional de
México es invitado permanente
Funcionarios Fiscales.
■ Fungir como consejo directivo del
Indetec y formular informes de las
actividades de dicho instituto y de la
propia Comisión Permanente, que
someterá a la aprobación de la Reunión
Nacional
■ Vigilar la creación e incremento de los
fondos y el pago de participaciones
señalados en la Ley de Coordinación
Fiscal a las entidades federativas y
municipios
» Formular dictámenes técnicos sobre
posibles violaciones a la Constitución en
materia fiscal, o bien, de convenios de
colaboración por parte de entidades
adheridas al SNCF
Instituto para el Un director general* que tiene la ■ Realizar
estudios relativos al SNCF
Desarrol o
representación del Instituto
■ Hacer estudios sobre la legislación
Técnico de las Una asamblea general que
tributaria federal y de las entidades
Haciendas
aprueba sus estatutos,
federativas, así como de las respectivas
Públicas
reglamentos, programas y
administraciones
(Indetec)
presupuesto. La Reunión
■ Sugerir medidas para coordinar la acción
Nacional de Funcionarios
impositiva federal y local, a fin de lograr
Fiscales funge como asamblea
la más equitativa distribución de los
general del Instituto
ingresos entre la Federación y las
entidades
* La Ley no establece quién lo nombra. El artículo 31, fracción VI
del Reglamento interior de los organismos del Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal determina que es facultad del consejo directivo
del instituto nombrar y remover al director general.
156
Organismo
Integración
t’r¡nc¡pálcs íbndoncs
Un consejo directivo que tendrá las ■ Desempeñar las funciones

de secretaría facultades que señalen los técnica de la Reunión
Nacional y de la
estatutos. La Comisión
Comisión Permanente de Funcionarios
Permanente de Funcionarios
Fiscales
Fiscales funge como consejo
■ Actuar como consultor técnico de las
directivo
haciendas públicas y capacitar
funcionarios fiscales
■ Promover el desarrol o técnico de las
haciendas públicas municipales
■ Desarrol ar los programas que apruebe
la Reunión Nacional de Funcionarios
Fiscales
Junta de
Representantes que designe (a
La Ley de Coordinación Fiscal no señala
Coordinación
SHCP y los titulares de los
sus funciones, sin embargo, el
Fiscal
órganos hacendarlos de las ocho Reglamento interior de los
organismos entidades que forman la del SNCF (art. 37) establece
que la
Comisión Permanente de
junta se encarga de elaborar el
Funcionarios Fiscales
dictamen técnico en relación con los
recursos de inconformidad que
presentan las personas que se
consideren afectadas por
incumplimiento de las disposiciones del
sistema o de las de coordinación en
materias de derechos
RETOS DEL SISTEMA NACIONAL^
DE COORDINACIÓN FISCAL
El hecho de que el México independiente haya adoptado el
federalismo como la forma de Estado bajo la cual se organiza, tiene
implicaciones importantes en el terreno de las finanzas públicas. En
primer lugar, ha habido, y hay hasta la fecha, tremendas asimetrías
económicas, sociales y culturales entre las diversas entidades de la
República. En segundo lugar, es necesario reconocer la debilidad
del Estado, la cual se vuelve más dramática en los ámbitos locales,
y que se manifiesta, entre otras cosas, en la baja recaudación
tributaria, el defecto en la prestación de los servicios públicos y el
frecuente desvío de
Retos del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal 157

recursos. En tercer lugar, la naturaleza misma del régimen
federal lleva implícito, en el campo de lo político, el empoderamiento
de determinados funcionarios públicos locales; el margen
discrecional en la toma de decisiones en materia de finanzas
públicas -siempre necesario para conocer y atender las necesidades
de la población en el ámbito más inmediato-es aprovechado en
muchas ocasiones para servir a intereses individuales o de grupos.
Un exgobernador y exlegislador federal señaló: “cabe reconocer que
en pleno siglo xxi la realidad del federalismo mexicano parece estar
arrojando más problemas que los que resuelve7’.143
Sin dejar de reconocer los esfuerzos hechos para apuntalar el
federalismo fiscal, es necesario señalar aquí algunos de los
problemas y retos que enfrenta el Sistema Nacional de Coordinación
Fiscal.
Algunos autores144 han insistido en la necesidad de que las
entidades federativas incrementen sus ingresos propios, pues el
actual sistema concentra la mayor parte de las facultades
recaudatorias en la Federación, lo cual provoca que muchos
estados y municipios dependan demasiado de ésta y no hagan un
esfuerzo recaudatorio suficiente. En la figura 5.8 aparece la manera
en que se han integrado las haciendas pú-
2010
_____ ..2”
n¿z J81
S2 7
2009
2008
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
S Ingresos federales □ Ingresos propios
i H Ingresos extraordinarios ■ Disponibilidad inicial ‘Ingresos
federales = participaciones federales y aportaciones federales.
‘Ingresos propios = impuestos, derechos, productos,
aprovechamientos y contribuciones de mejoras. ‘Ingresos
extraordinarios = Otros ingresos por cuenta de terceros y
financiamiento.
* Disponibilidad inicial = Cantidad con la que cuentan las
entidades al inicio del ejercicio fiscal Figura 5.8. Composición de los
ingresos de las entidades federativas en porcentajes según su
origen, 2008-2011. FUENTE: INEGI, Finanzas Públicas Estatales y
Municipales.
158
blicas estatales durante cuatro ejercicios recientes145. Ahí
puede verse claramente el enorme peso de las transferencias
federales.
Por otro lado, el gasto se encuentra bastante descentralizado, lo
cual conlleva a que a escala local las erogaciones rio guarden una
relación con los ingresos.
Un problema adicional es que, como pudimos constatarlo, el
sistema de transferencias es bastante complicado, lo cual implica
una mayor opacidad y la utilización masiva de recursos económicos,
materiales y humanos para las tareas de capacitación y
fiscalización. También se ha llegado a señalar que en el esquema de
distribución de transferencias se utilizan criterios incluso
contrapuestos que provocan distorsiones en el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal.146
Por tanto, entre los múltiples retos que enfrenta este sistema -y
por consiguiente el federalismo mexicano-está el de encontrar
mecanismos que permitan a los estados y municipios allegarse de
mayores ingresos propios sin establecer cargas demasiado pesadas
para los contribuyentes ni caer nuevamente en la doble o triple
imposición, y que tales ingresos sean los que financien mayormente
los egresos de esos ámbitos de gobierno. Asimismo, es necesario
simplificar y transparentar el sistema de transferencias federales
para evitar que los recursos públicos terminen sirviendo a los
intereses de cacicazgos locales.
® Elabore un cuadro sinóptico con los conceptos más
importantes de este capítulo. I II 3 Investigue cómo se estructura la
coordinación fiscal en otros países.
I
3 Acuda a las fuentes referidas en este capítulo y observe las
cifras actualizadas I del PIB por entidad federativa; la distribución de
los fondos federales; I participaciones e incentivos pagados a las
entidades federativas; variación I porcentual anual de la RFP y
composición de los ingresos de las entidades federativas en
porcentajes según su
■ Consulte los datos estadísticos del INEGI y observe el peso
que tienen en su entidad federativa las transferencias federales.
SUGERENCIAS PARA EL PROFESOR O TUTOR

■ Pida a los estudiantes que desarrollen un trabajo de
investigación sobre los orígenes del federalismo mexicano.
159
■ Si tiene un grupo de alumnos, organice una lluvia de ideas
acerca de cómo podría mejorar el Sistema Nacional de
Coordinación Fiscal. Si usted es un tutor a distancia, puede pedir un
ensayo individual sobre el tema.
■ Proponga un debate (presencial o en línea) sobre lo que podría
hacer la entidad de origen de los alumnos para mejorar sus
ingresos.
■ Pida a sus alumnos investigar sobre las transferencias de su
entidad de origen a los municipios o a las demarcaciones
territoriales de la Ciudad de México, de ser el caso.
CUESTIONARIO ®
1. ¿Qué es el federalismo fiscal?
2. En el contexto del federalismo fiscal, ¿qué son las
transferencias?
3. ¿A qué se llama “concurrencia tributaria”?
4. ¿Qué ley rige actualmente las relaciones
intergubernamentales en México?
5. ¿Cuáles son los organismos que se encargan de la
coordinación fiscal?
NOTAS
115. Cit. en Rafael Michel Estrada, La teoría constitucional en la
profecía del padre Mier sobre la Federación mexicana. Anuario
Mexicano de Historia del Derecho, vols. XI-XII, 1999-2000, UNAM-
Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2000. Cabe aclarar
que Fray Servando nunca se consideró un centralista, sino un
“federalista moderado”.
116. El texto se mantiene casi intacto. Únicamente se agregó, en
noviembre de 2012, la palabra “laica”.
117. Un estudio interesante sobre este tema y cómo se le dio
una salida práctica al problema de la doble tributación,
primeramente a partir de criterios jurisprudenciales y luego mediante
las convenciones nacionales fiscales, se puede encontrar en Felipe
Tena Ramírez, Derecho constitucional mexicano, Porrúa, México,
1980.
118. Jacinto Paya Viesca, El federalismo mexicano, Instituto
Nacional de Administración Pública, México, 1988, p. 21.
11‘9. Andrés Serra, Los propósitos de la desconceníración
administrativa, Secretaría de la Presidencia, México, 1976, p. 302.
120. Richard A. Musgrave y Peggy B. Musgrave, Hacienda
pública teóricay aplicada, McGrawHill, México, 1992, p. 559.
121. John F. Due y Ann F. Frielander, Análisis económico de los
impuestos y del sector público, Librería El Ateneo, Argentina, 1977,
p. 450.
160
122. Wallace Oates, Federalismo fiscal, Nuevo Urbanismo 25,
España/1977, p. 28.
123. Marcela Astudillo Moya, “Facultades y potencial
recaudatorio de los estados”, en José Luis Calva (coord.), Finanzas
públicas para el desarrollo, vol. 5, Miguel Ángel Porrúa, UNAM,
Cámara de Diputados, LX Legislatura, México, 2007, p.
207.
124. Elaboración propia con datos del INEGI. Disponibles en:
chttp:// www3.
inegi.org. mx/sistemas/tabuladosbasicos/tabtema. aspx?s=es-
t&c=27565>.
Fecha de consulta: octubre de 2014.
125. Marcela Astudillo Moya, Conceptos básicos de federalismo
fiscal: El caso de México, UNAM-Instituto de Investigaciones
Económicas, México, 2009, p. 33.
126. Nicolás Mandujano Ramos, Federalismo Fiscal en México.
Una propuesta para fortalecer la hacienda pública estatal, UNAM-
Instituto de Investigaciones Económicas, México, 2010, p. 33.
127. El estudio de algunos casos en el ámbito internacional
pueden ser consultados en Marcela Astudillo Moya, op. cit., pp. 37-
48; y en Nicolás Mandujano, op. cit., pp. 38-44.
128. N. Sánchez Gómez, Derecho fiscal mexicano, Porrúa,
México, 2009, p. 121.
129. Op. cit., p. 122.
130. Hallivis, P. Fisco, federalismo y globalización en México, Tax
Editores, México, 2003, p. 195.
131. Marcela Astudillo Moya, op.cit., p. 14.
132. La Ley de Coordinación Fiscal fue publicada en el Diario
Oficial de la Federación el 27
de diciembre de 1978, si bien en su artículo Primero Transitorio
se estableció que entraría en vigor el 1 de enero de 1980, salvo el
capítulo IV, referente a los organismos en materia de coordinación,
que entraría en vigor el 1 de enero de 1979.
133. La Ley del IVA se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el 27 dé diciembre de 1979. También se estableció en el
artículo Primero Transitorio que entraría en vigor el 1 de enero de
1980.
134. Horacio Enrique Sobarzo Fimbres, “Relaciones fiscales
intergubernamentales en México”, Problemas del Desarrollo. Revista
Latinoamericana de Economía, vol. 40, núm. 156, UNAM-Instituto de
Investigaciones Económicas, México, enero-marzo de 2009, p. 14.
135. Marcela Astudillo Moya, op. cit., p. 53.
136. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal, Manual de transferencias federales para municipios,
Autor, México, 201‘2, pp. 16-18.
137. Disponible
en:
<http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/
contenidos/?id=ll >. Fecha de consulta: enero de 2014.
138. Para la elaboración del cuadro se utilizaron los artículos 2o.
a 9o. de la Ley de Coordinación Fiscal; información de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público.
Consultada
en:
<http://www.transparenciapresupuestaria.
gob.mx/ptp/ServletImagen?tipo=pdf&idDoc=201>. Fecha de
consulta: enero de
Notas
161
2014; así como del Instituto Nacional para el Federalismo y el
Desarrollo Municipal, op. cit., pp. 27-44.
139. Elaboración propia con datos de la Secretaría de Hacienda
y Crédito Público.
Disponibles
en:
<http://www.shcp.gob.mx/POLHICAFINANCIERA/
FINANZASPUBLICAS/finanzas_publicas_info_mensual/finanzas
_deuda_
congreso_novl3.pdf>. Fecha de consulta: enero de 2014.
140. Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal, op. cit., p. 23.
141. Op. cit., pp. 24 y 26.
y Crédito Público: Consultado en:
<http://presto.hacienda.gob.mx/EstoporLayout/Layout. jsp>.
143. Mariano Palacios Alcocer, Federalismo y Sistema Nacional
de Coordinación Fiscal, Cámara de Diputados, México, 2012.
144. Cfr. Marcela Astudillo Moya, “Facultades y potencial
recaudatorio de los estados”, en José Luis Calva (coord.), Finanzas
públicas para d desarrollo, vol. 5, Miguel Ángel Porrúa, UNAM,
Cámara de Diputados, LX Legislatura; México, 2007. pp. 209-213, y
Horacio Enrique Sobarzo, op. cit., pp. 26-27.
145. Tomada de: INEGI, Finanzas Públicas Estatales y
Municipales. Disponible en:
<http://www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosbasicos/
tabtema.aspx?s=est&c=27565>. Fecha de consulta:.enero de
2014.
146. Nicolás Mandujano Ramos, op. cit., p. 16.
CAPÍTULO 6
EL DÉFICIT ¥ LA DEUDA PÚBLICA
Objetivo
■i
Que el lector conozca el origen y las consecuencias de la deuda
pública, así como su fundamento constitucional y la legislación
secundaria federal en materia de deuda pública.
La primera década del siglo xxi se podría considerar como el
“decenio de las crisis globales”: nació con la marca de Caín de los
ataques terroristas a las Torres gemelas en Nueva York-y sus
funestas consecuencias en el intercambio mundialy culminó en
medio de la turbulencia provocada por la crisis de las deudas
soberanas en la eurozona. Grecia, desde su incorporación al euro,
vivió un largo festín de dispendioso gasto público y maquillaje de
cifras; pero luego de vivir en el idilio del club de los millonarios,
despertó, de golpe, con una cruel realidad: en 2010 la deuda
importaba el equivalente a 148 % del PIB de ese país, llegando
hasta 170 % en 2011. Y el virus se contagió; otras economías de la
región vieron cómo sus deudas se dispararon
considerablemente:147 Irlanda, de 25 % del PIB en 2007 a 92 % en
2010; Italia de 103 % a casi 120 %, y España de 36% a 61 % en
esos años.148
México ha tenido también episodios dolorosos en el tema de la
deuda desde el inicio de su vida como país independiente. Uno de
ellos propició la segunda intervención francesa tras la suspensión
del pago de la deuda externa, decretada por el presidente Juárez en
1861. Otro capítulo trágico en la historia de la deuda mexicana se
presentó a principios de los años ochenta del siglo pasado: 4
El déficit y la deuda pública

163
A fines de 1980 se decidió mantener, a pesar del marcado
deterioro de los indicadores [macroeconómicos], la política
fuertemente expansiva para alcanzar tasas de crecimiento,
superiores de ser posible, a las de los años anteriores. En los
últimos días de mayo de 1981 comenzó a bajar el precio del
petróleo. Este evento fue el detonador de la crisis, pues casi
inmediatamente provocó la fuga de capitales, [. .] la solución [a corto
plazo] a la crisis en 1981 fue el endeudamiento externo [. .] se
contrató una cantidad de deuda externa descomunal.149
La deuda pública ha sido el dolor de cabeza y a la vez la
medicina -ál menos temporal-para los gobiernos de muchos países:
Para promover el desarrollo económico, los gobiernos nacionales
han recurrido al empréstito público como fuente de financiamiento.
La contratación de deuda externa durante los años setenta actuó
como un impulso al crecimiento de un buen número de países en
desarrollo, permitiéndoles inclusive obtener altas tasas de
crecimiento económico; sin embargo, el servicio de la deuda externa
se convirtió posteriormente en el principal obstáculo para el
crecimiento y, por ende, para el desarrollo económico de varios de
ellos.150
La deuda pública es un fenómeno presente en cualquier lugar
del mundo y es un punto de atención permanente para los
inversionistas, así como para economistas y juristas enfocados en
su regulación. La actitud respecto de la deuda ha variado en función
de la ideología imperante. Así, para los clásicos (Adam Smith, David
Ricardo y otros) la deuda debía mantenerse en los niveles más
bajos posibles, pues lo que el gobierno obtenía en préstamo se
restaba del capital productivo de la nación. Por el contrario, para los
keynesianos la deuda es la fuerza activa de mayor peso-para
reactivar la economía. La síntesis entre el pensamiento clásico y los
seguidores de Keynes considera a la deuda como un medio más
para la creación de una política pública que tienda a lograr las
mejores circunstancias económicas.151
En este capítulo estudiaremos el concepto de déficit público y su
relación con la deuda pública; las razones por las que se adquiere la
deuda; conoceremos su clasificación, su marco normativo en México
e ilustraremos la situación de la deuda nacional con algunas cifras.
164
A continuación presentamos una serie de nociones que serán de
gran utilidad a lo largo de este capítulo: d) Balance público. Es la
diferencia entre los ingresos y los gastos del sector público. Cuando
los ingresos del Estado superan sus gastos, hablamos de un
superávit presupuestario. Cuando los ingresos del Estado son
iguales a sus gastos, hay un equilibrio presupuestario. Cuando los
gastos de un Estado rebasan sus ingresos, nos encontramos en
presencia de un déficit presupuestario. Hay distintas clases de
déficits, como podremos observar más adelante.
E) Crédito público. La palabra “crédito” deriva del latín credere
(creer). En este orden de ideas, el crédito público consiste en la
confianza de que un Estado cumplirá con las obligaciones que
contraiga en el interior y en el exterior. Tal confianza se funda
esencialmente en la capacidad de pago del Estado deudor.
c) Empréstito. Se conoce así al préstamo que toma el Estado,
haciendo así uso del crédito. Es, por tanto, el paso intermedio entre
el crédito y la deuda.152
4) Servicio de la deuda. Es la suma del capital, intereses,
comisiones y demás gastos que se deben pagar a los acreedores en
un periodo determinado, de conformidad con los términos en que se
contrató la deuda. Así, el servicio de la deuda tiene dos
componentes: la amortización y el costo financiero de la deuda.153
■ Amortización. Es el pago gradual o en parcialidades del
principal (sin incluir ios intereses) de la deuda.
■ Costo financiero de la deuda. Se integra por los intereses, las
comisiones y demás gastos derivados del uso de créditos.154
e) Endeudamiento neto. Diferencia entre el total de los recursos
que se obtienen a partir de empréstitos y las amortizaciones que se
pagan, en un periodo determinado.
f) Pasivo contingente. Una obligación posible, surgida de
sucesos pasados, cuya existencia ha de ser confirmada sólo por la
ocurrencia, o en su caso por la no ocurrencia, de uno o más eventos
inciertos en el futuro; o bien una obligación presente, surgida a raíz
de sucesos pasados, que no se ha reconocido contablemente
porque: no es probable que la entidad tenga que satisfacerla o bien
el importe de la obligación no puede ser medido con la suficiente
fiabilidad.155
g) Pidiregas. Se denomina así a los Proyectos de Infraestructura
Productiva de Largo Plazo, que consisten en inversiones que
realizan algunas entidades del sector paraestatal (esencialmente
Pemex y la CFE), con financiamiento privado de largo plazo, para
constituir activos generadores de ingresos y cuyo efecto
El balance presupuestario: déficit o superávit
165
presupuestario se difiere en los subsecuentes ejercicios fiscales.
ti) Intermediación financiera. Actividad de intervención que llevan
a cabo las instituciones nacionales de crédito, organismos
auxiliares, instituciones nacionales de seguros y fianzas y demás
instituciones o entidades legalmente autorizadas para constituirse
como medios de enlace entre el acreditante de un financiamiento y
el acreditado, obteniendo una comisión por su tarea de concertar los
créditos en los mercados de dinero nacionales e internacionales.156
EL BALANCE PRESUPUESTARIO: DÉFICIT^
0 SUPERÁVIT PÚBLICO
Concepto de déficit público
Hemos hablado del balance del sector público, y mencionamos
que, cuando los gastos del Estado rebasan sus ingresos, nos
encontramos frente a un déficit. Así, podemos elaborar la siguiente
definición: El déficit público es la cantidad que resulta de un
excedente en los gastos del Estado respecto de sus ingresos en un
ejercicio fiscal.
Si durante un ejercicio se registra una disminución en los
ingresos previstos, el gobierno puede evitar el déficit -o por lo menos
aminorarlo-acudiendo a fondos conformados en ejercicios anteriores
o bien recortando sus gastos. Cuando se presenta el déficit, habrá
que financiarlo de alguna manera; la más común, pero no la única,
es mediante la deuda pública, como lo veremos más adelante.
Desde luego que también suele darse la situación opuesta, o
sea, que los ingresos superen a los egresos, en este caso se
registra un superávit.
166
Tipos de déficit
Dependiendo de los conceptos que tomemos en cuenta a la hora
de comparar los ingresos con los gastos, hay diferentes tipos de
déficit Siguiendo a Ayala Espino,157 el déficit financiero consiste en
la diferencia entre los ingresos y los gastos totales del sector público
más la intermediación financiera. Si hablamos de la diferencia entre
los ingresos y los gastos solamente del sector público no financiero
(Gobierno Federal y sector paraestatal), entonces nos referimos al
déficit económico (figura 6.1).
- Gastos totales devengados incluyendo recursos — = Déficit
financiero financieros a la banca de desarrol o - Recursos
financieros a la banca de desarrol o
= Déficit económico
- Intereses
= Déficit primario
- Financiamiento y amortización
= Déficit
presupuestario
= Déficit operational
+ Servicio de la deuda
Figura 6.1. Tipos de déficit.
Si en el déficit del sector público no tomamos en cuenta el pago
de intereses, hablamos del déficit primario. Si tampoco
consideramos los financiamientos y las amortizaciones, entonces
tenemos el déficit presupuestario. En cambio, el déficit operacional
es la diferencia entre ingresos y gastos del sector público en un
ejercicio fiscal considerando el servicio de la deuda.
Tenemos otra clasificación: el déficit estructural es el déficit
público que se produce independientemente de la influencia que
pueda tener el ciclo económico sobre los ingresos y gastos; por el
contrario, el déficit cíclico es el déficit público que varía conforme al
ciclo económico.
El financiamiento del déficit
Cuando hay un déficit, el Estado tendrá que buscar la manera de
financiarlo, para lo cual se cuenta con diversas vías, que no se
excluyen entre sí (figura 6.2):
167
Figura 6.2. Fuentes de financiamiento del déficit público.

La deuda pública es el mecanismo más común para financiar el
déficit158 y será estudiada detalladamente en este capítulo. El
Estado puede acudir al banco central para-pedir préstamos; la Ley
del Banco de México, en su artículo 7o., fracción II, concede al
Banco de México la facultad de otorgar crédito al Gobierno Federal.
También se podría adquirir deuda con particulares en el interior
del país o acudir a préstamos del exterior.
La venta de activos consiste en la enajenación onerosa de
bienes cuya propiedad sea susceptible, de acuerdo con la ley, de
ser trasladada a los particulares. A manera de ejemplo, citamos la
descripción de Ayala Espino sobre el proceso de privatización en los
años ochenta del siglo pasado: […] muchos países emprendieron
amplios procesos de privatización cuyo origen se encuentra en la
concepción sobre el explosivo crecimiento del Estado y que acarreó
graves ineficiencias a un costo social más elevado, especialmente
en el sector público productivo. Estos procesos generaron un fuerte
flujo de recursos, que en el caso de México fueron utilizados para
disminuir la deuda interna lo cual atenuaría las presiones sobre el
crecimiento del déficit en el largo plazo, y otra parte de los recursos
(5 000 mdd) se destinó a la creación de un fondo de contingencia
para hacer frente a cualquier eventualidad económica.159
168
Creación de dinero o monetización del déficit. En palabras llanas,
significa que el Estado simplemente expande la base monetaria
(imprime dinero) para cubrir sus gastos. A la capacidad del Estado
para obtener ingresos valiéndose de su derecho a crear dinero se le
denomina seño-riaje.160 Sin embargo, el aumento en la oferta
monetaria provoca el incremento en el nivel general de los precios;
es decir, nos encontramos ante un caso de inflación inducida por el
gobierno por lo cual a esta forma de financiar el déficit se le
identifica con el llamado impuesto de la inflación.
‘ Para el Estado, producir dinero de la nada tiene un costo
mínimo (prácticamente el costo de los materiales de las monedas y
los billetes); así, el gobierno contará con dinero “gratuito”
instantáneo y de primera mano para comprar bienes y contratar
servicios, mientras que la gente verá cómo poco a poco su riqueza
se diluye conforme aumentan los precios. De este modo, el gobierno
transfiere a la población el financiamiento del déficit al ser ésta la
que termine pagando por precios más altos.
Como puede verse, se trata de un impuesto oculto. Este tipo de
medidas son poco socorridas en la actualidad y cuando son
utilizadas en general es sólo para enfrentar ciertos casos de
emergencia, pues terminan minando el poder adquisitivo de la
población y provocando desconfianza entre los inversionistas, tanto
domésticos como foráneos.
LA DEUDA PÚBLICA^
Concepto de deuda pública
La deuda pública es el conjunto de las obligaciones insolutas
(pendientes de pago) contraídas por el sector público en el interior o
exterior del país.
A la deuda pública se la considera como un ingreso
“extraordinario”, pues permite al sector público allegarse recursos
por vías complementarias, distintas de las contribuciones. No
obstante, desde los años setenta, con el crecimiento del déficit en
muchos países, se convirtió en una práctica común acudir a la
deuda pública como medio para financiar el gasto público.lél
169
¿Para qué endeudarse?
Las razones por las que los estados contraen deudas no son
muy diferentes a aquellas por las que lo hacen las personas o las
familias, sin embargo, hay algunas diferencias. Cuando el ingreso
no es suficiente para cubrir los gastos del hogar, la gente suele pedir
un préstamo para financiar sus víveres, la renta de la vivienda o los
gastos educativos de los hijos. Pero también es posible que, aun
teniendo cubiertas las necesidades básicas, busquemos aumentar
nuestra calidad de vida adquiriendo una vivienda propia o
remodelando la que ya tenemos, comprando un medio de transporte
o algunos electrodomésticos, para lo cual obtenemos un crédito. Un
caso menos común es aquel en el cual pedimos prestado -digamos
a un familiar generoso que no nos cobra intereses o lo hace a una
tasa muy baja-para pagar otras deudas, por ejemplo, los que
derivan de nuestras tarjetas de crédito.
La deuda es un medio que permite utilizar recursos en eí
presente que, de otro modo, se podrían reunir sólo a lo largo de
varios periodos (meses o años).162
En la literatura especializada se encuentran diversas teorías para
explicar el endeudamiento originado por el déficit público. Para la
teoría de las fallas del mercado, el Estado tiene que intervenir con
recursos para corregir la asignación de los mismos, la distribución
de la riqueza y la estabilización. Para la-teoría de las fallas públicas,
los desequilibrios se originan por las rigideces del gasto público
derivado de que sigue el ciclo electoral en lugar del ciclo económico.
Finalmente, para la teoría de la crisis fiscal del Estado, la deuda
sirve para legitimar la función de éste, pues por un lado los gastos
sociales cada vez son mayores y por otro se reduce la acumulación
de capital por el aumento de impuesto para financiar dichos
gastos163 (figura 6.3).
—
a) Financiamiento del déficit público
—
b) Financiamiento de obras específicas (infraestructura)
— c) Financiamiento de contingencias
Destino de
— d) Mejorar el perfil de deuda contratada previamente la deuda
— e) Instrumento de política monetaria
—
f) Financiamiento de gastos derivados de conflictos bélicos — g)
Asunción de pasivos
Figura 6.3. Destino de la deuda pública.
El {mandamiento del déficit no es la única razón para contraer
deuda. Por ejemplo, el gobierno puede pedir préstamos para
fondear proyectos específicos (la construcción de una carretera);
también puede emitir bonos para canjear deuda de
170
corto plazo o con tasas de interés más altas, por deuda a plazos
más amplios o a tasas de interés más reducidas.
La deuda también puede servir para enfrentar contingencias, por
ejemplo, la necesidad urgente de recursos por fenómenos naturales,
guerras o dificultades económicas, como las fugas de capitales que
se vivieron en México a principios de los años ochenta y mediados
de los noventa del siglo pasado. La figura 6.4.muestra el saldo de la
deuda pública externa en términos netos 164 (la deuda bruta menos
los activos financieros en el exterior). Ahí se pueden apreciar los
pronunciados incrementos de la deuda en los momentos críticos que
hemos mencionado.
100 000.00
90 000.00
*w Mlr
80 000.00
70 000.00
60 000.00
50 000.00
40 000.00
30 000.00 j
20 000.00 “I
10000.00 J
—i
00 Or-NCD^LDCDt-OOCDO^CNCO’ÍLnCDrxCOOTOr-
NCO’xrL^CO
r^r^r^r^rxr^r^i^r^r^oDOOCococococococococncTicri, cncng^cn
CDCDO3CDCDCT)Cr3CT>CDCDCr>CT>a0CDCT)CT3CT)cr>cnCT
)CDCD<T>C}Cr)O0 a> Figura 6.4. Saldo de la deuda pública
externa de México en términos netos, 1970-1996 (en mil ones de
dólares estadounidenses).
Ahora bien, a diferencia de las razones que llevan a personas y

familias a solicitar préstamos, los estados también pueden utilizar la
deuda como instrumento de política monetaria. Esto se lleva a cabo
a partir de la compraventa de títulos de deuda pública. Por ejemplo,
en la fase recesiva del ciclo económico, el Estado puede inyectar
dinero a la economía mediante la compra de títulos (toma papel y lo
cambia por dinero). En caso de que los índices de inflación
aumenten por encima de la meta fijada por el banco central, el
Estado puede vender títulos y así reducir la cantidad de circulante
(toma dinero y lo cambia por papel).
También pueden surgir obligaciones para un Estado como
resultado de una guerra en la que el vencido tiene que aceptar las
condiciones del vencedor y se obliga a pagar los gastos y las
reparaciones derivadas del conflicto bélico.
Asimismo, hay ocasiones en las que el Estado asume
obligaciones de particulares para salvar o rescatar sectores claves
en la economía. Es el caso del polémico rescate bancario derivado
de la crisis del sector financiero a mediados de la década
La deuda pública
171
de los noventas del siglo pasado.
Vemos, pues, que la deuda es una importante herramienta de
financiamiento para el Estado y que en modo alguno constituye un
mal por sí mismo. Sin embargo, hay un elemento que nunca debe
perderse de vista al estudiar el tema de la deuda pública -y, de
hecho, al estudiar cualquier tema dentro de las finanzas públicas-:
se trata del componente político. La deuda puede ser utilizada para
el bienestar de la población pero, lamentablemente, también se le
puede tratar, de manera irresponsable, como un instrumento de
manipulación. De la mano con la corrupción, la opacidad y la
ausencia de la rendición de cuentas, la deuda puede servir a
intereses personales o de grupos que puedan estar interesados en
crear una idea artificial de abundancia para la población, por
ejemplo, en épocas de elecciones, para luego heredar problemas de
insolvencia.’
Clasificación de la deuda
Tanto para su estudio teórico como para efectos contables,
resulta útil clasificar la deuda pública. Hay diversas maneras de
hacerlo; a continuación mencionamos las principales formas de
clasificar la deuda: a) Por su génesis, o causas históricas que la
provocaron, la deuda pública se puede clasificar1 en voluntaria y
compulsiva. La primera es aquella que es objeto de un acuerdo
entre las partes y la segunda se presenta cuando es impuesta de
forma unilateral165 por una de ellas.
b} Por su origen, se puede clasificar en interna o externa
dependiendo de si es contratada en moneda nacional o en divisas.
Tanto una como otra pueden ser clasificadas como bruta o neta
conforme a las siguientes definiciones: ■ Deuda interna bruta. Es la
suma de los pasivos derivados de todos los f mandamientos
obtenidos por el sector público y que son pagaderos dentro del país
y en pesos mexicanos.
■ Deuda intema neta. Es la deuda interna bruta menos las
obligaciones totales del sistema bancario con el sector público.166
■ Deuda externa bruta. Comprende todos los pasivos contraídos
por el sector público con entidades financieras extranjeras y
pagaderas en el exterior, en moneda diferente a la nacional.167
■ Deuda externa neta. Se define como la deuda externa bruta
menos los activos financieros en el exterior a favor del Gobierno
Federal y los organismos y empresas paraestatales.
172
c) Por su plazo. Dependiendo del tiempo en que se haya pactado
la liquidación de la deuda, puede considerarse como de corto,
mediano o de largo plazo. No hay un criterio unificado sobre lo que
debe entenderse por uno y otro, sin embargo, suele considerarse
deuda de corto plazo aquella que vence hasta un año, también se le
conoce como deuda flotante-, la de mediano plazo, de uno a cinco
años, y la de largo plazo tiene periodos de vencimiento superiores a
cinco años.
d) Por su forma de pago. La deuda puede ser contratada para
que se pague en una sola exhibición, es decir, mediante un pago
único-, pero usualmente el pago es diferido, de modo que el deudor
amortiza la deuda haciendo varios pagos en un periodo pactado con
el acreedor.
e) Por su respaldo. La deuda puede estar respaldada por una
“garantía” que puede ser cualquier activo presente o futuro del
acreedor. En caso de que el deudor no pagara la deuda, el acreedor
puede quedarse con el activo otorgado en garantía.
Si la garantía no es necesaria para contratar la deuda porque las
partes confían mutuamente en el cumplimiento de las obligaciones,
entonces se habla de una deuda crediticia.
f) Por el contratante. La Ley Federal de Deuda Pública permite al
Gobierno Federal la contratación de deuda, pero también a los
organismos y empresas del sector paraestatal y a la banca de
desarrollo bajo determinadas reglas que estudiaremos más
adelante. Debemos también tomar en cuenta que las entidades
federativas por sí mismas y por medio de sus propios organismos y
empresas, contraen deuda, así como también los gobiernos
municipales.
g) Por el tipo de fuente de financiamiento. El Estado acude a
diversas instituciones nacionales e internacionales para contratar
créditos. Las diversas fuentes de financiamiento las estudiaremos
con mayor detalle en la siguiente sección.
/z) Pord tipo de instrumento. El Estado cuenta con diversos
instrumentos de deuda para allegarse recursos. Tales instrumentos
varían de acuerdo con sus características jurídicas y la relación que
hay entre el deudor y el acreedor.
Actualmente hay como instrumentos de deuda los pagarés, los
bonos, los valores gubernamentales y los contratos o líneas de
crédito.168
z) Por su efecto en la actividad económica. La deuda puede ser
lastre cuando no se destina para incrementar la capacidad
productiva del país; deuda pasiva cuando se utiliza para
proporcionar servicios útiles, pero que no producen ingresos; deuda
activa cuando se destina para incrementar la capacidad productiva
del país.1®
La figura 6.5 resume las diferentes clasificaciones de la deuda
pública que han sido expuestas en este apartado.
La deuda pública
173
Efectos colaterales de la deuda
Los tomadores de decisiones en materia de finanzas públicas
deben tener en consideración algunas situaciones que se presentan
en la economía cuando se contrae deuda.
Una de ellas se presenta en el caso de que el banco central sea
el prestamista del gobierno, pues se puede generar un exceso de
circulante, lo cual, al final de cuentas, desembocará en un aumento
de la inflación. Lo anterior puede contrarrestarse si la producción
nacional crece de manera proporcional al aumento del circulante.
Otra consecuencia de la deuda pública puede ser el llamado
“efecto expulsión”
o crowding out, que se debe a que el gobierno toma prestados
recursos en tal cantidad, que deja pocos para el financiamiento del
sector privado. Como la demanda de créditos es mayor, se
presionan al alza las tasas de interés y esto desincentiva la
inversión.
La deuda pública -al menos en principio-también tiene un efecto
negativo sobre la distribución del ingreso, pues los más ricos son los
que podrán adquirir los títulos de deuda gubernamental y, por tanto,
los que al final serán quienes reciban los intereses o rendimientos
de los instrumentos de deuda.
174
A corto plazo
A largo plazo
Pago único
Sistema de ahorro para el
retiro/Siefores
de pa
Pago diferido
Mercado de capitales
Crediticia
Organismos financieros
Con garantía
internacionales
Gobierno
Mercado bancario
Comercio exterior
Organismos y empresas
Deuda reestructurada
Banca de desarrol o
Pasivos Pidiregas
Para la deuda interna
Para la deuda externa
Pagarés
Bonos
Valores gubernamentales
Contratos/líneas de crédito
Valores gubernamentales
Banca comercial
Figura 6.5. Clasificación de la deuda.
Las fuentes de financiamiento

175
Adicionalmente, si la deuda no es destinada a proyectos que
producen ingresos para el Estado, deberá ser pagada con ingresos
ordinarios, es decir, implicará mayores contribuciones y, por tanto,
un sacrificio para la población. La deuda además puede dejar
secuelas para generaciones futuras.170 Un caso así se presentó en
México cuando los pasivos de la banca privada fueron asumidos por
el Fondo Bancario de Protección al Ahorro (Fobaproa), el cual emitió
un pagaré con intereses acumuladles que se convirtió en deuda
pública: El informe final de la Comisión de Investigación sobre el
Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, de la Cámara de
Diputados […] indica que el costo del rescate bancario ascendió a
un billón 248 mil millones de pesos, que representa el 17 % del PIB.
Monto que, según los diputados, tardará 70 años en ser totalmente
liquidado.171
LAS FUENTES DE FINANCIAMIENTO^
POR MEDIO DE LA DEUDA
El Estado recurre a diversas fuentes para obtener financiamiento
por vía de la deuda, como podremos apreciarlo a continuación:172
Deuda interna:
¿z) Valores gubernamentales. Se trata de títulos de deuda
emitidos por el Gobierno Federal vía el banco central que ejerce su
papel de agente financiero. Actualmente hay los siguientes: ■
Certificados de la Tesorería de la Federación (Cetes).
■ Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal (Bondes).
■ Bonos de Desarrollo (Bondes D).
■ Bonos de Desarrollo a tasa fija (Bonos).
■ Bonos de Desarrollo del Gobierno Federal denominados en
Unidades de Inversión (Udibonos).
b) Sistema de Ahorro para el Retiro (SAR). Se trata de recursos
que provienen de las aportaciones para el retiro de los trabajadores
los cuales, al depositarse en el banco central como disponibilidad
del Gobierno Federal, son considerados como su pasivo.
176
c) Sociedades de Inversión Especializada en Fondos de Ahorro
para el Retiro (Siefores). Este tipo de sociedades invierte recursos
provenientes del SAR, por concepto de traspasos, en valores
gubernamentales.
d) Banca comercial. Contratación de deuda o líneas de crédito
con instituciones del sistema bancario privado.
e) Otros. Cualquier fuente de financiamiento diferente de las
anteriores por la que se adquieran pasivos denominados en moneda
nacional.
Deuda externa:
d) Mercado de capitales. El gobierno mexicano realiza
colocaciones públicas en los mercados internacionales de capital a
partir de emisiones de bonos públicos, pagarés a mediano plazo y
papel comercial.
by Organismos financieros internacionales. Se trata de
préstamos otorgados por instituciones como el Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), Fondo Monetario Internacional
(FMI), el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), el
Banco Mundial (BM).
c) Mercado bancario. Son recursos obtenidos directamente de la
banca comercial en el exterior.
d) Comercio exterior. Corresponde a préstamos otorgados entre
gobiernos a partir de sus bancos oficiales o bien mediante la banca
comercial, pero con la garantía de un organismo oficial.
e) Deuda reestructurada. Consiste en financiamientos que se
han renegociado por medio de distintos programas con el fin de
disminuir el saldo de la deuda y su servicio.
f) Pidiregas. Son movimientos de deuda directa vinculados con
los Proyectos de Infraestructura Productiva de Largo Plazo.
En las tablas 6.1 y 6.2, el lector puede encontrar un reporte
generado a partir de datos de la SHCP sobre la evolución de la
deuda interna y externa del sector público, respectivamente, en
términos del PIB173. En estas tablas también se incluyen varias de
las clasificaciones, así como las fuentes de financiamiento que
hemos estudiado en esta sección y la anterior.
el secto
a interna d
La deud
la 6.1.
abT
Tabla 6.1. (Continuación}.

2005
2007
2008
2009
2010
2011
2013
2015
0.3
0.1
0.1
0.1
n.s.
0.0
0.0
0.1
0.1 ;
Por fuentes de financiamiento
13.5
16.0
16.3
20.3
22.6
22.0
22.1
23.8
26.2
28.0
29.9
Emisión de valores
12.8
14.8
15.3
16.9
19.5
19.2
19.7
21.5
23.8
25.4
27.0
Fondo de ahorro SAR
0.5
0.5
0.5
0.6
0.7
0.8
0.5
0.5
0.6
0.5
0.6
Banca comercial
0.0
0.0
0.0
0.1
0.5
0.3
0.3
0.3
0.3
0.7
0.8
Obligaciones por Ley del ISSSTE
n.d.
n.d.
n.d.
2.2
1.5
1.4
1.1
1.0
1.0
0.9
0.8
Bonos de pensión Pemex
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.d.
n.s.
0.3
Otros
0.2
0.6
0.5
0.4
0.4
0.3
0.4
0.5
0.5
0.5
0.4
|H|
BHHH|
Tabla 6.2. La deuda externa del sector |
gKJgfig
2005
ÍHÍÍÍÍM
Wjj
—
2007
2009
2011
2013 2014
2015
7.2
2000
9.8
10.2
3.1
9.4
10.2
11.9
14.7
4.7
2.7
9.2
Activos financieros en moneda extranjera

0.6
0.8
1.9
3.6
0.5
0.5
0.2
0.3
0.3
0.2
0.1
Deuda bruta
7.8
5.5
5.0
6.3
9.8
9.8
10.4
10.1 10.4
12.1
14.8
Estructura por plazo
7.8
5.5
5.0
6.3
9.8
9.8
10.4
10.1 10.4
12.1
14.8
Largo plazo
7.7
5.4
4.9
6.1
9.7
9.5
10.2
9.9
10.2
. 11.7
14.5
Corto plazo
0.1
0.1
0.1
0.1
0.2
0.2
0.2
0.3
0.3
0.4
0.3
Estructura por usuario
7.8
5.5
5.0
6.3
9.8
9.8
10.4
10.1
10.4
12.1
14.8
Gobierno Federal
6.4
4.2
3.8
4.6
5.0
5.0
5.5
5.4
. 5.6
6.4
7.5
Largo plazo
6.4
4.2
3.8
4.6
- 5.0
5.0
5.5
5.4
5.6
6.4
7.5
Corto plazo
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
Organismos y empresas
0.8
0.7
0.7
1.1
4.2
4.0
4.3
4.0
4.1
4.9
6.3
Largo plazo
0.8
0.7
0.7
1.1
4.2
4.0
4.3
4.0
4.1
4.8
6.3
Corto plazo
0.0
0.0
n.s.
n.s.
n.s.
0.0
n.s.
n.s.
n.s.
0.1
n.s.
Banca de Desarrol o
0.7
0.6
0.5
0.6
0.7
0.7
0.7
0.7
0.7
0.8
0.9
Largo plazo
0.6
0.5
0.4
0.4
0.5
0.5
0.4
0.4
0.4
0.4
0.6
Corto plazo
0.1
0.1
0.1
0.1
0.2
0.2
0.2
0.3
0.3
0.3
0.3
Por fuentes de financiamiento
7.8
5.5
5.0
6.3
9.8
9.8
10.4
10.1
10.4
12.1
14.8
Reestructurada 1989-1990
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
Bonos a la par (Brady)
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
Bonos de descuento (Brady)
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
Bonos de la banca española
0.0
0.0
0.0
0.0
0.0
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
Base de dinero 1990 -1992
0.0
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
n.s.
la 6.2. (Continuación)
abT
181
LA CALIDAD CREDITICIA^
A principios de febrero de 2014 los mercados en México
celebraban que una agencia calificadora había subido la nota de la
deuda nacional. En contraste, muchas críticas se levantaron ante el
aparente optimismo que levantó la noticia, pues casi en paralelo, se
conocía que el índice de confianza del consumidor había tenido el
retroceso mensual más pronunciado en 11 años.174 ¿De qué
depende que la deuda de un país sea considerada “buena”, “mala” o
“regular”?, ¿quiénes califican la deuda?, ¿qué implicaciones tiene la
calificación?
A los gobiernos les interesa atraer inversionistas que compren
sus papeles de deuda; pero los inversionistas no lo harán si
sospechan que no podrán recuperar los recursos que presten a los
gobiernos.
Cuando un gobierno incurre en el incumplimiento de sus
obligaciones crediticias se habla de un default.
Por tal razón los inversionistas, antes de comprar papeles de
deuda, tratan de allegarse la mayor información posible. Para ello
hay empresas especializadas que se dedican a analizar la situación
financiera de las empresas y de los gobiernos. A las agencias que
evalúan la calidad crediticia se les denomina “calificadoras de
riesgo”, las cuales utilizan complejos modelos matemáticos para
determinar la probabilidad de que un deudor incumpla con el pago,
ya sea del principal, de los intereses o de ambos.175 Como
resultado de esos cálculos, las calificadoras de riesgo asignan
determinada nota o calificación a la deuda.
ó? La calidadcreWm;esla:póñdefáciÓhdelácapacidadidecuinpli-
miento de las obligaciones contraídas por una empresa o gobierno, j
La calidad crediticia puede ser referida al gobierno, de un país, un
estado o un municipio; de una empresa o incluso de una emisión en
lo particular o de un cierto sector como los fondos de pensiones.
Cuando nos referimos al riesgo del inversionista frente a un posible
impago o default del gobierno de un país, hablamos de riesgo
soberano o riesgo país.
182
En el caso de la deuda pública, los factores que se califican son
internos y externos. Entre los primeros se encuentran: perspectivas
de crecimiento económico, política fiscal y monetaria y tendencias a
la inflación. Entre los factores externos están la política de tipo de
cambio y la liquidez internacional.
La calificación de la deuda es importante, pues entre más alta
sea, se podrá tener acceso a créditos en mejores condiciones, es
decir, a plazos más amplios y con tasas más reducidas. Por el
contrario, si la deuda recibe una mala calificación, para atraer a los
inversionistas se les tendrán que ofrecer ganancias rápidas o tasas
de interés altas, lo cual, en términos de finanzas públicas, implicará
una mayor carga en términos de egresos para el Estado. Una
situación dramática para un deudor es cuando la calificación de sus
instrumentos de deuda es reducida a bonos basura o chatarra que
son instrumentos clasificados como de alto riesgo o altamente
especulativos.
Antes de finalizar esta sección es necesario señalar que,
irónicamente, las agencias calificadoras de riesgo han caído, ellas
mismas, en un gran descrédito a escala internacional por varias
razones: en primer lugar, se trata de una industria altamente
concentrada -dos empresas manejan 80 % del mercado de las
calificadoras de riesgo-. En segundo lugar, se ha puesto en duda la
certeza y la imparcialidad con la que tales empresas deberían
actuar. La crisis de 2007-2008
iniciada en Estados Unidos desató una miríada de reproches
contra las agencias calificadoras, las cuales no previeron
adecuadamente los riesgos de los bonos hipotecarios. La Comisión
Investigadora de la Crisis Financiera de ese país mencionó, entre
las conclusiones de su reporte final, lo siguiente: “Las instituciones
financieras y las agencias calificadoras de créditos se apegaron a
modelos matemáticos como predictores confiables de riesgos,
reemplazando el buen juicio en muchas ocasiones […] Concluimos
que las fallas de las agencias calificadoras […] fueron una pieza
esencial en el colapso financiero”.176
Pero ahí no finalizaron las críticas. La crisis en la Eurozona
también desató múltiples acusaciones sobre el papel de las
agencias.177Por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional178
señaló el conflicto de intereses que deriva de que son los propios
emisores los que pagan a aquéllas por calificar sus propios títulos.
¿CÓMO SE LIBERA UN ESTADO^
OE LA DEUDA?
Un Estado puede liberarse de la deuda de manera total o parcial.
De acuerdo con Irma Manrique/79 estos son los medios por los que
se logra la liberación de la deuda: ■ Amortización (véase su
definición en la sección Algunos conceptos básicos). Es el
procedimiento más común.
183
■ Conversión-, Cuando el deudor tiene una deuda con
determinados intereses y plazo, puede considerar conveniente
sustituir sus obligaciones por. otras a menores tasas y mayores
plazos.
■ Canje-. Es el acto por el que el tenedor de un título de deuda lo
cambia por otro.
■ Consolidación: Consiste en reunir todas las obligaciones en
una sola.
■ Rescate: Implica la recompra por parte del Estado de sus
propias obligaciones no vencidas que se encuentran en circulación.
En algunas ocasiones el Estado se libera de la deuda no
pagándola. Siguiendo a Manrique,180 se pueden dar los siguientes
supuestos: ■ Condonación: El deudor no paga porque el acreedor
renuncia a su derecho de exigir el pago de las obligaciones que
constituyen la deuda.
■ Asunción: Consiste en que un tercero haga propia la deuda.
■ Prescripción: El deudor queda liberado de las obligaciones en
virtud de haber trascurrido un plazo establecido previamente en una
norma o bien, en el acuerdo o contrato por el que se contrajo la
deuda.
■ Repudio: El deudor simplemente se niega a dar cumplimiento a
las obligaciones.
■ Bancarrota: Es una declaración que hace el deudor de que
está imposibilitado para cumplir con sus obligaciones por
encontrarse en una dificultad económica o, en el caso extremo, en
quiebra. Si se declara el impago temporal de la deuda, es decir, sólo
se suspende, se pospone o se retrasan los pagos, estamos en
presencia de una declaración de moratoria.
184
EL MARCO LEGAL DE LA DEUDA PÚBLICA MEXICANA^
Fundamentos constitucionales de la deuda publica
Artículo
73, fr. VIII
Faculta al Congreso para sentar las bases sobre la celebración
de empréstitos, pagar la deuda nacional, determinar su destino y el
monto de endeudamiento 122, apdo. “A”,fr. VI,
Prohibe a las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México
inciso e) contraer obligaciones o empréstitos
74, fr. IV
Faculta exclusivamente a la Cámara de Diputados para aprobar
el presupuesto de egresos. Uno de los renglones es el pago de
deuda 79, fr. I
Establece la atribución de la Auditoría Superior de la Federación
de fiscalizar la deuda 108
Los servidores públicos de estados y municipios que manejen
indebidamente la deuda, pueden ser sujetos de responsabilidad 116
Las entidades de fiscalización de los estados fiscalizarán las
acciones de estados y municipios en materia de deuda pública 126
Solamente se puede pagar lo presupuestado
117, fr. VIII
Prohíbe a estados y municipios contraer deuda externa y define
el destino de ésta. Los montos máximos de la deuda deben ser
aprobados por mayoría calificada en los congresos locales En el
artículo 73, fracción VIII de la Constitución se encuentran los
fundamentos de la deuda pública. Dicho precepto establece que el
Congreso tiene la facultad de dar las bases sobre las cuales el
Ejecutivo “pueda celebrar empréstitos y otorgar garantías sobre el
crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para
reconocer y mandar pagar la deuda nacional”.
Asimismo, contiene un principio general: “Ningún empréstito
podrá celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente
produzcan un incremento en los ingresos públicos”. Sin embargo, de
acuerdo con lo que señale la ley en la materia, también podrán
celebrarse empréstitos cuando: a) Se realicen con propósitos de
regulación monetaria. Este caso podría presentarse, por ejemplo, si
hubiera una grave fuga de capitales y la moneda mexicana se
depreciara más allá de lo previsto por la banca central, siendo
insuficientes las reservas internacionales para hacer frente al
acontecimiento. En tal caso podría acudirse a la deuda para
conseguir recursos que respalden la
El marco legal de la deuda pública mexicana
185
moneda mexicana.
b) Se trate tie operaciones de refinanciamiento o reestructura de
la deuda. En ocasiones resulta conveniente contratar deuda en
mejores condiciones (plazos más largos o tasas de interés más
reducidas), para pagar obligaciones que son más gravosas (plazos
más cortos o tasas de interés más altas). La Constitución manda
que tales operaciones deben realizarse “bajo las mejores
condiciones del mercado”.
c) Los que se contraten durante alguna emergencia declarada
por el Presidente de la República en los términos del artículo 29-
Este hace referencia a situaciones que pongan a la sociedad en
grave peligro o conflicto. En esos casos se puede contraer deuda
para enfrentar las situaciones emergentes.
Tras las modificaciones constitucionales publicadas el 26 de
mayo de 2015 en materia de disciplina financiera para entidades
federativas y municipios, la propia fracción antes mencionada otorga
al Congreso la facultad para establecer en las leyes bases que
contemplen: ■ Los límites y modalidades bajo los cuales puedan
afectar sus respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y
obligaciones de pago que contraigan.
■ El establecimiento de un registro público único donde se
inscriban de manera oportuna y transparente la totalidad de los
empréstitos y obligaciones de pago.
■ Un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda.
■ Sanciones aplicables a los servidores públicos que incumplan
con la ley.
Finalmente, el Congreso podrá también, mediante una comisión
bicameral, analizar las estrategias de ajuste para fortalecer las
finanzas públicas de los estados que se planteen en los convenios
con el Gobierno Federal en los que se contemple el otorgamiento de
garantías.181
Asimismo, se adicionó una fracción XXIX-W por la que el
Congreso federal quedó facultado para expedir normas en materia
de responsabilidad hacendaría para lograr el manejo sostenible de
las finanzas públicas.
Otra disposición constitucional vinculada con el tema de la deuda
es el artículo 74, fracción IV, en relación con el 126. El primero de
ellos establece la facultad exclusiva de la Cámara de Diputados
para aprobar el Presupuesto de Egresos de la Federación. En ese
documento habrán de contemplarse todas las erogaciones del
sector público federal, incluyendo el pago de la deuda. En cuanto al
artículo 126, éste determina que //no podrá hacerse pago alguno
que no esté comprendido en el Presupuesto o determinado por ley
posterior”.
Luego de la reforma de 2015, el artículo 79 constitucional
permite a la Auditoría Superior de la Federación (ASF) fiscalizar la
deuda, así como las
186
garantías que en su caso otorgue el Gobierno Federal respecto
de empréstitos de los estados y municipios. La ASF podrá,
asimismo, fiscalizar el uso de los recursos que estos órdenes de
gobierno hayan obtenido mediante empréstitos celebrados bajo esa
garantía. Los órganos de fiscalización locales también deberán
fiscalizar las acciones de estados y municipios en materia de deuda,
de acuerdo con el artículo 116, fracción II, párrafo sexto.
En el artículo 108, párrafo cuarto, quedó establecida la
posibilidad de que, de acuerdo con las constituciones de los
estados, se finquen responsabilidades a los servidores públicos de
éstos y de los municipios que hagan un uso indebido de la deuda
pública.
Finalmente, debemos mencionar el artículo 117, fracción VIII, el
cual prohíbe a los estados y municipios contraer deuda externa.
Asimismo, reafirma el principio del destino de la deuda para la
inversión productiva, en este caso aplicado a esos dos ámbitos de
gobierno, a menos de que se trate de operaciones de
refinanciamiento o reestructura de la deuda bajo las mejores
condiciones del mercado. Se establece también que la autorización
de los montos máximos de los empréstitos y obligaciones de pago
deben ser aprobados por mayoría calificada en las legislaturas
locales.
La Ley Federal de Deuda Pública
En materia de deuda, el principal ordenamiento que encontramos
en la legislación secundaria federal es la Ley Federal (antes
General) de Deuda Pública. Esta ley entró en vigor el 1 de enero de
1977, y fue parte de la política económica implementada en aquella
época, de acuerdo con las pautas fijadas por el Fondo Monetario
Internacional. En la exposición de motivos se señalaba que la
política de endeudamiento público es de gran importancia en el
manejo de las alianzas nacionales, por lo que el Estado debe tener
especial cuidado en la aplicación del crédito.
Así, esta ley fue parte de una serie de medidas de reajuste
económico, entre ellas la alianza para la producción.^2
La ley determina cómo se compone la deuda pública (art. lo.):
h’[.. ] la deuda pública está constituida por las obligaciones
de‘pasivo, ^directas o contingentes derivadas de financiamientos y a
cargo de las siguientes entidades: I. El Ejecutivo Federal y sus
dependencias.
II. El Gobierno del Distrito Federal (hoy Ciudad de México).
III. Los organismos descentralizados.
El marco legal de la deuda pública mexicana

187
IV. Las empresas de participación estatal mayoritaria.
V. Las instituciones de banca de desarrollo, las organizaciones
nacionales auxiliares de crédito, las instituciones nacionales de
seguros y las de fianzas.
VI. Los fideicomisos en los que el fideicomitente sea el Gobierno
Federal o alguna de las entidades mencionadas en las fracciones II
al V y VII de este artículo, y VII. Las empresas productivas del
Estado y sus empresas productivas subsidiarias.
Asimismo, establece lo que para efectos de la propia ley se
entiende por financiamientos (art. 2o.), que son todas aquellas
contrataciones, dentro o fuera del país, de créditos, empréstitos o
préstamos derivados de: I. La suscripción o emisión de títulos de
crédito o cualquier otro documento pagadero a plazo.
II. La adquisición de bienes, así como la contratación de obras o
servicios cuyo pago se pacte a plazos.
III. Los pasivos contingentes relacionados con los actos
mencionados y, IV. La celebración de.actos jurídicos análogos a los
anteriores.
En concordancia con el artículo 31 de la Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal, corresponde a la SHCP la
aplicación de la Ley Federal de Deuda Pública, su interpretación en
el ámbito administrativo y la expedición de disposiciones para su
debido cumplimiento (art. 3o.).
La propia Ley Federal de Deuda Pública señala las facultades de
la SHCP en la materia (arts. 4o. y 5o.), entre las cuales destacan: d)
Emitir valores y contratar empréstitos para fines de inversión pública
productiva, para canje o refinanciamiento de obligaciones o con
propósitos de regulación monetaria.
b) Determinar las monedas, el plazo de las amortizaciones, la
tasa de los intereses de la emisión de valores o de la concertación
de empréstitos, así como las demás condiciones bajo las que éstos
se contraten, de acuerdo con la situación que prevalezca en los
mercados de dinero y capital.
c) Elaborar el programa financiero del sector público con base en
el cual se manejará la deuda pública, incluyendo la previsión de
divisas requeridas para el manejo de la deuda externa.
d) Cuidar que los recursos procedentes de financiamientos
constitutivos de la deuda pública se destinen a la realización de
proyectos, actividades y empresas que apoyen los planes de
desarrollo económico y social, que generen ingresos para su pago o
que se utilicen para el mejoramiento de la estructura del
endeudamiento
188
público.
é) Contratar y manejar la deuda pública del Gobierno Federal,
llevar su registro y otorgar la garantía para la realización de
operaciones crediticias.
f) Autorizar a las entidades paraestatales para la contratación de
financiamientos externos, fijando los requisitos que deberán
observar.
g) Vigilar que la capacidad de pago de las entidades que
contraten financiamientos sea suficiente para cubrir puntualmente
los compromisos que contraigan.
ti) Vigilar que se hagan oportunamente los pagos de capital e
intereses de los créditos contratados por las entidades.
i) Otorgar la garantía del Gobierno Federal a las obligaciones
constitutivas de deuda pública de ios Estados y Municipios Cabe
señalar que el Ejecutivo Federal y sus dependencias sólo pueden
contratar financiamientos mediante la SHCP. En cuanto a los
organismos descentralizados, las empresas de participación estatal
mayoritaria y la banca de desarrollo sólo necesitan contar con la
autorización de sus respectivos órganos de gobierno para contratar
financiamiento interno, pero el director general de la entidad, o su
equivalente, deberá mantener informada a la SHCP. En cuanto al
financiamiento externo, sólo pueden contratarlo con autorización de
esa secretaría. La autorización sólo podrá comprender aquellos
financiamientos incluidos dentro del programa de deuda, salvo el
caso de los que se obtengan para fines de regulación monetaria
(arts. 6o., 17 y 19).
Otras normas relacionadas con la deuda pública

189
La ley contempla el mecanismo de programación de la deuda
pública (capítulo III). El Ejecutivo federal somete al Congreso los
montos de endeudamiento neto al presentar las iniciativas de la Ley
de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación. El
Ejecutivo federal debe informar al Congreso de la Unión del estado
de la deuda al rendir la cuenta pública anual, y al remitir el proyecto
de ingresos. Asimismo, deberá informar trimestralmente de los
movimientos de la misma, dentro de los 45 días siguientes al
vencimiento del trimestre respectivo. Cabe mencionar que el
Congreso, al aprobar la Ley de Ingresos, puede autorizar al
Ejecutivo a ejercer montos adicionales de financiamiento cuando, a
juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias económicas
extraordinarias que así lo exijan.
En la Ley Federal de Deuda Pública se consigna el principio de
que los proyectos a cargo de las dependencias del Gobierno
Federal que requieran financiamientos para su realización, deben
producir los recursos suficientes para su amortización y las
obligaciones que se asuman no deben ser superiores a la capacidad
de pago de las entidades del sector público que las promuevan (art.
18).
Otros aspectos relevantes contemplados en la ley son: los
lincamientos generales conforme a los que se llevará a cabo la
vigilancia de las operaciones de endeudamiento; el registro de
operaciones financieras y la integración y funciones de la Comisión
Asesora de Financiamientos Externos (capítulos VI, VII y VIII).
OTRAS NORMAS RELACIONADAS^
CON LA DEUDA PÚBLICA
Además de la Ley Federal de Deuda Pública, en la legislación
mexicana hay diversos ordenamientos que contienen disposiciones
en la materia. Entre los más importantes se encuentran: ■ La Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendarla.
■ La Ley General de Contabilidad Gubernamental.
■ La Ley de Ingresos de la Federación.
■ El Presupuesto de Egresos de la Federación.
■ La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (en
cuanto a las facultades de la SHCP en la materia).
■ La Ley del Banco de México.
190
■ La Ley de Petróleos Mexicanos.
■ La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y
los Municipios REQUERIMIENTOS FINANCIEROS^
DEL SECTOR PÚBLICO Y SU SALDO HISTÓRICO
A partir de 1995 surgieron en México pasivos adicionales no
incluidos en la definición tradicional de la deuda pública. De este
modo, a la deuda pública recogida en el balance tradicional, se le
tuvieron que agregar varios conceptos que se explicarán en este
apartado. Al conjunto de todos estos pasivos se le identifica como
los Requerimientos Financieros del Sector Público (RFSP). Tales
pasivos comenzaron a ser transparentados por la SHCP a partir del
año 2000 por medio del Saldo Histórico de los Requerimientos
Financieros del Sector Público183 (SHRFSP).
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría
define a los RFSP
como “las necesidades de financiamiento del Gobierno Federal y
las entidades del sector público federal, que cubre la diferencia entre
los ingresos y los gastos distintos de la adquisición neta de pasivos
y activos financieros, incluyendo las actividades del sector privado y
social cuando actúan por cuenta del Gobierno Federal o las
entidades’ (art. 2o., fr. XLVII).
La propia ley establece que el SHRFSP está constituido por “los
pasivos que integran los requerimientos financieros del sector
público menos los activos financieros disponibles, en virtud de la
trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los citados
requerimientos” (art. 2o., fr. XLIX). El SHRFSP representa el acervo
neto de las obligaciones contraídas por el Estado para alcanzar los
objetivos que persiguen las políticas públicas, es decir: […] pasivos
menos activos financieros disponibles, por concesión de préstamos
y por fondos para la amortización de la deuda, como reflejo de la
trayectoria anual observada a lo largo del tiempo de los RFSP. El
SHRFSP ahora agrupa a la deuda neta del sector público
presupuestario y las obligaciones netas del IPAB, del Fonadin, los
asociados a Pidiregas y a los Programas de Apoyo a Deudores, así
como la pérdida esperada de la banca de desarrollo y fondos de
fomento.184
Los RFSP y el SHRFSP han cobrado gran importancia a partir
de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el 24 de
enero de 2014, pues se han convertido no sólo en un indicador, sino
en un “elemento adicional de manejo macroeconómico y de
planeación de las finanzas públicas’’.185 Para ello se estableció la
obligación para la SHCP de incluir en los Criterios Generales de
Política Económica una meta de los RFSP determinada por la
capacidad de financiamiento del sector público federal (art. 16, fr. V).
“Lo anterior servirá para
Requerimientos financieros del sector público
191
establecer esta medida de balance como una alternativa más
puntual para el análisis de la relación estructural entre los ingresos y
el gasto público en el tiempo”.186
Los RFSP agrupan los siguientes conceptos.-187
¿z) El balance tradicional. En términos generales el balance
público tradicional (o económico) se obtiene de restar al ingreso
corriente y de capital los gastos de la misma naturaleza.
■ El ingreso comente incluye los recursos provenientes de
contribuciones, así como los ingresos por venta de bienes y
servicios, productos y aprovechamientos distintos de las
recuperaciones de capital.
■ En los ingresos de capital se consideran los recursos
provenientes de la venta de activos físicos cuando éstos ya
cumplieron el objetivo para el cual fueron creados.
■ El gasto corriente lo constituyen las erogaciones que implican
un acto de consumo, como pagos por servicios personales y la
compra de bienes y servicios.
■ En los gastos de capital se incluyen los recursos destinados a
la creación de activos físicos y la conservación de los ya existentes
mediante la realización de obras o la adquisición de bienes muebles
e inmuebles.
V) Programas de apoyo a deudores de la banca.
c) Requerimientos de recursos financieros del Fideicomiso
Fondo Nacional de Infraestructura (Fonadin).188
d) Los requerimientos de recursos financieros de los proyectos
de infraestructura productiva de largo plazo (Pidiregas).
e) Los requerimientos financieros del Instituto Nacional para la
Protección al Ahorro Bancario (IPAB).
f) Requerimientos financieros de la banca de desarrollo y los
fondos de fomento.
g) Adecuaciones a los registros presupuestarios. Se derivan de:
■ Componente inflacionario de la deuda indexada (deuda que se
ajusta de acuerdo con el nivel de inflación).
■ Ingresos por recompra de deuda.
■ Ingresos por colocación de deuda sobre o bajo par (sobre o
por debajo del valor nominal de los títulos de deuda).
■ Reservas actuariales del IMSS y el ISSSTE.
192
Los RFSP suelen presentarse restando los ingresos no
recurrentes, para mostrar la postura fiscal del sector público. Los
ingresos no recurrentes son aquellos que se obtienen de manera
esporádica o por una sola ocasión. Entre ellos se pueden mencionar
los ingresos derivados de privatizaciones, de recuperaciones de
fideicomisos, recuperaciones de activos colaterales de Bonos Brady
y los enteros al Gobierno Federal por remanentes de operación de
entidades públicas.189
La tabla 6.3190 muestra los RFSP para los años 2011 a 2015. El
signo negativo indica déficit o requerimiento de recursos.
En la tabla 6.4191 podemos observar los SHRFSP de 2004 a
2013 en términos de porcentajes del PIB.
193
inares.
Las cifras para 2013.son prelim
194
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195
LA DEUDA DE LOS ESTADOS Y MUNICIPIOS^
En la sección correspondiente a los principios constitucionales
de la deuda pública, mencionamos que el artículo. 117, fracción VIII,
prohíbe a los estados contraer deuda externa. Asimismo impide que
en los ámbitos locales se contraigan obligaciones o empréstitos sino
en los casos en que se destinen a inversiones productivas,
incluyendo las que contraigan sus organismos descentralizados y
empresas públicas, de acuerdo con las bases que establezcan los
congresos estatales por medio de leyes, “y por los conceptos y
hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los
respectivos presupuestos”. Asimismo, se establece que el poder
Ejecutivo de cada estado informará del ejercicio de la deuda al
rendir la cuenta pública.
En cuanto a la legislación secundaria, cada estado debe tener su
normativa en materia de deuda. Sin embargo, todas ellas deben
ajustarse a lo dispuesto en la Ley de Disciplina Financiera de las
Entidades Federativas y los Municipios. Adicionalmente existen
algunas disposiciones a escala federal sobre el registro y reporte de
las operaciones de deuda, principalmente en el artículo 9o. de la Ley
de Coordinación Fiscal y en diversos artículos de la Ley General de
Contabilidad Gubernamental.
Asimismo, se cuenta con el Reglamento del artículo 9o. de la Ley
de Coordinación Fiscal en Materia de Registro de Obligaciones y
Empréstitos de Entidades Federativas y Municipios.192
Cabe mencionar que, ante el notable incremento que se observa
en la deuda de los ámbitos locales, y luego de algunos escándalos
por el uso irresponsable del crédito por parte de gobernadores de
algunos estados, el constituyente permanente aprobó la reforma
constitucional publicada el 26 de mayo de 2015, por la que se
establecen las bases para el manejo responsable de la deuda en
estados y municipios y posteriormente el Congreso de la Unión
aprobó la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas
y los Municipios, a la que ya se ha hecho referencia. La figura
6.6193 da cuenta de.la forma en que creció el saldo total de la
deuda de las entidades federativas y los municipios mexicanos.
La figura 6.7194 muestra la deuda de cada una de las entidades
federativas del país como porcentaje de su PIB.
La deuda de los estados y municipios deberá ser cubierta
mediante los recursos que ingresan a sus arcas. En el capítulo
referente a la Coordinación Fiscal, pudimos observar que la principal
fuente de ingresos de los estados y municipios son las
transferencias federales. Mencionamos que éstas pueden dividirse
en dos tipos, las aportaciones y las partí-
196
600 000
550 000
500000
M
450 000
8
400 000
J
350 000
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300 000
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250 000
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200 000
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150 000
100 000
50 000
0
cipaciones;
sin
embargo,
las
primeras,
por
ley, deben
ser
Figura 6.6. Saldo histórico de obligaciones financieras de
entidades federativas, municipios y sus organismos (1993-marzo de
2016).
Figura 6.7. Obligaciones de las entidades federativas, municipios
y sus organismos como porcentaje del PIB estatal, 2015.
destinadas a actividades previamente establecidas; aunque el
Fondo de Apoyos para el Fortalecimiento de las Entidades
Federativas (FAFEF) contempla entre otros rubros el saneamiento
financiero, preferentemente mediante la amortización de deuda
pública, quedan entonces principalmente los
La deuda pública mexicana
197
ingresos propios y las participaciones federales para cumplir con
las obligaciones de esos ámbitos de gobierno. Por lo anterior resulta
interesante observar el porcentaje que representa la deuda de las
entidades respecto de las participaciones, lo cual aparece en la
figura 6.8195.
Quintana Roo
Coahuila
Chihuahua
Nuevo León
Veracruz Sonora Baja
California Nayarit Ciudad
de México Zacatecas
Durango Michoacan
Oaxaca Chiapas Colima
Tamaulipas Jalisco
Morelos Baja California
Sur Hidalgo Edo. de
México Sinaloa
Aguascalientes San Luis
Potosi Puebla
Guanajuato Yucatán
Tabasco Guerrero
Campeche’ Queretaro
Tlaxcala’
Figura 6.8. Obligaciones
de
las
entidades
federativas, municipios y
sus organismos como
porcentaje
de
las
participaciones federales.
(2015).
LA DEUDA
50
100
150
200
250
300
PÚBLICA
Porcentaje
MEXICANA^ EN UNA PERSPECTIVA COMPARADA
Con el fin de conocer si los niveles de endeudamiento del sector
público mexicano son adecuados, resulta útil dar una mirada a la
situación de la deuda mexicana respecto de la de otros países. Sin
embargo, cabe hacer la advertencia de que no se debe caer en la
trampa de una comparación simplista, ya que si bien hay países
cuyas deudas parecen demasiado grandes, en algunos casos se
trata de economías desarrolladas que tienen una capacidad de pago
mucho mayor y cuentan con una calidad crediticia muy alta. Aun así,
debe señalarse que el problema de la deuda pública se ha
convertido, cada vez más, incluso para los países más
desarrollados, en una preocupación constante, sobre todo a partir
de las crisis en la
198
primera década de este siglo.
La figura 6.9196 nos muestra la deuda pública neta del gobierno
mexicano comparada con la de algunos países llamados del ‘“club
de los países ricos”, en términos de porcentajes del producto interno
bruto.
Años
[fiílÍHtaHa~ ■ Japón”” ■ Reino Unido □ Estados Unidos
“gMéxíccT”1¡
Figura 6.9. Deuda pública neta del gobierno mexicano frente a
países seleccionados. Periodo 2004-2014 (porcentajes del PIB;
datos del FMI).
Como puede observarse, en términos de porcentajes del PIB, la
deuda mexicana es significativamente menor que la de los países
seleccionados, sin embargo, su capacidad de pago es mayor; por
ello puede resultar más ilustrativo compararnos con países que
tienen un nivel de desarrollo más cercano al nuestro. Así, la figura
6.10197 muestra la deuda, como porcentaje del PIB, de cinco
países latinoamericanos seleccionados, incluyendo a México.
La gráfica denota que el nivel de endeudamiento del gobierno
mexicano se encuentra en un término medio entre los países de la
región con un desarrollo similar. No obstante, es de llamar la
atención que en tiempos recientes (en especial en el periodo que
corre de 2007 a 2014), la deuda neta del sector público federal se
ha incrementado notablemente.
La deuda pública mexicana
199
Si analizamos más de cerca el caso mexicano a partir de la
figura 6.11,198 veremos que ha registrado un repunte que debería,
por lo menos, comunicar que es necesario poner más atención al
fenómeno de la deuda.
[a Brasil ■ Uruguay ■ Costa Rica □Colombia ja México |
Figura 6,10. Deuda neta del gobierno mexicano comparada con

países seleccionados de América Latina, 2004-2014. (Porcentaje del
PIB; datos del FMI).
Figura 6.11. Deuda neta del sector público federal como

porcentaje del PIB, 2014-2015.
Para finalizar, debemos decir que hace falta manejar con

prudencia los niveles de endeudamiento para no repetir escenas
dramáticas como las que vivió el país en la década de los años
setenta y principios de los años ochenta del siglo pasado.
200

■ Investigue sobre la deuda de la entidad donde vive. Elabore un
cuadro o una gráfica donde se muestre la evolución histórica en los
últimos 10 años.
■ Ingrese a la página de la SHCP. Observe los datos que se
ofrecen sobre la deuda pública. ¿Qué clasificaciones utiliza la
secretaría para presentar los datos?
■ Elabore tarjetas en las que anote, en el anverso, los principales
conceptos de este capítulo, y en el reverso su explicación.
■ Busque datos sobre la deuda en países distintos a los que se
mencionan en este capítulo y compárelos con la deuda pública me-
■ Revise los datos más actualizados sobre la deuda pública y
elabore conclusiones sobre cómo ha evolucionado recientemente.
| SUGERENCIAS PARA EL PROFESOR 0 TUTOR
■ Si trabaja con un grupo, organice un debate informado en torno
a si los niveles de deuda de la entidad donde viven sus alumnos son
adecuados. Si trabaja en línea, pida a sus alumnos elaborar un
ensayo al respecto.
■ Pida a sus alumnos investigar sobre las notas más recientes
que han asignado a la deuda del país y de la entidad a la que
pertenezcan las principales agencias calificadoras de riesgo.
■ Organice a sus alumnos para que, de manera individual o en
equipos, investiguen cuáles son los montos de deuda que ha
obtenido el gobierno mediante los diversos valores gubernamentales
(Cetes, Bondes, etc.).
■ Solicite a sus alumnos un trabajo escrito sobre los problemas
de la deuda en la historia de México.
■ Pida a sus alumnos investigar sobre el origen de los Bonos
Brady y por qué recibieron ese nombre.
CUESTIONARIO O
1. ¿Qué es el déficit público?
2. Señale los mecanismos de financiamiento del déficit público.
3. ¿Qué es el default?
4. ¿Cuál artículo constitucional establece los fundamentos de la
deuda pública?
201
5. ¿Cuál artículo prohíbe a los estados y municipios contraer
deuda externa?
NOTAS
147. Si el lector desea ahondar sobre el tema del problema de la
deuda en la Eurozona, puede acudir a Alicia Girón y Marcia Solorza,
Europa, deudas soberanas y financiarización, UNAM-Instituto de
Investigaciones Económicas, México, 2013.
148. BBC News, Business. In graphics: Eurozone Crisis.
Disponible en: chttp://
www.bbc.co.uV2/hi/business/7073131.stm>. Fecha de acceso:
febrero de 2014.
149. Raymundo Martínez Fernández, “La evolución reciente de
la deuda externa mexicana”, en José Antonio Ibariez Aguirre
(coord.), México, ciclos de deuda y crisis del sector externo. Instituto
de Análisis y Propuestas Sociales, Universidad Iberoamericana,
Plazay Valdés Editores, México, 1997, p. 79.
150. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, Cámara de
Diputados, Deuda del sector.público presupuestario 7 980-2003,
Autor, México, 2004, p. 7. Disponible en:
<http://www.cefp.gob.mx/intriedocumentos/
pdfcefp/cefp0242004.pdf>. Fecha de consulta: febrero de 2014.
151. B. Retchkiman, Introducción al estudio de la economía
pública, Universidad Nacional Autónoma de México-Instituto de
Investigaciones Económicas México, 1972, pp.
241-242.
152. Irma Manrique Campos, “Endeudamiento”, en Dolores
Beatriz Chapoy Bonifaz (coord.), Panorama del derecho mexicano.
Derecho financiero, . McGrawHill, UNAM-Instituto de Investigaciones
Jurídicas, México, 1997, p. 184.
153. Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, op. cit., p. 13.
154. Ibid., p. 14.
155. Acuerdo por el que se emite el “Manual de contabilidad
gubernamental”, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 22
de noviembre de 2010.
156. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Glosario…, p.
164.
157. José Ayala Espino, Economía del sector público mexicano,
Esfinge, UNAM-Facultad de Economía, México, 2001, p. 331.
158. Op. cit., p. 326.
159. Op. cit., pp. 336-337.
160. Rudiger Dornbusch, et al., Macroeconomía, McGrawHill,
Madrid, 1998, p. 321.
161. José Ayala Espino, op. cit., p. 309.
162. Beatriz Chapoy Bonifaz, Gasto y financiamiento del Estado,
UNAM-Instituto de Investigaciones Jurídicas, México, 2013, p. 209.
163. Marcial Córdoba Padilla, Finanzas públicas: Soporte para el
desarrollo del Estado, Ecoe Ediciones, Bogotá, 2009, p. 259.
164. Datos tomados de Centro de Estudio de las Finanzas
Públicas, op. cit., p. 104.
165. Irma Manrique Campos, op. cit., p. 187.
166. Banco de México, Glosario, p. 1. Disponible en:
<http://www.banxico.org,
202
mx/divulgacion/glosario/glosario.html>. Fecha de consulta:
febrero de 2014.
167. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Deuda pública.
Metodología tradicional.
Disponible
en:
<http://www.shcp.gob.mx/POLrTlCAFINANCIERA/
FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Public
as/
Informacion_mensual/Metodologia/eo_am03.pdf>. Fecha de
consulta: febrero de 2014.
168. Op. cit., p. 2.
169. Retchkiman, op. cit., p. 257.
171. Carlos Tello, Estado y desarrollo económico: México, 1920-
2006, Universidad Nacional Autónoma de México-Facultad de
Economía, México, 2008, p. 657.
172. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., pp. 2-3.
173. Para ambas figuras, la fuente es: Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. Datos consultados en:
<http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/
ptp/contenidos?id=28&page=Deuda>. Fecha de consulta: febrero
de 2.014.
174. El Economista, “Transitoria, baja confianza de
consumidores: SHCP”, 6 de febrero de 2014.
Disponible
en;
<http://eleconomista.com.mx/
finanzas—
publicas/2014/02/06/transitoria-baja-confianza-consumidores
-videgaray>.
Fecha de consulta: febrero de 2014.
175. Para profundizar sobre los factores que determinan las
calificaciones de la deuda, véase: Antonio Alonso, “Understanding
the determinants of sovereign debt ratings: Evidence for the two
leading agencies”, Journal of Economics and Finance, vol. 27, núm.
1, primavera, 2003.
176. Financial Crisis Inquiry Commission, Conclusions.
Disponible en: <http://
fcic.law.stanford.edu/report>. Fecha de consulta: febrero de
2014.
177. Para abundar sobre el papel de las agencias calificadoras
en la crisis de la Eurozona, véase: Manfred Gartner et al., Pigs or
Lambs? The European Sovereign Debt Crisis and the Role of Rating
Agencies, International Advances in Economic Research, vol. 17,
núm. 3, agosto, 2011, pp.288-299.
178. Fondo Monetario Internacional, Informe sobre la Estabilidad
Financiera Mundial, octubre, 2010,
p.
10.
Disponible
en:
<https://www.imf.org/
external/spanishpubs/ft/gfsr/2010/02/pdf/sums.pdf>. Fecha de
consulta: febrero de 2014.
180. Loe. cit.
181. Esta disposición nos parece poco clara y excesiva. Sienta
un mal precedente de invasión de funciones tanto de los ámbitos del
gobierno estatal y municipal, como del ámbito de competencia del
poder Ejecutivo.
182. Alicia Girón, “Deuda pública”, en Enrique Arriaga Conchas,
Finanzas públicas de México, Instituto Politécnico Nacional, México,
2001, pp. 259-260.
183. Senado de la República, Comisión Especial para
Determinar las Causas del Bajo Financiamiento del Desarrollo y del
Elevado Monto de la Deuda Pública y sus Instrumentos, Precisar
Responsabilidades y Proponer Acciones Correctivas, con
Notas
203
Objeto de Alentar el Crecimiento del Mercado Interno y Promover
el Desarrollo del País, Estado general de la deuda pública en
México, Senado de la República, Miguel Angel Porrúa, México 2010,
p. 40.
184. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Balance fiscal en
México. Definición y metodología, abril, 2013, pp. 2-3. Disponible en:
<http://www.shcp.gob.
mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadísticas_
Oportunas_Finanzas_Publicas/Informacion_mensual/Metodologi
a /lbfm.pdf>.
Fecha de consulta: febrero de 2014.
185. Exposición de motivos de la “Iniciativa de decreto por el que
se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley
Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría”, Caceta
Parlamentaria, Cámara de Diputados, año XVI, núm. 3857-J, p. V, 8
de septiembre de 2013.
186. Loe. cit.
187. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, op. cit., p. 35.
188. Absorbió al Fideicomiso de Apoyo para el Rescate de
Autopistas Con-cesionadas (FARAC), creado en 1997.
189. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Requerimientos
Financieros del Sector Público y sus Saldos Históricos. Metodología.
Disponible en: <http://www.shcp.
gob.mx/POLITICAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadistic
as_
Oportunas_Finanzas_Publicas/Informacion_mensual/Metodologi
a/eo_
am401.pdf>. Fecha de consulta: febrero de 2014.
190. Elaboración propia con base en información la SHCP.
Consultada en: chttp://
www.transparenciapresupuestana.gob.mx/ptp/contenidos?
id=33&page=
Requerimientos>. Fecha de consulta: febrero de 2014.
191. Idem.
192. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de
octubre de 2001.
193. Tomada de Secretaría de Hacienda y Crédito Público, La
deuda pública en entidades federativas y
municipios.
Disponible
en:
<http://www.
transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/ServletImagen?
tipo=pdf&id Doc=943.
Datos a septiembre de 2013>. Fecha de consulta: febrero de
2014.
194. Idem.
195. Ibidem.
196. Elaboración propia con datos del Fondo Monetario
Internacional. Consultados en:
<http://www.im.forg/external/pubs/fhweo/2013/02/weodata/
download.aspx>. Para el caso de México se utilizaron datos de la
Secretaria de Hacienda y Crédito Público. Disponibles en:
<http://www.shcp.gob.mx/
POLmCAFINANCIERA/FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Opor
tunas_
Finanzas_Publicas/Informacion_mensual/Paginas/deuda_publica
.aspx>. Fecha de consulta para ambos casos: marzo de 2014.
197. Idem.
y Crédito Público.
Consultados
en:
<http://www.shcp.gob.mx/POLrTICAFINANCIERA/
FINANZASPUBLICAS/Estadisticas_Oportunas_Finanzas_Public
as/
204
Informacion_mensual/Paginas/deuda_publica.aspx>. Fecha de
consulta: marzo de 2014.
Objetivo
El lector comprenderá las principales características, funciones y

clasificaciones del gasto público y del presupuesto de egresos.
Además conocerá los fundamentos constitucionales y la normativa
se-ycundaria en dicha materia. ______________
_________________________________________________
En el capítulo 1 mencionamos que las finanzas públicas
consisten en todas aquellas actividades del Estado tendientes a
allegarse recursos para luego distribuirlos con el fin de satisfacer
necesidades sociales y procurar el bien público.
Hemos ya tratado el tema de los ingresos del Estado, ahora
abordaremos lo referente al gasto. ¿Cómo hace el Estado para
distribuir los recursos? ¿Hay reglas para ello?
¿En qué gasta el Estado mexicano? Son algunas de las
preguntas que podremos resolver conforme avancemos en este
capítulo. Cabe señalar que la teoría del gasto público ha variado con
el tiempo. Así, un ejemplo de la posición de la hacienda pública
clásica es la frase de Say: “El mejor de todos los planes de la
hacienda es gastar poco”. En general esta corriente de pensamiento
condena el déficit, o sea, el exceso de gastos en relación con los
ingresos.199
En la actualidad se reconoce que los gastos públicos son un

medio de actuación financiera y ahora la atención se enfoca en la
manera en
206
que se distribuyen los recursos, lo cual da origen a enormes
debates, tanto al interior de los parlamentos como entre los
ciudadanos. ¿Deberíamos incrementar los recursos destinados a
programas de asistencia social o reforzar el sistema de seguridad
pública? ¿Es mejor gastar en apoyos para el campo o mejorar los
salarios de los maestros? ¿Debemos construir más carreteras o
más hospitales? Necesidades como las que hemos mencionado
deben ser atendidas sin duda alguna; el problema consiste en cuál
es la asignación más adecuada, cuáles deben ser las prioridades
para el gobierno a la hora de formular el presupuesto. En los
regímenes democráticos, los representantes populares deberían
llegar a acuerdos que reflejen lo mejor posible las aspiraciones que
sobre la distribución de los recursos tenga una comunidad, pero
lograr estos acuerdos no resulta nada sencillo.
Después de la crisis de 1929 el gasto público tuvo un crecimiento
acelerado, pues constituyó un valioso instrumento de política fiscal
para impulsar el crecimiento económico creando infraestructura y
buscando una mejor distribución del ingreso mediante la orientación
de recursos para satisfacer necesidades sociales.
Dicha tendencia de crecimiento del gasto disminuyó a partir de la
década de los ochentas, debido a la aplicación de la política
económica conocida como neoliberal, de la cual se habló en el
capítulo 1.
En virtud de que la asignación del gasto debe ser debidamente
planeada y organizada, hay un documento, el presupuesto, en el
que se determina la manera en la que se ejercerá.
En este capítulo definiremos el gasto público; exploraremos sus
principales funciones; veremos cómo se organiza el gasto mediante
el documento formal que se denomina “Presupuesto de egresos” y
daremos un vistazo a la manera en que se distribuye el gasto en
México.
A continuación explicaremos de forma breve algunos conceptos
de suma utilidad para comprender mejor los diferentes temas que
trataremos en relación con el presupuesto y el gasto público:
Entidades de control directo. De acuerdo con la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendarla (LFPRH), son aquellas
cuyos ingresos están comprendidos en su totalidad en la Ley de
Ingresos, y sus egresos forman parte del gasto neto total (art. 2o., fr.
XIX).
Entidades de control indirecto. Se definen como las entidades
cuyos ingresos propios no están comprendidos en la Ley de
Ingresos y sus egresos no. forman parte del gasto neto total, salvo
aquellos subsidios y transferencias que en su caso reciban
Algunos conceptos básicos
207
(LFPRH, art. 2o. fr. XX).
Gasto total. Totalidad de las erogaciones aprobadas en el
presupuesto de egresos con cargo a los ingresos previstos en la Ley
de Ingresos y, adicionalmente, las amortizaciones de la deuda
pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en el
registro del gasto (LFPRH, art. 2o., fr. XXVI).
Gasto neto total. Gasto total menos las amortizaciones de la
deuda pública y las operaciones que darían lugar a la duplicidad en
el registro del gasto.
Gasto corriente. Consiste en las erogaciones que efectúan las
entidades de la administración pública para adquirir los bienes y
servicios necesarios para mantener en funcionamiento el aparato
gubernamental: sueldos y salarios (servicios personales) y el pago
de servicios generales de comunicaciones e inmuebles (rentas,
teléfono, luz, etc.). El gasto corriente también incluye las
erogaciones por transferencias de consumo. Cabe señalar que
estas operaciones de gasto corriente no incrementan los activos de
la hacienda pública federal.
Gasto corriente estructural. Monto correspondiente al gasto neto
total, excluyendo los gastos por concepto de costo financiero,
participaciones a las entidades federativas, a los municipios y
demarcaciones territoriales del la Ciudad de México, adeudos de
ejercicios fiscales anteriores, combustibles utilizados para la
generación de electricidad, pago de pensiones y jubilaciones del
sector público, y la inversión física y financiera directa de la
administración pública federal’ (LFPRH, art. 2o.fr. XXIVBis).
Gasto de capital. Se integra por las asignaciones destinadas a
incrementar el acervo de bienes de capital y conservar los ya
existentes. Se incluyen las inversiones destinadas a la adquisición
de bienes inmuebles y valores por parte del Gobierno Federal, así
como los recursos transferidos a otros sectores para fines similares.
A diferencia del gasto corriente, el gasto de capital sí se refleja en
un incremento de los activos fijos del sector público.
Gasto de inversión. Son las erogaciones que realizan las
dependencias, organismos descentralizados y empresas del sector
público destinadas a la construcción, ampliación, mantenimiento y
conservación de obras públicas.200
■ Gasto social. Son las erogaciones que se destinan a financiar
la provisión de servicios básicos para la población, como la
educación, la salud, la seguridad social, la vivienda, etcétera.
Transferencias. Es la entrega de recursos en dinero o especie
que hacen las dependencias o entidades del sector público al resto
de la economía, sin recibir por ello ninguna contraprestación directa,
pero condicionando su asignación al cumplimiento de objetivos
específicos en materia de política económica y social. Las vías de
asignación de las transferencias son: vía gasto, vía ingreso, vía
precios y tarifas y vía financiera.201
Subsidios. Son asignaciones de recursos que, mediante las
dependencias y
208
entidades, se otorgan a los diferentes sectores de la sociedad, a
las entidades federativas o municipios para fomentar el desarrollo de
actividades sociales o económicas prioritarias de interés general
(LFPRH, art. 2o., fr. LUI).
Ayudas. Asignaciones que el sector público otorga a los
diferentes sectores de la población e instituciones sin fines de lucro,
en forma directa o mediante fondos y fideicomisos. Incluye las
asignaciones que el Gobierno Federal destina para apoyar a la
población. También puede entenderse como el traslado de recursos
en dinero o en especie que recae directamente en los individuos o
las familias para incrementar su ingreso disponible.202
Clasificador por objeto del gasto. Es el instrumento que permite
registrar de manera ordenada, sistemática y homogénea las
compras, los pagos y las erogaciones autorizadas en capítulos,
conceptos y partidas con base en la clasificación económica del
gasto. Este clasificador permite formular y aprobar el proyecto del
presupuesto de egresos desde la perspectiva económica y dar
seguimiento a su ejercicio (LFPRH, art. 2o,fr.V).
EL GASTO PÚBLICO^
En los capítulos 1 y 4 hemos mencionado que la política fiscal
consiste en la manera en que el gobierno de un país utiliza la
estructura impositiva y el gasto público para influir en el
comportamiento
El gasto público
209
de la economía. En esta sección trataremos el segundo de los
aspectos de la política fiscal, es decir, la manera en que el Estado
utiliza el gasto público para influir en las condiciones y en el
comportamiento de los agentes económicos.
El gasto público es el conjunto de erogaciones que realiza el
Estado en el ejercicio de sus funciones y para el cumplimiento de
sus fines.
Es conveniente destacar que el gasto público comprende gasto
corriente, inversión física, financiera y pagos de deuda.
Aquí estudiaremos aspectos referentes a la política de gasto, es
decir, de qué manera el Estado utiliza los recursos públicos, en qué
los emplea, hacia dónde los canaliza y con qué objetivos.
Las funciones del gasto público
La mera noción de lo que es el gasto público no nos dice mucho
si no consideramos que éste no consiste únicamente en
erogaciones para comprar bienes y servicios que requiere el
gobierno ni en recursos que distribuye para aliviar la situación
económica de algunos. El gasto público cumple con múltiples
funciones de gran relevancia para la economía de un país. De
acuerdo con José Ayala Espino,203
hay cuatro funciones esenciales del gasto público:
Asignación de recursos. Esta función consiste en la capacidad
del gobierno para influir, por medio del gasto público, en las
decisiones de los agentes económicos de invertir, ahorrar, trabajar y
consumir. Como señala Musgrave, la función de asignación se
refiere a la provisión eficiente de bienes sociales.204
Estabilización. Mediante el gasto público, el gobierno, puede
intervenir ante los problemas que derivan del ciclo económico y sus
fases, de modo que puede ser utilizado de forma anticíclica,
tratando de acelerar la economía en una recesión, o poniendo un
freno en caso de una expansión exagerada. De esta manera, la
política presupuestaria puede ser un medio para lograr un alto nivel
de empleo, un nivel pertinente de estabilidad de los precios y úna
tasa adecuada de crecimiento económico.205
Distribución. Esta función se refiere a la manera en que el
gobierno utiliza el gasto para distribuir el ingreso entre los miembros
de la sociedad. Esta función será estudiada con mayor detalle en la
siguiente sección.
210
■ Coordinación. Este principio alude a la necesidad de que el
gobierno armonice las funciones presupuestarias. En otras palabras,
trata de que las tres funciones mencionadas anteriormente
satisfagan de manera simultánea, en la medida de lo posible, la
mayor parte de sus objetivos de forma consistente, o sea, que el
logro de un objetivo no obstaculice la consecución de otro.
El gasto público y la redistribución del ingreso
Sin duda uno de los fines más importantes del Estado es la
redistribución del ingreso. Es indeseable que en una sociedad priven
condiciones de desigualdad social en las que unas pocas personas
concentren mucha riqueza y haya una multitud viviendo en pobreza.
Como señala Musgrave, dilucidar qué se entiende por “distribución
justa” significa entrar en el terreno de la filosofía social y juicios de
valor;206 en la actualidad el debate pone el acento en la prevención
de la pobreza, pues se considera que el Estado debe buscar que las
familias más necesitadas cuenten con los medios básicos para vivir,
pero más aún, que tengan oportunidades para mejorar su nivel de
vida.
Un poderoso instrumento para lograrlo es, precisamente, el
gasto público. Para ilustrar el tema, retomemos un gráfico que ya
habíamos estudiado en el capítulo 4, y que ahora aparece como la
figura 7.1 de este capítulo207. Ahí se puede observar el impacto
redistributivo de la política fiscal de acuerdo con las cifras oficiales
para el año 2012. La carga tributaria en México se distribuye de
manera casi uniforme en términos porcentuales: tanto para el primer
decil como para el décimo, fue equivalente a 14 % de su ingreso
autónomo (es decir, el ingreso antes de descontar contribuciones y
agregar transferencias). Sin embargo, posteriormente los sectores
de menores ingresos reciben los mayores beneficios del gasto
público -183 % para el sector más pobre, contra 6 % del más rico.
211
Porcentaje del ingreso autónomo
Deciles de hogares
Figura 7.1. Carga impositiva y gasto público como proporción del
ingreso autónomo (2014).
FUENTE: Cálculos con base en la ENIGH 2014.
De acuerdo con los datos de la Secretaría de Hacienda, la

política fiscal logra aumentar la participación en el ingreso de las
familias más pobres y modera la participación en el ingreso de las
más ricas. Así, por ejemplo, el ingreso autónomo del decil I (el de los
más pobres) tendría una participación en el total de ingreso de los
hogares de sólo 1.7 %, pero después de aplicar impuestos y asignar
el gasto público, lograría alcanzar 2.8%; en cambio, el decil X (el de
los más ricos) pasaría de concentrar 40.3 % del ingreso, a 34.2 %.
Lo anterior se ilustra en la tabla 7.i.208
Porcentaje de participación en el ingreso
Deciles
Autónomo
Neto de impuestos
Con gasto público
1
1.7
1.9
2.8
II
3.0
3.3
4.1
III
3.7
4.0
4.7
IV
4.7
5.0
5.7
V
5.9
6.4
6.8
VI
6.7
7.2
7.4
Vil
9.0
8.7
8.7
VIH
10.7
11.2
10.9
IX
15.0
15.3
14.6
X
40.3
37.1
34.2
Aun así, el gobierno mexicano ha reconocido que la política fiscal
ha sido insuficiente en materia de redistribución del ingreso:
212
En principio, la política fiscal es una herramienta altamente
efectiva para reducir la desigualdad. En nuestro país este potencial
no se ha materializado. En México, la desigualdad medida por el
índice de Gini es prácticamente idéntica antes y después de
considerar el impacto de la política fiscal en el ingreso disponible de
los hogares. Para el promedio de la OCDE, el índice de Gini es 0.12
puntos menor al considerar impuestos y transferencias, mientras
que en nuestro país la política fiscal únicamente reduce el índice de
Gini en 0.02 puntos, lo que representa una reducción de sólo 4 por
ciento.209
La inversión pública
Otro aspecto de gran relevancia en el tema del gasto es el de los
recursos que emplea el gobierno para crear infraestructura o para
mantener o ampliar la ya existente. La inversión pública estimula el
crecimiento económico. La construcción de carreteras, puentes,
presas, plantas eléctricas, etcétera, permiten abatir costos y
aumentar la producción. Los inversionistas privados, nacionales y
extranjeros, estarán más dispuestos a emplear sus propios recursos
cuando perciben que el gobierno está haciendo su parte en materia
de gasto.
Efectos económicos del gasto público
Como hemos visto, el gasto público es una herramienta
poderosa de política fiscal. José María Martín resume: […] mediante
su política de gastos públicos [.. ] el Estado puede actuar sobre la
renta nacional, incrementar el consumo de la comunidad, alentar la
inversión privada, asegurar el pleno empleo de los recursos
disponibles, influir decididamente en los precios de las mercaderías,
en las remuneraciones de los servicios y sobre las tasas de interés,
y, en términos generales, puede producir notables alteraciones en
toda la actividad económica.210
El gasto público
213
Así, el gobierno puede impulsar el crecimiento económico en la
parte baja del ciclo económico haciendo compras, construyendo
infraestructura, contratando servicios, aumentando las
transferencias, etcétera. Un elemento importante que se debe
considerar es el llamado “efecto multiplicador” del gasto público. El
aumentó del gasto gubernamental normalmente hace que el
producto del país se incremente, pues la adquisición inicial por parte
del Estado de un bien o servicio pone en marcha una cadena de
gasto secundario.211 En un ejemplo sencillo, supongamos que el
gobierno gasta 10 millones de pesos para adquirir vehículos. Las
compañías automotrices gastan cuatro millones en comprar piezas
de plástico. Las empresas que surten las piezas de plástico, a su
vez, gastan dos millones en el empaque y la transportación de las
piezas, y así sucesivamente. En nuestro ejemplo, si nos quedamos
hasta la última actividad mencionada, el gasto gubernamental inicial
de 10 millones al final sumó 16 millones.
Un efecto muy relacionado con el anterior, pero referido a la
inversión, es el efecto acelerador, que consiste en que, a medida
que el gasto público aumenta ( y se incrementa el consumo como lo
podemos ver en nuestro ejemplo), también se puede acelerar la
inversión. Las empresas pueden llegar a un punto en el que
necesiten ampliar su capacidad; y por tanto, invertir más (acrecentar
sus plantas, comprar más máquinas, equipos, etc.).
Ahora bien, si la economía se encuentra cerca o ya en su
máxima capacidad de producción (pleno empleo), el gasto
gubernamental, al formar parte de la demanda agregada, provocará
que se eleven los precios. En ese supuesto se presenta un efecto
expulsión. Al expandir el gasto, el gobierno demandará más dinero y
esto presionará al alza las tasas de interés. El alza de las tasas de
interés desincentiva la inversión privada, por lo cual se habla de que
el gasto gubernamental puede llegar a expulsar el gasto privado.212
Clasificación del gasto
Las clasificaciones del gasto han evolucionado en la medida en
que se ha diversificado el gasto público. En 1928, año en que entró
en vigor la Ley Orgánica del Presupuesto de Egresos, el gasto se
dividía en seis grandes capítulos: d) Gastos; .Elaboraciones;
^Construcciones; d) Adquisiciones; e) Inversiones; y, f~)
Cancelaciones de pasivo.213 En la actualidad la LFPRH establece
la obligación de que el presupuesto clasifique de diversas formas las
previsiones de gasto (art. 28): ■ Clasificación administrativa.
Responde a la pregunta ¿quién gasta?; es decir, agrupa a las
previsiones de gasto conforme a los ejecutores de gasto. A esta
clasificación también se le llama “institucional”; es utilizada en
nuestro país desde
214
1954 y se considera como la presentación básica del
presupuesto.214 Muestra el gasto neto total en términos de ramos y
entidades con sus correspondientes unidades responsables. Esta
clasificación se podrá observar más adelante de manera clara en el
cuadro 7.5. Ahí puede apreciarse que hay cuatro grandes grupos:
los ramos autónomos, los generales, los administrativos y las
entidades de control presupuestario directo.
Clasificación funcional. Responde a la pregunta ¿para qué se
gasta?, por lo que agrupa a las previsiones de gasto con base en las
actividades que, por disposición legal, le corresponden a los
ejecutores de gasto, y de acuerdo con los resultados que se
proponen alcanzar. De conformidad con el Acuerdo por el que se
emite la Clasificación Funcional del Gasto,215 la cual ha sido
estructurada en cuatro finalidades identificadas por el primer dígito
de la clasificación, 28 funciones identificadas por el segundo dígito
y-111 subfunciones correspondientes al tercer dígito, de la siguiente
manera (cuadro 7.1): Cuadro 7.1. Clasificación funcional del gasto.
Nivel 1
1
Finalidad
Nivel 2
1.1
Función
Nivel 3
1.1.1
Subfunción
Las cuatro finalidades son: gobierno, desarrollo social, desarrollo

económico y otras no clasificadas en las funciones anteriores. Dado
que llevaría varias páginas desglosar toda la clasificación funcional,
a manera de ejemplo se presentan las primeras funciones y
subfunciones de la primera finalidad: Cuadro 7.2. Eiomplo de c
1 GOBIERNO
1.1. LEGISLACIÓN
1.1.1. Legislación 1.1.2. Fiscalización 1.2. JUSTICIA
1.2.1. Impartíción de justicia 1.2.2. Procuración de justicia 1.2.3.
Reclusión y readaptación social 1.2.4. Derechos humanos
215
Clasificación programática. Responde a la pregunta ¿cómo se
gasta? Así, tenemos por un lado el gasto programadle y por otro el
gasto no programadle. E\ gasto programadle, de acuerdo con la
LFPRH (art. 2o, fr. XXVII), consiste en las erogaciones que realiza la
Federación en cumplimiento de sus atriduciones conforme a los
programas para proveer dienes y servicios públicos a la podlación,
así como los recursos que se transfieren a las entidades federativas,
municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México,
.condicionando su gasto a la consecución y cumplimiento de
objetivos específicos. Las erogaciones que no corresponden a esos
programas entran en la clasificación de gasto no programadle, por
ejemplo los pagos por adeudos de ejercicios fiscales anteriores
(Adefas), el pago de la deuda pública y las participaciones a
entidades federativas y municipios, entre otros.
Clasificación económica. Responde a la pregunta ¿en qué se
gasta? Esta clasificación ordena los gastos por su objeto, según la
naturaleza económica de la erogación: gasto corriente; gasto de
capital que abarca inversión física, inversión financiera y otras
erogaciones de capital; y subsidios, transferencias, ayudas,
participaciones y aportaciones federales (art. 28, fr. III). Con esta
clasificación se pretende conocer el efecto del gasto público en la
actividad económica del país.
Clasificación geográfica. Responde a la pregunta ¿dónde se
gasta?, de modo que agrupa a las previsiones de gasto con base en
su destino geográfico, en términos de entidades federativas y en su
caso municipios y regiones.
Clasificación de género. Responde a la pregunta ¿para quiénes
se gasta? En esta clasificación se agrupan las previsiones de gasto
con base en su destino por género, diferenciando entre mujeres y
hombres.
La normativa mexicana también contempla la clasificación por
objeto del gasto, (¿en qué se gasta?) la cual permite conocer los
gastos globales de la demanda que realiza el sector público en
bienes y servicios indispensables para el funcionamiento de la
administración.216 El clasificador por objeto del gasto está integrado
por tres niveles de desagregación que son: capítulo, concepto y
partida. En el cuadro 7.3, a manera de ejemplo, se muestra el
capítulo 2000 con su primer concepto y las dos primeras partidas.
2000 MATERIALES Y SUMINISTROS
2100 MATERIALES DE ADMINISTRACIÓN, EMISIÓN DE
DOCUMENTOS Y ARTÍCULOS
OFICIALES
211 Materiales, útiles y equipos menores de oficina 21101
Materiales y útiles de oficina
212 Materiales y útiles de impresión y reproducción 21201
Materiales y útiles de impresión y reproducción
216
Cap. 7. El presupuesto y el gasto público Los capítulos que
considera el clasificador son los siguientes:217
■ 1000 Servicios personales.
■ 2000 Materiales y suministros.
■ 3000 Servicios generales.
■ 4000 Transferencias, asignaciones, subsidios y otras ayudas.
■ 5000 Bienes muebles, inmuebles e intangibles.
■ 6000 Inversión pública.
■ 7000 Inversiones financieras y otras provisiones.
■ 8000 Participaciones y otras aportaciones.
■ 9000 Deuda pública.
Entre los objetivos que se atribuyen a esta clasificación destaca
medir los agregados del gasto público y facilitar la cuantificación
financiera y contable, por partida de gasto, de los bienes y servicios
que adquiere el Gobierno Federal.
EL PRESUPUESTO^
En la vida cotidiana cualquier persona elabora presupuestos de
vez en cuando; es decir, de acuerdo con sus recursos presentes y/o
futuros, organiza sus gastos para lograr determinados objetivos,
desde adquirir los bienes básicos para su subsistencia (comida,
ropa, un espacio donde vivir), hasta metas específicas (como viajar
en vacaciones o adquirir un automóvil). Para elaborar su
presupuesto, una persona debe tener en consideración su riqueza,
sus ingresos y, en caso de ser necesario, sus posibilidades de
endeudarse.
En el caso del Estado las cosas no son muy distintas, sólo que el
presupuesto deberá consignarse en un documento formal; éste
debe tener las características y seguir los procedimientos que las
leyes en la materia establecen. Así, para ejercer el gasto público de
una manera ordenada, el Estado elabora un presupuesto de
egresos.
; El presa^üesto (¡¿egresos es un ordenamiento de’ periodicidad
anual, en el cual se consignan los gastos que el sector público
planea ( ejercer mediante sus diversas unidades responsables, para
el cumplimiento dedos objetivos y la realización de las tareas
propias del |E|t|dÓ|ll||l|®lll||iO^
El presupuesto de egresos tiene un cuádruple carácter: 1. Es un
documento legal, pues habrá de regular la manera en que se ejerza
el
El presupuesto
217
gasto público durante el ejercicio fiscal.
2. Es también un documento de índole política, pues en su
elaboración y discusión entrarán en juego grupos de poder, habrá
negociaciones y por tanto, al final, reflejará, en la manera en que
distribuirán los recursos, el acomodo de los intereses y arreglos
políticos a que se haya llegado. Más aún, las características
esenciales del presupuesto, sus objetivos y la manera de
alcanzarlos, dependerán de la organización política que tenga la
nación.
3. Es un documento de carácter económico, pues contempla la
distribución de recursos para la satisfacción de las necesidades de
una comunidad; su importancia desde este punto de vista radica en
que señala objetivos y el costo para alcanzarlos.
4. Es un documento de carácter administrativo, pues organiza las
actividades de los órganos públicos en cuanto al ejercicio del gasto.
El cumplimiento eficiente de las tareas administrativas puede facilitar
una adecuada elaboración, aprobación, ejercicio y evaluación del
presupuesto.
En México, los tres ámbitos de gobierno elaboran sus
presupuestos. Más adelante analizaremos con mayor profundidad
los aspectos relativos al Presupuesto de Egresos de la Federación
(PEF).
Los sistemas presupuestarios
La manera de elaborar los presupuestos puede variar de un país
a otro y de una época a otra, es por ello que se habla de diferentes
sistemas presupuestarios.
Los sistemas presupuestarios son herramientas o técnicas por
medio de las cuales se programa, ejecuta y controla el gasto
público.218
Los sistemas más utilizados son los siguientes: Presupuesto
tradicional. Consiste en la asignación de los recursos considerando
los requerimientos de las dependencias y entidades del sector
público para la adquisición de bienes y servicios según su
naturaleza o destino, sin la posibilidad de vincular tales
adquisiciones con metas u objetivos que se busca alcanzar.
Presupuesto base cero. En este sistema únicamente se
consideran y jerarquizan las necesidades actuales de gasto (o sea,
de aquí en adelante); es decir, se parte de cero, pues no se toman
en cuenta las asignaciones de gasto que se han hecho en el
pasado.
Se elabora como si fuera la primera ocasión.
Presupuesto incremental. Consiste en tomar como base el
presupuesto del
218
Cap. 7. El presupuesto y el gasto público ejercicio inmediato
anterior y aumentar en determinado porcentaje los montos para el
siguiente periodo.
Presupuesto por desempeño. Se fundamenta en la evaluación
que se hace de los programas y los ejecutores de gasto. A aquellos
que son más eficientes se les “premia” destinándoles mayores
recursos y a los menos eficientes se les “castiga”
reduciéndoles la dotación de recursos.
Análisis costo-beneficio. En este sistema se analizan los
beneficios de carácter social, económico, ambiental, etcétera, que
puede tener un programa y se comparan con los costos que tendrá
implementarlos. Con base en ello se asignarán, en cada caso, los
recursos.
Sistema de planeación, programación y presupuestarían. En este
sistema se establecen objetivos y a partir de ellos se definen los
recursos necesarios para alcanzarlos; asimismo se determina qué
instancias deben realizar cuáles acciones y en qué periodos para
poder alcanzar tales objetivos. Dicho sistema es el que opera en
México.220
Principios que rigen el presupuesto de egresos Hay principios
doctrinales sobre la elaboración de los presupuestos de egresos.
En este caso nos enfocaremos en aquellos que rigen los
presupuestos de carácter público.
Anualidad. Las erogaciones de los entes públicos deben estar
proyectadas para un periodo determinado. A ese periodo se le
denomina “ejercicio fiscal” y tiene una duración de un año. Este
principio se ve reflejado en el artículo 74, fracción IV de la
Constitución mexicana, que establece la facultad de la Cámara de
Diputados de “aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la
Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación
del Proyecto enviado por el Ejecutivo Federal, una vez aprobadas
las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo”.
La misma disposición establece la posibilidad de que se autoricen
erogaciones plurianuales para proyectos de inversión en
infraestructura. Esto encuentra su razón de ser en que muchas
obras de infraestructura (construcción de presas, carreteras, plantas
hidroeléctricas, etc.) se llevan más de un año en ser construidas y
los contratos relacionados con ellas implican obligaciones que
rebasan un ejercicio fiscal. Lo anterior no violenta el principio de
anualidad ya que la propia Constitución establece que “las
erogaciones correspondientes deberán incluirse en los
subsecuentes Presupuestos de Egresos”.
Unidad. Debe haber un solo presupuesto y no varios. Al decir lo
anterior, nos
El presupuesto
219
referimos a cada uno de los niveles de gobierno; es decir, el
hecho de que haya un solo PEF, no obsta para que cada uno de los
estados y municipios tengan propios presupuestos. El principio de
unidad, junto con el de universalidad que será explicado a
continuación, permiten guardar orden y coherencia en la
contabilidad gubernamental y en el ejercicio del gasto, evitando la
incertidumbre en el ejercicio de los recursos públicos.
Universalidad. Este principio consiste en que todos los gastos
previstos de los entes públicos deben estar contenidos en el
presupuesto de egresos. “No resulta técnicamente aconsejable el
hecho de conservar al margen del presupuesto, o en un
presupuesto especial, algunas previsiones de gastos de los entes
públicos lo que aquí importa es que la universalidad presupuestal se
conserve en un documento legal, que es el que jurídica,
económicamente y en el aspecto contable se encuentra
estructurado. Como soporte de este principio se encuentra el
artículo 126 de la Constitución Política mexicana77.221 En efecto,
este artículo dispone que “no podrá hacerse pago alguno que no
esté comprendido en el Presupuesto o determinado por la ley
posterior77. Carlos Tello señala que durante un periodo de la
historia nacional, el PEF autorizado por el Congreso no coincidía
con el presupuesto ejercido ni con la cuenta pública, al grado de
que, por ejemplo, en 1965 se llegó a ejercer 165 % más que el
presupuesto aprobado.222
Especificidad. En el presupuesto de egresos se deben
transparentar los rubros del gasto especificando qué entes públicos
ejercerán el gasto, en qué montos y en qué conceptos lo aplicarán.
La LFPRH contempla la existencia del clasificador por objeto del
gasto, que es el instrumento que permite registrar de manera
ordenada, sistemática y homogénea las compras, los pagos y las
erogaciones autorizados en capítulos, conceptos y partidas con
base en la clasificación económica del gasto.
Publicidad. El presupuesto debe estar disponible para el
conocimiento público.
En este sentido, el artículo 42, fracción VI de la LFPRH establece
que tanto la LIF
como el PEF deben ser publicados en el Diario Oficial de la
Eederación a más tardar 20
días naturales después de haber sido aprobados.
Claridad. El presupuesto debe ser entendible tanto para los
ejecutores del gasto como para la población en general. En México,
la Secretaría de Hacienda ha hecho esfuerzos para transparentar y
hacer entendible para la población el ejercicio presupuestal.223 Por
su parte, el documento formal enviado por el Ejecutivo a la Cámara
de Diputados y aprobado por ésta, es predominantemente de
carácter técnico.
Exactitud. De poco serviría elaborar un presupuesto si éste se
encontrase lleno de errores, o bien, si no guardara relación con los
ingresos requeridos para sufragar el gasto público. Es por ello que
los cálculos que conlleva el presupuesto deben ser
220
Cap. 7. El presupuesto y el gasto público precisos. El tanto del
proyecto de LIF como el del PEF pueden sufrir modificaciones en el
trascurso de su discusión y aprobación. En consecuencia, cualquier
movimiento de cifras implica un cuidadoso ajuste a la totalidad del
presupuesto.
Aparte de los principios de carácter teórico que hemos
mencionado, cabe señalar que la Constitución mexicana establece,
en su artículo 134, una serie de principios en la materia, que la
Suprema Corte de Justicia de la Nación ha definido de la siguiente
manera:224
■ Legalidad. El gasto público debe estar prescrito en el
presupuesto de egresos o, en su defecto, en una ley expedida por el
Congreso de la Unión, lo cual significa la sujeción de las autoridades
a un modelo normativo previamente establecido.
■ Honradez. Implica que el gasto no debe llevarse a cabo de
manera abusiva, ni para un destino diverso al programado.
■ Eficiencia. Las autoridades deben disponer de los medios que
estimen convenientes para que el ejercicio del gasto público logre el
fin para el cual se programó y destinó.
■ Eficacia. Es indispensable contar con la capacidad suficiente
para lograr las metas estimadas.
■ Economía. El gasto público debe ejercerse recta y
prudentemente, lo cual implica que los servidores públicos siempre
deben buscar las mejores condiciones de contratación para el
Estado.
■ Transparencia. Consiste en hacer del conocimiento público el
ejercicio del gasto estatal.
El proceso presupuestario
En el capítulo correspondiente a la planeación, hemos afirmado
que el Estado determina ciertos objetivos, tiempos y medios para
alcanzarlos; unidades para medir el cumplimiento de los mismos;
establece responsables para llevar a cabo las actividades, y
contempla la obtención y distribución de recursos para la
consecución de esos objetivos. Para elaborar el presupuesto que,
como hemos dicho, es el documento en el que se consignan y
ordenan los gastos del sector público, año tras año se realizan
varias tareas que, para su estudio, se dividen en diversas etapas.
Pero el proceso no concluye en la presentación del presupuesto y
su aprobación por la Cámara de Diputados, sino que a lo largo de su
aplicación, se le da un seguimiento.
Incluso después de que concluye el ejercicio para el que fue
aprobado, se revisa que los recursos públicos se hayan asignado
El presupuesto
221
correctamente, en tiempo y forma. En el cuadro 7.4 se muestra
un esquema para facilitar la comprensión del proceso
presupuestario.225
ANU HHLVIU Al LJL.-IUÍL :U
Formulación
Objetivos y escenarios
Del 1 de enero al 1 de abril
Programación-presupuestación
Paquete económico
Enero al 8 de septiembre
Anteproyecto de presupuesto
Discusión-aprobación
Presupuesto de Egresos
Cámara de Diputados, a más tardar
de la Federación
el 15 de noviembre
Publicación
Diario Oficial de la Federación
20 días naturales después de su
aprobación en la Cámara
Ejecución y control
Informes sobre la situación económica, las Trimestral
finanzas públicas y la deuda pública
Seguimiento
Sistema Evaluación del Desempeño
Todo e’ añ°
Evaluación
Programa anual de evaluación
Según calendario de ejecución de las
evaluaciones
AÑO POSTERIOR AL EJERCICIO
Rendición de cuentas
Cuenta de la Hacienda Pública
Federal
30 de abril
222
Dictamen
Dictamen de la Auditoría Superior de la
Federación
31 de octubre
Las etapas desde la formulación hasta la publicación,
acontecerán en el año previo al del ejercicio en el que se ejecute el
PEL.
La etapa de la planeación se lleva a cabo del 1 de enero al 1 de
abril de cada año. En esta fecha el Ejecutivo debe enviar al
Congreso un documento que contenga los siguientes elementos
(art. 42, fr. I de la LFPRH):
■ Los principales objetivos para la LIF y el PEF del año siguiente.
■ Los escenarios sobre las principales variables
macroeconómicas para el siguiente año: crecimiento, inflación, tasa
de interés y precio del petróleo.
■ Los escenarios sobre el monto total del PEF y su déficit o
superávit.
■ La enumeración de los programas prioritarios y sus montos.
La etapa de la programadón-presupuestadón tiene lugar de
enero al 8 de septiembre (art. 22, frs. II, IV, V y VI de la RLFPRH). A
más tardar el 30 de junio de cada año, la SHCP debe entregar a la
Cámara de Diputados la estructura programática a emplear en el
PEF (art. 42, fr. II de la LFPRH). La estructura programática es
explicada un poco más adelante. La etapa culmina el 8 de
septiembre (15 de noviembre, cuando va a entrar en funciones un
nuevo presidente de la República), fecha en que el Ejecutivo federal
debe hacer llegar al Congreso el paquete económico (art. 74, fr. IV,
constitucional, y 42, fr. III de la LFPRH). El paquete económico
comprende:
d) Los criterios generales de política económica, así como la
estimación del precio de la mezcla de petróleo mexicano para el
ejercicio fiscal que se presupuesta (LFPRH, art. 42, fr. III, inciso a).
Los criterios generales de política económica explican las medidas
de política fiscal que se utilizarán para el logro de los objetivos, las
estrategias y metas, así como las acciones que correspondan a
otras políticas que repercuten directamente en el desempeño de la
economía.
Asimismo, se exponen los costos fiscales futuros de las
iniciativas de ley o decreto relacionadas con las líneas generales de
política económica, acompañados de propuestas para enfrentarlos.
También se señalan los riesgos más relevantes que enfrentan las
finanzas públicas en el corto plazo, acompañados de propuestas de
acción para enfrentarlos (LFPRH, art. 16).
El presupuesto
223
A) La iniciativa de Ley de Ingresos y, en su caso, las iniciativas
de reformas legales relativas a las fuentes de ingresos (miscelánea
fiscal) para el siguiente ejercicio fiscal (LFPRH, art. 42, fr. III, inciso
b).
c) El proyecto de Presupuesto de Egresos (LFPRH, art. 42, fr. III,
inciso c).
La etapa de discusión-aprobación (presupuestación) consiste en
el análisis, debate y votación del PEF que lleva a cabo la Cámara de
Diputados, previa aprobación bicameral de la LIF y la miscelánea
fiscal. A más tardar, la LIF deberá ser aprobada por la Cámara de
Diputados el 20 de octubre, y por la Cámara de Senadores el 31 de
octubre. En el caso del PEF, éste deberá ser aprobado a más tardar
el 15 de noviembre. Tanto la LIF como el PEF deberán publicarse en
el Diario Oficial de la Federación a más tardar 20 días naturales
después de aprobados (CPEUM, art. 74, fr. IV, y LFPRH, art. 42, frs.
IV, V y VI).
Una vez que ha sido aprobado el PEF, del 1 de enero al 31 de
diciembre viene la etapa de ejecución. Los recursos serán ejercidos
por las dependencias y entidades de la administración pública
federal de conformidad con el calendario establecido para ello y
publicados en el Diario Oficial de la Federación (LFPRH, art. 23).
Asimismo, a lo largo del año, el Ejecutivo federal debe rendir
informes trimestrales al Congreso sobre el ejercicio del presupuesto
(LFPRH, arts. 2o., fr. XXIX y 107, fr.
I), por lo cual en esta etapa, de manera paralela, se realiza el
control del presupuesto.
La etapa de seguimiento consiste en generar la información
necesaria sobre el avance en las metas a partir de los indicadores
de desempeño y sobre el ejercicio de los recursos asignados a los
programas. Además permite, de ser el caso, adecuar las estrategias
a circunstancias cambiantes y contribuir a la toma de decisiones con
información de calidad para la asignación del gasto. Un elemento de
gran relevancia en esta etapa es el Sistema de Evaluación del
Desempeño (SED)226 que fue concebido como uno de los
principales componentes del Presupuesto Basado en Resultados
(PBR) y que estableció los vínculos entre las diferentes etapas del
proceso presupuestario, así como con programas e instituciones.
El SED es el conjunto de elementos metodológicos que permiten
realizar una valoración objetiva del desempeño de los programas
bajo los principios de verificación del grado de cumplimiento de
metas y objetivos, con base en indicadores estratégicos y de gestión
que permitan conocer el efecto social de los programas y proyectos
(LFPRH, art. 2o., fr. LI). Así, mediante el SED se puede tener un
seguimiento puntual del avance en los objetivos de cada
dependencia, con lo cual se asegura que los recursos se ejerzan de
manera efectiva para la consecución de los objetivos establecidos
en la etapa de planeación.227
224
La evaluación consiste en un ejercicio permanente de análisis
sistemático y objetivo de los programas, con el fin de determinar la
pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, así como su
eficiencia, eficacia, calidad, resultados, efecto y sostenibilidad. Se
lleva a cabo conforme al Programa Anual de Evaluación (PAE).228
El PAE tiene como propósito establecer el calendario de ejecución
de las evaluaciones de los pro gramas en operación y los que vayan
a comenzar su ejecución; vincular el calendario de ejecución de las
evaluaciones con las actividades de programación y presupuesto;
determinar los tipos de evaluación que se aplicarán mediante un
programa integral y gradual, y articular las evaluaciones en el marco
del SED. Las evaluaciones se realizan con base en estándares
homogéneos por evaluadores externos e independientes, y sus
resultados se hacen públicos. Estos resultados, a su vez, son
procesados por los ejecutores de los programas para su mejora
continua.229 Asimismo, para que el análisis de los resultados sirva
para la toma de decisiones presupuestarias, se ha generado un
instrumento el cual sintetiza la información del desempeño de un
programa, denominado Modelo Sintético de Información del
Desempeño (M.SD).230
Finalmente, la etapa de rendición de cuentas tiene como
propósitos:
■ Dar cuenta de los resultados del ejercicio de los recursos
públicos a las instancias fiscalizadoras.
■ Dar cuenta de tales resultados a la ciudadanía.
■ Corregir deficiencias en la ejecución y orientar los recursos a
donde tengan un mayor efecto para los ciudadanos.231
El principal instrumento para la rendición de cuentas en materia
presupuestal es la Cuenta de la Hacienda Pública Federal,
elaborada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y debe
ser entregada a la Cámara de Diputados a más tardar el 30 de abril
del año siguiente al ejercicio fiscal. La Cámara de Diputados deberá
concluirla revisión de
tal documento a más tardar el 31 de octubre del año siguiente al
de su presentación (CPEUM, art. 74, fr. IV).232
La estructura programática
Como hemos señalado, el presupuesto permite presentar de
manera ordenada las asignaciones de gasto a las distintas
actividades que realiza el
El presupuesto
225
Estado. Para dar consistencia lógica al presupuesto se utiliza la
estructura programática, que es definida por la LFPRH (art. 2o., fr.
XXII) como el conjunto de categorías y elementos ordenados en
forma coherente, el cual define las acciones que efectúan los
ejecutores de gasto para alcanzar sus objetivos y metas, de acuerdo
con las políticas definidas en el Plan Nacional de Desarrollo y en los
programas y presupuestos; ordena y clasifica las acciones de los
ejecutores de gasto para delimitar la aplicación del gasto, y permite
conocer el rendimiento esperado de la utilización de los recursos
públicos.
La estructura programática se compone de los siguientes
elementos (LFPRH, art. 27):
■ Las categorías, que comprenderán la función, la subfunción, el
programa, la actividad institucional, el proyecto y la entidad
federativa.
■ Los elementos que comprenderán la misión, los objetivos, las
metas con base en indicadores de desempeño y la unidad
responsable, en congruencia con el Plan Nacional de Desarrollo y
con los programas sectoriales.
■ Las acciones, que promoverán la igualdad entre mujeres y
hombres, la erradicación de la violencia de género y cualquier forma
de discriminación de género.
Asimismo, la estructura programática debe incluir indicadores de
desempeño con sus correspondientes metas anuales. Los
indicadores deben expresarse como una medida (porcentaje,
unidad, etc.) que permita establecer un parámetro de medición de lo
que se pretende lograr en un año, expresado en términos de
cobertura, eficiencia, efecto económico y social, calidad y equidad.
Los indicadores son la base para el funcionamiento del SED.233
226
FUNDAMENTOS CONSTITUCIONALES^
DEL PRESUPUESTO Y EL GASTO PÚBLICO
2, apdo. “B”, inciso 1
Faculta a las autoridades municipales para determinar las
asignaciones presupuéstales que administrarán las
comunidades
2, apdo. “B”, fr. IX
Obligaciones respecto de los pueblos indígenas
26, apdo. “A”
Bases del Sistema Nacional de Planeación Democrática
31, fr. IV
Obligación de los mexicanos de contribuir al gasto público
Excluye de la consulta popular a (os ingresos y gastos del 35, fr.
VIII, numeral 3.
Estado
41, fr. II
Financiamiento a los partidos políticos
73, fr. Vil
Faculta al Congreso a establecer contribuciones
74, fr. IV
Erogaciones plurianuales para proyectos de inversión en
infraestructura
74, fr. VI
Revisión de la Cuenta Pública
75
Obligación de incluir tabuladores desglosados con las
remuneraciones de los servidores públicos
79
Fundamenta la entidad de fiscalización superior de la federación
99 y 100, séptimo y último
Elaboración del presupuesto del Poder Judicial Federal párrafos,
respectivamente
115, fr. IV, inciso c, penúltimo Faculta a los ayuntamientos para
aprobar los presupuestos de párrafo
egresos
116, fr. II
Las legislaturas locales deben aprobar el presupuesto de
egresos correspondiente
126
Autorización de pagar únicamente lo que está comprendido en el
presupuesto
127
Obligación de que los servidores públicos reciban una
remuneración “adecuada e irrenunciable”
134
Principios para la administración de los servicios públicos La
CPEUM contiene diversas disposiciones que, de manera directa o
indirecta, establecen fundamentos sobre el gasto público y el
presupuesto.
Por ejemplo, el artículo 2o., apartado “B”, en su fracción IX,
determina que para garantizar las obligaciones del Estado
establecidas en la propia Constitución respecto de los pueblos
indígenas, el Congreso de la Unión, las legislaturas de las
Fundamentos constitucionales
227
entidades federativas y los ayuntamientos establecerán partidas
específicas destinadas al cumplimiento de tales obligaciones en los
presupuestos de egresos que aprueben.
‘ Por otra parte, el artículo 26, en su apartado “A”, sienta la base
del sistema nacional de planeación democrática; esa norma dispone
que “habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán
obligatoriamente los programaste la Administración Pública
Federal”. Las acciones derivadas del plan y los programas necesitan
recursos para su operación, por lo cual se encuentran vinculados al
presupuesto, lo cual se puede corroborar en diversos artículos de la
LFPRH, entre ellos el artículo 24, fracción I, que establece que la
programación y presupuestación del gasto público comprende “las
actividades que deberán realizar las dependencias y entidades para
dar cumplimiento a los objetivos, políticas, estrategias, prioridades y
metas con base en indicadores de desempeño, contenidos en los
programas que se derivan del Plan Nacional de Desarrollo”.
Asimismo, el artículo 25, fracción I de esa ley determina que la
programación y presupuestación anual del gasto público, entre otros
documentos, se realizará con apoyo en el plan.
Por su parte, el artículo 31, fracción IV, establece la obligación de
los mexicanos para contribuir a los gastos públicos de los tres
ámbitos de gobierno. El artículo 35, fracción VIII, numeral 3, dispone
que no podrán ser objeto de consulta popular los ingresos y gastos
del Estado.
La fracción II del artículo 41 establece los principios
constitucionales del financiamiento público de los partidos políticos.
En cuanto al poder Legislativo, el artículo 73, fracción VII, faculta
al Congreso a establecer las contribuciones necesarias para cubrir d
presupuesto, cuya discusión y aprobación anual es facultad
exclusiva de la Cámara de Diputados, de conformidad con la
fracción IV del artículo 74. Esta disposición prevé que se podrán
autorizar erogaciones plurianuales para proyectos de inversión en
infraestructura y que las erogaciones correspondientes deberán
incluirse en los subsecuentes presupuestos de egresos. Otra
facultad exclusiva de la Cámara de Diputados es la contenida en la
fracción VI del artículo 74, referente a la revisión de la cuenta
pública, misma que tiene por objeto “evaluar los resultados de la
gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios
señalados por el Presupuesto y verificar el cumplimiento de los
objetivos contenidos en los programas”. En relación con ello, el
artículo 79 constitucional contempla los fundamentos de la entidad
de fiscalización superior de la Federación.
Por su parte, el artículo 75 determina que la Cámara de
Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, debe señalar la
retribución que corresponda a los empleos que estén considerados
por la ley y que, en caso de que esto se omitiera,
228
se aplicará la remuneración fijada en el presupuesto anterior o
en la ley que estableció el empleo. Los tres poderes federales, así
como los órganos constitucionales autónomos, deben incluir dentro
de sus proyectos de presupuesto los tabuladores desglosados con
las remuneraciones que se propone perciban sus servidores
públicos.
Los artículos 99, séptimo párrafo y 100, último párrafo,
contemplan aspectos sobre la elaboración del presupuesto del
poder Judicial federal.
El artículo 126 establece un principio fundamental para evitar el
desvío de recursos: no debe hacerse ningún pago que no esté
comprendido en el presupuesto.
El artículo 127, en relación con el 123, apartado “B”, fracción IV,
establece que los servidores públicos de los tres ámbitos de
gobierno deberán recibir una remuneración ‘ adecuada e
irrenunciable” proporcional a su nivel de responsabilidades. Tal
remuneración debe ser “determinada anual y equitativamente en los
presupuestos de egresos correspondientes”; el propio artículo 127
detalla las bases relacionadas con tales remuneraciones.
En el artículo 134 se establecen los principios para la
administración de los recursos públicos, a los cuales hemos ya
hecho referencia.
Respecto a los ámbitos subnacionales, la Constitución hace
pocas referencias en cuanto a materia presupuestal. En cuanto a los
estados, el artículo 116, fracción II, dispone que corresponde a las
legislaturas locales la aprobación anual del presupuesto de egresos
correspondiente. Los poderes, y los órganos autónomos de los
estados deben incluir dentro de sus proyectos de presupuestos, los
tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone
perciban sus servidores públicos; éstas deberán sujetarse a las
bases previstas en el artículo 127
de la propia Constitución.
En lo concerniente a la Ciudad de México, el artículo 122, apdo.
“A”, fracción V, menciona que corresponde a la legislatura de la
entidad la aprobación anual del presupuesto de egresos. La fracción
VI, inciso c de la misma disposición, establece que corresponderá a
los Consejos de las Alcaldías aprobar el proyecto del presupuesto
de egresos de sus demarcaciones, mismo que será enviado al
Ejecutivo local para su integración en el presupuesto de la Ciudad y
sea posteriormente remitido a la legislatura para su discusión y
aprobación.
Respecto de los municipios, en el artículo 2o., apartado B, inciso
I, se prevé que las autoridades municipales determinarán
equitativamente las asignaciones presupuéstales que las
comunidades administrarán directamente para fines específicos. El
artículo 115, fracción IV, inciso c, penúltimo párrafo, establece que
los presupuestos de egresos de los municipios serán aprobados por
los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán
incluir en los
Fundamentos constitucionales
229
mismos los tabuladores desglosados de las remuneraciones que
perciban los servidores públicos municipales.
NORMATIVA SECUNDARIA EN MATERIA^
DE PRESUPUESTO Y GASTO PÚBLICO
Los principales instrumentos normativos en materia de
presupuesto y gasto público son la LFPRH y el PEE. De este último
habremos de ocuparnos con mayor amplitud más adelante. Por lo
que hace a la LFPRH, hagamos una revisión de sus principales
disposiciones.
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría
Este ordenamiento tiene como objetivo “reglamentar los artículos 74
fracción IV, 75, 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en materia de programación,
presupuestación, aprobación, ejercicio, control y evaluación de los
ingresos y egresos públicos federales”. La ley establece que los
sujetos obligados por ella deberán administrar los recursos públicos
federales con base en criterios de legalidad, honestidad, eficiencia,
eficacia, economía, racionalidad, austeridad, transparencia, control,
rendición de cuentas y equidad de género (art. lo.).
La ley en cita enumera a los ejecutores del gasto y determina los
alcances de la autonomía presupuestaria (arts. 4o. y 5o.). Asimismo,
establece que la SHCP
estará a cargo de la programación y presupuestación del gasto
público federal correspondiente a las dependencias y entidades (art.
6o.) y que las dependencias coordinadoras de sector orientarán y
coordinarán la planeación, programación, presupuestación, control y
evaluación del gasto público de las entidades ubicadas bajo su
coordinación. fen el caso de las entidades no coordinadas,
corresponde a la SHCP orientar y coordinar tales actividades (art.
7o.).
Define a los fideicomisos públicos y establece reglas sobre su
constitución y el otorgamiento de recursos, tanto a ese tipo de
fideicomisos como a los que constituyan las entidades federativas o
los particulares (arts. 9o. a 12).
Contempla la existencia y características principales de sistema
de administración financiera federal, el cual tiene como objetivo
reducir los costos de las operaciones de tesorería del Gobierno
Federal y agilizar la radicación de los recursos, concentrando la
información en la materia que ayude a fortalecer al proceso
presupuestario (art. 14).
230
Establece que la LIF y el PEF se elaborarán “con base en
objetivos y parámetros cuantificables de política económica,
acompañados de sus correspondientes indicadores del desempeño,
los cuales, junto con los criterios generales de política económica y
los objetivos, estrategias y metas anuales, en el caso de la
Administración Pública Federal, deberán ser congruentes con el
Plan Nacional de Desarrollo y los programas que derivan del
mismo”; igualmente, deben incluir (art. 16):
■ Las líneas generales de política económica.
■ Los objetivos anuales, estrategias y metas.
■ Las proyecciones de las finanzas públicas, incluyendo los
RFSP, con las premisas empleadas para las estimaciones. Las
proyecciones deben abarcar un periodo de cinco años en adición al
ejercicio fiscal en cuestión, y se revisan anualmente en los ejercicios
subsecuentes.
■ Los resultados de las finanzas públicas, incluyendo los RFSP,
que abarquen un periodo de los cinco últimos años y el ejercicio
fiscal en cuestión.
■ La meta anual de.los RFSP, la cual estará determinada por la
capacidad de financiamiento del sector público federal.
■ El límite máximo del gasto corriente estructural.para el ejercicio
fiscal, así como proyecciones de este límite para un periodo de
cinco años adicionales.
■ Una importante disposición es la que mandata la búsqueda del
equilibrio presupuestario. En caso de no lograrse, se establecen
reglas precisas para recuperarlo y estrictas medidas de control
mientras eso sucede (art. 17).
Asimismo, se contemplan los casos en los que se pueden
autorizar erogaciones adicionales (arts. 19 y 20); o, el caso
contrario, cuando se presenta una insuficiencia de recursos para
cubrir el presupuesto, se determinan las medidas por tomar (art. 21).
Se describen las actividades de programación y presupuestación
que deben realizar las entidades y dependencias del’ sector público
(arts. 24 a 38).
También se detallan los contenidos que deben tener tanto la LIF
como el PEF, su procedimiento y fechas de presentación,
aprobación y publicación, así como las reglas sobre la
calendarización para la entrega de los recursos (arts. 39 a 44).
La ley establece disposiciones sobre cómo se debe ejercer el
gasto (arts. 45 a 50). Dentro de este tema es importante resaltar que
los ejecutores del gasto son responsables de la administración por
resultados, lo cual implica que deberán cumplir con oportunidad y
eficiencia las metas y los objetivos previstos en sus respectivos
programas.
Otros aspectos que regula la LFPRH son los relativos a la
concentración, ministración y pago de los recursos (arts. 51 a 56); la
posibilidad de realizar
Normativa secundaria
231
adecuaciones presupuestarias cuando permitan un mejor
cumplimiento de los objetivos de los programas a cargo de las
dependencias y entidades (arts. 57 a 60); medidas de austeridad y
disciplina presupuestaria (arts. 61 a 63); previsiones sobre pago de
servicios personales (arts. 64 a 73); las reglas sobre la ministración
de subsidios, transferencias y donativos (arts. 74 a 81); el gasto
federalizado, es decir, los recursos federales transferidos a las
entidades federativas -y mediante éstas a los municipios-; aspectos
sobre la información y la transparencia en el manejo de los recursos
públicos (arts. 106 a 109); la evaluación del gasto (arts. 110 y 111) y
las sanciones e indemnizaciones derivadas de actos u omisiones
que impliquen incumplimiento a las disposiciones de la propia ley
(arts. 112 a 118).
Otras normas secundarias en materia de presupuesto y gasto
público
Además de la LFPRH, en la legislación mexicana hay múltiples
ordenamientos que contienen disposiciones relativas al presupuesto
y al gasto público. Entre éstas podemos mencionar las siguientes: a)
La Ley General de Contabilidad Gubernamental, que establece
respecto del gasto, las reglas sobre cómo se deben registrar las
erogaciones y cómo debe presentarse la información relativa al
gasto público. De especial importancia para el tema del presente
capítulo es el artículo 61, fracción II, de esta ley, pues trata sobre la
información que debe contener el PEL, así como los presupuestos
de las entidades federativas y municipios. Resulta también relevante
el capítulo IV, que regula la información relativa al ejercicio
presupuestario.
b) La Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, la cual
enumera en su artículo 31 las facultades de la SHCP, entre las que
se encuentran:
■ Proyectar y calcular los egresos del Gobierno Federal y de la
administración pública paraestatal, haciéndolos compatibles con la
disponibilidad de recursos y en atención a las necesidades y
políticas del desarrollo nacional (fr. XIV).
■ Formular el programa del gasto público federal y el proyecto de
Presupuesto de Egresos de la Federación y presentarlos a la
consideración del Presidente de la República (fr. XV).
■ Normar, autorizar y evaluar los programas de inversión pública
de la administración pública federal (fr. XVI).
■ Llevar a cabo las tramitaciones y los registros que requiera el
control y la
232
evaluación del ejercicio del gasto público federal y de los
programas y presupuestos de egresos, así como presidir las
instancias de coordinación que establezca el Ejecutivo federal para
dar seguimiento al gasto público y sus resultados (fr. XVII).
■ Formular la Cuenta Anual de la Hacienda Pública Federal (fr.
XVIII).
■ Coordinar la evaluación que permita conocer los resultados de
la aplicación de los recursos públicos federales, así como concertar
con las dependencias y entidades de la administración pública
federal la validación de los indicadores estratégicos, en los términos
de las disposiciones aplicables (fr.
XIX).
Adicionalmente, podemos mencionar estos otros ordenamientos
relacionados con las materias presupuesta! y de gasto público:
■ Ley Federal de Entidades Paraestatales, especialmente por lo
que hace a los artículos 47, 50, 51, 52 y 55.
■ Ley de Plantación, particularmente los artículos. 7o., 14,
fracción VII; 16, fracción VIII; 27 y 40.
■ Ley Federal de Deuda Pública, concretamente el artículo 4o.,
fracción V, y el capítulo III.
■ Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector
Público, en específico lo dispuesto en los artículos 18, fracción II;
20, 22, fracciones I y IV; 24 y 25, 42, 45, fracción III; 47 y 52.
■ Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
Mismas, siendo de especial relevancia los artículos lo.; 17, fracción
III; 21, 23, 24, 25, fracción I y VII; 43, 45, 46, fracciones III y V; 59,
71..
■ Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (todo
el ordenamiento por cuanto se refiere a las indemnizaciones que
debe erogar el Estado cuando causa daño a los particulares por
actividades administrativas irregulares).
¿EN QUÉ GASTAMOS? EL PRESUPUESTO^ FEDERAL Y SUS
RAMOS
El PEF nos permite conocer de manera ordenada la forma en
que el Estado mexicano planea ejercer el gasto público. Cabe
señalar que los gastos presupuestados pueden presentar algunas
diferencias con los gastos ejercidos, por lo que las cifras definitivas
sobre el ejercicio del gasto se conocen con posterioridad, en la
Cuenta de la Hacienda Pública Federal.
Normativa secundaria
233
En el cuadro 7.5 aparecen los ramos y los montos aprobados en
el PEF234 para el ejercicio fiscal 2016.
Cuadro 7.5. Anexo 1 del PEF 2016.
A: RAMOS AUTÓNOMOS
99 214603.346
Gasto Programable
01 Poder Legislativo
14 101 599.051
Cámara de Senadores
4 421 972.587
Cámara de Diputados
7 559 432.185
Auditoría Superior de la Federación

2 120 194.279
03 Poder Judicial
63 616 316.565
Suprema Corte de Justicia de la Nación

5 087 491.930
234
Consejo de la Judicatura Federal

55 872 115.835
Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación 2 656

708.800
22 Instituto Nacional Electoral
15 473 834.466
35 Comisión Nacional de los Derechos Humanos

1 546 934.935
41 Comisión Federal de Competencia Económica

478 057.464
42 Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación 1 060

000.000
43 Instituto Federal de Telecomunicaciones
2 000 000.000
44 Instituto Federal de Acceso a la Información y 937 860.865

Protección de Datos RAMO: 40 INFORMACIÓN NACIONAL
ESTADÍSTICA Y GEOGRÁFICA Instituto Nacional de Estadística y
Geografía 7 723 519.682
RAMO: 32 Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa 2

447 483.112
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa B: RAMOS
ADMINISTRATIVOS
1 116 787 966.784
Gasto Programadle
02 Oficina de la Presidencia de la República 1 922 652.864
04 Gobernación 67 472 539.816

05 Relaciones Exteriores
7 841 504.845
6
Hacienda y Crédito Público
28 502 492.275
7
Defensa Nacional
72 250 719.526
8
Agricultura, Ganadería, Desarrol o Rural, Pesca y
84827 278.656
Alimentación
9
Comunicaciones y Transportes
105 217 734.544
10 Economía
14 746 088.863
11 Educación Pública
302 986 555.681
12 Salud
132 216 881.794
13 Marina
27 401 156.874
14 Trabajo y Previsión Social

4 374 882.581
15 Desarrol o Agrario, Territorial y Urbano

25 613 444.548
16 Medio Ambiente y Recursos Naturales
55 770 254.828
235
17 Procuraduría General de la República

16 468 566.951
18 Energía
2 807 979.137
20 Desarrol o Social1
109 371 909.018
21 Turismo
5 211 444.461
27 Función Pública
1 296 984.800
31 Tribunales Agrarios
881 065.063
37 Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal

117 459.310
38 Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

34010 260.421
45 Comisión Reguladora de Energía

369 999.989
46 Comisión Nacional de Hidrocarburos

319 999.985
47 Entidades no sectorizadas
14 788 109.954
C: RAMOS GENERALES
2 434 535 205.392
Gasto Programable
19 Aportaciones a Seguridad Social
553 686 745.568
23 Provisiones Salariales y Económicas 141 663 256.143
25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de 50 173

812.770
Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos
33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y 616

286 725.526
Municipios
Gasto No Programable
24 Deuda Pública 357 362 260.206
28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios 678 747

304.379
29 Erogaciones para las Operaciones y Programas de 0

Saneamiento Financiero
30 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores
16 048 600.000
34 Erogaciones para los Programas de Apoyo a 20 566 500.800

Ahorradores y Deudores de la Banca D: ENTIDADES SUJETAS
A CONTROL PRESUPUESTARIO
DIRECTO
774 237 136.929
Gasto Programable
GYN
229 916 102.139
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los
Trabajadores del Estado2
236
GYR Instituto Mexicano del Seguro Social 544 321 034.790

E: EMPRESAS PRODUCTIVAS DEL ESTADO
862 179 904.363
Gasto Programable
TYY
Petróleos Mexicanos (consolidado) 478 282 000.000
TW
Comisión Federal de Electricidad 299 454 215.190
Gasto No Programable
Costo Financiero, que se distribuye para erogaciones 84 443
689.173
de:
TYY
Petróleos Mexicanos (consolidado) 69 278 089,167
TW
Comisión Federal de Electricidad 15 165 600.006
Neteo: resta de: a) aportaciones ISSSTE del Gobierno Federal;
b}
533 251 819.608
subsidios y transferencias a las entidades de control directo en la
administración pública federal GASTO NETO TOTAL
4763 874 000.000
A continuación, haremos un análisis del PEE y sus distintos

ramos, de manera similar a lo realizado en su momento con la LIF.
En el cuadro 7.6 y la figura 7.2, vemos los grandes apartados en
que se divide el Anexo 1 del PEE235.
A: Ramos autónomos*
99 214 603.346
B: Ramos administrativos 1 116 787 966.784
C: Ramos generales
2 434 535 205.392
D: Entidades sujetas a control presupuestario directo 774 237
136.929
E: Empresas productivas del Estado 862 179 904.363
Gasto neto total** ajustado 4 763 874 000.000
* Aquí comprende a los poderes Legislativo y Judicial, los
organismos constitucionales autónomos (incluyendo el INEGI y la
Coneval) y al Tribunal de Justicia Fiscal y Administrativa.
** Al gasto total se le restan: a) las aportaciones ISSSTE del
Gobierno Federal y de los poderes y ramos autónomos; b) los
subsidios y las transferencias a las entidades de control directo en la
administración pública federal.
237
Cap. 7. El presupuesto y el gasto público Ramos autónomos 2 %
Empresas productivas del Estado 16%
Ramos administrativos 21 %
Figura 7.2. Gasto total en porcentaje.
Como podemos observar, los ramos generales son los que
absorben una mayor parte del gasto público. Veamos en la figura
7.3 cuáles son los ramos que abarca y los montos que alcanza cada
uno de ellos. En color más oscuro aparecen los correspondientes a
gasto no programadle y en color claro los de gasto programadle.
Como pudimos ver en la gráfica de la figura 7.3, los montos más
altos, no sólo dentro de los ramos generales, sino dentro del todo el
PEE, lo constituyen las participaciones a entidades federativas y
municipios (ramo 28) y las aportaciones federales (ramo 33).
Programas de apoyo a ahorradores y 1 20 566 500.800
deudores de la banca Adeudos de ejercicios fiscales anteriores I 16
048 600.000
Operaciones y programas de saneamiento” financiero
Participaciones a entidades federativas y municipios
678 747 304379
Deuda pública
Aportaciones a entidades I57 362 260.206
□ 616 286 725.526
federativas y municipios Provisiones y aportaciones —] 50 173
812.770
sistemas de educación Previsiones salariales y ]141 663 256.143
económicas
Aportaciones a seguridad social ] 553 686 745.568
Figura 7.3. Ramos generales.
¿En qué gastamos?

238
El apartado que aparece como segundo en importancia en la
gráfica 7‘2. es el de los ramos administrativos, mismos que
aparecen desglosados en la figura 7.4.
Cabe mencionar que todo es gasto programadle.
En la figura 7.4 puede apreciarse que dentro de los ramos
administrativos, el ramo 11, Educación Pública, es el que importa
una cantidad más alta, seguido por el ramo 12, Salud.
Educación Pública __________________________________
3 302 986 555 681
Salud’ L ” ~1132 21R881 794
Desarrol o Social’ –––––––— 1109 371 909 018
Comunicaciones y Transportes _
‘ 1105 217 734 544
Agricultura,Ganadería, Desarrol o Rural, Pesca
184 827 278 656
Defensa Nacional
Gobernación
Medio Ambiente y Recursos Naturales 155 770 254 828
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología ~l 34 010 260 421
Trabajo y Previsión Social 3 4 374 882 Z

51
8
172 250 719 526
Energía] 2 807 979 137
□ 67 472 539 816
Oficina de la Presidencia de la República 11 992 652 864
Función Pública J 1 296 984 800
Hacienda y Crédito Público ZZ 28 502 492 275
Marina ZJ 27 401 156 874
Desarrol o Agrario, Territorial y Urbano
25 613 444 548
Procuraduría General de la República ZJ 16 468 566 951
Entidades no Sectorizadas
.□ 14788 109 954 Z
Economía
14746 088 863
Relaciones Exteriores □ 7 841 504845
Turismo □ 5211 444461
Tribunales Agrarios ! 881 065 063
Comisión Reguladora de Energía _ 1369 999 989
Comisión Nacional de Hidrocarburos 1 319 999 985
Consejería del Ejecutivo Federal J117 459 310
Figura 7.4. Ramos administrativos.
Por otro lado, tenemos a las empresas productivas del Estado,
apartado que se deriva de las reformas en materia energética de
2014. La figura 7.5 da cuenta de cómo se distribuye el gasto entre
esas empresas. Cabe señalar que el costo financiero es gasto no
programable.
En cuarto lugar aparecen las entidades de control presupuestario
directo, que agrupan al IMSS y al ISSSTE. Las asignaciones
presupuéstales aparecen en la figura 7.6, donde todo es gasto
programable.
239
Figura 7.6. Entidades de Control Presupuestario Directo.
Por su parte, los ramos autónomos, que implican únicamente 2

% del presupuesto federal, comprenden los presupuestos de los
poderes Legislativo y Judicial, así como de los organismos
autónomos que ahí se mencionan. Todo el gasto destinado a tales
entes públicos es gasto programable. En la figura 7.7 desglosamos
los ramos autónomos del PEF 2015.
Como puede verse, entre los ramos autónomos, el ramo 03,
poder Judicial, es el que tiene mayor peso, y comprende la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, el Consejo de la Judicatura Federal y
el Tribunal Federal Electoral.
240
INAIB 937 860.865
IFTB 2 000 060.000
INEEi 1 060 000.000
COFECEl 478 057.464
CNDHB1 546 934.935
473 834.466
SCJN. VALOR
Podt
CJF VALOR
TEPJF
Judicial
7~|ASE
2 656 708.800
Poder
2 120 194.279
Legislativo
C. de Sen. C. de Dip.
4 421 972.587
7 559 432.185
Figura 7.7. Ramos autónomos.
» Consulte el presupuesto de egresos de la entidad donde usted
radica y realice un análisis gráfico parecido al que se hizo aquí.
Ubique en qué ramos se gasta más.
® Elabore fichas con los conceptos básicos de este capítulo.
■ ■ Recabe datos históricos y concluya si hubo variaciones
importantes en los últimos 10 años en cuanto al gasto programadle
y no programadle.
:?l Elabore cuadros sinópticos para .repasar los siguientes
temas: 1. Las clasificaciones del presupuesto; 2. Los sistemas
presupuestarios.
I SUGERENCIAS PARA EL PROFESOR 0 TUTOR
Por equipos o de manera individual, pida a sus alumnos que
actualicen las cifras y elaboren gráficos para analizar el PEF del
ejercicio correspondiente al año en que cursen la materia.
■ Genere una discusión grupal o pida ensayos en lo individual
respecto de si los alumnos consideran que los gastos están
distribuidos de manera conveniente.
Notas
241
■ Pida a los alumnos sus opiniones sobre cuáles serían las
ventajas y desventajas de cada uno de los sistemas presupuestarios
analizados en este capítulo.
■ Por equipos o de manera individual, pida a los alumnos
exponer sobre los ordenamientos relacionados con el presupuesto y
el gasto público.
CUESTIONARIO ®
1. ¿Qué es el gasto corriente?
2. ¿En qué consiste la función distribución del gasto público?
3. ¿Cuál artículo constitucional establece los principios del
financiamiento público a los partidos políticos?
4. ¿Cuáles son los dos principales instrumentos normativos en
materia de presupuesto y gasto público?
5. ¿Cuál es el principal instrumento para la rendición de cuentas
en materia presupuestal?
NOTAS
199. Julio Banacloche Pérez, Teoría di la hacienda pública,
Ministerio de Hacienda, España, 2002, p. 290.
200. Centro de Estudio de las Finanzas Públicas, Manual de
presupuesto de egresos de la Federación, México. Cámara de
Diputados, LX Legislatura, 2006, p. 28.
201. Loe. cit.
202. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Glosario de
términos hacendados más utilizados en la administración pública
federal. Disponible en: <http://www.
hacienda.
gob.mx/apartados_hacienda_para_todos/de_la_a_z/glosario_
delaaalaz.pdf>.Fecha de consulta: octubre de 2013.
203. José Ayala Espino Economía pública, p. 50.
204. Richard A. Musgrave, et al., Hacienda Pública teórica y
aplicada, McGrawHill, México, 1992. p. 7.
205. Op. cit., p. 13.
206 Op. cit., p 12.
207. Tomada de: Secretaría de Hacienda y Crédito Público,
Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público por
deciles de hogares y personas. Resul-todos para elaño de 2010, p.
79. Disponible en: <http://www.shcp.gob.mx/
INGRESOS/ingresos_distribucion_pago/doc_ingreso_gasto.pdf>.
Fecha de consulta: abril de 2014.
208. Datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público con
base en la ENI-GH, Distribución del pago de impuestos y recepción
del gasto público por deciles de hogares y
242
personas. Resultados para el año de 2010, p. 82.
209. Criterios Generales de Política Económica 2014. Disponible
en: <http://
www.diputados.gob.mxPEF2014/ingresos/cgpe.pdf>. Fecha de
consulta: abril de 2014.
210. José María Martín, Introducción a las finanzas públicas,
Buenos Aires, Depalma, 1987, p. 90.
211. P. A. Samuelson, y William D. Nordhaus, Economía, Mexico
y Madrid, McGrawHill, 1999, p. 456.
212. Para mayor referencia véase Dornbusch, R. et al., Macro
economía, McGrawHill, Madrid, 1990. p. 175.
213. Arriaga Conchas, Finanzas públicas de México, Instituto
Politécnico Nacional, México, 2001, p. 43.
214. Op. cit., p. 44.
215. Publicado en el Diario Oficial de la Federación, 27 de
diciembre de 2010.
216. José Ayala Espino, op. cit., p. 151.
217. Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración
Pública Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 28
de diciembre de 2010, y Acuerdo por el que se modifica el
Clasificador por Objeto del Gasto para la Administración Pública
Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación, 24 de julio
de 2013.
218. Juan Pablo Guerrero Amparan y Fernando Patrón Sánchez,
Manual sobre la clasificación administrativa del presupuesto federal
en México, Centro de Investigación y Docencia Económica A. C.,
México, 2000, p. 11. Disponible en:
<http://rendiciondecuentas.org.mx/data/arch_docu/pdf0067.pdf>.
Fecha de consulta: octubre de 2013.
219. Conferencia de prensa que ofreció el secretario de
Hacienda y Crédito Público sobre las perspectivas económicas
2015-2016, 30 de enero de 2015, p. 3. Disponible en:
<http://www.shcp.gob.mx/SALAPRENSA/
doc_discurso_funcionarios/secretarioSHCP/2015/Ivc_fin_publica
s_iv_
trime_2014_30012015. pdf>. Fecha de consulta: 4 de marzo de
2014.
220. Op. cit., pp. 11-13.
221. Doricela Mabarak Cerecedo, Derecho financiero público,
McGrawHill, México, 2000, p. 27.
222. Carlos Tello, Estado y desarrollo económico: México, 1920-
2006, UNAM-Fa- cultad de Economía, México, 2008. pp. 426-431.
223. Véase la página
<http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/ptp/
index.jsp>. Fecha de consulta: octubre de 2013.
224. Primera Sala, Novena Época, Semanario Judicial de la
Federación y su Gacetdy t. XXX, septiembre de 2009, p. 2712.
225. Con base en los artículos 42 de la LFPRH y 22 de su
Reglamento, así como en los Lincamientos para la integración del
PEF 2015, Elaboración y autorización des ‘ sus calendarios de
presupuesto, Carga de los calendarios de los anexos transversales-
^
modificaciones de sus metas, SHCP, diciembre de 2014.
Disponibles en: <http://;;
www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_15/
Notas
243
Oficio_No307-A-4452.pdf>. Fecha de consulta: marzo de 2015.
226. El lector puede profundizar en el tema del SED consultando
el Acuerdo por el que se establecen las disposiciones generales del
Sistema de Evaluación deb Desempeño, publicado en el Diario
Oficial de la Federación, 31 de marzo des 2008.
227. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Presupuesto
ciudadano 2013, g>. 261
228. Para mayor referencia sobre el PAE, se puede consultar el
Programa Anual de Evaluación en:
<http://www.conevaI.gob.mx/Evaluacion/Paginas/
Normativa/ProgramaAnual.aspx>. Fecha de consulta: marzo de
2014.
229.
<http://www.shcp.gob.mx/EGRESOS/sitio_pbr/evaluacion/Paginas/
programa_anual.aspx>. Fecha de consulta: marzo de 2014.
230 Mayor información sobre el MSD puede ser consultada en:
<http://
www.shcp.gob.mx/EGRESOS/PEF/sed/MSD.pdf>. Fecha de
consulta: marzo de 2014.
231. Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Presupuesto
ciudadano 2013, p. 28c 232. La cuenta pública puede ser
consultada en: <http ://www.apartados.
hacienda.gob.mx/contabilidad/documentos/informe_cuenta/2012/
resultados_generales. html>. Fecha de consulta: marzo de 2014.
233. Los detalles sobre la estructura programática para el PEF
2014 pueden ser; consultados en: Secretaría de Hacienda y Crédito
Público, Estructura prój gramática a emplear en el proyecto de
presupuesto de egresos 201J. Disponible; en:
<http://www.apartados.hacienda.gob.mx/presupuesto/pp2014/
estructura_programatica_ppef2014.pdf>. Fecha de consulta:
marzo de 2013. ;|
234. Los datos y gráficos de esta sección se basan en los
contenidos del Anexo 1 del PEF
para el ejercicio fiscal 2016.
235. Todas las gráficas de esta sección son de elaboración
propia con base en el PEF
2016.
EPILOGO
Quedaría incompleto el estudio de esta materia sin que podamos
hacer algunas reflexiones sobre lo que hemos aprendido.
Expondremos brevemente las propias a continuación. Queda en
manos de los lectores hacer las suvas.
Casi al inicio de esta obra planteamos la idea hobbesiana del
Estado como un ente titánico al que las voluntades particulares se
someten, en contraste con la pequeña comunidad en la Jerusalén
de los primeros días de nuestra era, en la que voluntariamente la
gente compartía sus bienes y éstos se repartían de modo que no
hubiese entre ellos ningún menesteroso.
Vale la pena volver a esa reflexión simplemente para apuntar
que las finanzas públicas, al final de cuentas, consisten en un
conjunto de actividades realizadas por seres humanos para seres
humanos. Tanto el teórico de las finanzas públicas como el
estadista; tanto el maestro como el alumno; tanto el funcionario
público de alto nivel como el más modesto empleado de las oficinas
del servicio de recaudación, deberían tener presente lo anterior. Las
finanzas públicas no sólo son fríos números, datos duros y reglas. .,
detrás de cada cifra, de cada ley, de cada estadística, hay una
persona. Por ello es importante hablar antes de cerrar esta obra,
con un espacio, así sea pequeño, de la ética en las finanzas
públicas. Para ello retomaremos brevemente los temas que
tratamos a lo largo del libro.
Para el Estado es importante allegarse mayores ingresos; es
igualmente importante que las ganancias de los ciudadanos sean
consideradas como el fruto de sus esfuerzos y su creatividad. Es
difícil elaborar un concepto sobre el impuesto justo o una tasa justa.
Al menos contamos con criterios que orientan hacia lo proporcional
y lo equitativo. Debe evitarse que la presión de los grandes grupos
de poder económico doblegue a las instituciones del Estado y éste
ceda para que las grandes empresas no contribuyan como
deberían. Asimismo, el gobierno tiene que 244
Epílogo
245
aplicar toda su autoridad para proteger la propiedad, brindando
seguridad a los empresarios y a los creadores de obras
intelectuales. Es imperativo también redoblar los esfuerzos para el
combate a la economía informal, no solamente por la vía punitiva,
sino creando alternativas viables para la gente que actualmente
trabaja en la economía subterránea, mediante programas de
capacitación laboral, de emprendimiento y de microcréditos.
Los tres ámbitos gubernamentales deben coordinarse para un
adecuado manejo de las finanzas públicas. Es necesario procurar
que los ámbitos más próximos al ciudadano, y que son los que
mejor conocen sus necesidades, sean los que le proporcionen la
mayoría de los servicios y realicen las actividades más inmediatas
tendientes a procurar su bienestar; pero en el ámbito local,
especialmente el municipal, es necesario que se hagan mayores
esfuerzos para financiar tales servicios y actividades sin incurrir en
una deuda excesiva que comprometa el futuro de otras
generaciones.
Al referirnos a la deuda, si bien no es actualmente el tema que
provoque las mayores preocupaciones en materia de finanzas
públicas, como llegó a serlo, por ejemplo, a principios de los años
ochenta, no debemos caer en la tentación de comparar nuestro nivel
de endeudamiento respecto del PIB, con el de naciones
desarrolladas y tomar pretextos para aumentar irresponsablemente
la deuda pública. Es alentador que recientemente se hayan tomado
medidas para contabilizar y transparentar de manera más fidedigna
la deuda pública. Es conveniente que no se cierre la puerta al
endeudamiento como mecanismo para impulsar el crecimiento en
momentos en que la economía se encuentra estancada; tampoco
debe caerse en el populismo de los años setenta que dejó a nuestro
país en una frágil situación financiera.
Por lo que hace al gasto público, como lo pudimos observar en el
capítulo 7 del libro, ese importante aspecto de la política fiscal hasta
el momento tiene un efecto muy bajo -casi nulo-en la redistribución
del ingreso. Es necesario construir esquemas más eficientes para
que los recursos destinados a programas de asistencia social,
combate a la pobreza, los subsidios, etcétera, realmente beneficien
a quienes menos tienen. A este tema se vincula, de manera directa,
el de la transparencia y la fiscalización de los recursos, pues es
indignante -y, desgraciadamente, más o menos común-que en
nuestro país, en diversos ámbitos de gobierno, haya desvíos y
manejos discrecionales que restan eficiencia a la política fiscal.
Tal política debe estar debidamente acompañada de un manejo
adecuado del segundo gran componente de la política económica: la
política monetaria, que tiene como ejecutor el banco central. Hemos
visto que el papel de esta institución ha variado a lo largo del tiempo
y a lo ancho del globo de acuerdo con las diversas circunstancias y
problemas económicos que han enfrentado los países.
246
Epílogo
Las experiencias pasadas, en especial los amargos episodios
inflacionarios de los años setenta y ochenta del siglo pasado,
llevaron a la banca central a concentrar sus esfuerzos en el control
del nivel de precios, cumpliendo al pie de la letra su mandato
principal de mantener la estabilidad del poder adquisitivo de la
moneda.
Ño obstante, frente a los periodos depresivos que ha registrado
la economía global, se ha hecho menester una mayor audacia de
los bancos centrales para coadyuvar a la recuperación económica.
Y así se han puesto en movimiento varios dé ellos, como la FED, el
Banco de Japón y el Banco de Inglaterra. Es momento de que otros
bancos en el mundo, incluyendo el de México, muestren una mayor
voluntad para coadyuvar a la recuperación de la actividad
económica, pero esto no puede lograrse sin una mayor colaboración
con el Gobierno Federal. Es necesario entender el fenómeno de la
inflación en su contexto, pues ésta no se debe únicamente al
aumento de la oferta monetaria; quedarse en una visión teórica
limitada lleva a la inmovilidad de las instituciones. En México, el
fenómeno de la inflación se relaciona con diversos problemas
concurrentes entre los que podemos incluir el acaparamiento de
productos básicos, la especulación y la falta de competencia. Así,
podemos ver que es necesario librar una guerra -en lugar de
batallas aisladas-y atacar en todos los frentes, a partir de la política
fiscal y la monetaria, pero también con la aplicación irrestricta de la
ley y la determinación política de destrabar las cadenas de
producción y abasto, aun a costa de afectar poderosos intereses
privados.
Las finanzas públicas también influyen en los temas de detección
y combate a la corrupción. En México los instrumentos legales -de
prevención, detección y sanción-existen, pero la sociedad mexicana
frecuentemente se pregunta: ¿en verdad se aplican? Y si se aplican,
¿se aplican por igual a quienes cometen actos de corrupción? ¿O
hay algo así como “fueros extralegales” para los más ricos y
poderosos?
En relación con el tema, cabe hacer notar también que en
nuestro país hay, dentro de los órganos gubernamentales, severas
diferencias salariales que sólo reflejan la desigualdad que reina en
nuestro país: Mientras algunos servidores públicos ganan
demasiado (más que sus homólogos en países del primer mundo),
otros ganan salarios notablemente insuficientes para su
manutención, lo cual influye en la deficiencia en la prestación de
servicios públicos o, en el peor de los casos, esto se convierte en un
elemento que favorece precisamente los actos, de corrupción.
Al final de cuentas cada acto de corrupción se traduce en menos
recursos y oportunidades para atender las innumerables
necesidades de la población, especialmente las de los grupos
marginados. Sin embargo, debemos ser conscientes de que este
fenómeno no es propio ni exclusivo de los servidores públicos, sino
que
Epílogo
247
atañe a toda la sociedad.
Después de todo, la encomienda de administrar los recursos
públicos es, por su propia naturaleza, un fenómeno complejo. Esa
tarea requiere de la participación -y el seguimiento-de la comunidad,
pues finalmente el buen o mal manejo de las finanzas públicas nos
termina afectando a todos los que contribuimos y disfrutamos de los
bienes y servicios públicos. Un primer paso es contar con bases que
nos permitan entenderlas. Quienes escribimos estas líneas
esperamos haber aportado algunos elementos para ese fin.
RESPUESTAS A LOS
CUESTIONARIOS
CAPÍTULO 1
1. Finanzas es el conjunto de actividades y técnicas empleadas
con el fin de proveer -los medios económicos necesarios para el
cumplimiento de determinados objetivos.
2. El gasto público y los impuestos.
3. Es un campo de estudio multidisciplinario, dinámico y con
visión plural.
4. Las normas que regulan la obtención de recursos por parte del
Estado, su administración y su erogación.
5. Reducción de impuestos e incremento del gasto público.
CAPÍTULO 2
1. En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
2. Implica la participación de los diversos sectores de la sociedad
mexicana.
3. Son actividades que el Estado puede realizar por sí mismo o
con la participación de otros sectores.
4. Es el artículo 31 constitucional, fracción IV.
5. La Cámara de Diputados.
248
249
CAPÍTULO 3
1. Con base en los objetivos planteados en los planes se
establecen metas de recaudación y de deuda; además se determina
la manera en que se ejercerá el gasto.
2. El Consejo Nacional Económico.
3. En la Ley de Planeación.
4. El artículo 25.
5. Programas institucionales son los que elaboran las entidades
paraestatales.
CAPÍTULO 4
1. El artículo 31, fracción IV.
2. En la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad
Hacendaría.
3. Los impuestos directos no son transferidles (afectan
únicamente al sujeto del impuesto). Los impuestos indirectos sí son
transferidles.
4. Es la diferencia entre la recaudación potencial y la
recaudación efectiva.
5. Las participaciones son transferencias no condicionadas y las
aportaciones son transferencias condicionadas.
CAPÍTULO 5
1. Es el análisis de las interrelaciones que se establecen entre
las haciendas públicas de los ámbitos de gobierno que conforman
una nación.
2. Son los recursos que un ámbito de gobierno entrega a otro.
3. Cuando diferentes ámbitos de gobierno pueden establecer
contribuciones sobre las mismas fuentes.
4. La Ley de Coordinación Fiscal de 1980.
5. Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales, Comisión
Permanente de Funcionarios Fiscales, Instituto para el Desarrollo
Técnico de las Haciendas Públicas (Indetec) y la Junta de
250
CAPÍTULO 6
1. Es el excedente en los gastos del Estado respecto de sus
ingresos en un ejercicio fiscal.
2. Deuda pública, venta de activos y creación de dinero.
3. Cuando Un gobierno cae en impago.
4. El artículo 73, fracción VIII.
5. Artículo 117, fracción VIII.
CAPÍTULO 7
1. Son las erogaciones para adquirir los bienes y servicios
necesarios para mantener en funcionamiento el aparato
gubernamental.
2. Consiste en el uso del gasto para distribuir la riqueza entre los
miembros de la sociedad.
3. Artículo 41, fracción II.
4. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaría
y el Presupuesto de Egresos de la Federación.
5. Es la cuenta de la Hacienda Pública Federal.
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Series.
INDICE ANALITICO
Actividad administrativa irregular, 62.

Balance
Véase también Corrupción
presupuestario, 165-168 público, 164
Activos, venta de, 167
tradicional, 191 Bancarrota, 183 Banco
Adecuaciones presupuestarias, 232
central, 48 Base gravable, 87, 101. Véase
Administración
también Impuestos, elementos de los
por resultados, 232 pública, 23-24
Beneficios obtenidos, principio de los,
Alianza para la producción, 187
106
Amortización, 164, 183
Bird, R. M., 103
Anualidad, 219. Véase también Presu—
Bonos basura o chatarra, 182
puesto de egresos
Brecha tributaria, 104
Aportaciones, 195
Buchnan,]., 35
de seguridad social, 93, 99-100. Véase
también Código Fiscal de
Calidad crediticia, 181 Calificadoras de
la Federación
riesgo, 181 Canje de título de deuda, 183
federales, 123, 148-149 participaciones
Capacidad de pago, principio de la, 107
y, 116c
Capitalismo, albores del, 27 Carga
Aprovechamientos, 86, 113c
fiscal, 87
Areas estratégicas y prioritarias, 44-45
impositiva y gasto público, 21 If
Arrow, K., 34-35
Cargas tributarias, distribución de las,
Asignaciones y contratos, 45-46
106
Astudillo, M., 145
Carrizo,]., 20
Asunción de deuda, 183
Casa de moneda, 51 Centralizado, gasto,
Auditoría Superior de la Federación, 55
141-142c Certidumbre, principio de, 104
Autoritarismo en Europa, 28
Ciclo económico, 30-31f Ciencia política,
Ayala,]., 166-167, 209
22
Ayudas, 208
Cima en el ciclo económico, 31
258
índice analítico
Claridad, 220. Véase también Presupuesto De la Madrid, M., 42
‘
de egresos
Default, 181
Clasificación institucional, 100. Véase Déficit financiamiento, 167
también Ingresos del Estado, clasificación
monetización, 168 superávit público,
de los Código’Fiscal de la Federación, 93, 165-168
presupuestario, 130, 164 tipos 99 Coeficiente de Gini, 96
de, 166 y deuda pública, 162
Colbert, J. B., 86
Democrática, definición en el Sistema
Comisión Nacional de Planeación, 72
Nacional de Planeación,
Comité Asesor Especial, 72 Comodidad,
42
principio de, 105 Competitividad, 41
Derecho(s), 20-22, 93, 100, lile. Véase
Comunicación vía satélite, 45. Véase también Código Fiscal de
la Federación también Monopolios es-Descentralizado, gasto, 141;
142c tatales
Desempeño, indicadores del, 226
Comunismo, 26
Desigualdad reducir la, 212 Deuda, 169—
Concertación, vertiente de, 82. Véase 171,175 calificación de la,
182
también Plan Nacional de
clasificación déla, 171-174F cómo se
Desarrollo
libera un Estado de la, 183 del sector
Concesiones, 45-46
público mexicano, 177t-182t
Concurrencia tributaria, problema de la,
efectos colaterales de la, 173-175
144-145
externa, 176 interna, 175 fuentes de
Condonación de la deuda, 183 Consejo
financiamiento por medio de la, 175—
Nacional Económico, 72 Consenso de
180 - pública, 163, 167-175, 182
Washington, 28 Consolidación de
concepto de, 168 destino de la, 169f
obligaciones, 183 Contabilidad, 18
externa de México, saldo de la, 170f
Contrabando, 104
facultades de la SHCP en materia
Contracción o recesión, en el ciclo
de,
187-188
fundamentos
económico, 31
constitucionales
de
la,
184
Contribuciones, 87, 93, 95, 99-101. Véase
mexicana.
también Código Fiscal de la Federación
marco legal de la, 184-189
adecuadas, 106
perspectiva de la, 197-199
Contribuciones de mejoras, 93, 100, lile
clasificación de las, 99 obligación de
pagar, 48-49
Control, 76. Véase también Planeación,
etapas del proceso de
Conversión de deuda, 183
Coordinación, 81, 210. Véase también Plan
Nacional de Desarrollo
Corrupción, combate a la, 41, 59-63
Costo financiero de la deuda, 164
Crédito (s), 187
fiscal, 87
público, 164
Crowding out. Véase Efecto expulsión
Cuotas y aportaciones de seguridad
social, 110c
Curva de Phillips, 25 ■
índice analítico
259
normas relacionadas con la, 189—
obligaciones de las, 196f sujetas a
190 refinanciamiento o reestructura de
control presupuestario directo, 236f, la, 185 servicio de la, 164
237f
Dinero, creación de, 168
Equidad, 30, 49. Véase también Contri— Dirigismo, 69 definición
de, 27
buciones, obligación de pagar horizontal Disciplina^)
y vertical, 104
presupuestaria, 29. Véase también Equilibrio presupuestario,
130, 164 y Consenso de Washington desequilibrios fiscales, 143-
144
relacionadas con las finanzas pú-
Especificidad, 220. Véase también Pre— blicas, 18-24
Discusión-aprobación, etapa supuesto de egresos Estabilización,
209
de, 224 Distribución, 210 Downs, A., 35
Estado(s), 16, 56-58
Due,J., 138
como propietario, 43-44 del bienestar, 27 en la economía
Economía(s), 19-20, 221. Véase también fundamentos
constitucionales del, Presupuesto de egresos crecimiento, 41
estabilización y mejora de la, 30 de libre intervención del, 24-33
papel del, mercado, 26 estado y, 13 informal, 104
40
mixtas, 26 política constitucional, 34
intervención del, en la economía y principio de, 105-106 pública,
20
los planes, 68-70 federal Efecto
estructura de un, 136
expulsión, 173
y las finanzas públicas, 137-138
multiplicador, acelerador y expulsión gendarme, 26 ingresos 85,
125f del gasto público, 213
modernos, el nacimiento de los, 17
Eficiencia, 221. Véase también Presu— potestad tributaria del,
99
puesto de egresos
responsabilidad patrimonial del, 61-62
Ejecución, etapa de, 224
y economía, 13
Elección pública, teoría de la, 33-35
y municipios, deuda de los, 195-197
Elusion fiscal, 104
Estímulos fiscales, 87
Emergencia declarada, 185. Véase también Estructura
programática, 223, 226 Etzioni, Deuda A., 35
Empresas
Evaluación, 76. Véase también Planeación, ingresos de
organismos y, 108
etapas del proceso de productivas del Estado, 239-240f Evasión
fiscal, 103 Exacciones, 99
públicas, privatización de, 29. Véase Exactitud, 220. Véase
también Presu— también Consenso de Washington puesto de
egresos
Empréstitos, 164, 185, 187
Exención de impuestos, 87 Expansión o Endeudamiento neto,
164 Endeudarse, recuperación, en el ciclo económico, 31
para qué, 169-171 Energéticos, subsidio Expropiaciones, 43
al consumo de, 47 Energía eléctrica, 45.
Véase también Monopolios estatales FayaJ., 81-82, 136
Entidad(es) de control Federación, 136 concepto de, 136-137
directo, 87, 206
facultades de la, 40-41
indirecto, 87, 207 presupuestario Federalismo, 136 fiscal y sus
dilemas, directo, 239-240Í federativa 139-142 mexicano y
coordinación fuentes de ingresos de una, 123— fiscal, 135
124
Ferrocarriles, 45. Véase también Mono— y municipios facultades
de las, 41
polios estatales
260
índice analítico
Financiamientos, 187 ingresos derivados y redistribución del
ingreso, 210— de, 108
212
Finanzas
tipos de, 207 total en porcentaje, 238f definición de, 16 públicas,
13-14, 17
Gobierno federal, ingresos del, 108 •
características de las, 17-18 como González, H., 17
fenómeno político, 22 concepto de, 16— Gran Depresión y Gran
Sociedad, 27-28
17 facultades
Gravámenes, 100
constitucionales de la federación Groves, H., 104, 106-107
en materia de, 49-56 de Guerra Fría, 29
Congreso en materia de, 51
Guerrero, O., 23
de la Cámara de Diputados en materia de, 53-54 de las Hayek,
F., 28
entidades federativas en Hidrocarburos, 45. Véase también Mo—
materia de, 56-58 y municipios nopolios estatales
en materia de, 56-60
de los estados en materia de, 56-57
Hirschman, A., 35 Hobbes, T.j 15-16
del Ejecutivo en materia de, 54— Honradez, 221. Véase también
Presupuesto 55
de egresos
del poder legislativo en materia de, 49-53 mexicanas,
fundamentos Impuesto(s), 93, 99-101, 109c. Véase constitucionales
de las, 39
también Código Fiscal de la Federación Flotación sucia, 33
clasificación de los, 102 criterios para el Fondo, en el ciclo
económico, 31
establecimiento de los, 103-106 de la Formulación, 76. Véase-
también Pla— inflación, 168 de Ramsey, regla del, 106
neación,
etapas
del elementos de impacto, 101 federales, 119f proceso de
para qué sirven los, 94-96 tiempo Fourier, Ch., T7
requerido por país para la preparación y Friedman, M., 28
pago de, 105c traslación de impuestos Fuente, 101. Véase
también Impuestos, verdes, 95
elementos de los
Incentivos económicos, 151 Individuo frente al Estado, 14-16
Inducción, Gasolina, 48
vertiente de 82. Véase también Plan Gasto(s)
Nacional de Desarrollo clasificación del, 213-216 clasificador
Ingres o (s) corriente, 191 cuando no por objeto del, 220 corriente,
191
alcanzan, 130-131 de capital, 191 de la de capital, 191
federación fuentes de, 108-117
ejecución del, 22. Véase también De— fundamentos
constitucionales de los, 89— recho financiero federalizado, 139, 232
91 de las entidades federativas, 123-125, público, 208-216
140 de los municipios, 125-127 de efectos económicos del, 212
organismos y empresas, 108, 110c funciones del, 209-210
obligación en porcentajes, 120f del Estado de contribuir para los, 40
clasificación de los, 97-99
reordenamiento del, 29. Véase mexicano, comparación de los,
127— también
Consenso
de
129 del Gobierno Federal, 108-109c, Washington
118f
y presupuesto, fundamentos sobre derivados de financiamientos,
108, el, 227
116c-117c,121c disponible,
índice analítico
261
95 distribución equitativa del Impuesto al Valor Agregado, 146
del, 30 fuente de, 109c— Federal
117c
de Deuda Pública, 186-189
neto, 107 normas federales en materia de Presupuesto y
Responsabilidad de, 91-94
Hacendaría, 47, 91, 189, ordinarios y extraordinarios, 97
230-232
petroleros, 121-122Í y no petroleros, de Responsabilidad
Patrimonial 98
del Estado, 62
por ventas de bienes y servicios, 116c, de zonas económicas
especiales, 83
120c
General
presupuestarios, 108 tributarios de Contabilidad Gubernamental,
totales y el PIB, 129f y no 52, 189, 233
tributarios, 98, 121 Instituciones educativas, 51 Instrumentación,
76. Véase de Educación, 51
también Planeación, etapas del proceso Orgánica
de Intermediación financiera, 165
de la Administración Pública Intervencionismo, 69 Inversión
Federal, 54, 92, 187, 189, extranjera directa, apertura a la, 29.
233
Véase también Consenso de del Presupuesto de Egresos, 213
Washington pública, 27, 212
sobre Planificación General de la República, 72 Liberalización
financiera y Johnson, L. B., 27
del comercio internacional, 29. Véase, Juárez, B., 163
también Consenso de Washington Libre Jurisprudencia, 20
flotación, 33 Lippmann, W., 28 Liquidez, Justicia, principio de,
104
32
Kaplan, M., 69
Macroeconomía, 20
Keynes, J. M., 27
Mandujano, N., 141
Manrique, 1., 183
Laissez Jaire, laissez passer, 26
Martín,]. Ma., 212
Legalidad, 49, 221. Véase también Pre— Martínez R., 21, 23
supuesto de egresos y Manner, G., 73 Marx, Contribuciones,
obliga— K., 27
ción de pagar
Mercados, desregulación de, 29. Véase Ley
también
Consenso
de
de Ciencia y Tecnología, 52
Washington
de Coordinación Fiscal, 139,145-146, 154, 195
Microeconomía, 20
de Ingresos, 189, 224
Modelo Sintético de Información del de la Federación, 90, 92,
189 sobre Desempeño, 225 Moneda extranjera, 51
Hidrocarburos, 121 de Petróleos Monopolios estatales,-45
Moratoria, 183
Mexicanos, 190 de Disciplina Municipio(s), 58-59, 141—
Financiera de las Entidades deuda de los estados y, 195-197
Federativas y los Municipios, 190, 195
Libre, 58
de Planeación, 42, 50, 72-73, 77, 83 del Muro de Berlín, caída
del, 29 Musgrave, Banco de México, 167, 190 del Fondo R. A., 209-
210
Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, 121-
122 Neoliberalismo, 28 Novoa, E., 43
262
índice analítico
Oates, W., 139 Objeto, 101. Véase también Presupuesto(s), 216-
226 de egresos, 217, Impuestos, elementos de los 219-221, 224 de
la Federación, 188-189
de gasto, clasificador por, 208
federal y sus ramos, 234-241 tipos de, 218
Obligatoriedad, 81. Véase también Plan y gasto público, 205
fundamentos Nacional de Desarrollo Oferta constitucionales del,
227-230
monetaria, 33 Olson, M., 35 Organismos normativa en materia
de, 230-234
de coordinación fiscal, 154-156
Proceso presupuestario, 221-226
ingresos de, y empresas, 108
Productos, 112c
Organización social, 16 Owen, R., 27
Programa(s)
anuales, 80-81L
Paquete económico, 223 Paradoja de de Inversiones Públicas,
72
Condorcet, 34 Participaciones, 123, 195
Programación, 73 -presupuestación, 223
e incentivos pagados a las entidades Propiedad privada,
protección de la, 29.
federativas, 152f
Véase también Consenso de federales e incentivos, 150-152
Washington
y aportaciones, 116c Proporcionalidad, 49. Véase también
Partidos políticos, financiamiento pú-
Contribuciones, obli— blico de los, 60
gación de pagar
Pasivo contingente, 164 Pelayo, H., 145
Proyecto(s), 81-81f Pensamiento, corriente clásica de, 26
de Infraestructura Productiva de Perrow, Ch., 35
Largo Plazoj 165
Phillips, W., 25 Pidiregas, 165 Plan Publicidad, 220. Véase,
también Presu— Global de Desarrollo, 72
puesto de egresos
Nacional de Desarrollo, 42, 80 Sexenal, Pueblos indígenas,
derechos y financia-72
miento para los, 59-60
Planeación, 67, 69, 73
Quiebra, 183
en México, antecedentes de la, 70-73
fases del proceso de, 75-76
Ramos
fundamentos constitucionales de la, administrativos, 235c, 239
autónomos, 74-75
234c, 241f generales, 236c-238
nacional del desarrollo, 73 principios Recaudación
de la, 77-78
federal participadle, 152-154 potencial Planear, ¿por qué y para
qué?, 68-69
y efectiva, 104 y gasto, ventajas y Planificación, 68
desventajas de la, 142c Poder(es)
Recursos
Ejecutivo, 23, 54-55
asignación de, 209
y Legislativo en la planeación, obtención de, 21. Véase también
De— papel de los, 78-79 Judicial, 55-56
recho financiero públicos Legislativo, 49-54
fiscalización de los, 41, 60-61
Política
manejo
de gasto público, 209 económica, 24
‘ de los, 17, 62-63
instrumentos de, 25f o administración de los, 21.
fiscal, 211-212 monetaria y fiscal, 32— Véase también Derecho
33
financiero
Prescripción de deuda, 183
y fiscalización de los, 59-64
Préstamos derivados, 187
Redistribución del ingreso, 210 Reforma
índice analítico
263
fiscal, 29. Véase también Consenso de Washington
Remuneración o retribución, a servidores públicos, 63
Repudio de deuda, 183 Requerimientos Financieros de Sector
Público, 190-191
Rescate, 183
Responsabilidades y controversias, 83
Ricardo, D., 27, 163
Riesgo soberano o riesgo país, 181
Rodríguez, R., 99-100
Roosevelt, F. D., 27
Riistow, A., 28
Saint-Simon, H. de, 27
Saldo Histórico de los Requerimientos Financieros del Sector
Público, 190
264
índice analítico
Sánchez, J. J., 23
de la crisis fiscal del Estado, 169
Sánchez, N., 145
Teresa de Mier, fray S., 135 Tipos de Schumpeter, 35
cambio, 33
Secretaría de Hacienda y Crédito Pú-
Tipos de clasificación. Véase Gasto, blico, 54
clasificación del
Sector público
Transferencias, 123, 139, 141, 147-148, balance del, 130
208
requerimientos financieros del, 190— asignaciones y subsidios,
116c 194
criterios para el establecimiento de, Seguimiento, etapa de, 224
147-148
Señoriaje, 168
federales, 195 Transparencia, 221.
Servicio
Véase también Presupuesto de egresos costo del, 106
Tribunal Federal de Justicia Adminis— de la deuda, 164
tratitva, 50
público, 62
Tributos, 99, 100
Servidores públicos remuneración de Tullock, G., 35
los, 63-64 responsabilidad de los, 61-62
Vmbreit, M, H., 19
Simon, H., 35
Unidad, 219. Véase también Presupuesto Sistema(s)
de egresos
de Evaluación del Desempeño, 224
Universalidad, 220. Véase también Pre— económico, 26
supuesto de egresos Nacional, 145-147, 154-158 de
Coordinación Fiscal de Planeación Von Mises, L., 28
Democrática, 42-43, 74
presupuestarios, 218-219
Walins ley, L.J., 70
Smith, A., 17, 104, 163
Williamson, 28
Sobarzo, H., 146
Socialismo, 28
Volt, E. M., 104
Subsidios, 47-48, 208
Sujeto, 101. Véase también Impuestos, elementos de los
Superávit presupuestario, 130, 164
Tasa, 101. Véase también Impuestos, elementos de los de
interés, 33
Taylor, M., 35
Tello, C., 30, 220
Teorema de la imposibilidad, 34 Teoría de la elección pública, 33-
35
de las fallas del mercado, públicas, 169
Diccionario de economía Graham Bannock • R. E. Baxter • Ray

Rees Los autores tratan con sencillez y precisión algunos aspectos
de la teoría económica, como la economía internacional, monetaria
y del bienestar, complementando los temas con ejemplos.
Por la exactitud de sus definiciones, este diccionario
constituye
un
auxiliar
indispensable para el lector en general y para el estudiante de
economía y administración.

Finanzas Publicas para Todos. Una Introducción A La Hacienda Publica Mexicana - Astudillo Moya, Marcela

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01. Impuesto sobre la renta.

2. Impuestos sobre el patrimonio.

3. Impuestos sobre la producción, el consumo y las 1 098 233.0

01. Impuesto al valor agregado.

02. Impuesto especial sobre producción y servicios: 348 945.2

5. Impuestos sobre Nóminas y Asimilables.

9. Impuestos no comprendidos en las fracciones de la Ley de -5

1. Aportaciones para Fondos de Vivienda.

2. Cuotas para el Seguro Social.

3. Cuotas de Ahorro para el Retiro.

4. Otras Cuotas y Aportaciones para la seguridad social: 0.0

Cuotas para el Instituto de Seguridad Social para las 02.

1. Contribución de mejoras por obras públicas:

01. Contribución de mejoras por obras públicas de

2. Contribuciones de mejoras no comprendidas en las fracciones

1. Derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de

02. Secretaría de la Función Pública.

03. Secretaría de Economía.

04. Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

05. Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

06. Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrol o Rural, 70.9

07. Secretaría del Trabajo y Previsión Social.

08. Secretaría de Educación Pública 0.3

2. Derechos por prestación de servicios: 5 646.9

01. Servicios que presta el Estado en funciones de derecho 5

Derivados del uso, aprovechamiento o enajenación 01.

Enajenación de bienes: 1 465.3

Secretaría de Comunicaciones y Transportes.

Secretaría de Medio Ambiente y Recursos 02.

Agencia Nacional de Segundad 05.

Secretaría de Desarrol o Agrario, Territorial y 04.