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REVISTA JURÍDICA
XXVII
Guatemala, 2017
REVISTA JURÍDICA
XXVII
Revista Jurídica XXVII / Instituto de Investigación y Estudios Superiores en
Ciencias Jurídicas y Sociales (IIJ). Guatemala: Universidad Rafael
Landívar [2000 - ]. Núm. XXVII. 1.ª época (julio – diciembre 2017).
xii; 179 pp.
ISSN: 1409-4762
Universidad Rafael Landívar

Instituto de Investigación y Estudios Superiores en
Ciencias Jurídicas y Sociales (IIJ)
Revista Jurídica, núm. XXVII, segundo semestre, año 2017.
D.R. (C) Instituto de Investigación y Estudios Superiores en

Universidad Rafael Landívar, Campus Central,
Vista Hermosa III, zona 16, Edificio “O”, 2.º nivel, oficina O-214
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Se permite la reproducción total o parcial de esta publicación siempre que su

uso no tenga fines comerciales, citando la fuente original, y sus contenidos no
sean modificados con base en la versión inicial.
Comité Editorial:
Dr. Otilio Miranda, S. J.
Lcdo. Miguel Alberto Santizo Hernández
Mgtr. Luis Andrés Lepe Sosa
ii
Índice
Presentación v
Introducción ix
Marco jurídico del derecho administrativo en Guatemala:

crisis económica y administrativa
Mgtr. Mario Fredy Soto Ramos 1
Organización administrativa del Estado de Guatemala

en el marco de la crisis económica
Mgtr. Mirian Andrea García Aguilar 13
La organización administrativa en el marco de la

crisis económica
Mgtr. Ronald Augusto González Revolorio 23
El procedimiento administrativo
Mgtr. Gilda María Urrutia Sosa 37
Administración electrónica
Mgtr. Sherly Alejandra Calderón Vasquez 55
Análisis de la Ley de Acceso a la Información

Pública de Guatemala, Decreto 57-2008
Mgtr. Marta Rossana Cáceres López 63
Acciones tendientes a la transparencia en Guatemala:

Gobierno abierto
Mgtr. Diana Lucía Yon Véliz 79
Análisis de la resolución dictada por la Corte de

Constitucionalidad de Guatemala, dentro del expediente
4255-2009, a la luz del derecho a la información pública
Mgtr. José Roberto Oviedo Soto 89
iii
Contratación pública verde
Mgtr. Augusto Jordán Rodas Andrade 99
Compras verdes: contrataciones responsables

Mgtr. Fernando Jaramillo López 109
La contratación pública en Guatemala.

El caso Terminal de Contenedores Quetzal
Mgtr. Ana Belén Puertas Corro 119
La responsabilidad patrimonial del Estado en el

ordenamiento jurídico guatemalteco
Mgtr. Luis Andrés Lepe Sosa 139
El proceso contencioso administrativo en Guatemala

Mgtr. Jackelline Yessenia Ralón Velásquez 153
Apuntes sobre el procedimiento de fiscalización

gubernamental
Mgtr. Erick Mauricio Maldonado Ríos 163
iv
Presentación
En el segundo semestre del 2000 el IIJ editó el primer número
de la Revista Jurídica, que se publicó semestralmente hasta el 2006 y,
luego de una interrupción entre 2007 y 2010, volvió a editarse desde
el primer semestre del 2011 hasta la fecha, sumando en total –junto
con el presente– veintisiete números, en los que se han publicado
cientos de artículos, ensayos y documentos de interés para las ciencias
jurídicas y sociales, a nivel nacional e internacional.
El estado actual de las tecnologías de la información y las

preferencias del lector de hoy en día, así como las consideraciones
de eficiencia en los costos y la sostenibilidad ambiental, entre otros
factores, conducen a que el IIJ se decida a partir del 2017 a publicar
la Revista Jurídica exclusivamente en formato digital.
La principal ventaja de este nuevo formato es que el acceso

y consulta a la Revista Jurídica se facilita, abarata y amplifica expo-
nencialmente en relación con el antiguo formato en papel. En la era
digital que se vive actualmente, limitar una publicación a un formato
exclusivamente impreso significa prácticamente condenarla a tener
una audiencia limitada y, consecuentemente, una incidencia insufi-
ciente, con lo que difícilmente se logrará cumplir con el objetivo de
proyección e incidencia de toda investigación, es decir, servir como
instrumento para la solución de los problemas que aquejan a la
sociedad. Además, cabe mencionar que el cambio hacia el formato
digital no implica de ninguna manera una reducción en los estánda-
res editoriales. Al contrario, los artículos que conforman la Revista
Jurídica continúan siendo sometidos a un estricto proceso de revisión
de forma y fondo, a través de un comité editorial.
Asimismo, el formato de la Revista Jurídica se fundamenta en

nuevos criterios de diseño, con los que se pretende ofrecer al lector
v
PRESENTACIÓN
una experiencia más estética y placentera. Dichos criterios se ajus-

tan a las pautas fijadas en el marco del proceso de unificación de la
identidad gráfica de la Vicerrectoría de Investigación y Proyección
de esta universidad, que a través de su Manual de Identidad Grá-
fica y el posterior Manual Editorial de Publicaciones, ha buscado
la consolidación de la «imagen VRIP» a lo interno y externo de la
Universidad Rafael Landívar.
Habiendo hecho una breve reseña sobre el nuevo formato de la

Revista Jurídica, se procede a presentar el contenido del número XXVII,
que al igual que el anterior, está conformado por investigaciones lleva-
das a cabo por los doctorandos de la tercera cohorte del Doctorado en
Derecho de la Universidad Rafael Landívar y la Universidad del País
Vasco. Específicamente, las investigaciones se realizaron en el marco
del curso titulado Tendencias actuales del derecho administrativo, bajo
la dirección del doctor Martín María Razquin Lizarraga, catedrático
de derecho administrativo en la Universidad Pública de Navarra.
Los temas centrales sobre los cuales versan las investigaciones

contenidas en la Revista Jurídica XXVII cubren los siguientes temas:
a) La organización administrativa en el marco de la crisis

económica.
b) Transparencia y buen gobierno.
c) La contratación pública y la contratación pública verde.
d) Procedimiento administrativo, administración electrónica y

procedimiento sancionador.
e) Responsabilidad de la administración pública y el control de la

administración: recursos administrativos y jurisdicción.
La importancia de la Revista Jurídica XXVII consiste en evaluar la

legislación guatemalteca en relación con las tendencias actuales en la
materia a nivel europeo, con especial énfasis en el territorio español, con
la finalidad de proponer un sistema legal administrativo actualizado,
acorde con las ideas y necesidades de los últimos tiempos. Varias de
las disposiciones normativas nacionales sobre estos temas adolecen
de graves deficiencias y su actualización conforme a los estándares
internacionales es imperativa y de gran utilidad para la sociedad
vi
PRESENTACIÓN
guatemalteca, con el fin de contar con una legislación moderna y apta

para el desarrollo de una administración pública eficaz, eficiente y
respetuosa de los derechos fundamentales de los particulares.
Luis Andrés Lepe Sosa

Investigador
Instituto de Investigación y Estudios Superiores en
Ciudad de Guatemala, octubre de 2017.
vii
Introducción
En febrero de 2017 se tuvo el honor de impartir el curso «Ten-
dencias actuales del Derecho Administrativo», en la Universidad
Rafael Landívar de Guatemala, dentro del programa de Doctorado en
Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Univer-
sidad Rafael Landívar y de la Facultad de Derecho de la Universidad
del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea.
En los cursos de Doctorado el profesor busca la interacción con

los alumnos y sobre todo que estos desarrollen sus conocimientos, en
especial, como ocurre en la Universidad Rafael Landívar cuando los
alumnos de Doctorado son personas que se caracterizan por desarro-
llar en su mayor parte una labor profesional como abogados, jueces,
funcionarios o profesores, lo que les permite contar con un bagaje
de conocimientos que permite enfatizar dicha interacción docente,
académica e investigadora.
El curso del 2017 se ha centrado en apuntar las tendencias más

destacadas del Derecho Administrativo mundial, europeo y español
en particular, ofreciendo a los alumnos la posibilidad de profundi-
zar en la realidad guatemalteca en los diferentes temas que fueron
abordados en el curso.
Como se ha indicado, el curso no solo sigue una metodología

puramente docente, sino también y especialmente investigadora,
fruto de la cual los alumnos del mismo deben desarrollar e investigar
uno de los temas del curso. Ello ofrece un enorme interés investigador
puesto que los alumnos están obligados a reflexionar desde el ámbito
que ofrece la Universidad, en muchas tareas que realizan todos los
días pero que el ámbito universitario permite observar desde una
perspectiva más asentada, tranquila y reflexiva.
ix
INTRODUCCIÓN
También este año, los trabajos presentados en el curso «Tenden-

cias actuales del Derecho Administrativo» reunieron un gran nivel e
interés. Ello provocó que el director del Instituto de Investigación y
Estudios Superiores en Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad
Rafael Landívar, el profesor Dr. Larry Andrade-Abularach, propusiera
ascender a una segunda fase, con la presentación de trabajos más
elaborados por los alumnos, en orden a conformar un número de la
Revista Jurídica del Instituto citado.
Ahora, con suma alegría, compruebo que los alumnos del

Doctorado han reelaborado la versión inicial de sus trabajos –aun-
que siguiendo el consejo de mantener su brevedad– y que, por
tanto, estos pueden servir para componer un número de la Revista
Jurídica del Instituto de Investigación y Estudios Superiores en
Ciencias Jurídicas y Sociales dedicado al Derecho Administrativo.
Mi tarea ha consistido en la ordenación de los trabajos y

en intentar ofrecer al lector una numeración de estudios que le
permita acceder al conocimiento del Derecho Administrativo
guatemalteco. Para esta ordenación he seguido el esquema clásico
de los tratados de Derecho Administrativo, comenzando por el
examen general de qué es el Derecho Administrativo, siguiendo
por la organización, luego el procedimiento administrativo, en
el que cobra especial sentido la Administración electrónica y la
transparencia y el derecho de acceso a la información pública; más
adelante, la contratación pública, y finalmente las garantías, bien
con el instituto de la responsabilidad administrativa, el proceso
contencioso administrativo y el control de la actividad de las ins-
tituciones públicas.
Es, por tanto, para mí un placer presentar este número de la

Revista Jurídica, y mostrar públicamente mi enorme satisfacción
por el trabajo universitario bien hecho, una de cuyas muestras
aquí hoy se ofrece. Es cierto que serán los lectores y usuarios de
la Revista los que en definitiva la juzguen, pero creo expresar el
sentir unánime de todos los participantes en advertir que su pre-
tensión ha sido la de ofrecer un trabajo de investigación, con el
ánimo añadido de que sirva para que el Derecho Administrativo
x
INTRODUCCIÓN
de Guatemala vaya, también con estas aportaciones, cobrando

toda la importancia que se merece.
Pamplona, junio de 2017.

Dr. Martín María Razquin Lizarraga*
* Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad Pública de Navarra

(Pamplona). Profesor del Doctorado en Derecho de la Universidad Rafael
Landívar y de la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea,
en Guatemala.
xi
Marco jurídico del derecho administrativo
en Guatemala: crisis económica y
administrativa*
Mgtr. Mario Fredy Soto Ramos**
Sumario. I. Introducción; II. Constitución Política de la República de Guatemala;
III. Ley de lo Contencioso Administrativo; IV. Principios del derecho adminis-
trativo; V. Ley de Compras y Contrataciones del Estado; VI. Ley Orgánica del
Presupuesto Nacional; VII. Código Municipal; VIII. Ley General de Descentra-
lización; IX. Conclusiones; X. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
Las tendencias actuales del derecho administrativo han variado

ostensiblemente, derivado de la crisis de los países emergentes, tanto
económica como administrativamente.
* Investigación presentada en abril de 2017 en la línea de investigación «Tenden-

cias actuales del Derecho Administrativo», dirigida por el doctor Martín María
Razquin Lizarraga, dentro de la tercera cohorte del Doctorado en Derecho de la
Universidad Rafael Landívar y la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko
Unibertsitatea.
** Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales por la Universidad de San Carlos
de Guatemala, 1985. Abogado y Notario; Posgrado en Derecho Mercantil
Contemporáneo por la Universidad de San Carlos de Guatemala, Colegio de
Abogados e Instituto de Derecho Mercantil Guatemalteco; Maestría en Derecho
Corporativo por la Universidad Rafael Landívar y la Universidad Pontificia
Comillas, Madrid; Miembro de la tercera cohorte del Doctorado en Derecho
de la Universidad Rafael Landívar y la Universidad del País Vasco/Euskal
Herriko Unibertsitatea. 32 años de ejercicio profesional, Bufete Corporativo
Soto Ramos. Publicaciones: La Representación Legal de las Sociedades Mercantiles,
1985; La Empresa Mercantil Guatemalteca, 2011; Análisis Jurídico Económico del
Mercado Informal en Guatemala, 2015. Colegiado 3,152.
1
MARCO JURÍDICO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO EN GUATEMALA...
La tendencia económica afecta las medidas administrativas

públicas, sobre todo porque existe un debate si la administración
pública para el buen manejo del gasto público o de la imposición de
multas, tiene derecho de accesar al patrimonio del afectado.
Existen dificultades económicas que afectan las medidas

administrativas y como tal es menester realizar un análisis de la
normativa jurídica, para el entendimiento del marco jurídico en el
campo administrativo.
El análisis jurídico que se realiza es acerca del Estado y todas

las reformas administrativas. La incorporación de nueva normativa
jurídica, que conlleva las reformas de la administración pública, sobre
todo para determinar qué relevancia tienen o de qué manera inciden
en el contexto de la crisis global.
Por ello se analiza normativa constitucional y ordinaria para

determinar en qué aspecto ha afectado la crisis económica y adminis-
trativa al Estado de Guatemala y la crisis global que en la actualidad
se vive por las dependencias públicas y en su caso por el contribu-
yente o ciudadano.
El presente trabajo conlleva la finalidad de abordar con propie-

dad esa crisis, tanto en el Estado como a nivel particular. Al ir avan-
zando en la lectura de la presentación, se determina cuán grande es la
crisis actual en Guatemala, derivada de los acontecimientos políticos
del 2015 a nivel interno.
Diferente es en cuanto a la Unión Europea, que es otra clase de

crisis económica y administrativa, pero no por ello deja de ser crisis.
Hasta en la crisis hay globalización.
II. CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA

REPÚBLICA DE GUATEMALA
Es el marco normativo fundamental del país, y como tal regula

la Administración Pública. Debe operar el principio de legalidad
administrativa para consolidar el Estado de derecho.
Adolfo Merkl, al referirse al derecho administrativo, indica:

«Toda actividad administrativa del Estado debe basarse en la ley, el
2
MGTR. MARIO FREDY SOTO RAMOS
único medio para establecer y consolidar el Estado de Derecho».1 Para

los autores y estudiosos del derecho administrativo guatemalteco,
esta es una tesis de aceptación universal.
Por tanto, el principio de legalidad administrativa debe operar

a cabalidad para dar certeza jurídica a los habitantes de la república,
sobre la base de que las decisiones administrativas –esto es, de las
autoridades legalmente establecidas– se respeten y sean dictadas
dentro del marco de la ley.
Guatemala tiene una historia de dictaduras gubernamentales,

sin embargo es en la época de estas en donde se crea e impone el prin-
cipio de juridicidad administrativa, que establece que toda decisión
administrativa debe estar sujeta a la ley.
De acuerdo con la ley fundamental, operan varios principios

constitucionales administrativos que revisten de certeza jurídica los
actos administrativos. El principio de publicidad de los actos admi-
nistrativos, contenido en el artículo 30 de la Constitución Política
de la República, establece que «Todos los actos de la administración
son públicos».
El artículo 153 de la Constitución Política de la República se

refiere al imperio de la ley, el cual se extiende a todas las personas
que se encuentran en el territorio de la república.
El artículo 154 de dicha normativa se refiere a la sujeción a la ley

del funcionario público; establece, «Los funcionarios son depositarios
de la autoridad, responsables legalmente por su conducta oficial,
sujetos a la ley y jamás superiores a ella».
En cuanto al régimen administrativo, la Constitución Política

de la República establece en el artículo 224 que la «administración
será descentralizada».
En cuanto al régimen municipal, la Constitución Política de

la República le otorga autonomía municipal a las municipalidades.
El artículo 253 del citado cuerpo legal fundamental establece: «Los
municipios de la República de Guatemala, son instituciones autóno-
1 Castillo González, Jorge Mario, Derecho administrativo, Guatemala, 2002, treceava

edición actualizada, tomo I, parte general.
3
mas […]. Para los efectos correspondientes emitirán las ordenanzas

y reglamentos respectivos».
No obstante que la Constitución contiene las normas de con-

vivencia, es un texto único y no se considera un conjunto de leyes.
En materia administrativa es ley fundamental, de observancia

general y de cumplimiento estricto.
Daynelis Jerez Tamayo en su obra La organización administrativa

de los órganos locales del poder popular en los municipios: visión desde la
Constitución de la República, al referirse al derecho constitucional y su
relación con el derecho administrativo, sostiene:
«En cuanto a su relación con el Derecho Constitucional, se dice que

esta relación es muy íntima ya que el Derecho Constitucional estudia
la ciencia del sistema del Derecho Administrativo, en él se encuentran
las denominaciones de los capítulos del Derecho Administrativo; uno
es el prefacio obligado del otro porque el Derecho Constitucional
estudia los órganos del Estado y el Derecho Administrativo la acción
de éstos. Por la estrecha relación que existe entre ellos se puede decir
que el Derecho Constitucional orienta al Derecho Administrativo».2
El derecho constitucional es base fundamental del derecho

administrativo, se ejerce con propiedad por parte de los diversos
órganos del Estado y como tal informa al derecho administrativo,
los prolegómenos constitucionales informan y orientan a las normas
administrativas.
En los Estados modernos el derecho administrativo es más ágil,

ya el autor Gabino Fraga, al referirse a la actividad administrativa
del Estado, indica: «La actividad del Estado es el conjunto de actos
materiales y jurídicos, operaciones y tareas que realiza en virtud de
las atribuciones que la legislación positiva le otorga».3 Por lo tanto
el derecho constitucional tiene estrecha relación con el derecho
administrativo.
2 Jerez Tamayo, Daynelis, La organización administrativa de los órganos locales del

poder popular en los municipios: visión desde la Constitución de la República, El
Salvador, 2010, trabajo de diploma, carrera de derecho, Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad Vladimir Ilich Lenin, http://biblioteca.utec.
edu.sv/siab/virtual/elibros_internet/55670.pdf.
3 Fraga, Gabino, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1989.
4
Las normas constitucionales analizadas anteriormente susten-

tan los principios en que se fundamenta el derecho administrativo,
respetando la división de poderes, la función administrativa y el acto
administrativo.
El autor anteriormente mencionado divide la función adminis-

trativa desde los puntos de vista formal y material, agregando que
«en los regímenes constitucionales modernos no hay coincidencia
entre la división de Poderes y la división de funciones».4
En Guatemala la división de poderes está determinada, pero la

función administrativa y los actos administrativos tienen una división
marcada, que en ciertas oportunidades cada poder ejerce actos admi-
nistrativos que no le corresponden o no coinciden con las funciones
de cada poder, por ello existe crisis administrativa.
III. LEY DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Existe una serie de leyes ordinarias que son el ámbito de vigencia

del derecho administrativo guatemalteco. Jorge Mario Castillo Gonzá-
lez, autor guatemalteco en cuanto a leyes ordinarias administrativas,
relaciona a ley formal o ley ordinaria y sostiene: «Es la decisión formal
exclusiva del Estado que cuenta con alguna organización legislativa».5
El derecho administrativo, incluyendo el procesal, tiene caracte-

rísticas de sencillez, rapidez, informalidad e impulso de oficio. Pero
opera como principio de rigidez administrativa la Ley de lo Conten-
cioso Administrativo, Decreto 119-96 del Congreso de la República.
Esta ley tiene como objeto regular y controlar los actos de la

administración pública, sobre todo porque el derecho administrati-
vo cambia constantemente en la república y durante muchos años o
épocas se ha visto opacado por un fenómeno extrajurídico consistente
en la corrupción a todo nivel.
La materia de esta ley es garantizar los derechos de los admi-

nistrados y el control de juridicidad no debe estar subordinado a
intereses de particulares.
4 Ibidem, p. 53.
5 Castillo González, Jorge Mario, Derecho procesal administrativo, Guatemala, 2002,
treceava edición actualizada, tomo II, parte especial.
5
Los principios están contenidos en el artículo 2 de dicha ley.

El recurso de revocatoria está contenido en el artículo 7 de la ley y
subsiguientes. Considerando que la Corte de Constitucionalidad ha
declarado que el acceso a la legítima defensa y al debido proceso,
lo constituye tener acceso directo a la recta aplicación de la justicia,
que implique hacer uso de todos los recursos establecidos en mate-
ria administrativa, implica que toda resolución que tenga superior
jerárquico es viable de ser revisada de una manera objetiva e inde-
pendientemente de la autoridad que la dictó.
La doctrina ha sostenido que el derecho a hacer uso de los re-

cursos administrativos es un derecho inherente a la persona humana.
La legislación fundamental y la ordinaria lo regulan, con el objeto
de que se limite la autoridad de quien dicta ciertas resoluciones ad-
ministrativas, porque al igual que en la jurisdicción ordinaria, en la
administrativa hay excesos o vulneraciones.
Se destaca que el ámbito de defensa en la administración, frente

a las decisiones de las autoridades administrativas, se concreta a la
vigencia de los recursos administrativos de revocatoria y reposición,
siendo estos los únicos medios de impugnación en toda la adminis-
tración pública.
En cuanto al proceso contencioso administrativo, tomando

en cuenta la sencillez del derecho administrativo, este es de única
instancia y carece de efectos suspensivos. Al respecto la Corte de
Constitucionalidad se ha manifestado en el sentido de que
«Esta Corte en otras oportunidades se ha pronunciado en el sentido

de precisar que el proceso contencioso administrativo […] carece de
efectos suspensivos salvo la excepción contenida en esa misma norma,
pero entiéndase que esta aseveración se formula respecto a este proceso, no así
con relación a los recursos administrativos, los cuales por su naturaleza
sí producen este efecto».
Es decir que los recursos de la Administración Pública en general

sí producen efectos suspensivos, por lo tanto la autoridad impugnada
no podrá ejecutar lo resuelto, mientras se encuentren impugnadas
las resoluciones respectivas.
6
IV. PRINCIPIOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
A. Principio de legalidad
Este principio se basa en la ley, especialmente a lo contenido en la

Constitución Política de la República, artículos 152 –relativo al poder
público–, 153 –imperio de la ley–, 154 –función pública, sujeción a la
ley–. Este principio establece que todos los actos administrativos de
funcionario público deben estar sujetos a la ley.
Opera con peligrosidad la discrecionalidad del acto, porque el

funcionario público no tiene límite o no encuentra el límite entre la
veracidad o la certeza y su propio criterio, su leal saber y entender.
B. Principio de sencillez
El derecho administrativo es sencillo, no requiere de formali-

dad alguna, puede ejercerse sin requisitos esenciales, las peticiones
o planteamientos pueden plantearse sin mayores fundamentos, solo
es necesario ser concreto en la petición.
C. Principio de rapidez
Este principio se refiere a que el derecho administrativo ante

la autoridad pública debe resolverse de inmediato. Las resoluciones
administrativas deben dictarse de forma inmediata; no se basa en
términos o plazos. Más bien dicho, no hay plazos, porque la función
administrativa y los actos administrativos deben dictarse de inmediato.
D. Principio de informalidad e impulso de oficio
El derecho administrativo es informal, porque carece de formalidad

para los planteamientos administrativos; el mismo debe ser impulsado
por la propia autoridad, sin necesidad de petición de parte, es oficioso.
E. Principio de competencia reglada
Si el principio de seguridad jurídica determina que los funciona-

rios solo pueden hacer lo que la Constitución y las leyes le permiten,
el principio de competencia reglada se refiere a que la ley prevé que
ante ciertas cuestiones de hecho, los funcionarios públicos deben
sujetarse a las facultades que la ley les otorga, y no actuar de acuerdo
con su libre albedrío.
7
V. LEY DE COMPRAS Y CONTRATACIONES

DEL ESTADO
Las contrataciones administrativas se encontraban contenidas

en diferentes cuerpos normativos, lo que no le permitía a la autori-
dad llevar un procedimiento ágil para la contratación de bienes y
servicios del Estado.
Ello llevó a la emisión del Decreto 57-92 del Congreso de la

República, cuyas modificaciones recientes se han incorporado a una
administración ágil y con mejor proyección. Su objeto es regular toda
la contratación del Estado, ya sea en bienes, suministros, obras y
servicios. En materia de tratados internacionales, la ley de compras
se aplicará en forma complementaria, siempre que no contradiga
los mismos.
Se establece en esta normativa lo referente a los recursos admi-

nistrativos, contempla los recursos de revocatoria y de reposición,
como agotamiento del principio de definitividad para plantear el
contencioso administrativo.
En los países de Centroamérica la legislación al respecto es simi-

lar, contiene las mismas figuras jurídicas de los actos administrativos
en materia de compras.
VI. LEY ORGÁNICA DEL PRESUPUESTO NACIONAL
Ley Orgánica del Presupuesto, Decreto 101-97, contempla el

objeto de la ley, destacando el sistema de presupuesto para ejecutar
los planes de Estado. Contiene normas relativas a la ejecución pre-
supuestaria de las entidades descentralizadas y autónomas, como
las direcciones generales, con excepción de las municipalidades, la
Universidad de San Carlos de Guatemala como universidad estatal
y la Escuela de Agricultura, porque dichas entidades se rigen por su
propia ley o por leyes específicas, pero sí deben adecuarse a la nor-
mativa de esta ley en cuanto a la ejecución presupuestaria.
Esta ley es complementada con la Ley del Presupuesto General

de Ingresos y Egresos del Estado para el ejercicio fiscal 2017, Decreto
50-2016 del Congreso de la República, que contiene el presupuesto
nacional del año 2017.
8
VII. CÓDIGO MUNICIPAL
De acuerdo con las doctrinas modernas, los gobiernos muni-

cipales se gobiernan por sí mismos. Según Jorge Machicado en sus
apuntes jurídicos indica que:
«Por Autonomía Municipal se entiende la capacidad efectiva de

entidades a regular y administrar, en el marco de la ley, bajo su propia
responsabilidad y en beneficio de su población, una parte importante
de los servicios públicos».6
En la actualidad y derivado de la crisis política que ha vivido

Guatemala, se establece que la autonomía municipal es un medio para
afectar al municipio, no obstante que su objeto es la modernización
y descentralización del Estado guatemalteco.
El Código Municipal, Decreto 12-2002, tiene por objeto desa-

rrollar los principios constitucionales referentes a la organización,
gobierno, administración y funcionamiento de los municipios; la
autonomía es determinante en el desarrollo de los municipios, por-
que le da facultades a la emisión de sus ordenanzas y reglamentos.
Reconoce las alcaldías indígenas, inclusive sus propias formas

de funcionamiento administrativo (artículo 55 del Código Municipal).
Los procedimientos administrativos municipales son públicos,

y en lo relativo a las resoluciones de plazos, apremios y notificaciones
se aplicará lo que disponen las leyes administrativas y procesales
(artículo 141 del Código Municipal).
Contiene un régimen sancionatorio y en cuanto a los medios de

impugnación, contempla los recursos de revocatoria, de reposición
y contencioso administrativo (arts. 155-159 del Código Municipal).
Las autoridades municipales muchas veces no operan con

base en sus funciones regladas, un ejemplo es la improcedencia de
la licencia municipal para la instalación de una valla publicitaria,
porque los Tribunales de lo Contencioso Administrativo del Depar-
tamento de Guatemala han reiterado en repetidas sentencias que de
conformidad con el artículo 9 de la Ley del Organismo Judicial y a lo
6 Machicado, Jorge, «apuntes jurídicos», https://jorgemachicado.blogspot.com/
9
definido por el propio reglamento de construcción de edificaciones

en áreas residenciales y urbanas del municipio de Guatemala, las
vallas publicitarias no constituyen edificaciones de las contempladas
en dichos cuerpos normativos, por lo que cualquier resolución del
Juzgado Municipal y del Concejo Municipal no está sujeto a derecho
y carece de legalidad, por no existir normativa jurídica que contemple
la obligación legal, de que previamente a erigir una valla publicitaria,
se tenga que obtener una licencia municipal. (Sentencia Contencioso No.
39-2008 Of. 3º. Sala Quinta del Tribunal de lo Contencioso Adminis-
trativo. Guatemala, siete de septiembre de dos mil nueve. Sentencia
Contencioso No. 1145-2008-30 Of. 1º. Sala Quinta del Tribunal de lo
Contencioso Administrativo, Guatemala, veinte de abril de dos mil
nueve. Sentencia Contencioso No. 1145-2009-046 Of. 1º. Sala Quinta
del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, Guatemala, veintiséis
de agosto de dos mil nueve).
VIII. LEY GENERAL DE DESCENTRALIZACIÓN
Esta ley, contenida en el Decreto 14-2002 del Congreso de la

República, tiene por objeto según el artículo 1:
«Desarrollar el deber constitucional del Estado de promover en forma

sistemática la descentralización económica administrativa, para lograr
un adecuado desarrollo del país en forma progresiva y regulada, para
trasladar las competencias administrativas, económicas, políticas y
sociales del Organismo Ejecutivo al municipio y demás instituciones
del Estado».
Dicha normativa tiene como principio fundamental generar la

descentralización del Organismo Ejecutivo; sin embargo, derivado
de sus falencias, es poco o nada funcional en la Administración Pú-
blica, todo lo relacionado a la descentralización deviene de las leyes
específicas de las instituciones.
Se crearon los sistemas de Desarrollo Urbano y Rural

–COCODE–, Decreto 11-2002 del Congreso de la República, que tiene
por objeto organizar y coordinar la Administración Pública mediante
la formulación de políticas de desarrollo, planes y programas
presupuestarios, y el impulso de la coordinación institucional, pública
y privada (artículo 3 de la Ley).
10
Estos grupos se han constituido como grupos de presión ad-

ministrativos, que sin mayores conocimientos ejercen poder en la
administración del poder local.
Los COCODE por creación de la ley, deben actuar con base en el

derecho administrativo, respetando los principios del derecho admi-
nistrativo, especialmente en cuanto al principio de legalidad, porque
deben estar sujetos a la ley y al principio de función reglada, porque
no puede actuar con base en su libre albedrío, sino de acuerdo con
las funciones de la ley que los creó y demás leyes administrativas.
IX. CONCLUSIONES
1. El marco jurídico del derecho administrativo en Guatemala se

fundamenta en la consolidación de las funciones administrati-
vas, se refleja en la falta de cultura de los funcionarios públicos
a realizar cambios estructurales, mediante la implementación
de planes y programas de acuerdo con su período de funcio-
namiento. Existe división de poderes, pero sus funciones no
coinciden con sus facultades como poderes del Estado.
2. Existen pocos criterios de administración y se basan fundamen-

talmente en la experiencia de los funcionarios, dejando a un
lado las doctrinas y teorías del derecho administrativo, lo cual
se observa con mayor regularidad entre los funcionarios mu-
nicipales, que dejando a un lado la doctrina y la norma, actúan
de acuerdo con su criterio práctico o empírico, quebrantando
el principio de función reglada.
3. Se emiten por los funcionarios administrativos acuerdos, re-

soluciones y actos, sin tomar en cuenta las fuentes del derecho
administrativo, mucho menos el rango constitucional, porque
actúan políticamente, sin tomar en cuenta las leyes específicas.
4. En la actualidad se ha implementado una ley que libera el secreto

bancario, ante lo cual se avizora una crisis tanto económica como
administrativa, habrá fuga de capitales, determinación de mejor
base imponible, y cuál será la respuesta sobre el gasto público.
Esta normativa implementada tiene carácter administrativo
hacia particulares, pero debe estar basada en ley y en funciones
otorgadas a los funcionarios, no a discrecionalidad.
11
X. REFERENCIAS
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución Política de la Repú-

blica de Guatemala.
CASTILLO GONZÁLEZ, Jorge Mario, Derecho administrativo, Guatemala,

2002, treceava edición actualizada, tomo I, parte general.
______, Derecho procesal administrativo, Guatemala, 2002, treceava

edición actualizada, tomo II, parte especial.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Decreto 57-92, Ley de Com-

pras y Contrataciones del Estado.
______, Decreto 119-96, Ley de lo Contencioso Administrativo.
______, Decreto 101-97, Ley Orgánica del Presupuesto Nacional.
______, Decreto 12-2002, Código Municipal.
______, Decreto 14-2002, Ley General de Descentralización.
FRAGA, Gabino, Derecho administrativo, México, Porrúa, 1989.
JEREZ TAMAYO, Daynelis, La organización administrativa de los órganos

locales del poder popular en los municipios: visión desde la Cons-
titución de la República, El Salvador, 2010, trabajo de diploma,
carrera de derecho, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de
la Universidad Vladimir Ilich Lenin, http://biblioteca.utec.edu.sv/
siab/virtual/elibros_internet/55670.pdf.
MACHICADO, Jorge, «apuntes jurídicos», https://jorgemachicado.blogspot.

com/.
12
Organización administrativa del
Estado de Guatemala en el marco
de la crisis económica*
Mgtr. Mirian Andrea García Aguilar**
Sumario: I. Introducción. II. Principio de estabilidad presupuestaria: A. El caso

español. B. El caso guatemalteco. III. Ejecución del presupuesto en el contexto
guatemalteco. IV. La ejecución presupuestaria en la organización administrativa
del Estado de Guatemala. V. Conclusiones. VI. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
En el 2008 la economía mundial sufre un impacto que se origina

en Estados Unidos de América y cuyas causas se generan a través
de fallos en la regulación económica, delitos cometidos por bancos,
sobrevalorización de bienes y servicios, crisis alimentaria, y crisis cre-
diticia e hipotecaria. Sobre estas causas la organización administrativa
no puede ser ajena, pues esa crisis, más tarde, va a tener injerencia
en la prestación de bienes y servicios públicos.
* Investigación presentada en abril de 2017 en la línea de investigación «Ten-

dencias actuales del Derecho Administrativo», dirigida por el doctor Martín
María Razquin Lizarraga, dentro de la tercera cohorte del Doctorado en
Derecho de la Universidad Rafael Landívar y la Universidad del País Vasco/
Euskal Herriko Unibertsitatea.
** Estudiante del Doctorado en Derecho de la Universidad Rafael Landívar y la
Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Magíster en Dere-
cho Constitucional por la Universidad Rafael Landívar. Licenciada en Ciencias
Jurídicas y Sociales, Abogada y Notaria por la Universidad Rafael Landívar.
Jueza de Paz. Catedrática auxiliar del curso Deontología Jurídica en la Univer-
sidad Rafael Landívar. Autora de La aplicación del control de convencionalidad en
la administración de justicia (CCJ, 2016) y La igualdad de las mujeres: Un derecho
fundamental en un Estado democrático (CC, 2012).
13
ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE GUATEMALA ...
El presente trabajo académico presenta un análisis del presupues-

to general de ingresos y egresos de la administración pública del Estado
de Guatemala, a partir del cual se desarrolla el manejo presupuestario
del gobierno central, pues a través de este se evidencia que si se ejecutan
de manera eficiente los servicios públicos satisfacen el bienestar común.
Por ello previo a entrar a contextualizar en Guatemala la ejecución del
presupuesto nacional se hace un análisis en derecho comparado sobre
lo que se ha denominado principio de estabilidad presupuestaria, que ha
sido desarrollado hasta ahora en España y que implica que a través del
ámbito constitucional se deben fijar los gastos y egresos del Estado para
evitar la corrupción y, por ende, la crisis económica. Seguidamente se
hace relación de las normas constitucionales guatemaltecas que regulan
el presupuesto general de ingresos y egresos del Estado, así como el
cumplimiento de emitir una ley orgánica que regule este aspecto. Por
último, se desarrolla la ejecución que el gobierno central ha efectuado
sobre el presupuesto nacional, el cual se realiza respecto del 2016.
No está de más mencionar que Guatemala per se no está en

crisis económica; empero, ha recibido un impacto negativo de la
crisis mundial de Estados Unidos de América, Europa y otros países
desarrollados.
II. PRINCIPIO DE ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA
Cuando nos referimos al tema de la crisis económica en la

organización administrativa debe hacerse primordial referencia al
presupuesto general de ingresos y egresos del Estado a efecto de
determinar el caudal público con que el gobierno central afrontará
anualmente los créditos y débitos en el cumplimiento de la función
pública, la que se realiza a través de la actividad administrativa en la
prestación de los servicios públicos y cuya finalidad es el bien común,
que implica el desarrollo sostenible de la ciudadanía.
A. El caso español
El principio de estabilidad presupuestaria nace a partir de la

reforma de la Constitución Española del 27 de septiembre de 2011; a
partir de esta se evidencia de cierta manera que el presupuesto esta-
tal va a ser el punto de partida para el buen manejo de la hacienda
pública. La autora Miriam Cueto Pérez desarrolla que tal principio
14
MGTR. MIRIAN ANDREA GARCÍA AGUILAR
debe emanar de la Constitución Nacional para dar estabilidad al

presupuesto de todas las administraciones públicas, incidiendo en
el tamaño y la dimensión del Estado y en el peso de lo público, así
como las prestaciones de carácter social que perciban los ciudadanos.1
Sobre ello Ruiz Almendral explica que
«la estabilidad presupuestaria se expresa a través de: “[…] un

conjunto complejo de reglas, orientadas a la coordinación de políticas
económicas de los Estados miembros de la UE a través de diversos
procedimientos, cuya finalidad al mismo tiempo es garantizar el
adecuado funcionamiento de la política monetaria común y, en
particular, la garantía de la competitividad de la moneda común en el
mercado internacional”».
Este principio ha sido incorporado en la Constitución Española

como referente europeo en el Plan de Estabilidad y Crecimiento de
la Unión Europea de 1997,2 a través del cual se pretende que el en-
deudamiento ya no será libre para las Administraciones, es decir, el
Estado y las Comunidades Autónomas ya no podrán incurrir en un
déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su caso,
por la Unión Europea, para sus Estados Miembros, el cual se fijará a
través de una ley orgánica. Este déficit estructural se fijará tanto para
el Estado como para las Comunidades Autónomas en relación con
su producto interno bruto, y tanto el Estado como las Comunidades
Autónomas deberán estar autorizados por medio de la ley para emitir
deuda pública o contraer crédito.3
B. El caso guatemalteco
De acuerdo con lo manifestado por los autores anteriormente

citados, quienes apuntan por la constitucionalización del principio de
estabilidad presupuestaria, al analizar la Constitución Política de la
República de Guatemala se establece que en su artículo 237 se regula
lo correspondiente al presupuesto general de ingresos y egresos del
Estado. Al efecto se indica:
1 Cueto Pérez, Miriam, «Crisis económica y administración pública», Revista

Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, núm.
99-100, 2014, pp. 1053-1091.
2 Carrillo, Marc, «Constitución y control de las finanzas públicas», Revista Espa-
ñola de Derecho Constitucional, núm. 101, mayo-agosto 2014, pp. 13-42.
3 Cueto Pérez, Miriam, op. cit., nota 1, p. 1063.
15
«El Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, aprobado

para cada ejercicio fiscal, de conformidad con lo establecido en esta
Constitución, incluirá la estimación de todos los ingresos a obtener y
los gastos por realizar. La unidad del presupuesto es obligatoria y su
estructura programática. Todos los ingresos del Estado constituyen
un fondo común indivisible destinado exclusivamente a cubrir
sus egresos. Los organismos, las entidades descentralizadas y las
autónomas podrán tener presupuestos y fondos privativos cuando
la ley así lo establezca. Sus presupuestos se enviarán obligatoria y
anualmente al Organismo Ejecutivo y al Congreso de la República,
para su conocimiento e integración al Presupuesto General; y además,
estarán sujetos a los controles y fiscalización de los organismos
correspondientes del Estado. La ley podrá establecer otros casos de
dependencias del Ejecutivo cuyos fondos deben administrarse en
forma privativa para asegurar su eficiencia. El incumplimiento de la
presente disposición es punible y son responsables personalmente
los funcionarios bajo cuya dirección funcionen las dependencias. No
podrán incluirse en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos
del Estado gastos confidenciales o gasto alguno que no deba ser
comprobado o que no esté sujeto a fiscalización. Esta disposición
es aplicable a los presupuestos de cualquier organismo, institución,
empresa o entidades descentralizada o autónoma. El Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado y su ejecución analítica son
documentos públicos, accesibles a cualquier ciudadano que quiera
consultarlos, para cuyo efecto el Ministerio de Finanzas Públicas
dispondrá que copias de los mismos obren en la Biblioteca Nacional,
en el Archivo General de Centro América y en las Bibliotecas de las
Universidades del país. En igual forma deberán proceder los otros
organismos del Estado y las entidades descentralizadas y autónomas
que manejen presupuesto propio. Incurrirá en responsabilidad penal
el funcionario público que de cualquier manera impida o dificulte
la consulta. Los Organismos o entidades estatales que dispongan de
fondos privativos están obligados a publicar anualmente con detalle
el origen y aplicación de los mismos, debidamente auditado por la
Contraloría General de Cuentas. Dicha publicación deberá hacerse en
el Diario Oficial dentro de los seis meses siguientes a la finalización
de cada ejercicio fiscal».
Derivado de tal disposición normativa, se regula también en

el artículo 237 de la norma fundamental lo relacionado con la Ley
Orgánica del Presupuesto, e indica que regulará:
16
«a. La formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto General

de Ingresos y Egresos del Estado y las normas a las que conforme esta
Constitución se somete su discusión y aprobación; b. Los casos en
que puedan transferirse fondos dentro del total asignado para cada
organismo, dependencia, entidad descentralizada o autónoma. Las
transferencias de partidas deberán ser notificadas de inmediato al
Congreso de la República y a la Contraloría de Cuentas; c. El uso de
economías y la inversión de cualquier superávit e ingresos eventuales;
d. Las normas y regulaciones a que está sujeto todo lo relativo a la deuda
pública interna y externa, su amortización y pago; e. Las medidas de
control y fiscalización a las entidades que tengan fondos privativos,
en lo que respecta a la aprobación y ejecución de su presupuesto;
f. La forma y cuantía de la remuneración de todos los funcionarios y
empleados públicos, incluyendo los de las entidades descentralizadas.
Regulará específicamente los casos en los que algunos funcionarios,
excepcionalmente y por ser necesario para el servicio público, percibirán
gastos de representación. Quedan prohibidas cualesquiera otras formas
de remuneración y será personalmente responsable quien las autorice;
g. La forma de comprobar los gastos públicos. h. Las formas de recaudación
de los ingresos públicos. Cuando se contrate obra o servicio que abarque
dos o más años fiscales, deben provisionarse adecuadamente los fondos
necesarios para su terminación en los presupuestos correspondientes».
A partir de estas disposiciones constitucionales, el Congreso de

la República de Guatemala emite la Ley Orgánica de Presupuesto a
través del Decreto 101-97, mediante el cual se regulan los procesos
de formulación, ejecución y liquidación del Presupuesto General de
Ingresos y Egresos del Estado, así como lo relativo a la deuda pública,
las formas de comprobar los gastos y de recaudación de los ingresos
públicos. Asimismo, tiene por finalidad normar los sistemas presu-
puestarios de contabilidad integrada gubernamental, de tesorería y
de crédito público.
Con base en estas disposiciones normativas citadas y las demás

desarrolladas en la Ley Orgánica del Presupuesto y la Ley de Presupuesto
General de Ingresos y Egresos del Estado, anualmente el Congreso de
la República de Guatemala aprueba el presupuesto general de ingresos
y egresos del Estado4 de conformidad con el proyecto presupuestario
enviado por el Organismo Ejecutivo. Este proyecto debe contener en
4 Ver: Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de la República

de Guatemala, artículo 171.
17
detalle los ingresos y egresos que el Estado ejecutará durante el año de

su aprobación, debiendo ceñirse solamente en la aprobación que opor-
tunamente realice el Congreso de la República a través de la asignación
que se le haga a los ministerios, secretarías, entidades autónomas y
descentralizadas, y demás instituciones y dependencias públicas.
III. EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO EN

EL CONTEXTO GUATEMALTECO
A continuación se contextualiza la ejecución del presupuesto

general de ingresos y egresos del Estado; ello con el objeto de más
adelante establecer el impacto que genera tal ejecución en la organi-
zación administrativa del Estado.
De acuerdo con el informe presentado por el Grupo de Apo-

yo Mutuo de Guatemala, se analizó la ejecución del Presupuesto
General de Guatemala en el primer semestre del 2016, durante la
administración del presidente Jimmy Morales Cabrera. A través de
este informe se concluyó:5
«1. La ejecución presupuestaria de los ministerios de Estado y las

secretarías de la presidencia se mantiene deficiente.
2. El presupuesto destinado a la seguridad y defensa ha sido tomado

como botín, habiendo sido objeto de corrupción a lo largo de los
diversos gobiernos.
3. El presupuesto social presenta la menor ejecución, siendo el del

Ministerio de desarrollo social el más bajo con 19%.
4. No existe mayor cambio en la ejecución presupuestaria en relación

con otros años, lo cual se presta para que a fin de año todos traten de
ejecutar todo lo que no se pudo gastar en los meses que correspondía».
Algunas de las conclusiones sobre la ejecución presupuestaria

emitidas por la Alianza Técnica de Apoyo al Legislativo, en la Opinión
sobre el Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado:
ejercicio fiscal 2016,6 fueron las siguientes:
5 Grupo de Apoyo Mutuo (GAM), Ejecución del Presupuesto General de Guatemala,

primer semestre 2016 administración Jimmy Morales, Guatemala, 2016, p. 8.
6 Alianza Técnica de Apoyo al Legislativo (ATAL), Opinión sobre el Proyecto de
Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado: ejercicio fiscal 2016, Guatemala,
ATAL, 2016, pp. 30-33.
18
«Se requiere un esfuerzo concreto para fortalecer los ingresos tributarios

del Estado en 2016, incluyendo cambios en la estructura de gobernanza
de la SAT, así como mejoras en la gestión de la institución, especialmente
en aspectos de capacidad informática, recursos humanos, y gestión de
riesgos. Adicionalmente, fortalecer los controles administrativos en
las aduanas, y agilizar el despacho, reducir la discrecionalidad del
personal y promover la transparencia. […]
El déficit fiscal debe reducirse, pues su nivel previsto en el proyecto

de presupuesto 2016 volvería a ser similar (1.9% del PIB) al de los dos
años previos, lo que significa que de nuevo se pospondría su proceso
de corrección, lo cual impedirá el retorno a los déficit menores al 1.6%
del PIB que fueron la norma en Guatemala antes de la recesión mundial
de 2008-09. […]
Debido a las asignaciones fijas de la Constitución y otras leyes, el

presupuesto se ha vuelto bastante rígido: existe apenas una flexibilidad
de un 15% para realizar nuevos programas. Sin embargo, puede notarse
que en los últimos años la prioridad en el gasto público ha sido el rubro
de funcionamiento, que ha aumentado de 7.8% como porcentaje del PIB
en 2008 a 9.6% en 2015. En gran parte ha sido a costa de la inversión
que ha bajado de 4.5% a 3% en los mismos años y del aumento en el
servicio de la deuda de 2.1% a 2.4%».
A través de estos informes se establece el análisis que se hace

en la ejecución del presupuesto general durante el 2016, debiéndo-
se comprender que aun cuando la ejecución presupuestaria de un
ministerio, secretaría o cualquier institución estatal sea menos del
porcentaje asignado, evidencia que no se están llevando a cabo los
programas establecidos para la satisfacción del servicio público, pues
el presupuesto es asignado con base en un proyecto presentado por
el Organismo Ejecutivo a través de una estimación realizada por el
Ministerio de Finanzas, y seguidamente aprobado por el Congreso.
De esa cuenta que, según lo indicado en los informes relacionados,
el tener una baja ejecución presupuestaria evidencia la falta de cum-
plimiento en los programas de gobierno, aspecto que también genera
la no prestación eficiente de los servicios públicos.
19
IV. LA EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA EN LA

ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DEL
ESTADO DE GUATEMALA
La ejecución del presupuesto general de ingresos y egresos del

Estado tiene injerencia directa en la organización administrativa a
través de las instituciones del sector público, las cuales tienen por
objeto prestar servicios públicos para cumplir con su fin que es el
bien común. La Constitución Política de la República de Guatemala
regula en el artículo 1º: «El Estado de Guatemala se organiza para
proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización
del bien común». De esa cuenta es que el Estado debe satisfacer las
necesidades de los ciudadanos y prestar con las garantías suficientes
los servicios públicos para brindar una calidad de vida y proteger los
derechos humanos inherentes a todas las personas.
Dicho ello, se examina que la ejecución presupuestaria debe estar

encaminada a la efectividad de los servicios públicos, ya que cuando
tal ejecución no se ajusta a lo previsto se desarrollan limitaciones que
atentan contra la ciudadanía y provocan la posibilidad de una crisis
económica, debiéndose entender esta crisis económica –dentro del
contexto que se analiza en el presente trabajo académico– desde la
perspectiva de la afectación que conlleva el uso inadecuado del pre-
supuesto en la satisfacción de los servicios públicos. De tal manera
que la inadecuada ejecución presupuestaria no solamente tiene que
ver con déficit –el que genera deuda pública– sino que también con
que no se ejecute un presupuesto asignado.
Ahora bien, la crisis económica desde la ejecución presupues-

taria implica que el mal uso del presupuesto afecte los servicios
públicos, pues desde el momento en que el caudal público no es
adecuadamente ejecutado, la organización administrativa brinda un
servicio ineficiente y genera que alguno de estos se privaticen, que
no es solamente de cambiar de dueño sino que también se modifica
la regulación jurídica al pasar a formar parte del sector privado.
En el caso de Guatemala, hasta el 2016, algunos servicios pú-

blicos se han privatizado, ejemplo de ello encontramos la Empresa
Guatemalteca de Telecomunicaciones (GUATEL), la línea aérea gua-
temalteca (AVIATECA), el Banco Nacional de la Vivienda (Banvi),
20
la Empresa de Ferrocarriles de Guatemala (FEGUA), la concesión

de redes de carreteras (autopista de Palín-Escuintla).
Estas privatizaciones de servicios han sido ampliamente discu-

tidas en el Estado guatemalteco porque se han concedido a personas
que tienen una relación directa con quienes dirigen el gobierno de
turno, premiándolos al concesionarles este permiso, careciendo de
transparencia en la venta de tales permisos o cumpliendo favores po-
líticos. Ello también ocasiona que los servicios públicos incrementen
el acceso económico o que se deleguen a personas extranjeras y las
ganancias económicas percibidas para el Estado son menores que las
que realmente se generan.
En estos casos la administración pública también se ve afectada

en el sentido que las privatizaciones pueden generar corrupción esta-
tal, pues los procedimientos de concesiones de los servicios públicos
en algunas ocasiones atienden a intereses personales y no al interés
de la población. De tal manera que ello conlleva a la posibilidad de
la crisis económica de la administración estatal.
V. CONCLUSIONES
1. La importancia de que la Constitución Política de la República de

Guatemala establezca el presupuesto de ingresos y egresos del
Estado permite que una Ley Orgánica del Presupuesto General
regule de forma anual el presupuesto de Guatemala.
2. La ejecución presupuestaria del gobierno central y de las insti-

tuciones estatales debe ser conforme a su aprobación, pues la
falta de la misma genera incumplimiento en la prestación de
bienes y servicios públicos y tiene como efecto directo la falta
de satisfacción del bienestar común de la ciudadanía.
3. En Guatemala no puede hablarse de crisis económica; sin em-

bargo, ha tenido impacto ante la crisis generada en los Estados
Unidos de América, Europa y otros países desarrollados. Auna-
do a ello, se determina que el uso adecuado del caudal público
se hace sumamente necesario para evitar corromper los bienes y
servicios públicos y evitar la posibilidad de la crisis económica
ante la falta de la prestación de los mismos.
21
VI. REFERENCIAS
ALIANZA TÉCNICA DE APOYO AL LEGISLATIVO (ATAL), Opinión sobre el

Proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado:
ejercicio fiscal 2016, Guatemala, 2016.

blica de Guatemala.
CARRILLO, Marc, «Constitución y control de las finanzas públicas»,

Revista Española de Derecho Constitucional, número 101, mayo-
agosto 2014.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Decreto 101-97, Ley Orgánica

del Presupuesto.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Decreto 14-2015, Ley de

Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado.
CUETO PÉREZ, Miriam, «Crisis económica y administración pública»,

Revista Vasca de Administración Pública, Herri-Arduralaritzako
Euskal Aldizkaria, núm. 99-100, 2014.
GRUPO DE APOYO MUTUO (GAM), Ejecución del Presupuesto General de

Guatemala, primer semestre 2016 administración Jimmy Morales,
Guatemala, 2016.
22
La organización administrativa en el
marco de la crisis económica*
Mgtr. Ronald Augusto González Revolorio**
Sumario: I. Introducción. II. Contextualización, migración, violencia social,

pobreza y remesas. III. La crisis económica mundial y la incidencia a nivel
regional: A. La crisis económica. IV. Implicaciones del derecho administrativo ante
las crisis económicas. V. El Salvador y sus finanzas: A. Combate a la corrupción
y transparencia. VI. Conclusiones. VII. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo aborda de una manera ilustrativa cómo

las crisis económicas afectan de una forma directa las organizacio-
nes administrativas de los Estados; se relacionan aspectos que no
refieren a las crisis económicas de una manera absoluta, sino que
se encuentran incidentalmente afectadas por las particularidades
sociales, económicas, políticas y jurídicas de cada país o región. Lo
anterior implica al referirse al área centroamericana, a factores tales
como la migración, la violencia social, la pobreza y las remesas; en
ese contexto, el derecho administrativo se convierte en una garantía
del ciudadano frente al actuar de los Estados.

Unibertsitatea.
** Abogado, catedrático universitario, capacitador judicial, juez de paz en fun-
ciones, Magíster en Derechos Humanos, Diplomado en Educación en y para
los Derechos Humanos, materias de Metodología de Investigación Jurídica,
Derechos Humanos, Derechos Humanos de Niñez y Adolescencia, Justicia
Penal Juvenil, Crímenes de Odio. Estudiante del Doctorado en Derecho por
la Universidad Rafael Landívar y la Universidad del País Vasco.
23
LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA EN EL MARCO DE LA CRISIS ECONÓMICA
También se hace alguna referencia a la situación económica espe-

cífica de El Salvador, el mal manejo estatal y problemas de corrupción;
además, se realizan algunas conclusiones de cómo existe una relación
evidente entre crisis económicas, la organización administrativa, la
afectación en aspectos sociales y cómo afectan a sectores que eviden-
cian vulnerabilidad como lo es, en el caso concreto, la población de
niñez y adolescencia.
II. CONTEXTUALIZACIÓN, MIGRACIÓN,

VIOLENCIA SOCIAL, POBREZA Y REMESAS
La historia económica de Centroamérica ha revestido particu-

laridades y coincidencias en los últimos tiempos. La inestabilidad
política de la región en períodos posteriores a la firma de acuerdos de
paz que pusieron fin a conflictos armados de carácter interno se ha
concretado en el establecimiento de democracias débiles, problemas
serios de corrupción en la mayoría de países de la región y niveles
altos de violencia social y delincuencia común, sobre todo en países
denominados como el «Triángulo Norte» –Guatemala, Honduras y El
Salvador–, evidenciando caracterizaciones como la exclusión social,
violencia social, delincuencia común y pobreza, que han traído como
consecuencia un flujo migratorio que se han convertido en una especie
de salvaguarda para el sostenimiento de las economías de la región,
con un rostro únicamente dibujado en aspectos de carácter económico.1
1 «LA POBREZA CRÓNICA SIGUE SIENDO UN MOTIVO PARA CRUZAR EL

DESIERTO Pese al cambiante contexto y a los nuevos factores, la pobreza y la
exclusión social siguen siendo importantes factores de expulsión para la migra-
ción. Aunque en los últimos decenios los índices de pobreza han mejorado en
algunos países latinoamericanos, los cambios en Centroamérica han sido menos
visibles que en algunos países de América del Sur, y el número de personas
del Triángulo Norte que viven con menos de lo que necesitan para subsistir es
preocupantemente alto […]. 2.1 VIVIR EN UNA VIOLENCIA OMNIPRESENTE
Tras una notable reducción de la violencia en el periodo posterior a la conclusión
de los conflictos armados en Centroamérica en la década de 1990, en el último
decenio las bandas (conocidas como “maras”) y la delincuencia organizada
han convertido el Triángulo Norte en una de las subregiones más peligrosas
del mundo. La actividad de las maras se incrementó junto con la llegada de
miembros de estas bandas expulsados desde Estados Unidos y con la influencia
de los cárteles de la droga en la región […]. La incapacidad de estos países de
detener el rápido crecimiento de las maras y el control que éstas ejercen sobre
el territorio, unida a la complicidad y los abusos de fuerzas de seguridad y
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley frecuentemente corruptos, ha
dejado a la población desprotegida y en peligro de ser víctima de violencia.
24
MGTR. RONALD AUGUSTO GONZÁLEZ REVOLORIO
Estos aspectos, como se han relacionado, son condicionantes del

área; en cada país, con algunas caracterizaciones particulares y con
muchos aspectos en común, se hace especial hincapié en migración,
violencia y pobreza.
« El Caso de El Salvador : Si bien es evidente que cada país

centroamericano tiene sus propias dinámicas migratorias según su
contexto, vemos interesante compartir el caso de El Salvador para
su análisis. En el 2009, debido a la crisis mundial, la economía de
este país sufre una deceleración económica que ha presentado una
recuperación lenta en los últimos años; contrapesado por un aumento
del crimen y la violencia que afecta negativamente la calidad de vida
de los salvadoreños al mismo tiempo que desestimula el desarrollo
socio-económico del país (Banco Mundial, 2014) […].
En el ámbito social, estudios demuestran que la mitad de los

salvadoreños conoce a alguien que ha migrado mayoritariamente sin
la documentación migratoria requerida por el país de origen. Uno
de cada cuatro salvadoreños –principalmente hombres jóvenes– son
los más interesados en migrar a otro país por culpa de la violencia
e inseguridad. Según encuestas realizadas en el último año, los
salvadoreños perciben la falta de oportunidades económicas como
el impulsor más importante e inmediato de la migración de sus
conciudadanos, representando el 47% de las respuestas. Le sigue la
violencia –medida en cantidad de homicidios intencionales– con un
28% del total. Ambas razones significan en conjunto el 75% del causal
No son sólo su vida y su seguridad las que se ven amenazadas, sino también
su capacidad de disfrutar de otros derechos humanos, entre ellos su derecho
a la libertad de circulación y a la educación. La lucha entre las maras por el
territorio ha creado unas líneas divisorias invisibles a lo largo de los países que
la gente no puede cruzar, aunque su familia, su empleo o su escuela queden
al otro lado de esas líneas. Esto afecta especialmente a las comunidades más
pobres y marginadas. Los y las jóvenes, los niños y las niñas se enfrentan a la
perspectiva del reclutamiento forzoso y la explotación sexual. Amplias franjas
de la sociedad sufren habitualmente extorsión a punta de pistola, una práctica
de la que son víctimas especialmente los propietarios de pequeños negocios
y los trabajadores del transporte. La ausencia de investigaciones adecuadas
significa que la impunidad es la norma para la mayoría de los delitos, y la des-
confianza en las autoridades es generalizada. La vida cotidiana es una batalla
constante y, sin perspectivas de protección y justicia en su país, quienes viven
en los márgenes de la sociedad sienten a menudo que su única esperanza de
supervivencia es la huida. Esto ha creado una de las crisis de refugiados más
invisibles del mundo». Amnistía Internacional, ¿Hogar, dulce hogar? El papel de
Honduras, Guatemala y El Salvador en la creciente crisis de refugiados, 2016,
https://www.amnesty.org/download/Documents/AMR0148652016SPANISH.PDF.
25
de las migraciones. El restante 25% lo compone la aparición de una

oportunidad de trabajo en los Estados Unidos, la reunificación familiar
u otras causas (Inter-American Dialogue; 2014) […].
A nivel económico, los modelos de desarrollo implementados han

hecho al país “vulnerable y/o excluyente” (Inter-American Dialogue;
2014. Pág. 9) para sus ciudadanos, lo que provoca que un 40% de
la población viva bajo la línea de pobreza. Aunado a esto, están los
niveles de violencia experimentados en dicho país que también son de
los más altos en la región a causa del crimen organizado. Según datos
del programa de las Naciones Unidas de Lucha contra el Crimen y
las Drogas (UNODC) en el periodo 2012-2013 El Salvador alcanzó la
cifra de 40.2 homicidios por cada 100.000 habitantes, colocándolo en el
tercer lugar centroamericano después de Honduras y Belice. Este –al
parecer– no es un hecho casual; datos del Departamento de Seguridad
Nacional de los Estados Unidos (DHS siglas en inglés) revelan una
coincidencia temporal entre las deportaciones de salvadoreños con
antecedentes criminales y la proliferación de organizaciones delictivas
en dicho país».2
Estas coincidencias sociales, políticas y jurídicas en aspectos

incidentales, como la firma de acuerdos comerciales en bloque y el
peso social y económico de la población migrante que reside fuera
del territorio centroamericano, sobre todo en los Estados Unidos de
América y que significa el ingreso anual de una cantidad considerable
de remesas provenientes en su mayoría de población que se encuentra
en dicho país,3 se convierten, como se mencionó, en soportes signifi-
cativos que conducen el transitar económico de los Estados.
2 Fundación Avina, «Migración Centroamericana: donde la violencia y el delito

no conocen fronteras», http://www.avina.net/avina/incontext-56/.
3 «El Salvador: Cifra récord de remesas en 2016 En el caso de El Salvador: El
total de remesas recibidas durante el año llegó a $4.576 millones, 7% más que
las remesas registradas en […] Los ingresos por remesas familiares totalizaron
US$4,576 millones durante 2016, superando en US$306 millones al monto to-
tal de remesas percibido el año anterior, con una tasa de crecimiento de 7.2%
interanual, informó el Banco Central de Reserva. El acumulado entre enero y
diciembre de 2016 constituye el monto más alto en la historia de recepción de
remesas en El Salvador y el mayor crecimiento de los últimos diez años, añadió
la fuente». CentralAmericaData.com, «El Salvador: Cifra récord de remesas en
2016», 24 de enero de 2017, http://www.centralamericadata.com/es/article/home/
El_Salvador_Cifra_rcord_de_remesas_en_2016.
26
«La expectativa creciente en cuanto a que en la redefinición de

las políticas estadounidenses prevalezcan la institucionalidad, la
moderación y la sensatez, y que Latinoamérica –y en particular
Centroamérica–, no parecieran figurar entre las principales prioridades
del nuevo gobierno estadounidense, son elementos de confianza para
la región […] ante esta incertidumbre, el Icefi estudió los posibles
impactos que sobre los países centroamericanos, en especial sobre
sus economías y sistemas fiscales, podrían registrarse en caso el nuevo
presidente estadounidense cumpla sus propuestas más radicales y
preocupantes en cuanto a migración, comercio e inversión […].
También debe reconocerse que una disminución del crecimiento

económico y un consecuente debilitamiento de los ingresos públicos
en la región podrían tener consecuencias negativas para la mayoría
de niñas, niños y adolescentes sobre todo del triángulo norte, pues la
baja inversión pública en su bienestar podría reducirse como parte de
ajustes en el gasto social. En Guatemala, Honduras y El Salvador se
estima que en la actualidad un 6.2 millones de niños no tienen acceso
a la educación y solo entre octubre 2015 y septiembre 2016, fueron
capturados por la patrulla fronteriza de Estados Unidos un total de
46,893 niños y adolescentes que han migrado solos a ese país».4
III. LA CRISIS ECONÓMICA MUNDIAL Y LA

INCIDENCIA A NIVEL REGIONAL
Es necesario establecer en primer lugar la comprensión de

crisis económica; para efectos de la misma, vamos a establecer un
ámbito temporal a partir del 2007 y años siguientes, partir de la crisis
financiera en Estados Unidos, con el mercado inmobiliario, así como
también la crisis de bancos y la automovilística, que se extiende no
solamente en los Estados Unidos, sino que además se expande por
Europa y con repercusiones a nivel mundial.
En el caso de Latinoamérica dicha incidencia económica no pasa

desapercibida, sobre todo en el área de Centroamérica, en razón que
es una zona que por aspectos geopolíticos, tiene una vinculación muy
cercana con los Estados Unidos, como se dejó constancia anteriormen-
te, así en el caso de El Salvador y Guatemala, el ingreso por remesas
4 Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEFI), Icefi recomienda

cambio de modelo económico y fiscal en Centroamérica ante posible adopción de
políticas radicales de EEUU, 21 de enero de 2017, http://icefi.org/comunicados/
icefi-recomienda-cambio-de-modelo-economico-y-fiscal-en-centroamerica-ante-posible.
27
familiares representa uno de los grandes soportes de las economías

de dichos países, así como también Estados Unidos es el principal
socio comercial y sobre todo el soporte que dicho país refiere a la
zona por cuestiones de desarrollo y seguridad.
Lo anterior sin duda alguna además implica relacionar el desca-

labro financiero que ha implicado en la región esa crisis económica,
aspecto que no se puede analizar de una forma aislada, sino que
debe advertirse dentro del desarrollo que ha tenido América Latina
a partir de los años 90, con los enfoques neoliberales, concretamente
con el denominado «Consenso de Washington», donde la mayoría de
los Estados evidenciaron una oleada de privatizaciones económicas
de empresas que anteriormente se encontraban en manos del Estado
y bajo esos postulados (es decir, modelos neoliberales), pasaron a
formar parte del sector privado.
Este aspecto implicó o tuvo dos repercusiones: la primera es que

efectivamente los Estados, a través de sus gobiernos, no tuvieron una
desvinculación absoluta de dichos procesos privatizadores; al contra-
rio, se convirtieron en soportes y contralores de estos procesos con
una variante muy particular, el Estado asumió ese acompañamiento
únicamente en lo referido a asumir los estados de deudas o pérdidas
que dichas empresas presentaron.
La segunda repercusión que logra advertirse es la relativa a ese

desprendimiento patrimonial de los Estados, que además condujo a
la incapacidad de estos de responder a las necesidades sociales que
como principal garante le corresponden en relación con las demandas
de sus ciudadanos.
A. La crisis económica
Ahora regresando a las repercusiones económicas, en el contexto

antes descrito retomamos lo dicho por Miriam Cueto en su artículo
«Crisis Económica y Administración Pública»,5 donde esta advierte
la implicación de dicha crisis en varios aspectos: a) la organización
administrativa; b) los servicios públicos y c) el empleo público.
5 Cueto Pérez, Miriam, «Crisis económica y administración pública», Revista

Vasca de Administración Pública, Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, núm.
99-100, 2014, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4945661&orden=1
&info=link.
28
Estos son aspectos que según la autora son los principalmente

afectados por la crisis económica, a saber:
En cuanto a la organización administrativa, aquí se refiere a esas

implicaciones, sobre todo en el aparataje estatal, cómo los Estados a
través de sus gobiernos y sus estructuras se fueron sobredimensio-
nando, de una manera tal que ante una situación de crisis entraron
en un colapso de no poder hacer frente a sus obligaciones.
Esta sobredimensión estatal se debió en la mayoría de los casos a

la irresponsabilidad de los gobiernos de turno que en un afán estricta-
mente político, fueron sin motivo o razón alguna más que la partidaria
creando entes e instituciones que no respondían a una necesidad real y
que en este momento de crisis entran en una situación de insolvencia.
En relación con lo anterior es necesario mencionar el caso de las

municipalidades, que en la mayoría de los casos tienen una libertad
presupuestaria que ha sido mal utilizada y ha implicado el endeuda-
miento indebido de las mismas y el mal uso de los bienes estatales,
específicamente en cuanto a pago de salarios y remuneraciones para
los funcionarios que las dirigen.
Se evidencia que esta insolvencia en cuanto a enfrentar las re-

percusiones de las crisis económicas, no solamente se produce por
circunstancias ajenas a este, sino también por el mal manejo de las
finanzas públicas y problemas de corrupción, como más adelante
se abordará.
En lo que se refiere a los servicios públicos, sin duda alguna el

efecto de las crisis económicas resulta muy evidente, es la parte más
vulnerable y más perceptible en cuanto a que se ven directamente
afectados, porque una de las opciones por parte de los Estados y la
más utilizada es la reducción o focalización de programas asisten-
cialistas que atienden a sectores de la población más vulnerable. Este
aspecto resulta muy cuestionable en razón de que el mal manejo de
fondo y la corrupción repercute en los sectores más desfavorecidos
y en áreas tales como sanidad, educación, bienestar social, servicios
municipales, actividades de fomento y subvenciones (innovación em-
presarial, investigación científica, educación pública, etc.), entre otras.
29
Lo relativo al empleo público guarda estrecha relación de una

manera muy específica con la sobredimensión de los aparatajes
estatales, salarios exorbitantes y la situación de mal manejo de las
finanzas públicas, que ven sacrificados siempre los sectores más
desfavorecidos y de menor ingreso.
IV. IMPLICACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

ANTE LAS CRISIS ECONÓMICAS
Siguiendo la línea de Cueto Pérez,6 el derecho administrativo

dentro de sus expresiones y ámbitos podría comprenderse en su aspecto
jurisdiccional, como garante del ciudadano ante la administración y
dentro del ámbito de la organización administrativa. En este último as-
pecto es necesario referirse al rol específico del derecho administrativo:
a) Como garante y limitador en los siguientes aspectos:
– Garantía asistencialista al ciudadano.

– Provisión de prestaciones económicas complejas.
– Incremento en el gasto público.
– Los Estados asumen un rol de garantes.
b) Además, las problemáticas identificadas han implicado un

desgaste en cuanto a las construcciones de Estados de derecho
y democracias, evidenciándose en los siguientes aspectos:
– Pérdida de calidad democrática.

– Estados complejos y algunos casos excesivamente costosos.
– Sobredimensión del aparataje estatal.
c) Las alternativas a esa crisis económica incluyen:
– Limitación al endeudamiento público.

– Presupuestos delimitados.
– Constitucionalización presupuestaria.
– Revisión del tamaño y dimensión del Estado.
– Descentralización funcional.
– Racionalización de recursos.
– Disminución de municipalidades.
6 Idem.
30
Aspectos que cada uno y en su conjunto refieren a cómo el derecho

administrativo se convierte en una garantía del actuar de los Estados
frente a los ciudadanos en varias vías, como establecer los mecanismos
formales y fácticos pertinentes para evitar el actuar de los Estados, sobre
todo en el manejo de las finanzas públicas, la exigibilidad de la rendición
de cuentas, el establecimiento de políticas públicas de transparencia,
una recaudación tributaria responsable y justa, por mencionar algunas.
Se exige así un actuar responsable en cuanto al manejo de las

finanzas públicas, dimensionando de una manera holística los fenó-
menos de las crisis económicas, lo que evidencia una dependencia
de países –en el caso específico, de Estados Unidos– e implica que el
transitar económico de dichos países con sus bonanzas y dificultades
influya directamente en nuestros países. De igual manera lo relativo al
ingreso de las remesas, que en la mayoría de casos son mal focalizadas,
utilizándose únicamente en consumo y obedeciendo a las reglas del
sistema económico; asimismo, no se valora el costo humano que la
migración irregular implica. En los Estados se habla de austeridad
pero únicamente en lo que afecta a programas asistencialistas necesa-
rios, como lo son los subsidios al agua, energía eléctrica y transporte,
donde los directamente afectados son los sectores más desfavorecidos.
V. EL SALVADOR Y SUS FINANZAS
El Ministerio de Hacienda en su Boletín Presupuestario de enero-

marzo de 2011,7 hace referencia a una propuesta de cómo enfrentar la
crisis económica, de la que se resaltan los siguientes puntos:
Se evidencian las repercusiones en cuanto a la crisis económica

global:
«La crisis mundial tuvo importantes repercusiones en el crecimiento

del Producto Interno Bruto del país, a partir del año 2006 se observa
una menor tasa de crecimiento del PIB a precios corrientes; sin embargo
es hasta en el año 2009 donde los efectos de la crisis impactaron más al
país y como consecuencia se alcanza una tasa de crecimiento negativa;
7 Ministerio de Hacienda, Dirección General del Presupuesto, «El Salvador

“Efectos de la crisis y medidas para enfrentarla”», Boletín Presupuestario, núm.
1, enero-marzo 2011, año XV, pp. 2-10, http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/
PCC/Boletin2011/Boletin_Presupuestario_Enero-Marzo_2011.pdf.
31
resultado de menores niveles de producción en especial en los sectores

de Construcción y de Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca».
Se puntualiza en cuanto a la disminución de ingresos por parte

del Estado, en dicho informe:
«Sector Fiscal Los Ingresos públicos se vieron fuertemente afectados

con la crisis, su decremento fue notable y resultado de la disminución
en la actividad productiva del país y de los altos niveles de desempleo
a los que el país se enfrentó durante la crisis. Por otra parte, el gobierno
ha ejecutado varios proyectos dentro del marco del Plan Global Anti-
crisis para amortiguar el efecto de la crisis económica sobre la población
salvadoreña en especial sobre la más vulnerable, por lo que los niveles
de gasto aumentaron, y como resultado el déficit fiscal aumento, debido
a que los ingresos disminuyeron producto de una disminución en la
Demanda Interna; sin embargo, el Gobierno tuvo que incrementar sus
gastos para mitigar los efectos adversos de la misma, viéndose en la
necesidad de buscar fuentes de financiamiento alternas lo cual se ve
reflejado en un importante incremento de la deuda pública».
Como aspectos tales como la disminución de las remesas han

tenido una fuerte repercusión en la situación financiera del Estado:
«Las remesas familiares también disminuyeron para el año 2009 en

un 9.4%, como consecuencia de los altos niveles de desempleo que se
reportaron en EE.UU producto del decrecimiento económico durante
la crisis, lo que afecto las condiciones de vida de los salvadoreños
residentes en el exterior. Para el año 2010».
En lo que respecta al desempleo:
«Para el año 2009 el nivel de desempleo incremento, muchas empresas

nacionales dejaron de contratar nuevo personal o recortaron el que
tenían con el fin de reducir costos y poder continuar compitiendo
en el mercado, asimismo el decrecimiento en la actividad económica
repercutió en los niveles de empleo en el país. Los programas
contemplados en el Plan Anticrisis han contribuido a disminuir el
efecto de la crisis sobre los niveles de pobreza en el país».
Esta disminución de ingresos ha tenido un fuerte impacto en

las finanzas públicas y se propone enfrentarlas así:
«El impacto de la crisis económica en los Ingresos del Estado afecto en

gran medida la ejecución de muchos proyecto enmarcados dentro del plan
32
de gobierno, dentro de los ingresos lo más afectados fueron los tributarios

debido a que dependen directamente de los niveles de consumo interno,
importaciones, rentas gravadas de las personas naturales y jurídicas,
entre otros; como se puede observar en los gráficos que se presentan
adelante, en donde se concluye que el año en que se profundizo la crisis
económica fue el 2009 en donde los ingresos tributarios cayeron en 8.2%;
sin embargo estos mostraban una caída desde el último trimestre del 2008
en donde los tres primeros trimestres del año mostraban un promedio
de crecimiento del 8.3% y en el último trimestre apenas alcanzó el 1%,
dicha caída se profundizo en el 2009 en donde el trimestre más afectado
fue el segundo con un 11.0% de decrecimiento».
Dentro del plan global anticrisis se propone «Proteger a la pobla-

ción vulnerable de los impactos negativos de la crisis, especialmente
a la población pobre y excluida» y se concreta en
«Programa de fortalecimiento y transparencia en el manejo de las finanzas

públicas. • Austeridad en el gasto público (Política de Ahorro y Austeridad
del Sector Público). • Combate a la elusión, la evasión, el contrabando y la
corrupción (medidas, planes y acciones para fortalecer la administración
tributaria y mejorar la recaudación de ingresos). • Racionalización de los
subsidios (focalización y eliminación de algunos) • Reestructuración del
aparato del Estado. • Reformas a la Ley de Adquisiciones y Contrataciones
de la Administración Pública (para agilizar y transparentar los procesos
de licitación y contratación de bienes y servicios). • Promoción de la
Ley de acceso a la información pública (proporcionar a la ciudadanía la
información oportuna, efectiva y suficiente)».
En este caso en concreto de El Salvador:
– Hay un reconocimiento por parte del Estado, ante esa

crisis económica y la identificación de factores que la han
provocado.
– Dentro de esos factores que han generado la crisis se

menciona el poco ingreso generado del Estado, con especial
incidencia en el caso de las remesas.
– Además, hay un reconocimiento al mal manejo de los fondos

públicos por parte del Estado; se habla de una propuesta
de buen manejo de finanzas, donde entra en juego la
transparencia en cuanto al uso y manejo de recursos.
33
– De una forma muy contradictoria se habla de velar por las

necesidades de los más desfavorecidos cuando se advierte
que en la situación de crisis, uno de los sectores más
sacrificados precisamente es este sector.
A. Combate a la corrupción y transparencia
Se ha mencionado con antelación que precisamente esta crisis

deviene de factores o circunstancias que escapan de la responsabilidad
estatal en cierta medida, pero que también existen circunstancias que
exclusivamente son atribuibles a los gobiernos, entre esas:
– Problemas de corrupción y mal manejo de las finanzas

públicas. (En el caso de El Salvador, actualmente se
encuentran procesado a tres administraciones presidenciales
del señor Francisco Flores, Antonio Saca y Mauricio Funes).8
– Crecimiento desordenado del aparataje estatal que responde

más a necesidades políticas y no reales.
– Poca voluntad de acceder a gobiernos caracterizados por

transparencia.
8 Se evidencia la crisis financiera actual de El Salvador, donde al 21 de abril de

2017, no existe voluntad política de asumir con responsabilidad la crisis fiscal
que afecta al país, donde existen muchas consecuencias, entre estas, la imposi-
bilidad del pago de pensiones. «Para el analista económico Luis Membreño, la
situación de impago de los intereses de los Certificados de Inversión Previsional
(CIP) a la que llegó el Gobierno el pasado 6 de abril, fue una situación ya pro-
gramada, porque asegura que existía la solución financiera para enfrentar esta
situación. Para el experto, la salida de financiamiento era emitir las letras del
tesoro por un valor de 57 millones de dólares y cancelar las pensiones. De no
tener esta suma de dinero asignado dentro del presupuesto, Membreño asegura
que el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda, pudo transferir el dinero
de otra partida presupuestaria, una vez aprobada por la Asamblea Legislativa,
y pagar esos intereses para no caer en el impago. Dijo que esta salida, según el
economista, ya se ha hecho en otras ocasiones». Miranda, Regina, «Analista Luis
Membreño asegura que impago “lleva premeditación y alevosía”», La Página,
21 de abril de 2017, http://www.lapagina.com.sv/nacionales/127478/2017/04/21/
Analista-Luis-Membreno-asegura-que-impago-lleva-premeditacion-y-alevosia-.
34
VI. CONCLUSIONES
Los contextos globalizadores, para algunos, en sus expectativas

y realidades evidencian beneficios, sin duda alguna de carácter eco-
nómico. Se recalca, como se ha dejado claro en otras intervenciones,
que el fenómeno globalizador, aún con su orientación económica, no
es descalificable por sí mismo.
Lo que sí es cuestionable y conduce a la descalificación es

precisamente esa disimetría existente en cuanto al desarrollo de los
Estados; acá entran aspectos no solamente de carácter económico, sino
que además sociales, políticos, culturales y jurídicos. Este rango dife-
renciador conduce a que zonas geográficas, como en el caso específico
de Centroamérica, concretamente países como El Salvador, Guatemala
y Honduras, con una clara dependencia política y económica de los
Estados Unidos, sufren en mayor medida cualquier crisis financiera
y económica de los Estados hegemónicos, así esa dependencia en
países como los nuestros tiene graves consecuencias, sobre todo en
el área socioeconómica, con un grave detrimento en la calidad de
vida de las personas.
Ahora bien, esta crisis a la que nos hemos referido, no únicamen-

te se produce por agentes externos a nuestros países (nos referimos
a la zona de Centroamérica), sino también por acciones particulares
de las administraciones públicas coincidentes en el área: la situación
de corrupción, el mal manejo de las finanzas públicas, la incidencia
de grupos que detentan el poder, y el crecimiento del aparataje esta-
tal con una visión política partidaria. Estos aspectos han minado y
debilitado aún más las frágiles democracias y el Estado de derecho.
Lo anterior son condicionantes atribuidas de una manera directa

al ente estatal, pero existen otros aspectos que también incluyen de
una manera directa y precisamente es en cuanto a la recaudación fiscal
de los Estados, que viene supeditada a la renuencia y resistencia de
determinados sectores en cuanto al pago de impuestos.
Estas condiciones apuntan y orientan a la función del derecho

administrativo como una garantía entre los ciudadanos y la adminis-
tración pública, de una manera muy eficaz con el establecimiento de
mecanismos formales y fácticos para evitar decisiones arbitrarias, la
exigibilidad de la rendición de cuentas, el establecimiento de portales
35
de transparencia, una recaudación tributaria justa y responsable, lo

que sin duda alguna se convierte en resguardo para los sectores más
desprotegidos de la población.
VII. REFERENCIAS
AMNISTÍA INTERNACIONAL, ¿Hogar, dulce hogar? El papel de Honduras,

Guatemala y El Salvador en la creciente crisis de refugiados, 2016,
https://www.amnesty.org/download/Documents/AMR0148652016S-
PANISH.PDF.
CENTRALAMERICADATA.COM, «El Salvador: Cifra récord de remesas en

2016», 24 de enero de 2017, http://www.centralamericadata.com/es/
article/home/El_Salvador_Cifra_rcord_de_remesas_en_2016.
CUETO PÉREZ, Miriam, «Crisis económica y administración pública»,

Revista Vasca de Administración Pública, Herri-Arduralaritzako
Euskal Aldizkaria, núm. 99-100, 2014, https://dialnet.unirioja.es/
servlet/articulo?codigo=4945661&orden=1&info=link.
FUNDACIÓN AVINA, «Migración centroamericana: donde la violencia

y el delito no conocen fronteras», http://www.avina.net/avina/
incontext-56/.
INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ESTUDIOS FISCALES (ICEFI), Icefi recomienda

cambio de modelo económico y fiscal en Centroamérica ante posible
adopción de políticas radicales de EEUU, 21 de enero de 2017, http://
icefi.org/comunicados/icefi-recomienda-cambio-de-modelo-economico-
y-fiscal-en-centroamerica-ante-posible.
MINISTERIO DE HACIENDA, Dirección General del Presupuesto, «El Sal-

vador “Efectos de la crisis y medidas para enfrentarla”», Boletín
Presupuestario, núm. 1, enero-marzo 2011, año XV, San Salvador,
pp. 2-10, http://www.mh.gob.sv/portal/page/portal/PCC/Boletin2011/
Boletin_Presupuestario_Enero-Marzo_2011.pdf.
MIRANDA, Regina, «Analista Luis Membreño asegura que impago

“lleva premeditación y alevosía», La Página, 21 de abril de 2017,
http://www.lapagina.com.sv/nacionales/127478/2017/04/21/Analista-
Luis-Membreno-asegura-que-impago-lleva-premeditacion-y-alevosia-.
36
El procedimiento administrativo*
Mgtr. Gilda María Urrutia Sosa**
Sumario: I. Introducción. II. El procedimiento administrativo. III. Proceso y pro-

cedimiento administrativo. IV. Características del procedimiento administrativo.
V. Principios doctrinarios que rigen el procedimiento administrativo: A. Principio
de legalidad; B. Principio de seguimiento de oficio; C. Principio de informalidad;
D. Principio del derecho de defensa; E. Principio de imparcialidad; F. Principio
de procedimiento escrito; G. Principio de procedimiento gratuito; H. Principio
de sencillez, celeridad y eficacia; I. Principio de irretroactividad; J. Principio de
revocabilidad. VI. Forma del procedimiento administrativo. VII. Resoluciones.
VIII. Archivo de expedientes. IX. Del derecho de petición establecido constitu-
cionalmente y el silencio administrativo. X. El silencio administrativo: A. Silencio
administrativo en sentido negativo; B. Silencio administrativo en sentido favo-
rable; C. Silencio administrativo en general. XI. Extracto de las sentencias de la
Corte de Constitucionalidad en relación con lo establecido en el artículo 28 de
la Constitución Política. XII. Conclusiones. XIII. Referencias.

Unibertsitatea.
Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Máster en Derecho
de los Negocios por la Universidad Francisco de Vitoria y el Ilustre Colegio
de Abogados de Madrid, España, año 2007. Estudios de Maestría en Derecho
Tributario por la Universidad de San Carlos de Guatemala, año 2008 (pendiente
de examen de Tesis). Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogada y
Notaria, por la Universidad Rafael Landívar, 2006. Actualmente es socia funda-
dora del Bufete Urrutia y Asociados y es socia del Bufete Corpolaw. Tiene más
de once años de experiencia profesional en el ejercicio liberal de la profesión
como Abogada y Notaria, asesorando entidades nacionales y extranjeras. Ha
sido catedrática en pregrado y disertado como conferencista en Guatemala.
37
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
I. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo presenta un análisis legal, doctrinario y juris-

prudencial acerca del procedimiento administrativo en Guatemala.
Para el efecto, se inicia por conceptualizar y diferenciar el procedi-
miento administrativo del proceso administrativo, estableciendo la
distinción entre ambos términos y actos.
Posteriormente, se hace una descripción de las características

principales que informan el procedimiento administrativo de con-
formidad con la ley, y los principios doctrinarios que informan este
tipo de acto administrativo.
Adicionalmente, se ha analizado la forma del procedimiento

administrativo y los entes encargados de dictar el mismo y de lo
cual, el procedimiento administrativo concierne a todas aquellas so-
licitudes que se efectúan a la Administración pública, para ejecución
de los fines del Estado, y principalmente a todas las dependencias
administrativas, entes autónomos, descentralizados, entre otros, que
forman la Administración pública del país.
Después se analizan los tipos de resoluciones y forma de finaliza-

ción del procedimiento, entrando a analizar el silencio administrativo
que se puede dar, en caso de que no se obtenga ninguna respuesta
dentro del plazo establecido de acuerdo con la Constitución, para
resolver las solicitudes de los particulares, y análisis de las sentencias
de la Corte de Constitucionalidad por las cuales se establece lo que
procede en caso de no obtener respuesta a una solicitud efectuada a
cualquiera de las dependencias del Estado.
Ha sido un trabajo interesante hacer las distinciones co-

rrespondientes, en cuanto a lo que se considera doctrinaria y
legalmente, en cuanto a los recursos administrativos y el proceso
administrativo en sí mismo, y su importancia, ya que es allí donde
inicia todo proceso administrativo, y que es considerado como un
acto administrativo, que es el que inicia todo proceso, pero que
no necesariamente llega siempre a convertirse en este, por lo que
es necesaria su delimitación.
38
MGTR. GILDA MARÍA URRUTIA SOSA
II. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
En Guatemala, uno de los aspectos fundamentales del Estado es

su sistema de Administración pública, que se encuentra establecido
en la Constitución Política de la República de Guatemala, la cual es la
carta magna y que es reconocida como la ley suprema que establece
las normas de mayor jerarquía en nuestro país. Así también, a nivel
de normativo ordinario, se encuentra regulado el procedimiento ad-
ministrativo en la Ley de lo Contencioso Administrativo, que sienta
las bases de los procedimientos administrativos en general, y que se
encuentra regulado en los artículos del 1 al 6 del referido cuerpo legal.
Para iniciar con el desarrollo de este tema, podemos establecer

en primer término la diferencia entre proceso y procedimiento ad-
ministrativo, de lo cual se indica a continuación:
III. PROCESO Y PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Es necesario hacer la distinción entre el proceso y el procedi-

miento administrativo.
De acuerdo con Gordillo,1 proceso es la «serie o sucesión de actos

coordinados, que fijan los datos según los cuales ha de ejercerse la
función pública, con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la misma
a participar, con el sujeto activo, en su formación».
Es importante destacar que el procedimiento administrativo es

el que se realiza dentro de una función pública.
Es necesario distinguir procedimiento de proceso, para lo cual

citamos a Gordillo, que cita a González Pérez, Jesús,2 quien indica
que «proceso es un concepto teleológico, procedimiento un concepto
formal». Así también, continúa indicando Gordillo que al hablar de
procedimiento, se señala tan solo ese aspecto externo, de que existe
una serie de actos que se desenvuelven progresivamente, no es un
fin, como en el proceso, que es un fin jurisdiccional.
1 Gordillo, Agustín, «Concepto y naturaleza del procedimiento administrativo»,

capítulo I de Procedimiento y recursos administrativos, Argentina, Macchi, 1971,
http://www.gordillo.com/pdf_tomo5/03/03-capitulo1.pdf.
2 Citado por Gordillo, Agustín, en Derecho procesal administrativo, Madrid, 1955,
tomo I, pp. 45 y ss.
39
Así, indica Gordillo3 que
«Por ello el proceso y el procedimiento tienen de común que ambos

son una serie o sucesión de actos coordinados; pero mientras que la
mera serie o sucesión de actos coordinados basta para constituir un
procedimiento, no alcanza para caracterizar un proceso».
Todo proceso, como indica Gordillo, «por ser su primer elemento

una serie o sucesión de actos coordinados, implica el procedimiento;
todo proceso comporta un procedimiento»; así también, se diferencia,
ya que el procedimiento no constituye un proceso en sí mismo.
Podemos concluir, entonces, que el procedimiento administra-

tivo es una serie de pasos, etapas, actos o actuaciones que integran
un expediente de tipo administrativo, que se verifican ante las au-
toridades, funcionarios o empleados públicos de cualquiera de las
dependencias del Estado y que tienen como fin la búsqueda de una
decisión administrativa que se documenta por medio de una reso-
lución administrativa.
IV. CARACTERÍSTICAS DEL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO
De acuerdo con lo que indica Jorge Mario Castillo González,4

el procedimiento administrativo tiene las características siguientes:
a) Sencillez. Esta característica exige un procedimiento sin ma-

yores complicaciones, desprovisto de exageradas y ostentosas
diligencias.
b) Rapidez. Obliga a que el procedimiento se conduzca con clari-

dad y prontitud, es decir, que debe concluir lo antes posible.
c) Informalidad. Permite que ciertos errores, omisiones y deficien-

cias en que incurre el particular, dentro de un procedimiento
3 Gordillo, Agustín, op. cit., nota 1.

4 Citado por Recinos Tiu, Ricardo Estuardo, Análisis jurídico de la procedencia del
recurso de revocatoria regulado en la Ley de lo Contencioso Administrativo en las
resoluciones de fondo, conforme a la jurisprudencia emanada de la Corte de Consti-
tucionalidad, Guatemala, 2008, tesis de licenciatura de la Facultad de Ciencias
Jurídicas y Sociales de la Universidad de San Carlos de Guatemala, http://
biblioteca.usac.edu.gt/tesis/04/04_7700.pdf, p. 3.
40
administrativo, puedan ser corregidas, por lo cual el funcionario

público debe permitir la subsanación de las mismas.
d) Iniciación de oficio. Consiste en que la Administración públi-

ca tiene la facultad de iniciar por sí misma el procedimiento
administrativo, pues es su obligación actuar en defensa de los
intereses públicos.
De igual manera, debe atenderse que el hecho de que un expediente

se pueda iniciar de oficio, no descarta la facultad del particular a
dar impulso al procedimiento administrativo, actuando por inicia-
tiva propia, en ejercicio del derecho de petición, reconocido por el
artículo 28 de la Constitución Política de la República de Guatemala.
e) Prueba legal. Obliga a que todo documento aportado por el

interesado y cualquier diligencia que se lleve a cabo constituya
un medio probatorio, a favor o en contra de la petición o soli-
citud, de manera que el funcionario o empleado debe resolver
basándose en lo probado en el expediente.
f) Escrito, sin descartar la oralidad. Las etapas del procedimien-

to administrativo, desde su inicio hasta finalizar, son casi en
su totalidad escritas; sin embargo, como afirma el autor Jorge
Mario Castillo González, el procedimiento exclusivamente
escrito atenta contra la sencillez, la rapidez y la informalidad,
y el eminentemente oral va contra la seguridad del interesado,
por cuanto no deja constancia del trámite; y por ello, lo escrito
y lo oral deben combinarse convenientemente.
g) El procedimiento culmina con una resolución definitiva. Exige

que el procedimiento finalice al dictarse una decisión definitiva,
la cual contiene y representa la voluntad de la organización pú-
blica y se hace efectiva a partir del momento en que se comunica
al interesado por medio de la notificación o la publicación, si
fuere el caso.
h) La resolución está sujeta a impugnación. Esta última carac-

terística obliga a dar trámite a la impugnación planteada por
el particular en contra de la decisión de la Administración,
impugnación que tiene lugar mediante la interposición de los
recursos administrativos.
41
V. PRINCIPIOS DOCTRINARIOS QUE RIGEN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
A. Principio de legalidad
El principal objetivo del procedimiento administrativo es que

sea una garantía para el administrado o el particular, quien hace una
solicitud que conlleva una decisión administrativa y la cual si no está
conforme, puede impugnar.
El principio de legalidad rige al derecho administrativo y

también al procedimiento administrativo, y en virtud de este, la
autoridad pública está obligada a resolver en estricta aplicación de
la ley, de lo que esta establece y regula. Sin embargo, al emitirse
una resolución debe considerarse que se ha de procurar mantener
y cumplir la justicia, la seguridad, así como la armonía, la paz y el
bien común de los habitantes, ya que estos son los fines para los
cuales se ha creado el Estado.
Para que el procedimiento administrativo cumpla debe mante-

nerse una fiscalización sobre el actuar de la administración pública, a
fin de evitar o reducir la arbitrariedad, con lo cual puede alcanzarse
la seguridad jurídica de los administrados en las resoluciones o actos
que se emiten.
B. Principio de seguimiento de oficio
El funcionario público debe dirigir el procedimiento admi-

nistrativo y ordenar la práctica de cuanta diligencia se considere
conveniente para emitir la resolución definitiva, por lo cual la ad-
ministración no debe ser rogada dentro de sus procedimientos, sino
por el contrario, debe agilizar, desarrollar, dinamizar y vigilar los
expedientes iniciados.
La Administración pública y sus órganos tienen la obligación y

responsabilidad de dirigir el procedimiento administrativo en cada
una de sus etapas y hasta que se emita la resolución final, indepen-
dientemente que el expediente se inicie de oficio o a petición de per-
sona interesada. Este principio se encuentra regulado en el artículo
2 de la Ley de lo Contencioso Administrativo.
42
C. Principio de informalidad
El procedimiento administrativo debe estar libre de formali-

dades, salvo algún requisito establecido de conformidad con las
leyes o reglamentos y que sea esencial para el procedimiento que
se realiza.
En este sentido, debe permitirse al particular que en caso de que

exista alguna información faltante, omisiones o errores involuntarios
que se hayan presentado al iniciar el procedimiento administrativo
de que se trate, se le informen para que proceda a cumplir con lo que
haga falta, así como a modificar los errores o aportar la documenta-
ción que sea necesaria.
Así también, el funcionario público debe admitir para trámite

las solicitudes sin necesidad de que el particular invoque las leyes en
que se basa la solicitud, facultando así a que el funcionario público
busque la intención de los interesados.
D. Principio del derecho de defensa
Este principio es una de las bases del Estado de derecho que rige
Guatemala, y es una garantía en todo procedimiento y proceso de
cualquier tipo, y máxime cuando conlleva la toma de una decisión,
resolución o acto administrativo.
Se debe velar por que se le dé la oportunidad al particular para

que se defienda, y máxime en casos en que exista una sanción por
violación a las normas y reglamentos administrativos.
Conlleva la obligación de informar al particular de la existencia

de un procedimiento iniciado en su contra y otorgarle la posibilidad
de enterarse del contenido y los motivos del mismo, para que pueda
presentar las pruebas que considere necesarias, a efecto de desvirtuar
lo que la Administración dice, y en su momento oportuno, utilizar
los medios de impugnación regulados en el ordenamiento jurídico
en contra de lo resuelto por la Administración pública.
E. Principio de imparcialidad
Este principio garantiza que en las decisiones administrativas

que causen perjuicio al interesado, no deben intervenir autoridades
43
que tengan intereses contrapuestos a los del particular. Obliga al

funcionario o empleado público a basar sus decisiones en la igualdad
de oportunidades.
F. Principio de procedimiento escrito
El procedimiento administrativo es eminentemente escrito y

todas sus actuaciones, pruebas, inspecciones y diligencias deben
quedar plasmadas en forma documental dentro del mismo, aunque
en casos excepcionales, algunas actuaciones pueden practicarse en
forma oral. Este principio está también establecido en el artículo 2
de la Ley de lo Contencioso Administrativo.
G. Principio de procedimiento gratuito
Este principio garantiza que en un procedimiento administra-

tivo al dictar la resolución final, no se haga incurrir en los gastos por
el trámite y diligenciamiento del procedimiento administrativo al
particular, ya que el mismo debe ser gratuito.
H. Principio de sencillez, celeridad y eficacia
Tiene como propósito que la Administración no burocratice

los expedientes, por lo que en el caso en que se hayan cumplido los
requisitos y verificado las distintas fases en un procedimiento admi-
nistrativo, debe resolverse conforme a la ley. Busca recoger el ideal
de la Administración moderna y tecnificada.
La sencillez implica la simpleza en un trámite, el fácil acceso y

no complicación del mismo.
Por su parte, la rapidez, expresa la celeridad en los trámites, que

pueden llevarse a cabo sin esperar el vencimiento de los términos.
Por lo anterior, el procedimiento administrativo debe culminar

con un resultado beneficioso para la organización pública y también
para los particulares.
I. Principio de irretroactividad
El acto administrativo o resolución del procedimiento adminis-

trativo debe surtir efectos a partir de la notificación o publicación a
la persona que va dirigida y no antes. La Constitución establece que
44
la ley no tiene efecto retroactivo, salvo en materia penal y cuando

favorezca al reo (ver artículo 15 constitucional).
J. Principio de revocabilidad
Revocar significa dejar sin validez un acto administrativo; puede

revocarse de dos formas:
1. De oficio: significa que el superior jerárquico revoca la

decisión tomada por un subordinado cuando existe un error
de cálculo o de hecho, pero esta notificación aún no ha sido
notificada al interesado. También se da cuando el ente que
emitió resolución por sí mismo revoca una resolución ya
consentida por el administrado.
2. La revocación a petición de parte: se da cuando el acto

administrativo ya ha sido notificado y el particular hace
uso de los recursos para oponerse a las resoluciones o actos
administrativos.
VI. FORMA DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
De acuerdo con lo que establece el artículo 3 de la Ley de lo Con-

tencioso Administrativo, las resoluciones administrativas serán emi-
tidas de acuerdo con los requisitos que se establecen a continuación:
a) Por autoridad competente.
b) Cita de las normas legales o reglamentarias en que se

fundamenta.
c) Prohíbe expresamente que un dictamen técnico o legal sea to-

mado como resolución.
d) Notificación a los interesados personalmente citándolos para el

efecto; o por correo que certifique la recepción de la cédula de
notificación.
Para continuar el trámite deberá constar, fehacientemente, que

el o los interesados fueron debidamente notificados con referencia
expresa de lugar, forma, día y hora.
45
VII. RESOLUCIONES
El artículo 4 de la Ley de lo Contencioso Administrativo se

refiere a las resoluciones que se pueden dar en el procedimiento
administrativo y las divide en dos tipos:
Las resoluciones serán:
1. Providencias de trámite: que establece únicamente una

diligencia dentro del procedimiento administrativo.
2. Resoluciones de fondo: las que deciden el resultado de un

procedimiento administrativo, y estas son las conocidas
doctrinariamente como el acto administrativo, y se refiere al
fondo del asunto. Deben establecerse las motivaciones para
resolver de determinado asunto en un sentido específico con
motivación y deben ser claras y precisas.
VIII. ARCHIVO DE EXPEDIENTES
En el artículo 5 de la misma ley, se establece que al efectuarse

un trámite, si no se prosigue o si se finaliza, pero transcurren más de
seis meses, sin que se haga ninguna diligencia al respecto, se podrán
archivar. Sin embargo, debe garantizarse que se haya agotado la ac-
tividad y se haya notificado correctamente al particular.
IX. DEL DERECHO DE PETICIÓN ESTABLECIDO

CONSTITUCIONALMENTE Y EL SILENCIO
ADMINISTRATIVO
De conformidad con el artículo 28 de la Constitución Política

de la República de Guatemala, se establece:
«Los habitantes de la República de Guatemala tienen derecho a dirigir,

individual o colectivamente, peticiones a la autoridad, la que está
obligada a tramitarlas y deberá resolverlas conforme a la ley.
En materia administrativa el término para resolver las peticiones y

notificar las resoluciones no podrá exceder de treinta días.
En materia fiscal, para impugnar resoluciones administrativas en los

expedientes que se originen en reparos o ajustes por cualquier tributo, no
se exigirá al contribuyente el pago previo del impuesto o garantía alguna».
46
X. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO
Es el resultado que se da cuando transcurridos 30 días desde que

las actuaciones de un procedimiento administrativo se encuentran en
estado de resolver, el ente administrativo no emite ninguna resolución
ni positiva ni negativa en cuanto al procedimiento administrativo
que se esté llevando a cabo.
Existen varias posturas en cuanto a si el efecto es negativo,

positivo o neutro.
A. Silencio administrativo en sentido negativo
En este sentido, la falta de resolución del ente administrativo,

se entiende resuelto de forma negativa para el particular, y opera
únicamente en el caso en que la ley lo establezca de forma específica
para el caso de los recursos administrativos.
Esto también se establece en el caso de los recursos administrativos

en general en el artículo 16 de la Ley de lo Contencioso Administrativo,
lo cual es aplicable en cuanto a recursos administrativos, que es propio
de un proceso administrativo, y no del procedimiento administrativo
en sí, que es el que interesa para el presente análisis, pero se menciona
con fines aclaratorios y con el objeto de establecer la diferencia especí-
fica que existe entre lo regulado por la referida ley en cuanto al proceso
administrativo. Además, cabe aclarar que esta regulación permite que,
en virtud de tenerse por contestado en sentido negativo, permitirá que
la persona que se encuentre agraviada con dicha resolución pueda optar
a plantear el proceso contencioso administrativo que corresponda.
A este respecto, podemos citar también lo establecido en el

Código Tributario de Guatemala, Decreto 6-91 del Congreso de la
República y sus reformas, que en el artículo 157, cuya aplicación
concierne al proceso administrativo en materia tributaria en especí-
fico, y el cual indica:
«Transcurrido el plazo de treinta días hábiles contados a partir de la fecha

en que las actuaciones se encuentren en estado de resolver, sin que se
dicte la resolución que corresponde, se tendrá por agotada la instancia
administrativa y por resuelto desfavorablemente el recurso de revocatoria
o de reposición, en su caso, para el solo efecto de que el interesado pueda
interponer el recurso de lo Contencioso Administrativo».
47
El artículo 16 de la Ley de lo Contencioso Administrativo, en

relación con los recursos administrativos de revocatoria y reposición,
establece:
«Transcurrido treinta días a partir de la fecha en que el expediente se

encuentre en estado de resolver, sin que el ministerio o la autoridad
correspondiente haya proferido resolución, se tendrá, para el efecto de
usar la vía contencioso administrativa, por agotada la vía gubernativa
y por confirmado el acto o resolución que motivó el recurso.
El administrado, si conviene a su derecho, podrá accionar para obtener

la resolución del órgano que incurrió en el silencio».
B. Silencio administrativo en sentido favorable
Así también, se distingue el silencio administrativo que se tiene

por resuelto de forma favorable a favor del particular, cuando la ley
de forma específica establece que se tenga resuelto en este sentido,
también únicamente cuando la ley en específico así lo establezca.
En este, podemos citar el caso que se establece en la Ley de

Parcelamientos Urbanos, Decreto 1427, del Congreso de la República
y sus reformas, que establece en el artículo 23:
«La partición o desmembración de un inmueble urbano deberá

ser revisada y autorizada por la municipalidad a cuya jurisdicción
pertenezca el inmueble. Para este efecto, la municipalidad deberá resolver
dentro del término de treinta días quedando entendido que si así no lo hiciere,
la autorización se entenderá tácitamente otorgada. En el testimonio de
la escritura respectiva que se presente al registro, el notario deberá
transcribir la autorización municipal o en su caso, dar fe que tal
autorización fue solicitada y que transcurrido el término indicado en
este artículo, la autoridad municipal no emitió pronunciamiento expreso,
aprobando o denegando la autorización». [Las cursivas son propias].
C. Silencio administrativo en general
Salvo algunos casos específicos en que la ley de forma expresa

establece un sentido a la falta de resolución del ente administrativo,
es necesario forzar a la entidad administrativa que haga el procedi-
miento administrativo que corresponda. La Ley de Amparo, Exhibi-
ción Personal y de Constitucionalidad, Decreto 1-89 de la Asamblea
48
Nacional Constituyente y sus reformas, se refiere al respecto en el

artículo 10, en el inciso f).
Este artículo establece los casos específicos en que se da la pro-

cedencia del amparo, y al respecto establece
«La procedencia del amparo se extiende a toda situación que sea

susceptible de un riesgo, una amenaza, restricción o violación a los
derechos que la Constitución y las leyes de la República de Guatemala
reconocen, ya sea que dicha situación provenga de personas y entidades
de derecho público o entidades de derecho privado. Toda persona tiene
derecho a pedir amparo, entre otros casos: […] f) Cuando las peticiones
y trámites ante autoridades administrativas no sean resueltos en el
término que la ley establece, o de no haber tal término, en el de treinta
días, una vez agotado el procedimiento correspondiente; así como
cuando las peticiones no sean admitidas para su trámite».
XI. EXTRACTO DE LAS SENTENCIAS DE LA CORTE

DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACIÓN CON
LO ESTABLECIDO EN EL ARTÍCULO 28 DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA
Dentro de lo que ha resuelto la Corte de Constitucionalidad en la

cual se ha manifestado que en caso de que la autoridad omita el cum-
plimiento de la obligación de resolver y notificar lo resuelto dentro de
los 30 días posteriores a que las actuaciones se encuentran en estado de
resolver, habilita a la persona a que acuda al amparo, a fin de que se le
fije un «plazo razonable» a efecto de que cese en la demora de resolver
y notificar al particular que tenga interés en el asunto.
A este respecto cito la parte conducente de la sentencia en que

se establece:
«De conformidad con lo que establece el artículo 28 de la Constitución,

los habitantes de la República tienen el derecho a dirigir, individual
o colectivamente, peticiones a la autoridad, la que está obligada
a tramitarlas y resolverlas conforme a la ley. Este precepto, en
concordancia con el artículo 10 inciso f) de la Ley de Amparo,
Exhibición Personal y de Constitucionalidad, establece que en
materia administrativa el término máximo para resolver y notificar las
resoluciones es el que señala la ley específica aplicable al caso concreto
o, en su defecto, el de treinta días. En caso de que la autoridad omita el
49
cumplimiento de la obligación referida en dicho término el interesado

puede acudir al amparo para que se fije un plazo razonable a efecto
de que cese la demora en resolver y notificar».5
A este mismo respecto y en este mismo sentido se ha pronun-

ciado en los fallos siguientes:
– Gaceta 40, expediente 958-95, página 56, sentencia del 11-06-96.
– Gaceta 35, expediente 256-94, página 145, sentencia del 31- 01-95.
Así también, la Corte de Constitucionalidad se ha referido a

que en virtud del derecho de petición preceptuado en la disposición
normativa citada (artículo 28), deviene la obligación del órgano de
«resolver, acogiendo o denegando la pretensión, dentro del plazo».
A este respecto, citamos la parte conducente del fallo de la alta

Corte, que indica lo siguiente:
«La potestad de los administrados de dirigir peticiones a la autoridad,

individual o colectivamente, se encuentra garantizada como un derecho
subjetivo público en el artículo 28 constitucional. De ello deviene la
obligación del órgano ante el cual se formule la solicitud de resolver,
acogiendo o denegando la pretensión, dentro del plazo que la ley
rectora del acto establece».6
Otras sentencias que se pronuncian en el mismo sentido inclu-

yen las siguientes:
– Gaceta 59, expediente 782-00, página 284, sentencia del 04-01- 01.
– Gaceta 50, expediente 1028-97, página 403, sentencia del

26- 11-98.
Asimismo, se menciona en:
5 Corte de Constitucionalidad, sentencia de fecha 27 de octubre de 1999, expe-

diente 661-99, gaceta 54.
6 Corte de Constitucionalidad, sentencia de fecha 18 de julio del 2001, expediente
1161-00, gaceta 61.
50
– Gaceta 63, expediente 1270-01, sentencia del 12-02-02.
– Gaceta 59, expedientes 729-00 y 744-00, página 515, sentencia

del 27-02-01.
XII. CONCLUSIONES
El procedimiento administrativo es el acto o serie de actos que

integran un expediente de tipo administrativo, que se verifican ante
las dependencias del Estado, y que tienen como fin una resolución
administrativa. Constituyen actos por sí mismos y se diferencian del
proceso administrativo en que este es el paso inicial para el proceso
administrativo, en caso de que exista inconformidad con la decisión y
que el proceso administrativo involucre resoluciones jurisdiccionales.
El procedimiento administrativo se encuentra regulado en los

artículos del 1 al 6 de la Ley de lo Contencioso Administrativo en
Guatemala, y su finalización también se encuentra establecida en la
Constitución Política de la República, en el artículo 28 de la misma y
que establece que ya estando las actuaciones para resolver, no podrá
transcurrir más de 30 días para que pueda ser resuelta la solicitud.
El silencio administrativo en el procedimiento administrativo

opera en todos aquellos casos en que la administración no otorgue
una respuesta para poder resolver el asunto sometido a procedimien-
to administrativo, y en caso de que no se haya obtenido respuesta,
habilita para el uso del amparo, siempre y cuando las actuaciones se
encuentren en estado de resolver.
Existe diferencia de lo regulado para el procedimiento adminis-

trativo y el proceso administrativo, al silencio administrativo, toda
vez que en el caso de que exista una resolución del procedimiento
administrativo que sea denegatoria y siempre que se planteen recur-
sos para recurrir la misma, de no existir respuesta del órgano que
deba resolver las actuaciones, en este caso opera el silencio adminis-
51
trativo, que habilita para poder proceder con el proceso contencioso

administrativo.
Sin embargo, en el caso del procedimiento administrativo, si

no existe la primera resolución que resuelva una solicitud efectuada
por cualquier particular, y siempre que se hayan cumplido todos los
requisitos solicitados y que se encuentre en estado de resolver, la per-
sona podrá esperar hasta que se resuelva o bien proceder a solicitar
un amparo para que se conmine a la autoridad para que resuelva lo
solicitado, estableciendo un plazo, a veces multa en caso de incumpli-
miento y otras veces, incluso puede apercibir que podrán deducirse
las responsabilidades civiles y penales en caso de que no se proceda
conforme a lo ordenado por el órgano jurisdiccional constituido en
tribunal de amparo.
XIII. REFERENCIAS
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Decreto 1-89 y sus reformas, Ley

de Amparo, Exhibición Personal y de Constitucionalidad.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Decreto 1427 y sus reformas,

Ley de Parcelamientos Urbanos.
______, Decreto 6-91 y sus reformas, Código Tributario de Guatemala.
______, Decreto 119-96 y sus reformas, Ley de lo Contencioso

Administrativo.
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, Constitución Política de la República

de Guatemala, comentada con fallos de la Corte de Constitu-
cionalidad, http://www.ine.gob.gt/archivos/informacionpublica/
ConstitucionPoliticadelaRepublicadeGuatemala.pdf.
______, sentencia de fecha 27 de octubre de 1999, expediente 661-99,

gaceta 54.
______, sentencia de fecha 18 de julio del 2001, expediente 1161-00,

gaceta 61.
GORDILLO, Agustín, «Concepto y naturaleza del procedimiento

administrativo», capítulo I de Procedimiento y recursos admi-
52
nistrativos, Argentina, Macchi, 1971, http://www.gordillo.com/

pdf_tomo5/03/03-capitulo1.pdf.
______, Derecho procesal administrativo, Madrid, 1955, tomo I.
RECINOS TIU, Ricardo Estuardo, Análisis jurídico de la procedencia del

recurso de revocatoria regulado en la Ley de lo Contencioso Admi-
nistrativo en las resoluciones de fondo, conforme a la jurisprudencia
emanada de la Corte de Constitucionalidad, Guatemala, 2008, tesis
de licenciatura de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
de la Universidad de San Carlos de Guatemala, http://biblioteca.
usac.edu.gt/tesis/04/04_7700.pdf.
53
Administración electrónica*
Mgtr. Sherly Alejandra Calderón Vasquez**
Sumario: I. Definición. II. Características. III. Ventajas y desventajas. IV. Admi-

nistración electrónica en Guatemala. V. Referencias.
I. DEFINICIÓN
Para dar inicio al trabajo es necesario definir qué es Adminis-

tración Electrónica. Mendoza lo define así:
«Es la incorporación de las innovaciones tecnológicas al aparato

estatal, lo que constituye un esquema de gestión pública basado en la
utilización de tecnología de la información y de las comunicaciones,

cias actuales del derecho administrativo», dirigida por el doctor Martín María
Unibertsitatea.
** Licenciada en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogada y Notaria, graduada de
la Universidad Rafael Landívar. Maestría en Derecho Tributario–Financiero
en la Universidad Mariano Gálvez. Especialización en Negocios y Comercio
Internacional, Universidad Europea del Atlántico (UNEATLANTICO). Actual-
mente estudiante del Doctorado en Derecho de la Universidad Rafael Landívar
y la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Otros estudios
realizados: Cultura de Paz, Sociología del Crimen Organizado y del Lavado de
Dinero, Liderazgo y Gestión Pública Responsable, Fundamentos de Alta Direc-
ción Política del Estado y Gestión de Riesgo a Desastres, teniendo experiencia
laboral como secretaria municipal de la Municipalidad de San Miguel Petapa,
Guatemala, juez de asuntos municipales y de tránsito, Municipalidad de San
Miguel Petapa, Guatemala, asesora técnica-legal del Fondo de Desarrollo Social
(FODES), adscrito al Ministerio de Desarrollo Social, actualmente miembro
de la Red Nacional Contra el Maltrato Infantil (CONACMI) y miembro de la
Asamblea General de Plataforma de Desarrollo e Integración Social (PLADIS).
55
ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA
donde se tiene como objetivos mediatos optimizar la gestión pública

y desarrollar un enfoque de gobierno centrado en el ciudadano».1
Así mismo, Red.es define la administración electrónica de la

siguiente manera:
«La administración electrónica o e-administración va más allá de la

mera automatización de los procesos administrativos y el desarrollo
de productos y servicios electrónicos. Supone una nueva concepción
de la relación con los ciudadanos, empresas e instituciones, y una
reingeniería de los procesos».2
Derivado de lo anterior, se puede decir que la administración

electrónica es una nueva modalidad adaptada a la realidad cambian-
te, que día con día se ve inmersa en la realidad virtual que avanza a
grandes pasos, es por esto que la administración pública se ve en la
necesidad de adaptarse a estos cambios significativos de moderni-
zación, para facilitar al usuario al momento de realizar una gestión
dentro de la administración pública.
II. CARACTERÍSTICAS
Dentro de las características de la administración electrónica

se encuentran:
MEJORA LA Aumenta la rapidez y la comodidad del usuario

CALIDAD DEL
Multiplicación de las vías de resolución de
SERVICIO
procedimientos
INCREMENTO DE LA Acceso rápido a los datos
PRODUCTIVIDAD
El ciudadano puede realizar trámites sin super-
DE LA
visión de un funcionario
ADMINISTRACIÓN
TENDENCIA A LA Mayor posibilidad de acceso de las personas
ELIMINACIÓN DE con necesidades especiales a la realización de
BARRERAS trámites
Continúa…
1 Mendoza, Eunice, “Gobiernos electrónicos”, 22 de septiembre de 2010, http://

eunicemendoza2010.blogspot.com/2010/09/gobiernos-electronicos.html.
2 Gobierno de España, Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, Página
de internet red.es, http://www.red.es/redes/es.
56
MGTR. SHERLY ALEJANDRA CALDERÓN VASQUEZ
DISMINUCIÓN Eliminación de desplazamientos innecesarios

DEL IMPACTO
Reducción del uso de papel
AMBIENTAL
REORIENTACIÓN DE El ciudadano dedica menos tiempo al trámite
PREOCUPACIONES
La Administración disminuye su preocupación
por la gestión espacios en edificios públicos
Fuente: http://e-administracion.cea.es/caracteristicas
Derivado de lo anterior, la Administración Pública se ve en la

necesidad de implementar métodos electrónicos que le permitan
agilizar los procedimientos ante el usuario.
La administración electrónica es un modelo de administración

pública basado en el uso de las tecnologías de la información y
la comunicación (TIC), los cuales tienen como objetivo mejorar el
funcionamiento interno de las instituciones públicas, las relaciones
interadministrativas y las relaciones de la Administración con los
ciudadanos, las empresas y las organizaciones, todo esto a través
de hacer más accesible la administración y su forma de aplicación.
Dentro de la administración pública electrónica se debe tener

en cuenta la seguridad y certeza de la documentación o asuntos que
se traten a través de la misma, es por esto que el disponer de niveles
adecuados de seguridad que garanticen a los ciudadanos la priva-
cidad en el acceso a la información y de las transacciones realizadas
por ellos, es de suma importancia.
III. VENTAJAS Y DESVENTAJAS
Dentro de las ventajas que se encuentran en la utilización de la

administración electrónica se encuentran:
– Disminución del tiempo en las diferentes operaciones que rea-

lizan los ciudadanos.
– Eficiencia y eficacia.
– Reducción de costos de operación por parte de las dependencias
de la Administración Pública.
– Transparencia en la gestión pública y adaptabilidad de la gestión
pública.
57
– Acceso y flujo continuo de información entre ciudadanos y la

Administración.
– Acercamiento de la Administración Pública con el ciudadano,
con base a la tecnología al servicio de la gente.
– Afianza la gobernabilidad, fortalece la democracia participativa
y representa y contribuye a mejorar la calidad de vida de los
ciudadanos.
Desventajas de la administración electrónica:
– Deficiencia en la infraestructura tecnológica y física para la

instauración de un gobierno en línea.
– Capacitación del recurso humano.
– Inestabilidad política y recesión económica
– Existencia de una mayoría de ciudadanos analfabetas tecnológicos.
– Desconfianza generalizada ante la prestación de servicios por
procedimientos telemáticos o a distancia.
– Falta de coordinación y comunicación entre los diferentes orga-
nismos gubernamentales.
– Abuso de poder por parte de la administración pública.
– Uso por debajo del potencial real de la tecnología.3
Dentro de los beneficios de utilizar un gobierno electrónico

se encuentran la transparencia y rendición de cuentas. Gracias a la
creación de portales públicos es posible publicar los gastos de los
funcionarios públicos y saber en qué se invierten los recursos, la
posibilidad de gestionar muchos trámites gubernamentales a través
de sitios electrónicos, los cuales abaratan los costos y los tiempos de
los ciudadanos, pues están siempre disponibles, sin filas, así como la
posibilidad de realizar muchas consultas al público sobre su parecer
en temas de interés general. También se pueden elaborar buzones de
quejas y sugerencias para mejorar los servicios.
Guatemala actualmente se encuentra con la problemática de

alto congestionamiento en la Administración Pública, día con día
crecen los procedimientos dentro de la misma, es por eso que es
3 Mendoza, Eunice, op. cit., nota 1.
58
de suma importancia la implementación de nuevas tecnologías las

cuales representan un gran reto para la administración pública. Por
ello, cada vez que las instituciones ofrezcan nuevas tecnologías a los
usuarios o empleados, tendrán que hacerlo como parte componente
de un todo, en el que está presente una respuesta humana; si no lo
hacen, la gente tratará de crear una propia o de rechazar la nueva
tecnología y esto se observa como resistencia al cambio frente a la
automatización.
Actualmente Guatemala no se encuentra preparada para incor-

porar a sus sistemas una administración electrónica, dado que por lo
que representa este cambio se debe educar a la población en cuanto
al uso de nuevos métodos, así como concientizar a la población sobre
el beneficio del uso de la tecnología, dado que esto conceptualiza un
uso menor de papel, la reducción de gastos innecesarios de trans-
porte y del congestionamiento en instituciones públicas que ocasiona
ineficiencia por el exceso de trámites burocráticos y procedimientos
tediosos que enredan la prestación de servicios públicos.
IV. ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA EN GUATEMALA
Guatemala cuenta actualmente con la firma electrónica o

Firma-e, que es el primer prestador de servicios de certificación
digital de Guatemala, autorizado mediante resolución PSC-01-2012
del Ministerio de Economía, a través del Registro de Prestadores de
Servicios de Certificación, logro alcanzado gracias al apoyo del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID) a través del Fondo Multilateral
de Inversiones FOMIN dentro de la ejecución del proyecto ATN/
ME 9031-GU «Apoyo al Comercio Electrónico». Ahora Guatemala
cuenta con una poderosa herramienta para facilitar la vida de todos
sus ciudadanos.
El Certificado Digital de Firma Electrónica Avanzada son algo-

ritmos electrónicos que emite la Cámara de Comercio de Guatemala
y que permiten identificar de manera inequívoca a una persona en
medios digitales. Adicionalmente califica tanto su actividad profe-
sional, como el rol que desempeña en el momento.4
4 Cámara de Comercio de Guatemala, Página de internet Firma-e, http://www.

firma-e.com.gt/.
59
La certificación de firma digital permite garantizar:
– Identidad y capacidad de las partes que tratan entre sí sin co-

nocerse (emisor y receptor del mensaje).
– Integridad de la transacción (verificar que la información no fue
manipulada).
– Irrefutabilidad de los compromisos adquiridos (no repudio).
– Confidencialidad de los contenidos de los mensajes (solamente
conocidos por quienes estén autorizados).
Guatemala actualmente se encuentra trabajando en la incor-

poración de un sistema electrónico en la Administración Pública
dentro de los cuales se encuentran diversos campos ya integrados a
esta modalidad:
– Portal del Gobierno de Guatemala: www.guatemala.gob.gt.

– Cada ministerio cuenta con página web, en las cuales se pueden
realizar diversas gestiones concernientes a cada ministerio.
– Contraloría General de Cuentas: http://www.contraloria.gob.gt/.
– Registro Nacional de las Personas: https://www.renap.gob.gt/.
– Algunas municipalidades cuentan con portales web.
– Superintendencia de Administración Tributaria (SAT): http://
portal.sat.gob.gt/sitio/. A partir del 25 de enero, la SAT pretende
que todos los guatemaltecos puedan hacer el traspaso de su
vehículo de forma electrónica y con ello ahorrarse tiempo y
espera en las agencias a lo largo del territorio nacional.
– GUATECOMPRAS es el nombre asignado al Sistema de Infor-
mación de Contrataciones y Adquisiciones del Estado. GUA-
TECOMPRAS es un mercado electrónico, operado a través de
internet. Inicialmente GUATECOMPRAS se enfocó en brindar
mayor transparencia a las compras públicas y por ello su lema
fue «Todo a la vista de todos». Ahora GUATECOMPRAS incre-
menta aún más la transparencia mientras se enfoca en que las
compras sean más rápidas y eficientes. Por ello el nuevo lema es
«La vía rápida para las compras públicas». http://guatecompras.
gob.gt/info/queEsGuatecompras.aspx.
60
Los anteriores son algunos ejemplos de cómo el Estado de Gua-

temala ha iniciado un proceso de administración electrónica. Algunas
instituciones han implementado este sistema como medida de miti-
gación a la alta afluencia de usuarios en las diferentes instituciones.
Esta medida electrónica permite que el usuario reduzca tiempo y
recursos económicos; además, es un medio amigable con el ambiente,
dado que reduce la cantidad de papel que se utiliza normalmente
en trámites burocráticos en los cuales los interesados se tenían que
acercar a realizarlos en persona.
Guatemala poco a poco ha implementado la tecnología dentro

de la Administración Pública, lo que hace que el sistema administra-
tivo se vea favorecido grandemente; asimismo, el uso de tecnologías
debe ir de la mano en cuanto a la educación de la población que por
el desconocimiento de los temas tecnológicos, sigue utilizando las
vías tradicionales. Sin embargo, actualmente existen varios cuerpos
normativos que reconocen los medios electrónicos, los cuales son:
– Ley para el Reconocimiento de las Comunicaciones y Firmas

Electrónicas, Decreto Número 47-2008.
– Ley Reguladora de las Notificaciones por Medios Electrónicos
en el Organismo Judicial, Decreto Número 15-2011.
– Acuerdo Gubernativo Número 135-2009, Reglamento de la
Ley para el Reconocimiento de las Comunicaciones y Firmas
Electrónicas.
– Acuerdo Gubernativo Número 262-2009, reformas al Reglamen-
to de la Ley para el Reconocimiento de las Comunicaciones y
Firmas Electrónicas.
– Reforma al Acuerdo Gubernativo Número 109-2010, Arancel
del Registro de Prestadores de Servicios de Certificación.
– Acuerdo Gubernativo Número 460-2011, Arancel del Registro
de Prestadores de Servicios de Certificación.
Por lo tanto, Guatemala presenta un reto que consiste en educar

a la población en cuanto al uso de tecnología dentro de la Adminis-
tración Pública.
61
V. REFERENCIAS
CÁMARA DE COMERCIO DE GUATEMALA, página de internet Firma-e, http://

www.firma-e.com.gt/.
GOBIERNO DE ESPAÑA, MINISTERIO DE ENERGÍA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL,

Página de internet red.es, http://www.red.es/redes/es.
GOBIERNO DE GUATEMALA, Sistema de Adquisición y Contrataciones del

Estado de Guatemala, Guatecompras, «¿Qué es Guatecompras?»,
http://guatecompras.gob.gt/info/queEsGuatecompras.aspx.
MENDOZA, Eunice, «Gobiernos electrónicos», 22 de septiembre de

2010, http://eunicemendoza2010.blogspot.com/2010/09/gobiernos-
electronicos.html.
62
Análisis de la Ley de Acceso a la
Información Pública de Guatemala,
Decreto 57-2008*
Mgtr. Marta Rossana Cáceres López**
Sumario: I. Introducción. II. Antecedentes. III. El derecho de acceso a la infor-

mación como un derecho humano fundamental y su reconocimiento constitu-
cional en Guatemala. IV. Habeas data. V. Ley de Acceso a la Información Pública
de Guatemala. VI. Principios en los que se basa la Ley. VII. Sujetos del derecho
de acceso a la información pública. VIII. Unidades de información pública.
IX. Procedimiento del acceso a la información pública. X. Autoridad reguladora
para el cumplimiento de la Ley. XI. Cultura de Transparencia. XII. Recurso de
revisión. XIII. Sanciones. XIV. Conclusiones. XV. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
Dentro del tema transparencia y buen gobierno, como parte del

programa de estudio del curso Tendencias del Derecho Administrati-
vo, se procedió a analizar la Ley de Acceso a la Información Pública,
Decreto número 57-2008 del Congreso de la República de Guatemala.

Unibertsitatea.
** Estudiante del Doctorado en Derecho por la Universidad Rafael Landívar y la
Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea; Magister Artium en
Derecho Constitucional por la Universidad Rafael Landívar, 2015; Licenciada
en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogada y Notaria, por la Universidad Rafael
Landívar, 2000. Se ha desempeñado como docente universitaria de los cursos
de Investigación Jurídica e Instituciones de Derecho Romano; asesora de tesis
de licenciatura en la Universidad Rafael Landívar y docente de Derecho Cons-
titucional en el Programa de Maestría del Instituto de Administración Pública
(INAP) de Guatemala.
63
ANÁLISIS DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA DE GUATEMALA...
El derecho de acceso a la información pública es un derecho

humano reconocido a nivel internacional y se constituye como uno de
los pilares del Estado democrático de derecho. A través del mismo, se
proporciona a la población la posibilidad de involucrarse y fiscalizar
las actuaciones de los gobernantes.
En el presente análisis de la Ley de Acceso a la Información

Pública de Guatemala, se pretende establecer si por medio de esta
legislación se está fortaleciendo el Estado de Derecho, si por su medio
se contribuye a esa cultura de información y transparencia que es tan
necesaria para la coexistencia armónica entre los ciudadanos y las
autoridades del Estado.
La Constitución Política de la República de Guatemala, que

data de 1985, contempla que para la consolidación de una verdade-
ra democracia participativa es necesario regular el derecho de todo
ciudadano a la información considerada como pública, así como el
acceso a la información personal del ciudadano en poder de órganos
gubernamentales. Por lo tanto, se pretende comprobar si se hacen
esfuerzos por parte del Estado para el fortalecimiento del Estado de
derecho como base fundamental de la democracia.
II. ANTECEDENTES
Dentro de los antecedentes más recientes del derecho al acceso

a la información pública se puede indicar que en el 2000 la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos de la Organización de los Esta-
dos Americanos, aprobó la Declaración Interamericana de Principios
sobre la Libertad de Expresión, en la cual se afirma el deber de los
Estados de proveer informaciones que excepcionalmente podrían ser
negadas, teniendo como única limitante las establecidas previamente
por la ley (Principio 4).1
Otro antecedente reciente se verifica en 2004 cuando se aprueba

por los jefes de Estado de los gobiernos de las Américas, en el marco de
la Organización de los Estados Americanos, la Declaración de Nuevo
León, en que los Estados se comprometen, entre otros temas, al respeto,
1 Organización de los Estados Americanos, Declaración de principios sobre

libertad de expresión, http://www.oas.org/ES/CIDH/EXPRESION/showarticle.
asp?artID=26&lID=2.
64
MGTR. MARTA ROSSANA CÁCERES LÓPEZ
apoyo y garantía al acceso a la información en poder del Estado, la

cual depende del respeto por las normas constitucionales y legales.2
Dentro de los primeros antecedentes con relación a este derecho

humano, reconocido por la Asamblea Nacional de Naciones Unidas
en 1946, se encuentra la Resolución 59, en la cual se considera que
la libertad de información es un derecho humano fundamental y
piedra de toque de todas las libertades a las cuales están consagra-
das las Naciones Unidas. Asimismo, se consideró que la libertad de
información implica el derecho de recopilar, transmitir y publicar
en cualquier parte y sin restricción alguna y, como tal, es un factor
esencial en cualquier esfuerzo serio para fomentar la paz y el progre-
so del mundo. La libertad de información requiere, como elemento
indispensable, la voluntad y la capacidad de usar y no abusar de
sus privilegios. La comprensión y la cooperación entre las naciones
son imposibles sin una opinión mundial sana y alerta, la cual, a su
vez, depende absolutamente de la libertad de información.3 En este
sentido, la Asamblea General de Naciones Unidas en la resolución
precitada buscó promover y convocar a las naciones para reconocer
la importancia del acceso a la información. En el marco de esta resolu-
ción, se comenzó a instar, tanto a las naciones como a los funcionarios,
a promover acciones para el cumplimiento de este derecho.
Otro precedente importante del derecho humano de acceso a la

información se encuentra contenido en la Declaración Universal de los
Derechos Humanos, aprobada en 1948, que en el artículo 19 también
evidencia el respeto a la libertad de opinión y de expresión, de poder
recibir información y opiniones y de difundirlas por cualquier medio.4
En ese orden de ideas, es importante indicar que la Corte Intera-

mericana de Derechos Humanos en sentencia del caso Claude Reyes
y otros versus Chile, con base en el artículo 13 de la Convención, re-
conoce la existencia de un derecho de acceso a la información oficial
2 Organización de los Estados Americanos, Cumbre de Nuevo León, México,

2004, http://www.oas.org/36AG/espanol/doc_referencia/CumbreAmericasMexico_De-
claracionLeon.pdf.
3 Organización de las Naciones Unidas, Asamblea General, resoluciones apro-
badas, 1946, http://www.un.org/es/documents/ag/res/1/ares1.htm.
4 Organización de las Naciones Unidas, Declaración Universal de los Derechos Hu-
manos (edición ilustrada), 2015, http://www.un.org/es/documents/udhr/UDHR_boo-
klet_SP_web.pdf.
65
ANÁLISIS DE LA LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA DE GUATEMALA
(solicitar y obtener información), resolución de fecha 24 de noviembre

de 2008;5 lo que en cuanto a jurisprudencia también constituye un
antecedente reciente importante de mencionar, pues la Corte hace un
análisis y consideraciones muy interesantes con relación al derecho
que se estudia.
III. EL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACIÓN

COMO UN DERECHO HUMANO FUNDAMENTAL
Y SU RECONOCIMIENTO CONSTITUCIONAL
EN GUATEMALA
En Guatemala, se aprobó por el Congreso de la República la Ley

de Acceso a la Información Pública por medio del Decreto 57-2008, a
partir de los principios constitucionales contenidos en los artículos
30 y 31 de la Constitución. El primero de estos principios se refiere a
la publicidad de los actos administrativos,
«todos los actos de la administración son públicos. Los interesados

tienen derecho a obtener, en cualquier tiempo, informes, copias,
reproducciones y certificaciones que soliciten y la exhibición de
los expedientes que necesiten consultar, salvo que se trate de
asuntos militares o diplomáticos de seguridad nacional, o de datos
suministrados por particulares bajo garantía de confidencia».6
Es importante acotar entonces que el artículo 30 constitucional

anteriormente indicado es una garantía hacia los ciudadanos guate-
maltecos para que puedan acceder a cualquier tipo de información
pública relacionada con el actuar de las instituciones del Estado.
Dicha información puede emplear diversos espacios, instrumentos y
tecnología para la transmisión de hechos, informes e ideas que sean
de interés para los particulares.
El segundo principio constitucional indica:
«Acceso a archivos y registros estatales. Toda persona tiene el derecho de

conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier otra forma
de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta información, así
5 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencia Claude Reyes y

otros vrs. Chile, http://www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia2/ficha_tecnica.
cfm?nId_Ficha=332&lang=es.
6 Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de la República de
Guatemala, Guatemala, 1985, art. 30.
66
como a la corrección, rectificación y actualización. Quedan prohibidos

los registros de y archivos de filiación política, excepto los propios de
las autoridades electorales y de los partidos políticos».7
IV. HABEAS DATA
Se considera un aporte novedoso a la legislación de Guatemala

la inclusión de lo relativo a la figura del habeas data, también conocido
como el derecho de protección de datos personales. Es un instrumento
legal para proteger el derecho a la vida privada, una forma de derecho
de acceso a la información pública con algunos matices significativos
que lo distinguen al mismo tiempo.
En la Ley de Acceso a la Información Pública de Guatemala se

encuentra contemplado precisamente como un avance en la garantía
y protección de los datos personales de los ciudadanos.
La ley lo define como la
«Garantía que tiene toda persona de ejercer el derecho para conocer lo

que de ella conste en archivos, fichas, registros o cualquier otra forma
de registros públicos, y la finalidad a que se dedica esta información, así
como a su protección, corrección, rectificación o actualización. Los datos
impersonales no identificables, como aquellos de carácter demográfico
recolectados para mantener estadísticas, no se sujetan al régimen de
habeas data o protección de datos personales que indica la ley».
Este concepto se encuentra en el inciso 4 el artículo 9 de defini-

ciones y a toda la temática de este derecho se le dedica un capítulo
completo dentro de la Ley (Capítulo VI, artículo 30), en el que se
desarrolla.
En una definición más amplia, el habeas data es la prerrogativa

que tiene toda persona de: a) conocer de su inclusión en bancos de
datos o registros; b) acceder a toda información que de ella conste en
los bancos de datos o registros; c) actualizar o corregir en su caso dicha
información; d) conocer el propósito o los fines para los que se va a
utilizar la información que conste sobre ella en los bancos de datos,
o que se garantice la confidencialidad de determinada información
obtenida legalmente para evitar su conocimiento por terceros; y
7 Ibidem, art. 31.
67
e) que se garantice la supresión de información sobre la persona con

datos sobre su filiación política o gremial, creencias religiosas, vida
íntima y toda aquella que pudiera de algún modo u otro producir
discriminación.8
Como se indicó anteriormente, el derecho de habeas data puede

considerarse como una modalidad del derecho de acceso a la informa-
ción pública pudiendo identificarse entre ambos algunas diferencias:
a) En el derecho de acceso a la información pública, el sujeto

con legitimación activa puede ser cualquier persona. En el
derecho de habeas data, la legitimación activa pertenece a la
persona sobre la que exista la información en el registro o
banco de datos consultado, pues son sus datos, su intimidad,
su vida privada.
b) Mientras que en el derecho de acceso a la información pública

es posible consultar todo tipo de información contenida en
registros públicos, en el derecho de habeas data solo se puede
consultar la información concerniente a la persona que realiza
la consulta. El derecho de acceso a la información pública
parte de la premisa de que la información pública pertenece
a la sociedad. Por el contrario, los registros e información que
comprende el derecho de habeas data, son uno de los límites
al derecho de acceso a la información, considerándose dentro
del rubro de información confidencial.
c) En el derecho de acceso a la información se faculta a la

mera consulta y reproducción de la información pública.
En el derecho de habeas data se otorga la prerrogativa a la
persona interesada para solicitar la actualización, corrección
o supresión, según sea el caso, de la información consultada.
d) En el derecho de acceso a la información pública, se puede

consultar información que obre exclusivamente en registros
públicos. En el derecho de habeas data, se permite la consulta
en registros públicos o privados.9
8 Villanueva, Ernesto, Derecho de acceso a la información pública en Latinoamérica,

México, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 2014, p. 25.
9 Ibidem, p. 26.
68
Apreciar las diferencias anteriores entre el derecho de acceso a

la información y el derecho de habeas data es importante para el reco-
nocimiento de ambas figuras jurídicas. Sin embargo, lo más relevante
lo constituye el hecho del reconocimiento de ambos derechos en la
legislación de Guatemala, los cuales garantizan a los ciudadanos del
país el respeto y cumplimiento de este derecho fundamental de estar
informado y de conocer la propia información.
V. LEY DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA

DE GUATEMALA
A partir de los principios constitucionales antes indicados y para

responder a las necesidades actuales de transparencia y participación,
así como de fiscalización por medio de los ciudadanos, se aprueba
y se crea por el Congreso de la República de Guatemala la Ley de
Acceso a la Información Pública, que entra en vigencia el 20 de abril
del 2009 y consta de 72 artículos.
Es una ley de orden público, de interés nacional y utilidad so-

cial, que establece las normas y los procedimientos para garantizar
a toda persona, natural o jurídica, el acceso a la información o actos
de la administración pública que se encuentre en los archivos, fichas,
registros, base, banco o cualquier otra forma de almacenamiento de
datos que se encuentren en los organismos del Estado, municipali-
dades, instituciones autónomas y descentralizadas y las entidades
privadas que perciban, inviertan o administren fondos públicos,
incluyendo fideicomisos constituidos con fondos públicos, obras o
servicios públicos sujetos a concesión o administración (artículo 2).10
VI. PRINCIPIOS EN LOS QUE SE BASA LA LEY
Los principios en que se funda una ley son guías interpretativas

o mandatos de optimización, a la luz de los cuales deben interpre-
tarse las disposiciones contenidas en la misma. Con base en estos,
se puede interpretar cualquier punto que no quedara claro en una
de sus normas, en cuanto a su sentido y alcance.11 La Ley de Acceso
10 Congreso de la República de Guatemala, Decreto número 57-2008, Ley de

Acceso a la Información Pública, Guatemala, 2012.
11 Gobierno de Guatemala, Secretaría de control y transparencia, Ley de Acceso a
la Información Pública comentada. Decreto 57-2008. Guatemala, pp. 13-14.
69
a la Información Pública de Guatemala, se basa en los principios

siguientes (artículo 3):
• Máxima publicidad, la ley indica en el artículo 9 la definición

de este principio:
«toda información en posesión de cualquier sujeto obli-

gado, es pública. No podrá ser reservada ni limitada sino
por disposición constitucional o legal».
• Transparencia en el manejo y ejecución de los recursos públicos

y actos de la administración pública, se deduce del anterior.
• Gratuidad en el acceso a la información pública, que busca no

hacer oneroso el ejercicio de este derecho para los ciuda-
danos, cuya obligación principal radica en el Estado.
• Sencillez y celeridad de procedimiento, que pretende expeditar

el trámite de solicitud y otorgamiento de la información al
solicitante, así como que se cumplan los plazos que para
el efecto prescribe la ley.
VII. SUJETOS DEL DERECHO DE ACCESO A LA

INFORMACIÓN PÚBLICA
Por sujeto se entiende a la persona legitimada por el orden ju-

rídico para ejercer un derecho o cumplir con un deber. En el derecho
de acceso a la información pública concurren dos sujetos: el sujeto
activo y el sujeto pasivo, que en el caso de la ley de Guatemala se
denomina sujeto obligado. El sujeto activo es el titular del derecho de
acceso a la información pública y el sujeto pasivo (obligado) es quien
tiene a su cargo el deber de proporcionar la información solicitada.12
La Ley de Guatemala, en relación con los sujetos de la misma,

los contempla en el artículo 5 y define como sujeto activo a «toda
persona individual o jurídica, pública o privada, que tiene derecho
a solicitar, tener acceso y obtener la información pública que hubiere
solicitado». Como sujeto obligado (pasivo) en el artículo 6 a
12 Villanueva, Ernesto, op. cit., nota 8, p. 26.
70
«toda persona individual o juridica, pública o privada, nacional o

internacional de cualquier naturaleza, institución o entidad del Estado,
organismo, órgano, entidad, dependencia, institución y cualquier otro
que maneje, administre o ejecute recursos públicos, bienes del Estado,
o actos de la administración pública en general, que está obligado a
proporcionar la información pública que se le solicite, dentro de los
que se incluye el siguiente listado que es enunciativo y no limitativo:».
La ley indica y enumera a los sujetos obligados en la segunda

parte del artículo 6, los cuales son un total de 35 entidades e institucio-
nes que forman parte del Estado o se relacionan con este en el tema
de manejo de fondos provenientes del mismo. Llama la atención que
la misma norma indica que el listado es enunciativo y no limitativo,
lo cual deja abierto a que puedan existir más sujetos obligados de
cumplir la obligación de proporcionar información.
La ley además indica a los sujetos obligados que deberán man-

tener actualizada y disponible, en todo momento, de acuerdo con sus
funciones y a disposición de cualquier interesado, principalmente la
siguiente información, la que podrá ser consultada preferentemente o
de manera directa a través de los portales electrónicos de cada sujeto
obligado (artículo 10):
• Estructura orgánica y funciones de cada una de las

dependencias, incluyendo su marco normativo.
• Dirección y teléfonos de la entidad.
• Directorio de empleados y servidores públicos, incluyendo

números de teléfono y direcciones de correo electrónico
oficiales y no privados.
• Nómina de los empleados, asesores, incluyendo los salarios,

honorarios y dietas y viáticos que corresponden a cada cargo.
• La misión y objetivos de cada institución, plan operativo

anual y resultados obtenidos en el cumplimiento de los
mismos.
• Manuales de procedimientos, tanto administrativos como

operativos.
71
• La información sobre el presupuesto de ingresos y egresos

asignado para cada ejercicio fiscal, los programas cuya
elaboración y/o ejecución se encuentren a su cargo y todas
las modificaciones que se realicen al mismo.
• Informes mensuales de ejecución presupuestaria.
Asimismo, la ley específicamente señala a los tres poderes del

Estado de Guatemala (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), que además
de la información indicada en el párrafo anterior, la que deben hacer
pública como mínimo, les indica además, la información propia de
cada uno que deben contener en sus portales electrónicos. El artículo
11, por ejemplo, contiene la información específica que debe adicionar
el Organismo Ejecutivo:
• El ejercicio de su presupuesto asignado por ministerio,

viceministerio, direcciones generales e instituciones
descentralizadas.
• Listado de asesores, con sus remuneraciones de cada una de

las instituciones mencionadas en el numeral anterior.
• El informe de los gastos y viáticos de las delegaciones de cada

institución al exterior del país, así como el destino, objetivos
y logros alcanzados.
VIII. UNIDADES DE INFORMACIÓN PÚBLICA
La Ley de Acceso a la Información Pública contempla además

la creación de unidades de información pública por medio de las
cuales se canalice y se reciban las solicitudes escritas de información.
Empleado u órgano que fungirá como unidad de información, con
enlaces a nivel nacional (artículo 19).
Dichas unidades tendrán a su cargo principalmente: (artículo 20)
– Recibir y tramitar solicitudes de acceso a la información

pública.
– Orientar en la formulación de las mismas.
– Proporcionar la información consultada o notificar la

negativa razonada.
72
IX. PROCEDIMIENTO DEL ACCESO A LA

INFORMACIÓN PÚBLICA (ARTÍCULO 38)
El procedimiento de acceso a la información se realiza por me-

dio de una solicitud verbal, escrita o vía electrónica que se formula
por el interesado a través de la Unidad de Información, que deberá
contener (artículo 41):
– Identificación el sujeto obligado a quien se dirija;

– Identificación del solicitante; e
– Identificación clara y precisa de la información que se solicita.
– No está sujeta a ninguna formalidad.
El tiempo de respuesta estipulado en la Ley es de 10 días (artículo

42) y se puede ampliar el plazo hasta por 10 días máximo, cuando
el volumen y extensión de la respuesta así lo justifique (artículo 43).
X. AUTORIDAD REGULADORA PARA EL

CUMPLIMIENTO DE LA LEY (ARTÍCULO 46)
El acceso a la información pública como derecho humano

fundamental previsto en la Constitución Política de la República de
Guatemala y los tratados o convenios ratificados por el Estado de
Guatemala en esta materia estará protegido por el Procurador de los
Derechos Humanos.
El Procurador de los Derechos Humanos, de conformidad con

la Constitución Política de la República de Guatemala, es un comisio-
nado del Congreso de la República para la defensa de los Derechos
Humanos que la Constitución garantiza. Para que esta autoridad
reguladora cumpla con su función de verificación de cumplimiento
por parte de los sujetos obligados, y de conformidad con la Ley de
Acceso a la Información Pública, los sujetos obligados deben presen-
tar un informe al Procurador de los Derechos Humanos por escrito
correspondiente al año anterior, en el que se incluya (artículo 48):
– Número de solicitudes recibidas.

– Resultado de cada una de las solicitudes.
– Tiempos de respuesta.
73
– La cantidad de solicitudes pendientes.
– La cantidad de solicitudes con ampliación de plazos.
– El número de solicitudes desechada.
– Cantidad de solicitudes no satisfechas por ser información

reservada o confidencial.
– Número de impugnaciones.
Por su parte el Procurador de los Derechos Humanos, como

autoridad reguladora, dentro de su informe anual al Congreso
de la República, puede informar sobre los resultados que le fue-
ren informados por los sujetos obligados, indicando además un
diagnóstico y recomendaciones, así como de su programa de ca-
pacitación, implementación y resultado para los sujetos obligados
(artículo 49).
En el último informe del Procurador de los Derechos Humanos

de Guatemala al que se tuvo acceso, con respecto a la garantía del
derecho humano de acceso a la información en la administración
pública y la transparencia, indica entre otras conclusiones que:
• En el 2015, se registra un avance en la implementación de

la Ley de Acceso a la Información Pública en la medida que
se han incrementado el número de unidades de acceso a
la información, portales electrónicos, informes de sujetos
obligados y número de solicitudes cursadas por la población.
• Persiste un número preocupante de sujetos obligados,

particularmente en el ámbito local, que no cuentan con
portales electrónicos para la publicación actualizada de lo
que la ley denomina «obligaciones de transparencia» y que
se refiere a la información de oficio que facilita a la población
el conocimiento del quehacer institucional; lo que perjudica
y obstaculiza el derecho a saber, la participación ciudadana
y la auditoria social.13
13 Procurador de los Derechos Humanos, Informe anual de situación del Derecho

Humano de acceso a la información 2015, Guatemala, 2016, p. 47.
74
XI. CULTURA DE TRANSPARENCIA
Aspecto importante que incluye la ley y cabe resaltar, es que

dedica un capítulo a lo que denomina «cultura de la transparencia»
en los artículos que lo contempla se destaca principalmente que:
• Deberá ser implementada como tema de estudio a nivel

primario, medio y superior.
• Capacitar a los servidores públicos y establecer programas
de actualización en la materia del derecho a la información
pública.
• Igual obligación corresponde a los sujetos obligados que
no formen parte de la administración pública ni de la
organización del Estado. (Artículos 50 y 51).
La cultura de transparencia cumple con la importante función
de reivindicar la participación de los integrantes de la sociedad en
las decisiones de la política, lo cual es vital para el fortalecimiento del
Estado de derecho. Por ello es relevante destacar la importancia del
cumplimiento de las anteriores normas jurídicas, pues en la medida
en que se eduque a las nuevas generaciones en la transparencia y
fiscalización, especialmente en involucrarse en el quehacer de sus
autoridades, tendremos futuras generaciones de ciudadanos com-
prometidos con el país.
En ese orden de ideas, la autoorganización y participación

ciudadanas en la elaboración y deliberación de las políticas públicas
desempeña una función política positiva porque: 1) afirma y desa-
rrolla el pluralismo social y político; 2) promueve el control de los
ciudadanos sobre las instituciones públicas; 3) exige la rendición de
cuentas, lo que ayuda a promover el funcionamiento eficiente de
las instituciones estatales; 4) exige el carácter público y legal de las
negociaciones y compromisos políticos; 5) construye redes media-
doras entre los individuos y las instituciones públicas; 6) promueve
la defensa de los derechos humanos civiles y políticos y por ende la
tolerancia y el pluralismo.14
14 Attili Cardamone, Antonella, «Ciudadanía, sociedad civil y la redefinición

de espacios públicos», Revista de estudios políticos, núm. 16, Madrid, octubre-
diciembre 2004, pp. 133-134.
75
XII. RECURSO DE REVISIÓN
Regulado en la Ley como medio de defensa jurídica, tiene por

objeto garantizar que en los actos y resoluciones de los sujetos obli-
gados se respeten las garantías de legalidad y seguridad jurídica. Se
interpone ante la máxima autoridad de cada sujeto obligado, dentro
de los 15 días siguientes a la fecha de notificación de la resolución,
teniendo para resolver la autoridad impugnada el plazo de 5 días.
Una vez agotado este recurso de revisión, si el interesado consi-

dera violentado su derecho constitucional puede interponer el amparo
respectivo, sin perjuicio de las acciones legales de otra índole.
XIII. SANCIONES
Dentro de las responsabilidades y sanciones que indica la Ley

de Acceso a la Información Pública por su incumplimiento, se en-
cuentran las que contemple cada sujeto obligado cuando se trate de
alguna falta. Sin embargo, la ley contempla la responsabilidad penal,
penas de prisión y multa, según sea el caso y la gravedad del mismo.
«La transparencia, el acceso a la información pública y las normas

de buen gobierno deben ser los ejes fundamentales de toda acción
política, solo cuando la acción de los responsables públicos se somete
a escrutinio, cuando los ciudadanos pueden conocer cómo se toman las
decisiones que les afectan, cómo se manejan los fondos públicos o bajo
qué criterios actúan las instituciones se puede hablar del inicio de un
proceso en el que los poderes públicos comienzan a responder a una
Sociedad que es crítica, exigente y que demanda participación de los
poderes públicos» [preámbulo de la Ley de Transparencia Española].
XIV. CONCLUSIONES
1. El derecho de acceso a la información es un derecho humano

fundamental de todo ciudadano de Guatemala, derecho que se
garantiza por el Estado en todo momento a partir de la creación
y sanción de la Ley de Acceso a la Información Pública, Decreto
57-2008.
2. La información de la cual es objeto el derecho de acceso a la

información, es propiedad de los ciudadanos de Guatemala.
El Estado es responsable de administrar esa información, res-
76
guardarla y proporcionarla a los particulares cuando esta le sea

solicitada, en la forma establecida en la Ley.
3. La Ley de Acceso a la Información Pública de Guatemala obtiene

su base legal de los artículos 30 y 31 de la Constitución Política
de la República y permite que los particulares tengan acceso a
las políticas que implementa el Estado para mejoras en salud,
educación, seguridad y los motivos que sustentan esas decisiones.
4. La Ley de Acceso a la Información Pública permite, adecuar y

ejercitar medios de control eficaces que ayuden a los gobernados
a saber, entre otras cosas, en qué, para qué, por quién y cómo
son utilizados los recursos públicos y cuál es la justificación
del actuar gubernamental, en aras de motivar la participación
ciudadana y fortalecer el estado de derecho.
5. Un beneficio importante que proporciona el acceso a la infor-

mación son las relaciones que se establecen entre los actores de
la sociedad y el Estado; en donde se evidencia por su medio, el
funcionamiento del Estado, conforme a las normas establecidas,
otorgando a los gobernados la seguridad de cómo mejora su
entorno, su desarrollo y, en consecuencia, su calidad de vida.
XV. REFERENCIAS

blica de Guatemala, Guatemala.
ATTILI CARDAMONE, Antonella, «Ciudadanía, sociedad civil y la rede-

finición de espacios públicos» Revista de estudios políticos, núm.
16, Madrid, octubre-diciembre 2004.

Acceso a la Información Pública y sus reformas.
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Sentencia Claude Reyes

y otros versus Chile, http://www.corteidh.or.cr/cf/jurisprudencia2/
ficha_tecnica.cfm?nId_Ficha=332&lang=es.
GOBIERNO DE GUATEMALA, SECRETARÍA DE CONTROL Y TRANSPARENCIA, Ley

de Acceso a la Información Pública comentada. Decreto 57-2008,
Guatemala.
77
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Asamblea General, resolucio-

nes aprobadas, 1946, http://www.un.org/es/documents/ag/res/1/
ares1.htm.
__________, Declaración Universal de los Derechos Humanos (edición

ilustrada), 2015, http://www.un.org/es/documents/udhr/UDHR_boo-
klet_SP_web.pdf.
ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Cumbre de Nuevo León,

México, 2004, http://www.oas.org/36AG/espanol/doc_referencia/
CumbreAmericasMexico_DeclaracionLeon.pdf.
__________, Declaración de principios sobre libertad de expre-

sión, http://www.oas.org/ES/CIDH/EXPRESION/showarticle.
asp?artID=26&lID=2.
PROCURADOR DE LOS DERECHOS HUMANOS, Informe anual de situación del

Derecho Humano de acceso a la información 2015, Guatemala, 2016.
VILLANUEVA, Ernesto, Derecho de Acceso a la Información Pública en

Latinoamérica, México, Instituto de Investigaciones Jurídicas
UNAM, 2014.
78
Acciones tendientes a la transparencia en
Guatemala: Gobierno abierto*
Mgtr. Diana Lucía Yon Véliz**
Sumario: I. Gobierno abierto. II. Planes de Acción de Gobierno Abierto en

Guatemala. III. Presupuesto abierto 2017. IV. Encuesta de Presupuesto Abierto.
V. Referencias.
I. GOBIERNO ABIERTO
El Gobierno abierto es una filosofía-cultura de transformación

de la gestión pública que promueve la transparencia, la participación
ciudadana y la colaboración.
Se caracteriza por proveer acceso a la información y empoderar

a su población con herramientas que promueven la participación en
la toma de decisiones de política pública y, a su vez, suscitan una
fiscalización constante.
Partiendo de lo anterior se crea la Alianza para el Gobierno

Abierto (AGA), Open Government Partnership, la cual constituye una
iniciativa multilateral dirigida a propiciar compromisos concretos por

Unibertsitatea.
Universidad del País Vaso/Euskal Herriko Unibertsitatea. Obtuvo los grados
académicos de Magíster en Derecho Constitucional (2015) y de Licenciada en
Ciencias Jurídicas y Sociales, y los títulos profesionales de Abogada y Notaria
(2012) por la Universidad Rafael Landívar. Actual Coordinadora del Área
Académica de Derechos Humanos de la Facultad.
79
ACCIONES TENDIENTES A LA TRANSPARENCIA EN GUATEMALA: GOBIERNO ABIERTO
parte de los gobiernos para promover la transparencia, aumentar la

participación ciudadana en los asuntos públicos, combatir la corrupción
y aprovechar las nuevas tecnologías para robustecer la gobernanza.1
La AGA fue lanzada formalmente en septiembre de 2011, cuando

los gobiernos de los ocho países fundadores2 adoptaron la Declaración
de Gobierno Abierto y anunciaron su Plan de Acción. Guatemala
solicitó su incorporación a la AGA el 27 de julio del 2011, la cual fue
ratificada en enero de 2012. La referida Alianza se encuentra confor-
mada por 70 países en la actualidad.
Los supuestos implícitos en que se asienta esta novedosa fór-

mula de vinculación entre Estado y sociedad, podrían formularse en
los siguientes términos: 1) en la actualidad, la tecnología disponible
hace posible una comunicación fluida y una interacción de doble
vía entre gobierno y ciudadanía; 2) en la medida en que el gobierno
abra esos canales de diálogo e interacción con los ciudadanos, podrá
aprovechar su potencial contribución al proceso de gestión estatal;
y 3) si la ciudadanía aprovecha la apertura de esos nuevos canales
participativos, podrá colaborar activamente con la gestión de go-
bierno, promoviendo de este modo los componentes deliberativos y
participativos de la democracia.3
Es con esta nueva «fórmula» que actualmente los gobiernos

buscan manejar su gestión, a fin de lograr una mayor vinculación
con la sociedad y que la misma ejerza un control social que asegure
la mejor gestión por parte de los gobernantes.
Con la participación de los gobiernos en la AGA, se comprome-

ten a elaborar planes de acción que incluyan compromisos específicos
que deben alcanzarse por períodos de dos años; los referidos planes
deben incluir compromisos para cambiar las prácticas existentes.
1 Página de internet de la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), http://goba-

biertomx.org/alianza-internacional/.
2 Brasil, Indonesia, México, Noruega, Filipinas, Sudáfrica, el Reino Unido y
Estados Unidos de América.
3 Oszlak, Oscar, Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública, Red
de Gobierno Electrónico de América Latina y El Caribe, 2013, http://portal.oas.
org/LinkClick.aspx?fileticket=eofrl9FtNTo%3D&tabid=811, p. 6.
80
MGTR. DIANA LUCÍA YON VÉLIZ
Guatemala ha implementado a la fecha tres Planes de Acción Na-

cional de Gobierno Abierto; los cuales han abarcado períodos bianuales
(2012-2013, 2014-2015 y el tercero corresponde de 2016 a 2018).
A continuación se desarrollará el contenido de los referidos

planes, así como las acciones y principales logros alcanzados en
esta temática.
II. PLANES DE ACCIÓN DE GOBIERNO

ABIERTO EN GUATEMALA
El 9 de abril de 2012 el Gobierno de la República presentó su

primer Plan de Acción de Gobierno Abierto,4 basado en dos ejes divi-
didos en ocho acciones, con ámbito de acción únicamente para el
Organismo Ejecutivo.
– Eje 1: Aumentar la integridad pública: a) agilización de los pro-

cesos administrativos; b) erradicación progresiva del secretismo
en las adjudicaciones de bienes, servicios y obras públicas; c)
divulgación de la importancia de la gestión por resultados.
– Eje 2: Aumentar la efectividad del manejo de los recursos públi-

cos: a) regulación para optimizar los desperdicios; b) regulación
en contrataciones de personal permanente, asesores y consul-
tores; c) regulación de un plan de acción efectivo y oportuno;
d) regulación de los gastos superfluos; e) utilización efectiva de
fondos de préstamos y donaciones.
El Organismo Ejecutivo, a través de la institución que tenía a cargo

el tema, la Comisión Presidencial de Transparencia y Gobierno Electró-
nico (COPRET), reportó como cumplimiento las siguientes acciones:5
– Acción 1: Creación de la Secretaria de Control y Transparencia.

Creada por medio de Acuerdo Gubernativo 37-2012, con cuatro
líneas de trabajo: combate a la corrupción, fomento de la trans-
parencia, información pública, gobierno electrónico.
4 Gobierno de Guatemala, Sociedad de Gobierno Abierto. Plan de Acción de Guatemala,

2012, https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Guatemala%20Plan%20
de%20Accion.pdf.
5 Ávila Pinto. Renata et al., Mecanismo de Revisión Independiente: Guatemala: Informe
de Avance 2012-2013, Open Government Partnership, Congresotransparente.org,
https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Guatemala_final_2012.pdf.
81
– Acción 2: Presentación de las iniciativas de la Ley de Transpa-

rencia. La Presidencia envió al Congreso de la República dos
iniciativas de ley: a) Iniciativa 4461, «Ley de fortalecimiento de
la Institucionalidad para la Transparencia y Calidad del Gasto
Público»; y, b) Iniciativa 4462 «Ley de fortalecimiento de la
Transparencia y Gasto Público».
– Acción 3: Implementación y concientización de la gestión por

resultados.
– Acción 4: Desarrollo y mejoras del gobierno electrónico e infor-

mación pública.
En el proceso de creación del Primer Plan de Acción Nacional

de Gobierno Abierto no se cumplieron algunas fases del proceso de
cocreación, como el de invitar a organizaciones de sociedad civil y
otros actores a participar en el proceso de consulta e implementación;
y tampoco fue creado un foro o mecanismo de consulta multiactor
durante la implementación del Plan.
En junio de 2014 se presentó el Segundo Plan de Acción de Gobierno

Abierto,6 creado entre el Organismo Ejecutivo, a través de la COPRET,
y organizaciones de sociedad civil.
El proceso de creación del Segundo Plan de Acción Nacional de

Gobierno Abierto 2014-2016 se fundamentó en cinco ejes, con un total
de 48 compromisos: aumentar los recursos públicos; transparencia y
participación ciudadana; aumentar la integridad pública y rendición
de cuentas; mejora de los servicios públicos; y, gobernanza de los
recursos naturales. Los compromisos del segundo plan se agrupa-
ron en 22 que fueron propuestos por el gobierno y 26 compromisos
propuestos por organizaciones de la sociedad civil, para el total de
48 compromisos.
Durante el proceso de implementación se logró la creación de

la Mesa Técnica de Gobierno Abierto, en donde participaban los
representantes de las entidades responsables de los compromisos,
las tres organizaciones de la sociedad civil que participaron en el
6 Gobierno de Guatemala, Segundo Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto,

Guatemala, 2014-2016, http://mingob.gob.gt/wp-content/uploads/2016/11/Segundo-
Plan-de-Gobierno-Abierto-2016-2018.pdf.
82
proceso (ICEFI, Congreso Transparente y Guatecivica), así como el

Mecanismo de Revisión Independiente (MRI).
En el informe de avance,7 la institución a cargo señaló que los

48 compromisos habían tenido un grado de avance de cumplimiento
total de 28 compromisos, 14 en avance sustancial, y 6 en limitado.
El 2015 estuvo marcado por una serie de actos de corrupción que

fueron denunciados por los entes respectivos, así como por la masiva
participación ciudadana puesta de manifiesto por los diversos sectores de
la población guatemalteca mediante protestas pacíficas que llevaron a la
renuncia de los entonces vicepresidenta y presidente de la República de
Guatemala, quienes actualmente están siendo procesados penalmente.
En ese sentido, la iniciativa de Gobierno Abierto se convierte en

un mecanismo para la prevención de la corrupción y transformación
de la gestión pública, mediante un espacio de discusión y diálogo de
representantes de instituciones públicas y organizaciones de sociedad
civil en la construcción de los 22 compromisos que forman parte del
Tercer Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto 2016-2018.8
La Mesa Técnica de Gobierno Abierto es el espacio de diálogo

permanente entre las entidades públicas y sociedad civil que par-
ticipan de la iniciativa; además se transforma en un mecanismo de
rendición de cuentas, verificación y monitoreo del cumplimiento de
los compromisos de los Planes de Acción.
Se inicia con las convocatorias a una mesa de trabajo con las or-
ganizaciones de sociedad civil que ya habían participado en Gobierno
Abierto; y, posteriormente, se invitó a las diferentes instituciones del
Organismo Ejecutivo que ya habían participado, así como a otras en-
tidades públicas y organizaciones de sociedad civil, quienes deseaban
participar de forma voluntaria y participativa en esta nueva etapa de
Gobierno Abierto en Guatemala.
7 Asociación Desarrollo, Organización, Servicios y Estudios Socioculturales

(DOSES), Mecanismo de Revisión Independiente (MRI): Guatemala: Informe
de Avance 2014-2015, Open Government Partnership y DOSES, https://www.
opengovpartnership.org/sites/default/files/Guatemala14-15_IRM_Spanish_Final.pdf.
8 Gobierno de Guatemala, Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto. Guatemala
2016-2018, https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/PAN%20_2016-
2018_GUA.pdf.
83
El Tercer Plan de Acción Nacional, además incluye algunas me-

tas del Segundo Plan Nacional de Gobierno Abierto 2014-2016, con
el objetivo de dar continuidad a las mismas; el ejercicio de revisión
de los compromisos adquiridos y el reporte del MRI permitieron
establecer los compromisos relevantes para su continuidad.
Dentro de las distintas acciones y compromisos asumidos como

parte de los Planes de Gobierno Abierto, se encuentra la temática
presupuestaria, misma que ha sido de gran complejidad en el país
debido a los altos índices de corrupción existentes. En ese sentido a
continuación la investigación se centrará en señalar lo relativo a la
iniciativa Presupuesto Abierto que se ha implementado en el país y
que forma parte de las distintas acciones del gobierno de Guatemala
dirigidas a mejorar la gobernabilidad y eficientar la misma.
III. PRESUPUESTO ABIERTO 2017
Para la conformación del presupuesto anual del Estado, gene-

ralmente se ha realizado un ejercicio de integración del presupuesto
en el que las entidades solicitan de conformidad con sus necesidades,
los técnicos de finanzas evalúan y proponen, y finalmente ello pasa al
Congreso de la República, específicamente en la Comisión de Finanzas
y Moneda, la cual ajusta como considere conveniente.
En el 2016 se llevó a cabo el primer ejercicio denominado «Pre-

supuesto Abierto 2017», en el cual el gobierno intentó un diálogo
un poco más abierto sobre las necesidades de las instituciones del
Estado, para ir conociendo de forma más directa y discutida el porqué
de tales solicitudes.
«Presupuesto abierto 2017» es un paso en la dirección correcta

y permitirá al MINFIN avanzar en cuatro aspectos:
1. Reducir la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos.

2. Incrementar la participación ciudadana en la toma de
decisiones clave en el Estado.
3. Tener una mejor idea del tamaño de la brecha fiscal.
4. Identificar elementos que debe incluir una reingeniería
del proceso de presupuesto, para que así deje de ser un
84
botín y se convierta en un verdadero instrumento para el

bienestar ciudadano.
IV. ENCUESTA DE PRESUPUESTO ABIERTO
Es un cuestionario con preguntas que reflejan buenas prácticas

relacionadas con el presupuesto y el acceso público a la información
presupuestaria del gobierno. Mide hechos observables usando 140
indicadores. De un subconjunto de indicadores se construye el Índice
de Presupuesto Abierto, el cual califica la transparencia presupues-
taria de los países usando una escala entre 0 y 100.
El acceso a información se mide respecto de ocho documentos

presupuestarios, claves para un manejo transparente:
1. Documento Preliminar
2. Propuesta de Presupuesto del Ejecutivo
3. Presupuesto Promulgado
4. Presupuesto Ciudadano
5. Informes Entregados durante el año
6. Revisión de Mitad de Año
7. Informe de Fin de Año
8. Informe de Auditoria.
Las categorías que se miden son:
– Escasa o ninguna información (0-20 puntos): 32 países

– Información mínima (21-40 puntos): 35 países
– Información limitada (41-60 puntos): 18 países (Guatemala 46
puntos)
– Información substancial (61-80 puntos): 13 países
– Información extensa (81-100): 4 países.
En este índice, el país mejoró su puntaje respecto de la última

evaluación, situación que le permitió escalar dos posiciones en el
ranking. No obstante, todavía se ubica dentro de la categoría de países
que se caracterizan por poner a disposición del público información
85
limitada sobre el presupuesto, lo cual es un indicador negativo en

cuanto a la promoción de transparencia.9
Índice de Presupuesto Abierto

2006 2008 2010 2012 2015
Ranking Guatemala 29 37 41 39 46
Fuente: Fundación para el Desarrollo de Guatemala (FUNDESA), http://www.
fundesa.org.gt/indices-internacionales/presupuesto-abierto.
Al 30 de abril de 2016, el gobierno de Guatemala había cumplido

con cinco de los ocho documentos que deben ponerse a disposición
del público a efecto de cumplir con los estándares internacionales.
De igual forma se dio para el 2015. Para mejorar el índice de trans-
parencia, Guatemala debe publicar en el tiempo establecido para el
efecto la documentación necesaria.
V. REFERENCIAS
ALIANZA PARA EL GOBIERNO ABIERTO (AGA), http://gobabiertomx.org/

alianza-internacional/.
ASOCIACIÓN DESARROLLO, ORGANIZACIÓN, SERVICIOS Y ESTUDIOS SOCIOCUL-

TURALES (DOSES), Mecanismo de Revisión Independiente (MRI):
Guatemala: Informe de Avance 2014-2015, Open Government
Partnership y DOSES, https://www.opengovpartnership.org/sites/
default/files/Guatemala14-15_IRM_Spanish_Final.pdf.
ÁVILA PINTO, Renata et al., Mecanismo de Revisión Independiente: Guate-

mala: Informe de Avance 2012-2013, Open Government Partners-
hip, Congresotransparente.org, https://www.opengovpartnership.
org/sites/default/files/Guatemala_final_2012.pdf.
FUNDACIÓN PARA EL DESARROLLO DE GUATEMALA (FUNDESA), http://www.

fundesa.org.gt/indices-internacionales/presupuesto-abierto.
GOBIERNO DE GUATEMALA, Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto.

Guatemala 2016-2018, https://www.opengovpartnership.org/sites/
default/files/PAN%20_2016-2018_GUA.pdf.
9 Página de internet de la Fundación para el Desarrollo de Guatemala (FUNDE-

SA), http://www.fundesa.org.gt/indices-internacionales/presupuesto-abierto.
86
______, Segundo Plan de Acción Nacional de Gobierno Abierto, Guate-

mala, 2014-2016, http://mingob.gob.gt/wp-content/uploads/2016/11/
Segundo-Plan-de-Gobierno-Abierto-2016-2018.pdf.
______, Sociedad de Gobierno Abierto. Plan de Acción de Guatemala, 2012,

https://www.opengovpartnership.org/sites/default/files/Guatema-
la%20Plan%20de%20Accion.pdf.
OSZLAK, Oscar, Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión

pública, Red de Gobierno Electrónico de América Latina y El
Caribe, 2013, http://portal.oas.org/LinkClick.aspx?fileticket=eofrl9
FtNTo%3D&tabid=811.
87
Análisis de la resolución dictada por la
Corte de Constitucionalidad de Guatemala,
dentro del expediente 4255-2009, a la luz
del derecho a la información pública*
Mgtr. José Roberto Oviedo Soto**
Sumario: I. Acercamiento al fundamento convencional, constitucional y legal

del derecho a la información en Guatemala. II. Caso «Mi Familia Progresa» y
la resolución del caso 4255-2009 de la Corte de Constitucionalidad. III. Crítica.
IV. Conclusiones. V. Referencias.
I. ACERCAMIENTO AL FUNDAMENTO
CONVENCIONAL, CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL
DERECHO A LA INFORMACIÓN EN GUATEMALA
El derecho a la información pretende, en esencia, garantizar

la certeza y veracidad de los datos de la ciudadanía que obran en
poder de los registros estatales; y a su vez, que los datos manejados

Unibertsitatea.
** Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogado y Notario, por la Univer-
sidad de San Carlos de Guatemala. Magíster en Derecho Constitucional por la
Universidad Rafael Landívar. Doctorando en Derecho por la Universidad Rafael
Landívar y la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Letra-
do de carrera de la Corte de Constitucionalidad. Socio adherente del Instituto
de Justicia Constitucional, adscrito a la Corte de Constitucionalidad, del cual
fue electo como vocal para el periodo 2016-2017. Ha ejercido la docencia en la
Universidad de San Carlos de Guatemala, en los cursos de Constitucionalismo
económico y social y Derecho administrativo.
89
ANÁLISIS DE LA RESOLUCIÓN DICTADA POR LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD...
por la autoridad pública no sean manipulados, para cumplir con la

trasparencia en el uso, entre otros, del manejo de los fondos públicos.
Uno de los mecanismos para garantizar el ejercicio del derecho en
mención es el denominado hábeas data, que en palabras de Marcelo
Richter alude a «la respuesta jurídica para proteger la información
personal tomando conocimiento de datos propios en poder de otros.
Toda persona tiene derecho a la información, a acceder a cualquier
registro de datos, sea público o privado».1 Por su parte, Ignacio Burgoa
estima que el derecho a la información «tiene como titular colectivo a
la comunidad y como titular particularizado al sujeto individual que
la recibe, siendo a cargo del órgano que la proporciona la obligación
correlativa».2 Por lo anterior, puede advertirse que en general el dere-
cho a la información puede ejercerse en dos vertientes, a seguir: 1) para
establecer qué datos personales de la ciudadanía se encuentran en
poder de los registros públicos; y 2) para que el conglomerado social
establezca que los datos publicados por el Estado (específicamente
en materia de gastos de fondos públicos) sean reales y transparentes.
El fundamento constitucional guatemalteco del derecho en

mención se encuentra garantizado en los artículos 30, 31 y 35, quinto
párrafo, de la Constitución Política de la República de Guatemala
(CPRG, en adelante), que establecen:
Artículo 30 de la CPRG:
«Publicidad de los actos administrativos. Todos los actos de la

administración son públicos. Los interesados tienen derecho a obtener,
en cualquier tiempo, informes, copias, reproducciones y certificaciones
que soliciten y la exhibición de los expedientes que deseen consultar,
salvo que se trate de asuntos militares o diplomáticos de seguridad
nacional, o de datos suministrados por particulares bajo garantía de
confidencia».
Artículo 31 de la CPRG:
«Acceso a archivos y registros estatales. Toda persona tiene el derecho

de conocer lo que de ella conste en archivos, fichas o cualquier
1 Richter, Marcelo, «El Hábeas Data en Guatemala», en Opus Magna Constitu-

cional, Guatemala, Instituto de Justicia Constitucional, adscrito a la Corte de
Constitucionalidad de Guatemala, 2011, tomo III, p. 410.
2 Burgoa, Ignacio, Las garantías individuales, México, Porrúa, 2009, 41ª edición,
p. 679.
90
MGTR. JOSÉ ROBERTO OVIEDO SOTO
otra forma de registros estatales, y la finalidad a que se dedica esta

información, así como a corrección, rectificación y actualización.
Quedan prohibidos los registros y archivos de filiación política, excepto
los propios de las autoridades electorales y de los partidos políticos».
Artículo 35, quinto párrafo, de la CPRG: «Es libre el acceso

a las fuentes de información y ninguna autoridad podrá limitar
ese derecho».
Por otra parte, y ante la obligatoriedad a la que el Estado de

Guatemala se ha hecho acreedora en la ratificación de determinados
instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, es
importante traer a colación determinados textos convencionales que
garantizan a la ciudadanía el ejercicio al derecho a la información.
En ese sentido, el artículo 19 de la Declaración Universal de los

Derechos Humanos establece que
«Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión;

este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones,
el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas,
sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión» [las
cursivas son propias].
El artículo 19, numeral 2), del Pacto Internacional sobre Derechos

Civiles y Políticos regula que
«Toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho

comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e
ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente,
por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro
procedimiento de su elección» [las cursivas son propias].
En el mismo sentido garantiza tal derecho el artículo 13, numeral

1), de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En la legislación nacional guatemalteca, el Decreto 57-2008,

Ley de Acceso a la Información Pública, ha sido el reciente cuerpo
normativo que ha intentado establecer mecanismos normativos
y procesales a efecto de garantizarle a la ciudadanía el derecho a
la información. De conformidad con sus propios postulantes, ese
texto normativo
91
«establece las normas y los procedimientos para garantizar a toda

persona, natural o jurídica, el acceso a la información o actos de
la administración pública que se encuentre en los archivos, fichas,
registros, base, banco o cualquier otra forma de almacenamiento de
datos que se encuentren en los organismos del Estado, municipalidades,
instituciones autónomas y descentralizadas y las entidades privadas
que perciban, inviertan o administren fondos públicos, incluyendo
fideicomisos constituidos con fondos públicos, obras o servicios
públicos sujetos a concesión o administración».3
En palabras de Marcelo Richter,
«La entrada en vigencia del Decreto mencionado, constituyó un gran

avance para fomentar y fortalecer la búsqueda de transparencia en
la función pública, el combate a la cultura de opacidad, la necesidad
de participación ciudadana en la vida y en los asuntos públicos, la
responsabilidad de la administración pública y, en términos generales,
una importante herramienta con miras a la consolidación de la vida
democrática y republicana del país».4
II. CASO «MI FAMILIA PROGRESA» Y LA

RESOLUCIÓN DEL CASO 4255-2009 DE
LA CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD
El caso analizado bajo la dirección del profesor Martín María

Razquin Lizarraga en el marco de la línea investigativa «Tendencias
actuales del Derecho Administrativo» fue el denominado «Mi Fami-
lia Progresa», en relación con la resolución dictada por la Corte de
Constitucionalidad dentro del expediente identificado en ese tribunal
con el número 4255-2009.
Para un mejor entendimiento del caso, vale traer a cuenta que

el programa «Mi Familia Progresa» era parte de la política de trasfe-
rencias condicionadas que propugnó la administración del presidente
Álvaro Colom Caballeros, para «reducir la pobreza extrema y elevar
los niveles de bienestar de los más vulnerables»,5 el cual fue
3 Congreso de la República de Guatemala, Decreto 57-2008, Ley de Acceso a la

Información Pública, artículo 2.
4 Richter, Marcelo, op. cit., nota 1, pp. 428-429.
5 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Mi Familia Pro-
gresa (MIFAPRO). Ejercicio de apreciación sustantiva, Guatemala, PNUD, 2011,
http://biblioteca.oj.gob.gt/digitales/42534.pdf, p. 6.
92
«creado mediante el Acuerdo Gubernativo 117-2008, de fecha 16 de abril

de 2008. Es un programa de Transferencias Monetarias Condicionadas,
que se constituye como una herramienta de protección social para
abordar la articulación de las políticas sociales de salud, educación y
nutrición, desde el efectivo ejercicio de la ciudadanía social. Como fin
estratégico tiene establecido contribuir ha [sic] generar capital humano
en familias de extrema pobreza con niños hasta de 15 años y madres
gestantes, promoviendo la educación en educación, salud y nutrición».6
A. Nineth Montenegro, en su calidad de Diputada al Congreso

de la República de Guatemala, promovió amparo contra el
ministro de Educación (autoridad encargada de la ejecución
del programa), señalando como acto agraviante de derechos
constitucionales (derecho a la información), la resolución que
declaró sin lugar el recurso de revisión que promovió contra la
negativa de entrega de información completa que solicitara en
el ejercicio de la prerrogativa que le confiere el artículo 55, literal
a) de la Ley Orgánica del Organismo Legislativo, que dispone:
«Sin perjuicio de otros derechos establecidos en esta ley, son derechos

de los diputados: a) Recabar de la administración pública los datos,
informes o documentos, o copia de los mismos que obren en su poder,
debiendo facilitar esta información solicitada, por escrito, en un plazo
perentorio, no mayor de treinta días».
B. Oportunamente, la Corte de Constitucionalidad otorgó amparo

provisional a la diputada; como efecto positivo de tal decisión
ordenó al ministro de Educación que entregara a la diputada
la documentación (información) que requirió, consistente en:
i) un listado de beneficiarios del programa social denominado
«MI FAMILIA PROGRESA», el cual debería incluir como infor-
mación mínima: nombres y apellidos completos, dirección de
residencia y número de cédula de cada beneficiario de aquel
programa, así como el monto dinerario proporcionado indi-
vidualmente a cada uno de los beneficiarios; ii) un detalle de
los lugares que atiende el programa antes mencionado, el cual
debería ser desglosado por departamento, por municipio, por
aldea, por caserío, por comunidad o centro poblado; y iii) una
copia certificada de la boleta que utiliza el Instituto Nacional de
6 Ibidem, p. 19.
93
Estadística para realizar los censos de los beneficiarios. Para el

efecto, la Corte de Constitucionalidad fijó al ministro el plazo
de tres días.
C. Posteriormente, la Corte de Constitucional, en el ejercicio del

control de la efectiva ejecución de sus órdenes, advirtió que el mi-
nistro cuestionado en amparo omitió dar cumplimiento a la orden
oportunamente girada, basándose en los siguientes argumentos:
«se indicó que no era posible proporcionar la información de números

de cédulas de los beneficiarios del programa social “MI FAMILIA
PROGRESA”, sin excusar imposibilidad de poder proporcional lo anterior,
porque aún [sic] cuando sí se cuenta con dicha información: i) la misma
constituye un secreto bancario; ii) fue clasificada como información
reservada por el Ministerio de Educación; y iii) la información fue
proporcionada por los interesados bajo garantía de confidencia».7
D. Los anteriores argumentos no fueron avalados por la Corte

de Constitucionalidad como suficientes para que el ministro
objetado pudiera eludir su responsabilidad de publicitar la
información pública que se le requirió; para el efecto, consideró:
«i) no puede esgrimirse concurrencia de secreto bancario en la

información solicitada, pues no es una institución bancaria, ni a los
personeros de éstas a quienes se les está requiriendo dicha información
detallada; ii) si bien la información relacionada con los números de
cédulas de los beneficiarios del programa social antes aludido en este
auto, fue clasificada como información reservada por el Ministerio
de Educación, la decisión de declarar aquella reserva es posterior
a la emisión y notificación de la resolución que contiene la orden
de entrega de información, como consecuencia de otorgamiento de
amparo provisional, es decir, es posterior a la emisión y notificación a la
autoridad impugnada del auto de diez de noviembre de dos mil nueve.
Si se atendiera a ese argumento, prácticamente se avalaría un fraude
de lo establecido en el artículo 185 de la Ley de Amparo, Exhibición
Personal y de Constitucionalidad [que dispone la vinculación de
las decisiones de la Corte], lo que no puede permitirse y, por ello, la
determinación de reserva de información a que alude la resolución
treinta y seis-dos mil diez (36-2010), emitida por el Ministerio de
Educación, el veintiséis de enero de dos mil diez, no puede eludir la
aplicación del artículo 185 ibidem; y iii) aún y cuando se esgrima que
7 Corte de Constitucionalidad, expediente 4255-2009, auto de 25 de febrero de 2010.
94
la información solicitada fue proporcionada por los interesados bajo

garantía de confidencia, tal confidencialidad no puede oponerse para
el caso de que sea información por un funcionario de Estado, que de
acuerdo con una ley, ostenta prerrogativa para solicitar información,
siempre que la solicitud de aquella se hada [sic] en el marco del ejercicio
de una función fiscalizadora de la actividad estatal, de la forma cómo
se invierten fondos pertenecientes al erario público y cómo se ejecuta
el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado». 8
E. Por las razones indicadas precedentemente, la Corte de Cons-

titucionalidad advirtió desobediencia por parte del ministro de
Educación respecto de transparentar y hacer pública la informa-
ción que se le requirió y, como consecuencia de tal omisión, dicho
tribunal dispuso la destitución ipso facto del ministro de Educación
objetado, así como la certificación de lo conducente al Ministerio
Público contra la persona destituida, a efecto de que se establezca
su posible responsabilidad penal; además, ordenó que la persona
que sustituyera al ministro destituido proporcionara a la diputada
Montenegro la información que oportunamente solicitó.
III. CRÍTICA
La resolución a la que se aludió con anterioridad deja entrever

que Guatemala cuenta con los mecanismos necesarios suficientes
para lograr transparentar la información pública; ello, puesto que de
conformidad con las disposiciones convencionales, constitucionales
y legales apuntadas al principio del ensayo, puede advertirse que el
derecho a la información puede hacerse valer por vía de los procesos
administrativos y judiciales al alcance de la ciudadanía. No obstante
lo anterior, llama la atención de quien presenta el ensayo que la Corte
de Constitucionalidad, al emitir la resolución de veinticinco de fe-
brero de dos mil diez, dentro del expediente 4255-2010 (cuyas partes
conducentes quedaron transcritas) fue enfática en considerar que la
información otorgada bajo condición de confidencia no puede superar
la labor de quienes ejercen la función pública contralora (Diputada,
en el caso de mérito); en palabras de la Corte, la consideración fue
«aún y cuando se esgrima que la información solicitada fue proporcionada

por los interesados bajo garantía de confidencia, tal confidencialidad no
8 Idem.
95
puede oponerse para el caso de que sea información por un funcionario

de Estado, que de acuerdo con una ley, ostenta prerrogativa para solicitar
información, siempre que la solicitud de aquella se hada [sic] en el marco
del ejercicio de una función fiscalizadora de la actividad estatal».
Sin embargo, a juicio de quien escribe, tal afirmación puede en-

contrar peligro por el mensaje que pueda llegar a ser interpretado, en
el sentido de que las autoridades públicas, para ocultar la información
que debiera ser pública, podrían sencillamente solicitar información
con garantía de confidencia y eso sería suficiente para ocultar los datos
y la información que obra en los registros públicos; en ese sentido, la
ciudadanía común no podría, a decir de la resolución de la Corte de
Constitucionalidad, llegar a tener acceso a la información brindada (y
blindada) bajo confidencialidad y se tendría que esperar (con esperan-
za) a que un funcionario público con funciones contraloras tenga la
iniciativa de transparentar la información que, debiendo ser pública,
no pueda ser publicitada. Tal consideración realizada por parte del
tribunal constitucional de Guatemala, puede que sea opuesta a los
parámetros constitucionales y convencionales apuntados al principio
(que garantizan el derecho a la información a la ciudadanía en general
y no únicamente a quienes ejercen la función pública contralora); sin
embargo, del caso de estudio se rescata que la transparencia y publi-
cidad fue la que venció al ocultamiento de la verdad.
IV. CONCLUSIONES
1. El derecho a la información se encuentra garantizado en el texto

constitucional guatemalteco y cuerpos normativos internacio-
nales en materia de derechos humanos, por lo que su garantía
debiera ser observada por el Estado de Guatemala.
2. El derecho a la información pública debe garantizarse a la tota-

lidad de la ciudadanía, sin que sea un derecho reservado para
los funcionarios con ejercicio de control.
3. La Corte de Constitucionalidad de Guatemala, en el caso de

objeto de análisis, garantizó el derecho a la información pública;
para el efecto cumplió con la normativa nacional sustantiva y
procesal, que le permitió tomar las medidas correspondientes
a efecto de que se transparentara la utilización de fondos del
erario público.
96
V. REFERENCIAS

blica de Guatemala.
BURGOA, Ignacio, Las garantías individuales, México, Porrúa, 2009, 41ª

edición.

Acceso a la Información Pública.
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD, expediente 4255-2009.
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD), Mi

Familia Progresa (MIFAPRO). Ejercicio de apreciación sustantiva,
Guatemala, PNUD, 2011, http://biblioteca.oj.gob.gt/digitales/42534.
pdf.
RICHTER, Marcelo, «El Hábeas Data en Guatemala», en Opus Magna

Constitucional, Guatemala, Instituto de Justicia Constitucional,
adscrito a la Corte de Constitucionalidad de Guatemala, 2011,
tomo III.
97
Contratación pública verde*
Mgtr. Augusto Jordán Rodas Andrade**
Sumario: I. Antecedentes. II. ¿Qué es la contratación pública verde? III. Ventajas

de la contratación pública verde. IV. Desventajas de la contratación pública verde.
V. Caso Guatemala. VI. Conclusiones y recomendaciones. VII. Referencias.
I. ANTECEDENTES
Históricamente se tiene referencia de que el primer acto de

contratación pública sucede en España con el Real Decreto1 de 27 de
Febrero de 1852 en Madrid, España, publicado por Bravo Murillo,
que indica en su apertura:
«Señora [refiriéndose a la Reina Isabel II]: Autorizado competentemente

por V.M., previo acuerdo del Consejo de Ministros, presentó el de
Hacienda a las Cortes en 29 de diciembre de 1850 un proyecto de ley
de contratos sobre servicios públicos, con el fin de establecer ciertas
trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia

Unibertsitatea.
** Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogado y Notario por la Univer-
sidad de San Carlos de Guatemala, Centro Universitario de Occidente. Magís-
ter en Dirección y Gestión Pública Local, Universidad Carlos III de España.
Docente universitario, asesor jurídico, consultor, conferencista y facilitador.
Concejal municipal noveno de la Corporación Municipal, Municipalidad de
Quetzaltenango (2004-2008). Vicepresidente del Colegio de Abogados y No-
tarios de Guatemala (2015-2017). Actualmente ocupa el cargo de Procurador
de los Derechos Humanos de Guatemala.
1 Documento por el cual se aprueban reglas para la celebración de toda clase de
contratos sobre servicios y obras públicas. En: Gaceta de Madrid, 1852-02-29, n. 6460.
99
CONTRATACIÓN PÚBLICA VERDE
de peligrosos estímulos, y de garantizar la Administración contra los

tiros de la maledicencia».
Este hecho da pie a un cambio sobre el tema de adquisición de

bienes y servicios a favor de los ayuntamientos o municipalidades
que históricamente no atendían los requerimientos de compra y que
en algún momento se prestaba a procesos fraudulentos o de poca
importancia social, política y ambiental.
Al transcurrir los años se percibe esa necesidad de ser amiga-

ble con el medio ambiente y es en España en los finales de los años
noventa, que se promueve la ley 11-1997 de fecha 24 de abril, de
Envases y Residuos de envases, previendo que la Administración
pública prevenga la producción de valorización de residuos de en-
vase, con la finalidad de evitar o reducir su eliminación haciéndolos
retornables o reusables, promoviendo el uso en la contratación de
obras públicas y suministros.
De fecha 28 de julio con la ley 22-2011, España vuelve a emitir

una ley sobre residuos y suelos contaminados, mencionando la im-
portancia de definir los programas de prevención de residuos que
debían aprobar las autoridades ambientales.
América Latina presenta en materia de compras públicas verdes

un terrible rezago en comparación con Europa y otras regiones.
«Durante muchos años los poderes públicos en América Latina han

soslayado el valor medioambiental de los productos, servicios y obras
que contratan sin embargo, esto cambió con el surgimiento del concepto
de desarrollo sostenible, sea el que atiende las necesidades actuales
sin sacrificar la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer
las suyas» [Informe Brundlantd «Nuestro Futuro Común» de 1987 y
Declaración de Río de Janeiro de 1992, producto de la Conferencia de la
Organización de las Naciones Unidas sobre el Ambiente y Desarrollo].
En América Latina surge la preocupación por la contratación

pública verde o ambiental como consecuencia de una recomendación
adoptada por el Consejo de la Organización para la Cooperación y el
Desarrollo Económicos (OCDE) el 23 de enero 2002 Núm. C / (2002)
3 «para mejorar el comportamiento medioambiental de la Contrata-
ción pública». Por su parte en la Cumbre Mundial sobre el Desarrollo
Sostenible, celebrada en diciembre de 2002 en Johannesburgo, se instó
100
MGTR. AUGUSTO JORDÁN RODAS ANDRADE
a las autoridades nacionales competentes, de todos los niveles, a «fo-

mentar políticas de contratación pública que favorezcan el desarrollo
y la difusión de mercancías y servicios favorables al medio ambiente».
Como consecuencia de lo anterior, se creó en 2003 en Marrakech un
Grupo de Estudio sobre la contratación sostenible para difundir y
fomentar el uso de prácticas ecológicas en la contratación pública
(«Marrakech Task Force»).2
II. ¿QUÉ ES LA CONTRATACIÓN PÚBLICA VERDE?

«Es un proceso por el cual las autoridades públicas tratan de adquirir
productos, servicios y obras con un impacto ambiental reducido durante
su ciclo de vida, en comparación con el de otros productos, servicios y
obras con la misma función primaria que se adquirirían en su lugar».3
El gasto del sector público europeo es de aproximadamente dos mil

millones de euros, equivalente a un 19% del producto interno bruto de
la Unión Europea. Aplicando criterios de compra y contratación pública
verde e innovadora, las administraciones públicas pueden usar su poder
de compra de forma estratégica. La Unión Europea ha reconocido este
papel y ha integrado compromisos en la materia en muchas de sus es-
trategias ambientales y de desarrollo sostenible, convirtiendo la compra
y contratación pública en un instrumento clave para transformar la eco-
nomía europea en una más competitiva y ambientalmente responsable4.
Anualmente los poderes públicos en América Latina gastan un

significativo porcentaje del producto interno bruto en la adquisición
de bienes y servicios, creando con tal poder de compra un vasto
y complejo mercado de la contratación pública que determina las
tendencias sostenibles y responsables de producción y consumo.
Entonces los poderes públicos tienen un liderazgo natural en fomen-
tar un desarrollo sustentable. Por su parte el ámbito del planeta está
sometido a serias amenazas como el cambio climático, los gases de
efecto invernadero, la lluvia ácida, contaminación, degradación de
2 www.unep.fr/scp/Marrakech/taskforces/pdf/Procurament2.pdf.
3 Comisión de las Comunidades Europeas, V.COM (2008) Bruselas 16-7-2008,
«Contratación pública para un medio ambiente mejor», Comunicación de la
Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones.
4 Comisión Europea, Estrategia Europa 2020, https://ec.europa.eu/info/strategy/
european-semester/framework/europe-2020-strategy_es
101
los bosques, pérdida de la biodiversidad, desertificación de las tierras

agrícolas, sobreexplotación de los recursos hídricos y marinos, así
como de los mantos acuíferos.
Para algunos otros autores, como Purificación Toledo,5 es un ins-

trumento que suscita mayor interés en materia de contratos públicos,
configurándose como un medio eficaz para reducir el impacto ambien-
tal y orientar el mercado hacia actividades innovadoras y respetuosas
del medio ambiente. La creciente preocupación sobre el medio ambien-
te ha provocado un cambio de actitud de las instituciones públicas,
aumentando las iniciativas a favor de la contratación pública verde
para implementar diversas políticas públicas y estrategias ambientales.
Las autoridades públicas, como importantes consumidores, pue-

den fomentar el desarrollo sostenible utilizando su poder adquisitivo
para optar por bienes y servicios que respeten el medio ambiente.
Contratar con criterios ambientales permite ahorrar dinero y proteger
el medio ambiente por cuanto que representa un potente estímulo
para ahorrar materiales y energía, reducir residuos, contaminación
y estipular pautas de comportamiento sostenible.
La contratación pública ecológica/verde, entonces, debe incen-

tivar el desarrollo de tecnologías ambientales por parte de los provee-
dores de tales bienes y servicios6 en un contrato administrativo del
producto, desde la extracción de materiales, materia prima, utilización
en la producción o procesamiento, distribución, uso, reutilización,
eliminación, disposición final o reciclaje, es decir, «de la cuna a la
tumba»). Para no solo dejarse llevar por el precio de compra (bienes
o equipo que ahorran energía o agua o procuran su uso eficiente),7 es
preferible adquirir un bien que tenga una vida útil prolongada, que
sea fácilmente reparable, «recargable» o reutilizable y reciclable, que
sea energéticamente eficiente, que utilice energías renovables, etc., a un
mayor costo, que otro producto que cuesta menos pero que tiene una
vida útil más corta, no es susceptible de ser reparado, reutilizado o re-
5 López Toledo, Purificación, La contratación pública verde en el derecho español,

España, Universidad de Castilla-La Mancha, Facultad de Ciencias Sociales de
Cuenca, Documento de trabajo, Seminario Permanente de Ciencias Sociales.
6 Comisión de las Comunidades Europeas, op. cit., nota 3.
7 Unión Europea, Manual sobre contratación pública ecológica, 2011, 2ª edición.
102
ciclado.8 En conclusión, podemos decir que las contrataciones públicas

deben velar por un producto ecológico que tenga un menor impacto
en el medio ambiente durante todo su ciclo de vida, que cumple la
misma o mejor función que un producto no ecológico y que alcanza las
mismas o mejores cuotas de calidad y de satisfacción para el usuario.9
III. VENTAJAS DE LA CONTRATACION PÚBLICA VERDE
1. Mejora la calidad de vida de la población.

2. Aumenta y mejora la transparencia y eficiencia de la adminis-
tración pública.
3. Permite alcanzar metas planeadas y reducir el impacto
ambiental.
4. Considerando los costes del ciclo de vida fomenta el ahorro
económico.
5. Entorno laboral saludable.
6. Proveedores privados con anclaje a la cadena del suministro
público que reactiva o activa el movimiento de dinero.
7. Mejora la imagen de la administración pública.
8. Refleja la ejemplaridad hacia los consumidores privados.
9. Ofrece incentivos a la industria para ser competitiva e innova-
dora. Eco-tecnologías.
10. Refuerza la economía local.
11. Fomenta la creación de productos, bienes y servicios amigables
al ambiente. Economías ecológicas emergentes.
12. Colabora en establecer estándares ambientales para productos
y servicios.
13. Reducción al precio de los productos y tecnologías ambientales.
14. Establece una relación entre empleo y emprendimiento.
8 Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nación, Guía de compras

públicas sustentables argentinacompra, 2011.
9 Gobierno de Aragón, Departamento de Medio Ambiente, Compras verdes:
catálogo de productos y proveedores de Aragón, Zaragoza, 2007.
103
15. Aumenta la concientización ambiental. Ecologizar.
16. Reduce el impacto ambiental.
IV. DESVENTAJAS DE LA CONTRATACIÓN

PÚBLICA VERDE
a) Limitación de los criterios medioambientales establecidos para

productos, obras y servicios; cuando existen, los mecanismos
legales para darlos a conocer, como base de datos, suelen ser
insuficientes, lo que precisa de garantizar su acceso efectivo y
libre y un grado de interoperatividad considerable.
b) Insuficiente información sistematizada sobre el coste de los

productos durante su ciclo de vida y de los costes relativos de
los productos y servicios respetuosos con el medio ambiente.
c) Escasa sensibilización acerca de los beneficios de los productos

y servicios respetuosos con el medio ambiente.
d) Incertidumbre jurídica acerca de posibilidad de incluir criterios

o especificaciones medioambientales en el pliego de condiciones
o cartel, selección, exclusión y adjudicación de las ofertas en las
especificaciones técnicas mínimas de la oferta y en el clausulado
de ejecución del contrato administrativo.
e) Falta de liderazgo y apoyo político y de recursos para promover

la contratación pública verde, así como la ausencia en el diseño
de políticas públicas claras sobre el tema.
f) Inexistencia de un intercambio coordinado y fluido de las mejores

prácticas y de la información de actividades exitosas en el país.
g) La gestión ambiental no tiene relación o vínculo con la

proveeduría.
h) Los productos ambientales son de costos elevados o de muy

baja calidad.
i) Falta información en general y se requiere procesos de

capacitación.
104
V. CASO GUATEMALA
En el entorno iberoamericano tiene un especial significado el

estudio, la divulgación, regulación e implementación efectiva de la
contratación pública verde, que procuran un desarrollo sostenible,
precisamente por las acusadas necesidades en este continente de pro-
tección del medio ambiente, ante una explotación histórica irracional
del mismo y de los grupos sociales vulnerables o en desventaja, ante
una pobreza, expoliación e inequidad también crónicas.
El Estado de Guatemala como deber tendría que promover el

desarrollo económico de la nación en beneficio de todos sus pobla-
dores, para lo cual debe ejecutar obras, adquirir bienes y suministros;
esto se realiza a través de la contratación administrativa, que se en-
cuentra regulada por el Decreto 57-92 del Congreso de la República
de Guatemala, denominada Ley de Contrataciones del Estado.
Dicho cuerpo establece varias modalidades de compra entre las

cuales se encuentran la compra directa, la licitación y la cotización,
que conllevan la observancia de requisitos y plazos, además de limi-
tar las compras por determinados montos, por lo que se confrontan
ciertos obstáculos para la adquisición de suministros y bienes; así
como las características necesarias para conservar y preservar el
medio ambiente.
La administración pública en Guatemala debe observar el prin-

cipio de legalidad, el cual se refiere a que los actos de la misma deben
estar basados en ley. Es necesario entonces que los funcionarios o
empleados públicos conozcan y apliquen en sus funciones el orde-
namiento jurídico, para no caer en ilegalidades que perjudiquen a la
población. Este principio se encuentra plasmado en varios artículos
de la Constitución Política de la República. El principio de juridici-
dad se refiere a que la actuación administrativa debe estar apegada
a derecho, es decir, basada en norma jurídica y que en ausencia de
esta se debe aplicar en primera instancia los principios generales en
derecho y las instituciones doctrinarias del derecho administrativo.
Es necesario mencionar, entre los últimos hechos ocurridos con

respecto a la administración pública en Guatemala, el caso denomi-
nado «La Línea», donde existía un aparato delictivo probablemente
liderado por el entonces presidente del país, su vicepresidenta y un
105
nutrido grupo de funcionarios que por medio de las contrataciones

fraudulentas hacían negocio con familiares y amigos. Asimismo, el
recordado caso del lago de Amatitlán, donde a cambio de una suma
multimillonaria una empresa internacional aplicaría sal y agua oxi-
genada para «recuperar» dicho lago; esto, gestionado por la anterior
vicepresidenta del país en conjunto con su hermano y otros amigos
cercanos, los cuales guardan prisión hasta que el caso sea resuelto.
La centralización o concentración administrativa que Guatemala

tiene como efecto que se tomen decisiones de gobierno únicas que
atropellan las diferentes culturas, usos y costumbres ancestrales que
tienen por prioridad el conocimiento hacia el medio ambiente como
un factor primordial dentro de la cosmovisión maya.
Asimismo, se tiene una estructura administrativa que responde

a las elites sociales guatemaltecas10 que ven los recursos naturales
como un medio de enriquecimiento y una administración pública
jerárquica heredada de generación en generación por los hijos y nietos
de los mismos políticos, convirtiendo al país en una «finca grande»
donde existe una «casa patronal», que en este caso serían los poderes
ejecutivo y legislativo.
Es importante mencionar que en los últimos periodos de go-

bierno por medio de internet se apertura un espacio que contiene
un sistema informático de contrataciones y adquisiciones del Estado,
denominado Guatecompras. Este es un mercado electrónico que fun-
ciona desde octubre 2003 en el cual las entidades del Estado deben
publicar todo proceso de compra, venta y contratación de bienes,
suministros, obras y servicios, lo que permite visualizar desde internet
qué instituciones públicas necesitan servicios, cuáles son los proce-
dimientos (en muy pocos aparece el tema de contratación pública
verde, ya que solo se menciona en algunos impacto ambiental), así
como el precio y el proveedor a quien se estará contratando.
La cooperación internacional e instituciones sociales con sede en

el país intentan desde sus proyectos promover en proyectos triparti-
tos los procesos de contratación pública verde en licitación hacia las
actividades, programas y proyectos que financiarán. Sin embargo,
queda una brecha importante para la consecución de los objetivos.
10 Casaús Arzú, Marta Elena, Guatemala: linaje y racismo, Guatemala, F&G, 2010.
106
Debido a la autonomía municipal en Guatemala muy pocos

ayuntamientos son aquellos que dentro de los procedimientos para con-
tratación pública verde promocionan este aspecto, son casos aislados
como los de la municipalidad de San Pedro La Laguna (Sololá), Santia-
go Atitlán (Sololá) y los proyectos de los 48 cantones en Totonicapán.
VI. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
1. A pesar de los esfuerzos por legislar y velar por los temas

medioambientales en el país falta aún mejorar el proceso de
contratación pública verde.
2. Es importante brindar asesoría jurídica y operacional oportuna
a los poderes adjudicadores o administraciones contratantes.
3. También se recomienda fomentar, orientar y capacitar a los
funcionarios públicos sobre su responsabilidad y participación
directa en la implementación de los contratos públicos verdes.
4. Promover en las empresas privadas información confiable y
fidedigna sobre el costo de los productos durante su ciclo de
vida que facilite el análisis eficiente para la compra.
5. Proponer una política nacional que tenga por objetivo aumen-
tar el número de contratos ecológicos y verificar por medio de
resultados cuantitativos y cualitativos sobre el ahorro público
en los contratos verdes.
6. Evaluar los sectores prioritarios a la implementación de las con-
trataciones públicas verdes en relación con sectores sociales orga-
nizados, como la alcaldía auxiliar de 48 cantones en Totonicapán.
7. Asimismo, se recomienda la construcción y remodelación soste-
nible por parte de las autoridades con edificios de bajo consumo
energético y autosuficientes energéticamente hablando.
8. Proporcionar por medio del Ministerio de Educación refacciones sa-
ludables para los estudiantes por medio del suministro de comidas
elaboradas con productos ecológicos, como una de las instancias
de Estado que deben promover la contratación pública verde.
9. Utilización de muebles de madera en espacios públicos que
contribuyan a la economía de los pequeños empresarios y al
sostenimiento de bosques comunales.
107
10. Reciclaje, recolección y tratamiento de los desechos sólidos

generados desde los edificios y ámbitos de la Administración
Pública para generar más recursos.
11. Promover en las entidades financieras que brindan préstamos

públicos la obligación del uso de normas y contrataciones pú-
blicas verdes.
12. Evidenciar las experiencias exitosas aisladas que se han tenido

en el país.
VII. REFERENCIAS
CASAÚS ARZÚ, Marta Elena, Guatemala: linaje y racismo, Guatemala,

F&G, 2010.
COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, V.COM (2008) Bruselas 16-7-

2008, «Contratación pública para un medio ambiente mejor». Co-
municación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al
Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones.
COMISIÓN EUROPEA, Estrategia Europa 2020, https://ec.europa.eu/info/

strategy/european-semester/framework/europe-2020-strategy_es
Gaceta de Madrid, 1852-02-29, n. 6460.
GOBIERNO DE ARAGÓN, DEPARTAMENTO DE MEDIO AMBIENTE, Compras ver-

des: catálogo de productos y proveedores de Aragón, Zaragoza, 2007.
JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS, PRESIDENCIA DE LA NACIÓN, Guía de

compras públicas sustentables argentinacompra, 2011.
LÓPEZ TOLEDO, Purificación, La contratación pública verde en el derecho

español, España, Universidad de Castilla-La Mancha, Facultad de
Ciencias Sociales de Cuenca, Documento de trabajo, Seminario
Permanente de Ciencias Sociales.
UNIÓN EUROPEA, Manual sobre contratación pública ecológica, 2011, 2ª

edición.
www.unep.fr/scp/Marrakech/taskforces/pdf/Procurament2.pdf.
108
Compras verdes: contrataciones
responsables*
Mgtr. Fernando Jaramillo López**
Sumario: I. Introducción. II. Contexto. III. La regulación guatemalteca y el

escenario que permite la aplicación del criterio contractual: A. Desarrollo legal en
Guatemala. IV. Las condiciones particulares de Guatemala frente a los escenarios
de la contratación verde y responsable. V. ¿Hacia dónde debemos avanzar?
VI. Experiencias en Latinoamérica. VII. Conclusiones. VIII. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
En los últimos 20 años, la gestión ambiental empresarial se ha

centrado en el concepto de producción sostenible, ya sea a través
del cumplimiento de la normatividad ambiental vigente o mediante
la incorporación de valores agregados, como buenas prácticas am-
bientales, producción más limpia o sistemas de gestión ambiental.
Sin embargo, el principal motor de gestión para una organiza-

ción son los mecanismos de mercado, en los cuales desarrolla sus
actividades. Es decir que la sola producción sostenible, sin un marco
de consumo responsable, no funciona de manera adecuada.

Unibertsitatea.
** Abogado por la Universidad de Manizales. Especialista en Derecho Adminis-
trativo por la Universidad de Caldas. Especialista en Contratación Estatal por
la Universidad de Manizales. Magíster en Sistemas Integrados de Gestión por
la Universidad de La Rioja, España. Asesor jurídico, consultor, docente univer-
sitario. Director de Auditoría de Crecimiento y Suministros, EPM Guatemala.
109
COMPRAS VERDES: CONTRATACIONES RESPONSABLES
Es importante tener en cuenta que las empresas producen lo

que sus clientes piden, por lo tanto es necesario abordar de manera
decisiva un cambio de cultura en el consumidor, ya sea una empresa
o una persona.
Las compras verdes son una parte del modelo de consumo sos-
tenible que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha venido
promoviendo desde la cumbre de Río de 1992, y cuyo eje central es
la Declaración de Marrakech,1 la cual dio un decidido impulso a las
compras públicas sostenibles.
II. CONTEXTO
La compra y contratación pública verde es un proceso mediante

el que autoridades públicas y privadas deciden adquirir productos,
servicios, obras y contratos en los sectores especiales con un impacto
ambiental reducido durante su ciclo de vida en comparación con los
productos, servicios, obras y contratos en los sectores especiales con
la misma utilidad básica que si se hubieran adquirido de otro modo.
Igualmente puede definirse como proceso por el cual las organiza-
ciones públicas y privadas consideran en sus compras los siguientes
aspectos a lo largo del ciclo de vida de los productos, obras y servicios:
Un marco de actuación económica centrado en adecuados com-

portamientos éticos, sociales y ambientales.
El contexto ético de las compras deberá comprender como mí-

nimo los siguientes aspectos:
- Salarios mínimos
- Derechos de los trabajadores
- Lucha contra el trabajo infantil.
Desde el punto de vista social:
- Calidad del empleo
1 A partir de la Cumbre Mundial para el Desarrollo Sustentable (2002) comienza

un proceso internacional para promover la modificación de los patrones de
producción y consumo, uno de los objetivos centrales de dicha Cumbre. Co-
nocido como el “Proceso de Marrakech”.
110
MGTR. FERNANDO JARAMILLO LÓPEZ
- Contratación de personas con discapacidad y en condiciones

de exclusión social
- Igualdad de género
- Contratación de empresas de economía social y MIPYMES.
Desde el manejo responsable del ambiente:
- Eficiencia energética
- Uso de productos reciclables y reciclados
- Energías alternativas
- Alimentos orgánicos
- Minimización de emisiones
- Minimización de impactos a los ecosistemas.
III. LA REGULACIÓN GUATEMALTECA Y EL

ESCENARIO QUE PERMITE LA APLICACIÓN
DEL CRITERIO CONTRACTUAL
Más que una definición explícita del concepto de compras verdes

y/o el imperativo legal de su aplicación, como sucede en otros países
de Latinoamérica, diremos que existe todo un desarrollo normativo
que permite, en la medida que las condiciones del país lo permitan,
generar una cultura de civilidad en torno a la responsabilidad de
nuestra actuación con el medio ambiente, la sociedad y las conductas
éticas esperadas de todo el conglomerado guatemalteco. Los esce-
narios de desigualdad, discriminación e inequidad que vivimos hoy
son un llamado de atención para que asumamos un rol especial en
el manejo del tema por encima de los intereses particulares y en la
búsqueda del bien común y la garantía para las generaciones futuras
de un mundo más armónico y equilibrado.
A. Desarrollo legal en Guatemala
Este es el conjunto de normas que, asociadas y conjugadas,

crean un espacio suficientemente amplio para el concepto de compras
verdes y responsables en nuestro país, que desarrolladas adecuada-
mente pueden convertirse en un hecho transformador en su entorno
económico, que es principalmente de tendencias de origen verde.
111
Temas relevantes asociados

Normativa
a las compras verdes
Constitución Política, Control de Calidad de Productos. «velará por el
art. 96 establecimiento y programación de la atención
primaria de la salud, y por el mejoramiento de las
condiciones de saneamiento ambiental básico de
las comunidades protegidas».
Constitución Política, art. Medio Ambiente y Equilibrio Ecológico. «El Estado,
97 y Ley de Protección y las municipalidades y los habitantes del territorio
Mejoramiento del Medio nacional están obligados a propiciar el desarrollo
Ambiente, Decreto núme- social, económico y tecnológico que prevenga la
ro 68-86, art.1 contaminación del ambiente y mantenga el equilibrio
ecológico. Se dictarán todas las normas necesarias
para garantizar que la utilización y el aprovecha-
miento de la fauna, de la flora, de la tierra y del agua,
se realicen racionalmente, evitando su depredación».
Ley de Contrataciones del Señala que en las bases de licitación según el caso
Estado, Decreto número deberá requerirse entre sus atributos como mínimo
57-92, art 19 numeral 2 «características generales y específicas, cuando se
trata de bienes y/o servicios».
Es aquí donde las compras verdes pueden incor-
porarse a la contratación pública estatal como un
factor, bien sea de ponderación para privilegiar
este tipo de compra y/o desarrollando normas de
exención tributaria que así lo estimulen, o como
parte de la normas de estímulo a la productividad
que se vienen debatiendo en el Congreso.
Ley de Protección y Mejo- «Para todo proyecto, obra, industria o cualquiera
ramiento del Medio Am- otra actividad que por sus características pueda pro-
biente, Decreto número ducir deterioro a los recursos naturales renovables o
68-86, art. 8, reformado no, al ambiente o introducir modificaciones nocivas
por el Decreto número o notorias al paisaje y a los recursos culturales del
01-93 patrimonio nacional, será necesario previamente a
su desarrollo un estudio de evaluación del impacto
ambiental, realizado por técnicos en la materia y
aprobado por la Comisión del Medio Ambiente».
Debemos empezar por recuperar la gobernabilidad
sobre el asunto de manera integral como principio
fundamental del desarrollo del Estado; las normas
están, pero el desorden impera. El principio de
que el que contamina paga debe ser adicionado
por la extensión del control «paga pero repara
integralmente», es el compromiso que la Empresa
debe acatar y acotar sus procesos para garantizar la
sostenibilidad como principio del desarrollo ético,
social y económico de nuestro país.
112
IV. LAS CONDICIONES PARTICULARES DE

GUATEMALA FRENTE A LOS ESCENARIOS
DE LA CONTRATACIÓN VERDE Y RESPONSABLE
- Pobreza y desigualdad
Las desigualdades sociales se expresan en, y son causa del de-

terioro ambiental de la región.
- Pérdida de biodiversidad
La gran diversidad ecosistémica se está extinguiendo de la mano

de la deforestación y la destrucción de hábitats que albergan una gran
cantidad de especies en diferentes niveles de riesgo. Las prácticas
agrícolas industrializadas centradas en el uso de una baja diversidad
genética y en el uso de organismos genéticamente modificados, son
una nueva amenaza a la diversificación genética, la cual representa
un reservorio de germoplasma de las especies más importantes para
la alimentación y la subsistencia humanas.
- Desertificación y usos del suelo
El cambio de uso de suelo es muy intenso y generalmente se da

con poca o nula planeación. La fragmentación, alteración y destrucción
total de ecosistemas en aras de la agricultura, la ganadería y los asenta-
mientos humanos limitan ya a los servicios ambientales fundamentales.
Este proceso es constante y muchas veces dramático, pues tiene costos
sociales elevados que son particularmente altos para los sectores más
marginados y desprotegidos de las sociedades, cuyo acceso a recursos
básicos, como por ejemplo el agua, se ve cada vez más limitado.
- Urbanización sin planificar
El desarrollo urbano creciente y sin planificación genera cada vez

mayor presión sobre los ecosistemas naturales causando fuertes impactos
ambientales y dificultades en la provisión de servicios básicos como el
agua, energía, alimentos, transporte, saneamiento y gestión de residuos.
- Deforestación
Las tasas de deforestación de la región de los últimos 50 años

están entre las más altas del mundo. La transformación de suelos
113
forestales en ganaderos y agrícolas y, más recientemente, en zonas

destinadas a la producción de biocombustibles, así como, en menor
medida, la expansión urbana, han comprometido la integridad eco-
lógica de los ecosistemas forestales, han limitado su capacidad de
proveer servicios ambientales, los han fragmentado drásticamente
y en muchas ocasiones los han llevado a desaparecer por completo.
- Mares y costas
Los mares y las costas están severamente afectadas por la so-

breexplotación pesquera (muchas poblaciones han desaparecido),
desarrollos turísticos invasivos (destrucción de grandes extensiones
de ecosistemas costeros, como manglares y dunas y lagunas coste-
ras, vertimiento de aguas negras y residuos directamente al mar) y
finalmente por las actividades petroleras, que son profundamente
disruptivas y muy contaminantes.
V. ¿HACIA DÓNDE DEBEMOS AVANZAR?
Definitivamente debemos avanzar sin temor a dilaciones en el

tiempo, a estructurar modelos que permitan de manera armónica,
desde el orden y la recuperación de la institucionalidad, con las ban-
deras de la educación y la cultura ciudadana en todos los escenarios
contractuales del Estado; hacia la construcción de proyectos que
permitan recuperar la enorme pérdida que viene sufriendo el país en
esta materia, en términos por ejemplo, de esta importante propuesta
formulada para Latinoamérica:2 por la Red Interamericana de Com-
pras Sustentables como los aspectos clave a abordar para obtener un
adecuado desarrollo en la materia.
2 Red Interamericana de Compras Sustentables en América Latina. Estado de

avance y elementos clave para su desarrollo.
114
Prioridades regionales en CPS
Área Ejes de acción prioritarios
Desarrollo Integrar y articular el tema de CPS en las políticas,

de políticas programas y estrategias de desarrollo
y programas Fortalecer los procesos de información, educación
nacionales de CPS y capacitación a la población en materia de CPS
Cuantificar costos y beneficios asociados con la
implementación de CPS en las iniciativas nacionales
y sub-regionales
Fomentar la responsabilidad social corporativa,
e incorporar conceptos de responsabilidad exten-
dida del productor y análisis de ciclo de vida en
las empresas productoras de bienes de consumo
masivo que generan mayores impactos ambientales
y sociales.
Mejoramiento del Priorizar sectores a nivel subregional vinculados a
sector productivo los servicios ambientales o ecosistémicos. Crear o
con prioridad en las fortalecer los mecanismos e instrumentos econó-
Pequeñas y Media- micos que apoyen la sostenibilidad de los sectores
nas Empresas productivos, y mejoren su productividad y com-
petitividad.
Definir indicadores específicos de CPS dentro del
marco de la Iniciativa Latinoamericana y Caribeña
para el Desarrollo Sostenible (ILAC)
Compras Públicas Promover un liderazgo político de alto nivel del or-
Sustentables (SPP) ganismo rector de las compras públicas nacionales.
Adoptar una estrategia de aplicación gradual
Asegurar la inclusión y la sostenibilidad de las
PYMES en los programas SPP
Establecer un mecanismo multisectorial que facilite
la participación, evolución y seguimiento de las
compras públicas sustentables
Estilos de vida Adecuar y aplicar políticas que fomenten la oferta
sustentables de bienes y servicios sustentables a precios accesi-
bles para toda la sociedad.
Propiciar la firme inclusión de la educación para
el consumo sustentable en la estructura curricular
educativas.
Realizar estudios y aplicar mecanismos sistemáti-
cos de medición para identificar y comprender los
motivadores del consumo en la región
Fuente: Red Interamericana de Compras Sostenibles, www.ricg.org
115
VI. EXPERIENCIAS EN LATINOAMÉRICA
Los siguientes extractos del estudio del desarrollo de la contra-

tación verde y/o responsable en Latinoamérica nos permiten concluir
diversas manifestaciones desde el imperio de la ley contractual en
Chile, la asociación a las especificaciones contractuales en la contra-
tación pública en Brasil como un aporte significativo al desarrollo de
los imperativos del cambio climático, el desarrollo de la promoción
a la contratación con MYPIMES en El Salvador como fundamento a
la contratación responsable.
Recientemente en Chile la contratación tiene en los modelos de

sus términos de referencia y/o pliegos de condiciones la ponderación
de los contratos que así lo permitan, la inclusión de la cláusula de
eficiencia energética.
En Colombia a partir de los acontecimientos asociados al fenómeno

de corrupción, los diferentes municipios y capitales incluyeron un acá-
pite de compras sostenibles y verdes en sus planes de desarrollo como
parte de su compromiso de las microempresas y el fomento al empleo.
Guatemala viene participando en las mesas de desarrollo

de contratación responsable para Centroamérica, pero es poco lo
que se ve en esta materia en el sector público. Por el contrario, el
sector privado desde los procesos de adhesión al pacto global y el
desarrollo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), viene
incursionando en modelos productivos importantes en materia de
reciclaje y de generación de energía como por ejemplo la biomasa,
además de un importante escenario de crecimiento en materia de
eficiencia energética con la generación eólica y la incorporación de
los primeros prototipos de carros eléctricos con la construcción de
una planta en el país y la incursión de modelos de precios accesibles,
parques fotovoltaicos, electrodomésticos de bajo consumo de energía
e iluminación de bajo costo.
VII. CONCLUSIONES
Más allá de los instrumentos o mecanismos específicos para la

contratación verde y responsable, los países cuentan con una varie-
dad de políticas que se relacionan de algún modo con las compras
públicas y pueden contribuir a apalancar la inclusión de criterios de
116
sustentabilidad, producción limpia, sellos y certificación ambiental,

eficiencia energética, cumplimiento de legislación laboral y ambiental.
La utilización de estas políticas como instrumentos de apoyo

a las iniciativas de compras sustentables representa una valiosa
oportunidad para avanzar más integralmente dentro del sistema
público, por lo que la coordinación de esfuerzos y recursos con los
organismos responsables de estas políticas resulta un paso clave para
los organismos nacionales de compra.
¿Qué falta?, voluntad política y respeto por el Estado, su Cons-

titución y su marco económico, que las contrataciones sean respon-
sables bajo sanos criterios éticos, sociales y ambientales, como parte
de nuestro aporte al desarrollo del estímulo de la recuperación de lo
perdido en materia de sostenibilidad, si lo pudiéramos llamar así o por
el contrario construir las bases para la construcción de una sociedad
futura más inclusiva y con un verdadero sentido de la responsabilidad
social ambiental integral en sus diversas manifestaciones.
VIII. REFERENCIAS
COMISIÓN EUROPEA, Buying Green! A Handbook on Green Public Procu-

rement, Bélgica, Unión Europea, 2011, segunda edición, http://
ec.europa.eu/environment/gpp/buying_handbook_en.htm
__________, Criterios Europeos para la compra de 19 grupos de

productos y servicios http://ec.europa.eu/environment/gpp/
eu_gpp_criteria_en.htm
ICLEI – LOCAL GOVERNMENTS FOR SUSTAINABILITY, EUROPEAN SECRETARIAt,

The Procura+ Manual: A Guide to Cost-Effective Sustainable Public
Procurement, Alemania, ICLEI, 2007, http://www.procuraplus.org/
en/about-procura/procura-manual/
RED INTERAMERICANA DE COMPRAS SUSTENTABLES EN AMÉRICA LATINA, Esta-

do de avance y elementos claves para su desarrollo. www.ricg.org.
117
La contratación pública en Guatemala.
El caso Terminal de Contenedores Quetzal*
Mgtr. Ana Belén Puertas Corro**
Sumario: I. Introducción. II. Antecedentes del caso. III. El usufructo y la con-

cesión: A. Usufructo sobre bienes públicos; B. La concesión; C. ¿La Terminal
de Contenedores Quetzal presta un servicio público?; IV. Los intereses del Es-
tado frente al caso TCQ: A. Alternativas de solución que han sido planteadas.
V. Conclusiones. VI. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
En las siguientes páginas se presenta un análisis de uno de los casos

más emblemáticos de corrupción ocurridos recientemente en Guatemala;
el caso de la contratación pública por medio de la cual una empresa por-
tuaria nacional otorgó en usufructo oneroso un bien inmueble público a
una compañía desarrolladora de puertos. Lo anterior pareciera no tener
mucho de anormal, a no ser que el caso forma parte de la serie de seña-
lamientos que desde el Ministerio Público y la Comisión Internacional

Unibertsitatea.
** Participante en el programa de Doctorado en Derecho de la Universidad Rafael
Landívar –URL– (Guatemala) y la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko
Unibertsitatea (España). Abogada, Notaria, Licenciada en Ciencias Jurídicas y
Sociales y Magister Artium en Derechos Humanos por la URL. Master Executive
en Dirección Estratégica de Empresas (Programa GADEX) y Diplomado en
Sistemas Integrados de Gestión por el Programa GADEX (Universidad de
Cádiz, España). Consultora y asesora en materias de derechos humanos y
empresa. Actualmente se desempeña como docente y directora académica del
Área Privada de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la URL.
119
LA CONTRATACIÓN PÚBLICA EN GUATEMALA...
contra la Impunidad en Guatemala1 se formularon a partir de abril de

2015 contra las más altas autoridades gubernamentales de la época y
que al día de hoy han representado la declaratoria con lugar de sendos
antejuicios contra el ex presidente y la ex vicepresidenta de la República,
así como su posterior renuncia y prisión preventiva.
Como adelante se expone, el caso se refiere a una presunta

colusión entre funcionarios públicos y la compañía internacional
desarrolladora de puertos en la que, a cambio de importantes canti-
dades de dinero, se valieron de aparentes lagunas o ambigüedades
legales para interpretar que era posible la disposición de un bien
público en forma discrecional, sin seguir ningún procedimiento de
los establecidos en la Ley de Contrataciones del Estado.
Para la realización del análisis que se presenta, primero se hace

una relación del caso, con información obtenida de los medios de
comunicación social. Luego se desarrollan las figuras jurídicas del
usufructo, la concesión y los servicios portuarios, para conocer los su-
puestos, elementos y naturaleza de cada una de las mismas, así como
si tales servicios encuadran en la categoría de servicios públicos, pues
de ello depende la modalidad contractual idónea y legalmente válida.
Una vez establecidos esos aspectos y determinada la juridicidad

de la modalidad de contratación realizada, se procede a comentar
brevemente cada una de las alternativas de solución que han sido
presentadas por las autoridades, para finalizar con las conclusiones
a que el análisis permite arribar.
II. ANTECEDENTES DEL CASO
De acuerdo con las noticias de los medios de comunicación de

la época,2 el 14 de junio de 2012 la Terminal de Contenedores Quetzal
1 Creada en virtud de la solicitud formulada por el Estado de Guatemala a la

Organización de Naciones Unidas, mediante acuerdo suscrito con dicha orga-
nización, aprobado por el Congreso de la República, previa opinión favorable
de la Corte de Constitucionalidad. CICIG está legitimada para actuar como
querellante en los casos de alto impacto que promueve el Ministerio Público.
2 Los antecedentes del caso son tomados de información publicada por medios
de comunicación social, disponible en: Chumil, Katerin, «Magistrado Vladimir
Aguilar presenta su renuncia y perderá su inmunidad», La Hora; Guatemala,
13 de mayo de 2016, https://issuu.com/lahoragt/docs/la_hora_13-05-2016.
120
MGTR. ANA BELÉN PUERTAS CORRO
(TCQ)3 solicitó a la Empresa Portuaria Quetzal (EPQ) que le otorgara,

en calidad de usufructo oneroso, para la construcción y operación de
una terminal especializada de contenedores, una fracción de terreno
de la finca portuaria equivalente a 348 mil 171.81 metros cuadrados,
ubicada al oeste del muelle comercial de Puerto Quetzal.
Un mes después, se firmó el contrato de usufructo oneroso de la

fracción de terreno y el espacio marítimo adyacente. El expresidente
Otto Pérez Molina a finales de marzo de 2013 confirmó el usufructo
para TCQ por un plazo de 25 años, prorrogables por otros 25 más.
Posteriormente, se modificó la escritura de constitución del usufructo,
y por separado, entre las mismas partes se celebró un contrato de
operación de la terminal de contenedores.
La fase 1 de la ejecución de la construcción de la Terminal com-

prendía a 300 metros de muelle, explanadas para almacenamiento
de contenedores, edificio para oficinas administrativas, circulación
perimetral total del aérea otorgada en usufructo, asfalto de carriles de
entrada y salida; y, garitas y puertas de acceso. Para lograr la primera
fase TCQ se comprometió a realizar una inversión inicial aproxima-
da de US $103 000 000.00.
Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), «Nuevo

caso en Portuaria Quetzal vincula a exgobernantes», Guatemala, 15 de abril
de 2016, comunicado de prensa 025, http://www.cicig.org/index.php?mact=News
,cntnt01,detail,0&cntnt01articleid=701&cntnt01returnid=1611.
Palma, Claudia, «Otto Pérez y Roxana Baldetti recibieron sobornos de TCQ»,
Prensa Libre, Guatemala, 15 de abril de 2016, http://www.prensalibre.com/
guatemala/justicia/perez-y-baldetti-recibieron-sobornos-de-tcq.
Reportaje De, «El usufructo de Empresa Portuaria Quetzal a TCQ, un contrato
sospechoso de corrupción», Reportaje De, Guatemala, 15 de abril de 2016, http://
reportajede.news/?p=5020.
Sánchez, Glenda, «Ligados a proceso 12 por caso TCQ; audiencia duró 10
días» Prensa Libre, Guatemala, 06 de mayo de 2016, http://www.prensalibre.com/
guatemala/justicia/juez-resuelve-si-procesa-a-acusados-de-corrupcion-en-caso-tcq.
Soy 502; «Caso TCQ: El otro negocio fraudulento de Otto Pérez y Roxana Bal-
detti», Soy 502, Guatemala, 15 de abril de 2016, http://www.soy502.com/articulo/
asi-operaba-otto-perez-roxana-baldetti-caso-puerto-quetzal.
3 La compañía actualmente es propiedad en un 85% de la empresa holandesa
APM Terminals y en un 15% de la Corporación Financiera Internacional (IFC),
entidad del Grupo Banco Mundial. Para la fecha de la solicitud y constitución
el contrato de usufructo, ese 85% de sus acciones eran propiedad de Grup
Marítim TCB, S.L. (Barcelona), mismas que con posterioridad vendió a APM
Terminals.
121
TCQ acreditó la suscripción del contrato oneroso a través del

respaldo financiero de la entidad española Grup Marítim TCB, S.L.,4 y
del soporte técnico, operacional y tecnológico de la misma compa-
ñía. Grup Marítim TCB, S.L., llevaría a cabo el diseño, construcción,
operación y explotación de la Terminal de Contenedores.
En el 2012 los diputados de bancadas opositoras del Congreso

de la República denunciaron que en el proceso para adjudicar el con-
trato de la terminal de contenedores se había incumplido con la Ley
de Contrataciones del Estado, pues, entre otras cosas, era necesaria
la licitación pública previa a la adjudicación del contrato.
El Procurador General de la Nación de la época avaló la cons-

titución onerosa del usufructo.5
En mayo de 2016 Otto Pérez Molina, expresidente, y Roxana Bal-

detti, ex vicepresidenta, fueron ligados a proceso por el caso del usufructo
oneroso otorgado a TCQ, y acusados de los delitos de cohecho pasivo,
lavado de dinero y fraude.
La raíz del problema suscitado radica en el hecho de que me-

diante un contrato de usufructo oneroso (figura no prevista en la Ley
de Contrataciones del Estado sino en el Código Civil) se concedió el
uso y autorización a TCQ para la operación de una terminal portuaria.
Al haber utilizado el usufructo y no la concesión, dicha contratación
fue eximida de cumplir con el procedimiento de licitación pública
que requiere la Ley de Contrataciones del Estado, ya que, como se
presenta adelante, la regulación en materia de usufructo de bienes
nacionales es muy escasa y poco clara.
4 Entidad española y primer operador marítimo español de terminales portuarias,

marítimo-ferroviarias y servicios de ingeniería y consultoría marítima para
carga. Fue constituida en Madrid, España, el trece de diciembre de 1999 con el
nombre de Terminales Marítimas Layetanas, S.L. y domiciliada en Barcelona,
España. El 6 de junio de 2001 modificó su razón social y adoptó la de Grup
Marítim TCB, S.L.
5 Conforme el artículo 252 de la Constitución Política de la República de Guate-
mala «El Procurador General de la Nación ejerce la representación del Estado
y es el Jefe de la Procuraduría General de la Nación».
122
III. EL USUFRUCTO Y LA CONCESIÓN
A través de la contratación pública, el sector público elige a una

persona física o jurídica del sector privado o público para ejecutar
una obra, prestar un servicio o suministrar un bien que dé utilidad
a la población. Este tipo de contrataciones deben respetar principios
básicos como el de legalidad, libre acceso a las licitaciones, trans-
parencia de los procesos y no discriminación entre los candidatos.6
De acuerdo con lo relacionado en las páginas que anteceden,

el Estado de Guatemala otorgó un usufructo oneroso por 25 años a
la empresa TCQ, transgrediendo principios de transparencia en la
contratación pública, pues al utilizar la figura del usufructo y no la
concesión, no se realizó ningún procedimiento público y competitivo
para la adjudicación.
A. Usufructo sobre bienes públicos
De acuerdo con Clemente Meoro, «El usufructo es el derecho real

que recae sobre cosa ajena y que supone las más amplias facultades
de disfrute de la misma sin alterar su sustancia».7
El usufructo es una figura que nace dentro del derecho civil.

El Código Civil guatemalteco regula el usufructo en cuanto a su
constitución, sujetos, tiempo, formas, entre particulares y es en la
última parte del artículo 706, donde regula el tiempo máximo que
puede durar el usufructo sobre bienes nacionales (50 años), con lo
que implícitamente se viabiliza la posibilidad de otorgar en usufructo
bienes nacionales. No tendría sentido incluir un plazo específico para
este tipo de usufructo si no fuera legalmente permitido.
En el mismo sentido, en el Reglamento Orgánico Interno del Mi-

nisterio de Finanzas Públicas,8 que tiene como parte de su estructura
a la Dirección de Bienes del Estado, se contemplan como funciones de
6 Plataforma de Contratación de la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares,

Guía sobre contratación pública, http://www.plataformadecontractacio.caib.es/docs/
GuiaContratacion-es.pdf.
7 Citado por Aguilar Guerra, Vladimir, Derechos Reales, Guatemala, Colección
de Monografías Hispalense, 2007, p. 373.
8 Presidente de la República de Guatemala, Acuerdo Gubernativo número
26-2014, Reglamento Orgánico Interno del Ministerio de Finanzas Públicas,
artículo 70.
123
la misma investigar los bienes del Estado en posesión de particulares,

en uso o usufructo, para establecer que se haya cumplido con la ley o,
en su caso, promover su recuperación o regularización.
La Ley Reguladora de las Áreas de Reservas Territoriales del

Estado de Guatemala, Decreto número 126-97 del Congreso de la
República, también contempla la posibilidad de otorgar bienes pro-
piedad del Estado en usufructo.
La pregunta que surge es establecer si existe alguna limitación

a qué tipo de bienes nacionales y para qué objeto o destino pueden
ser otorgados en usufructo, puesto que de ello depende la juridicidad
del contrato suscrito entre la Empresa Portuaria Quetzal y TCQ; es
decir, si era legal y válido otorgar en usufructo un bien de la EPQ
(bien nacional) para la instalación de la terminal portuaria.
Al respecto, el artículo 121 de la Constitución Política de la

República de Guatemala establece que son bienes del Estado, los
de dominio público y los que constituyen el patrimonio del Estado,
incluyendo los del municipio y de las entidades descentralizadas o
autónomas (como lo es EPQ).
Por su parte, el Código Civil9 regula que los bienes del dominio
del poder público (Estado o municipios) se dividen en: de uso público
común y de uso especial. Los de uso público común comprenden los
puertos, muelles o embarcaderos construidos o adquiridos por el Esta-
do o las municipalidades y los de uso no común comprenden todos los
que constituyen parte del patrimonio del Estado, las municipalidades
y las entidades descentralizadas. Los bienes de uso común pueden
ser objeto de aprovechamiento especial mediante concesión otorgada
legalmente y los bienes que constituyen patrimonio del Estado y sus
entidades (de uso no común), están sujetos a leyes especiales.
El bien inmueble propiedad de EPQ dado en usufructo a TCQ

para el funcionamiento de la terminal portuaria no es un bien de uso
común, puesto que no fue construido o adquirido por el Estado, o
EPQ en este caso. De esa cuenta, forma parte de su patrimonio, por
9 Jefe del Gobierno de la República de Guatemala, Decreto ley número 106,

Código Civil, artículos 457-459, 461 y 462.
124
lo que cae en la categoría de bien público de uso especial, regido por

las leyes especiales y las normas propias de EPQ.
Dentro de esa normativa especial y propia de EPQ, a la fecha

en que se realizó la contratación en cuestión, se encontraba vigente
el Normativo para el Usufructo y Arrendamiento de Áreas y Loca-
les de la Empresa Portuaria Quetzal, en el cual se contemplaba la
posibilidad de otorgar en usufructo o en arrendamiento bienes o
terrenos propiedad de dicha empresa estatal. El aspecto que vale la
pena resaltar de dicho normativo es el hecho de que el mismo fue
concebido para poder otorgar las autorizaciones del caso para la
instalación de bodegas o almacenadoras de las empresas navieras
o importadores de productos a granel y no necesariamente se había
contemplado la posibilidad de otorgarlos para el desarrollo de un
puerto bajo administración privada.
B. La concesión
De acuerdo con la Ley de Contrataciones del Estado
«Concesión es la facultad que el Estado otorga a particulares, para

que por su cuenta y riesgo construyan, produzcan, monten, instalen,
mejoren, adicionen, conserven, instauren, y administren una obra, bien
o servicio público, bajo el control de la entidad pública concedente, con
o sin ocupación de bienes públicos a cambio de una remuneración que
el particular cobre a los usuarios de la obra, bien o servicio».10
Para Jorge Mario Castillo González, la concesión o el servicio pú-

blico concedido nace de la voluntad unipersonal del Estado que decide
desprenderse de la obligación de cumplir directamente su cometido,
trasladando su obligación a un particular que acepta someterse a un
procedimiento previsto por la ley administrativa. La prestación rea-
lizada por la persona particular sigue siendo un servicio público. La
explotación del servicio se encuentra a cargo de un particular, pero
el Estado continúa siendo el responsable de vigilar que el servicio
concedido sea ejecutado adecuadamente, y en caso no lo sea el con-
trato puede ser revocado.11
10 Congreso de la República de Guatemala, Decreto número 57-92, Ley de Con-

trataciones del Estado, art. 95.
11 Castillo González, Jorge Mario, Derecho Administrativo, Guatemala, sin editorial,
2017, 26ª edición, pp. 336-342.
125
El marco normativo para el análisis de la contratación realizada

está determinado por la Constitución Política de la República de Gua-
temala12, la Ley de Contrataciones del Estado,13 sus modificaciones y
reglamento, y el Código Civil en lo relativo al usufructo.
La concesión de obra y servicios públicos es un mecanismo jurí-

dico para permitirle al sector privado hacer inversiones importantes
en infraestructura que le produzcan tasas de retorno competitivas.14
De acuerdo con la Ley de Contrataciones del Estado, previo a ad-

judicar la concesión debe realizarse una licitación pública.15 El contrato
será celebrado ante el titular del Ministerio o la autoridad máxima de la
entidad que corresponda y el concesionario; deberá regular el plazo de
duración de la concesión; el reglamento para la utilización de la obra,
bien o prestación del servicio forma parte del contrato, así como las
obligaciones de concesionario, la conservación de los bienes, la distri-
bución de los bienes y elementos parte de la concesión al momento de
terminar esta; asimismo, el pago de los salarios y prestaciones de los
trabajadores, práctica de auditorías, entre otros.16 Para perfeccionar el
contrato debe ser aprobado por el Congreso de la República.
Carreau, citado por Diego José Vera, afirma que «en la conce-
sión administrativa se ha encontrado una razonable fórmula que
equilibra, sin menoscabo alguno de una lógica y obligada planifica-
ción, la actividad individual competitiva y con suficiente margen de
creatividad y las necesidades comunitarias»; eso conlleva que varios
de los servicios públicos son prestados de forma directa o indirecta
por el sector privado a través de concesiones.17 Una vez otorgada la
12 Artículo 124, enajenación de bienes nacionales, 183, inciso k contempla dentro

de las funciones del presidente de la República someter a la consideración
del Congreso para su aprobación, y antes de su ratificación: «los contratos y
concesiones sobre servicios públicos».
13 Los artículos 95 al 98 se refieren a los procedimientos para la concesión de
servicios públicos.
14 Umaña, Mario, Marco legal para las concesiones en Guatemala, INCAE, 1998, https://
www.incae.edu/ES/clacds/publicaciones/pdf/cen211.pdf.
15 Regulada en los artículos 17 al 33 de la Ley de Contrataciones del Estado.
16 Ibidem, art. 97.
17 Vera Jurado, Diego José, «El régimen jurídico del patrimonio de destino
en la concesión administrativa de servicio público», Revista de Adminis-
tración Pública, núm. 109, 1986, España, Centro de Estudios Políticos y
Constitucionales (CEPC), http://site.ebrary.com/lib/elibrorafaellandivarsp/reader.
action?docID=10915017&ppg=3.
126
concesión del servicio público, el concesionario está obligado a orga-

nizarse adecuadamente para prestar el servicio, por ello es necesario
que previo a formalizar la contratación, el Estado se asegure de que
la entidad adjudicada reúne los requisitos necesarios para realizar la
prestación de forma efectiva y eficaz.
De lo anterior, puede establecerse que cuando se trata de la

autorización que el Estado o sus entidades dan a una empresa o
compañía privada para que esta pueda prestar un servicio público,
la figura legalmente procedente es la concesión, por lo que existien-
do una figura de contratación pública idónea no es jurídicamente
viable la utilización de otra modalidad de contratación, máxime si
esa otra modalidad no cumple con principios de competitividad y
transparencia.
C. ¿La Terminal de Contenedores Quetzal presta un servicio

público?
Como fue indicado anteriormente, el análisis a realizar encuen-

tra su punto más relevante en la determinación de la juridicidad del
contrato de usufructo suscrito entre la Empresa Portuaria Quetzal y
TCQ. Para el efecto, resulta fundamental establecer si las operaciones
llamadas a realizar por TCQ constituyen o no un servicio público,
puesto que de arribarse a tal conclusión, se puede colegir que en
efecto, como las sindicaciones del caso han afirmado, se incurrió en
un fraude de ley al pretender la utilización de una figura de derecho
privado (el usufructo), aceptada para ciertos casos respecto de bienes
del Estado, para encubrir la figura que conforme la naturaleza de la
contratación a realizar correspondía (la concesión) y, por ende, el
procedimiento legalmente establecido para su adjudicación.
Para Maurice Hauriou un servicio público «Es un servicio

técnico prestado al público de manera regular y continua para la
satisfacción pública por parte de una organización pública».18 De
acuerdo con el autor guatemalteco Jorge Mario Castillo González, el
servicio público consiste en la actividad pública, privada o pública/
privada, destinada a satisfacer necesidades de los habitantes procu-
18 Sin autor, «El servicio público», Derecho Administrativo, https://archivos.juridicas.

unam.mx/www/bjv/libros/4/1920/9.pdf, pp. 98-99.
127
rando el bien común o interés público.19 De las definiciones planteadas

previamente puede afirmarse que el fin del servicio público es la
suma de los intereses de la población que deben ser en beneficio de
la misma, siendo el Estado el responsable de prestarlos, y en caso el
Estado no pudiera lograrlo, podrá encomendar la satisfacción de un
servicio público a la empresa privada, constituyéndose de esa manera
la concesión. Esto último configura el principio de subsidiariedad
administrativa, regulado en el artículo 118 de la Constitución Política
de la República de Guatemala.20
Los servicios portuarios son servicios públicos, que estimulan

el crecimiento económico del país y que pueden ser dados por el Go-
bierno en concesión; por ello, están sujetos a los procedimientos que
la legislación establece; deben seguirse procesos públicos y transpa-
rentes para su adjudicación y de esa forma asegurar el cumplimiento
de los fines económicos nacionales hacia la población.
Por lo anterior, debe arribarse a la conclusión de que los servicios

portuarios son servicios públicos y por consiguiente, el contrato de
usufructo suscrito entre EQP y TCQ responde a un fraude de ley en
que se buscaba «burlar» el procedimiento de licitación pública para
hacer la adjudicación directa y discrecional.
IV. LOS INTERESES DEL ESTADO FRENTE AL CASO TCQ
Como ha quedado indicado, la empresa TCQ y el Estado de

Guatemala firmaron un contrato de usufructo oneroso sobre un bien
inmueble propiedad de la EPQ y del espacio marítimo adyacente.
Poco tiempo después se modificó la escritura de constitución del
usufructo y entre las mismas partes se celebró un contrato de opera-
ción para la terminal de contenedores. De esa forma, se encomendó a
una empresa privada la prestación de un servicio público por medio
de un contrato de usufructo oneroso e incumpliendo la Ley de Con-
19 Castillo González, Jorge Mario; op. cit, nota 11, p. 322.

20 Artículo 118: «Principios del Régimen Económico y Social. El régimen econó-
mico y social de la República de Guatemala se funda en principios de justicia
social. Es obligación del Estado orientar la economía nacional para lograr la
utilización de los recursos naturales y el potencial humano, para incrementar
la riqueza y tratar de lograr el pleno empleo y la equitativa distribución del
ingreso nacional. Cuando fuere necesario, el Estado actuará complementando
la iniciativa y la actividad privada, para el logro de los fines expresados».
128
trataciones del Estado, que obliga a la suscripción de una concesión,

cumpliendo con todos los requisitos preestablecidos en la norma y
explicados previamente.
Es claro, como ya se indicó, que la razón por la cual se efectúa

un usufructo (que constituye una figura del derecho civil), en lugar de
una concesión (contrato administrativo), es para evitar los controles
establecidos por la ley, constituyendo de esa forma un fraude de ley.
Esta situación ha generado la deducción de responsabilidades de

los sujetos que tomaron parte en el proceso. Actualmente se encuen-
tran ligados al proceso penal doce personas, entre ellas el expresidente
y la exvicepresidenta de la República, acusados de los delitos de co-
hecho, lavado de dinero y fraude.21 No obstante las acciones penales
y civiles, se hace necesario que el Estado de Guatemala encuentre la
solución a la falta de cumplimiento del servicio público para el que
fue contratada TCQ; y por otro lado no se puede olvidar que existen
antecedentes en el país que no necesariamente evidencian soluciones
que han sido acordes con los intereses del Estado.
Sobre esto, es necesario recordar que no es la primera vez que el

Estado de Guatemala se ve involucrado en situaciones de este tipo,
motivadas por actos de corrupción de sus funcionarios. El problema
principal que esto presenta es que las soluciones judiciales, muchas de
ellas internacionales, repercuten negativamente en el erario público.
Por ejemplo, en 1981 la planta de Celulosas de Guatemala

(Celgusa), con el apoyo de su principal accionista, la Corporación
Financiera Nacional (Corfina),22 gestionó un préstamo para financiar
la construcción de la planta con la Compañía Española de Seguros de
Crédito a la Exportación, del Banco Exterior de España, por $188.7
21 Prensa Libre; Sánchez, Glenda, «Ligados a proceso 12 por caso TCQ; audiencia
duró 10 días», Prensa Libre, Guatemala, 6 de mayo de 2016, http://www.prensalibre.
com/guatemala/justicia/juez-resuelve-si-procesa-a-acusados-de-corrupcion-en-caso-tcq.
22 «A través del Decreto No. 46-72 del Congreso de la República de fecha 20 de julio
de 1972, se crea la Corporación Financiera Nacional –CORFINA–, con carácter
de entidad descentralizada, autónoma, con personalidad jurídica, patrimonio
propio, capacidad plena para adquirir derechos y contraer obligaciones, de
acuerdo a su Ley Orgánica y sus reformas contenidas en el Decreto No.23-
81 del Congreso de la República». Fuente: Corporación Financiera Nacional
–CORFINA–, Política presupuestaria de la institución, Guatemala, 2004, http://www.
minfin.gob.gt/images/downloads/presupuesto_aprobados/2001/sexta_parte/doc106.pdf
129
millones. El pago debía iniciarse en 1985; sin embargo, la planta no

operó más que unos meses, lo que no permitió cumplir con las obli-
gaciones contractuales contraídas con el Banco. La falta de operación
obedeció, según reportaron medios de comunicación social, a que
buena parte de los recursos disponibles habían sido ilegalmente sus-
traídos por los funcionarios de turno, sin que se hubiere emprendido
acción legal alguna.
En un principio, el Gobierno de Guatemala no se hizo responsa-

ble de la deuda porque el Congreso de la República en su momento
no había aprobado el préstamo entre Celgusa y el Banco Exterior de
España.23 Para el 2004 se trataba de negociar la deuda con el Banco
Exterior de España, recuperar y recaudar la cartera crediticia, así
como la promoción y venta de los activos extraordinarios. En el
2006 se firmó un «Acuerdo de Condonación y Pago de Deuda entre
España y Guatemala», mediante el cual el gobierno guatemalteco
se comprometió a pagar 10.5 millones de dólares al Banco Bilbao
Vizcaya Argentaria (BBVA) y el gobierno español condonó US$ 538
millones a Guatemala.24
Aunque se haya logrado una importante condonación de la

deuda, debe resaltarse que igualmente el Estado de Guatemala tuvo
que erogar parte de sus recursos públicos (que bien podrían haber
sido utilizados para la atención de temas sociales tan importantes
como la salud, educación o la desnutrición crónica) y además perdió,
por inutilización y deterioro, una importante inversión en infraes-
tructura y equipo.
Otro caso igualmente impactante y motivado por fuertes seña-

lamientos de corrupción es la concesión que en su momento se había
otorgado a una empresa japonesa del deshabilitado, no funcional y
deteriorado sistema ferroviario, en el que ante denuncias presentadas
por dicha contratación, la compañía internacional para ese entonces
propietaria de las acciones demandó en arbitraje internacional a
Guatemala. Si bien el resultado de dicho arbitraje tampoco fue tan
23 Gudiel, Vernick, Prensa Libre, «Celgusa vuelve a ser tema», Prensa Li-
bre, Guatemala, 26 de agosto de 2002, http://www.prensalibre.com/economia/
Celgusa-vuelve-tema_0_57594664.
24 Embajada de Guatemala en España, Chapines en Guatemala, España, marzo de
2006, año 2, núm. 5, http://embajadaguatemala.es/boletines/BOLETIN_5.pdf.
130
oneroso para el país (no se perdió del todo), el Gobierno tuvo que
incurrir en importantes gastos y costos, y sobre todo, aunque parezca
inconcebible, el país no cuenta con un sistema ferroviario, lo que se
agrava con los grandes problemas del sector transporte en el país y
la deteriorada red vial existente.25
A. Alternativas de solución que han sido planteadas
Ante el conocimiento de los hechos antes relacionados, en la

opinión pública guatemalteca han surgido diferentes planteamien-
tos de lo que deben hacer las autoridades de turno para solucionar
el caso. A continuación se presentan y brevemente se comenta cada
una de ellas:
• Todas tienen en común que es un requisito indispensable

que se continúe con la deducción de responsabilidades
civiles y penales a los funcionarios públicos y personeros
de TCB que intervinieron en dicho caso de corrupción.
La prosecución penal y civil contra los responsables del

caso es necesaria. Sin embargo, se considera que indepen-
dientemente de la misma, en forma complementaria el Es-
tado de Guatemala debe presentar demanda internacional
contra la compañía TCB, a efecto de hacerla responsable
de los daños y perjuicios por su actuación. Cada vez más,
a nivel global, se ha tomado conciencia de la responsabi-
lidad de las grandes compañías transnacionales en hechos
de corrupción y de violación a derechos humanos, por su
papel activo en tales fenómenos, por lo que en forma con-
secuente con esos avances, debe procederse a su deducción
de responsabilidad corporativa y no simplemente de sus
personeros de turno (que ni siquiera son los accionistas o
dueños).
25 Para más información sobre el caso, se recomienda consultar: Editorial Siglo21,

«Caso ferrovías debe ser conocido por la opinión pública», https://gt.transdoc.
com/articulos/articulos-en-espanol/Caso-Ferrovias-debe-ser-conocido-por-la-opinion-
publica/22721, Batres, Alexis, «Guatemala pagará US$14 millones por caso Ferro-
vías», Soy 502, Guatemala, 30 de octubre de 2013, http://www.soy502.com/articulo/
guatemala-pagara-us14-millones-por-caso-ferrovias y Bolaños, Rosa María, «Caso de
Ferrovías: El CIADI falla contra el Estado de Guatemala», http://es.justinvestment.
org/2012/07/caso-de-ferrovias-el-ciadi-falla-contra-estado-de-guatemala/.
131
• En mayo de 2016,26 la Procuraduría General de la Nación

presentó demanda ante el Tribunal de lo Contencioso Ad-
ministrativo para solicitar se declare la nulidad del contrato
de usufructo suscrito.
Dicha acción, si bien es pertinente legalmente, omite tomar

en consideración que la simple pérdida de vigencia del con-
trato no permite la restauración de «las cosas» al estado de
antes, puesto que a la presente fecha ya existe una obra de
infraestructura realizada y préstamos adquiridos por TCQ
para el efecto, que deben ser amortizados. Por tal razón, esta
medida, correcta, legal y pertinente no puede quedarse en
forma aislada, ya que es necesario que junto a la nulidad
del contrato suscrito se encuentre la forma legal que permita
viabilizar el inicio en operaciones de la terminal portuaria.
Lamentablemente, existen sectores y posturas que en forma

irresponsable afirman que no importa las consecuencias
y efectos que pueda tener, debe declararse la nulidad del
contrato y no buscar otra solución complementaria, ya que
ello sentaría un inadecuado precedente conforme el cual
funcionarios propensos a corrupción sabrán que a pesar de
sus actos, siempre se encontrará una forma para «salvar»
los negocios realizados, en aras de no afectar los intereses
del Estado.
• En el mes de noviembre de 2016,27 el Organismo Ejecutivo

y la EPQ, con el apoyo de la PGN y el interventor judicial
de TCQ, presentaron al Congreso de la República una
iniciativa de ley que pretendía que dicho organismo apro-
base una concesión directa a la compañía holandesa APM
(actual poseedora de los derechos y acciones sobre TCQ) y
dicha compañía, aunque no se reconoce responsable de la
contratación corrupta, reconocería al Estado de Guatemala
26 López, Kimberly, «PGN presentó demanda de nulidad de TCQ», La Hora, Guate-

mala, 17 de mayo de 2016, http://lahora.gt/pgn-presento-demanda-de-nulidad-de-tc/.
27 Hernández, Manuel y Contreras, Geovanni, «Iniciativa para entre-
gar concesión de TCQ llega al Congreso», Prensa Libre, Guatemala, 3
de noviembre de 2016, http://www.prensalibre.com/guatemala/politica/
iniciativa-para-entregar-concesion-de-tcq-llega-al-congreso.
132
una reparación de US$ 32.7 millones (más del 15% del valor
del proyecto realizado).
La fundamentación de esta propuesta radica en el hecho de

que el procedimiento de licitación pública (que normalmente
tiene una duración entre 18 y 24 meses) se encuentra con-
templado en la Ley de Contrataciones del Estado y dicha ley
ordinaria puede ser modificada por el mismo órgano emisor
–el Congreso– mediante la aprobación del decreto propuesto.
Una variación de esta propuesta que surgió del propio Con-

greso de la República fue que APM entregara al Estado un
porcentaje de acciones de TCQ a efecto de que la misma se
convirtiera en una empresa mixta (público-privada), pero
ante la imposibilidad de que dicho aspecto fuera legislado
por parte del Congreso de la República –no puede ordenar
a una entidad privada entregar acciones al Estado– y la
falta de disposición de APM para el efecto, esta propuesta
fue descartada.
• Ante las dudas que han surgido sobre la posibilidad de

otorgar una concesión en forma directa por parte del
Congreso de la República, otra de las alternativas es que
se lleve a cabo un proceso de licitación pública y que quien
resulte adjudicado asuma el compromiso de reembolsar a
APM la inversión realizada.
El problema que presenta esta alternativa es que durante el

año y medio o los dos años que dure el procedimiento de
licitación, difícilmente la compañía APM estará en dispo-
sición de amortizar las cuotas por los préstamos realizados
para pagar los costos de la construcción; de igual manera,
durante ese tiempo la terminal no operaría y el equipo
instalado sufriría daños e incluso implicaría incurrir en
costos para darle mantenimiento.
• Como resultado de todas las inquietudes planteadas ante

las alternativas presentadas, APM, en coordinación con el
interventor judicial y el Gobierno de la República, tomaron
la decisión de iniciar las operaciones de TCQ –a cargo del
interventor– y que con los ingresos que obtenga se cubran
133
las amortizaciones a los préstamos vigentes y cualquier

otro gasto que sea necesario. Mientras tanto, se llevaría
a cabo el proceso de licitación internacional que permita
asegurar que la concesión sea otorgada a la empresa y bajo
las condiciones que mejor convengan al Estado.
V. CONCLUSIONES
1. Desde el comienzo de las negociaciones entre EPQ y TCQ no

se respetaron las normas para la contratación de servicios pú-
blicos, tratando de utilizar figuras legales no idóneas y de esa
forma evitar los procedimientos públicos destinados a lograr la
transparencia de los procesos.
2. La figura del usufructo adolece de una regulación que permita

dar certeza a los casos en que la figura es aplicable.
3. No existe un órgano de control para asegurar que no se realice

este tipo de fraudes de ley; la Procuraduría General de la Nación
y la Contraloría General de Cuentas, que son las entidades des-
tinadas a la fiscalización, no son efectivas en ese papel, lo que se
agrava por el hecho de que han existido otros casos igualmente
gravosos para el Estado.
4. Resulta acertada la solución que se está implementando, en la

cual se viabiliza el inicio del funcionamiento de la Central de
Contenedores Quetzal (TCQ) a cargo de una intervención, en
tanto se lleva a cabo un proceso público transparente y com-
petitivo de licitación y se continúen con las investigaciones,
enjuiciamientos y deducción de responsabilidades de quienes
intervinieron en el fraude de ley que motivó este caso.
VI. REFERENCIAS
AGUILAR GUERRA, Vladimir, Derechos Reales, Guatemala, Colección de

Monografías Hispalense, 2007.

blica de Guatemala.
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tudios Políticos y Constitucionales (CEPC), http://site.ebrary.com/
lib/elibrorafaellandivarsp/reader.action?docID=10915017&ppg=3.
137
La responsabilidad patrimonial del Estado
en el ordenamiento jurídico guatemalteco*
Mgtr. Luis Andrés Lepe Sosa**
Sumario: I. Introducción y delimitación del tema. II. Antecedentes históricos:

A. Generales; B. Antecedentes históricos en Guatemala. III. Regulación vigente en
el ordenamiento jurídico guatemalteco: A. Constitución Política de la República
de Guatemala; B. Legislación ordinaria; C. Trámite para reclamar judicialmente
daños y perjuicios al Estado de Guatemala. IV. Principales diferencias con el
ordenamiento español: A. Responsabilidad subjetiva v. objetiva; B. Responsabi-
lidad indirecta v. directa; C. Regulación civilista v. especializada administrativa.
V. Conclusiones. VI. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN Y DELIMITACIÓN DEL TEMA
La presente investigación trata sobre la responsabilidad del

Estado en sí. Por esa razón, no se entrará en detalle sobre el tema
de la responsabilidad de los empleados y funcionarios públicos. La
responsabilidad en que se enfoca esta investigación es de naturaleza
patrimonial, por lo que las responsabilidades penales y disciplinarias
no serán discutidas. Además, la responsabilidad patrimonial a la que

Unibertsitatea.
** Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Abogado y Notario por la Uni-
versidad Rafael Landívar. Magíster en Estudios Internacionales (Desarrollo
y Cooperación), Korea University. Jefe académico e investigador principal
del Instituto de Investigación y Estudios Superiores en Ciencias Jurídicas y
Sociales (IIJ) de la Universidad Rafael Landívar. Estudiante del Doctorado en
Derecho de la Universidad Rafael Landívar y la Universidad del País Vasco/
Euskal Herriko Unibertsitatea.
139
LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO EN EL ORDENAMIENTO ...
se refiere esta investigación es la que en Guatemala se conoce como

de tipo extracontractual.
También cabe mencionar que no se hará mención de las con-

denas por daños y perjuicios de parte de tribunales internacionales
contra el Estado de Guatemala, ya sea por violaciones a derechos
humanos o por otros motivos. Esto se debe a que no se trata de una
investigación de derecho internacional, sino de derecho adminis-
trativo y por lo tanto está enfocada en el ordenamiento nacional
(en este caso, en la comparación entre dos ordenamientos nacionales).
Esta es, básicamente, la delimitación de este tema de investigación.
En cuanto a lo que se pretende hacer en la investigación, se

plantearon tres preguntas para responder, que son las siguientes:
1. ¿Cómo se ha regulado históricamente la responsabilidad patri-

monial extracontractual del Estado de Guatemala?
2. ¿Cómo está regulada actualmente en el ordenamiento jurídico

guatemalteco?
3. ¿Cuáles son las principales diferencias entre la regulación gua-

temalteca y la española en la materia?
Para responder la primera pregunta se acudió a fuentes doc-

trinarias extranjeras, así como a fuentes primarias guatemaltecas,
es decir, disposiciones normativas históricas, en este caso todas de
carácter constitucional. Para responder a la segunda pregunta se
hizo uso de cuerpos normativos guatemaltecos vigentes de rango
constitucional, ordinario y reglamentario, tanto de derecho público
como privado, en materia sustantiva y procesal. También se acudió
a precedentes jurisprudenciales de la Corte de Constitucionalidad y
de la Corte Suprema de Justicia. En cuanto a la tercera pregunta, se
utilizaron principalmente fuentes doctrinarias; se optó por no acudir
a las fuentes directas españolas (LPAC y LSP), principalmente por
limitaciones de tiempo.
La principal conclusión de la investigación es que el ordenamien-

to jurídico guatemalteco continúa utilizando una regulación de corte
civilista en materia de responsabilidad patrimonial del Estado, lo cual
francamente revela cierto grado de obsolescencia y atraso respecto a
140
MGTR. LUIS ANDRÉS LEPE SOSA
las tendencias actuales del derecho administrativo. Una propuesta

legislativa basada en el ordenamiento español podría significar un
avance considerable en la materia, aunque se debe tener en cuenta que
se trataría de un cambio radical e integral, afectando a varios cuerpos
legales del país, incluyendo una inevitable reforma constitucional.
II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS
A. Generales
El concepto de responsabilidad estatal es relativamente reciente

en la historia de la humanidad. La responsabilidad civil del funcio-
nario público ha existido desde tiempos remotos, pero respondía con
su patrimonio personal siguiendo las reglas del derecho civil. Sin
embargo, al Estado como persona jurídica no se le veía como respon-
sable por los actos de sus funcionarios o empleados. Esto se debe a
que antiguamente se consideraba que el Estado poseía una soberanía
absoluta y generalmente se le relacionaba con cierta autoridad o
respaldo divino. En esas circunstancias, era difícil que un particular
pudiera reclamarle al Estado alguna indemnización por sus actos.1
Esta fue la tendencia general en el mundo jurídico occiden-

tal durante siglos. El resultado era que los gobernados quedaban
vulnerables, puesto que el funcionario a quien se le podía imputar
responsabilidad frecuentemente carecía de fondos suficientes para
cubrir los daños y perjuicios provocados.
Sin embargo, la filosofía de la Ilustración y los principios de lo

que hoy conocemos como el Estado democrático de derecho fueron
cambiando esta situación y a partir de la segunda mitad del siglo XIX
un nuevo derecho administrativo comenzó a regular a una adminis-
tración pública obligada a actuar dentro de criterios de legalidad y
responsabilidad. Ello abrió las puertas a un Estado susceptible de
responsabilidad patrimonial frente a los particulares.2
Las ventajas de esta responsabilidad son claras para los gober-

nados. Por un lado, su derecho a la propiedad queda mejor protegido
1 Jiménez, William Guillermo, «Origen y evolución de las teorías sobre la res-

ponsabilidad estatal», Diálogos de Saberes, núm. 38, ene-jun 2013, Bogotá, pp.
64-68.
2 Ibidem, p. 68.
141
contra la actuación del Estado; y por el otro, la actuación del Estado

queda condicionada para minimizar lo más posible los daños a los
particulares.
La responsabilidad patrimonial del Estado ha tenido distintas

etapas de desarrollo alrededor del mundo. Algunos Estados todavía
regulan esta figura conforme a normas de derecho privado, mientras
que otros han desarrollado legislación administrativa propia de la
materia, con principios especiales.
B. Antecedentes históricos en Guatemala
En el caso de Guatemala, originalmente no se contemplaba la

responsabilidad patrimonial del Estado.
El primer antecedente normativo de reconocimiento de respon-

sabilidad del Estado de Guatemala se encuentra en el artículo 24 de la
Constitución de 1945.3 Esta disposición contempla la responsabilidad
patrimonial del Estado, en el sentido de que el Estado responde por
las infracciones a los deberes cometidas por sus empleados o fun-
cionarios en ejercicio de su cargo, siendo dicha responsabilidad de
carácter subsidiario, es decir, que se limita a aquello que el patrimonio
del empleado o funcionario responsable no llegue a cubrir.
La Constitución de 1956 reguló la responsabilidad del Estado en

su artículo 45 de una manera casi idéntica. El único cambio –que no
afecta la sustancia de la norma– fue que la «infracción de deberes»
fue sustituida por el término de «infracción de la ley».4
El artículo 148 de la Constitución de 1965 vuelve a reconocer la

responsabilidad patrimonial (daños y perjuicios), con carácter sub-
sidiario, del Estado y las municipalidades cuando el funcionario o
empleado público en ejercicio de su cargo infrinja la ley en perjuicio
de tercero. Además, establece la exoneración de dicha responsabili-
3 Artículo 24 de la Constitución de 1945, parte conducente: «Si el funcionario o

empleado público, en el ejercicio de su cargo, infringe sus deberes en perjuicio
de tercero, el Estado o la corporación a quien sirve serán subsidiariamente
responsables de los daños y perjuicios consiguientes».
4 Artículo 45 de la Constitución de 1956, parte conducente: «Si el funcionario
o empleado público en el ejercicio de su cargo, infringe la ley en prejuicio de
tercero, el Estado o la corporación a quien sirva serán subsidiariamente res-
ponsables por los daños y perjuicios que la infracción causare al damnificado».
142
dad cuando se trate de daños o perjuicios causados por movimientos

armados o disturbios civiles.5 Esta última exoneración probablemente
se deba al conflicto armado interno que comenzó en 1960 y terminaría
hasta 36 años después, en diciembre de 1996.
En los antecedentes históricos guatemaltecos puede verse una

tendencia. Se reconoce la responsabilidad patrimonial del Estado,
pero no directamente y con un carácter subsidiario; se requiere que
el funcionario o empleado haya cometido una infracción a la ley en el
ejercicio de su cargo y contempla ciertas exoneraciones que encuen-
tran su explicación en la historia convulsa del país.
III. REGULACIÓN VIGENTE EN EL ORDENAMIENTO

JURÍDICO GUATEMALTECO
A. Constitución Política de la República de Guatemala
1. Responsabilidad solidaria
El artículo 155 de la actual Constitución Política de la República

de Guatemala regula la responsabilidad patrimonial del Estado de
una manera relativamente distinta a la de sus antecesoras.6 La princi-
pal diferencia radica en que las constituciones de 1945, 1956 y 1965 se
referían a una responsabilidad de carácter subsidiario, mientras que
la actual contempla una responsabilidad de carácter solidario.7 Esto
significa que «los particulares lesionados pueden accionar contra el
5 Artículo 148 de la Constitución de 1965, parte conducente: «Si el funcionario

o empleado público en el ejercicio de su cargo, infringe la ley en prejuicio de
tercero, el Estado o la corporación a quien sirva serán subsidiariamente res-
ponsables por los daños y perjuicios que la infracción causare al damnificado.
No podrán los guatemaltecos ni los extranjeros reclamar al Estado por daños
y perjuicios causados por movimientos armados o disturbios civiles».
6 Artículo 155 de la actual Constitución Política de la República de Guatemala,
parte conducente: «Cuando un dignatario, funcionario o trabajador del Estado,
en el ejercicio de su cargo, infrinja la ley en perjuicio de particulares, el Estado
o la institución estatal a quien sirva, será solidariamente responsable por los
daños y perjuicios que se causaren. […] Ni los guatemaltecos ni los extranjeros,
podrán reclamar al Estado, indemnización por daños o perjuicios causados por
movimientos armados o disturbios civiles».
7 Artículo 1352 del Decreto-Ley número 106, Código Civil, parte conducente: «La
obligación mancomunada es solidaria cuando varios deudores están obliga-
dos a una misma cosa, de manera que todos o cualquiera de ellos pueden ser
constreñidos al cumplimiento total de la obligación, y el pago hecho por uno
solo libera a los demás». Ver también artículos 1347-1372 del código citado.
143
Estado o contra los propios agentes».8 Esta es una diferencia consi-

derable ya que el Estado pasa, de responder solamente por la parte
que no alcanzaba a cubrir el patrimonio del funcionario o empleado
responsable, a podérsele exigir el monto total de la indemnización.
2. Responsabilidad subjetiva
Un aspecto que no cambia respecto a las constituciones ante-

riores es la necesidad de que el daño haya sido causado por una «in-
fracción a la ley». En palabras de Judith Gifreu, «la responsabilidad
extracontractual del Estado descansa sobre el elemento subjetivo de la
culpa, de modo que la ilicitud de la actuación productora de la lesión
se erige en el fundamento de la indemnización».9 En otras palabras,
se requiere que el acto dañoso –es decir, el que haya provocado la
lesión– sea ilícito. Si estuviera dentro de lo permitido por la ley, aun-
que causara un daño al patrimonio de uno o varios particulares no
cabría indemnización alguna.
3. Responsabilidad indirecta
Otro elemento que se mantiene igual a las constituciones an-

teriores es la postura de determinar la responsabilidad del Estado
conforme a los actos cometidos por sus empleados o funcionarios.10
Gifreu lo explica de la siguiente manera: «La regulación guatemalteca
del instituto resarcitorio se construye además sobre la imputación
al Estado por hechos de tercero, ya que éste responde por las con-
secuencias de las actuaciones de sus agentes».11 En el ordenamiento
guatemalteco, el Estado como tal no es el que comete el acto lesivo o
dañoso, sino el funcionario o empleado responsable.
8 Gifreu i Font, Judith, «La responsabilidad patrimonial de la administración», en

Ballbé, Manuel y Franch, Martha (directores), Manual de derecho administrativo.
Una perspectiva desde los ordenamientos jurídicos de Guatemala y España, Girona,
UAB y AECI, 2002, p. 418.
9 Ibidem, p. 417.
10 El artículo 155 constitucional usa los términos de dignatario, funcionario y
empleado público. Se entiende que los dignatarios son aquellas personas
electas en cargos públicos de la más alta jerarquía. Por su parte, los términos
de funcionario y empleado público son definidos en el artículo 1 del Acuerdo
Gubernativo número 18-98, Reglamento de la Ley del Servicio Civil. El funcio-
nario público es electo o nombrado y tiene cierta posición de mando, mientras
que el empleado público es básicamente quien se encuentra en una relación
de trabajo teniendo como patrono al Estado.
11 Idem.
144
Además, el artículo 155 constitucional vuelve a incluir la exo-

neración expresa al Estado de la responsabilidad por los daños o
perjuicios causados por movimientos armados o disturbios civiles.
Nuevamente, la lógica detrás de esta disposición está en el conflicto
armado interno y los numerosos daños que causó a la persona y
propiedad de incontables habitantes.12
Puede decirse, entonces, que en Guatemala la responsabilidad pa-

trimonial extracontractual del Estado tiene las siguientes características:
a) Responde por los actos de sus dignatarios, funcionarios o em-

pleados públicos, en ejercicio de su cargo, que causen una lesión
a los particulares.
b) Dichos actos deben ser ilícitos, es decir, contrarios a la ley.
c) La responsabilidad del Estado es solidaria con el dignatario,

funcionario o empleado responsable.
B. Legislación ordinaria
La doctora Judith Gifreu, anteriormente citada, expresa lo si-

guiente: «No existe en Guatemala un desarrollo legislativo en sede
administrativa de esta responsabilidad del Estado prevista constitu-
cionalmente, limitándose la normativa a aplicar a los entes públicos
la regulación privatista de responsabilidad extracontractual».13 De
tal manera, debido a la carencia de una ley especial que regule la
responsabilidad patrimonial del Estado, se aplica lo establecido en
la legislación de derecho privado, principalmente el Código Civil.
Cabe mencionar que dentro de este cuerpo legal, el artículo 1665

regula la responsabilidad del Estado con un carácter subsidiario.
Esto se debe a que el Código Civil data de 1963, época en que estaba
vigente la Constitución de 1956, que contemplaba la responsabilidad
12 Cabe mencionar que a pesar de esta exoneración, se han implementado varios

programas para resarcir a diversos sectores de la población afectados por el
Conflicto Armado Interno. Principalmente, se creó el Programa Nacional de
Resarcimiento, a favor de las «víctimas civiles de violaciones a los derechos
humanos y de delitos de lesa humanidad, cometidos durante el conflicto
armado interno». Artículo 1 del Acuerdo Gubernativo número 258-2003 y sus
reformas.
13 Gifreu i Font, Judith, op. cit., p. 418.
145
subsidiaria. Sin embargo, con base en los artículos 44, 175 y 204 de
la Constitución Política vigente, debe prevalecer lo dispuesto en el
artículo 155 de la Constitución, es decir, que la responsabilidad del
Estado no es subsidiaria, sino solidaria.14 Así se han pronunciado ya
la Corte Suprema de Justicia y la Corte de Constitucionalidad, con-
siderando esta última que la disposición del Código Civil contiene
«vicio de inconstitucionalidad sobrevenida».15
Puede verse entonces que el ordenamiento jurídico guatemal-

teco contempla una responsabilidad patrimonial del Estado desde
una perspectiva eminentemente civilista, es decir, que se aplican las
reglas y principios del derecho privado, participando el Estado como
una persona jurídica, «despojándose de su soberanía», como dirían
los textos antiguos de introducción al derecho.
C. Trámite para reclamar judicialmente daños y perjuicios al

Estado de Guatemala
La responsabilidad civil de los funcionarios públicos se tramita

ante los tribunales del ramo civil por la vía del juicio sumario, confor-
me a los artículos 229, 246-248 del Código Procesal Civil y Mercantil.
Por su parte, las acciones de daños y perjuicios dirigidas directamente
contra el Estado, en su calidad de responsable solidario por el acto
lesivo, se han planteado ante los tribunales del mismo ramo, por la
vía ordinaria.16
Cabe preguntarse si la responsabilidad patrimonial extracontrac-

tual del Estado puede reclamarse ante los tribunales de lo contencioso
administrativo. La respuesta parece ser en sentido negativo, según lo
decidido por la Corte de Constitucionalidad en el expediente 159-97,
14 Artículo 1665 del Decreto-Ley 106, Código Civil: «El Estado y las municipalida-
des son responsables de los daños y perjuicios causados por sus funcionarios
o empleados en el ejercicio de sus cargos. Esta responsabilidad es subsidiaria
y sólo podrá hacerse efectiva cuando el funcionario o empleado directamente
responsable no tenga bienes, o los que tenga no sean suficientes para responder
del daño o perjuicio causado».
15 Sigüenza Sigüenza, Gustavo Adolfo (compilador), Código Civil, Guatemala,
Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar, 2015,
3ª ed., p. 277.
16 Ver: expediente de casación núm. 146-2003 de la Corte Suprema de Justi-
cia, Ramo Civil, sentencia de fecha 16 de enero de 2004, http://gt.vlex.com/
vid/-457298958.
146
en que declaró inconstitucional varios artículos del Decreto 119-96,

Ley de lo Contencioso Administrativo.17
El postulante (un abogado de reconocido prestigio en Guate-

mala, bajo su propio auxilio y el de dos abogados más) planteó la
inconstitucionalidad general en contra de varias disposiciones nor-
mativas dentro de la Ley de lo Contencioso Administrativo, recién
entrada en vigencia en ese entonces.
Entre las impugnaciones incluyó la del artículo 46 de dicha ley,

que establecía lo siguiente:
«si el contencioso administrativo se hubiere planteado en cuanto

al caso de procedencia a que se refiere el inciso 1) del artículo 19,
el Tribunal podrá condenar a los funcionarios responsables al pago
de reparaciones pecuniarias por los daños y perjuicios ocasionados,
cuando se hubiere actuado con manifiesta mala fe, sin perjuicio de la
obligación solidaria estatal».18
El planteamiento de inconstitucionalidad de este artículo se

basaba en que la exigencia de «manifiesta mala fe» establecida en el
artículo impugnado contravenía al artículo 155 de la Constitución
porque añadía un requisito que la Constitución no contemplaba,
desvirtuando así lo establecido en la norma constitucional.
La Corte de Constitucionalidad declaró inconstitucional el ar-

tículo impugnado, pero no por las razones dadas por el postulante.
Basándose en el principio de iura novit curia, la Corte consideró que
se estaba violando el artículo 221 de la Constitución, que se refiere al
Tribunal de lo Contencioso Administrativo.19 Al motivar su decisión,
la Corte indicó:
«El conocimiento de las acciones de responsabilidad civil invocadas

contra dignatarios, funcionarios y trabajadores del Estado compete
17 Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala, expediente núm.

159-97, sentencia de fecha 20 de mayo de 1998.
18 Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala, op. cit., p. 2.
19 El primer párrafo del artículo 221 de la CPRG establece: «Tribunal de lo
Contencioso-Administrativo. Su función es de contralor de la juridicidad de la
administración pública y tiene atribuciones para conocer en caso de contienda
por actos o resoluciones de la administración y de las entidades descentraliza-
das y autónomas del Estado, así como en los casos de controversias derivadas
de contratos y concesiones administrativas».
147
a los tribunales del orden civil. […] Tal acción, por lo tanto, no es
de la incumbencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo.
[…] Es, pues, notorio que la norma impugnada es inconstitucional por
cuanto, in fine, otorga al Tribunal de lo Contencioso Administrativo
competencia para reconocer de acciones de responsabilidad contra
funcionarios o empleados públicos, lo que desborda la competencia
que le señala el artículo 221 ibid desnaturalizando la función que esta
misma norma le confiere».20
Esta sentencia deja clara la posición del sistema jurídico guate-

malteco respecto al carácter civilista que se le da a la responsabilidad
patrimonial de los funcionarios públicos; sin embargo, no queda
totalmente claro si ello se extiende a la responsabilidad del Estado
en sí. El análisis doctrinario, normativo y jurisprudencial parece
indicar con cierta contundencia que el trámite debe someterse ante
los tribunales del fuero común, y no al tribunal especial en materia
administrativa.
IV. PRINCIPALES DIFERENCIAS CON EL

ORDENAMIENTO ESPAÑOL
De lo anteriormente mencionado, se puede decir que el orde-

namiento guatemalteco regula la responsabilidad patrimonial extra-
contractual del Estado con las siguientes características:
a) El acto lesivo tiene que ser ilícito.
b) Se entiende que el Estado como tal no es directamente el que

comete el acto lesivo o dañoso, sino que responde por los actos
cometidos por el funcionario o empleado responsable en ejerci-
cio de su cargo. Dicha responsabilidad es de carácter solidario
junto con el funcionario o empleado responsable.
c) Aplican las normas y principios de derecho privado, incluyendo

la normativa procesal.
Todos estos elementos característicos difieren sustancialmente

de lo establecido en el ordenamiento jurídico de España, tal como se
explicará a continuación.
20 Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala, op. cit., pp. 9-10.
148
A. Responsabilidad subjetiva v. objetiva
En el ordenamiento guatemalteco, el acto dañoso o lesivo tiene

que ser ilícito. Esto significa que se tiene que determinar la culpabili-
dad del funcionario o empleado público para que pueda reclamarse
una indemnización. A esto se le llama en la doctrina «teoría subjetiva
de la culpa».21
En cambio, en el ordenamiento español es irrelevante si el acto le-

sivo es lícito o ilícito; lo importante es que haya producido un resultado
dañoso. A esto se le llama «teoría de la responsabilidad objetiva».22 En
este sentido, la antijuridicidad del acto lesivo no yace en la culpabili-
dad del funcionario o empleado público, sino en los efectos adversos
injustificados para los administrados. En este sistema, lo que tiene
que probarse es el «nexo causal» que existe entre el acto y el resultado
lesivo, es decir, que efectivamente el acto de la Administración Pública
fue el que produjo el daño indemnizable. Este criterio se considera
como más favorable para los particulares porque es más fácil probar
que determinado hecho produjo un daño injustificado, que tratar de
probar la culpabilidad del sujeto que lo produjo.23
B. Responsabilidad indirecta v. directa
En Guatemala se sigue el criterio de responsabilidad indirecta,

según el cual el Estado responde por los actos de terceros (dignata-
rios, funcionarios y trabajadores públicos).24 Esta responsabilidad fue
inicialmente subsidiaria y a partir de 1985, solidaria.
Por el contrario, en el caso español se ha optado por un criterio

de responsabilidad directa, es decir, los actos se entienden como
propios de la Administración y consecuentemente responde directa-
mente por ellos, pudiendo más adelante repetir contra el funcionario
o empleado culpable, si así fuera el caso.25

22 Jiménez, William Guillermo, op. cit., p. 74.
23 Gifreu i Font, Judith, op. cit., pp. 422, 427.
24 Jiménez, William Guillermo, op. cit., p. 70.
149
C. Regulación civilista v. especializada administrativa
El ordenamiento jurídico guatemalteco carece de legislación

ordinaria específica sobre la responsabilidad patrimonial de la Ad-
ministración Pública, por lo que se aplican las normas de derecho
privado. Esto se extiende hacia el aspecto procesal, por lo que las
demandas por daños y perjuicios contra funcionarios y el Estado se
plantean ante la jurisdicción ordinaria.
Por su parte, el ordenamiento jurídico español sí contempla

un desarrollo legislativo especial sobre la materia, específicamente
en las leyes denominadas LPAC y LSP. Esta especificidad se traduce
también al ámbito procesal, siendo estos asuntos competencia de la
jurisdicción administrativa.26
V. CONCLUSIONES
La conclusión general a la que se llega en esta investigación es

que el Estado de Guatemala regula a la responsabilidad patrimonial
del Estado de una manera que se encuentra bastante alejada de las
nuevas tendencias del derecho administrativo. Da la impresión de
estar muy por detrás de las exigencias de un Estado de derecho
contemporáneo.
Surge entonces la inquietud sobre una posible propuesta de

reforma integral del ordenamiento jurídico para introducir una regu-
lación más actualizada de la responsabilidad del Estado, siguiendo los
principios de derecho administrativo manejados por el ordenamiento
español, es decir, una responsabilidad objetiva y directa, regida por
normas de derecho administrativo.
Si bien una propuesta de esta naturaleza podría significar un

avance considerable en la materia (y consecuentemente, una mejor
protección de los administrados frente a posibles abusos de la Ad-
ministración), se debe tener en cuenta que se trataría de una reforma
radical e integral que afectaría a varios cuerpos legales, incluyendo a
la propia Constitución, cuyo artículo 155 debería reformarse.
26 Ibidem, p. 423.
150
Las complicaciones jurídicas y, sobre todo, políticas de las re-

formas constitucionales han quedado fehacientemente comprobadas
en meses recientes, por lo que una reforma en este sentido podría
terminar siendo un reto insuperable. Sin embargo, como ejercicio
académico (y potencial referencia para constituciones futuras) podría
considerársele como una investigación digna de ser desarrollada con
mayor profundidad.
VI. REFERENCIAS
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución de 1945.
__________, Constitución de 1956.
__________, Constitución de 1965.
__________, Constitución Política de la República de Guatemala, 1985.
CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, expediente

inconstitucionalidad general núm. 159-97, sentencia de fecha 20
de mayo de 1998.
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, Ramo Civil, expediente de casación núm.

146-2003, sentencia de fecha 16 de enero de 2004, http://gt.vlex.
com/vid/-457298958.
JEFE DEL GOBIERNO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Decreto-Ley número

106, Código Civil.
__________, Decreto-Ley número 107, Código Procesal Civil y

Mercantil.
GIFREU I FONT, Judith, «La responsabilidad patrimonial de la adminis-

tración», en Ballbé, Manuel y Franch, Martha (directores), Manual
de derecho administrativo. Una perspectiva desde los ordenamientos
jurídicos de Guatemala y España, Girona, UAB y AECI, 2002.
JIMÉNEZ, William Guillermo, «Origen y evolución de las teorías sobre

la responsabilidad estatal», Diálogos de Saberes, núm. 38, ene-jun
2013, Bogotá.
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Acuerdo Gubernativo nú-

mero 18-98, Reglamento de la Ley del Servicio Civil.
151
__________, Acuerdo Gubernativo número 258-2003.
SIGÜENZA SIGÜENZA, Gustavo Adolfo (compilador), Código Civil, Gua-

temala, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad
Rafael Landívar, 2015, 3ª ed.
152
El proceso contencioso administrativo en
Guatemala*
Mgtr. Jackelline Yessenia Ralón Velásquez**
Sumario: I. Introducción. II. La jurisdicción y competencia contencioso

administrativa. III. Organización del Tribunal Contencioso Administrativo.
IV. Materia contencioso administrativa. V. Substanciación del proceso contencioso
administrativo. VI. De la casación en materia contencioso administrativa.
VII. Esquema del proceso contencioso administrativo en Guatemala.
VIII. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
El proceso de lo contencioso administrativo es un medio de

control privativo que los particulares tienen, una vez agotada la vía
administrativa, para oponerse a los actos y resoluciones emitidos
por la Administración Pública cuando las resoluciones ya causaron
estado, es decir, que se agotó la vía administrativa.1

Unibertsitatea.
** Estudiante del Doctorado en Derecho de la Universidad Rafael Landívar y
la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko Unibertsitatea. Magíster en
Derecho Internacional por el Instituto Tecnológico de Monterrey. Magíster
en Derechos Humanos, Justicia Penal y Derecho Humanitario por el Centro
UNESCO, coordinación en España. Especialista en Derecho Constitucional
por la Universidad de Salamanca, España. Abogada y Notaria Magna Cum
Laude por la Universidad Francisco Marroquín de Guatemala. Fungió como
investigadora para el Legado de Seguridad y Estado de Derecho de Instituto
Tecnológico de Monterrey.
1 Asamblea Nacional Constituyente, Constitución Política de la República de
Guatemala, art. 221.
153
EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN GUATEMALA
La Constitución Política de la República de Guatemala, en su

artículo 221, determina la creación de un órgano especializado para
conocer el proceso contencioso administrativo; al respecto señala:
«Tribunal de lo Contencioso-Administrativo. Su función es de contralor

de la juridicidad de la administración pública y tiene atribuciones
para conocer en caso de contienda por actos o resoluciones de la
administración y de las entidades descentralizadas y autónomas del
Estado, así como en los casos de controversias derivadas de contratos
y concesiones administrativas.
Para ocurrir a este Tribunal, no será necesario ningún pago o caución

previa. Sin embargo, la ley podrá establecer determinadas situaciones
en las que el recurrente tenga que pagar intereses a la tasa corriente
sobre los impuestos que haya discutido o impugnado y cuyo pago al
Fisco se demoró en virtud del recurso. Contra las resoluciones y autos
que pongan fin al proceso, puede interponerse el recurso de casación».
Del artículo citado se desprende una serie de cuestiones de

trascendencia, tales como:
1. Se establece una jurisdicción privativa.
2. Se crea la posibilidad de recurrir sin caución o pago previo, lo cual

es una garantía a favor de los ciudadanos, toda vez que no hay
impedimento de carácter económico para el acceso a la justicia.
3. Se estipula la posibilidad de que los particulares recurran en

contra de la Administración, pero también se abre la puerta a
la Administración para conocer controversias sobre contratos
y concesiones, entre ellos, la denominada lesividad.
4. Se instituye la posibilidad de que ante la existencia de una

instancia única se pueda interponer recurso de casación ante la
Corte Suprema de Justicia de Guatemala, Cámara Civil.
La Ley de lo Contencioso Administrativo, Decreto 119-96 del

Congreso de la República de Guatemala, establece en su artículo
18 que la naturaleza que se le otorga es de «proceso», el cual será de
única instancia y su planteamiento carecerá de efectos suspensivos,
salvo para casos concretos excepcionales en que el tribunal decida
lo contrario, en la misma resolución que admita para su trámite la
154
MGTR. JACKELLINE YESSENIA RALÓN VELÁSQUEZ
demanda, siempre que lo considere indispensable y que de no hacerlo

se causen daños irreparables a las partes.
II. LA JURISDICCIÓN Y COMPETENCIA DE

LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Es importante mencionar que en Guatemala los Tribunales de

lo Contencioso Administrativo tienen establecidas sus instalaciones
en la ciudad capital, teniendo competencia para conocer de asuntos
administrativos en toda la República.
El Tribunal de lo Contencioso Administrativo desde el 13 de

noviembre de 1992 dividió su competencia, según Acuerdo de la
Corte Suprema de Justicia del 28 de septiembre de 1992, por razón
de la materia, designando que la materia tributaria iba a tener su
propio tribunal.
Actualmente, las salas Segunda, Tercera y Cuarta están desti-

nadas a conocer de impugnaciones en contra de actos y resoluciones
con carácter definitivo de la Administración en materia tributaria
basados en el Código Tributario, Decreto número 2-89 y sus reformas,
y supletoriamente en la Ley de lo Contencioso Administrativo. A su
vez, las salas Primera, Quinta y Sexta son competentes en todas las
demás materias restantes, con base en la ley especial contenida en
el Decreto número 119-06 del Congreso de la República, Ley de lo
Contencioso Administrativo.
La Sala Sexta de lo Contencioso Administrativo se creó recien-

temente mediante el Acuerdo número 9-2013 de la Corte Suprema
de Justicia, el cual establece que debido al trabajo de las Salas y con-
siderando la importancia del principio de celeridad para la pronta y
cumplida administración de justicia, era necesaria su creación.
III. ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
Según el tratadista Hugo H. Calderón Morales, el Tribunal de

lo Contencioso Administrativo es un órgano jurisdiccional, no un
órgano administrativo; se trata de un tribunal colegiado y pertenece
a la estructura del Organismo Judicial, por lo que no existe jurispru-
155
dencia administrativa, sino jurisprudencia judicial, por medio de las

sentencias dictadas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.2
El tribunal se integra de conformidad con el artículo 87 de la

Ley del Organismo Judicial, que establece que cada Sala se compone
de tres magistrados propietarios y dos suplentes para los casos en
que sea necesario, y será presidida por el magistrado que designe la
Corte Suprema de Justicia.
IV. MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
Según la Ley de lo Contencioso Administrativo, los casos de

procedencia del proceso son los siguientes:3
1. En caso de contienda por actos y resoluciones de la administración

y de las entidades descentralizadas y autónomas del Estado.
2. En los casos de controversias derivadas de contratos y conce-

siones administrativas.
Es importante tomar en cuenta que para poder iniciar el proceso

contencioso administrativo se requiere que la resolución que lo origi-
na no haya podido remediarse por medio de los recursos puramente
administrativos.
En razón de lo anterior, se necesitan ciertas características de

la resolución administrativa para plantear este proceso. La resolu-
ción que puso fin al procedimiento administrativo debe reunir los
siguientes requisitos:4
a) Que haya causado estado, por lo que deberá entenderse que una
resolución causa estado cuando se decide el asunto, cuando no
sean susceptibles de impugnarse en la vía administrativa, por
haberse resuelto los recursos administrativos.
b) Que vulnere un derecho del demandante, reconocido por una

ley, reglamento o resolución anterior.
2 Calderón M., Hugo H., Derecho procesal administrativo, Guatemala, EDI-GITAL,

2002, p. 234.
3 Congreso de la República de Guatemala, Decreto número 119-2006, Ley de lo
Contencioso Administrativo, artículo 19.
4 Ibidem, artículo 20.
156
Así también, establece la ley referida que si el proceso es planteado

por la Administración por sus actos o resoluciones, no será necesario
que concurran los requisitos indicados, siempre que el acto o resolución
haya sido declarado «lesivo» para los intereses del Estado, en Acuerdo
Gubernativo emitido por el Presidente de la República en Consejo de
Ministros. Esta declaración sólo podrá hacerse dentro de los tres años
siguientes a la fecha de la resolución o acto que la origina.5
La Ley de lo Contencioso Administrativo también establece en

qué casos hay improcedencia del proceso contencioso, estableciendo
los siguientes supuestos:6
1. En los asuntos referentes al orden político, militar o de defensa,

sin perjuicio de las indemnizaciones que procedan.
2. En asuntos referentes a disposiciones de carácter general sobre

salud e higiene públicas, sin perjuicio de las indemnizaciones
que procedan.
3. En los asuntos que sean competencia de otros tribunales.
4. En los asuntos originados por denegatorias de concesiones de toda

especie, salvo lo dispuesto en contrario por leyes especiales; y
5. En los asuntos en que una ley excluya la posibilidad de ser

planteados en la vía contencioso administrativa.
V. SUBSTANCIACIÓN DEL PROCESO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
La demanda que inicia el proceso contencioso administrativo

puede presentarse directamente a la Sala del Tribunal de lo Con-
tencioso Administrativo a la cual vaya dirigido o a un Juzgado de
Primera Instancia departamental, quien lo trasladará al tribunal que
deba conocer de él. La demanda debe cumplir con los requisitos esta-
blecidos en la Ley de lo Contencioso Administrativo, artículo 28, y si
hay errores o deficiencias que a juicio del tribunal sean subsanables
ordenará que el demandante enmiende.7
5 Idem.
7 Ibidem, artículos 30 y 31.
157
Una vez que la demanda cumpla con los requisitos de forma,

el tribunal pedirá los antecedentes del caso directamente al órgano
administrativo recurrido, dentro de los cinco días hábiles siguientes
a la presentación de la demanda, con apercibimiento de que en caso
incumpla se le procesará por desobediencia, además de que el tribunal
entrará a conocer del recurso teniendo como base el dicho del actor.8
El órgano administrativo, ante la solicitud del tribunal, debe

enviar los antecedentes, con informe circunstanciado, dentro de los
diez días hábiles siguientes a la solicitud de remisión. Es relevante
mencionar que si la autoridad no envía la documentación al tribunal,
el mismo admitirá para su trámite la demanda, sin perjuicio de que
la administración pueda presentarse en cualquier etapa procesal y
presentar el expediente respectivo.9
En el momento en que los antecedentes se encuentren en el

tribunal, este examinará la demanda en relación con los mismos y si
estuviere conforme a Derecho, la admitirá para su trámite dictando
dentro de los tres días siguientes de haber recibido los antecedentes o cuando
haya vencido el plazo para su remisión.10
Hay que señalar que el artículo 34 de la ley referida contempla

que si el demandante hubiere solicitado providencias precautorias
urgentes o indispensables, el tribunal debe discrecionalmente resolver
sobre su procedencia en la misma resolución.
En la resolución de admisión del escrito se emplaza al órgano

administrativo o institución descentralizada demandada, a la Procu-
raduría General de la Nación, a las personas que aparezcan con interés
en el expediente y cuando se traten temas de control y fiscalización
de la hacienda pública, se correrá audiencia también a la Contraloría
General de Cuentas, por el plazo de quince días. Los entes administra-
tivos tienen la obligación de pronunciarse sobre el fondo del asunto.11
Las actitudes de los demandados pueden girar en torno a la

interposición de excepciones previas, sin embargo si las mismas son
declaradas sin lugar el plazo para contestar la demanda será dentro

9 Idem.
158
de los cinco días siguientes a la notificación respectiva. Se declara

la rebeldía de los emplazados que no hayan contestado la demanda
una vez emplazados y se tendrá por contestada en sentido negativo.
Por otro lado, si la demanda es contestada por el ente administrativo,
puede hacerlo de forma negativa, positiva o allanándose; en este
último caso se procede a dictar sentencia. No obstante lo anterior, la
contestación negativa de la demanda deberá ser razonada en cuanto
a sus fundamentos de hecho y de derecho.12
Así también, pueden interponerse las excepciones perentorias en

el escrito de contestación, y se resuelven en sentencia. Si es procedente
conforme a las leyes civiles, podrá plantearse la reconvención en el
propio memorial de contestación de la demanda.13
Una vez agotados los aspectos señalados, por regla general el

proceso se abre a prueba por treinta días y, vencido el período de
prueba, se señalará día y hora para la vista. Transcurrida la vista,
el tribunal puede dictar auto para mejor fallar por un plazo que no
exceda de diez días.
Posteriormente se dictará la sentencia que examina la totalidad

de la juridicidad del acto o resolución cuestionada, pudiéndola revo-
car, confirmar o modificar.14
La Sala Cuarta del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,

dentro del expediente 01144-2014-00185, manifestó sobre la compe-
tencia contencioso administrativa tributaria que
«las resoluciones puedan ser revisadas a fin de evitar a los gobernados la

lesión a sus derechos fundamentales y legales […]. En efecto, queremos
significar con él el fenómeno de la sumisión de todo el accionar del Estado
a la previa autorización normativa –constitucional, legal o reglamentaria–.
Englobamos así, no sólo la norma expresa o implícita de la Constitución
o el legislador como sustento jurídico del acto estatal, como creadores de
la “materia jurídica” o del acto como “objeto de derecho”, sino también
la “legalidad” como fundamento garantizador de la validez del accionar
administrativo. La legalidad aparece como una consecuencia necesaria
de la existencia previa de la juridicidad. La legalidad es posterior a la
12 Ibidem, artículos 37 y 38.

13 Ibidem, articulo 39 y 40.
14 Ibidem, artículos 41 al 45.
159
juridicidad […] la juridicidad es la creación de la existencia práctica de

las funciones estatales, la legalidad aparece como presupuesto necesario
normativo para la validez concreta de la actividad administrativa».
VI. DE LA CASACIÓN EN MATERIA

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
El artículo 27 de la Ley de lo Contencioso Administrativo esta-

blece que salvo el recurso de apelación, en este proceso son admisibles
los recursos que contemplen las normas que regulan el proceso civil,
incluso el de casación, contra las sentencias y autos definitivos que pon-
gan fin al proceso, los cuales se substanciarán conforme tales normas.
VII. ESQUEMA DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO EN GUATEMALA
Tres meses para promoverlo: si fuera el caso se dará un plazo para subsanar
faltas, si fueran insubsanables se rechazará (arts. 23,31)
5 días para solicitar los antecedentes al órgano administrativo (art. 32)
10 días para que el órgano administrativo envíe los antecedentes (art.32)
Tres días para dictar la resolución de trámite (art. 33)
15 días de emplazamiento al ente administrativo, PGN, terceros interesados

y Contraloría General de Cuentas en algunos casos (art. 35)
Dentro del 5.º día del emplazamiento, se pueden plantear excepciones

previas, si se declaran sin lugar, hay 5 días para contestar la demanda (art. 36)
Hay 30 días para abrir a prueba el proceso (art. 41)
Vencido el plazo hay 15 días para señalar la vista (art. 43)
Puede haber 10 días para dictar auto para mejor fallar (art. 44)
Hay un plazo de 15 días para dictar la sentencia (art. 45)
160
VIII. REFERENCIAS

blica de Guatemala.
CALDERÓN M., Hugo H., Derecho procesal administrativo, Guatemala,

EDI-GITAL, 2002.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Decreto número 119-2006,

Ley de lo Contencioso Administrativo.
161
Apuntes sobre el procedimiento de
fiscalización gubernamental*
Mgtr. Erick Mauricio Maldonado Ríos**
Sumario: I. Introducción. II. Consideraciones sobre la fiscalización a la

administración pública en general y sobre la fiscalización mediante auditoría
gubernamental, en particular. III. Clasificación de la auditoría gubernamental.
IV. Breves apuntes de derecho comparado. V. Evolución histórica de la fiscalización
y sanción administrativa en Guatemala. VI. Legislación constitucional en la

Unibertsitatea.
** Erick Mauricio Maldonado Ríos, es guatemalteco, Licenciado en Ciencias Jurídi-
cas y Sociales, Abogado y Notario por la Universidad Rafael Landívar. Posee
una maestría en Derechos Humanos por la misma casa de estudios, habiendo
obtenido reconocimiento cum laude de tesis, con recomendación de publicación.
Es doctorando en Derecho por la Universidad del País Vasco/Euskal Herriko
Unibertsitatea y la Universidad Rafael Landívar. Diplomático de carrera, ins-
crito en el escalafón diplomático de la República de Guatemala con el rango de
Embajador Extraordinario y Plenipotenciario. Fue condecorado con la Orden
Antonio José de Irisarri, en el Grado de Gran Cruz, por el Gobierno de la Re-
pública de Guatemala. En el Ministerio de Relaciones Exteriores se desempeñó
como vicecanciller, director general de Asuntos Consulares y Migratorios y
director de Tratados Internacionales, entre otros cargos oficiales. En 2008 fue
electo por el Pleno del Congreso de la República como secretario ejecutivo del
Consejo Nacional de Atención al Migrante de Guatemala (CONAMIGUA),
cargo que ejerció hasta 2010. Asimismo ha fungido como miembro del Consejo
Nacional de Migración y de la Comisión Nacional para los Refugiados. Desde
2004 se desempeña como catedrático en la Facultad de Ciencias Jurídicas y
Sociales de la Universidad Rafael Landívar, donde ha impartido, entre otros,
los cursos de Derecho Internacional Público y Derecho Internacional Privado.
Ha realizado distintas publicaciones en materia de historia política y jurídica
guatemalteca, Derecho Internacional Público, Derecho Migratorio y Derecho de
Integración Regional. Actualmente es el Director del Área de Derecho Público
en la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la misma casa de estudios.
163
APUNTES SOBRE EL PROCEDIMIENTO DE FISCALIZACIÓN GUBERNAMENTAL
República de Guatemala. VII. Otra legislación vinculada en la República de

Guatemala al régimen de autoría gubernamental. VIII. Los procesos actuales de
auditoría gubernamental. IX. A modo de conclusión. X. Referencias.
I. INTRODUCCIÓN
A través del documento se conceptualiza la figura de la fisca-

lización a la administración pública, hasta descender a la auditoría
gubernamental, importante mecanismo de control que permite op-
timizar el funcionamiento de las entidades gubernativas, mediante
un examen de su actuar, tanto financiero como operativo, como un
mecanismo para asegurar que cada entidad pública o las particulares
a ella vinculadas, cumplan con sus atribuciones.
Así, se hace una clasificación de los diversos tipos de auditoría,

se abordan algunos ejemplos de derecho comparado y se hace un
breve recorrido por los antecedentes históricos del control guberna-
mental en la República de Guatemala hasta la emisión de la actual
Constitución Política de la República de Guatemala, para concluir en
un enlistado de la legislación aplicable en la materia en nuestro país.
II. CONSIDERACIONES SOBRE LA FISCALIZACIÓN

A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN GENERAL Y
SOBRE LA FISCALIZACIÓN MEDIANTE AUDITORÍA
GUBERNAMENTAL, EN PARTICULAR
La segunda acepción del Diccionario de la lengua española define al

verbo fiscalizar como la acción de «Criticar y traer a juicio las acciones
u obras de alguien».1 Para Manuel Ossorio, el término es «Inspec-
cionar, revisar. / Vigilar, cuidar, estar al tanto; seguir de cerca».2 Así,
la fiscalización conlleva una sujeción o inspección de un bien o una
persona, observando actos para hallar faltas.
Cuando esa fiscalización se realiza a entidades públicas nos

referimos a procesos de fiscalización administrativa, mismos que
pueden tener distinta naturaleza: carácter político, social, adminis-
trativo propiamente dicho o de auditoría gubernamental.
1 «fiscalizar», Real Academia Española, Diccionario de la lengua española, vigesi-

motercera edición, http://dle.rae.es/?id=HzaPKXu.
2 «fiscalizar», Ossorio, Manuel, Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales,
trigésima edición, Argentina, Heliasta, 2004.
164
MGTR. ERICK MAURICIO MALDONADO RÍOS
La fiscalización política puede ser desde lo interno, a través de

mecanismos de examen e investigación dotados de tal facultad. En
la República de Guatemala, por ejemplo, el Congreso de la República
realiza una importante actividad fiscalizadora de la administración
pública, de conformidad con los mandatos que le concede la Cons-
titución Política de la República de Guatemala. Asimismo, la propia
Constitución y legislación ordinaria dotan de facultades fiscalizadoras
a otros órganos (Procuraduría de Derechos Humanos y Conamigua,
por citar solo dos ejemplos).
Cuando se hace referencia a la auditoría social, se trata de una

fiscalización del quehacer del sector público por agentes externos
que evalúan su desempeño y dan soluciones. En los sistemas demo-
cráticos, este tipo de control es fundamental para limitar el ejercicio
arbitrario del poder, constituyendo un ejemplo particular de fiscali-
zación gubernamental.
La fiscalización administrativa propiamente dicha contiene una

serie de mecanismos y recursos que pueden ser ejercitados, tanto por
la propia administración pública como por los administrados, para
garantizar un eficiente funcionamiento.
«el sistema de recursos se ramifica y escalona en diversos grados, según

las materias objeto de reclamación. Cuando se agotan los recursos
administrativos legalmente previstos, se dice haber agotado la vía
gubernativa o vía administrativa».3
En el caso de la República de Guatemala, este tipo de fiscaliza-

ción administrativa propiamente dicha la encontramos, fundamen-
talmente, en la Constitución Política de la República de Guatemala
y en la Ley de lo Contencioso Administrativo.
A su vez, existe el proceso de fiscalización interna de la adminis-

tración pública, desarrollado a través de la auditoría gubernamental,
concebida como un mecanismo de control para garantizar el orden
jurídico y la sujeción de las autoridades públicas a las normas jurídicas
y a los principios, tanto del derecho como de la buena administración.
3 «Fiscalización Administrativa», Enciclopedia jurídica, edición 2014, http://

www.enciclopedia-juridica.biz14.com/d/fiscalizaci%C3%B3n-administrativa/
fiscalizaci%C3%B3n-administrativa.htm.
165
Así,
«la gestión gubernamental es objeto de un doble control: el control

interno y el control externo. El control externo, en la medida
que es externo al poder de los tres que consagran nuestro orden
constitucional, y que mayoritariamente tiene bajo su mando el manejo
y la administración de los bienes patrimoniales del Estado y de los
recursos públicos, el Ejecutivo».4
Para la Contraloría General de Cuentas de la República de Gua-

temala, la auditoría gubernamental puede definirse como
«un examen profesional, objetivo, independiente, sistemático,

constructivo y selectivo de evidencias sobre la gestión de las entidades
y personas que recaudan y manejan recursos públicos, con el objeto de
determinar la razonabilidad de la información financiera y presupuestal
que respalda dicha gestión y si la misma se ha realizado bajo criterios
de probidad, eficacia, eficiencia, transparencia, economía y equidad,
incluyendo el grado de cumplimiento de objetivos y metas».5
El proceso de fiscalización administrativa mediante la auditoría

gubernamental tiene como fin la optimización de los servicios públi-
cos que presta la administración y de acuerdo con las concepciones
contemporáneas, el término auditoría gubernamental incluye tanto
a la auditoría financiera, como a la operativa.
«Los funcionarios públicos y otros a los que se les ha confiado el manejo

de recursos públicos (por ejemplo administradores de una organización
sin fines de lucro que recibe asistencia pública) son responsables de
emplear estos recursos con eficiencia, economía y eficacia a fin de lograr
los propósitos para los cuales se les suministraron».6
Este proceso, si bien no posee carácter punitivo, sí puede dar

lugar a sanciones administrativas, como consecuencia de una con-
4 García Villa, Juan Antonio, en Fundación Rafael Preciado Hernández, Foro sobre
Auditoría y Control de la Gestión Gubernamental. Memoria, México, s/e, 1996, p. 27.
5 Contraloría General de Cuentas de la República de Guatemala, Manual de Au-
ditoría Gubernamental, tomo I: «Parte introductoria y módulo de planificación»,
Guatemala, 2005, http://www.contraloria.gob.gt/imagenes/i_docs/i_mag.pdf.
6 Oficina de la Contraloría General de los Estados Unidos, Normas de Auditoría
Gubernamental, Contraloría General del Perú (versión en español), 1994, pp.
16 y 17.
166
ducta irregular o de mala administración del funcionario o empleado

público:
«Los funcionarios públicos y otros a quienes se les han confiado

recursos públicos son responsables de cumplir con las leyes y
regulaciones aplicables. Esta responsabilidad involucra identificar
los requerimientos que la entidad y el funcionario deben cumplir e
implementar sistemas diseñados para lograr su cumplimiento».7
III. CLASIFICACIÓN DE LA AUDITORÍA

GUBERNAMENTAL
La clasificación de los procesos de control y fiscalización a la ad-

ministración pública es diversa y dependerá del órgano que la realiza,
los fines que persigue o los grados de coercibilidad. Generalmente se
les clasifica en auditorías organizativas y funcionales, atendiendo a
sus fines, o bien preventivas o correctivas, según sus efectos.
La Oficina de Contraloría General de los Estados Unidos clasifica

las auditorías en financieras y operativas:
«La auditoría financiera comprende la auditoría de estados financieros y

asuntos financieros en particular. (Aquélla) tiene por objeto determinar
de manera razonable si los estados financieros de la entidad auditada
presentan razonablemente su situación financiera, los resultados de
sus operaciones y sus flujos de efectivo conforme a los principios de
contabilidad».8
Por su parte, la auditoría de asuntos financieros en particular

puede consistir en información sobre segmentos de los estados finan-
cieros, modificaciones presupuestarias y variaciones entre los resul-
tados financieros estimados y los reales, así como controles internos
sobre cumplimiento de leyes y reglamentos, ente otros.
A su vez, la auditoría operativa evalúa el desempeño de una

entidad, sus programas o función gubernamental, pudiendo abarcar
ámbitos de la economía y eficiencia, el logro de resultados de los pro-
gramas o beneficios previstos, la idoneidad de las políticas adoptadas,
protección y conservación de recursos de la entidad y determinar en
7 Idem.
8 Ibidem, p. 25.
167
qué medida un programa produce los objetivos deseados, identifica

factores que impiden obtener el desempeño deseado.9
Según la Ley Orgánica de la Contraloría General de Cuentas y su

Reglamento, las auditorías gubernamentales pueden ser de distinta
naturaleza: financiera, auditoría de gestión, auditoría informática,
auditoría integral, auditorías especializadas y exámenes especiales.10
Las auditorías financieras y de gestión indicadas en el párrafo

anterior son análogas a las financieras y operativas antes analizadas.
La informática responde al funcionamiento de los sistemas electrónicos
para la transparencia y el desarrollo del gobierno electrónico, a lo que
se hará referencia más adelante, mientras que los exámenes especiales
buscan analizar aspectos concretos sobre los que se tenga duda.
En efecto, el artículo 2 del Reglamento a la Contraloría General

de Cuentas define los diferentes tipos de auditoría: interna, «conce-
bida para agregar valor y mejorar las operaciones de una institución
pública, colaborando con el ente a cumplir sus objetivos»; auditoría
financiera, «que evalúa los estados financieros y la liquidación del
presupuesto, con el fin de dar una opinión profesional independiente
sobre la razonabilidad del contenido de los mismos, incluyendo la
revisión de toda la evidencia que sustenta la veracidad de los mis-
mos»; auditoría de gestión, «que evalúa el proceso administrativo y
operacional, con el fin de determinar si la organización, funciones,
sistemas integrados y procedimientos diseñados para el control de las
operaciones, se ajustan a las necesidades institucionales y técnicas»;
la auditoría de sistemas informáticos, «que evalúa los sistemas de
información, para medir la conveniencia y capacidad de los recursos
tecnológicos asignados»; auditoría integral, que busca «soluciones
globales para los males que aquejan individualmente a los entes
públicos, y a estos dentro del sector al que pertenecen»; y auditoría
especializada, aplicable a la evaluación de áreas específicas.
Así, las auditorías como tales forman todo un sistema institu-

cional. Según el artículo 16 del Reglamento de la Contraloría General
de Cuentas de la República de Guatemala:
9 Idem.
10 Contraloría General de Cuentas de la República de Guatemala, op. cit., nota 5.
168
«El sistema de auditoría gubernamental está constituido por las

políticas, normas, metodologías y procedimientos que emita el
Contralor, para orientar la práctica de los diferentes tipos de auditoría,
entre otros, los siguientes: auditoría financiera, auditoría de gestión,
auditoría informática, auditoría integral, auditorías especializadas y
exámenes especiales».
Los entes objeto de fiscalización gubernamental a través de

auditoría en la República de Guatemala se encuentran indicados en
el artículo 2 de la Ley de la Contraloría General de Cuentas:
«Corresponde a la Contraloría General de Cuentas la función

fiscalizadora en forma externa de los activos y pasivos, derechos,
ingresos y egresos y, en general, todo interés hacendario de los
Organismos del Estado, entidades autónomas y descentralizadas,
las municipalidades y sus empresas, y demás instituciones que
conforman el sector público no financiero; de toda persona, entidad
o institución que reciba fondos del Estado o haga colectas públicas;
de empresas no financieras en cuyo capital participe el Estado, bajo
cualquier denominación así como las empresas en que éstas tengan
participación. También están sujetos a su fiscalización los contratistas
de obras públicas y cualquier persona nacional o extranjera que, por
delegación del Estado, reciba, invierta o administre fondos públicos,
en lo que se refiere al manejo de estos. Se exceptúan las entidades
del sector público sujetas por ley a otras instancias fiscalizadoras. La
Contraloría General de Cuentas deberá velar también por la probidad,
transparencia y honestidad en la administración pública, así como
también por la calidad del gasto público».
IV. BREVES APUNTES DE DERECHO COMPARADO
Figuras que presentan elementos comunes las encontramos

en las diversas legislaciones nacionales o regionales, siendo que los
Estados han definido distintos mecanismos de fiscalización guber-
namental y han creado institucionalidad para tal efecto.
En la Unión Europea, por ejemplo, el Tribunal de Cuentas Eu-

ropeo es el ente encargado de la fiscalización y control de las cuentas
de la Unión.
«En su calidad de auditor externo independiente de la UE, el Tribunal

de Cuentas Europeo (TCE) vela por los intereses de los contribuyentes
europeos. Aunque el TCE no tiene capacidad jurídica, contribuye a
169
mejorar la gestión del presupuesto de la UE por parte de la Comisión

Europea e informa sobre las finanzas de la Unión».11
Entre sus funciones destacan auditar los ingresos y egresos de

la Unión Europea, verificando que su recepción, uso, rentabilidad
y contabilidad de los fondos sean correctos, así como a cualquier
entidad que maneje fondos de la Unión.
La regulación actual del Tribunal la encontramos actualmente en

el Tratado Constitutivo de la Unión Europea (Tratado de Maastricht):
«El Tratado de Maastricht, partiendo de la estructura desarrollada
dentro de las 3 comunidades europeas, recogió y desarrolló la ins-
titucionalidad de la Unión Europea, contemplando a los órganos
principales»,12 siendo el Tribunal Europeo uno de los siete órganos
principales, localizándose su sede en Luxemburgo.
El caso de la República de China (Taiwán) es particular, ya que

el órgano de control es un poder principal y autónomo al nivel de
los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. El Jiānchá Yùan (Yuan
de Control) es una agencia de monitoreo al gobierno, constituyendo
una de las cinco ramas del gobierno de la República de China.13 En él
encontramos un ejemplo de empoderamiento del órgano fiscalizador,
dotándosele de amplias funciones y una jerarquía elevada para el
ejercicio de sus funciones.
En los Estados Unidos de América funciona la Government

Accountability Office. Según la página electrónica oficial de este ente,
su misión es apoyar al Congreso de los Estados Unidos de América
en el cumplimiento de sus responsabilidades constitucionales para
mejorar el rendimiento y asegurar la rendición de cuentas del Go-
bierno Federal, en beneficio de los estadounidenses.14
Documentos teóricos emanados de este órgano han servido

como fuente para la realización del presente trabajo de investigación.
11 Unión Europea, «El Tribunal de Cuentas Europeo (TCE)», https://europa.eu/

european-union/about-eu/institutions-bodies/european-court-auditors_es.
12 Maldonado Ríos, Erick Mauricio, Manual de Integración Regional, Guatemala,
Universidad Rafael Landívar, Editorial Cara Parens, 2013, p. 151.
13 Más información se puede obtener en el sitio http://www.taiwanlawresources.
com/index.php?option=com_content&task=view&id=10&Itemid=18.
14 Traducción libre del autor. Disponible en https://www.gao.gov/about/index.html.
170
V. EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA FISCALIZACIÓN Y

SANCIÓN ADMINISTRATIVA EN GUATEMALA
Por considerarlo de interés particular, se relatan los hechos

que a juicio de la Contraloría General de Cuentas constituyen los
antecedentes históricos más importantes en los procesos de auditoría
gubernamental en la República de Guatemala y que han sido com-
plementados por el autor del presente documento:15
– En 1609 se establece la obligación de rendición de cuentas de la

Capitanía General de Guatemala ante la Contaduría Mayor del
Virreinato la Nueva España, siendo este el primer antecedente
colonial de un proceso de fiscalización.16
– En 1769 se da la creación de la Contaduría Provincial por Decreto

Real emanado del rey español Carlos IV.
– En 1810 sucede la creación del Tribunal de Contaduría Mayor

de Guatemala.17
– En 1822 ocurre la supresión de la Contaduría Mayor de Guate-

mala y sometimiento a la de México.
– En 1823 la misma Asamblea Nacional Constituyente que aprobó

la Constitución Federal de 1824 creó la Contaduría Mayor de
Cuentas, incluida en la Ley Número 1, integrada por un tesorero,
un interventor, un oficial mayor y un escribiente. A esta le co-
rrespondía calificar y custodiar las escrituras de los negocios de
la entonces Hacienda Federal y las Finanzas de los empleados.
– En el año 1881 se estableció la Dirección General de Cuentas,

mediante Decreto Gubernativo 261, cuyas funciones principales
eran ejercer la inspección de la contabilidad pública, centralizar
las cuentas de todos los ramos de la hacienda pública, resumién-
15 Contraloría General de Cuentas, http://www.contraloria.gob.gt/INICIO_CGC.

html.
16 Si bien la Capitanía General de Guatemala «el Reyno de Guatemala» jerárqui-
camente no dependía del Virreinato de la Nueva España (actual México), en
algunos aspectos concretos sí rendía informes.
17 Esta creación es parte de las reformas borbónicas del régimen colonial del
siglo XIX. Habiéndose originado durante la última época del período colonial
guatemalteco, encontrándose la Capital del Reyno ya en la Nueva Guatemala
de La Asunción.
171
dolas en una cuenta general, y registrar los nombramientos de

empleados en todos los ramos del servicio público.
A su vez, este mismo Decreto crea el Tribunal de Cuentas con

el objeto de instruir y fenecer los juicios de cuentas fiscales y muni-
cipales.
– En 1945, en virtud del nuevo texto constitucional se instituye el

Tribunal y la Contraloría de Cuentas como «una institución autó-
noma que controla y fiscaliza los ingresos, egresos, y demás inte-
reses hacendarios del Estado, del Municipio, de la Universidad,
de las instituciones que reciban fondos directa o indirectamente
del Estado y de las demás organizaciones que determine la ley».18
– Durante el gobierno democrático del presidente Juan José Aré-
valo, se emite (1948) el Decreto 515 del Congreso de la República
de Guatemala, Ley Orgánica del Tribunal y Contraloría General
de Cuentas; por primera vez se utilizó el título de «Contralor».
– En 1955 el régimen dictatorial de facto del usurpador Carlos
Castillo Armas emitió el Decreto gubernativo 220, que anula la
autonomía de la Contraloría de Cuentas, convirtiéndola en de-
pendencia del entonces Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
– En 1956 entra en vigor una nueva Constitución, regresiva en
diversas materias, incluyendo la autonomía de la Contraloría
General de Cuentas. Si bien dicha Constitución reconoce que
«La Contraloría de cuentas es una institución técnica con ab-
soluta independencia de funciones, que fiscaliza los ingresos,
egresos e intereses hacendarios del Estado, del Municipio, de la
Universidad, de las instituciones estatales y descentralizadas y
demás entidades o personas que determine la ley»,19 establece
que la elección del contralor está sujeta al Ejecutivo: «El jefe de
Contraloría de Cuentas será nombrado por el Presidente de la
República; durará en el ejercicio de sus funciones cuatro años».20
18 Constitución de la República de Guatemala de 1945, vigente a partir del 15 de

marzo de 1945, artículo 188.
marzo de 1956, artículo 210.
172
– Durante el mismo período, en 1956, se emite la ley en la materia

a la que hace referencia el artículo 210 constitucional transcrito: el
Decreto 1126, Ley Orgánica del Tribunal y Contraloría de Cuentas.
– Tras el rompimiento institucional de 1963, en 1964 el jefe de
Estado de facto, Enrique Peralta Azurdia, emite el Decreto Ley
247, que modifica el Decreto 1126, a efecto que el Jefe de la Con-
traloría sea nombrado por el Organismo Ejecutivo, sujetándolo
nuevamente a la voluntad del Gobierno central.
– La figura de la Contraloría General de Cuentas asume su nombre
actual y principales funciones, mediante su nueva regulación, en
la Constitución de la República de Guatemala de 1965, en que la
Contraloría de Cuentas se define como una «institución técnica,
con funciones descentralizadas, que fiscaliza los ingresos, egresos e
intereses hacendarios de los organismos del Estado, del municipio,
de las entidades estatales descentralizadas, autónomas y semiautó-
nomas, así como de cualquier entidad o persona que reciba fondos
del Estado o haga colectas públicas. Su organización, funciona-
miento y atribuciones serán determinadas por la ley».21 Asimismo,
las funciones de elección del contralor vuelven al Congreso: «El
jefe de la Contraloría de Cuentas será electo por el Congreso de
la República y durará en el ejercicio de sus funciones cuatro años;
tendrá facultades para nombrar y remover a los funcionarios y
empleados de las distintas dependencias de la Contraloría y para
designar interventores en los asuntos de su competencia».22
– En 1985 se promulga la Constitución Política de la República
vigente, que contiene cinco artículos relativos al sistema de
fiscalización a los que se hará referencia más adelante
– En 1996, con la suscripción de los Acuerdos de Paz, el Estado
de Guatemala asume el compromiso de reformar y modernizar
la Contraloría General de Cuentas. De ello derivó la nueva Ley
Orgánica de la CGC y su Reglamento, en 2002.
– En 2014 fue emitido el Acuerdo Gubernativo 192-2014 que

contiene el Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría
General de Cuentas.

febrero de 1966, artículo 226.
173
VI. LEGISLACIÓN CONSTITUCIONAL EN LA

REPÚBLICA DE GUATEMALA
Como se ha indicado, son cinco los artículos de la Constitución

Política de la República de Guatemala relativos al régimen de fisca-
lización. Su contenido principal es el siguiente:
a) Artículo 232.- Contraloría General de Cuentas:
– Concibe a la Contraloría como una Institución técnica

descentralizada.
– Le otorga funciones fiscalizadoras de ingresos, egresos
(todo interés hacendario) de los organismos del Estado, los
municipios, entidades descentralizadas y autónomas, así
como de cualquier persona que reciba fondos del Estado,
contratistas de obras públicas.
b) Artículo 233.- Elección del Contralor General de Cuentas:
– Indica que su nombramiento es atribución del Congreso

de la República, por mayoría absoluta de diputados.
– Prevé que su nombramiento es por cuatro años.
– Establece las causas de remoción.
– Obliga a la presentación de informe de su gestión al Con-
greso de la República.
– Prevé las inmunidades propias del contralor.
– Desarrolla su forma de elección, a través de una comisión
de postulación, indicando como se integra la misma.
– Prevé la no reelección, a cuyo pesar en la República de
Guatemala existe el precedente nefasto de la reelección
(no en período consecutivo) del actual contralor general,
obscuramente avalado por la Corte de Constitucionalidad
de la República de Guatemala en sentencia dictada dentro
del expediente 4806-2014.23
c) Artículo 234. Requisitos para ser el Contralor General de Cuentas.
23 El texto íntegro de esta sentencia puede encontrarse en la siguiente página elec-

trónica: https://iuristec.com.gt/index.php?title=Sentencia:20141021-0000-4806-2014
174
d) Artículo 235.- Facultades del Contralor General de Cuentas y

nombramiento y remoción del personal.
e) Artículo 236.- Recursos administrativos y judiciales contra los

actos y las resoluciones de la Contraloría General de Cuentas.
A su vez, en términos generales, la Ley Orgánica de la Contra-

loría General de Cuentas (Decreto 31-2002) define naturaleza jurídica
de la institución, sus funciones, estructura orgánica, régimen san-
cionatorio, procedimiento para la imposición de sanciones, cobro y
destino de multas impuestas, así como los recursos legales.
VII. OTRA LEGISLACIÓN VINCULADA EN LA

REPÚBLICA DE GUATEMALA AL RÉGIMEN DE
AUTORÍA GUBERNAMENTAL
– Ley del Tribunal de Cuentas (Decreto Legislativo 1126).
– Ley de Probidad y Responsabilidad de Funcionarios y Emplea-

dos Públicos (Decreto 8-97), que incluye:
o La obligación de presentar a la CGC declaración de todos

sus bienes y deudas, a los funcionarios y empleados de los
organismos del Estado, municipalidades, descentralizadas
o de otra naturaleza (artículo 1).
o Ampliación de las declaraciones si adquieren bienes in-

muebles u otros bienes cuyo precio sea mayor de cincuenta
mil quetzales (Q.50,000.00) o deudas mayores a ese monto
(artículo 4).
o El incumplimiento a esas obligaciones da lugar a una multa

equivalente al salario acumulado durante el tiempo que
dure dicho incumplimiento (artículo 7).
o Prohibiciones a funcionarios y empleados públicos y

parientes para ser contratistas o proveedores del Estado,
municipio, instituciones autónomas o descentralizadas
(artículo 8) y prohibición de desempeñar cargo si, habiendo
administrado fondos públicos no tengan constancia de
solvencia o finiquito; los inhabilitados por auto de prisión,
175
condena pendiente de recurso o pena impuesta por sen-

tencia, entre otros (artículo 9).
– Ley de Acceso a la Información Pública.
– Ley de Organizaciones No Gubernamentales.
– Ley de lo Contencioso Administrativo.
– Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural.
– Código Municipal.
– Ley Orgánica del Presupuesto.
VIII. LOS PROCESOS ACTUALES DE AUDITORÍA

GUBERNAMENTAL
Como ya se apuntó, antes que poseer un fin represivo y sancio-

nador, los procesos de auditoría gubernamental persiguen apuntalar
las acciones de la administración pública para alcanzar su idoneidad,
mediante un adecuado manejo de los fondos públicos, que garan-
ticen la transparencia de la ejecución, así como la optimización de
los procedimientos institucionales, promoviendo el fortalecimiento
institucional. Así, en el caso de la República de Guatemala, la Con-
traloría General de Cuentas afirma que sus ejes fundamentales son:
fortalecimiento de la fiscalización, probidad y transparencia, lo que
implica fortalecer la función fiscalizadora bajo criterios de eficiencia,
eficacia, economía y oportunidad, fomentando la cultura de probi-
dad y calidad en el gasto público; fortalecimiento institucional, que
implica el uso eficaz y eficiente de los recursos, propiciando la mo-
dernización institucional; y fomento al desarrollo de la participación
ciudad dentro de un proceso democrático mediante las propuestas
de control y fiscalización que promueva las auditorías participativas
y organizadas.24
Así, se busca desde el control gubernamental realizar auditorías

con un enfoque integrado, donde además de los aspectos financieros y
presupuestarios se analice el cumplimiento de la gestión institucional,
24 Contraloría General de Cuentas, Informe de Gestión 2006-2016, Guatemala, s/e,

2010, p. 5.
176
a través del cumplimiento de los planes operativos anuales, mejora

de la calidad de presentación de los informes de auditoría y la identi-
ficación de hallazgos relevantes que coadyuven a orientar la gestión
gubernamental para lograr una mejor eficacia, eficiencia, economía y
equidad en el uso y manejo de recursos públicos, reconociéndose que
el nuevo rol asesor y preventivo de la Contraloría implica la generación
de información de alertas tempranas, promoviendo el uso del gobier-
no electrónico y auditorías concurrentes como un mecanismo ágil y
preventivo al permitir establecer en un tiempo inmediato y previo a la
ejecución el grado de correspondencia entre la información examinada
y el cumplimiento de las leyes y normas aplicables.25
IX. A MODO DE CONCLUSIÓN
Los procesos de fiscalización al sector público constituyen un

importante mecanismo de limitación a la administración pública,
mediante un examen permanente de su actuar, con miras a garantizar
el fin fundamental del Estado contemporáneo: el alcance del bien
común de sus habitantes.
Dentro del proceso de fiscalización, la auditoría gubernamental

juega un papel importante, ya que generalmente órganos indepen-
dientes a los tres organismos del Estado ejercen una función vigilante
del quehacer de las distintas entidades públicas. En el caso de la Re-
pública de Guatemala, esa atribución recae en la Contraloría General
de Cuentas, entidad con rango constitucional desde la Constitución
de la República de Guatemala de 1945, cuya estructura e integración
ha ido variando, hasta su configuración actual.
Las funciones de la Contraloría General de Cuentas abarcan tanto

aspectos de evaluación operativa y de funcionamiento, como de carácter
financiero, informático y de gestión. De acuerdo con la concepción ac-
tual de la función fiscalizadora gubernamental, más que una naturaleza
represiva y sancionadora, la auditoría gubernamental persigue ser un
instrumento facilitador para mejorar el quehacer de la administración
pública, el fortalecimiento institucional y el adecuado manejo de los
fondos públicos, promoviendo la transparencia. De tal forma, a través
de una eficiente auditoría gubernamental, se permite generar las condi-
25 Ibidem, pp. 27 y 28.
177
ciones óptimas para la prestación de servicios públicos por parte de las

entidades competentes, con miras a alcanzar el fin del Estado guatemal-
teco consagrado en el artículo 1º de la vigente Constitución Política de
la República de Guatemala: alcanzar el bien común de sus habitantes.
X. REFERENCIAS
ASAMBLEA CONSTITUYENTE, Constitución de la República de Guatemala

de 1945, vigente a partir del 15 de marzo de 1945.
ASAMBLEA NACIONAL CONSTITUYENTE, Constitución de la República de

Guatemala de 1956, vigente a partir del 1 de marzo de 1956.
__________, Constitución de la República de Guatemala de 1965,

vigente a partir del 5 de febrero de 1966.
__________, Constitución Política de la República de Guatemala,

vigente desde el 14 de enero de 1986.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Decreto 31-2002, Ley Orgá-

nica de la Contraloría General de Cuentas.
__________, Decreto 8-97, Ley de Probidad y Responsabilidad de

Funcionarios y Empleados Públicos.
__________, Decreto 1126, Ley del Tribunal de Cuentas.
CONTRALORÍA GENERAL DE CUENTAS, Informe de Gestión 2006-2016, Gua-

temala, sin editorial, 2010.
__________, Manual de Auditoría Gubernamental, http://www.contraloria.

gob.gt/imagenes/i_docs/i_mag.pdf
E NCICLOPEDIA J URÍDICA , edición 2014, http://www.enciclopedia-

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fiscalizaci%C3%B3n-administrativa.htm.
FUNDACIÓN RAFAEL PRECIADO HERNÁNDEZ, Foro sobre Auditoría y Control

de la Gestión Gubernamental. Memoria, México, sin editorial, 1996.
MALDONADO RÍOS, Erick Mauricio, Manual de integración regional, Guate-

mala, Universidad Rafael Landívar, Editorial Cara Parens, 2013.
178
OFICINA DE CONTRALORÍA GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA,

https://www.gao.gov/about/index.html.
__________, Normas de Auditoría Gubernamental, Contraloría General

del Perú (versión en español), 1994.
OSSORIO, Manuel, Diccionario de ciencias jurídicas, políticas y sociales,

trigésima edición, Argentina, Heliasta, 2004.
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE GUATEMALA, Acuerdo Gubernativo 192-

2014, Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General
de Cuentas.
REAL ACADEMIA ESPAÑOLA, Diccionario de la lengua española, 23ª edición,

2014, http://dle.rae.es/.
TAIWAN LAW RESOURCES, http://www.taiwanlawresources.com/index.php?

option=com_content&task=view&id=10&Itemid=18.
U NIÓN E UROPEA , «El Tribunal de Cuentas Europeo (TCE)»,

https://europa.eu/european-union/about-eu/institutions-bodies/
european-court-auditors_es.
179
Esta publicación fue diagramada y editada en
los talleres gráficos de Editorial Serviprensa,
S.A. en el mes de noviembre de 2017.
La Revista Jurídica XXVII está conformada por investigaciones
llevadas a cabo en el marco de la tercera cohorte del Doctorado
en Derecho de la Universidad Rafael Landívar y la Universidad del
País Vasco, dentro del curso de Tendencias actuales del derecho
administrativo, bajo la dirección del doctor Martín María Razquin
Lizarraga, catedrático de derecho administrativo en la Universidad
Pública de Navarra.
Los temas centrales sobre los cuales versan las investigaciones

contenidas en la Revista Jurídica XXVII cubren los siguientes
temas: a) organización administrativa en el marco de la crisis
económica; b) transparencia y buen gobierno, c) contratación
pública y contratación pública verde; d) procedimiento
administrativo, administración electrónica y procedimiento
sancionador; e) responsabilidad de la Administración Pública
y control de la Administración: recursos administrativos y
jurisdicción.
La importancia de la Revista Jurídica XXVII consiste en evaluar la

legislación guatemalteca en relación con las tendencias actuales
del derecho administrativo, con la finalidad de proponer ideas
para alcanzar una legislación más apta para el desarrollo de
una Administración Pública eficaz, eficiente y respetuosa de los
derechos fundamentales de los particulares.

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