Introduction générale

« Unis dans la diversité » - la diversité est une réalité, qui parfois met à mal la communauté européenne. Ex : le Brexit ; le temps de
réaction face à la crise des migrants ou aux crises économiques…

La construction européenne est le processus qui conduit plusieurs Etats européens à instaurer des liens entre eux, et à faire que ceux-
ci soient de plus en plus nombreux et étroits. Cela répond au projet de réaliser une Europe unie (= l’idée européenne). Le but
essentiel est alors la recherche d’une paix durable sur le continent européen. D’ailleurs l’UE a reçu le prix Nobel de la paix en 2012.

I – Le développement de l’idée européenne

C’est principalement à partir du Moyen-âge qu’elle se développe. Ainsi certains penseurs mettent l’accent sur des valeurs communes
aux peuples européens : d’abord la foi chrétienne, puis la culture à partir de la Renaissance (- République des lettres).
Les écrits sur l’Europe se multiplient au XVIIIe, en particulier grâce à la philosophie des Lumières : la paix durable doit exister pour des
raisons humanistes. Pour autant les questions économiques sont déjà présentes : le libre-échange, avec des vertus de stabilité. Mais
c’est surtout au XIXe que cette idée connaît un essor considérable, notamment avec St Simon qui va imaginer des institutions
européennes basées sur le modèle des institutions parlementaires britanniques. Egalement à ce siècle, l’ambition s’étend encore
puisqu’il est dès lors question d’une Europe politique (Victor Hugo – congrès de la Paix).
Après la 2GM le comte Coudenhove-Kalergi écrit en 1923, provoquant la création d’un mouvement : l’Union pan-européenne. Celle-ci
doit être libérale, et doit se faire avec l’Allemagne et sans le RU. Il la présente comme une Europe progressive : d’abord éco, puis
douanière, communautaire et politique. Ce dernier influencera Jean Monnet, et également Briand qui a prononcé un célèbre discours
devant la SDN en 1929, défendant l’idée d’un rapprochement européen (« une sorte de lien fédéral sans abandon de souveraineté ».
Là encore, ce rapprochement doit d’abord être économique avant de devenir social puis politique.

II – Les débuts de la construction européenne au lendemain de la 2GM  : de la coopération à l’intégration

L’UE que nous connaissons aujourd’hui résulte d’une longue évolution, toujours d’actualité. Cette lenteur vient du fait que cette
construction se fait sur la base de compromis : s’il n’y a pas de compromis il y a blocage, crise. Même si cette manière d’évoluer est
critiquable, elle est inévitable pour permettre de rapprocher des Etats souverains qui ont souvent une histoire conflictuelle.
Les choix qui ont été faits s’expliquent toujours par le contexte de l’époque. Ainsi à la fin de la 2GM, certains facteurs sont favorables
à une construction européenne (« plus jamais ça » ; le rôle joué par les Etats-Unis cherchant à instaurer la paix…).

A – Les modalités du rapprochement entre Etats européens

L’Europe s’est toujours construite sur l’opposition de deux courants de pensées : les souverainistes (unionistes) et les fédéralistes.
Les premiers sont partisans d’une Europe de patries souveraines ; si certains sont favorables à un rapprochement, celui-ci ne doit pas
remettre en cause la souveraineté de chaque Etat. Il ne doit y avoir que des liens de coopération. L’organisation de coopération est
en réalité une organisation intergouvernementale classique, dans laquelle les Etats sont représentés à égalité : chacun possède une
voix, les décisions sont prises à l’unanimité et ne s’appliquent dans les ordres juridiques internes qu’une fois ratifiées.
Pour les fédéralistes, l’idéal ce sont les Etats Unis d’Europe. Mais ce courant promeut une autre forme de rapprochement : celui de
créer des institutions supranationales, défendant une véritable intégration des Etats dans une structure à laquelle ils transfèrent un
certain nombre de compétences étatiques, et qui peut imposer des décisions aux Etats membres. L’organisation d’intégration
correspond à une forme d’association beaucoup plus contraignante à l’égard des Etats membres : l’entité supranationale peut
imposer des règles aux Etats. Les décisions sont prises à la majorité, les Etats ne disposent pas forcément du même nombre de voix, et
les décisions s’appliquent immédiatement dans les ordres juridiques internes. Cette intégration peut être plus ou moins forte.

B – Les premières concrétisations de l’idée européenne au lendemain de la 2GM

Le contexte de la fin de la 2GM se traduit pas la création de nombreuses organisations très spécifiques :
 Sur le terrain économique, l’OECE (organisation européenne de coopération éco) – traité de Paris 16 avril 1948 : elle a vocation
à répartir l’aide du plan Marshall entre les Etats européens. Egalement, elle a pour fonction de mettre en place de libre-échange
entre les ceux-ci. En 1960 elle est devenue l’OCDE, qui a plus une vocation d’étude, de comparaison…
 Sur le terrain militaire, l’OTAN – traité de Washington 4 avril 1949 : elle a vocation à assurer la sécurité de ses membres. Sa
création a été précédée par l’UO en 1948 (initiative britannique pour un pacte de solidarité anticipant une éventuelle nouvelle
attaque allemande).
 Le Conseil de l’Europe – convention de Londres 5 mai 1949 : il est considéré comme une phase de transition entre la
coopération classique et le modèle d’intégration, comme le montre sa structure institutionnelle. En effet il s’agit d’un comité
des Ministres, qui est un organe classique dans une organisation intergouvernementale. Mais à côté est créée une assemblée
parlementaire qui représente les peuples. Cependant elle n’est pas désignée au suffrage universel direct, et elle ne dispose que
d’un pouvoir consultatif. On reste donc dans le modèle de la coopération.
C’est dans me cadre de cette dernière organisation politique que la CEDH a été créée : c’est le premier catalogue des droits
fondamentaux en Europe, et ces droits sont protégés par une juridiction propre, la Cour EDH, qui peut être saisie par un Etat ou par
un individu (à condition que toutes les voies de recours internes soient épuisées). Mais guerre froide + fédéralistes pakontan.

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 C – La naissance de l’intégration européenne
Cette naissance se manifeste par la création des communautés européennes. Dans les années 50, on peut considérer que
l’intégration est limitée, mais les bases institutionnelles et juridiques sont d’ores-et-déjà posées.
L’initiative provient de Jean Monnet ; il est fédéraliste, mais constate que les Etats ne sont pas prêts à un tel abandon de
souveraineté. Ainsi il utilise des théories pour développer une méthode originale de construction de l’Europe : le fonctionnalisme.
L’idée c’est de partir de besoins concrets de la population, donc de créer une organisation qui y réponde et qui dès lors apparaît
nécessaire à tous. Ses idées sont reprises par Schuman, ce qui aboutira à la déclaration du 9 mai 1950.
On voit alors l’abandon de la méthode constitutionnelle pour se tourner vers la méthode plus concrète « des petits pas ». Il s’agit
d’une méthode pragmatique, l’idée étant que l’Europe va se construire progressivement. Schuman précise qu’il faut commencer
par reconstruire l’industrie du charbon et de l’acier avec la mise en place d’un marché commun dans le domaine. C’est ainsi qu’est
née la première communauté : la CECA – traité de Paris 18 avril 1951, signé par 6 Etats. Celle-ci est composée de quatre institutions :
la Haute Autorité (institution supranationale, représentant l’intérêt de la communauté) ; le Conseil des ministres (institution
intergouvernementale, représentant l’intérêt des Etats membres) ; l’assemblée commune (représentant l’intérêt des peuples) ; une
Cour de justice.
Il s’agit là d’une structure institutionnelle originale, surtout la supranationalité de la Haute Autorité. La CECA est aussi dotée du
pouvoir de percevoir des taxes sur les entreprises du secteur minier/métallurgique pour se financer. Elle a toutefois vite souffert de
son caractère trop spécialisé et du déclin relatif du poids du charbon et de l’acier dans l’économie.
A côté de la CECA, Jean Monnet et les EU veulent aller plus loin avec la création d’une organisation politique dans le domaine de la
défense – permettre un réarmement de l’Allemagne sous contrôle des autres Etats. L’idée est de créer une armée européenne dans
le cadre de la CED créée par un traité du 26 décembre 1952. Il est ratifié par tous les membres de la CECA sauf la France, gaullistes
et communistes se méfiant des EU. Il était aussi question d’une CPE mais elle n’a pas abouti non plus.
Jean Monnet, qui portait le projet CED, démissionne suite à cet échec. Le processus va tout de même se poursuivre, avec deux
nouvelles communautés instaurées par les traités de Rome le 25 mars 1957 : l’Euratom et la CEE. Leur système institutionnel se
rapproche de celui de la CECA, avec cependant un affaiblissement de l’intégration : la Haute Autorité devient la Commission
européenne, terme plus neutre avec un pouvoir décisionnel moindre.
Cette CEE a pour vocation première de mettre en place un véritable marché commun reposant sur quatre libertés de circulation :
des marchandises, des personnes, des services et des capitaux. On note différentes formes de rapprochement économique entre les
Etats, avec avant tout une union douanière – suppression de tous les obstacles pécuniaires. Mais c’est surtout un marché commun
où tous les secteurs de l’activité économique sont touchés.
On assiste en même temps à une volonté d’unification de ces trois communautés : la Convention de Rome signée au moment des
traités, prévoit alors certaines institutions communes, à savoir l’Assemblée et la Cour de justice. Cet effort d’unification a été
poursuivi par la signature du traité de Bruxelles - de fusion des exécutifs - 8 avril 1965 prévoyant une seule Commission et un seul
Conseil pour les trois communautés.
La mise en œuvre des dispositions des traités de Rome va prendre un certain nombre d’années, si bien que la première révision
n’interviendra que trente ans plus tard.

III – L’approfondissement de l’intégration européenne

A – Un approfondissement sur la base du traité de Rome
Le traité de Rome prévoit lui-même des éléments d’évolution, de renforcement de l’intégration ; c’est l’application-même de la
méthode Monnet. Par ailleurs, la CJCE en a développé une interprétation audacieuse.
1. Les évolutions prévues par le traité de Rome
Certaines mesures nécessitaient une période de transition, ou bien l’adoption d’un nouvel acte juridique. Cela signifie que leur
adoption exigeait que les Etats se mettent à nouveau d’accord, les actes juridiques étant soumis à un vote à l’unanimité. Ces
modalités d’évolution ont été un facteur de lenteur, des réticences apparaissant au moment d’adopter certains actes :
 Le passage de l’unanimité à la majorité qualifiée – la pondération des voix : le traité prévoyait l’entrée en vigueur du vote
majoritaire en janvier 1966. Elle n’aura toutefois pas lieu, en raison de la crise de la chaise vide – De Gaulle rompt toute relation
avec la CE. La France souhaite un changement de logique, et préfère une coopération. Cette crise se termine le 30 janvier 1966
par le compromis du Luxembourg : lorsque les intérêts très importants des Etats sont en jeu les membres du Conseil doivent
aboutir à une solution pouvant être adoptée par tous. Toutes les décisions seront prises à l’unanimité jusqu’en 1982.
 Le financement de la CE par des ressources propres – l’autonomie financière : à l’origine financée par des contributions
annuelles des Etats membres déterminées par le Conseil et votées par les parlements nationaux, le traité de Rome prévoit que
la CE doit acquérir une autonomie financière. Le budget communautaire dépend alors des prélèvements agricoles et des droits
de douane. Par la suite on crée une 3ème ressource : un % de la TVA.
 L’élection au suffrage universel direct des parlementaires européens : le traité de Rome prévoyait cela, mais pendant
longtemps il y a eu un système transitoire, consistant à faire siéger à l’Assemblée des communautés des délégués que les
parlements nationaux auraient désignés. Il fallait une décision unanime pour le mettre en place, et en France la ratification a
suscité un âpre débat. Finalement le Conseil constitutionnel en 1976 accepte le principe de l’ESUD, mais en imposant des
exigences quant au développement de la CE. Il s’agit d’un progrès en termes de légitimité démocratique, donc de l’intégration.

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 2. La jurisprudence audacieuse de la Cour de justice
Le traité de Rome contient des dispositions peu précises, voire même des silences notamment en ce qui concerne les relations entre
le droit communautaire et les droits nationaux. Il indique toutefois un mécanisme permettant aux juridictions nationales saisies d’un
litige relatif au droit européen de poser une question préjudiciel à la CJCE, portant sur la validité ou l’interprétation de ce droit.
L’imprécision laisse une certaine liberté l’interprétation à la Cour, qui va donner une véritable portée au droit communautaire. Dans
son arrêt Van Gend en Loos – 5 février 1963, elle pose le principe de l’effet direct du droit communautaire dans les ordres
juridiques internes, dont le cœur réside dans l’invocabilité de ce droit par les particuliers devant le juge interne.
Egalement, l’arrêt Costa c/ Enel – 15 juillet 1964 pose le principe de primauté du droit communautaire sur le droit interne. Ainsi en
cas de conflit entre une norme nationale et une norme européenne, il s’impose au juge d’appliquer la seconde quelle que soit la
nature de la norme nationale en cause.
En fait la CJCE a comblé les vides du traité en utilisant le mécanisme des PGD (principes généraux de droit) : elle peut les imposer
aux Etats membres et aux institutions de la CE. Ce travail a été particulièrement important en matière de protection des droits de
l’Homme, absents du traité. Dans un arrêt international Handelsgesellschaft – 1970 elle précise que la protection des droits
fondamentaux fait partie intégrante des PGD dont elle a une compétence de contrôle européen. Elle transpose la protection de ces
droits du niveau national au niveau de la CE.

B – Un approfondissement en marge du traité, sur la base de la coopération

Bien que la construction européenne se fasse sur des bases économiques, l’idée d’une évolution plus politique n’a jamais été
abandonnée. La question de l’intégration politique étant très sensibles, les quelques progrès sur ce terrain ont pris la forme d’une
coopération plus que d’une véritable intégration.
1. La coopération politique
Dans les années 60 il n’y a pas vraiment de progrès, notamment en raison de l’opposition de De Gaulle sur ce terrain. Toutefois le
France réfléchit à l’Europe. La signature à l’Elysée du traité d’amitié et de coopération franco-allemande en 1963 marque le début
d’une grande série d’initiatives du couple.
Les années 70 sont marquées de rapports et de documents, dont le rapport Davignon qui pose les bases du traité de Maastricht. En
1974 on créée le Conseil européen lors du Sommet de Paris : il s’agit de réunions régulières des chefs d’Etat ou de gouvernements
des Etats membres, ayant pour but de travailler sur la coopération et la construction politique de l’Europe.
2. Les accords de Schengen
La réflexion a commencé en 1975 sur le renforcement de la libre-circulation des personnes. Le premier accord de Schengen est
signé le 14 juin 1985, complété par la suite avec une convention de 1990. L’idée est de supprimer les contrôles aux frontières.

C – Un approfondissement par la révision du traité de Rome

L’approfondissement passe par un renforcement et une augmentation des pouvoirs des institutions communautaires, permettant
un élargissement de leurs compétences. D’un point de vue matériel on observe des transferts de compétences, et d’un point de vue
institutionnel il s’agit de renforcer le caractère supranational des institutions communautaires.
Egalement, il s’agit de donner une véritable place aux peuples dans la construction européenne. Le but est d’obtenir non seulement
une Europe d’Etats, mais aussi une Europe des peuples plus démocratique.
1. L’Acte unique européen
La première révision a été réalisée par le biais de cet acte en 1986. Il a une vocation essentiellement économique, le but premier
étant d’achever le marché unique européen. On y trouve tout de même le fruit des réflexions des années 70/80, visant à donner
une impulsion politique à l’Europe. En 1984 un projet de Constitution a été proposé par le Parlement européen, mais n’a pas abouti.
Dès lors on ne parle plus de marché commun, mais de marché unique/intérieur – symbolise la suppression totale des frontières. On
n’est plus dans une idée de communauté, mais bien d’unité. Est également prévue la coopération dans le domaine monétaire, afin
de préfigurer l’Union européenne monétaire.
De plus, l’Acte unique prévoit que l’adoption des mesures d’harmonisation des législations nationales se fera à la majorité qualifiée
et non plus à l’unanimité. Il y a toutefois des exceptions, notamment les mesures fiscales et sociales. Aussi on assiste à une
extension des compétences de la communauté à la recherche technologique, la politique régionale et celle de l’environnement.
Cet acte consacre le Conseil européen, et renforce légèrement le pouvoir du Parlement européen. Il sert de base à la coopération
en matière de politique étrangère, ainsi qu’au Tribunal de première instance. Ce dernier permet de renforcer l’emprise du droit
communautaire au niveau national, en permettant aux requérants individuels de le saisir pour assurer leur protection.
Pour autant il va très vite être critiqué, et le contexte international va pousser les Etats européens à renforcer les liens entre eux. En
effet la chute de l’URSS et la question se pose de l’intégration pays de l’Est nouvellement démocratiques. Il faut donc que la CE soit
plus forte politiquement et économiquement pour pouvoir les accueillir. Egalement d’un point de vue économique, on entre dans
un cycle de négociations au sein du GATT au sujet du commerce des services. Pour peser dans ces négociations face aux EU, la CE
doit encore une fois être renforcée. Ainsi en 1990 Mitterrand et Kohl annoncent une nouvelle conférence visant à réviser le traité.
2. Le traité de Maastricht
Signé en 1992, il crée l’Union européenne afin de symboliser l’évolution plus politique de l’intégration européenne. D’un point de
vue institutionnel, ce traité gère toutes les institutions qui sont communes aux trois piliers (la CE, la PESC et la CJAI).

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Le premier pilier est un pilier d’intégration, alors que les deux autres sont des piliers de coopération. Ainsi dans ces deux derniers
domaines les décisions sont toujours prises à l’unanimité.
D’importantes nouveautés apparaissent avec ce traité, comme l’Union européenne monétaire avec la BCE ou bien la citoyenneté
européenne. Il s’agit de l’enclenchement d’une série de renforcements, le traité prévoyant lui-même sa propre révision pour 1996.
3. Le traité d’Amsterdam
Signé en 1997, il a pour but de renforcer l’union politique et de préparer l’élargissement de l’UE aux pays de l’Est. Son 1 er objectif est
de rapprocher l’Union du citoyen, de la rendre plus démocratique avec une multiplication des références aux droits de l’Homme.
Egalement, les accords de Schengen sont intégrés au traité, donnant naissance à un espace de liberté, de sécurité et de justice.
Aussi, on assiste à une communautarisation du troisième pilier, cad qu’un certain nombre de mesures sont transférés dans celui
d’intégration. Par ailleurs ce dernier comporte désormais un chapitre social.
Le 2nd objectif qu’il poursuit est d’affirmer l’identité de l’UE sur la scène internationale, autrement dit renforcer la PESC. On lui crée
un Haut représentant, mais les réformes sont minimes et visent juste à faciliter la prise de décision avec l’apparition des absentions.
A l’époque il y avait 15 Etats membres et 10 candidats, et le problème était que les institutions communautaires étaient toujours
conçues pour six. Sur ce point il n’y a pas eu de réforme, mais on a introduit un nouveau mécanisme : les coopérations renforcées. Il
s’agit de permettre à un groupe d’Etats de lancer une procédure nouvelle, d’aller plus vite que les autres.
4. Le traité de Nice
Signé en 2001, son seul objectif est de s’occuper du reliquat du traité d’Amsterdam, cad réformer les institutions en vue de
l’élargissement. A la même époque on rédige la charte des droits fondamentaux de l’UE, alors non-intégrée au traité.
5. Le traité établissant une Constitution pour l’Europe
La décision de rédiger ce traité a été prise en 2001 dans le but de regrouper tous les traités dans un nouveau. On a encore l’idée de
renforcer l’intégration, mais la méthode diffère : au lieu d’organiser une CIG, on réunit une convention composée de représentants
exécutifs des Etats membres et de l’Union, ainsi que des organes législatifs. L’idée est de rendre plus légitime la rédaction du texte.
Les travaux ont commencé en 2002, et se sont terminés en juillet 2003. Le texte est ratifié par plusieurs pays, mais en France le non
l’emporte au référendum, suivi d’un vote négatif des néerlandais. A partir de là deux groupes d’Etats se forment. Le vote négatif de
la France révèle un rejet global de la construction européenne et du discours sur l’Europe.
Le TECE contient pourtant des progrès, notamment au niveau libéral et démocratique. Mais la campagne référendaire mettait en
avant l’élargissement à la Turquie, ainsi que la libéralisation des services reposant sur le principe du pays d’origine, qui ont
largement influencé l’opinion. On décide alors d’attendre un peu, et Sarkozy et Merkel vont tenter de relancer la CE.
6. Le traité de Lisbonne
Signé le 13 décembre 2007, ce traité a été rapidement négocié et en moins de six mois il était rédigé. Cette rapidité s’explique par le
fait qu’il reprend pour l’essentiel le contenu du TECE, même s’il est élaboré de manière classique. L’idée est de relancer la
construction européenne pour ne pas rester sur la crise post-TECE, mais aussi de rendre plus efficace l’Union européenne.
Il s’agit d’une nouvelle révision des traités antérieurs, contrairement au TECE qui voulait les abroger. La charte, qui composait la 2 nde
partie du traité constitutif n’est plus intégrée au texte, il y a seulement un article qui y renvoie. Aussi, tout ce qui était symbolique
d’une union fédérale n’ont pas été repris.
Le traité de Lisbonne permet une évolution importante, puisqu’il supprime les piliers en les fusionnant, et supprime la communauté.
S’agissant de la ratification, la France l’a ratifié par voie parlementaire en 2008. Cela a été fortement critiqué, en raison de l’aspect
peu démocratique des ressemblances avec le TECE. L’Irlande l’a rejeté, et après négociations d’un certain nombre d’aménagements
elle finit par l’accepter, suivie de la Pologne et de la République Tchèque.

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 Les composantes de l’Union européenne

L’Union européenne est une union d’Etats, mais aussi une union des peuples, sans cesse plus étroite entre les Etats membres.

CHAPITRE 1 : L’Union européenne, une union d’Etats

Section 1 : l’engagement des Etats dans la Communauté et l’Union européennes

I – L’élargissement de la Communauté et de l’Union européennes

De six Etats membres à l’origine, la Communauté puis l’Union est passée à vingt-huit Etats membres. On peut se demander si un
élargissement de telle ampleur n’est pas susceptible de nuire au bon fonctionnement de l’UE.
Quelle que soit la réponse à cette question, ce choix est essentiellement politique. Mais il faut rappeler la vocation première de la
construction européenne, à savoir garantir la paix sur le continent, s’appuie principalement sur l’élargissement.

A – L’adhésion à la communauté et à l’Union européenne

Même si le traité de Rome prévoit l’ouverture de la communauté à tous les Etats européens qui souhaitent la rejoindre, tous les
Etats n’ont pas vocation à devenir membre. Outre la volonté, il faut aussi remplir des conditions de fond et suivre une procédure.
1. Les conditions de fond d’adhésion à l’Union européenne
a) Les conditions imposées aux Etats
Depuis le premier élargissement, il y a toujours eu des conditions à remplir pour devenir membre, mais celles-ci n’ont pas toujours
été inscrites dans le traité. C’est dans la perspective de l’élargissement à l’Est qu’on les y a intégrées, et aujourd’hui elles figurent en
partie dans l’art 49 TUE. Elles découlent également des conclusions du Conseil de Copenhague de 1993 ; on parle donc des critères
de Copenhague – quatre conditions :
 Une condition géographique : il faut être un Etat européen. Il n’y a pas de définition précise du continent européen, car les
opinions divergent. Aujourd’hui on retient le fait que l’Etat doit posséder au moins une partie de son territoire sur le
continent, mais il n’est pas dit si cette partie doit être étendue ou majoritaire.
Parfois la question ne se pose pas – rejet de la candidature du Maroc en 1987 – mais elle est devenue sensible avec la perspective
d’adhésion de la Turquie, qui a aujourd’hui vocation à devenir un Etat membre de l’Union.
Le débat n’est pas clos sur les frontières de l’Europe, et aucune réponse claire n’a été apportée par l’UE. On peut alors se référer à la
position du Conseil de l’Europe, qui indique que seuls les Etats dont le territoire national est situé en totalité ou en partie sur le
continent européen, et dont la culture est étroitement liée à la culture européenne, peuvent adhérer au Conseil. Ainsi il a ouvert ses
portes à l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie, et a rejeté le Kazakhstan et l’Ouzbékistan.
 Une condition politique : l’art 49 TUE renvoie à son art 2, cad les valeurs de l’UE. Ainsi un Etat doit respecter ses valeurs : il
doit avoir un régime démocratique et respecter les droits de l’Homme. Autrement dit ce doit être un Etat de droit.
Cette exigence a toujours été présente, mais elle était implicite. Elle est plus détaillée dans d’autres documents de l’UE, notamment
ceux de la Commission européenne – ex : séparation des pouvoirs, droits de l’opposition, pluralisme politique, élections libres et
équitables… Un des premières preuves de l’engagement des Etats au respect des droits de l’Homme est l’adhésion à la CEDH.
Cela suppose aussi le respect du droit des minorités, ainsi que la résolution des problèmes frontaliers avec les Etats voisins.
 Une condition économique : l’Etat candidat doit avoir une économie de marché efficace, viable et concurrentielle ; il doit donc
accepter les principes de l’économie de marché – ex : liberté des prix, transparence… Egalement, il doit mettre en place tout
un système juridique et institutionnel capable de faire fonctionner cette économie.
Les règles de concurrence sont très importantes, et lors de l’élargissement il a fallu aux pays de l’Est introduire dans leur législation
toutes ces normes, ainsi qu’ériger les institutions permettant de les faire appliquer et respecter.
 Une condition juridique : c’est la reprise de l’acquis communautaire, cad l’idée qu’un Etat qui entre dans l’UE intègre dans
son ordre interne les règles de l’Union qui existent au moment du processus d’adhésion.
Il faut également être capable de les appliquer, donc avoir un système institutionnel adéquat.
Ces quatre conditions ne doivent pas toutes être remplies au même moment du processus d’adhésion. La condition géographique
permet de reconnaître la vocation de l’Etat à devenir européen, et c’est à ce moment qu’entre en jeu les conditions politique et
économique. Enfin c’est la condition juridique qui est au cœur des négociations.
b) La capacité d’absorption ou d’intégration de l’Union européenne
C’est une condition relativement récente, concomitante à l’élargissement des années 2000, qui a posé certaines difficultés à l’UE. La
capacité d’absorption repose sur un document de novembre 2006 publié par la Commission européenne. Elle identifie trois
éléments pour évaluer cette capacité :
 Elle doit être capable de maintenir l’élan de l’intégration européenne : il y a un volet institutionnel, correspondant au fait que
les institutions de l’UE doivent toujours pouvoir fonctionner de manière efficace – ex : prise de décision effective, pb de la
multiplicité des langues… et un volet matériel, cad pouvoir continuer à développer de nouvelles politiques européennes, et
appliquer de manière efficace celles qui existent déjà.
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  Les candidats doivent être forcés de respecter rigoureusement les conditions d’adhésion : il faut être très attentif aux
négociations, voire n’accepter l’adhésion que lorsque toute la législation européenne est reprise, sans ménager de période
d’adaptation comme cela a pu être fait auparavant.
 Il faut une meilleure communication avec les citoyens, pour assurer la légitimité démocratique du processus d’élargissement.
La Commission précise qu’il faut les préparer et qu’ils acceptent l’ouverture à d’autres Etats, sans référendum systématique.
Ce n’est pas une condition officielle d’adhésion à l’UE, mais elle paraît légitime et nécessaire pour poursuivre l’intégration.
2. La procédure d’adhésion
a) Les différentes étapes de l’adhésion
D’un point de vue juridique, l’adhésion repose sur un accord conclu entre les Etats membres et l’Etat candidat. La procédure
officielle est prévue à l’art 49 TUE :
ð La candidature est déposée devant le Conseil de l’UE, qui en informe le Parlement européen et les parlements nationaux.
Aucune condition n’est imposée à ce stade, c’est simplement la manifestation de volonté officielle de l’Etat candidat.
ð La Commission est consultée, et rend un avis obligatoire mais non-conforme (= pas obligation de le suivre).
ð Le Parlement européen approuve à la majorité de ses membres l’adhésion. Ce pouvoir a été consacré par l’Acte unique, avant
quoi il pouvait se prononcer en donnant un avis mais il ne votait pas.
ð Le Conseil se prononce à l’unanimité – chaque Etat ayant un droit de véto – et conclut un accord d’adhésion.
ð Ce traité doit être signé et ratifié par tous les Etats concernés, membres et candidat. Chaque Etat décide de sa procédure de
ratification. En France, il y a eu une évolution avec la révision constitutionnelle de 2005 : tout projet de loi l’autorisant doit être
soumis au référendum par le Président de la Rép. Mais en 2008, suite à une nouvelle révision, le caractère automatique du
référendum a été atténué : le vote d’une motion adoptée par chaque assemblée à la majorité des 3/5èmes suffit.
En pratique cette procédure est très longue, car il y a beaucoup plus d’interventions des différentes institutions, notamment celles
de la Commission qui mène les négociations. Celles-ci peuvent subir plusieurs blocages tant par les institutions que par les Etats
membres. Egalement, reprendre le droit de l’UE et négocier les chapitres peut s’avérer très coûteux, et pour atténuer cette difficulté
l’UE a mis en place des stratégies de préadhésion.
b) Les stratégies de préadhésion
Développées à l’occasion des élargissements à l’Est dans les années 2000, on peut citer deux stratégies importantes :
 Les accords de stabilisation et d’association entre l’UE, les Etats membres et l’Etat candidat : lancés en 1999 pour les PECO,
ils définissent les relations avec l’Union, et portent sur un volet politique – le contrôle de l’Etat de droit – et un volet
économique – l’application de certaines règles du droit communautaire.
 Les aides financières versées par l’UE aux candidats : le programme PHARE (Pologne Hongrie assistance à la restructuration
des économies) apparaît en 1999 avant de s’étendre à d’autres pays. L’idée était de soutenir des politiques, en particulier la
modernisation institutionnelle et la mise en œuvre de certaines règles/structures.

B – Les différentes étapes de l’élargissement des Communautés et de l’Union européennes

1. De l’Europe des 6 à l’Europe des 28
a) De l’Europe des 6 à l’Europe des 15
Au départ donc, pour les traités CECA et CEE, seuls la France, l’Allemagne, l’Italie et le Benelux composent l’Europe.
Le premier élargissement a lieu le 1er janvier 1973 avec l’adhésion du Royaume-Uni, de l’Irlande et du Danemark ; on passe donc à 9.
L’adhésion du RU marque la fin d’une longue période d’hésitation. En effet il avait d’abord refusé la CECA et la CEE, puis avait tenté
de les faire échouer en créant une organisation concurrente : l’association européenne de libre-échange. Pour autant en 1961 il
réclame son adhésion. Il se heurte à un blocage français de De Gaulle, qui considérait que le RU était trop proche des Etats-Unis. La
Communauté rompt alors les négociations. Le RU réitère en 1967, là encore véto français sans négociation. Il faudra attendre le
départ de De Gaulle en 1969 pour que G. Pompidou lève ce véto.
Ensuite dans les années 80, on a l’élargissement méridional avec l’adhésion de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal ; on passe à 12.
Ces pays ont rompu avec la dictature dans les années 70, et assez naturellement ils envisagent de rejoindre les autres démocraties
au sein de la Communauté européenne. Celle-ci a été très prudente, car ces trois Etats présentaient des situations économiques et
politiques plutôt fragiles. Mais ayant un potentiel agricole important il valait mieux les accepter. Ainsi les adhésions se sont faites en
deux temps : la Grèce le 1er janvier 1981 et l’Espagne et le Portugal le 1er janvier de 1986.
Enfin l’élargissement septentrional du 1er janvier 1995, on passe à 15 Etats membres avec l’Autriche, la Finlande et la Suède.
En 1992, le traité de Porto est signé entre la Communauté européenne et l’Association de libre-échange, donnant naissance à
l’Espace économique européen – ppe de marché commun. Ces trois Etats étaient membres de l’Association, et donc prêts à entrer
dans la CE. A la même époque la Suisse et la Norvège posent aussi leur candidature, mais la Suisse refuse de ratifier le traité de
Porto, et l’adhésion de la Norvège est rejetée par référendum.
b) De l’Europe des 15 à l’Europe des 28
Après l’effondrement de l’URSS les demandes d’adhésion à la Communauté se multiplient, les Etats anciennement soviétiques y
voyant un symbole politique de leur libération, leur assurant un avenir prospère. Ainsi on a 13 candidats : Turquie, Chypre, Malte,
Pologne, Hongrie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Bulgarie, Slovaquie, Roumanie, Slovénie et République Tchèque.

Droit des Institutions de l’UE 6

Cette vague d’adhésion pose des difficultés en termes d’hétérogénéité, les nouveaux arrivants ayant un PIB inférieurs de près de
40% par rapport au PIB moyen des 15 autres. Il fallait être progressif et sélectif, ce pourquoi en 1993 on fixe les critères de
Copenhague. Pour y répondre beaucoup de réformes matérielles et institutionnelles sont à faire.
Au niveau de l’Union européenne, on observe plusieurs difficultés :
 Des difficultés institutionnelles : le fonctionnement des institutions est mis à mal, il faut les réformer.
 Des difficultés financières : intégrer ces Etats a nécessité un investissement financier (aides).
 Une difficulté politique : l’acceptation ou non de ce processus d’élargissement par les Etats membres. Le RU et les pays du
Nord y sont plutôt favorables, avec l’idée que cette expansion du marché commun conduise à une Europe fédérale ;
l’Allemagne également, car elle deviendrait le centre de l’Europe. La France en revanche plaide pour une réforme
institutionnelle de peur de voir le centre de l’Europe se déplacer. Les pays du sud sont également réticents, de peur de perdre
les financements dont ils bénéficiaient.
Malgré tout, l’UE choisit d’opérer cet élargissement pour des raisons de puissance, et pour répondre à cet objectif de garantir la
paix sur le territoire européen.
Le processus se termine par la signature du traité d’Athènes – 16 avril 2003. A l’époque, la Turquie n’est pas acceptée, et la
Roumanie et la Bulgarie sont laissées de côté, faute de progrès suffisant sur un certain nombre de dossiers. Il faudra attendre 2007
pour les voir intégrer l’Union (même si la Commission a émis des réserves, quant à la sécurité alimentaire et aérienne + pollution).
Le dernier pays est la Croatie, le traité d’adhésion est signé en 2011 et elle entre officiellement dans l’UE le 1er juillet 2013.
Dans tous ces cas, il y a eu un référendum pour que les populations se prononcent sur cette adhésion. La plupart du temps, le oui l’a
emporté avec une grande majorité, même si on peut remarquer un taux d’abstention élevé.
2. L’avenir de l’élargissement
a) Les candidats à l’adhésion
Il faudrait opérer une classification selon le caractère plus ou moins éloigné de l’adhésion.
Aujourd’hui il n’y a pas de pays adhérant, cad qui a signé le traité d’adhésion et qui attend l’effectivité de celle-ci (= ratification).
Le premier groupe d’Etats sont ceux qui ont le statut de candidat – les négociations ont été ouvertes. C’est le cas de la Turquie, du
Monténégro (2010 – 2012) et de la Serbie (2012 – 2014). Récemment on a eu des cas particuliers, comme celui d’un Etat qui pose sa
candidature, commence à négocier puis se retire : l’Islande (2010 – 2011 suspendues en 2013 – 2015).
Ensuite le second groupe d’Etats sont ceux qui ont le statut de candidat – les négociations ne sont pas ouvertes. C’est le cas de
l’Albanie (2014) et de la Macédoine (2005), pour laquelle le problème réside dans le nom (la Macédoine est une province grecque).
Le troisième groupe correspond aux pays qui ont déposé leur candidature, mais celle-ci n’a pas été officiellement acceptée. On y
trouve la Bosnie-Herzégovine (2016). Un groupe très proche, est celui des candidats potentiels qui n’ont pas déposé leur
candidature : le Kosovo (reconnu par 23 membres de l’UE, un ASA est entré en vigueur en 2016).
Enfin, le dernier groupe est celui des Etats qui pourraient rejoindre l’UE mais qui ne respectent pas les critères de Copenhague.
C’est le cas de l’Ukraine, la Biélorussie, la Moldavie, la Géorgie, l’Azerbaïdjan et l’Arménie. Pour autant ce sont des Etats avec
lesquels l’UE entretient des relations privilégiées, notamment dans le cadre de la politique européenne de voisinage (art 212 TFUE).
Ils sont ainsi associés à certaines politiques, et à l’espace de libre-échange.
b) Le cas de la Turquie
En 1963 la Turquie conclut un ASA avec la CEE, et déjà l’idée d’une adhésion éventuelle est évoquée. Pendant plusieurs années
pourtant les discussions n’ont pas lieu, en raison notamment de l’invasion de Chypre par l’armée turque en 1974 et du coup d’Etat
militaire de 1980 – les relations avec les Communautés sont rompues.
Le réchauffement des relations se fait dans les années 90, et en 1995 on met en place une union douanière entre la Turquie et la
CEE après que la Grèce ait levé son véto. Sa candidature est d’abord refusée, en raison de la question des droits de l’Homme, puis le
statut de candidat est octroyé à la Turquie en 1999.
Par la suite, la Turquie sera étroitement associée en tant qu’observateur aux politiques de l’UE, même si les questions politiques ne
sont pas toutes réglées. La Commission émet, avec une grande prudence, en 2004 un avis favorable à l’adhésion du pays (on laisse
quand même une porte de sortie). Les négociations sont ouvertes en 2005 en même temps que celles de la Croatie. Ajd tous les
chapitres n’ont pas été ouverts, mais surtout la Turquie n’a pas reconnu Chypre ce qui n’est pas acceptable juridiquement.
Enfin un accord sur les migrants a été signé, par lequel la Turquie s’engage de recevoir des migrants à condition de pouvoir
poursuivre les négociations et rejoindre l’UE à terme. Toutefois, la purge entamée par Erdogan suite à la tentative de coup d’Etat
militaire de juillet 2016 remet une fois de plus en cause la possible adhésion de la Turquie à l’Union.

II – L’appartenance à la Communauté et à l’Union européennes

Un certain nombre d’obligations générales pèsent sur les Etats membres de l’Union.

A – L’obligation générale de coopération loyale

1. Les origines du principe de coopération loyale
Aujourd’hui inscrite à l’art 4 TUE, cette obligation existe depuis le début de la construction européenne : elle était stipulée à l’art 5
du traité de Rome, comportant une double-obligation requalifiée de principe de coopération loyale par la jurisprudence de la CJCE.

Droit des Institutions de l’UE 7

L’origine de ce principe est double :
 Le principe de droit international public de bonne foi dans l’exécution des traités.
 Le principe de droit interne des Etats fédéraux de fidélité fédérale – ex : loi fondamentale allemande précisant que les Länder
sont compétents pour exécuter les lois fédérale, en en respectant la lettre et l’esprit. Ils doivent tout mettre en œuvre pour
accomplir cette tâche avec diligence et vigilance.
2. Le sens et la portée du principe de coopération loyale
En droit communautaire, il se traduit par une double-obligation :
 Une obligation positive : les Etats membres doivent adopter toutes les mesures propres à assurer la bonne exécution des
obligations découlant du traité et des actes pris par les institutions de l’UE. Ils doivent faciliter à l’Union l’accomplissement
de sa mission.
 Une obligation négative : au-delà de la stricte légalité, les Etats membres doivent s’abstenir de réaliser des actes qui
pourraient mettre en péril les buts poursuivis par la Communauté – la réalisation des objectifs du traité.

Cela a plusieurs conséquences pour les Etats membres :

 Ils sont tenus de mettre en œuvre le droit de l’UE : ils ont une compétence d’exécution, ce qui implique qu’ils doivent contrôler
la mise en œuvre de ce droit et en sanctionner les violations – c’est l’obligation de coopération.
 Ils doivent collaborer de manière loyale avec les institutions européennes : il s’agit d’une collaboration structurelle, cad
participer au travail de celles-ci, mais aussi fonctionnelle puisqu’ils doivent leur fournir une assistance admin/techn (ex : infos).
 Ils ont une obligation d’action supplétive : ils doivent suppléer les institutions lorsqu’elles sont défaillantes au nom de l’intérêt
commun – ce sont des gestionnaires de l’intérêt commun.
 Ils ont une obligation de loyauté : c’est l’interdiction de tout comportement/acte qui pourrait remettre en cause le droit,
l’action ou les objectifs de l’Union européenne.
 Ils ont une obligation de solidarité : les Etats appartenant au même ensemble, et ayant tous la volonté de participer à la
construction européenne, doivent être solidaires entre eux. Cette obligation fait peser un devoir d’assistance sur un Etat
membres vis-à-vis d’un autre – ex : secours mutuel, immigration. La CJCE en a fait un principe général de l’UE en 1973.

B – L’obligation mal acceptée de solidarité financière

1. Les modalités de financement de la Communauté et de l’Union européennes
Au début de la construction européenne, la Communauté était financée par les contributions des Etats membres, votées par les
parlements nationaux. Le traité de Rome prévoyait toutefois l’acquisition de l’autonomie, soit un système de ressources propres.
Dans un premier temps, cette évolution n’a pas pu se faire en raison notamment du général De Gaulle, l’adoption d’un tel système
nécessitant le bon fonctionnement du marché commun. Ainsi cette autonomie financière n’a été mise en place qu’à partir des
années 70 avec une décision du Conseil (+ réunion des chefs d’Etat) du 21 avril 1970.
Dès lors, le budget communautaire dépend de deux ressources :
 Les droits de douane, perçus aux frontières extérieures donc tirés du commerce avec les tiers.
 Les prélèvements agricoles, soit des taxes frappant les importations ayant un prix moins élevé que les produits de l’UE.
Cette taxe repose principalement sur la PAC, et sa politique des marchés (1962) : la Communauté fixe des prix auxquels les produits
agricoles doivent se vendre sur le territoire de l’UE – prix plus élevé que sur les marchés mondiaux, le but étant d’assurer un niveau
de vie suffisant aux agriculteurs et l’autosuffisance de la CE. Pour compléter, on crée un prix d’intervention cad un prix auquel la CE
achète aux agriculteurs les marchandises qu’ils n’arrivent pas à vendre sur le marché. Pour pallier le manque de compétitivité des
agriculteurs européens, la CE taxe les produits venant des tiers, et subventionne les agriculteurs européens qui exportent. La PAC
comprend aussi une politique des structures (1972) visant à soutenir l’expansion des petites structures agricoles + en difficulté.
Toutefois, ce sont de très mauvaises ressources car imprévisibles et décroissantes, car de plus en plus d’Etats entrent dans la CE et le
commerce intra-européen prévaut largement. Ainsi on crée une autre ressource :
 Le prélèvement d’un % de la TVA perçue par les Etats + amendes infligées aux pourfendeurs des règles de concurrence.
En 1975 le traité est complété, donnant au Parlement européen le pouvoir de voter le budget européen en partenariat avec le
Conseil, dans la logique du consentement à l’impôt. Le financement effectif par ces ressources sera mis en place en 1980, mais très
vite elles vont se révéler insuffisantes en raison d’une augmentation des dépenses – l’élargissement au Sud entraîne la mise en place
du fond européen de développement régional, versant des aides financières. Par ailleurs, les accords du GATT viennent diminuer les
droits de douane, et donc entraînent une baisse des recettes et une diminution des exportations.
En 1988, on réforme (Delors 1) le système de financement en ajoutant une nouvelle ressource animée par un ppe de solidarité :
 Le prélèvement d’un % du PNB, cad sur la richesse des Etats, proportionnel aux moyens de chacun d’entre eux.
2. La remise en cause de la solidarité financière
La première remise en cause provient des britanniques, le RU étant un contributeur net cad qu’il ne donne plus qu’il reçoit.
Ces critiques se sont renforcées en 1980 avec Thatcher (« I want my money back »), qui demande à ce qu’on lui rembourse une
partie de sa contribution. Elle obtient gain de cause en 1984 avec la création du mécanisme correcteur. Le même problème s’est

Droit des Institutions de l’UE 8

posé dans les années 90 avec les autres contributeurs nets (Allemagne, Pays-Bas, Autriche, Suède…). Ils obtiennent de ne plus
participer au chèque britannique et une baisse de la taxe sur la TVA.
Au fil des années, les Etats n’ont pas voulu augmenter leur contribution est à présent le budget européen est en recul par rapport
aux années précédentes. La solution serait de trouver de nouvelles ressources – ex : taxes sur les communications (transport ou
électronique) ou impôt européen sur le revenu des personnes.

C – Un engagement modulable et réversible

Pendant longtemps, lorsqu’on parlait d’engagement des Etats on parlait d’irréversibilité avec l’idée que l’intégration européenne
doit toujours aller de l’avant et ne jamais régresser. Ce dynamisme devrait se traduire par l’irréversibilité de l’acquis communautaire
et de l’engagement. Si l’irréversibilité de l’acquis communautaire semble acquis, celle de l’engagement a été mise à mal lors des
dernières évolutions du traité. En effet aujourd’hui les Etats peuvent se voir exclus de l’UE, et s’en retirer volontairement.
1. Un engagement modulable : la possibilité de mener des coopérations renforcées
Dans les années 90, on donne la possibilité à certains membres de négocier des options de retrait (opting-out), leur permettant de
ne pas participer à certaines politiques communes - ex : monnaie unique. Cela passait par la technique des protocoles annexés,
prévoyant des dérogations. Ainsi il y avait déjà une différenciation dans l’appartenance.
Mais le traité d’Amsterdam est allé plus loin en institutionnalisant la possibilité pour certains Etats d’aller plus vite que d’autres sur
la voie de l’intégration, par le biais de la procédure des coopérations renforcées. Ainsi lorsqu’un certain nombre d’Etats sont
d’accord pour adopter un acte ou une politique, ils peuvent le faire sans que les autres ne participent.
Certains ont parlé de différenciation constructive, en opposition à la technique des protocoles annexés qualifiée de déstructurante.
Pour lancer une telle coopération, il faut que l’initiative vienne au moins de neuf Etats membres. Cette demande est adressée à la
Commission, qui choisit de la soumettre ou non au Conseil européen. L’approbation de la coopération renforcée passe par le
Parlement européen et par le Conseil qui se prononce à la majorité qualifiée. Elles peuvent concerner tous les domaines.
Ce mécanisme a tout de même été critiqué : certains ont parlé d’Europe à plusieurs vitesses, considérant que certains Etats allaient
laisser les autres au bord de la route. Ses défendeurs eux considéraient qu’il permettait de tirer vers le haut les Etats trop prudents.
Pour répondre à ces critiques, des mécanismes de garantie ont été introduits avec une obligation d’ouverture : tout Etat doit
pouvoir rejoindre la coopération quand il le souhaite. Egalement, elle ne doit pas remettre en cause l’acquis communautaire.
Au final cette procédure n’a été que peu utilisée, et les exemples d’utilisation montrent qu’il s’agit d’un point assez technique : la
réforme du divorce au niveau européen et la mise en place d’un système de brevet propre à l’UE en 2010, la taxe sur les
transactions financières en 2013…
2. Un engagement réversible : la possibilité de retrait
Jusqu’au traité de Lisbonne, un Etat ne pouvait pas être exclu de l’UE, même s’il n’en respectait plus les valeurs ou voulait partir.
Le traité d’Amsterdam avait cependant introduit la sanction de la suspension temporaire : lorsqu’un Etat est coupable de violation
grave ou répétée des droits de l’Homme et de la démocratie, il pouvait se voir retirer certains droits – ex : droit de vote – donc ne
plus participer au fonctionnement de l’UE, tout en conservant ses obligations relatives à l’UE.
Le traité de Lisbonne a introduit la possibilité de retrait volontaire d’un Etat de l’UE. Ainsi tout Etat peut conformément à ses règles
constitutionnelles décider de quitter l’Union. La procédure est fixée à l’art 50 TUE : il doit notifier son intention au Conseil, qui
adopte des orientations sur lesquelles l’Etat va négocier. A la fin du processus, une convention sera conclue par le Conseil à la
majorité qualifiée avec accord du Parlement européen.
L’art 50 a permis à Cameron d’organiser le référendum sur la sortie ou le maintien du Royaume-Uni dans l’UE. Il a fait campagne
pour convaincre le maintien en négociant avec l’UE un aménagement du statut du RU dans l’Union, et obtint gain de cause en
février 2016. Le 23 juin le camp en faveur du leave l’emporte et la procédure devrait commencer en mars 2017.
L’arrangement obtenu par Cameron comprenait notamment la gouvernance économique avec l’égalité entre l’euro et les autres
monnaies et la compétitivité (moins de réglementations sociales et environnementales).

Section 2 : le partage des compétences entre l’Union européenne et les Etats membres

I – Une identification difficile des compétences de l’Union européenne

A l’origine, dans le traité de Rome il n’y avait aucune disposition sur les compétences de la CEE. Il fallait lire l’ensemble du traité
pour repérer les compétences qui étaient éparpillées. Dès lors un certain nombre de conflits est apparu s’agissant du partage de
compétences entre les Etats membres et la Communauté.
La CJCE a donc par sa jurisprudence apporté des précisions relatives aux compétences de la Communauté, qui seront consacrées par
le traité de Lisbonne dans une liste. Cette répartition repose sur le principe d’attribution des compétences de l’UE.

A – Une détermination souple des compétences des Communautés et de l’Union européenne

1. Le principe d’attribution des compétences
L’art 5 al.2 TUE dispose que l’UE agit dans les limites des compétences qui lui sont conférées et des objectifs qui lui sont assidus.
Toutes les compétences qui ne sont pas conférées à l’UE appartiennent aux Etats membres.

Droit des Institutions de l’UE 9

Ce principe n’est pas une originalité de l’UE : les OI et les Etats fédéraux en disposent, mais dans ces derniers la Constitution
comporte une liste précise des compétences de l’Etats fédéral ou des Etats fédérés. Dans l’UE il n’existe pas de liste précise pour
avoir une certaine marge de manœuvre. Ce principe d’attribution a alors atteint une certaine souplesse et a été aménagé.
2. Les aménagements du principe d’attribution
Au-delà des domaines d’intervention identifiés, les compétences de l’Union ont été et peuvent être étendues au fur-et-à-mesure de
la construction, sans révision du traité et ce à l’aide de deux techniques :
 La technique des compétences subsidiaires : elle repose sur l’art 352 TFUE (et existait déjà dans le traité de Rome).
Cette disposition permet aux institutions européennes d’agir pour réaliser les objectifs qui lui sont donnés, alors même que le traité
n’a pas prévu de pouvoir d’action. Si elles estiment qu’un acte est nécessaire dans un domaine particulier et qu’il n’y a pas de base
juridique dans le traité leur permettant d’adopter cet acte, elles vont utiliser cet article pour le faire.
 La technique des compétences implicites ou impliquées : elle a été consacrée par la CJUE dans le cadre d’un contentieux.
Il s’agit d’un phénomène de droit international appelé la théorie des pouvoirs impliqués. Il permet au juge de considérer que les OI
puissent disposer de compétences implicites nécessaires pour l’effectivité de leurs compétences explicites. Elle est assez
contestable, car elle repose essentiellement sur le pouvoir du juge qui interprète le traité de manière audacieuse.
Les doutes que l’on peut avoir sur la répartition des compétences ont fait l’objet de critiques, essentiellement de la part des Etats
lorsqu’ils estimaient que l’UE empiétait sur leur domaine de compétence. Cela nuit aussi à la clarté et la lisibilité du droit de l’UE.
A chaque révision de traité la question d’établir une liste des compétences s’est posée, mais cela n’a abouti qu’avec le TECE. Il
s’agissait de répondre à la volonté de rendre l’UE plus transparente à l’égard des citoyens. Ce dernier n’est pas entré en vigueur,
mais ses dispositions seront reprises par le traité de Lisbonne.

B – Les apports du traité de Lisbonne : une clarification bienvenue

1. La nature des compétences de l’Union européenne
Cette nature se déduit des dispositions du traité et renvoie à une distinction déjà faite entre deux types de compétences :
 La compétence d’action : les institutions de l’UE agissent et adoptent des actes, et même des politiques dans certains
domaines. C’est ce qui recouvre l’intégration positive, cad l’ensemble des dispositions leur permettant vraiment d’agir.
 La compétence de contrôle : c’est la capacité pour certaines institutions de seulement contrôler la bonne mise en œuvre
du droit de l’UE. Cela renvoie à l’intégration négative, cad les dispositions formulées en termes d’interdiction.
2. Les domaines de compétence de l’Union européenne
Le traité de Lisbonne identifie trois catégories de compétence de l’Union européenne :
 Les compétences exclusives de l’UE : ce sont les domaines dans lesquels seule l’Union peut intervenir et adopter des actes
contraignants. Les Etats ont perdu leur compétence, ils peuvent mettre en œuvre mais pas décider – ex : douane, monnaie…
 Les compétences partagées entre l’UE et les Etats : ils peuvent tous intervenir et légiférer dans ces domaines, mais les Etats
ne peuvent pas adopter d’acte contraignant sauf si l’Union n’a pas encore agit – ex : marché intérieur, agriculture, transport…
 Les compétences d’appui, de complément ou de coordination de l’UE : la compétence de l’Union n’a pas vocation à replacer
celle des Etats membres, elle vient seulement appuyer leur action – ex : culture, éducation…
Il reste toutefois certains points à éclairer. Dans ces trois catégories, il y a deux domaines qui ne figurent nulle part : la politique
étrangère de sécurité et de défense et la politique économique. Ce sont deux domaines dans lesquels les Etats conservent une
compétence importante, et on cherche à garantir leur souveraineté. L’UE a un rôle de coordination des politiques nationales, mais
ces dernières années on constate que les grandes orientations de politique économique sont définies à l’échelle de l’UE.
Toujours est-il que, dans quasiment tous les domaines, les Etats membres comme l’Union peuvent intervenir. Pour déterminer à qui
appartient effectivement la compétence d’agir, plusieurs principes ont été mis en place.

II – L’encadrement de l’exercice des compétences de l’Union européenne

A – Les principes régulant le partage des compétences
L’art 5 TUE issu du traité de Maastricht a introduit le principe de proportionnalité et le principe de subsidiarité.
Le principe de proportionnalité est un principe classique déjà consacré par la jurisprudence de la CJCE, qui en avait fait un PGD
avant le traité de Maastricht. Il implique que l’action de l’UE n’excède pas ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs du traité.
Ainsi les institutions doivent surveiller l’importance de leur activité, et entre deux mesures à efficacité égale elles doivent choisir la
moins contraignante. La directive doit être privilégiée car elle ne réglemente pas précisément les questions abordées, mais donne
uniquement les objectifs à atteindre. La proportionnalité s’applique à toutes les compétences de l’Union.
Le principe de subsidiarité lui ne s’applique qu’aux compétences partagées. Il signifie que l’UE n’intervient dans un domaine que si
et dans la mesure où les objectifs de l’action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les Etats membres.
Autrement dit, l’UE n’intervient que lorsqu’une action commune est plus efficace qu’une juxtaposition d’actions individuelles.
L’idée de subsidiarité existe depuis le début de la construction européenne. Encore une fois la directive traduit cette idée, car il n’est
pas nécessaire de rentrer dans le détail de la législation. Le principe de reconnaissance mutuelle des législations nationales posé
par la CJCE en 1979 a pour but de favoriser la libre circulation des marchandises.

Droit des Institutions de l’UE 10

Les Etats sont libres de fixer des règles de production et de commercialisation sur leur territoire, mais ils ne peuvent pas les imposer
aux marchandises venues d’autres Etats membres. Ainsi les Etats peuvent imposer leurs règles mais ils doivent reconnaître les règles
des autres Etats membres. Ce principe permet d’éviter une harmonisation trop lourde.

B – La mise en œuvre et le contrôle des principes

La mise en œuvre des principes est inscrite dans un protocole annexé au traité depuis Amsterdam. Elle repose essentiellement sur la
Commission européenne, car c’est elle qui a le pouvoir législatif – l’initiative des textes – dans l’UE. Elle s’est ainsi engagée à
privilégier les directives par rapport aux règlements, et de laisser une marge de manœuvre aux Etats membres.

Aujourd’hui des obligations pèsent sur la Commission pour qu’elle respecte ces principes – ex : elle doit consulter toutes les parties
concernées avant d’adopter une proposition d’acte ; elle doit motiver ses propositions de texte (ppe de subsidiarité).
Quand les principes ont été inscrits dans le traité, il y a eu de nombreuses discussions quant à au contrôle de leur respect. L’idée est
venue de mettre en place un contrôle a priori, cad que la CJUE puisse être saisie avant l’adoption d’un texte. Mais cela aurait été
une surcharge de travail pour la Cour, et aurait retardé considérablement l’adoption des textes. Un contrôle classique a été retenu.
Mais le traité de Lisbonne a introduit une nouvelle modalité de contrôle du principe de subsidiarité. Il repose essentiellement sur
l’intervention des parlements nationaux qui ont à leur disposition deux types de contrôle :
 Un contrôle préventif : les parlements nationaux se voient transmettre par la Commission tous les projets d’actes
législatifs. S’ils les estiment contraires au principe de subsidiarité, ils peuvent adresser un avis motivé aux institutions de
l’UE. Chaque parlement national dispose de deux voix. Si un certain nombre d’entre eux s’opposent au texte, la
Commission doit réexaminer le projet de texte. Si elle décide de le maintenir, elle doit motiver son choix.
 Un contrôle répressif : les parlements nationaux demandent à leur gouvernement de saisir la CJUE (parce qu’ils n’ont pas le
droit de la saisir eux-mêmes).
Un autre organe possède un pouvoir de contrôle du respect du principe de subsidiarité : le Comité des régions, qui peut saisir la
Cour pour remettre en cause la conformité d’un acte.

CHAPITRE 2 : L’Union européenne, une union de peuples

Section 1 : la citoyenneté européenne

Apparue avec le traité de Maastricht, la citoyenneté est le signe le plus politique de la construction européenne.

I – La notion de citoyen européen

Ce n’est pas une notion autonome : le traité précise qu’est citoyen toute personne ayant la nationalité d’un Etat membre. Dès lors,
l’acquisition de la citoyenneté européenne dépend des Etats. Il s’agit d’une citoyenneté de superposition, cad qu’elle vient s’ajouter
à celle des Etats mais elle ne la remplace pas.
Ainsi la notion dépend du bon vouloir des Etats, puisqu’ils conservent leur compétence pour décider des conditions d’attribution et
de retrait de la nationalité. A ce titre la CJUE les incite à être vigilants dans ce domaine, car priver un citoyen de sa nationalité
revient à le priver de sa citoyenneté européenne.
La Cour considère que la citoyenneté européenne est un signe d’intégration et d’appartenance à l’UE. Elle permet de conférer aux
ressortissants des Etats membres des droits spécifiques, et implique une égalité de traitement entre tous les citoyens.

II – Les droits du citoyen européen

Le traité indique que le citoyen a des droits et des devoirs ; pour autant s’il donne une liste des droits, ce n’est pas le cas pour les
devoirs. Ce sont des devoirs classiques – ex : payer l’impôt (question de l’impôt européen).

A – Les droits conférés aux citoyens européens en 1992

1. Le droit de libre-circulation et la liberté de séjour sur le territoire de l’UE
La libre-circulation des personnes était prévue depuis le traité de Rome, dans la logique de marché commun. Mais désormais, avec
le traité de Maastricht, elle acquiert une véritable autonomie et est envisagée indépendamment de l’exercice d’une activité éco.
En effet dans le traité de Rome, la libre-circulation ne concernait que les acteurs économiques. Les personnes n’exerçant pas
d’emploi dans un autre Etat membres n’avaient aucune liberté de circulation et de séjour. Avec Maastricht toute personne acquiert
cette liberté. Cette extension était déjà entamée par trois directives de 1990 (retraités, étudiants, puis toute personne).
Le traité consacre les droits, mais pour effectuer leur mise en œuvre il faut adopter des actes de droit dérivé. En effet la liberté de
circulation et de séjour a été mise en place par une directive de 29 avril 2004, adoptée par le Parlement et le Conseil.
Elle s’adresse non seulement aux citoyens européens, mais aussi aux membres de leur famille ressortissants d’un Etat tiers. Pour
pouvoir circuler librement, il faut seulement avoir des papiers d’identité valides, et pour séjourner pendant plus de trois mois il y a
deux conditions supplémentaires : avoir des ressources suffisantes et une couverture maladie. L’idée étant de ne pas devenir une
charge pour l’Etat d’accueil. On peut demander un visa, mais celui-ci ne peut pas être refusé.
Droit des Institutions de l’UE 11
Les membres de la famille bénéficiant de ces droits sont les conjoints, les partenaires (enregistré par un contrat), les descendants
de moins de 21ans ou à charge et les ascendants à charge. Les autres n’ont pas un droit automatique, mais la directive précise que
les Etats doivent faciliter la circulation et le séjour.
La seule possibilité de freiner ces principes est la liberté publique, la santé publique, la moralité publique et l’ordre public.
Au départ la CJUE a eu tendance à avoir une interprétation très souple et très favorable sur ces dispositions. A la base il y a le
principe de non-discrimination, à savoir que les citoyens européens bénéficient d’une égalité de traitement.
Dans son arrêt Trojani – 2004 elle a considéré qu’à partir du moment où un citoyen séjournait légalement dans un autre Etat
membre, il pouvait prétendre aux mêmes prestations sociales que les citoyens nationaux. Pour autant, dans son arrêt Dano – 2014
elle a estimé plus strictement que, pour avoir droit aux prestations sociales, il devait disposer de ressources suffisantes.
La liberté de circulation des citoyens est privilégiée par l’existence de l’espace Schengen – accords intégrés au traité avec le traité
d’Amsterdam. Depuis un règlement de 2006, il existe un code frontière dans lequel sont recensées les règles applicables aux
frontières extérieures, la base étant la suppression des contrôles aux frontières intérieures.
Or ce principe connaît des exceptions, renforcées en 2013 par certaines circonstances exceptionnelles – ex : lutte contre-terrorisme.
La lutte contre l’immigration illégale ne fait pas partie de ces circonstances exceptionnelles, mais il y a des formules permettant de
rétablir les frontières en cas d’afflux massif de migrants.
2. Le droit de vote et d’éligibilité aux élections
Il s’agit du droit le plus symbolique de l’évolution politique de l’Union avec le traité de Maastricht. Il est limité aux élections
municipales et européennes dans l’Etat de résidence. De plus le traité laisse une marge de manœuvre aux Etats membres en les
laissant décider des conditions de vote et d’éligibilité – ex : conditions d’âge, de domicile, de durée de la résidence…
Pour les élections européennes, l’acquisition du droit de vote n’est valable que dans un Etat membre.
3. Le droit à la protection diplomatique sur le territoire d’un Etat tiers
Un citoyen européen dispose d’un droit à la protection diplomatique quand l’Etat d’origine n’est pas représenté diplomatiquement
sur le territoire en question. Ainsi il peut bénéficier de la protection diplomatique d’un autre Etat membre, et ce dans les mêmes
conditions qu’un ressortissant de cet Etat.
4. Le droit de pétition devant le Parlement européen
Les citoyens européens peuvent adresser des plaintes via des pétitions relatives à des cas de mauvaise administration imputable
aux institutions et organes de l’Union européenne. En outre ce droit est complété par la possibilité de s’adresser au médiateur
européen qui va mener l’enquête et établir un rapport afin d’influencer les institutions défaillantes.
Les cas de mauvaise administration concernent essentiellement la Commission, lorsqu’elle ne transmet pas ou lentement un dossier
ou lorsqu’elle ne respecte pas des règles de gestion budgétaire. En pratique ce droit bénéficie à toute personne, même pas
européenne, qui aurait un intérêt. Il n’y a pas de nombre d’individus minimum pour pouvoir s’adresser au médiateur/Parlement.

B – Le renforcement des droits du citoyen européen

1. L’apport du traité d’Amsterdam
Il a introduit le principe de transparence, avec une volonté de renforcer la confiance des citoyens dans l’administration européenne
ainsi que le caractère démocratique des institutions européennes. On cherche à rapprocher l’UE du citoyen, en donnant à ce dernier
le droit d’accès aux documents des institutions et des organes de l’Union. Il implique également que certains débats soient publics.
Il y a beaucoup de contentieux vis-à-vis de ce droit, celui-ci pouvant être limité par d’autres principes – ex : respect de la vie privée,
protection de l’intérêt public, protection du secret des affaires…
2. L’apport du traité de Lisbonne
Ce traité a renforcé la transparence dans l’UE et notamment l’accès aux documents pour les citoyens. Mais surtout il a introduit
l’idée de démocratie participative à l’art 10 TUE, qui indique que la démocratie dans l’UE est essentiellement une démocratie
représentative, mais qu’elle comporte aussi des éléments de démocratie participative.
D’abord, au titre de la démocratie participative, il est indiqué que les institutions de l’UE doivent prendre en considération les
intérêts des citoyens en permettant leur participation à l’adoption des actes de l’UE, particulièrement les actes législatifs. Ainsi il
faut entretenir un dialogue avec les organisations de la société civile et les associations représentatives.
L’idée est de ne jamais envisager un texte sans jamais avoir consulté avant tout les parties concernées.
Le traité de Lisbonne a aussi introduit un droit d’initiative législative citoyenne, selon lequel des citoyens (au moins 1 million et
ressortissants d’un nombre significatif d’Etats) peuvent inviter la Commission à soumettre une proposition d’acte juridique de l’UE.
A l’époque du TECE on trouvait cela irréaliste, on pensait que les citoyens n’avaient ni les outils ni la connaissance pour se saisir de
cette compétence. En vérité les citoyens n’ont pas de réel pouvoir, en ce qu’ils ne peuvent pas obliger mais seulement inviter la
Commission à soumettre un texte (celle-ci ayant le monopole législatif).
Un règlement de 2011 a précisé qu’une initiative citoyenne doit être lancée par au moins 7 citoyens d’au moins 7 Etats membres
différents formant un comité organisateur. Ensuite il y a une collecte de signatures, passant essentiellement par internet, avec un
minimum de citoyen pour qu’un Etat soit reconnu (proportionnel au nombre d’habitants).
A nos jours, l’initiative a été effective trois fois dans le domaine environnemental.

Droit des Institutions de l’UE 12

 III – La représentation et la défense des droits des citoyens européens
A – La représentation des citoyens européens dans l’UE
La démocratie dans l’UE est essentiellement représentative. En effet depuis que le suffrage universel direct a été introduit en 1976
(effectif en 1979) pour l’élection du Parlement européen, le citoyen est directement représenté.
Mais la démocratie représentative est également fondée sur le Conseil européen (composé de chefs d’Etats et de gouvernements)
et le Conseil des ministres, représentants indirects bénéficiant de la légitimité donnée par les modes d’élection nationaux.
La représentation des citoyens à l’échelle de l’Union passe aussi par les parlements nationaux. Ils revendiquent depuis le début de
la construction européenne le pouvoir de participer au travail européen. Dès lors se sont constituées des commissions spécialisées
dans les affaires européennes, avec la possibilité de faire des conférences pour influencer l’UE.
Par la suite le traité de Lisbonne a renforcé leur rôle, en leur donnant un pouvoir de contrôle du respect du principe de subsidiarité.
En ce qui concerne le Parlement européen, sa place dans l’Union n’a cessé de se renforcer depuis le début de la construction. Au
début son rôle n’était que consultatif, mais à partir du moment où le SUD a été introduit il a gagné en légitimé, et pour favoriser la
volonté démocratique de l’UE on a renforcé son rôle.
Le traité de Maastricht lui donne la possibilité d’adopter certains actes législatifs, et de nommer les commissaires européens. Par la
suite le nombre d’actes pouvant être adopté par lui va être largement étendu. Aujourd’hui 90% de l’adoption des actes législatifs
font intervenir le Parlement européen. Il partage toutefois ce pouvoir avec le Conseil – procédure législative ordinaire.

B – La défense des droits du citoyen européen

Il y a d’une part la voie non-juridictionnelle, avec l’intervention du médiateur européen (fonction créée par Maastricht). Ce dernier
est désigné par le Parlement européen après chaque élection européenne, puis devient indépendant. Il n’est pas obligé d’être saisi,
il peut le décider de sa propre initiative.
Il mène des enquêtes avec ses services, à la suite desquelles il établit un rapport et peut saisir les institutions européennes
concernées. Si au cours de l’enquête, il constate une irrégularité, il saisit l’institution qui dispose de trois mois pour répondre.
A l’issu de ce délai, le médiateur établit un rapport qu’il adresse au Parlement qui va influencer le comportement de l’institution. Ce
dernier a le pouvoir de saisir la CJUE, donc un rapport peut aboutir à une procédure juridictionnelle.
D’autre part, on a la voie juridictionnelle cad par la CJUE composée du tribunal de l’UE et de la CJ. La création du tribunal est
intéressante pour les justiciables, car l’idée d’un double-degré de juridiction permettrait de mieux les protéger. Mais surtout, s’il a
été créé c’est parce que la CJ était surchargée de dossiers, rendant la justice européenne très lente.
L’accès des citoyens à la justice de l’UE n’est cependant pas facile, car les conditions pour introduire à un recours sont strictes : il
faut que le particulier ait un intérêt à agir et une qualité à agir, or cette dernière est difficile à démontrer. Il est aisé d’attaquer un
acte dont le particulier est destinataire, mais beaucoup moins d’attaquer un acte à portée générale (directive, règlement), puisqu’il
faut prouver un préjudice particulier.
Les citoyens ont toutefois d’autres voies juridictionnelles pour défendre leurs droits : ils peuvent s’adresser au juge interne, lequel
est tenu d’appliquer le droit de l’UE. Il peut aussi poser à la Cour une question préjudicielle pour l’aider dans sa mission.

Section 2 : la protection des droits fondamentaux dans la Communauté et l’Union européennes

Le traité de Rome ne fait aucune référence aux droits fondamentaux. Il n’a pas vocation à protéger ces droits, et par ailleurs on a
déjà la Convention européenne des droits de l’Homme pour cela. Ainsi d’un point de vue juridique la CJCE ne peut pas contrôler un
acte adopté par une institution européenne sur la base d’un droit fondamental.
Cette incompétence a failli remettre en cause la construction européenne, ce pourquoi il a fallu envisager une solution pour assurer
la protection de ces droits au niveau de la Communauté.

I – L’évolution de la protection des droits fondamentaux

A – Une affirmation jurisprudentielle
1. La problématique de l’absence des droits de l’Homme dans la CEE
Dans son arrêt Costa c/ Enel – 1964, la CJCE affirme le principe de primauté du droit communautaire sur les droits internes. Mais
dans les années 60, certains juges nationaux vont refuser de faire prévaloir un acte communautaire qui leur apparaîtrait contraire à
un droit fondamental protégé par leur Constitution.
Cela remet en cause l’intégration de la Communauté et tout le système construit par la jurisprudence de la Cour. Elle ne pouvait
donc pas rester sans rien faire face à cette divergence des juges internes.
2. La solution apportée par le juge communautaire
Dans son arrêt Stauder – 1969, la CJCE accepte désormais d’imposer le respect des droits de l’Homme aux institutions de l’UE,
autrement dit elle accepte de contrôler les actes qu’elles prennent sur la base des droits fondamentaux.
En l’absence de base juridique, la Cour va développer des principes généraux de droit (PGD), source importante de droit supérieure
au droit dérivé, cad les actes adoptés par les institutions communautaires.

Droit des Institutions de l’UE 13

La CJCE précise sa position dans son arrêt Nold – 1974 : elle confirme qu’elle est compétente pour assurer le respect des droits de
l’Homme par l’UE. Elle y précise aussi ses sources d’inspiration : les textes internationaux proclamant les droits de l’Homme, et les
textes nationaux, notamment les Constitutions des Etats membres. L’interprétation de ces droits relève uniquement du juge de l’UE.
Dans l’arrêt international Handelsgesellschaft – 1970, la CJCE estime que le droit communautaire prime sur les droits nationaux.
Dans les années 70, deux propositions : adhésion à la CEDH ou rédaction d’un catalogue de droits propres à l’UE.
B – L’évolution du droit primaire
La protection des droits de l’Homme est d’abord passée par cette évolution.
Dans l’Acte Unique il y a très peu d’éléments relatifs aux droits fondamentaux. Dans le traité de Maastricht, il y a une consécration
du la construction prétorienne de la Cour, puisque le préambule du traité indique que l’UE respecte les droits fondamentaux.
Le traité d’Amsterdam comporte beaucoup plus de références à ces droits. L’art 6 précise que l’UE repose sur les principes de
liberté, de démocratie et de respect des droits de l’Homme + mention l’état de droit. Ce sont ici les piliers constitutionnels de l’UE,
d’ailleurs le respect de ces principes est une condition d’adhésion à l’UE. Ainsi un Etat qui viole l’un de ces principes peut se voir
sanctionné – ex : suspension de ses droits.
Le traité de Nice comporte peu d’éléments relatifs aux droits fondamentaux, simplement parce que dans le même temps était
rédigée la Charte des droits fondamentaux de l’UE. Ce traité n’existe que parce que celui d’Amsterdam a échoué dans la réforme
des institutions. Il renforce toutefois le mécanisme de sanction : il ajoute la possibilité d’intervenir lorsqu’il y a une menace de
violation grave et persistante par un Etat des droits de l’Homme et de la démocratie.
Enfin dans le traité de Lisbonne, il y a un achèvement du processus d’évolution : on confère valeur juridique contraignante à la
CDFUE. Egalement, il prévoit l’adhésion de l’UE à la CEDH – les deux solutions de 1970 sont réunies.

II – L’adoption de la Charte des droits fondamentaux de l’UE

A – L’élaboration et la proclamation de la Charte
La Charte des droits fondamentaux de l’UE a été élaborée par une instance spécifique : une convention – jamais un traité européen
n’avait été élaboré par ce type d’instance.
La première raison à cela est la particularité des caractéristiques du texte : il s’adresse à des personnes, donc il s’agit de mettre en
place un cadre permettant un processus le plus ouvert possible – pas uniquement aux dirigeants des Etats membres.
Egalement, le processus se voulait être transparent : au-delà des représentants (exécutif et législatif / européens et nationaux) qui
se veulent de la composition, il y avait des observateurs (Etats candidats et autres instances européennes). Les représentants des
ONG et associations représentant la société civile ont été auditionnée, et les citoyens pouvaient suivre les travaux sur internet.
Le processus a commencé en 1999 et la Charte a été rédigée tout au long de l’année 2000. Elle est proclamée au Conseil européen,
donc elle n’a alors qu’une valeur politique – cela parce que le RU s’opposait à la valeur contraignante (pas de chapitre social).
C’est le traité de Lisbonne qui donne une valeur juridique contraignante à la Charte, mais avec des exceptions – ex : RU, Pologne,
République Tchèque… Cela permet à la CJUE de fonder une décision sur ce texte.

B – Le contenu et l’objectif de la Charte

L’objectif essentiel de cette Charte est d’ancrer l’importance exceptionnelle des droits de l’Homme dans les valeurs de l’Union. Elle
ne crée pas de nouveaux droits, mais elle rend visible ceux qui étaient jusqu’alors éparpillés dans différents textes.
C’est donc une œuvre de clarification et de simplification, permettant d’apporter une sécurité juridique significative, et donc
d’améliorer un système reposant uniquement sur les créations jurisprudentielles de la CJUE.
Il y a aussi un message politique dans la Charte : elle s’adresse aux citoyens – l’UE n’est pas qu’économique ; aux Etats candidats –
ils doivent respecter ces droits ; à l’ensemble du monde – l’Europe n’est pas qu’un grand marché.
Elle comporte six chapitres correspondant aux grandes valeurs sur lesquelles se fonde l’UE : la dignité, les libertés, l’égalité, la
solidarité, la citoyenneté et la justice. Ils ont été choisis sur la base de compromis, donc de négociations entre les Etats.

III – La question de l’adhésion de l’Union à la Convention EDH

L’Union européenne n’est ni membre du Conseil de l’Europe, ni partie à la CEDH. Par contre cette dernière inspire fortement le droit
de l’UE et la CJUE. On peut dire que la CEDH est une source matérielle du droit de l’UE, mais pas formelle.
Toutefois la CJUE est libre, elle n’est pas liée à la CEDH. L’Union ayant acquis la personnalité juridique avec le traité de Lisbonne, elle
a la possibilité d’adhérer à la CEDH. Mais lorsque la question s’est posée en 1996, la Cour a rendu un avis négatif.
Aujourd’hui l’art 6 TUE prévoit que l’UE adhère à la CEDH. D’ailleurs depuis plusieurs années la Cour EDH adopte des positions
jurisprudentielles qui montrent qu’elle veut que l’Union adhère à la CEDH – ex : arrêt Bosphorus – 2005. Cela signifie que la Cour
pourra contrôler les actes adoptés par les institutions communautaires pour vérifier leur conformité à la CEDH.
Depuis un protocole d’accord d’adhésion de 2011, prévoyant les conditions et la procédure de l’adhésion, la Commission a consulté
de nouveau la CJUE en 2014 qui a rendu l’avis 2/13 négatif. Selon elle il n’y a pas assez de garanties pour garantir l’autonomie de
l’UE. Il faut ajouter que d’un point de vue politique, certains Etats ne sont pas pour cette adhésion.

Droit des Institutions de l’UE 14

 Le système institutionnel de l’Union européenne

CHAPITRE 1 : L’approche organique des institutions et organes de l’UE

Section 1 : les institutions de décision

Ce sont les plus importantes, parce que ce sont elles qui adoptent les actes de l’UE. Il existe trois logiques différentes :
 La logique supranationale : elle montre la différence entre la Communauté européenne et les organisations internationales
classiques – ex : Commission européenne, Banque centrale européenne.
 La logique intergouvernementale : les institutions représentent les Etats membres, comme dans une OI classique – ex :
Conseil de l’UE, Conseil européen.
 La logique démocratique : les institutions représentent les citoyens – ex : Parlement européen.

I – La logique supranationale : la Commission européenne et la BCE

A – La Commission européenne
1. La composition de la Commission
Au milieu des années 90, on réfléchit à une grande réforme des institutions de l’UE dans la perspective de l’élargissement. Le débat
portait sur l’efficacité de la Commission dans une Europe élargie.
Avant le traité de Nice, la Commission était composée selon un principe fixé dès l’origine, à savoir qu’elle doit comporter au moins
un national de chaque Etat membre. En pratique les grands Etats en disposaient de deux. Si on maintenait ce système avec
l’élargissement, la Commission risquerait d’être affaiblie par un trop grand nombre de membres.
La question est difficile car aucun Etat ne veut abandonner de commissaire de sa nationalité, et il est assez délicat de dire aux
nouveaux arrivants qu’ils n’auront pas forcément de représentant au sein de la Commission.
A l’époque du traité d’Amsterdam, l’idée d’un compromis pour que les grands Etats acceptent d’abandonner leur 2 nd commissaire se
concrétise. Ces derniers demandent cependant en contrepartie une réforme de la majorité qualifiée, pour conserver leur poids.
Pourtant la Commission est l’organe représentant l’Union, donc les commissaires une fois élus ne représentent pas leurs Etats. Ainsi
rien ne justifie qu’il y ait un commissaire de la nationalité de chaque Etat (ou de deux pour les grands Etats).
Finalement le traité de Nice prévoit qu’à compter du 1er janvier 2005, la Commission devra comprendre un commissaire par Etat
membre, pas plus. Mais il va encore plus loin, en prévoyant que lorsque l’UE comporterait 27 membres, le nombre de commissaires
devrait être inférieur au nombre d’Etats membres.
Ce chiffre a été atteint en 2007, mais en 2008 le Conseil européen a décidé à l’unanimité de conserver un nombre de commissaires
égal au nombre d’Etats membres, pour que l’Irlande accepte d’organiser un 2nd référendum pour ratifier le traité de Lisbonne.
2. Les modalités de désignation des commissaires européens
Ce sujet a été abordé par le traité de Maastricht dans une volonté de renforcement démocratique de l’UE. Il s’agit de désigner une
Commission plus légitime tout en renforçant les pouvoirs du Parlement européen.
A l’origine les commissaires européens sont nommés d’un commun accord par les Etats membres. Avec le traité de Maastricht, une
nouvelle procédure de désignation est introduite. Elle est toujours en vigueur, et est divisée en quatre phases :
 La désignation et l’élection du président de la Commission :
En premier lieu, le Conseil européen statuant à la majorité qualifiée (et non plus l’unanimité depuis le traité de Nice) doit proposer
au Parlement européen un candidat à cette fonction. De plus, depuis le traité de Lisbonne le Conseil doit tenir compte des résultats
aux élections parlementaires européennes. On a une sorte de parlementarisation de la Commission (critiquée par le RU).
Une fois le candidat proposé, le Parlement doit voter pour élire le président à la majorité des membres qui le composent. C’est une
véritable investiture personnelle du président de la Commission qui existe depuis le traité d’Amsterdam.
Avant le Parlement ne donnait qu’un avis sur la personnalité proposé, non-conforme. En fait l’idée est de donner une légitimité
renforcée au président de la Commission, qui correspond à un renforcement de son rôle puisque c’est lui qui décide l’organisation
interne de la Commission, il attribue les responsabilités aux commissaires…
Cette volonté provient aussi de l’affaire Cresson – 1998 à propos de fraudes. On avait demandé aux responsables de démissionner,
mais ceux-ci ont refusé entraînant la démission collective de toute la Commission. Dorénavant, le président a le pouvoir de
demander à un membre de présenter sa démission.
 La désignation des commissaires européens envisagés :
Ces personnalités pressenties pour devenir commissaires sont envisagées par le Conseil des ministres en accord avec le président
de la Commission qui vient d’être élu, et sur suggestion des Etats membres.
Avant le traité d’Amsterdam, le président de la Commission n’avait qu’un rôle consultatif.
Il existe un cas particulier : le Haut-représentant de la PESC. C’est un membre de la Commission européenne qui fait lien avec les
Conseils. Il est désigné par le Conseil européen à la majorité qualifiée avec l’accord du président de la Commission.

Droit des Institutions de l’UE 15

  L’investiture de l’ensemble de la Commission :
Les commissaires pressentis, le président de la Commission et le Haut-représentant de la PESC sont soumis en tant que collège à un
vote d’approbation du Parlement européen. Ce vote intervient après l’envoi d’un questionnaire écrit et d’une audition individuelle
de chaque candidat. En revanche l’investiture n’est pas personnelle, elle correspond à un vote collégial de l’ensemble de l’entité.
 La désignation finale de la Commission :
Enfin la Commission est nommée par le Conseil européen à la majorité qualifiée. Cette dernière étape n’est qu’une simple formalité
et ne fait qu’entériner les décisions prises précédemment. Une fois désignés, les commissaires doivent prêter serment devant la
CJUE et s’engagent notamment à devenir indépendant et à n’accepter aucune instruction quelconque.
3. Le fonctionnement de la Commission
La Commission représentant l’intérêt général, et non celui des Etats membres, elle est caractérisée par l’indépendance des
commissaires, qui notamment ne doivent avoir aucune activité dans une quelconque entreprise privée ou organisme public. S’ils
violent ces obligations, cela constitue une faute grave et ils peuvent être jugés par la CJUE – ex : prononce la démission d’office.
La Commission est divisée en directions générales, qui correspondent aux portefeuilles des commissaires. Pour autant toutes les
compétences sont exercées par tous les membres. Les décisions prises par la Commission sont alors délibérées et adoptées par un
vote à la majorité simple des commissaires.

B – La Banque centrale européenne

C’est le traité de Maastricht qui prévoit sa création dans le cadre de l’Union européenne monétaire. Elle a commencé à fonctionner
en 1999 pour devenir une véritable institution européenne avec le traité de Lisbonne.
La BCE fonctionne essentiellement grâce à deux organes : le Directoire et le Conseil des gouverneurs.
Le premier est l’organe administratif de la BCE, qui met en œuvre la politique monétaire suivant les instructions données par le
Conseil des gouverneurs. Il donne des instructions aux banques centrales nationales, et est composé de six membres.
Le second est l’organe de décision de la BCE, composé des membres du Directoire et des gouverneurs des banques centrales
nationales des Etats membres de la zone euro. C’est lui qui prend les décisions importantes en matière monétaire.
La BCE comporte un troisième organe à vocation transitoire : le Conseil général. Composé de gouverneurs des banques centrales
nationales et des membres du Directoire, il a pour fonction d’examiner la situation des Etats membres qui ne sont pas dans la zone
euro, et de se prononcer avant qu’un nouvel Etat puisse la rejoindre.

II – La logique intergouvernementale : le Conseil européen et le Conseil de l’UE

Le Conseil européen est né dans la pratique en 1974 pour s’occuper de l’orientation politique de la construction, donner une
nouvelle impulsion au renforcement de l’intégration. Il a ensuite été consacré par l’Acte Unique en 1986. Le traité de Maastricht a
précisé ses modalités d’intervention, et le traité de Lisbonne en a fait une véritable institution.
Auparavant le Conseil européen ne pouvait donc prendre aucune décision juridique contraignante, mais ne faisait que donner des
orientations traduites par le Conseil de l’UE. Ce dernier existe quant à lui depuis la création de la Communauté européenne.
Ils répondent tous les deux d’une légitimité étatique, en ce qu’ils représentent les Etats membres.

A – La composition des Conseils

Le traité de Lisbonne est venu clarifier la composition du Conseil européen : il est composé de chefs d’Etats ou de gouvernement,
de son président et du président de la Commission européenne. Le Haut-représentant pour la PESC participe aussi à ses travaux.
Il se réunit deux fois par semestre sur convocation de son président, en fonction de l’ordre du jour et des nécessités.
En ce qui concerne le Conseil de l’UE, il est composé d’un ministre par Etat membre. Le traité de Lisbonne prévoit à ce propos deux
formations officielles selon lesquelles il peut siéger : la formation affaires générales et la formation affaires étrangères. D’autres
formations peuvent être décidées par le Conseil européen à la majorité qualifiée.
En ce qui concerne la présidence, elle a également subi des modifications avec le traité de Lisbonne.
Jusqu’alors la présidence des deux Conseils était tournante, assurée par chaque Etat membre la rotation ayant lieu tous les 6mois.
Ce système a fait l’objet de nombreuses critiques quant au manque de continuité des travaux. Mais aussi, avec l’élargissement la
période entre la présidence par un même Etat devient grandit de plus en plus. Enfin, a été avant un manque d’incarnation de l’UE.
Dans la pratique on avait l’habitude de faire assister le président en place par son prédécesseur et son successeur, mais cela n’étant
pas suffisant le traité de Lisbonne est venu reprendre ce point.
Désormais le président du Conseil européen est élu par le Conseil lui-même à la majorité qualifiée, pour un mandat de 2,5ans. En ce
qui concerne le Conseil de l’Union, on a toujours une présidence tournante et le système des trois présidences.
On peut tout de même soulever un problème de légitimité démocratique du président du Conseil européen ; il aurait peut-être été
plus adapté de prévoir une désignation par les parlementaires européens.

B – Le fonctionnement des Conseils

Le Conseil européen se réunit deux fois par semestre, et le Conseil des ministres une centaine de fois par an. Ce dernier fonctionne
grâce à l’existence d’organes permanents mis en place dès le début de la construction européenne afin d’assurer une certaine
continuité – ex : Comité des représentants permanents composés de fonctionnaires nationaux.

Droit des Institutions de l’UE 16

On distingue plusieurs modalités de vote : la majorité simple ; la majorité qualifiée ; l’unanimité ; le consensus…
En principe le Conseil européen se prononce par consensus, sinon il s’agit de l’unanimité ou de la majorité qualifiée. En revanche le
Conseil de l’UE, étant doté d’un pouvoir législatif, se prononce généralement à la majorité qualifiée.
La question du mode de vote est ancienne : le traité de Rome prévoyait le recours à la majorité qualifiée, mais sa mise en œuvre
avait été reportée par la décision des Etats (compromis du Luxembourg). Ce n’est qu’avec l’Acte Unique que cette modalité de vote
va prendre de l’importance : elle est introduite dans le traité pour un certain nombre de décisions, coexistant avec l’unanimité.
Pour toutes les révisions suivantes, l’enjeu est alors d’étendre le champ d’application de la majorité qualifiée. Et au moment de la
réforme institutionnelle dans la perspective de l’élargissement, le débat a repris puisque l’unanimité est source de blocage.
Le traité de Nice et le traité de Lisbonne ont donc considérablement augmenté le nombre de décisions faisant l’objet d’un vote à la
majorité qualifiée. Aujourd’hui, l’unanimité ne concerne plus que les questions fiscales, les questions de PESC… Par ailleurs, le traité
de Lisbonne a introduit les clauses passerelles, permettant de passer de l’unanimité à la majorité qualifiée avec une décision
unanime du Conseil européen.
Le vote à la majorité qualifiée repose sur un système de pondération des voix : chaque Etat dispose d’un nombre de voix reflétant
son poids politico-économique. Cette répartition est conçue de telle sorte qu’il y a un équilibre entre les grands et les petits Etats.
Lors de l’élargissement l’idée est émise d’un système de double-majorité : d’Etat et de population. Mais certains Etats ne voulant
pas abandonner la pondération, le traité de Nice consacre une pondération des voix avec un éventail élargi (de 2 à 29).

III – La logique démocratique  : le Parlement européen

A – La composition du Parlement
A l’origine l’Assemblée européenne était composée de délégués que les parlements nationaux désignaient dans leur sein. Mais le
traité de Rome prévoyait déjà une élection au suffrage universel direct. Il faudra attendre 1979 avant les premières élections SUD.
Chaque Etat est compétent pour fixer les modalités de vote, mais c’est un système obligatoirement proportionnel.
Dans chaque Etat est élu un nombre prédéterminé de parlementaires européens, proportionnel à la taille démographique des Etats.
Aux termes du traité CE, le Parlement est composé des représentants des peuples des Etats membres. Dans la perspective des
élargissements, le traité d’Amsterdam avait prévu un maximum de 700 parlementaires. Le traité de Nice n’a pas réussi à maintenir
ce chiffre, et l’a porté à 736. Le traité de Lisbonne parle de représentants des citoyens de l’UE, et fixe le plafond à 751.
Concernant le statut de ces députés, ils étaient à l’origine calqués sur le droit interne mais cela créait de fortes disparités (fiscales et
salariales), donc un statut européen a été adopté en 2005, puis révisé en 2009 pour les questions salariales. Il y par ailleurs tout un
système d’incompatibilité (ne peut pas être membre du gouvernement) et d’immunité.

B – L’organisation et le fonctionnement du Parlement

Le Parlement siège à Strasbourg, lieu symbolique de la réconciliation entre la France et l’Allemagne.
Sur le plan du fonctionnement interne, le Parlement européen ressemble aux parlements internes : le travail se fait en commission
permanente ou temporaire. De plus le traité de Maastricht a introduit la possibilité de créer des commissions d’enquête.
Mais surtout, le Parlement est divisé en groupes politiques : les représentants se sont, dès l’origine, regroupés par affinité politique.
Ils ont l’obligation d’avoir au minimum 25 députés d’au moins un quart des Etats membres pour constituer un groupe, et
l’interdiction d’appartenir à plusieurs groupes. Ce sont des groupes indépendants des groupes nationaux.
Le traité de Maastricht a d’ailleurs consacré la possibilité de créer des partis politiques européens. Le traité de Nice a complété cela
en créant une base juridique permettant au législateur européen de définir un statut de tels partis – ex : règles de financement.
Il y a donc aujourd’hui des partis politiques européens, mais avec un manque de visibilité. La conscience européenne n’a pas
suffisamment émergé.

Section 2 : les institutions de contrôle

I – L’institution de contrôle financier : la Cour des comptes

La Cour des comptes a été créée par le traité budgétaire de 1975 et institutionnalisée par le traité de Maastricht.
Elle siège au Luxembourg et est composée d’un ressortissant de chaque Etat membre désignés par le Conseil à la majorité qualifiée
depuis le traité de Nice, sur proposition des Etats membres et après consultation du Parlement européen.

II – L’institution de contrôle juridictionnel : la Cour de Justice de l’UE

A – La structure et la composition de la CJUE
L’art 19 TUE précise qu’elle est composée de trois juridictions : la Cour de justice, le Tribunal et les tribunaux spécialisés.
La création d’un second degré de juridiction était prévue par l’Acte unique, dont l’effectivité repose sur une décision du Conseil de
1988. Il s’agissait de décharger la CJCE d’un certain nombre de dossiers, et assurer une meilleure protection des personnes.
Pendant plusieurs années, il n’y avait qu’un seul tribunal spécialisé (dans la fonction publique de l’UE), mais depuis septembre 2016
ce tribunal a disparu pour fusionner avec le Tribunal.

Droit des Institutions de l’UE 17

Mais cela n’a pas résolu le problème de l’encombrement. Ainsi la réforme institutionnelle du traité de Nice a prévu la création de
chambres juridictionnelles spécialisées. Il était prévu que d’autres chambres puissent être créées.
Elle est composée de deux catégories de membre : des juges qui rendent des arrêts, et des avocats généraux qui présentent des
conclusions sur les affaire afin d’éclairer les juges, mais ne participent pas au délibéré). Il y a le même nombre de juges que d’Etats
membres, et 11 avocats généraux.
Ils ont tous le même statut, et doivent répondre à une double exigence d’indépendance (par rapport à leur Etat) et de compétence.
Ils doivent exercer dans leur Etat les plus hautes fonctions juridictionnelles (ex : France – juge = Conseil d’Etat ; avocat = magistrat de
la Cour de cassation).
Quant à la procédure de nomination, ils sont nommés d’un commun accord par les gouvernements des Etats membres pour 6ans.
Elle est précédée par une consultation du « Comité de l’art 255 TFUE », composé de 7 personnes choisies parmi d’anciens membres
de la CJUE ou du Tribunal.
Le Tribunal est composée d’au moins un juge de la nationalité de chaque membre, et en principe pas d’avocats généraux.

B – L’organisation de la CJUE
Les juridictions peuvent présenter plusieurs formes internes ; elles peuvent statuer :
 En chambre restreinte : 3 juges pour le Tribunal, 5 pour la Cour de justice.
 En grande chambre : 13 juges pour le Tribunal, et 15 pour la Cour.
 En Assemblée plénière : seulement pour la CJ, en cas d’affaire d’importance exceptionnelle.
 En juge unique : seulement pour le Tribunal, pour les affaires peu importantes qui ne présentent aucune difficulté.

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 CHAPITRE 2 : L’approche fonctionnelle des institutions et organes de l’UE

Section 1 : les fonctions des institutions de décision

I – La fonction législative (et budgétaire)

Bien qu’ayant renoncé au concept de lois qu’avait adopté le traité constitutionnel, le traité de Lisbonne soucieux d’une certaine
légitimité démocratique introduit une distinction entre les actes législatifs et les actes non-législatifs. Lorsqu’on parle d’actes
législatifs, on entend les directives, les règlements ou autres décisions.

A – Le pouvoir d’initiative
En principe ce pouvoir appartient à la Commission européenne : elle a un monopole sur ce terrain, cad que le Parlement et le
Conseil ne peuvent pas statuer sans proposition de la Commission. De plus, le Conseil ne peut amender une proposition qu’à
l’unanimité, et la Commission est libre de la retirer ou de la modifier quand elle le souhaite.
Le rôle d’impulsion de la Commission est donc essentiel. Pour autant on assiste à un affaiblissement de celui-ci depuis quelques
années, en raison de plusieurs facteurs :
 La Commission est encadrée par le respect des dispositions budgétaires, et surtout du principe de subsidiarité.
 On assiste aussi à une montée en puissance du Conseil depuis Lisbonne, qui peut lui donner des priorités/orientations.
 Le traité de Lisbonne a introduit la possibilité d’une initiative citoyenne émanant d’au moins un million de citoyens.
 Le Conseil et le Parlement peuvent lui suggérer de soumettre des propositions sur un sujet donné.
 La Commission partage son pouvoir sur certaines questions les Etats membres – ex : sécurité, justice, espace de liberté…

B – Le pouvoir de décision
Le pouvoir d’adopter des actes appartient au Parlement et au Conseil de l’UE. A l’origine le Parlement n’avait qu’une fonction
consultative dans la procédure, mais depuis que les parlementaires sont élus au SUD ses pouvoirs ont été renforcés. Cela se
manifeste en particulier à travers une coexistence de procédures législatives.
1. La procédure ordinaire
Créée par le traité de Maastricht et anciennement appelée procédure de codécision, le Parlement et le Conseil y font jeu égal.
Trois lectures successives sont prévues, et si au cours de la deuxième les deux institutions sont en désaccord, le président du
Parlement convoque un comité de conciliation paritaire ayant pour mission de parvenir à un projet commun. S’il y arrive il fera
l’objet d’une troisième lecture – vote. En revanche si ce n’est pas le cas, l’acte est réputé non-adopté.
2. Les procédures spéciales – les clauses passerelles
Toute procédure qui ne suit pas le schéma exacte de la procédure ordinaire est dite spéciale – ex : de consultation (PE), de
concertation (3 institutions), d’approbation (avis conforme du PE).
Toutefois le traité de Lisbonne contient des clauses passerelles permettant d’envisager l’extension de la procédure législative
ordinaire sans avoir à réviser les traités. Ainsi sont possibles le renforcement des pouvoirs du PE et le passage à la majorité.
Egalement le traité a inauguré un mécanisme de frein : un Etat membre peut, s’il estime qu’un projet législatif risque de porter
atteinte à des aspects importants de son système national en matière de sécurité sociale, saisir le Conseil et suspendre la procédure.
II – La fonction exécutive
La catégorie des actes non-législatifs concerne tous les actes qui ne sont pas adoptés par une procédure législative. Deux catégories
apparaissent avec le traité de Lisbonne : les actes pris sur délégation et les actes d’exécution. En principe la fonction exécutive
appartient à la Commission et au Conseil, mais depuis l’Acte unique le Conseil se déleste petit à petit sa compétence.

A – Le rôle de la Commission européenne

Sous l’empire du système communautaire, c’est le Conseil qui avait cette compétence mais la déléguait largement à la Commission.
Mais le pouvoir exécutif appartient avant tout aux Etats membres, puisque le traité précise qu’ils doivent prendre les mesures
d’exécution du droit de l’Union. Dès lors ce n’est que lorsque les conditions uniformes d’exécution sont nécessaires que cette
compétence glisse vers la Commission, ou dans certains cas spécifiques le Conseil. La Commission jouit d’une priorité.
Toutefois la reconnaissance de la compétence exécutive n’est pas de plein droit ; l’habilitation au cas par cas reste la règle.
C’est la Commission qui représente l’UE dans les organisations internationales, elle négocie également les accords.

B – Les autres titulaires de la fonction exécutive

La Commission est surveillée, notamment par des comités d’experts nationaux qu’elle doit consulter avant d’adopter une décision.
La pratique de la comitologie était mentionnée dans l’Acte unique, puis le Conseil a codifié certaines procédures – ex : comité
consultatif, comité de gestion, comité de réglementation…
Le traité de Lisbonne a également confié au Parlement et au Conseil le soin d’établir, par la voie de la procédure législative ordinaire,
les modalités de contrôle par les Etats membres de l’exercice des compétences d’exécution par la Commission. Finalement les Etats
membres ont une compétence de principe dans le domaine exécutif.
Droit des Institutions de l’UE 19
 III – La fonction de contrôle (non-juridictionnel)
A – Le rôle de la Commission européenne
La Commission « gardienne des traités » a un pouvoir de surveillance qui se manifeste de différentes manières :
 En vertu du principe de coopération loyale : elle a un droit à l’information, lui permettant de recueillir les informations auprès
des Etats membres. C’est elle qui centralise les documents pertinents des Etats et les réformes.
 Avec le recours en manquement : permettant de remettre en cause les Etats membres, il est composé d’une phase
précontentieuse complétement maîtrisée par la Commission, à l’issu duquel elle peut saisir la CJUE.
 Elle est compétente pour contrôler les comportements au regard de la concurrence (entreprises comme Etats membres).
 Elle a un pouvoir de surveillance en matière de politique économique, puisqu’elle surveille les budgets étatiques.

B – Le rôle des Conseils

Les Conseils n’ont pas vraiment de pouvoir de contrôle, mais plutôt un pouvoir d’impulsion / d’orientation politique.
En ce qui concerne le Conseil européen, c’est l’organe d’impulsion dans tous les domaines d’intérêt communs. Quand il y a une crise
ou un blocage, c’est lui qui trouve des solutions pour relancer la construction européenne. De manière plus générale c’est lui qui
oriente politiquement les activités de l’Union européenne.
Le Conseil de l’UE quant à lui à un pouvoir de coordination des politiques économiques des Etats membres : il fixe des grands
objectifs de politique économique – c’est essentiellement un pouvoir de recommandation, de discussion.

C – Le rôle du Parlement européen

Le Parlement européen dispose de plusieurs instruments pour contrôler l’exécutif.
Tout d’abord en ce qui concerne l’investiture de la Commission : depuis le traité de Maastricht la nomination du président et des
membres de la Commission est subordonnée à son approbation préalable.
Il peut aussi prononcer une motion de censure à l’encontre de celle-ci – possible dès le traité de Rome. Elle doit être adoptée à la
majorité des 2/3 des suffrages exprimés et contraint la Commission à démissionner en bloc.
L’Assemblée européenne peut aussi poser des questions parlementaires – écrites ou orales, avec ou sans débat – auxquelles la
Commission et le Conseil sont tenus de répondre.
Enfin, elle a droit à une information régulière dans le domaine de la PESC, et peut adresser au Conseil des questions ou des
recommandations.

Section 2 : les fonctions des institutions de contrôle

On peut d’abord parler de la Cour des comptes, « gardienne des finances de l’UE », créée en 1975 et institutionnalisé par le traité de
Maastricht. Elle est composée d’un ressortissant de chaque Etat membre, ayant déjà exercé des fonctions de ce type.
Elle a pour mission d’examiner les comptes de la totalité des recettes et dépenses de l’Union. Sa consultation est obligatoire pour
l’adoption d’un règlement financier, de modalités de contrôle des ordonnateurs et comptables de l’UE, ainsi que des mesures de
prévention et lutte contre la fraude. Autrement sa consultation est facultative sur tout sujet relevant de sa compétence.
Les résultats des contrôles sont retranscrits dans des rapports – annuels ou spéciaux (pouvant être adopté à tout moment).
Au final la Cour des comptes a un pouvoir de contrôle financier, de la bonne exécution des comptes – elle contrôle la Commission.
Mais l’institution de contrôle phare de l’Union européenne reste tout de même celle du contrôle juridictionnel : la CJUE. En effet elle
peut être par le biais de plusieurs voies de droit.

I – Les voies de droit directes contre les institutions et les actes

A – Le recours contre les actes : le recours en annulation
Mentionné à aux arts 263 à 266 TFUE, c’est la possibilité pour la CJUE de contrôler la légalité de certains actes de l’Union.
1. Les conditions de recevabilité
Le délai de recours est de deux mois à compter de la publication de l’acte (ou de sa notification).
Au début de la construction européenne, seuls les actes de la Commission et du Conseil étaient susceptibles d’un tel recours. C’est le
traité de Maastricht qui a ajouté les actes parlementaires. Egalement, les actes législatifs sont évidemment concernés. Le traité de
Lisbonne a ajouté les actes du Conseil européen, ainsi que des organes/organismes de l’UE.
Finalement la seule condition est que l’acte doit être créateur de droit, avoir des effets juridiques vis-à-vis des tiers.
Il peut être introduit par trois types de requérants :
 Les requérants institutionnels privilégiés : les Etats membres, la Commission le Conseil et le Parlement européen, qui n’ont
pas à justifier leur intérêt à agir, celui-ci étant présumé dans tous les cas.
 Les requérants institutionnels semi-privilégiés : la BCE, la Cour des comptes et le Comité des régions peuvent saisir le juge,
à condition que ce soit pour la sauvegarde de leurs propres prérogatives.

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  Les requérants individuels, ordinaires et non-privilégiés : les personnes physiques ou morales devant démontrer un intérêt
et une qualité à agir. Ils doivent être destinataire, ou du moins concernés (lien direct) par la décision.
2. Le jugement du recours en annulation
Ce recours est calqué sur le recours pour excès de pouvoir en droit administratifs. Dès lors les cas d’ouverture sont les mêmes :
D’abord les moyens d’illégalité externe : ils concernent la procédure d’adoption de l’acte et son auteur – violations de formes
substantielles ou incompétence).
Ensuite les moyens d’illégalité interne : ils concernent le fond de l’acte – détournement de pouvoir, violation du traité.
Lorsque le recours est introduit, le juge prononce :
 Un arrêt de rejet : les moyens sont irrecevables car non fondés.
 Un arrêt d’annulation : il déclare la nullité de l’acte – nul et non-avenu (rétroactif).
Les institutions doivent alors tirer les conséquences de l’arrêt, donc retirer ou modifier l’acte en question. En pratique la CJUE a tout
de même tendance à donner des conseils.

B – Le recours contre les institutions : le recours en carence

C’est un recours très peu utilisé : il concerne l’inaction, les abstentions illégales (il faut donc une obligation d’action) des institutions
européennes. Les requérants sont les mêmes que pour le recours en annulation. Ce recours se déroule en deux temps :
Une phase administrative : lorsqu’une carence est supposée, le requérant doit saisir l’institution concernée pour la mettre en
demeure d’agir. A ce moment, trois hypothèses sont envisageables :
 L’institution agit en adoptant un acte  le recours devant la CJUE n’est plus nécessaire.
 L’institution répond qu’elle ne veut pas agir. Là encore le recours en carence est irrecevable, mais le requérant peut
attaquer la décision de refus d’agir dans le cadre d’n recours en annulation.
 L’institution ne fait rien pendant 2mois  le recours est recevable, on passe à la phase juridictionnelle.
A ce moment l’institution défaillante doit alors prendre toutes les mesures d’exécution susceptibles de faire cesser la carence.

II – La voie de droit directe contre les Etats membres  : le recours en manquement

Mentionnée de l’art 258 à 260 TFUE, cette action permet d’attaquer un Etat qui ne respecte pas ses obligations communautaires.
Pour qu’il y ait manquement, il n’est pas nécessaire qu’il y ait une faute de l’Etat. Le non-respect du droit de l’UE peut être
volontaire ou non ; ce peut être une action comme une abstention – ex : non-transposition d’une directive.
Cette action vise à faire pression sur l’Etat pour qu’il finisse par mettre en œuvre le droit de l’Union. L’objectif n’est pas vraiment de
sanctionner les Etats, mais de garantir la bonne intégration et donc de pousser un Etat récalcitrant à agir. Ainsi la Commission joue
un rôle non-négligeable dans ce recours en manquement.

A – La phase administrative
Il peut être à l’initiative de la Commission ou d’un Etat membre. Cependant, l’Etat doit avant tout saisir la Commission et ne pourra
saisir la Cour que si elle ne fait rien. Une fois avertie, la Commission examine la situation et décide discrétionnairement d’engager
ou non une procédure de manquement. Elle adresse alors une mise en demeure à l’Etat pour qu’il agisse dans un délai déterminé.
S’il ne le fait pas, elle prononce un avis motivé avec les mesures qu’il doit prendre. En dernier lieu elle peut saisir la CJUE.
B – La phase juridictionnelle
Si l’Etat régularise sa situation après la saisine, la Commission peut demander à ce que la procédure se poursuive. L’idée est de
connaître l’avis de la Cour sur la question du manquement. La charge de la preuve pèse alors sur la Commission.
Là encore la CJUE peut rendre un arrêt de rejet si elle estime qu’il n’y a pas manquement, ou bien un arrêt de constat. La
constatation du manquement va seulement avoir un effet déclaratif : il appartient aux autorités nationales de prendre les mesures
de nature à mettre fin au manquement. Pour autant l’arrêt en manquement fournit une interprétation à portée générale.
Si toutefois l’Etat persiste, la Cour peut prononcer une condamnation de l’Etat à un montant forfaitaire ou une astreinte. C’est la
Commission qui demande la sanction financière.

III – La voie de droit indirecte : le renvoi préjudiciel

Cette voie de droit, énoncée à l’art 267 TFUE, est l’incarnation du principe de coopération loyale entre les juges. Cet article énonce
que la CJUE est compétente pour l’interprétation du droit de l’UE et la validité du droit dérivé, et que les juridictions nationales
peuvent poser lui une question.

A – Le renvoi par le juge national

Dans un souci d’uniformité de l’application du droit de l’UE et de son interprétation, le juge national peut enclencher une procédure
objective, permettant à la CJUE de se prononcer non pas sur le fond de l’affaire mais seulement sur le droit. On distingue deux
catégories de question préjudicielle : les questions en interprétation et celles en appréciation de validité.
1. Les conditions de recevabilité

Droit des Institutions de l’UE 21

L’auteur du renvoi doit impérativement être une juridiction nationale. La CJUE a donné un faisceau d’indices pour identifier une
juridiction : l’organe doit avoir été créé par la loi, il doit être permanent, sa juridiction doit être obligatoire ; devant lui doit être mise
en œuvre une procédure contradictoire, il doit être indépendant…
Pour le renvoi préjudiciel en appréciation de validité, la Cour procède à un contrôle de légalité comme pour le recours en
annulation. Ainsi les actes susceptibles d’un tel renvoi sont les mêmes que pour le recours en annulation.
Pour le renvoi préjudiciel en interprétation en revanche, les actes sont envisagés de manière plus large – ex : avis, communication…
Quoi qu’il en soit un renvoi préjudiciel est une procédure incidente : elle n’intervient que dans le cadre d’une procédure principale
au niveau national. Ce n’est donc pas une voie de droit autonome.
2. La question de l’obligation de poser une question préjudicielle
En principe la question est soulevée par les parties au litige, mais la CJUE a tout de même admis que le juge national puisse le faire
d’office. L’art 267 TFUE précise que les juridictions nationales dont les décisions sont susceptibles d’aucun recours ont obligation de
poser la question à la Cour européenne. Les autres en ont la faculté, mais elles n’y sont pas obligées.

B – Le jugement de renvoi par le juge de l’Union européenne

Il appartient à la CJUE de répondre à toute question posée par un juge national. Elle ne juge pas la pertinence de la question, il faut
seulement qu’elle soit en rapport avec le litige national. Elle peut d’ailleurs demander des précisions quant à l’affaire.
Pour autant la CJUE statue en droit : elle va simplement dire quel est le droit de l’Union et s’il est applicable en l’espèce. C’est
ensuite le juge national qui devra l’appliquer au litige.
Les arrêts de la juridiction européenne reposent sur trois caractéristiques :
 Ils ont force obligatoire : cette décision est définitive et le juge national ne pourra pas la modifier. En cas de difficulté de
compréhension ou d’application, il devra saisir à nouveau la CJUE.
 Ils ont une portée générale : l’arrêt est obligatoire, non seulement pour la juridiction qui a posé la question mais aussi pour
toute autre juridiction dans tous les Etats membres de l’Union.
 Ils sont rétroactifs : ils s’appliquent aux situations juridiques qui peuvent être nées avant l’arrêt préjudiciel.

C – Renvoi préjudiciel et QPC

Le Conseil constitutionnel, dans une décision du 23 janvier 2015, s’est déclaré incompétent pour transmettre les questions
préjudicielles posées dans le cadre d’une question prioritaire de constitutionnalité.
En effet, depuis la décision IVG de 1975, il s’était déclaré incompétent pour contrôler la conventionalité des lois ; il ne contrôle que
leur constitutionnalité, et la Constitution peut être contraire à un traité. Cette compétence de contrôle de conformité au droit
international appartient aux juges administratif et judiciaire.

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