UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA

Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades

División de Estudios Políticos y Sociales
Departamento de Desarrollo Social
Maestría en Gestión y Desarrollo Social

TEMA

La acción colectiva como elemento de incidencia en política pública: el caso de la gestión

de residuos sólidos urbanos en el municipio de Zapopan, Jalisco.

Que para obtener el grado de Maestro en Gestión y Desarrollo Social

Presenta el:

Lic. Luis Carlos Mercado Maciel

Bajo la dirección del

Dr. Gerardo Bernache Pérez

Guadalajara, Jalisco, diciembre de 2010

 UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA
Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades
División de Estudios Políticos y Sociales
Departamento de Desarrollo Social
Maestría en Gestión y Desarrollo Social

TEMA

La acción colectiva como elemento de incidencia en política pública: el caso de la gestión

de residuos sólidos urbanos en el municipio de Zapopan, Jalisco.

Que para obtener el grado de Maestro en Gestión y Desarrollo Social

Presenta el:

Lic. Luis Carlos Mercado Maciel

Bajo la dirección del

Dr. Gerardo Bernache Pérez

Guadalajara, Jalisco, diciembre de 2010

RESUMEN

La presente tesis propone que la incidencia en política pública puede darse con mayor
eficacia a través de acciones colectivas con enfoque de desarrollo social, esto en
comparación con otras propuestas unisectoriales. Es así que a partir del caso de la gestión
de residuos sólidos urbanos en el municipio de Zapopan, Jalisco, se conjuga una propuesta
de incidencia intersectorial basada en el potencial endógeno de la comunidad, esto en
detrimento de las posturas individualistas. El afán del documento es contribuir en la
migración hacia un paradigma de mayor sustentabilidad.

ABSTRACT

This thesis proposes that the impact on public policy can be more effectively achieved
through collective action with a social development approach. Therefore, single-sector
proposals are taken as suboptimal alternatives. Thus, by using the case of municipal solid
waste management in Zapopan, Jalisco, the current work presents a proposal of collective
policy advocacy. This is based in endogenous communitarian potential that lessens
individualistic attitudes. This is done in order to build up a more sustainable paradigm.
 UNIVERSIDAD DE GUADALAJARA.

Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades.

División de Estudios Políticos y Sociales.

Departamento de Desarrollo Social.

Dr. J. Igor Israel González Aguirre.

Coordinador de la Maestría en Gestión y Desarrollo Social

El que suscribe, Dr. Gerardo Bernache Pérez, Director de tesis sustentada por el
Lic. Luis Carlos Mercado Maciel, "LA ACCIÓN COLECTIVA COMO ELEMENTO DE
INCIDENCIA EN POLÍTICA PÚBLICA: EL CASO DE LA GESTIÓN DE RESIDUOS
SÓLIDOS URBANOS EN EL MUNICIPIO DE ZAPOPAN, JALISCO" registrada con el
no. 014/11/10, hace de su conocimiento que habiendo efectuado el seguimiento del
proceso de investigación del tesista y revisado el producto final, considera que ésta
cumple con los requisitos para presentar el examen de grado

ATENTAMENTE

“PIENSA Y TRABAJA”
“2010 bicentenario de la Independencia y Centenario de la Revolución Mexicana”

Guadalajara, Jalisco., 14 de Diciembre de 2010

__________________________________

Dr. Gerardo Bernache Pérez

DIRECTOR DE TESIS
 “La tolerancia y la inteligencia para que dos
formas de organización radicalmente distintas
se conozcan y se comprendan parecen claves
para el éxito de este tipo de proyectos”.

David Arellano Gault

CONTENIDO

AGRADECIMIENTOS V

INTRODUCCIÓN VII

PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA XI

JUSTIFICACIÓN XII
PREGUNTAS DE INVESTIGACIÓN XV
PREGUNTA GENERAL XV
PREGUNTAS ESPECÍFICAS XV
OBJETIVOS XVI
OBJETIVO GENERAL XVI
OBJETIVOS ESPECÍFICOS XVI
HIPÓTESIS XVII
METODOLOGÍA XVIII

CAPÍTULO 1. LA ACCIÓN COLECTIVA COMO HERRAMIENTA DE POLÍTICA PÚBLICA PARA EL

DESARROLLO SOCIAL 1

1.1 ETAPA I: ESTABLECIMIENTO DE LA AGENDA 3

1.1.1 EL INSTITUCIONALISMO COMO COMÚN DENOMINADOR DEL RACIONALISMO Y DEL INCREMENTALISMO 13
1.1.1.1 Institucionalismo 13
1.1.1.2 Racionalismo 18
1.1.1.3 Incrementalismo 23
1.1.2 EL PODER DE COTIDIANIZAR, ¿HAY OTRO TIPO DE PODER? 28
1.1.3 LOS MECANISMOS DE LA CREENCIA: LA PERSUASIVA POLÍTICA VERBAL 34
1.1.4 EL DESARROLLO LOCAL COMO AMORTIGUADOR DE LOS CICLOS DE ATENCIÓN 41
1.1.5 LA DISPERSIÓN INTERSECTORIAL DE LOS RECURSOS HUMANOS: LA PÉRDIDA DEL MONOPOLIO ESTATAL 48
1.2 ETAPA II: TOMA DE DECISIONES 54
1.2.1 EL UMBRAL DE LA PERCEPCIÓN HUMANA 59
1.2.2 EL MUNICIPIO COMO NODO HISTÓRICO DE UNA RED DE FORMACIÓN CIUDADANA 63
1.2.3 LA REGULACIÓN DEL MERCADO COMO FORMA DE CONTROL DE PRÁCTICAS PERVERSAS 65
1.2.4 LA TOMA DE CONCIENCIA DE LA ACCIÓN COLECTIVA Y SU CAPACIDAD PARA RECONSIDERAR 71
1.3 ETAPA III: IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN 75
1.3.1 LA ADICCIÓN INSTITUCIONAL Y EL SÍNDROME DE ABSTINENCIA DE LA BUROCRACIA ANTE LA ACCIÓN
COLECTIVA 83
1.3.2 LA INCOMPATIBILIDAD ENTRE LA CRISIS Y LA TRANSFORMACIÓN SOCIAL 87
1.3.3 ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (OSC) COMO MEDIADORAS Y COMO HEGEMONÍAS 90
1.3.4 ACCIÓN COLECTIVA Y CAPITAL SOCIAL: ENCUENTROS Y DESENCUENTROS 96

I
CAPÍTULO 2. ELEMENTOS PARA UNA GESTIÓN DE RESIDUOS MÁS SUSTENTABLE EN MÉXICO 100

2.1 ETAPA I: ESTABLECIMIENTO DE AGENDA 102

2.1.1 EL INSTITUCIONALISMO COMO COMÚN DENOMINADOR DEL RACIONALISMO Y DEL INCREMENTALISMO 102
2.1.2 EL PODER DE COTIDIANIZAR, ¿HAY OTRO TIPO DE PODER? 106
2.1.3 LOS MECANISMOS DE LA CREENCIA: LA PERSUASIVA POLÍTICA VERBAL 109
2.1.4 EL DESARROLLO LOCAL COMO AMORTIGUADOR DE LOS CICLOS DE ATENCIÓN 113
2.1.5 LA DISPERSIÓN INTERSECTORIAL DE LOS RECURSOS HUMANOS: LA PÉRDIDA DEL MONOPOLIO ESTATAL 116
2.2 ETAPA II: TOMA DE DECISIONES 120
2.2.1 EL UMBRAL DE LA PERCEPCIÓN HUMANA 120
2.2.2 EL MUNICIPIO COMO NODO HISTÓRICO DE UNA RED DE FORMACIÓN CIUDADANA 125
2.2.3 LA REGULACIÓN DEL MERCADO COMO FORMA DE CONTROL DE PRÁCTICAS PERVERSAS 129
2.2.4 LA TOMA DE CONCIENCIA DE LA ACCIÓN COLECTIVA Y SU CAPACIDAD PARA RECONSIDERAR 134
2.3 ETAPA III: IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN 139
2.3.1 LA ADICCIÓN INSTITUCIONAL Y EL SÍNDROME DE ABSTINENCIA DE LA BUROCRACIA ANTE LA ACCIÓN
COLECTIVA 139
2.3.2 LA INCOMPATIBILIDAD ENTRE LA CRISIS Y LA TRANSFORMACIÓN SOCIAL 144
2.3.3 ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL (OSC) COMO MEDIADORAS Y COMO HEGEMONÍAS 149
2.3.4 ACCIÓN COLECTIVA Y CAPITAL SOCIAL: ENCUENTROS Y DESENCUENTROS 153

CAPÍTULO 3. LA GESTIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS (GRSU) EN ZAPOPAN 155

3.1 EL MUNICIPIO DE ZAPOPAN 156

3.1.1 POBLACIÓN Y VIVIENDA 156
3.1.2 TERRITORIO 159
3.1.3 ECONOMÍA 161
3.1.4 HIDROLOGÍA 163
3.2 ANTECEDENTES 167
3.3 SITUACIÓN ACTUAL DE LA GESTIÓN DE RESIDUOS EN ZAPOPAN 172
3.3.1 ESTABLECIMIENTO DE AGENDA 174
3.3.1.1 Pepenadores y rellenos sanitarios 174
3.3.1.2 La cadena trófica: carretoneros, pepenadores, acopiadores pequeños, grandes acopiadores
y recicladores 186
3.3.1.3 Oferta, demanda, nicho, masificación y tecnología: factores críticos del mercado de
reciclables 196
3.3.2 TOMA DE DECISIONES 204
3.3.2.1 El caso de los plásticos en 2008: El valor de la experiencia y el conocimiento del
mercado 204
3.3.2.2 Las estrategias de supervivencia de la informalidad 213
3.3.3 IMPLEMENTACIÓN Y EVALUACIÓN 217
3.3.3.1 Formalidad e informalidad: las interacciones voluntarias e involuntarias 217

II
3.3.3.2 El paradigma sanitario de la gestión de residuos y la visión del director de aseo público de
Zapopan 224

CAPÍTULO 4. MARCO JURÍDICO DE LA GRSU EN MÉXICO Y SUS CONTEXTOS TERRITORIALES 230

4.1 CONTEXTO INTERNACIONAL 231

4.2 CONTEXTO NACIONAL 233
4.3 CONTEXTO ESTATAL 236
4.4 CONTEXTO MUNICIPAL 238

CAPÍTULO 5. EDUCACIÓN AMBIENTAL 239

5.1 DIAGNÓSTICO INICIAL 240

5.2 TENDENCIA DEL DISCURSO 242
5.3 SUSTENTO PEDAGÓGICO 244
5.4 IMPACTO SOCIAL Y REPERCUSIONES EN EL DESARROLLO SOCIAL 249

CAPÍTULO 6. TENDENCIAS EN LA GESTIÓN DE RESIDUOS DE ZAPOPAN 252

6.1 PUNTOS VERDES METROPOLITANOS 252

6.2 SEGREGACIÓN EN ORIGEN 261

CONSIDERACIONES FINALES 266

PROPUESTA DE ACCIÓN 266

VINCULACIÓN DE PEPENADORES Y CARRETONEROS EN RECOLECCIÓN DE ORIGEN. 267
VINCULACIÓN CON LA COMUNIDAD PARA CAPACITACIÓN AMBIENTAL PARA CASAS. 267
VINCULACIÓN CON EMPRESAS. 268
VINCULACIÓN CON GOBIERNO PARA CUMPLIR CON REGULACIÓN Y SER UN INTERLOCUTOR EMPODERADO. 271
VINCULACIÓN CON EMPRESAS PRODUCTORAS DE ENVASES Y EMBALAJES PARA RECOMENDAR Y/O FORZAR A
REDISEÑAR LOS DE DIFÍCIL RECICLAJE O EXCESIVO USO DE MATERIALES. 271
CONCLUSIONES 272

BIBLIOGRAFÍA 278

LEGISLACIÓN CONSULTADA 288

NACIONAL 288
ESTATAL 288
MUNICIPAL 288

III
ANEXOS 289

ANEXO 1. SOLICITUD DE INFORMACIÓN A DIRECCIÓN DE ASEO PÚBLICO DE ZAPOPAN. 289

ANEXO 2. SOLICITUD DE INFORMACIÓN A LA ADMINISTRACIÓN DEL RELLENO SANITARIO PICACHOS. 293
ANEXO 3. CUESTIONARIO DE ENTREVISTA A EMPRESAS RECICLADORAS: NOVAJAL Y AVANGARD. 296
ANEXO 4. CUESTIONARIO DE ENTREVISTA AL ING. ELÍAS ÁVILA CASTRO. DIRECCIÓN DE ASEO PÚBLICO DE
ZAPOPAN. 297
ANEXO 5. CUESTIONARIO DE ENTREVISTA A CARRETONERO DE ZAPOPAN 300
ANEXO 6. CUESTIONARIO DE ENTREVISTA AL ING. HARO. RELLENO SANITARIO DE PICACHOS. 301
ANEXO 7. CUESTIONARIO DE ENTREVISTA AL DUEÑO DE UN CENTRO INFORMAL DE ACOPIO. 302
ANEXO 8. CUESTIONARIO DE ENTREVISTA A SEMADES 303
ANEXO 9. RECUPERACIÓN INICIAL DE OBSERVABLES 305
ANEXO 10. CONSTRUCCIÓN DE CATEGORÍAS 308

IV
AGRADECIMIENTOS

Antes de comenzar este recorrido, es necesario agradecer a las personas que me

apoyaron, directa o indirectamente, durante estos casi tres años que me ha tomado
concluir el presente texto. Ha sido mucha gente la que contribuyó para culminar
(temporalmente) esta historia, algunos tuvieron papeles protagónicos, otros fueron más
fugaces, pero igualmente valiosos.

En primer lugar agradezco a toda mi familia por recibirme cada que voy a refugiarme a
Colima. En específico: a mi papá, por todo su apoyo y por haber insistido en la
perseverancia, valor sin el cual no se puede aspirar a culminar esta labor, gracias por
aconsejarme bien en mis momentos de duda. A mi mamá, por los ánimos brindados
durante todo este tiempo en incontables charlas telefónicas, y por mantenerme vinculado
a las novedades familiares, ya platicaremos con más calma en estas navidades. ¡Ánimo
con tu Licenciatura! A mi hermana Ale, por comprender en lo que deriva esto del grado
académico: en un librito y muchos achaques. Y también por haber compartido conmigo
una infancia sin telecable, pero eso sí, llena de buenas obras literarias. ¡A ver qué sale!
También quiero mencionar a mis abuelas, Catalina y Guillermina, y a mis abuelos, Miguel
(q.e.p.d.) y Carlos (q.e.p.d.), por la convicción que me inculcaron, desde que tengo
memoria, de que la educación es indispensable para lograr nuestros objetivos en la vida.
Tienen toda la razón.

Especial mención merecen mis compañeros de Maestría: Ana, Nora, Paulo, Úrsula, Cony,
Rosy, Toño y Blanca. Los admiro por no rajar en todo este tiempo y por haber nutrido mi
postura a través de innumerables comentarios, acotaciones, confrontaciones, críticas
constructivas (y también las destructivas), experiencias, fiestas, textos, libros, etcétera.
¿Quién iba a creer que acabaría agradeciéndoles por atacarme ideológicamente todos los
jueves y viernes con ejemplar saña? Así es la ciencia… la de verdad.

Agradezco con singular nostalgia a la Maestría en Gestión y Desarrollo Social, porque fue
suelo fértil para que germinaran todas aquellas dudas que mi experiencia de 23 años me
había dado. Respuestas no me dio, pero mejores preguntas sí, y eso ya es un gran avance.
Esto no hubiera sido posible sin las valiosas perspectivas de mis profesores y profesoras:
Igor, Juan Diego, Gastón, Lupita Moreno, Ramón, Claudia, Fletes, Leti, Antonia, Rita,
Sustay, Erika, Lupita López, Villarruel y Fernando. No puedo describir mi agradecimiento
más que afirmando que elegiría una y mil veces otra vez este programa. Espero algún día
retribuir algo de todo lo que recibí.

Quedo en deuda con el Dr. Gerardo Bernache, del Centro de Investigaciones y Estudios
Superiores en Antropología Social (CIESAS), cuya postura e investigaciones en materia de
residuos sólidos fueron esenciales para iniciarme en este campo de estudio. Gracias por la
dirección, sin la cual me hubiera empecinado en seguir un par derroteros infructuosos.
También agradezco a la Dra. Claudia, por ayudarme a reconocer la importancia de la

V
educación en el desarrollo social. Fue un aporte determinante que espero haber plasmado
en esta tesis. Gracias.

A mis amigos y amigas, cuya amistad demostró ser fuerte a pesar de tanto abandono y
tanta distancia en estos años: Temo, Leguer, Andrea, Margarita. ¡Prometo dar lata más
seguido de aquí en adelante!

Finalmente, agradecer a las instituciones que de una u otra manera hicieron posible este
trabajo:

Al departamento de Desarrollo Social, de la División de Estudios Políticos y Sociales, del

Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades (CUCSH) de la Universidad de
Guadalajara (UDG). Gracias por las facilidades para realizar este trabajo de investigación.

A la red de Gestión Integral de Residuos Sólidos (GIRESOL), por haberme brindado una
formación especializada en gestión de residuos. En verdad fue algo invaluable.

Al Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (Conacyt), por el apoyo brindado durante este
periodo de dedicación exclusiva al posgrado.

No puedo dejar de agradecer a Dios, por haberme permitido seguir, aquel 25 de

diciembre, estuvo cerca…

And to you, because your words were the inception of everything…

VI
INTRODUCCIÓN

El presente documento representa un ejercicio académico para establecer una propuesta

de incidencia en política pública a través de la generación de acciones colectivas con
enfoque de desarrollo social. Esto con la finalidad de transformar el actual sistema de
GRSU en el municipio de Zapopan y fomentar el surgimiento de un paradigma de gestión
ecológica de los residuos, el cual acompañe y, eventualmente, disminuya el protagonismo
del que goza la visión sanitarista1 del manejo de la basura.

Para lograr fundamentar una transformación que involucra a una gran cantidad de actores
sociales de los sectores gubernamentales, empresariales, sociales y académicos, hemos
establecido un marco teórico que nos permita lidiar con esta tarea. En el primer capítulo
podemos observar cómo la acción colectiva se ha postulado como la manera más factible
de lograr esta evolución de un servicio público municipal que tradicionalmente ha sido
problemático y plural, pero no complejo. Así, se demuestra a partir del apoyo en distintos
asideros teóricos, que la vinculación intersectorial es capaz de promover pautas más
sustentables de comportamiento, siempre y cuando exista un potencial sustitutivo en la
comunidad, el cual permite que las prácticas ineficientes sean gradualmente
reemplazadas.

Para sustentar la vigencia de nuestra conceptualización teórica, la cual nos permite

asimilar estrategias que de otra manera podrían considerarse ilusas, nos hemos valido de
un recorrido por diversas experiencias documentadas en distintos eventos académicos y
gubernamentales. Gracias a esto, como se puede observar en el capítulo dos, nos ha sido
posible correlacionar nuestras cavilaciones teóricas y ponerlas a prueba frente a casos
provenientes del resto de México. Es a partir de este contraste que nos ha sido posible
establecer las bondades y carencias de nuestro andamiaje conceptual, el cual, si bien es

1
Entendida la visión sanitarista como el enfoque en el que la gestión de residuos tiene como finalidad
mantener la higiene e imagen del municipio, sin considerar el impacto ecológico y económico de dicha
actividad.
VII
útil para categorizar las prácticas afines a nuestra postura, también presenta una singular
ambivalencia.

Dicha dualidad está representada por la capacidad conceptual para también detectar
aquellas omisiones que provocan que los actores sociales incurran en errores ya
documentados, esto último en distintas etapas de las políticas públicas de gestión de
residuos.

En el tercer capítulo se territorializa el análisis al municipio de Zapopan, para intentar

establecer un diálogo entre los diversos actores pertinentes de la gestión local de
residuos. De esta manera, se pretende ilustrar la complejidad que se recrea día a día en el
territorio y con los actores de las más diversa gama. Así, a partir de los testimonios
obtenidos de viva voz, y apoyados por las categorizaciones previamente mencionadas, se
ha construido un boceto multifacético de las cuestiones clave que afectan, de manera
positiva y negativa, a los responsables del sistema municipal de gestión de residuos, el
cual está lejos de ser representado solamente por el ayuntamiento, sino que recibe
influencias de empresas recicladoras, carretoneros, centros de acopio, sindicatos de
pepenadores, gobierno estatal, recolectores, y muchos otros actores que escapan a
nuestra percepción cotidiana.

Asimismo, para fortalecer la comprensión de la situación actual de los residuos sólidos en

el municipio, en el capítulo cuatro se ha desplegado un breve marco jurídico que nos
permite evidenciar los principales puntos de referencia que deben contemplar los sujetos
que pretenden funcionar en la formalidad, entendida esta como la observancia de la
reglamentación que el gobierno establece. De esta manera, a través de un sintético
recorrido que contempla distintos niveles de la reglamentación y los acuerdos, de lo
internacional a lo municipal, es posible comprender las nociones jurídicas que permean a
la administración pública, y a los que se rigen por ella.

Aunado a esto, en el quinto capítulo encontraremos un apartado que nos describe la

pertinencia de la transición de un enfoque sanitario hacia un paradigma ecológico de la
gestión de residuos, esto a través de un enfoque pedagógico. Así, podremos demostrar
VIII
cómo se puede fundamentar nuestra propuesta a partir de múltiples campos de estudio,
no solamente el de las políticas públicas, que si bien permea a través de todo el texto,
deja espacio para que la disciplina pedagógica nos aporte referentes propios, los cuales se
alinean a través de diversas corrientes psicológicas, cuyo potencial explicativo es
congruente con nuestros posicionamientos.

Posterior a eso, en el capítulo sexto hemos aislado un par de tendencias claras que, a
través de la conjugación de las diversas voces y posturas documentadas, se nos revelan
como premisas a considerar para el futuro. En primer lugar tenemos el aumento de la
densidad de infraestructura urbana de acopio de residuos revalorizables, y en segundo
lugar, la migración del epicentro de la recolección informal, es decir, la salida de los
pepenadores del basurero y su arribo a las calles, donde se encuentran con los
carretoneros, quienes también tienen una historia en la urbe.

Finalmente, sintetizamos todo el recorrido en una propuesta de diseño de acción colectiva

desde la sociedad civil, la cual contempla cinco funciones básicas de cumplimiento
obligatorio para aquellos emprendimientos que deseen promover el apuntalamiento del
enfoque de desarrollo social en la política pública de gestión de residuos. Así, la acción
colectiva, y su posterior materialización en instituciones arraigadas, nos permite cumplir
con nuestro objetivo de incidir en política pública a través de una ruta que, si bien no es la
tradicional, posee la coherencia interna suficiente para merecer ser puesta a prueba en un
entorno real.

Un par de apuntes previos que vale la pena considerar antes de la lectura de este texto, es
que nos hemos centrado en la GRSU2. Así, hemos decantado múltiples vertientes de los
residuos sólidos, tales como son los de manejo especial, los peligrosos, y otros que se
suman al amplio espectro de los residuos sólidos.

2
Siendo los residuos sólidos urbanos la suma de los residuos municipales y la recolección contratada.
Entendidos los residuos municipales como los residuos domiciliarios (de casas y pequeños comercios) y los
de parques y jardines, plazas, calles, mercados y tianguis, así como edificios públicos y otros.
IX
Asimismo, y con la finalidad de facilitar la lectura del presente documento, es necesario
especificar que cada uno de los tres primeros capítulos responde a sendas preguntas de
investigación. De esta manera, la respuesta a la cuarta pregunta es trabajada en el
capítulo sexto, así como en nuestra propuesta de acción. De esta manera, los capítulos
cuarto y quinto se revelan como complementos que coadyuvan a fundamentar y dar
mayor coherencia interna al documento.

Por otro lado, es de mencionar que cada capítulo puede resultar apetecible para distintos
públicos. Así, el capítulo uno puede ser especialmente llamativo para aquellos
profesionales de las políticas para el desarrollo, así como para estudiantes y académicos.
El segundo y tercer capítulo incumben sobre todo a los funcionarios municipales y
estatales que son responsables de la gestión de los residuos en sus regiones. Los casos
documentados y el análisis realizado contiene elementos que sus homólogos consideran
como relevantes, de ahí que su conjugación en este texto pueda ser especialmente
llamativo para estos servidores públicos, así como para otros actores privados de la
gestión de residuos, por ejemplo: recicladores, recolectores, concesionarias,
organizaciones ecologistas, y otras. El capítulo cuarto, por otro lado, lidia casi
exclusivamente con la cuestión jurídica, por lo que su lectura es una mera descripción del
marco legal pertinente a la presente tesis. En el capítulo quinto encontramos un rescate
conceptual de categorías de la educación social, adaptadas a nuestra propuesta de
incidencia en política pública desde un enfoque de desarrollo social, de ahí que sea una
lectura pertinente para los y las interesadas en este campo de estudio. Finalmente, el
capítulo sexto representa un esfuerzo por sintetizar en breve las dos tendencias
detectadas a lo largo de la investigación, este último capítulo, junto con las
consideraciones finales, son recomendables como lectura para cualquier público, ya que
se trata de una concreción digerible y carente de terminología especializada.

X
PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA

Decir que existen vacíos en un campo de estudio es ya un lugar común en política pública
para el desarrollo social. Es por ello que hemos tomado un problema muy concreto y
cotidiano para visibilizar cómo las “lagunas” en esta disciplina, no son más que
generalizaciones en espera de ser ceñidas a casos específicos.

El desarrollo social no puede ser generalista. De ahí que en el presente documento nos
hagamos cargo de una vertiente muy específica de una línea de investigación: “Desarrollo
social, vulnerabilidad, educación y sustentabilidad”. Dicha veta es la de la gestión de
residuos sólidos urbanos, la cual nos provee de escenarios conflictivos cuya
problematización nos lleva a cubrir todos y cada uno de los componentes de la línea de
investigación.

Expresado lo anterior, la problemática nodal en la que nos centramos en el presente

documento tiene que ver con la deficiente gestión de residuos sólidos urbanos que se
realiza en el municipio de Zapopan, y la búsqueda de soluciones sinérgicas que
contemplen a los actores presentes en el territorio.

La mencionada deficiencia radica en la carencia de sustentabilidad en la forma en que se

realiza actualmente la mayor parte de las etapas de la gestión de residuos sólidos
urbanos. Esto significa que las prácticas actuales de los habitantes, ayuntamiento,
empresas privadas, y otros actores, no podrán mantenerse indefinidamente así.

Nos encontramos en un momento crítico para la gestión de residuos. La cuestión actual

apunta hacia un dilema de una magnitud nacional. Los funcionarios de cada municipio
pronto tendrán que decidir entre apostarle a una gestión de residuos privatizada o
comunitaria. La primera significará el abandono de alternativas más sustentables y la
postergación y agravamiento de crisis ecológicas, económicas y sociales. La segunda
alternativa nos dirigirá hacia escenarios de mayor pluralidad y con potencial para construir
prácticas más amigables con el entorno ecológico y con algunos sectores vulnerables,
como son los pepenadores y los carretoneros.

XI
Es en esta disyuntiva en que se inserta la presente investigación, la cual aspira a inclinar la
balanza a favor de una gestión de residuos más sustentable, comunitaria, menos
depredadora e individualista. En otras palabras, una gestión de residuos con enfoque de
desarrollo social.

Para lograr esto, se requiere incidir en la forma en que los gobiernos, los habitantes, las
empresas y las organizaciones de la sociedad civil perciben la gestión de residuos. Para
imponerse a un problema tan generalizado, no basta con ejecutar proyectos
voluntaristas. Se requiere modificar la política pública de gestión de residuos. De ahí que
el quid de este documento se dirija hacia la búsqueda de alternativas de incidencia sobre
todos y cada uno de los sectores de la sociedad.

XII
Justificación
La generación de residuos sólidos es un problema que requiere urgente atención. En
México, cada día aumenta el volumen de residuos generados por habitante. Al mismo
tiempo, la población también crece. Estos dos factores magnifican el impacto ambiental
negativo que se produce en los sitios de disposición final3, donde se entierran los residuos
generados por los habitantes de la ciudad.

Los problemas ecológicos que emanan de los sitios de disposición final son sólo la punta
de un iceberg. El escurrimiento de lixiviados a las cuencas hidráulicas, la emanación de
gases de efecto invernadero y los focos de infección latentes, son la parte más conocida
de la historia. Se les puede considerar la causa de distintas afectaciones, por ejemplo: el
envenenamiento de los mantos acuíferos (de donde extraemos el agua que consumimos),
el calentamiento global y la propagación de enfermedades.

A pesar de esto, si planteamos que los sitios de disposición final son la causa de los
problemas, entonces la solución radicaría en minimizar su impacto ambiental negativo
hasta niveles social, económica y políticamente aceptables (a través de la construcción de
múltiples rellenos sanitarios). Sin embargo, ya se mencionó que los sitios de disposición
final son sólo la punta de un iceberg, debajo del cual se oculta el núcleo del problema.

La existencia de un sitio de disposición final representa a la incapacidad de los ciudadanos

para reintegrar sus residuos en ciclos de revalorización. Y el impacto ambiental negativo
generado en los sitios, representa a la ineficacia del gobierno para regularlos (a los sitios).
No obstante, es necesario compartir la responsabilidad y migrar de un discurso estéril,
que culpa al gobierno por la mayoría de los problemas, hacia un razonamiento fructífero
que permite identificar a los verdaderos sujetos sin cuya participación este problema no

3
Los sitios de disposición final son los lugares donde se depositan los residuos recolectados en los pueblos y
ciudades. Existen distintos tipos de sitios de disposición final, los cuales se describen a continuación de
manera enunciativa no exhaustiva: los vertederos a cielo abierto no tienen ningún tipo de control sanitario,
los vertederos controlados que cuentan con algún tipo de control de acceso pero pocas o nulas medidas
higiénicas y de cobertura diaria de los residuos, y los rellenos sanitarios que cuentan con control de acceso y
una membrana plástica que evita la contaminación del subsuelo, canales y fosas para captación de
lixiviados, orificios para la extracción de gases de efecto invernadero y cobertura de los residuos con una
capa de tierra al final de cada jornada, entre otras características.
XIII
existiera, y sin cuya cooperación no se puede aspirar a encontrar soluciones. Dicho sujetos
son los habitantes del territorio.

Dicho lo anterior, se puede definir que un sistema de GRSU adaptado a la compleja trama
de actores que interactúan de manera simultánea en distintos contextos del municipio,
debe tener una composición heterogénea y sinérgica. Así, el estudio de las distintas
vinculaciones intersectoriales, se presenta como una línea de investigación elemental para
bosquejar las características de los futuros modelos de GRSU municipal que desfasarán
gradualmente a los actuales.

Vale la pena mencionar que la GRSU municipal presenta oportunidades de obtención de

rendimientos financieros para las empresas concesionarias de recolección y disposición
final. Estas organizaciones, mediante su participación en licitaciones públicas que suelen
preceder a una serie de apelaciones por parte de empresas que no obtienen el contrato,
son capaces de obtener financiamiento público para realizar las mismas actividades que
previamente realizara el departamento de limpia, con la condición de hacerlo de manera
más eficiente, sin embargo, no se les obliga a introducir elementos más sustentables. A
pesar de eso, el presente estudio sostiene que tanto en contextos privatizados como en
aquellos en los que el municipio realiza las labores de aseo y limpia, es posible introducir
mecanismos de sustentabilidad real y no sólo percibida4. Esto en detrimento de los
recursos económicos de las organizaciones que dependen del entierro de los residuos,
cuya existencia podría verse amenazada en caso de que no se reposicionen de otra
manera en el universo de la gestión de residuos.

4
Una práctica de sustentabilidad real que se considerará en el presente estudio es la recolección específica,
la cual se refiere a la recolección de residuos sólidos de acuerdo a su futuro uso productivo/comercial. Esto
es, al contrario de la recolección selectiva, la cual se refiere a la recolección de residuos de acuerdo a su
clasificación conceptual (orgánicos, inorgánicos y sanitarios), ya que este último tipo de clasificación resulta
insuficiente para garantizar la homogeneidad y limpieza de origen que se requiere para evitar que el residuo
sea enterrado en un sitio de disposición final, y pueda ser reintroducido en ciclos productivos.
XIV
Preguntas de investigación

Pregunta general

¿Qué elementos debe contener una política pública con enfoque de desarrollo social que
sea capaz de vincular colectivamente las prácticas sustentables de GRSU en el municipio
de Zapopan?

Preguntas específicas

1. ¿Cuáles son los criterios para definir una política sustentable con enfoque de
desarrollo social?
2. ¿Cuáles son las prácticas no institucionalizadas que, a pesar de no ser
consideradas por la actual política pública, introducen elementos de
sustentabilidad en la gestión municipal de RSU?
3. ¿Qué elementos de la actual política de gestión de RSU, fundamenta las
prácticas institucionalizadas existentes?
4. ¿Cuáles son algunos itinerarios posibles para transitar hacia un paradigma
ecológico de GRSU en el que las prácticas sustentables no institucionalizadas
sean contempladas en la política pública?

XV
Objetivos

Objetivo general

Fundamentar la generación de una política pública con enfoque de desarrollo social y con
la capacidad para vincular colectivamente las prácticas sustentables de gestión de RSU en
el municipio de Zapopan.

Objetivos específicos

1. Definir criterios deseables en una política pública considerada como

sustentable, desde un enfoque de desarrollo social.
2. Identificar las prácticas no institucionalizadas que, a pesar de no ser
consideradas por la actual política pública, introducen elementos de
sustentabilidad en la gestión municipal de RSU.
3. Explorar los elementos de la actual política de gestión de RSU que justifican y
dieron origen a las prácticas institucionalizadas existentes.
4. Comparar posibles itinerarios para transitar hacia un paradigma ecológico de
GRSU en el que las prácticas sustentables no institucionalizadas sean
consideradas en la política pública.

XVI
Hipótesis

La acción colectiva es la forma de incidencia en política pública más factible para transitar
hacia la institucionalización de un paradigma ecológico de la GRSU en el municipio de
Zapopan.

La premisa básica del presente estudio radica en la creencia de que existe potencial para
mejorar los sistemas de GRSU a partir de la implementación paralela de prácticas
sustentables ya documentadas que fomentan comportamientos compatibles con un
enfoque de desarrollo social, mediante la promoción de acciones colectivas que
involucran a actores pertenecientes a los gobiernos, empresas privadas y grupos de la
sociedad civil.

XVII
Metodología
En este estudio se utilizan distintos métodos y técnicas, dependiendo de la etapa
del proyecto de investigación. La primera fase consistió en la aplicación de un cuasi-
experimento5 en el que se recolectaron de residuos reciclables en treinta casas durante
ocho semanas en el municipio de Guadalajara, durante los meses de Abril y Mayo de
2008. El desarrollo y los resultados de esta etapa ya fueron publicados en Mercado Maciel
(2010). De manera simultánea se inició un proceso de observación participante que
continuó durante 18 meses después de terminado el cuasi-experimento, para completar
una duración total de 20 meses.
Durante la fase de observación participante se tuvo la oportunidad de conocer el
funcionamiento, la idiosincrasia y los distintos actores que confluyen en la amplia variedad
de escenarios que configuran el universo local de los residuos sólidos. Entre dichos
escenarios y actores, tenemos: las calles en las que se realiza la recolección, el interior de
las casas que almacenan sus residuos reciclables, los centros de acopio informales que se
concentran en los alrededores de sitios de transferencia y/o disposición final, las
empresas recicladoras y las empresas formales de acopio y clasificación de papel y cartón,
metales, plásticos, vidrio. En la misma etapa también se tuvo la oportunidad de analizar el
comportamiento en el interior de la Secretaría de Medio Ambiente para el Desarrollo
Sustentable (SEMADES), así como de los departamentos de aseo y limpia de Zapopan y
Guadalajara, además de una breve vinculación con una consultora de SEMARNAT.
El acceso al campo fue posible gracias a las funciones de recolección comercial que
se realizaron durante dicho periodo de tiempo, lo que nos permitió interactuar y
cuestionar de manera natural a los distintos actores, sin que esto provocara un sesgo en
sus respuestas al saberse investigados. El acceso al interior de SEMADES y a la vinculación
con SEMARNAT, se consiguió gracias a la pertenencia a una red de promotores
ambientales llamada GIRESOL. Dicha red facilitó la integración con SEMADES en uno de
sus proyectos, facilitando la entrada a ese campo gubernamental. El proceso para acceder
5
Entendiendo al cuasi-experimento como la versión de las ciencias sociales, en lo que se refiere a los
experimentos que existen en las ciencias exactas. La diferencia radica en que, en nuestra versión, se admite
la preexistencia de factores que escapan a nuestro control y que inciden sobre los resultados. Así,
sostenemos que en ciencias sociales no existen los experimentos puros.
XVIII
a la red GIRESOL requirió de capacitación y asistencia a tres encuentros en la Ciudad de
México, entre los meses de Marzo – Septiembre de 2009. Fue también gracias a la
pertenencia a dicha red, que se lograron obtener algunos de los testimonios referidos en
el capítulo dos.
La observación participante fue un método exitoso para conseguir información
que, de otra manera, no se hubiera podido conseguir. Sin embargo, cabe mencionar que
dentro del procesos de observación participante se estuvo en riesgo de sesgar la
obtención de datos debido a la tendencia a “hacerse nativo” (Flick, 2007, pág. 157) y la
consecuente pérdida de criticidad por parte del investigador. No obstante, se puede
afirmar que cualquier dosis de natividad obtenida no fue más que la requerida para
continuar con la observación participante sin que se perdiera la naturalidad de los actores
del entorno analizado.
La etapa de observación participante se puede dividir en dos secciones: una de
baja y otra de alta intensidad. La de alta intensidad comprende los meses de Abril de 2008
a Abril de 2009. Durante dicho periodo se realizó observación participativa diariamente.
Después, durante el periodo de baja intensidad que comprende los meses entre Mayo y
Noviembre de 2009, la observación participativa ocurrió de manera eventual.
La siguiente fase consistió en una revisión bibliográfica de distintas fuentes que
tratan el tema de los residuos sólidos desde diferentes enfoques, también se realizó un
análisis longitudinal de las noticias publicadas respecto a la temática de los residuos
sólidos en la región, una tercera fuente de información fueron las ponencias presentadas
en distintos encuentros de expertos en residuos sólidos.
La revisión bibliográfica ha sido útil para contrastar la experiencia obtenida en la
etapa anterior de la investigación. Así, a partir de la revisión de modelos de gestión de
residuos sólidos, legislación, documentos técnicos, distintas conceptualizaciones, y otras
dimensiones del fenómeno estudiado, ha sido posible enriquecer la propuesta que se
presenta en el presente texto.
Pasada la etapa de revisión de fuentes de segunda mano, se continuó con la cuarta
y última etapa del estudio, que consistió en la aplicación de entrevistas semiestructuradas
a dos funcionarios del ayuntamiento de Zapopan, dos empresas privadas del sector del
XIX
reciclaje, un carretonero, un propietario de un centro informal de acopio y un funcionario
del gobierno estatal. Cabe aclarar que en lo que se refiere a las entrevistas
semiestructuradas a funcionarios del ayuntamiento de Zapopan, en específico al director
del departamento de aseo y limpia y a un responsable del relleno metropolitano
Picachos, se realizaron sendas solicitudes de información, con la finalidad de obtener
información presupuestal y de recursos humanos, previo a las entrevistas.
La entrevista semiestructura nos fue útil como herramienta de recuperación de
información de tipo cualitativa. Nos dio flexibilidad para adaptarnos al discurso de los
entrevistados y profundizar en cuestiones de capital importancia que no se hubieran
considerado previamente.
Queda por explicar la selección de los informantes clave. Se buscó que los
entrevistados fueran personas con trayectoria en la gestión de residuos. La elección de
determinados actores fue filtrada por los 20 meses de observación participante, así
pudimos discriminar a aquellos cuya opinión está limitada por una corta experiencia.
Asimismo, es necesario brindar el argumento que nos llevó a centrarnos en el
municipio de Zapopan. Este tiene que ver con la viabilidad del estudio, debido a que en
Guadalajara se encuentra privatizado el servicio de recolección y disposición final de
residuos municipales. Derivado de eso, existe mayor opacidad y dificultad para acceder a
la información, de ahí que este municipio fuera descartado. Por otro lado, Zapopan se
presentó como un candidato con mayor transparencia, facilidad de acceso y libre de
concesionarias, por lo que fue seleccionado. Además, cabe mencionar que es el único
municipio que dispone de la mayor parte de sus residuos sólidos en su propio territorio, y
sin estar sometido financieramente a la capital del estado, motivo por el cual tiene una
perspectiva privilegiada de la cuestión en general.
Finalmente, es necesario aclarar que el cuarteto de etapas en la presente
investigación, obedece a la necesidad de obtener una alternativa a la validación. De esta
manera, nuestra “triangulación metodológica” (Flick, 2007, pág. 244) y los distintos
contrastes y complementariedades obtenidas en cada fase, actúan como un proceso de
vigilancia epistemológica, la cual no se puede decir que sea exhaustiva, sin embargo, nos ayuda
a garantizar por lo menos la consistencia de la lógica interna de la investigación que se presenta.

XX
CAPÍTULO 1. La acción colectiva como herramienta de política pública para el desarrollo
social

En el presente capítulo se explorarán distintos elementos por considerar en el diseño de

políticas públicas encaminadas a fomentar la generación de acciones colectivas que
redunden en mejoras sociales sustentables. Se establecerán los criterios en torno a los
cuales giran los posibles itinerarios que se describirán en el apartado final de esta tesis.

No se pretende proclamar una receta de factores infalibles que garanticen el buen

funcionamiento de una política pública, simplemente se aspira a que los elementos
propuestos sean considerados en futuros diseños de productos de administración pública.
Esto se debe a que dichas pautas surgen como resultado del análisis de una revisión
bibliográfica que, consideramos, nos ha permitido esbozar algunos patrones recurrentes,
en lo que se refiere a las fallas más comunes de las políticas públicas.

En este sentido, se han tomado las carencias documentadas de las políticas públicas como
indicadores de optimización. A pesar de que dichas carencias, fallas e ineficiencias ya se
encuentran publicadas, la novedad del presente apartado radica en la conjugación de
estos hallazgos. Gracias a esto, se han generado trece dicotomías y tricotomías
conceptuales, a través de las cuales pretendemos ilustrar la sinergia de factores que
contribuyen al fracaso de políticas públicas en las distintas etapas de su ciclo de vida,
siendo estas últimas la base para la clasificación de los grupos conceptuales.

La sistematización de los conjuntos conceptuales no cuenta con ningún anclaje empírico.

Cada grupo de abstracciones bien puede ser encasillado en cualquiera de las etapas del
ciclo de vida de las políticas públicas. De esta manera, se hace la advertencia de que la
adscripción cíclica que se les ha dado a los conceptos no es restrictiva sino meramente
ilustrativa, refleja los frutos de la revisión bibliográfica (con todas las limitantes y sesgos
que esta conlleva). Así, no descalificamos el potencial explicativo que pueda tener cada
1
concepto en otra fase del ciclo de las políticas, ya sea en el grupo que se les ha asignado o
de manera individual.

Se han considerado tres fases en el ciclo de las políticas públicas: El establecimiento de la

agenda, la toma de decisiones y la implementación y evaluación. Esta clasificación se basa
en las que ya han realizado un par de referentes obligados de la enseñanza de este campo
de estudio: Luis Aguilar Villanueva y Wayne Parsons.

Cada etapa del ciclo de las políticas públicas irá acompañada de una serie de
descripciones generales que nos permiten conjeturar, en un sentido genérico, el objetivo
de dicha fase. Después, se profundiza en las dicotomías y tricotomías conceptuales que
hemos adscrito a la etapa en cuestión.

2
1.1 Etapa I: Establecimiento de la agenda

La agenda de políticas públicas delimita el espectro de asuntos a los que se les considera
de atención prioritaria. No obstante, incluso dentro de estos, existen algunos que se
colocan por encima de otros y diversas razones influyen para ello. La relevancia del
análisis de dichos motivos y sus promotores, es la justificación para considerar el
establecimiento de la agenda. Así:

Debido a que no podemos atender en forma simultánea a todo cuanto es

potencialmente relevante, necesitamos procesos que determinen el foco de
atención. Si no se dan alternativas es preciso descubrirlas; debe haber, pues,
procesos destinados a ello. [...] ¿A qué se debió que la atención se concentrara en
este problema y no en todos los demás capaces de conmover a los hombres?
(Easton, 1967, pág. 41).

De la anterior afirmación, se puede desprender la observación de que es posible construir

mecanismos que nos ayuden a revelar la relevancia de cada problema. Esto es verdad,
pero conlleva riesgos. Ningún mecanismo de establecimiento de agenda está exento de
una carga ideológica que lo condiciona y le imprime un sello con tinta indeleble, así, dicho
sello permeará a otros procesos de selección de temas prioritarios, y no sólo eso, sino que
también influenciará el enfoque desde el que se ataca el problema. Esto nos crea una
problema ya que “Al poner en práctica un marco se impone una forma de ver y de pensar
el mundo; se crea un orden a partir de algo que no tiene un orden objetivo en sí mismo”
(Parsons, 2007, pág. 93).

Cada marco implica una simplificación de la realidad. En otras palabras, nos ofrece una
herramienta abstracta para comprender los problemas y proponer soluciones. El hecho de
que se trate de una abstracción ya nos dice mucho acerca de su vigencia respecto al
problema social, esto debido a que un enfoque o marco de análisis está siempre
desfasado de la realidad. Si a esto sumamos la influencia que se recibe de otros enfoques

3
y marcos que en su momento se generaron para resolver otros problemas (debido a la
permeabilidad de los enfoques), entonces obtenemos una serie de visiones sobrepuestas
de limitada profundidad explicativa:

Como quedó demostrado con el original estudio de Allison (1971) sobre la crisis de
los misiles en Cuba, las decisiones en torno a este episodio pueden interpretarse a
través de una diversidad de "lentes", cada uno construye una historia distinta de lo
que sucedió en "realidad" (Parsons, 2007, pág. 274).

De lo anterior, se puede percibir cierta actitud reactiva del establecimiento de la agenda,

esto es, los problemas públicos se posicionan una vez que ya existen y se han agravado, en
lugar de tener una agenda de optimizaciones, se cae en el juego de ir “tapando los
agujeros”, los cuales surgen en el itinerario indetenible de la sociedad. Sin embargo, hay
otras posturas que proponen que: “No se trata de resolver problemas, sino de "‘crear los
problemas’” (Aguilar Villanueva, 1992, pág. 70). Así, se propone una postura más
preventiva y menos reactiva ante el posicionamiento de los temas de la agenda pública.

No obstante, la postura proactiva conlleva el riesgo de caer en posicionamientos

unilaterales que pretendan introducir un macroenfoque de establecimiento de agenda
que nos puede llevar a tener justificaciones incompatibles con la realidad. Así, hasta ahora
hemos encontrado dos riesgos para esta etapa de las políticas públicas, el primero es el de
ser reactivos y el segundo el de ser unilateral. Dicho en palabras de Bardach "Dos *…+
errores conceptuales – ‘los problemas definen las soluciones’ y ‘existe una alternativa
mejor’ - han contribuido al mito de que existe la solución para un problema..." (1993, pág.
256).

La crítica al mito de la única solución, y la apabullante serie de obstáculos que encontraría

dicha solución, ya ha sido explicitada y sintetizada en el siguiente párrafo:

Es ingenuo concebir un primer y único diseño que logre ser funcional y además

4
 consiga automáticamente imponer su propia lógica a las instancias participantes en
un proceso transparente y exento de problemas de coordinación inter e intra-
institucional, máxime si ésta se desarrolla en un sistema democrático. Una
respuesta más acertada se encuentra en la capacidad de adaptar las estrategias y
acciones del programa, con base en los resultados obtenidos y en el análisis de sus
prácticas comunes - formales e informales – en un proceso de crítica y renovación
constante (Roidriguez Wallenius y García Vázquez, 2003, pág. 113).

Así, la idea de que un diseño único de establecimiento de agenda es inaceptable. Además,

como todo diseño, tiene un creador, el cual obedece a intereses subjetivos propios,
además de los factores del entorno. En este sentido, se puede rescatar una crítica
ventajosa de la agenda unilateral: el hecho de tener una sola postura para decidir qué es
importante y qué no lo es, nos facilita el trabajo de analizar a los actores detrás de dicho
posicionamiento. Esto se debe que toda postura se desprende de una adscripción teórica
(económica, sociológica, psicológica, etcétera), la cual posee la propiedad de poder ser
analizada, ya que está siempre intentando expandir su lógica de funcionamiento, así:

La paternidad de una teoría nos ayuda a comprender su fuerza, límites e

implicaciones. Cualquier debilidad que posea una teoría en su propio campo ha de
propagarse probablemente cuando se elabore con el objeto de comprender los
fenómenos políticos (Easton, 1967, pág. 32).

De esta manera, se puede descubrir que el posicionamiento de temas en la agenda está

influenciado por factores externos “explícitos” (el problema social) y por motivos internos
implícitos (la adscripción teórica de los actores políticos). Debido a esto, la realidad es que
sólo los temas compatibles con la visión del enfoque único tendrían lugar en la agenda
pública. No obstante, pareciera que sí hay ocasiones en las que existe un apoyo
generalizado hacia ciertas políticas, al respecto, Edelman propone que se trata de un uso
ambivalente del lenguaje ya que:

5
 While most political language has little to do with how well people live, it has a
great deal to do with the legitimation of regimes and the acquiescence of publics in
actions they had no part in initiating (Edelman, 1985, pág. 12).

Derivado de lo anterior, es comprensible que el discurso de los actores políticos busque

posicionar temas, con el objetivo de beneficiarse. En este proceso, no sólo se engaña a la
sociedad, sino también a otras instituciones. Al generar alarmismo acerca de una
problemática específica, se verá beneficiada la dependencia encargada de atender dicha
problemática. Se generan escenarios imaginarios negativos de los que sólo las
instituciones gubernamentales nos pueden salvar, y estas requieren (obviamente),
presupuestos más altos para cumplir con su extraordinaria labor. Así, el posicionamiento
de temas públicos cortoplacistas que son relevantes para la sociedad y para los actores
políticos vulnerables a la opinión6 (los de elección popular), se revela como una estrategia
para cumplir con los objetivos individuales de largo plazo de una élite no sujeta (todavía) a
los embates de la crítica social. Dicha élite utiliza las promesas como moneda de cambio,
de la forma que Edelman nos explica:

The language of promises that desired political goals will be reached similarly
illustrates the sense in which language constructs what people experience as their
subjetivity. *…+ Promises of peace, prosperity, and other inversions of current fears
win support for actions portrayed as the avenues to this brighter future. These
‘means’ consist very largely of unequal sacrifices in the present: cuts in social
benefits, restrictions on civil liberties, unemployment, taxes, military drafts, and
wars (1985, pág. 16).

Dicho lo anterior, queda entendido que el posicionamiento “neutral” de temas en agenda,

puede tener una utilidad individualista y mezquina. No obstante, volvemos a la pregunta:
¿cuáles temas merecen estar ahí? ¿La pobreza, la ecología, la seguridad? Cada temática

6
Respecto a la opinión pública, los ciclos de atención y su incongruencia conceptual para las acciones
colectivas, se profundiza más adelante en el apartado: “El desarrollo local como amortiguador de los ciclos
de atención”.
6
engloba a distintas élites, algunas más plurales y numerosas que otras. En este sentido,
Crozier nos propone que no se trata de desgastar el análisis de agenda en lograr el
máximo apoyo para una sola cosa, sino de invertir en la construcción de un “mínimo
aceptable” para todas las temáticas:

¿Cómo debemos actuar entonces? Prescribir, castigar, quitar a éste para dar a
aquél son otras tantas intervenciones a menudo tan bárbaras como ineficaces.
Con el transcurso del tiempo la única solución válida consistirá en desarrollar
regulaciones que garanticen de un modo automático el mínimo aceptable y en
influir en el espíritu público para que cambien los criterios de evaluación de lo que
es tolerable (Crozier, 1989, pág. 130).

Un obstáculo que salta de inmediato a la vista, respecto a la postura de Crozier, es que los
mínimos aceptables pueden variar mucho. Existe desigualdad entre el grado de adelanto
de las diferentes temáticas, y esto es hasta cierto punto, algo normal. Así, una propuesta
de solución a este conflicto es que cada tema de la agenda pública debe iniciar su
optimización desde su nivel inicial, sin invertir previamente en un proceso de
“homogeneización”7 basado en la inyección de capital financiero exógeno ya que, como
ilustra Figueroa (2003, pág. 232), esta inversión sólo exacerbaría las desigualdades
iniciales. Entonces, si no se puede apostar por el establecimiento de mínimos aceptables
en el sentido monetarista de la propuesta, ya que se provocarían peores males, ¿qué
opciones quedan para construir una agenda pública que camine hacia la mejora social?

Dror propone que: “La gobernancia tiene que tratar de hacer que lo necesario sea factible,
educando al pueblo, mejorando la cultura política y proponiendo nuevas formas de
expresar la voluntad democrática” (1996, pág. 133). Esta opción resulta de provecho, ya
que brinda la posibilidad de que los problemas que las poblaciones perciben como
7
La homogeneización puede ser contraproducente: el crecimiento económico de un municipio puede traer
consigo problemas de sedentarismo, obesidad, movilidad, ruptura familiar, migración. Las temáticas de la
agenda pública, al estar vinculadas, poseen interacciones cuyo potencial puede proveernos de resultados
nefastos. Un ejemplo clásico de homogeneización de mínimos aceptables es el programa “Pisos firmes” de la
Administración Pública Federal.
7
prioritarios, sean solucionados a partir de decisiones locales. No obstante, el mismo Dror
nos da un argumento que sabotea lo que él mismo propone, ya que propone una postura
pedagógica8 pasiva por parte de los interesados, pues se basa en medios de comunicación
masiva (cuyo diseño implica control sobre lo que se aprende), o en procesos formales de
educación desapegados de la realidad cotidiana, en síntesis, para mejorar la participación
informada de la sociedad, en la formación de la agenda, Dror propone:

I Programas televisivos que traten en profundidad cuestiones públicas de

envergadura, incluidas las perspectivas globales.

II Cursos revisados de educación cívica para escuelas que analicen con mayor
profundidad temas de envergadura, incluidos los asuntos globales, y pongan
especial empeño en que los alumnos aprendan a pensar en temas complejos”
(1996, pág. 204).

Decimos que Dror incurre en una incoherencia debido a que su propuesta no es más que
una herramienta de manipulación indirecta de la opinión pública, con una novedad: la
educación facilita el proceso de “convencimiento”, ya que los argumentos de los políticos
son interiorizados por la población durante su exposición a los medios masivos y a la
currícula escolar. Así, no queda más que dar “buenas razones”, como nos explica Edelman:
"What is accepted as a ‘good reason’ tells nothing about the cogency of its argument but
is a sensitive index to the problems, aspirations, and social situation of its audience"
(1985, pág. 17). Así, cuando la población recibe argumentos comprensibles acerca de un
tema del que ya escucharon, lo apoyan. Y no lo apoyan por conocerlo a fondo (como
supone Dror), sino simplemente porque lo creen.9

Otro punto que bien vale la pena debatirle a Dror, en lo que se refiere al establecimiento

8
Nuestra postura pedagógica se define en el capítulo 5.
9
Esta afirmación será fundamenta más adelante en el apartado: “Los mecanismos de la creencia: la
persuasiva política verbal”.

8
de la agenda pública, es la propuesta (insostenible) de que:

“En los países en desarrollo, el papel de los gobernantes es aún más decisivo debido
a la necesidad inherente de reestructuración sociopolítica y de conducción del
desarrollo social, así como a numerosas características de los cursos de acción
política del desarrollo” (1990, pág. 159).

Dicha afirmación, asume que sólo los recursos humanos que pertenecen al gobierno
están calificados para “conducir” el desarrollo social, lo cual es falso.10 De esta manera, al
pretender colocar a las élites políticas como timoneles de la “reestructuración
sociopolítica”, se da pie, como ya se explicó, a problemas con el establecimiento de una
agenda que represente la complejidad de una sociedad que se pretende mejorar de
manera integral. Esta postura nos remite a un problema básico, ya que al seguir un
esquema “de arriba hacia abajo”, se cae en dificultades como las ya descritas y como la
que se menciona a continuación.

La agenda pública se compone de problemáticas que requieren de soluciones, ya sea a

través de programas, apoyos, instituciones u otro tipo de recursos. Por regla general,
estos recursos se encuentran desapegados del territorio en el que surge el problema, y
por otro lado, los enlaces (funcionarios) que sí se encuentran en el territorio, están
subordinados a mandatos enviados desde los centros neurálgicos. De esta manera,
aquellos que definen el problema no son los que se encuentran en el entorno más
inmediato, y por ende, desconocen las posibles soluciones inmediatas. En lugar de esto,
los problemas y las soluciones se generan a partir de elementos compatibles con la
subjetividad y los intereses de los centros neurálgicos y sus élites, pero incompatibles con
el escenario en el que se gestan. Esto, además de ser ineficiente, tiende a perpetuarse, ya
que los recursos de gobierno deben justificarse para ser presupuestados, una vez que la
justificación prueba ser deficiente, es difícil cambiarla ya que los interesados podría ser

10
Esta afirmación será fundamentada más adelante en el apartado: “La dispersión intersectorial de los
recursos humanos: la pérdida del monopolio Estatal”.
9
desprestigiados, así que en lugar de modificar el planteamiento del problema, este se
solidifica aún más, y así se envía el problema de regreso a “las provincias”. De esta
manera, a las comunidades se les culpa no sólo de la complicación inicial, sino de los
inconvenientes que se crean cuando la solución enviada no funciona. Al respecto de esta
“inflexibilidad” institucional tenemos el siguiente comentario:

"Un estilo rígido de análisis que insista en definir primero el problema antes de
buscar sus posibles soluciones llegará a problemas sin solución. Para evitar esta
trampa, lo más sencillo es encontrar un método de análisis menos rígido que no lo
encierre prematuramente a uno en una definición muy particular del programa"
(May, 1993, pág. 238).

Ahora bien, después de haber analizado el panorama de “arriba hacia abajo”, a

continuación exploramos las ventajas de crear la agenda “de abajo hacia arriba”11.

Si aceptamos que es necesario ser flexibles en la definición de un problema, con la

finalidad de mantener abierta la posibilidad de encontrar soluciones, entonces podemos
admitir que son las soluciones las que deberían delimitar la formulación del problema,
porque: ¿qué sentido tiene definir problemas sin solución? Dicho de otra forma: “Lo que
procede es elaborar, inventar, ‘crear’ el problema público con componentes que sean
susceptibles de ser alterados y, por ende, se le pueda encontrar (alguna) solución" (Aguilar
Villanueva, 1992, pág. 71).

De esta manera, las soluciones se configuran como categorías que pertenecen a la

definición de un problema. Sin embargo, dichas categorías no forzosamente obligan al
problema a comportarse de una manera preestablecida, sino que proporcionan itinerarios
de acción para encontrar soluciones a partir de elementos endógenos.12

11
“Arriba hacia abajo” se entiende como: “desde el gobierno para la población”, y viceversa.
12
Para ilustrar esta afirmación podemos utilizar el ejemplo del pepenaje: El problema de los residuos sólidos
no puede ser definido sin categorizar la importancia de esta actividad informal, y debido a ello, la solución
tampoco puede ignorar a los actores sociales que se dedican a esta actividad productiva. Así, la
10
 Las categorías propuestas son comprensivas y no normativas, esto es: sirven para
designar fenómenos y para ubicarlos en un marco explicativo más amplio, no para
indicar cómo debería comportarse la realidad, a lo sumo sí para orientar la reflexión
hacia lo que podríamos aspirar (Canto Chac, 2006, pág. 411).

El sólo hecho de definir un problema en función de sus posibles soluciones locales, es un

cambio radical en lo que se refiere a posicionamiento de temas en la agenda. No obstante,
es mucho más complicado obtener dichos elementos locales, ya que su detección es
privilegio de aquellos que tengan un conocimiento exhaustivo del entorno local. Así, se
revela una de las principales bondades del enfoque “de abajo hacia arriba”.

A pesar de las dificultades que presenta, la generación de una agenda desde lo local ha
demostrado ser más eficiente que los esquemas anteriores. Su popularización obedece a
los resultados que ha brindado en los municipios donde se ha aplicado. Esta forma de
diseñar la agenda pública también obedece a la complejización de una sociedad que exige
más de las instituciones locales, como bien concluye Guillén López:

Progresivamente los gobiernos municipales han comenzado a incorporar en sus

atribuciones funciones estratégicas efectivas del desarrollo regional, sobre todo en
los municipios urbanos de mayor población. En nuestra perspectiva, éste es un
cambio sustancial de la institución municipal, pues por primera vez se encuentra en
condiciones de ser promotor del desarrollo de la sociedad local, y no limitarse a ser
el simple encargado de su mantenimiento básico (1996, pág. 104).

Las instituciones locales se componen de gobierno, empresas y organizaciones civiles. Las

labores gubernamentales de vinculación con el sector empresarial han sido más populares
desde los 80’s. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil se han convertido cada
vez más en interlocutores calificados. Sus aprendizajes son cada vez más valiosos para

categorización del problema en la definición del mismo, nos proporciona elementos para sus posibles
soluciones. Se profundizará en estos “itinerarios” de solución en el capítulo final de esta tesis.
11
instituciones de gobierno que requieren dar resultados aún en entornos desventajosos.
Así, en escenarios hostiles y de incertidumbre, las instituciones locales deben cerrar filas
para acrecentar sus fortalezas y disminuir las debilidades. Esta enseñanza también ha sido
documentada por Cabrero Mendoza, quien el respecto concluye: “La nueva gestión
municipal busca en la participación ciudadana su mística de gobierno, los esquemas de
cogestión se encontraron en todos los casos analizados” (1995, pág. 360).

De esta manera, desde su génesis, las organizaciones de la sociedad civil han seguido una
curva de aprendizaje, ya sea a través de movimientos efímeros o de grupos estables, sus
aportaciones en la definición de las problemáticas locales son invaluables, su
conocimiento del entorno y de los actores sociales es una ventaja que no se puede
despreciar. De esta manera, y debido al poder hegemónico que puede alcanzar este tipo
de organizaciones13, se propone que el posicionamiento de temas en la agenda pública
debe estar legitimado por su fundamentación en acciones colectivas ancladas en
instituciones de la sociedad civil.

Se insiste en que debe existir un anclaje en instituciones ya que se sostiene la tesis de que
estas proporcionan una base de estabilidad para mediar las relaciones sociales de los
habitantes de un territorio. Mientras que existen instituciones que pueden ocasionar
perturbaciones, otras pueden evitar que estas se generen. Tenemos la creencia de que el
estatus de una sociedad se ve materializado por la gama de instituciones que coexisten en
su territorio. Así, se propone un escenario en el que el propósito de las acciones colectivas
sea forjar nuevas instituciones especializadas en atender las necesidades cada vez más
complejas de la sociedad. Esta “fauna” institucional tiene su fundamentación en la
flexibilidad requerida para atender los problemas actuales. Acerca de esta postura,
Parsons opina que: “En ocasiones, cuando se rompe la estabilidad que rodea al tema, el
monopolio de las políticas se ve desafiado, es reconstruido o destruido, y finalmente es
reemplazado por otra serie de imágenes e instituciones dominantes (2007, pág. 233).

13
Después de haber transitado por un periodo “mediador”, las OSC puede convertirse en una hegemonía,
como se explica más adelante en la fase de implementación y evaluación.
12
Hasta ahora no hemos categorizado los enfoques de establecimiento de agenda, es decir,
no hemos “etiquetado” las posturas racionalistas o incrementalistas, ya que dicha
categorización es materia de debate en el primero de los siguientes apartados, en los
cuales también se buscará profundizar en otros conjuntos conceptuales cuya observancia
nos facilitará migrar hacia un paradigma de establecimiento de agenda pública en el que
las problemáticas se construyan a partir de posibles itinerarios de soluciones, las cuales
serán proporcionadas por instituciones de la sociedad civil que protagonizarán la gestión
de acciones colectivas intersectoriales, cuya materialización se encontrará en
vinculaciones especializadas no desprovistas de los recursos de la iniciativa privada ni de la
capacidad regulatoria del gobierno.

1.1.1 El institucionalismo como común denominador del racionalismo y del

incrementalismo

1.1.1.1 Institucionalismo

La postura institucionalista nos ofrece elementos para construir enfoques de

establecimiento de agenda que permitan posicionar temáticas justificadas por las
aspiraciones de la población y no por intereses individuales. No obstante, hay que tener
cuidado para no rebasar las limitaciones de esta propuesta organizacional ya que al igual
que cualquier enfoque teórico, no está desprovisto de un posible uso ineficiente e incluso
perverso.

El institucionalismo no es nuevo. En la teoría económica, el Estado de bienestar se basó en

instituciones creadas por el gobierno para satisfacer las necesidades de la sociedad. A
partir de la construcción de una vasta “infraestructura institucional”, se generó un pacto
social en el que la población (al menos la población mexicana), rescindió su derecho a ser
actores activos de los temas públicos, y cedieron su protagonismo a las élites
13
gubernamentales. Dicho equilibrium fue roto cuando el costo de mantener dicha
“infraestructura social” aumentó y los ingresos nacionales disminuyeron. El pacto se
rompió. Esto dio lugar a acusaciones de abandono (nostalgia de fin de modelo
económico), de la población hacia el gobierno, como nos ilustra Pérez Medina:

La denuncia de la retirada del Estado y sus funciones equilibradoras de las zonas de

riesgo social. Esta posible contradicción no acaba de ser resuelta. No obstante, en el
fondo, se observa una denuncia a la desmembración del Estado de Bienestar o
Estado social. (2006, pág. 112)

De esta manera, una característica del institucionalismo es que durante las transiciones
socioeconómicas puede darse lo que algunos fatalizan como: “desertificación
institucional”. Sin embargo, la metáfora eco-social dista mucho de tener alguna
fundamentación válida. Más bien se trata de una evolución de las organizaciones, ya que
estas no perecen antes de que surjan sus potenciales sustitutos.

Dicho lo anterior, podemos bosquejar un escenario en el que las instituciones mejor

adaptadas son las que sobreviven. O en palabras menos evolucionistas:

El reto *…+ no sólo es desinstitucionalizar viejas prácticas, sino más bien se trata de
institucionalizar las nuevas; por ello se crean reglamentos, estructuras, sistemas
profesionales y departamentos o instancias no sujetos al cambio trienal. Se trata de
buscar un cambio radical enraizado en nuevas normas, reglas del juego e
instituciones. (Cabrero Mendoza, 2005, pág. 359)

El argumento de Cabrero nos da luz sobre un asunto clave: la optimización de las

instituciones no va a ocurrir cuando estas dejen de hacer lo que no deben hacer, sino que
se dará cuando otras instituciones (por muy primitivas que sean) hagan lo que se tiene
que hacer. 14

14
Esto se fundamenta a partir de la extrapolación de las categorías del apartado: “Los mecanismos de la
creencia: la persuasiva política verbal”.
14
Hasta aquí, puede parecer que el hecho de fomentar un entorno fértil para el surgimiento
de instituciones puede ser una solución mecánica para generar procesos de desarrollo
local. No obstante, el factor formal organizacional sólo es un aspecto que se debe
considerar (ni más ni menos importante) para lograr un enfoque de establecimiento de
una agenda sustentable. Como bien señala Greenstein: “environments are always
mediated by the individuals on whom they act; environments cannot shape behavior
directly, and much politically important action is not reactive to immediate stimuli” (1992,
pág. 109).

A partir del anterior razonamiento, podemos desmarcarnos de las posturas radicales

“ambientalistas” que proclaman que la intervención social está garantizada por los
factores externos al individuo. Esto no es verdad, porque la subjetividad existe, y esta
puede ser igual o más determinantes para que las personas se comporten de una forma o
de otra.

No es objeto de la presente tesis indagar en categorías de análisis de la subjetividad y los

criterios que se deben tomar en cuenta para lograr que esta se ponga al servicio de las
formas de acción colectiva que proponemos. Simplemente se trata de un factor clave que
siempre generará incertidumbre en cualquier escenario donde haya humanos.

Al respecto de la incertidumbre que existe en las colectividades humanas, y acerca de la

imposibilidad de cambiar a la sociedad a partir del solo diseño de instituciones, Crozier
nos señala que: “La sociedad no cambia por decreto como tampoco se modernizan así las
relaciones sociales” (1989, pág. 30). Dicho lo anterior, y tomando en cuenta que dentro
del espectro de instituciones están aquellas que se fundaron a “decretazos”, es necesario
bifurcar en este punto el concepto de institución, con la finalidad de segregar “nuestra”
propuesta de otras que puedan concebirse.

Llamaremos a nuestro tipo de organización: institución arraigada. La cual se diferencia de

otras ya que encuentra a sus promotores iniciales en grupos de la sociedad con mayor o
menor grado de cohesión, sin contar (en un principio) con capital privado, medios de
producción ni la legitimación gubernamental. A partir de dicha génesis se comienzan a
15
generar las vinculaciones intersectoriales necesarias para gestionar acciones colectivas
que eventualmente den origen a nuestro espécimen de institución.

Un factor que se debe tomar en cuenta para analizar a la institución arraigada, es el

énfasis en su origen social. Esto es imperativo ya que sólo así se garantiza que la
fundamentación de cualquier posterior acción tenga referentes más cercanos a los
asuntos cotidianos. No se puede garantizar que todos los argumentos sean
completamente relevantes para toda la colectividad, sin embargo, y retomando la idea de
los “mínimos aceptables” de Crozier, sí se puede consensar que las propuestas surgidas
para establecer la agenda pública, tengan anclajes reales en el territorio y en la población
a quienes incumbe la problemática. Así, las propuestas para posicionar temáticas
fundamentadas y respaldadas tienen menos posibilidades de ser corrompidas al ser
detectadas por los actores políticos alejados de la comunidad. En pocas palabras, se trata
de una estrategia de: “etiquetación de agenda”, para que las propuestas “arraigadas”
lleven un salvoconducto que las proteja de escrutinios ajenos al interés común, durante
las etapas posteriores de su ciclo de vida, además de una advertencia acerca del “costo”
de ignorar dicho salvoconducto.

Aquí vale la pena hacer una precisión acerca del significado de “costo”. No se está
hablando del tradicional costo político – electoral que sólo tiene capacidad para infligir
castigo en épocas electorales, y por lo tanto no es moneda de cambio en otros periodos.
Por “costo” aquí nos referimos a desequilibrios sociales, ecológicos y económicos en el
territorio, con capacidad para promover la inestabilidad cada hora, de cada día, hasta que
se dé resolución al asunto.

Otro riesgo para las instituciones arraigadas es el de caer en procesos de mimetización.

Esto es, ceder a influencias que no provienen de sus bases, sino de actores ajenos a la
colectividad que las forjó. Oriol Pratz ha profundizado en esta acción indeseable, y
concluye que: “El institucionalismo sociológico muestra que los procesos de isomorfismo
institucional – fruto de la coerción y la emulación – generan instituciones que no se
adaptan a la estructura social y resultan nocivas para el desarrollo” (2007, pág. 142). Este

16
riesgo contribuye a la formación del dilema que se explaya en la parte final del presente
apartado.

Siguiendo esta línea, las amenazas externas no son las únicas que existen en lo que se
refiere al riesgo de corromper los productos de una institución arraigada. Desde el interior
también puede ocurrir. Al respecto, Etzioni comenta: "A political community is a
community which has (...) sufficient coercive power to countervail the coercive power of
any member unit or coalition" (Etzioni, 1968, pág. 554) .

La propuesta comunitarista general, utiliza un argumento que no consideramos

pertinente para nuestra propuesta15, sin embargo, también nos brinda una explicación
interesante, ya que nos ayuda a dilucidar un dilema permanente: ¿cómo lograr que una
institución arraigada sea lo suficientemente flexible para aceptar los cambios justificados
por el bien común y cómo filtrar aquellos que nacen a partir de intereses individualistas?
¿Se puede dar el caso en que surjan propuestas “pseudoendógenas” que pretendan ser
tomadas como colectivas cuando en realidad obedecen a intereses distintos? ¿Podrán
existir contribuciones exógenas a la comunidad con potencial para mejorarla?

Las respuestas a dichas preguntas se comienzan a dilucidar en las dos siguientes

fracciones del presente apartado, en las cuales se discute la relevancia de dos posturas
clásicas de política pública: la racionalista y la incrementalista. Dicha relevancia
enmarcada por nuestro enfoque institucionalista, al cual pretendemos abonar con
argumentos útiles de ambos enfoques, así como señalar aquellos aspectos que pudieran
eventualmente convertirse en factores para el fracaso del establecimiento de una agenda
basada en el trabajo de instituciones arraigadas.

15
En específico nos referimos a la elitización, la cual se trata en el apartado final de este capítulo.
17
1.1.1.2 Racionalismo

A través del enfoque racionalista se percibe a la sociedad como un conjuntos de

elementos que se rigen por mecanismos cuyo funcionamiento es ideal. Como ya hemos
dejado claro, esto es imposible ya que dentro de cada individuo existe una subjetividad, la
cual fomenta el surgimiento de contingencias. La postura racionalista busca generar una
base exhaustiva de argumentos extraídos de los escenarios donde se pretende aplicar una
política pública. Dichos argumentos, como también ya se comentó, se desfasan de su
realidad tan pronto son abstraídos, si es que alguna vez estuvieron anclados en ella. La
principal ventaja de este enfoque es que permite delimitar problemas desde los intereses
de las élites políticas, justificándolos por las necesidades que la población percibe, y así,
cuando los planes fracasan, es sencillo mantener los daños colaterales en los territorios
donde ocurrieron. Como se puede ver, el enfoque es ventajoso para las organizaciones
gubernamentales, de las cuales siempre se espera que hagan algo, pero cuya existencia no
está condicionada al éxito de sus acciones.

El enfoque racionalista imprime rigidez en los productos que genera. En palabras de

García Sánchez: “sólo le importa el entramado técnico de la sociedad, bajo cuyos
imperativos ya no se admiten divergencias ni se obedece a forma alguna de reversibilidad
humanística” (1999, pág. 273). Debido a esto, su capacidad de adaptación y flexibilidad
son mínimas, ya que se trata de una propuesta diseñada en una época en que las
sociedades eran más tradicionales y estables, antes de que la única constante fueron el
cambio.

En este sentido, las contingencias sociales son percibidas por el enfoque racionalista como
inconveniencias no deseadas ni aceptadas. No obstante, cuando dichas contingencias
adquieren la capacidad para afectar, por ejemplo, la fundamentación de un problema
social previamente definido, en ese caso la conceptualización del racionalismo no nos
ayuda, ya que carece de categorías adaptadas para lidiar con cambios imprevistos

18
provenientes de una realidad circunstancial. Para ilustrar dicha incapacidad se puede decir
que:

Si es verdad que toda solución a los problemas de la acción colectiva es

contingente, que no hay en la materia ni una única ni una mejor manera de hacer,
sino que siempre hay “varias”, el cambio, en cualquier nivel que se sitúe, no se
puede definir como la imposición – o la traducción en los hechos – de un modelo a
priori concebido desde el principio por algunos sabios. (Crozier y Friedberg, 1990,
pág. 29)

De lo anterior se puede rescatar la palabra: “plan”, que es probablemente la que mejor

define la postura racionalista, un “plan” que concibe a la sociedad como una serie de
engranajes desprovistos de eventualidades no planificadas: una maquinaria con un
número limitado de variables por controlar. Acerca de la visión mecanicista de la sociedad,
Cabrero Mendoza nos instruye: "la construcción de instituciones más que ser un problema
de ‘ingeniería’ debe verse como un problema de ‘jardinería’” (Cabrero Mendoza, 2005,
pág. 77).

Dicha analogía es fructífera porque nos permite concebir al espectro social como un
espacio en el que los elementos poseen vida e incentivos propios, y son capaces de la
improvisación, al contrario de las máquinas. Por otro lado, esta analogía tiene
limitaciones, como explaya García Sánchez:

Los sistemas sociales no son, obviamente, organismos biológicos. El intento de

definirlos y aprehenderlos con idénticas categorías choca contra la intuitiva
evidencia por la historia y la cultura; no exhiben, como apunta Habermas, una vida
desnuda o biológica, sino tamizada por la conciencia y por la herencia del pasado.
(1999, pág. 277)

Así, la concepción racionalista del mundo niega los factores culturales e históricos, y en
lugar de aceptar que existen categorías que escapan a la comprensión, radicaliza la
importancia de aquellos indicadores que sí se pueden medir con instrumentos y abstraer
en cifras, con las cuales se configura toda una serie de técnicas analíticas, tales como:

19
Análisis – Costo – Beneficio (ACB), previsión económica, planeación financiera,
investigación de operaciones (OP), indicadores sociales e evaluación de impactos (Parsons,
2007, pág. 423).

Dichas técnicas son constantemente utilizadas como justificación para incidir en el

posicionamiento de temas en la agenda, sin embargo, su potencial explicativo de la
situación real es limitado. En este sentido, al utilizar dichas técnicas como justificación, el
discurso puede sonar coherente y centrado, ya que la fundamentación está desarraigada
de su contexto. Al respecto Crozier comenta: “En teoría todo parece posible, pero la bella
armonía cuantitativista viene a romperse frente a la complejidad de lo vivido que, por su
parte, es cualitativo” (1989, pág. 23).

Después de analizar la carencia de referentes reales que tolera el enfoque racionalista,

además de su inflexibilidad para modificar el curso de las acciones que detona, cabría
también preguntarse, ¿en qué gobierno se tolera dicho estilo de gobernanza? Para
responder a esta pregunta hay que recordar que México apenas inicia una etapa de
descentralización, pero tradicionalmente los diseñadores de las políticas se han
concentrado en la capital de la República. Así, el escenario en el que se genera la agenda
difiere de los contextos donde dicha agenda impacta. En los centros neurálgicos de poder
político lo que importa son las abstracciones: leyes, reglamentos, puestos, salarios. Dicha
parafernalia etérea no contempla las dificultades endémicas de los escenarios reales, así
que: “Este tipo de criterios suele dar lugar a políticas que lucen muy bien en el papel pero
que terminan siendo un fracaso por no prever los problemas de su implementación”
(Bardach, 1993, pág. 241).

Es importante aclarar que las limitaciones del enfoque racionalista pueden influenciar
incluso a la más coherente forma de institucionalismo. Así, basta con desapegar a los
tomadores de decisiones de los “prácticos”, para que inicie el ciclo de degradación y
deslegitimación institucional. No obstante, la anterior afirmación puede ser comprendida
de manera errónea, el centralismo no sólo implica concentración geográfica, sino de
iniciativa. En este sentido Crozier propone que las propuestas deben obtenerse a partir de

20
la pluralidad del espectro social, si se quiere migrar hacia una agenda compatible con los
intereses de los habitantes:

Esta transformación tiene pocas oportunidades de éxito si se impone desde arriba a

título de modelo más racional. Sólo resulta eficaz en la medida en que son los
propios prácticos quienes la han desarrollado (1989, pág. 114).

La pluralidad de los actores sociales es importante ya que, incluso en el sector social,

pueden surgir monopolios mal sanos bajo la forma de organizaciones que centralizan la
participación social y asfixian a otros grupos organizados mientras se autoproclaman
como la única sociedad civil que tiene voz y voto. Esto no es recomendable ya que: “No
hay ningún sistema que posea una perspectiva privilegiada sobre la realidad. Ninguno
puede salirse de su código propio ni sacudirse su especificidad en el análisis de los
fenómenos que observa” (García Sánchez, 1999, pág. 282).

El problema de la centralización del protagonismo social puede darse incluso a través de

una acción colectiva (de hecho es más fácil que se dé a partir de una acción colectiva). No
obstante, cualquier institución que surja de este tipo de aberraciones organizacionales, lo
único que logrará será reiniciar el proceso de generación de nuevas acciones colectivas, ya
que no estará adaptada para lidiar con la complejidad social. Esto último debido a su
mediocre representatividad de la gama de actores que habitan el territorio. En pocas
palabras, se le desconocerá, ya que no estaría bien arraigada.

Otra crítica que no podemos ignorar y que se le hace al enfoque racionalista es que, en su
inflexibilidad, rigidez y abstracción, tolera el empoderamiento infundamentado de
individuos, por ejemplo, a través de puestos en la administración pública. El hecho de que
se empodere a los eslabones de la administración dice mucho acerca de los objetivos de la
organización, ya que la estructura organizativa es un reflejo de sus propósitos. En este
sentido, una administración racionalista intenta asignar valores a sus afiliados, con la
finalidad de saber qué tanto pueden hacer para cumplir con los objetivos de una agenda
pública generada a través del mismo enfoque (y por ende, desapegada de la sociedad).
Una explicación para este fenómeno nos lo da Easton, quien afirma que:

21
 Podemos imaginar un juego que solo implique variables de posición (p. ej., el
esquema legislativo formal), y suponiendo que los participantes sean individuos
racionales, preguntar por el valor de cada posición. Debido a que este valor es una
medida directa de los recursos que el individuo puede obtener del sistema gracias a
su sola posición en el juego, constituye una medida razonable de poder de esa
posición (1967, pág. 79).

La cuestión de las posiciones de poder16 difícilmente podría darse en una institución

arraigada ya que la agenda tendría una fundamentación establecida “desde abajo”, así
que las irregularidades en la asignación de recursos para los proyectos establecidos,
quedarían evidenciadas en caso de que no obedecieran al interés de la colectividad
solicitante, lo cual reiniciaría el ciclo de la acción colectiva al no verse satisfecha la
aspiración original.

Las críticas al enfoque racionista son múltiples, no obstante es ampliamente utilizado en la

gobernanza actual, y esto se debe a la naturaleza regulatoria del gobierno. Así, las
instituciones arraigadas tienen la posibilidad de interactuar con entidades que se rigen
bajo dicho enfoque, pero desde una trinchera propia, que es la de la acción colectiva. De
esta manera, se puede justificar que la postura institucionalista tiene potencial para incidir
en el establecimiento de agenda pública y lograr que esta sea sustentable, sin embargo
primero deben ser superadas las carencias ya mencionadas. La ruta apunta hacia la
generación de una infraestructura institucional que se rija por justificaciones locales, más
que por élites políticas.

A continuación describimos las carencias del otro enfoque paradigmático, el

incrementalista, y sugerimos vías para superarlas.

16
El asunto del poder se analiza en el siguiente apartado: El poder de cotidianizar, ¿hay otro tipo de poder?

22
1.1.1.3 Incrementalismo

La postura incrementalista promete que cualquier acción que se tome puede ser abonada
con correcciones, lo que es irreversible es la decisión que llevó a tomar el curso de acción
original. Nuevamente nos topamos con un enfoque convenientemente adaptado para
garantizar que una agenda planteada por las élites, sea llevada hasta sus últimas
consecuencias, sin cuestionar las razones de fondo para hacerlo. Aguilar Villanueva
tampoco se convence de dicho enfoque ya que:

Este análisis incremental, limitado, comparativo y sucesivo, no ofrece una solución

exhaustiva e instantánea del problema público, desata más bien un proceso de
intervenciones sucesivas y graduales, experimentales y correctivas, teniendo como
referente de comparación las consecuencias de la política inmediatamente anterior
(1992, pág. 50).

Dicho lo anterior, es sencillo imaginar un escenario en el que una política completamente

descontextualizada de la población y territorio que impactará, se justifique bajo
argumentos que apunten hacia un futuro lejano en el que, después de múltiples
intervenciones, por fin se habrá ajustado la política para funcionar de acuerdo a los
intereses de la población. Esto además de inaceptable es cínico.

El enfoque incrementalista es reactivo. Su lógica de funcionamiento debe ser utilizada en

reversa, esto es, antes de que la política siquiera se proponga como tema de agenda, debe
ser “incrementalmente” consensada por los grupos interesados. Esto presenta un
problema, ya que actualmente no todas las actividades sociales cuentan con instituciones
arraigadas con capacidad para desarrollar dicho proceso, en otras palabras: “Persiste un
bajo nivel de institucionalización, de canales de acceso al sistema político y de prácticas
reconocidas (tanto por el Estado como por la sociedad civil) para llevar adelante intentos
de gestión e incidencia en políticas públicas” (Moreno Mena, 2009, pág. 4).

En este sentido, al aumentar la densidad institucional aumentan las probabilidades de que

el posicionamiento de la agenda sea más informado, menos individualista y más colectivo.

23
Debido a esto, una vez que se ha decidido que una temática sí requiere tomar acciones, el
enfoque incrementalista nos ofrece el beneficio de la flexibilidad, pero sólo después de
que la acción ha sido exhaustivamente justificada por los actores involucrados. Dicho
razonamiento tiene afinidad con lo que Lindblom menciona: “Si se le considera de manera
abstracta, la política incremental tiene un aspecto saludable. Cuando se acompaña con
secuencias de ensayo y error es una exploración inteligente” (1992, pág. 237).

Dicho beneficio sólo es válido, cómo ya se mencionó, cuando ha sido la colectividad la que
ha justificado el inicio de la política. Greenstein nos proporciona una analogía del papel
que juega el entramado institucional para lograr que a la agenda lleguen sólo aquellos
temas que incumben a la sociedad:

The capacity of actors to shape events is a variable not a constant. The sources of
variation are parallel to the determinants of success in the game of pool. The
number of balls a player will be able to sink is in part a function of the location of
the balls on the table (Greenstein, 1992, pág. 117).

Siguiendo la metáfora del billar, las instituciones fungen como obstáculos o “filtros”,
responsables de permitir que sólo se logre aquello que los habitantes del territorio
requieren. No obstante, sería utópico hablar de una institución como una entidad que
desde su génesis es eficaz y eficiente. Estas también requieren una etapa de
afianzamiento o maduración como nos indica Cabrero Mendoza: “El desafío es, pues, un
problema de oportunidad en la acción estratégica de los actores y de compromiso para
permitir la maduración de las instituciones” (2005, pág. 16).

En este sentido, el incrementalismo admite una lógica más “orgánica”, admite el azar y la
contingencia dentro de sus categorías, pero no instruye acerca de cómo disminuirlas. Sí,
es benéfico tener la oportunidad para corregir, pero es posible tener el potencial para
prevenir. Respecto a este beneficio del enfoque incrementalista, su principal exponente
nos ofrece una explicación, la cual hemos extraído de un artículo que fue redactado
cuando el mismo Lindblom aún era un acérrimo incrementalista:

24
 Lograr la hazaña imposible de la sinopsis es un ideal vano y estéril. En cambio,
aspirar a mejorar el análisis de políticas con el uso de estrategias de apoyo es una
aspiración con sentido, con guía. [...] Para una personas que detesta los directorios
telefónicos, ¿memorizar todos los números telefónicos que podría necesitar alguna
vez o memorizar el conjunto más pequeño de los números que utiliza con
frecuencia. (1992, pág. 232)

Hasta aquí, se ha tratado a las políticas como si fuera posible alterarlas de manera
unilaterial, es decir, sin considerar el tejido de políticas que se entrecruzan en un
municipio, sean ecológicas, de desarrollo, de seguridad, de infraestructura o salud,
difícilmente se puede modificar una sin alterar a las demás. Aún más, no se puede aspirar
a mejorar una sin contemplar modificaciones a las otras con las que interactúa. Un
comentario puntual al respecto es el de Cohen y Franco:

Si bien las políticas de mejoramiento de la calidad de la educación, orientadas a

modificar los elementos críticos del sistema (formación de profesores, disposición
del aula, método pedagógico, bibliotecas, currículum, y otros) son importantes, no
son suficientes para alcanzar la equidad (2005, pág. 45).

Es necesario considerar, tomando como ejemplo el caso anterior, que la mejora de la

calidad educativa necesariamente pasa por la política alimentaria, de salud, de seguridad,
y estas a su vez se vinculan con las económicas, de infraestructura, de servicios básicos
municipales, y estas se conectan con otras políticas de mayor alcance como las
financieras, de transporte, etcétera. De ahí que, sí, el enfoque incrementalista ofrece una
bondad, pero su contribución es inaplicable si no se cuenta con instituciones arraigadas
con el conocimiento requerido para intentar modificar la cotidianidad de un municipio.

Puede parecer que se le atribuyen propiedades fantásticas a una institución arraigada, por
el solo hecho de representar a la pluralidad. No obstante, la otra opción disponible es
peor, ya que se trata de la subordinación de las políticas locales a las políticas estatales,
federales e internacionales, sin ningún contrapeso oriundo del municipio donde se aplica.
Dicha subordinación, al no encontrar grupos organizados que establezcan las coordenadas

25
del debate entre lo que se puede y lo que no se puede hacer, fomenta que el municipio se
convierta en esclavo de intereses ajenos, cuya voluntad se encuentra disponible a la vista
de todos: en los textos que sintetizan las acciones de las políticas foráneas, tales como los
programas, los tratados, pactos, etcétera.

La pluralidad nos da una idea de múltiples actores, la complejidad por otro lado, ilustra de
mejor manera lo que en realidad ocurre, porque sí son múltiples actores, pero no están
estáticos cada uno en su lugar, sino que se encuentran en constante conflicto. Esta
afirmación nos señala un derrotero obligado para cualquier enfoque que aspire a generar
consensos que permitan colocar temáticas adecuadas en la agenda:

De todas maneras, la lógica administrativa se halla condenada desde ahora en

todo lo que concierne a los servicios inmateriales, y en lo sucesivo, para estas
actividades predominantes, el problema consiste en desarrollar nuevas formas de
administración apropiadas para su complejidad (Crozier, 1989, pág. 123).

La complejidad puede ser vista como algo fatal o como una oportunidad. La complejidad
nos brinda un constante flujo de interacciones que facilitan el contacto con el espectro de
actores sociales. Sin complejidad, la sociedad no podría adaptarse al ritmo que se
requiere, no obstante, esta requiere de organizaciones que articulen su voluntad, de lo
contrario sólo serían balbuceos ininteligibles, los cuales sólo servirían para seguir
justificando un discurso tecnocrático que excluye a aquellos incapaces de manejar la jerga
oficialista.

Otro motivo para matizar el concepto de “pluralidad”, es que semánticamente es

peligrosamente cercano a lo que se conoce como pluralismo. Y el pluralismo se trata de
una postura utópica en la que, de manera incomprensible (tal vez por telepatía), la gente,
por el solo hecho de expresar su opinión, llega a un consenso. Parsons señala esto al decir
que: “La teoría del pluralismo incremental de Lindblom [...] erraba al no tomar en cuenta
el poder y el sesgo” (2007, pág. 316).

26
Así, al no tomar en cuenta dichas cuestiones, Lindblom dejaba abierta la puerta para que,
después de que una élite tomara una decisión unilateral, la sociedad lidiara con la
insufrible e ingrata labor de componer algo que nunca tuvo el objetivo de funcionar.
Etzioni es claro respecto a esta crítica: “Cuando faltan las decisiones fundamentales, las
decisiones incrementales se vuelven un cúmulo de acciones sin sentido” (1992, pág. 273).

Siguiendo la misma crítica, otros autores han señalado que el incrementalismo promueve
únicamente los cambios superficiales. Esto es verdad ya que si las instituciones arraigadas
no son capaces de colocar sus temas en la agenda, entonces estarán condenadas a lidiar
con los desatinos de políticas cuyos promotores probablemente hayan recibido su
recompensa desde antes de que la misma política se implementara, simplemente por
hacer labor de lobby en los centros neurálgicos de poder político (por ejemplo las cámaras
legislativas).

Dicho lo anterior, Goodin y Waldner nos ayudan a comprender la importancia de la acción

colectiva y de las instituciones arraigadas en la colocación de temas en agenda: “En contra
de los argumentos incrementalistas, hemos planteado que no hay una clase general de
circunstancias que exija exclusivamente cambios pequeños” (1992, pág. 314).

Así, a pesar de que no podamos decir que el presente apartado sintetiza una nueva
postura, sí se contribuye a señalar determinados elementos por considerar en una teoría
más amplia que explique el funcionamiento general del establecimiento de agenda para el
desarrollo sustentable, a partir de la participación de instituciones arraigadas cuyo origen
ya fue previamente sugerido.

Finalmente, cabe hacer mención a una crítica más que se le hace al enfoque
incrementalista, y es que no existe una exhaustividad (aunque sea mínima), en el análisis
predictivo de las acciones tomadas. Es decir, se realizan los “incrementos” o
modificaciones de la política esperando un resultado pero sin molestarse en establecer
posibles escenarios, como bien señalan nuevamente Goodin y Waldner: “Tratan al mundo
como una caja negra: meten insumos de políticas en un extremo para ver qué productos
salen del otro” (1992, pág. 285).
27
En dicho sentido, nuestra postura aún comparte este rasgo con el incrementalismo, con la
diferencia de que el carácter predictivo se sustituye17 por otro descriptivo a posteriori,
aunque este está condicionado a un diagnóstico que sólo toma en cuenta aquellos
elementos detectables. Es decir, pueden existir voces lo suficientemente desinformadas
como para no ser escuchadas o paupérrimas como para no tener la energía para
expresarse, ese hecho anula el potencial de una acción colectiva. Así, una verdadera
institución arraigada debe tener la capacidad de construir los puentes necesarios para
garantizar que el consenso general sea una condición esencial. Dicha condición, aunque
sugiere una labor titánica, es la misma que le da capacidad de gestión a la acción colectiva.
Más aún, a pesar de que se realice una gran labor de consenso, la sociedad sigue teniendo
una sana opacidad, la cual sólo se revela cuando como colectividad se considera
necesario.

1.1.2 El poder de cotidianizar, ¿hay otro tipo de poder?

Nuestra propuesta para el presente apartado es demostrar que el único poder que existe
es el de la cotidianización, el cual se entiende como la capacidad para lograr que, de
manera consciente o inconsciente, se consiga que las prácticas sociales diarias sean
benéficas para los objetivos de determinados actores sociales. De esta manera, a través
de la justificación de esta postura, se pretende fundamentar que una política pública
sustentable debe buscar que las prácticas surgidas de instituciones arraigadas sean
cotidianizadas y no enfrentadas contra otras prácticas unilaterales creadas por actores
pertenecientes a un sector en específico.

Las interacciones sociales están mediadas por decisiones, las cuales se puede tomar de
forma individual o grupal. No obstante, la mayor parte de dichas decisiones son tomadas
de manera involuntaria y superficial. El individuo no tiene los recursos para explorar las
consecuencias de una decisión, o el trasfondo de motivos que generaron las alternativas

17
Se analiza la cuestión de la predictividad y los escenarios en la etapa de “Toma de decisiones”.
28
analizadas. En este sentido, el esquema neoliberal que ha promovido el agigantamiento
de las empresas privadas, también está cocinando un caldo de cultivo para supra-
colectividades que representarán, en un sentido no monetarista, los intereses de sus
agremiados. De esta manera, la práctica habitual de tomar decisiones desinformadas
convenientes a la empresa privada (pequeña colectividad que también cotidianiza sus
prácticas), será sustituida por la práctica habitual de tomar decisiones desinformadas
convenientes a colectividades más grandes, que consideren como grupos de interés a un
espectro más amplio de la sociedad, y cuya pluralidad coercionará también a los
disidentes internos.

Easton nos dice que: “El concepto de poder es uno de los conceptos explicativos
fundamentales para el estudio de la elección social” (1967, pág. 67). Esta afirmación debe
ser acotada, ya que, como se mencionó en el párrafo anterior, el poder sólo es
fundamental en la medida que cotidianiza las nuevas prácticas. Los despliegues de fuerza
que se realizan bajo formas esporádicas, por ejemplo: manifestaciones, boicots o
campañas mediáticas, introducen una pseudocotidianización, ya que no ofrecen una
alternativa, sino el regreso a un status ya conocido. La principal crítica que se le puede
hacer a estas pseudocotidianizaciones es que sólo son factibles cuando en el escenario:

a) Ha ocurrido un cambio dramático fácilmente percibible.

b) Se tiene identificado a un actor responsable del cambio.
c) El regreso al status puede ser inmediato.

Cuando no se cumplen dichas condiciones, la pseudocotidianización es ilusa. Por otro lado,

la cotidianización de nuevas alternativas (con todo el trabajo que conlleva y la posibilidad
de que muchas cosas salgan mal), nos ofrece posibilidades de mejoría incluso en aquellos
escenarios en los que son actores anónimos quienes promueven las malas prácticas, las
cuales han tenido una evolución lenta y disimulada y cuya corrección puede tomar largos
periodos de tiempo. Bien vale la pena ilustrar un caso paradigmático de fracaso de la
pseudocotidianización, este es la marcha “Iluminemos México”, acerca de la cual
Raymundo Riva Palacio comenta: "Es muy frustrante, es la tercera marcha en once años

29
(1997, 2004 y 2008) y las demandas son las mismas" (EFE, 2008). De esta manera, no
pretendemos descartar tajantemente los recursos de manifestación popular, sino
establecer el marco bajo el cual pueden funcionar e identificar las situaciones en las que
no tienen potencial transformador.

Una vez que ha quedado claro que ciertas acciones o despliegues de poder, sin importar
qué tan grandes sean, no tienen el efecto deseado, entonces, debemos comenzar a
bosquejar escenarios en los que las acciones (que son una forma de despliegue de poder),
sin importar que tan pequeñas sean, contribuyan a transitar hacia el escenario deseado.

Hablar de cotidianización implica dos momentos: el primero tiene que ver con la
construcción de la nueva cotidianidad, y el segundo con la práctica cotidiana. Al respecto,
Lukes elige categorizar a lo cotidiano como poder pasivo:

Such 'passive' powers, where the agent 'receives' rather than 'makes' changes,
experiencing rather than bringing about the outcome, can be of great significance
[...] So we may say that human powers are, typically, abilities activated by agents
choosing to do so and also passive powers which agents may possess irrespective of
their wills (2005, pág. 71).

De esta manera, al tomar decisiones habituales y sencillas, englobadas en un marco

colectivo, las decisiones son en beneficio de la colectividad. La práctica del poder pasivo
implica contar con mecanismos institucionales que garanticen la existencia de un proceso
de “certificación” de los elementos que la colectividad considera aptos para tenerse como
una alternativa. De esta manera, a partir del análisis de opciones cuyo origen confiable de
antemano se conoce, se ejerce el poder pasivo, el cual al mismo tiempo favorece el
empoderamiento de la sociedad, de la manera que Lukes define: “having the means of
power is not the same as being powerful. (...) power is a capacity, and not the exercise or
the vehicle of that capacity” (2005, pág. 70).

¿Qué justificación tiene el hecho de buscar el empoderamiento colectivo a partir de

transformaciones internas, en lugar de intentar la incidencia en actores externos? Aunque
suena paradójico, el empoderamiento colectivo interno es la forma más focalizada de
30
incidencia externa, ya que: “El poder no se toma a través de un asalto porque el mismo
no está concentrado en una sola institución, el Estado-gobierno, sino que está
diseminado en infinidad de trincheras” (Portantiero, 1977, pág. 20).

De esta manera, la focalización de la acción colectiva consiste en que, una vez

transformada la cotidianidad colectiva, se revelan los actores responsables del anterior
status, quienes a su vez migran a un estado de exclusión (respecto a la colectividad) y
anonimato, al convertirse en un actor cuya presencia no es requerida en la colectividad.
Para ejemplificar esta transición, podemos decir que la nueva cotidianización consiste en
el surgimiento de una acción colectiva que derive en la fundación de una institución
arraigada. De esta manera, el proceso es tan plural que difícilmente puede ser cooptado
por actores externos, ya que: “There is the phenomenon of a collective action, where the
policy or action of a collectivity is manifest, but not attributable to a particular individuals'
decisions or behavior” (Lukes, 2005, pág. 26).

Es necesario ampliar la explicación del párrafo anterior, so pena de caer en una postura
típica del pluralismo (y su carencia de potencial explicativo respecto al consenso). La
acción colectiva no se realiza por el solo hecho de que existan prácticas ineficientes
realizadas por otros actores, sino que debe existir potencial interno para sustituir dichas
prácticas. En este sentido, la acción consiste en visibilizar dicha oportunidad y consensar
su materialización. No en todos los escenarios es fácil evidenciar el factor sustitutivo.

Para generar el consenso requerido, se necesita de potencial endógeno que favorezca la

transformación de la cotidianidad, así, los promotores iniciales de la acción colectiva no
tienen que desgastarse en coercionar al grupo para que modifiquen sus hábitos, sino que
los esfuerzos deben dirigirse a “moldear las preferencias”, como Lukes interpreta: “Dahl
also sees this phenomenon at work under modern 'pluralist' conditions: leaders he says,
'do not merely respond to the preferences of constituents; leaders also shape
preferences'” (2005, pág. 27).

En este sentido, no es de esperar un apoyo inmediato a una acción colectiva, sobre todo si
la mayoría ni siquiera percibe dicha situación como un problema. Blumer nos advierte al
31
respecto: “It is a gross mistake to assume that any kind of malignant or harmful social
condition or arrangement in society becomes automatically a social problem for that
society” (1971, pág. 7). Así, la relevancia respecto a una temática se debe construir, pero
no de la manera en que se construyen los ciclos de atención de una política pública18 sino
de forma endógena. Respecto a la generación de relevancia, es innegable que lo más
relevante es lo indispensable, así, las acciones colectivas deben dirigirse a limitar las
alternativas disponibles y permitir la cotidianización sólo de aquellas cuya lógica de
funcionamiento esté certificada por una institución arraigada, la cual a su vez sólo puede
existir si obedece a los intereses de la colectividad .

Como podemos comenzar a vislumbrar, la existencia de una infraestructura institucional

arraigada actúa como una dinamizadora de un proceso dialéctico de autorregulación, de
manera muy similar a las entidades gubernamentales. Pero a diferencia del gobierno, el
origen autogestivo e intersectorial de la institución arraigada, nos permite desmarcarnos
de posturas gubernamentales o incluso empresariales, que si bien han tenido éxito en
cotidianizar la mayor parte de las prácticas diarias, también debemos aceptar que sus
principales carencias radican en, respectivamente, el desconocimiento del territorio y sus
actores, así como el interés individualista. De esta manera se puede percibir que la acción
colectiva viene a lidiar con el alejamiento del gobierno y la exacerbación del interés
privado, para someterlos a ambos a una lógica local, sin sugerir que sus funciones sean
prescindibles.

El hecho de que la acción colectiva lidie con dos carencias del sector público y privado no
es casualidad. Esto obedece a una tendencia de “descentralización”, tanto por parte del
gobierno como de las empresas, al respecto Cohen y Franco nos dicen:

La descentralización puede interpretarse de dos maneras. Por una parte la de

naturaleza política en la que se transfiere a instancias locales la capacidad de
decisión con respecto a la provisión de bienes públicos. De esta manera, procura
crear canales de representación y participación ciudadana que adecuan la provisión

18
Esto se profundiza en el apartado: “El desarrollo local como amortiguador de los ciclos de atención”.

32
 a las preferencias que se dan en ámbitos geográficamente diferenciados. Por otra
parte la descentralización económica introduce mecanismos de mercado en los
procesos productivos (2005, pág. 77).

Explicado lo anterior, es factible imaginar en el futuro próximo, escenarios de

instituciones arraigadas que, a través de su conocimiento de los actores del entorno,
medien la fijación de la agenda, convirtiendo las propuestas individualistas en algo no
factible, y potenciando aquellas que sí encuentren eco en los intereses comunes,
mediante la justificación de las propuestas de los actores locales.

Dicha justificación puede ser representada por la institucionalización de las propuestas.

No obstante, eso nos hace blanco de una crítica a la postura del poder como
cotidianización, esta es, la rigidez institucional que se formaría posteriormente. No cabe
duda que es un riesgo real, sin embargo, ninguna institución está exenta de dicho peligro,
como señalan Crozier y Friedberg:

Dado que el cambio no es natural, sino ante todo creación, invención,

descubrimiento y construcción humanas, constituye un verdadero problema, pues,
una vez que se instituyen, los constructos de la acción colectiva, que son
indispensables para la acción, son un obstáculo para el aprendizaje, es decir, para la
invención de nuevos constructos (1990, pág. 322).

La cotidianización no debe entenderse como inmovilización, lo que se cotidianiza es el

proceso de generar prácticas a partir de consensos colectivos, no las prácticas en sí o la
estructura organizacional, cosa que sí ha ocurrido con la burocracia gubernamental o con
las decisiones individualistas de la iniciativa privada.

Cotidianizar es estabilizar un orden, y cualquier acción de incidencia en agenda pública va

dirigida a lograr este objetivo. Por lo tanto, de lo que se trata es de sentar las bases para
un paradigma en el que las instituciones arraigadas se especialicen en encontrar los
argumentos más pertinentes de entre toda la bastedad de voces sociales. La
cotidianización de este proceso es más importante que todo lo que pueda surgir después,
como bien fundamenta Easton:

33
 Lo mismo da que queramos obtener una explicación cuantitativa que una
cualitativa: tenemos que decidir qué clase de invariables buscamos. Y a larga,
naturalmente, la elección no se regirá por nuestras preferencias sino por nuestro
éxito en el descubrimiento real de leyes invariables de una u otra clase (1967, pág.
39).

En este sentido, lo invariable no son las acciones colectivas, sino su proceso de formación.
Ya se explicaron los mecanismos para evitar que dichas acciones caigan en los defectos de
la postura racionalista e incrementalista, no obstante, ningún producto humano es
infalible y por lo tanto siempre debe existir un mecanismo estable que nos provea de
alternativas. En su momento, gobiernos y empresas pudieron tener un origen colectivo
primitivo, así sólo una acción colectiva puede salvar a otra, sólo una cotidianización puede
sustituir a otra, como sugiere Heller19:

La tarea de transformar económica y políticamente la sociedad en el sentido de la

abolición positiva de la alienación, sólo resulta realizable - y en cuanto tal nos
incumbe a todos- de poderse superar a un tiempo, dentro de las posibilidades
existentes, el aspecto subjetivo de la alienación. O lo que es igual, si no nos
limitamos a luchar por el cambio de las instituciones; si lo hacemos también por la
transformación de nuestra propia vida cotidiana; si creamos, en fin, comunidades
que den un sentido a nuestras vidas y tengan además un valor modélico (1998, pág.
18).

1.1.3 Los mecanismos de la creencia: la persuasiva política verbal

El posicionamiento de temas en agenda admite la inclusión de conceptos tomados de la

Psicología, ya que nos ayudan a explicar cuestiones que tienen que ver con la aceptación
de algunas temáticas y el rechazo de otras, a pesar de que ambas parezcan perfectamente
lógicas.

19
Tomando en cuenta que desde nuestra postura, la transformación de la vida cotidiana está mediada por
la evolución (modificación, sustitución, erradicación, densificación) de la infraestructura institucional local.
34
El análisis de la agenda no se limita al estudio de las temáticas a posteriori, es decir,
después de que han sido elegidas como relevantes, sino que se trata de mantenernos en
alerta desde la concepción de las temáticas, antes de que siquiera se consideren como
temas públicos. Cervantes Barba (1999, pág. 139) nos explica que a partir de los ochenta,
los académicos comienzan a preocuparse por el proceso existente entre la aparición de las
problemáticas sociales y su llegada a la agenda pública. Es decir, se dejan de analizar los
noticieros y se comienza a estudiar cómo llegan a la televisión dichas noticias. En nuestra
opinión, el análisis del contexto público puede ser mejor realizado a partir del estudio de
movimientos y organizaciones sociales, las cuales requieren tiempo y trabajo para
formarse, a diferencia de la agenda mediática.

El hecho de que sea a partir de 1980 cuando el análisis de la agenda migra hacia el análisis
de la formación de la agenda tiene una explicación. Anteriormente, el centralismo político
en México asfixió la organización social, dejando que la agenda pública fuera en su mayor
parte establecida por el gobierno, cuyo principal escaparate fueron los medios
corporativistas de comunicación. Esta aseveración es fundamentada por Etzioni, quien
contempla que: “Totalitarian movements attempted, initially, to accentuate rather than
alleviate the ‘mass’ elements of the societies in which they arose by a heavy reliance on
mass propaganda, national leadership cults, and direct access of the state to the
individuals” (Etzioni, 1968, pág. 526).

Un error tradicional en el que caen los analistas de la agenda pública es creer que el
posicionamiento de temas en agenda tiene el objetivo de engañar a la ciudadanía, al
proponer propuestas que parecen resolver problemas pero que en realidad no lo hacen.
Lo único que demuestran dichos analistas es que han caído en el engaño del
posicionamiento positivo de agenda. Bardach nos ejemplifica dicha ingenuidad al referirse
a un mecanismo usado por los políticos para conseguir apoyo para una temática en
particular: “Un *…+ atajo es elaborar un paquete de opciones de políticas que parezcan
sólidas a primera vista, pero que en la realidad no resuelven el problema en cuestión
(1993, pág. 240).

35
Al respecto de lo anterior, Cohen y Franco nos ofrecen una postura un poco más escéptica
respecto al posicionamiento inicial de la agenda de gobierno (que pretende ser pública) y
los efectos que esta tiene en los gobernados.

Se parte del principio de que el Estado sabe cuáles son los problemas, y también lo
que hay que hacer para enfrentarlos. Esto hace que los usuarios de los servicios o
los beneficiarios de los programas carezcan de alternativas reales para escoger; sólo
les cabe aceptar o rechazar la prestación, cuando ella no es obligatoria (2005, pág.
60).

Dicho lo anterior, es momento de que explicitemos el argumento psicologista central del

presente apartado: “People believe in the ideas they comprehend, as quickly and
automatically as they believe in the objects they see” (Gilbert, 1991, pág. 107). A partir de
dicha aseveración es que podemos comenzar a hablar de la relevancia que tienen, para el
establecimiento de agenda, los procesos neurológicos que tienen lugar en el cerebro
humano, los cuales se han replicado a través de nuestro ADN por generaciones, debido al
éxito que estos han tenido en la preservación de la especie humana.20

Al respecto, el mismo Gilbert nos clarifica una constante que debe existir para que una
propuesta sea considerada como algo verdadero, algo factible de ocurrir: “A proposition is
believed when the proposition's meaning is represented, coded, or symbolized in a mental
system and when that symbolic representation is treated as if it was true (1991, pág. 107).
Así, podemos deducir que lo verdadero tiene más facilidad para ser asimilado, si se le
compara con lo no verdadero, es decir, es más fácil creer la aseveración positiva que la
negación de la misma. El mismo Gilbert nos da una fundamentación basada en estudios
neurológicos: “Thinkers of all stripe have suggested that doubt is less quickly and easily
acquired than belief” (1991, pág. 110). Explicitado lo anterior, es momento de exponer el
impacto que tiene, en el posicionamiento de temas en agenda, el hecho de que se piense
en lo que se piensa al leer la frase: “No piense en un elefante”.

20
Esta línea psicologista de estudio propone que la creencia es el estado natural del cerebro humano,
debido a que en la prehistoria la duda era algo anormal, el escepticismo era una forma segura de morir, ya
fuera de inanición (por dudar del valor nutrimental de un alimento) o por un depredador (al dudar de la
capacidad de este para matar).
36
El hecho de que la negación sea difícilmente tomada en cuenta es una valiosa herramienta
para los que posicionan temas en la agenda pública. Para las élites es fructífero obtener
beneficios a partir de la promoción de formas imposibles de comportamiento. Esta
estrategia (de promover formas imposibles de comportamiento), tiene dos objetivos:

1. Impedir que tomen lugar las alternativas reales benéficas para la colectividad, o
como nos lo dice Majone:

“Todas las restricciones ya sean prohibiciones legales, inviabilidades políticas, tienen

una forma lógica común - que se expresa con términos tales como ‘imposible’, ‘no se
puede’ - y tienen también las mismas implicaciones prácticas: todas excluyen ciertos
cursos de acción que serían tal vez posibles" (1989, pág. 91)

2. C
analizar los esfuerzos sociales hacia acciones fútiles de protesta y desgaste ante
servicios y acciones que fueron diseñadas para beneficio de unos pocos y desmedro
de las mayorías, esto obedece a una táctica de desgaste fundamentada en la
hipótesis de que: “beliefs are most easily installed when the believer's cognitive
resources have been depleted” (Gilbert, 1991, pág. 111). Así, el desgaste emocional
y físico de los ciudadanos los vuelve más proclives a aceptar un status que no les es
favorable.21

Es inútil la idea de que la participación ciudadana puede corregir rumbos de acción

perversos, por otro lado, sí se pueden crear alternativas más favorables. Entre mayor sea la
base social que respalda una acción colectiva, mayores posibilidades tiene esta de
funcionar. Hasta ahora se ha propuesto que todas las omisiones y cursos de acción
ineficientes que propone el gobierno, ocurren de manera deliberada. No obstante, también
hay ocasiones en que es la ineptitud (y no el individualismo) el que deriva en prácticas
opuestas al interés colectivo, esto en parte es explicado por Dror quien argumenta que:
“Aún cuando sea usted un ser humano excepcional, sigue siendo también de carne y

21
La radicalización de esta propuesta puede analizarse en: “La doctrina del Shock”, de Naomi Klein.
37
hueso, y está sujeto a las limitaciones neuropsicológicas del cerebro huma” (1990, pág.
162). Así, la cantidad de variables que puede considerar un individuo aislado son
francamente despreciables comparadas con la efervescencia de argumentos que surgen a
nivel de tejido social.

Después de haber expuesto nuestra postura respecto a los mecanismos de la creencia, es

hora de girar hacia su complemento: la persuasión. Ya se dijo cómo creemos que el cerebro
humano cree. No obstante la creencia está desprovista de los matices que sí posee la
persuasión, esta última imprime agenticidad22 en la creencia.

Crozier nos da una visión acerca de los políticos, quienes: “Ciegos y sordos ante el mundo
real, deciden en función de principios y de visiones a priori, y nos mantienen en debates de
pura retorica” (1989, pág. 10). Así, la retórica, que puede ser fácilmente manipulable (justo
como la agenda mediática), se presenta como una herramienta para popularizar la creencia
en determinadas ideas sin fundamentación colectiva, y la creencia es el requisito sin el cual
no podemos aspirar a la aceptación de algo. De ahí que una verdadera acción colectiva no
se justifica a nivel de retórica ni de mediatización, sino que su relevancia es directamente
proporcional a la base popular que la construye y enriquece en la vida cotidiana.

Respecto a la retórica, esta encuentra a su más legítimo representante en el andamiaje

jurídico de los tres niveles de gobierno. La misma jerga jurídica ya establece diferencias
entre lo real y lo retórico, de facto y de jure. Por más institucionalizada que sea la ley, esta
no está desprovista de influencias conferidas por actores gubernamentales que también
operan como ciudadanos a nivel de tejido social y que tienen la capacidad para
beneficiarse, como Crozier nos ilustra al respecto al proponer que: “el sistema
administrativo tiene en juego demasiados intereses para ser juez imparcial en la
reglamentación al mismo tiempo que en la aplicación” (1989, pág. 141).

Dados los anteriores argumentos, podemos visualizar escenarios en los que las creencias
son catalizadores de la aceptación, mientras que los argumentos persuasivos que se

22
La agenticidad como la capacidad para identificar al actor o agente que promueve algo que se considera
verdadero.
38
utilizan son generados por actores sociales que conocen tanto el funcionamiento del tejido
social como el poder institucionalizador de la retórica jurídica, todo esto enmarcado por un
contexto que favorece las prácticas individualistas. Lo que nos queda preguntarnos es, ¿por
qué la colectividad no reacciona ante los intereses mezquinos que provocan detrimentos
en la calidad de vida de la mayoría? Easton nos ofrece una explicación breve, buena y
sustanciosa:

¿En qué contribuye el enfoque individualista a la comprensión de la política? La

proposición que le sirve de fundamento es que los intereses individuales difieren.
Partiendo de esta tesis, ¿qué pasa con el "interés público"? ¿Acaso existe? [...] todo
el problema de "la política y la moral", de las "obligaciones políticas", surge de
tentativas de convencer al pueblo de que el "interés público" es el suyo propio
(1967, pág. 53).

Así, las acciones a favor del interés privado son enmascaradas por un discurso que
pretende perseguir el interés público. Easton no se encuentra solo en dicha
fundamentación, ya que esta es igualmente válida en tiempos más actuales, en una
disciplina que no es la ciencia política y en un contexto distinto, ya que Wolfgang Sachs
propone la misma idea al referirse a los objetivos del milenio y su falta de factibilidad para
ser cumplidos: “The cynicism of those who, knowing such limits, continue to proclaim the
myth, should be publicly exposed” (1992, pág. 22).

Respecto a la polarización entre discurso y acción, Parsons también apoya la idea de que:
“Las políticas pueden ser un éxito en el nivel simbólico de la reafirmación, pero un fracaso
rotundo en la práctica, como la expresión ‘la operación fue un éxito, pero el paciente
murió’ (Parsons, 2007, pág. 211). De ahí que nuestra postura sea que la acción colectiva es
algo que desde su concepción es percibible en la cotidianidad, no en el papel.

El principal problema con los argumentos retóricos es que pueden ser combatidos con
más retórica, la cual puede ser igualmente manipulada, individualista, descontextualizada
e infundamentada. Caer en el juego de la argumentación es entrar en un nuevo frente de
desgaste colectivo en el que no se tiene posibilidades de transformar la sociedad. En este

39
sentido: “el análisis es una actividad que consiste en someter los argumentos de las
políticas a la prueba de la persuasión en lugar de representar una prueba casi científica o
"verdad racional” (Parsons, 2007, pág. 463). Dicho en otras palabras, se trata más de dar
argumentos en lugar de evidencia. Es pura metarretórica sin potencial de transformación
colectiva.

No obstante, dicha retórica de retórica no está desprovista de algunos propósitos. Esta

actividad etérea tiene beneficiarios. Aquel que es capaz de dirigir el rumbo de dicho
discurso para mantenerlo alejado de la frontera con las alternativas verdaderamente
transformadoras, es el que obtiene el premio, ya que puede guiar la agenda pública (y el
presupuesto) hacia ámbitos productivos privatizados23. Así: “El juego del político sagaz
consiste entonces en situarse en el centro para ser aquel a cuyo alrededor se podrá llegar
al compromiso, el pivote necesario de un arreglo ineluctable” (Crozier, 1989, pág. 26).

Finalmente, después de este recorrido por los mecanismos de la creencia y la persuasión

para colocar temas en agenda, es factible reconocer lo que Lowi reconoce como cierto
carácter residual en la agenda pública, es decir, quedan las reminiscencias de múltiples
procesos de manipulación: “Las políticas parecen ser inevitablemente un resultado
residual que toma forma una vez que todos los participantes han recortado sus demandas
y así han podido conseguir el apoyo mayoritario (1992, pág. 109). No obstante, como ya se
vio, el apoyo mayoritario se logra después de lograr que el interés privado se coloque
como interés público, a través de múltiples mecanismos de persuasión que ya fueron
descritos.

El proceso típico de manipulación de la opinión pública es antagónico para la acción

colectiva. Existen formas distintas de posicionar temas en agenda, opciones mejor
fundamentadas, con una ruta de aceptación más dialogada, más local, en la que los
intereses son debatidos a nivel de calle y las consecuencias son expuestas
inmediatamente, sin necesidad de recintos y retórica oficialista. Una propuesta de

23
No es de extrañar que las cúpulas de la dirección corporativa a menudo compartan recursos humanos con
las altas esferas del poder político.
40
posicionamiento de temas en agenda pública, sin manipulación deliberada, es la que
Cabrero Mendoza nos ofrece y en la cual se profundizará en la parte final de la presente
tesis, pero cuya sinopsis podemos adelantar:

Cuando las configuraciones gubernamentales y no gubernamentales convergen en

el tiempo en su propensión a construir un proyecto común y la cohesión interna de
cada una de ellas es alta se dan las condiciones para que surja una intensa dinámica
endógena de la acción pública local, con altas posibilidades de promover
transformaciones exitosas en el desarrollo local y en la gestión de políticas públicas
diversas (2005, pág. 91).

1.1.4 El desarrollo local como amortiguador de los ciclos de atención

El proceso de colocación de temas en la agenda pública puede ser analizado a través del
marco de los ciclos de atención. Tradicionalmente se ha considerado que dichos ciclos son
un termómetro para predecir cuáles problemáticas se convertirán en materia de política
pública y cuáles serán relegados.

Por otro lado, también existen las acciones de desarrollo local promovido desde las bases.
Dichas acciones se pueden considerar ajenas a los ciclos más amplios, ya que no requieren
de mediatización ni del conocimiento general de la población para llevarse a cabo, sino
que se dan en el momento en que la población local identifica la necesidad de realizarlo,
en términos vinculatorios, podría decirse que se trata de un micro ciclo de atención
pública (con instituciones locales, recursos endógenos y a nivel comunitario).

De ahí que nuestra propuesta para el presente apartado es que los micro ciclos de
atención pública, actúan como contenciones de los grandes ciclos de atención pública o
macro ciclos. Dicha contención es requerida para una acción colectiva auténtica, ya que su
justificación se construye a partir de la transformación de la realidad, en lugar de
generarse a partir del antagonismo en contra de intereses externos que pretenden afectar
a la comunidad sin tomarla en cuenta.

41
Los macro ciclos de atención pública que se desarrollan en ámbitos estatales o nacionales
contienen en su interior el potencial para prolongarse y diluirse hasta desaparecer. Esta
cualidad puede ser muy útil para aquellos que desean que efectivamente no se
transforme nada. Por el contrario, los micro ciclos no admiten esta posibilidad, ya que su
periodo de duración es corto y su utilidad o inutilidad se revela en el entorno local, dando
a sus proponentes la posibilidad inmediata de diagnosticar la factibilidad de la alternativa.

En este sentido, un micro ciclo de atención para una acción colectiva debe ser breve y
basar su justificación en referentes reales del territorio, los cuales, en su cotidianidad ya
tienen identificadas las acciones necesarias para el mejoramiento de su calidad de vida.
De esta manera, al tener un periodo breve de construcción de relevancia acerca de una
temática, se amplía el espacio de tiempo disponible para que la transformación inicie a
partir de propuestas transformadoras sencillas, cuyo diagnóstico es inmediato24. De esta
manera se evita caer en largos periodos de inactividad y estancamiento generalizado,
durante los cuales sólo unos pocos tienen voz y votos. Esto suele ser contraproducente ya
que:

Si a los ciudadanos se les niega la posibilidad de expresarse de una manera eficaz, la

enajenación no puede dejar de aumentar; todo debate prolongado que no implique
compromisos simples y claros, tiende a ser malsano [...] No sólo en el plano
intelectual el idealismo se degrada naturalmente en la rutina burocrática, sino
también en la experiencia práctica de gobierno (Crozier, 1989, pág. 29).

Dicho lo anterior, se podría suponer que nuestra propuesta no es más que una intentona
que promueve el inmediatismo desarticulado. No obstante, nuestra sugerencia debe ser
tomada como parte integral de un escenario en el que se busca que aumente la densidad
de las instituciones arraigadas, cuya función es dotar de visión estratégica a los
emprendimientos voluntaristas.

24
Al respecto de la inmediatez, el análisis del potencial que tiene el hecho recibir una consecuencia
inmediata acerca de nuestras acciones, es un área de estudio que la que debe profundizar la disciplina del
desarrollo social.
42
Dichos emprendimientos no son espontáneos. Nuestra propuesta sólo se justifica en
entornos en los que exista un cansancio y una evidenciación exhaustiva de los problemas
que aquejan la población local. Es un requisito que exista la posibilidad de introducir
mejorías que embonen en el imaginario de los practicantes, de lo contrario, el proceso de
generación de relevancia acerca de las alternativas tomaría una cantidad de tiempo
prohibitiva, sin garantía de que esta se logre. Así, Crozier también nos indica que: “Es
necesario abordar con prioridad los problemas en cuyos casos se pueden lograr sensibles
adelantos. En cuanto a lo demás es indispensable esperar y aprovechar esa espera para
trabajar seriamente” (1989, pág. 36).

La anterior aseveración nuevamente nos sugiere un escenario de acciones urgentistas, al

estilo de las políticas públicas tradicionales. Sin embargo, desde su justificación, nuestra
estrategia de atender lo inmediato difiere de las acciones de gobierno, ya que estas últimas
se realizan con la finalidad de mantener estándares mínimos aceptables para la sociedad,
por el contrario, nuestro objetivo es que la generación de alternativas sirvan para
“descongelar” la inercia inicial “esta-tica(tista)” y continuar con la generación de acciones
colectivas que promuevan mejoras en la calidad de vida en aspectos que no son
considerados prioritarios, es decir, la estrategia gubernamental es garantizar mínimos
aceptables (lo cual es extraordinariamente respetable dado el origen histórico de las
instituciones públicas) mientras que nuestra propuesta se dirige a obtener los máximos
beneficios potenciales. Es una lógica de trabajo distinta, para cuya ejemplificación Silvia
Bolos nos propone que nuestra forma de laborar se trata de una especie de estrategia de
“punta de lanza”:

*…+ el problema de la falta de servicios y que esto iba a originar que el MUP25 fuera
punta de lanza para conformar un movimiento nacional que pudiera lograr
acumular fuerzas para luchas de mayor envergadura en el futuro (2003, pág. 103).

Dicho lo anterior, podemos afirmar que los micro ciclos de atención tienen mayor

25
Movimiento Urbano Popular.
43
potencial transformativo que los macro ciclos generales. No obstante, es de cuestionarse
qué fuerzas sustentan la generación de los grandes procesos de mantenimiento de
atención pública.

Como ya se sugirió en el apartado anterior, el posicionamiento de ideas positivas es más

relevante que los argumentos antagónicos (negativos o negadores). Estos últimos en
realidad refuerzan al argumento original. En dicho sentido, el control de los medios de
emisión de mensajes es primordial para aquellos que desean mantener el control de los
ciclos de atención pública. De ahí que, como ya se mencionó anteriormente, en las
sociedades desarticuladas la televisión es una herramienta vital de control de la atención
pública ya que permite mantener un mensaje vigente, durante periodos intermitentes y
prolongados de tiempo, a un costo mínimo, y con la garantía de ser relevante para la
audiencia receptora debido a que: “La televisión busca mantener el status quo, no
cuestiona las instituciones tradicionales, sino que busca convertir los hechos sociales en
espectáculos” (Parsons, 2007, pág. 140). De esta manera, no se propone ni se da voz a las
propuestas profundas alternativas, sino que se limita a denunciar lo que ya se hace, lo
cual, como ya se explicó, tiene casi nulo potencial transformador si la denuncia carece de
un eco que se materialice en instituciones arraigadas que garanticen la articulación de la
voluntad colectiva.

Esto último es una tendencia desarrollista que Madoery nos ayuda a explicitar:

Hoy se va construyendo un nuevo enfoque de desarrollo local que supera las

limitaciones conceptuales del racionalismo constructivista, que consideraba que las
construcciones sociales sólo son racionales en la medida que responden a un diseño
intelectual previo (2001, pág. 206).

Así se refuerza la idea que las construcciones locales son las únicas capaces de legitimarse
de manera coherente y estable en la comunidad. Por otro lado, el uso de los macro ciclos
de atención aparece como herramienta para evitar que dichas construcciones locales

44
surjan. Los medios de comunicación masiva actúan para producir un efecto de diáspora de
ideas que se dispersan por la comunidad a pesar de ser ajenas a ella, dichas ideas
absorben el potencial explicativo que la propia comunidad tiene, dejando en su lugar los
argumentos tecnocráticos de las élites que cuidadosamente diseñaron sus mensajes.

Bien se podría hacer la metáfora de que, las ciudades, con sus casas y edificios repletos de
aparatos de recepción de mensajes masivos, actúan como un vasto campo de flores que
constantemente expulsa mensajes destinado a llegar a la audiencia, justo como el polen
expulsado se transporte en el aire para que, una vez que pasa por ahí el receptor, se haga
la polinización, o en nuestro caso, la estatificación de la persona.

¿Qué motivos puede tener una élite para promover el desarrollo y funcionamiento de una
infraestructura mediática a nivel de tejido social? Las implicaciones de esta pregunta nos
obligarían a indagar en la historia de la construcción del federalismo en México. Sin
embargo, ese no es el objetivo de la presente tesis. Tomaremos al centralismo como una
característica del federalismo mexicano, durante cuya creación perdieron protagonismo
los estados y los municipios. Así, Cohen y Franco proponen:

El centralismo ha favorecido, en ocasiones, a un grupo dominante instalado en la

capital, que utiliza recursos originados en el resto del país. [...] lo que conduce a que
provincias y regiones se encuentren sometidas como se ha dicho, ‘al ritmo de una
lejana e indiferente burocracia gubernativa’, de tamaño creciente, ajena a las
preocupaciones de los afectados, inaccesible y que ha generado sus propios
intereses (2005, pág. 59).

Explicitado lo anterior, es necesario recalcar que dicho sistema no tuvo problemas para
mantenerse hasta que rebasó un determinado umbral, esto es, hasta que la capacidad de
absorción de recursos de la élite centralista rebasó la capacidad de producción de
recursos de las “provincias”. En palabras de Figueroa, "el orden social no puede existir
independientemente del grado de desigualdad de la sociedad” (2003, pág. 260).

45
Así, dadas las fracturas que provocó la exacerbación en la aplicación de dicho modelo
concentrador de recursos, es que han surgido nuevas propuestas, tanto de las bases como
de la administración pública federal, ya que esta última es incapaz de lidiar con las
patologías que sus instituciones favorecieron a crear. Dichas nuevas propuestas bien
pueden conceptualizarse bajo la forma de “descentralización”, la cual no se puede dar de
manera mecánica y por decreto, sino que requiere de una infraestructura social que se
fundamente en parámetros como los propuestos en la presente tesis.

Para lograr que las instituciones arraigadas sean capaces de lidiar con la descentralización
desde lo local, Canto Chac nos propone un rumbo de acción compatible con nuestra
propuesta:

El desafío justamente es calibrar la capacidad de las instituciones y de los sujetos

para producir un tipo de gobernanza local que sea capaz de redistribuir beneficios y
capacidades de decisión en los aspectos políticos que ahora tiene el ciudadano al
alcance de la mano, sabiendo que esto será sólo un componente del bienestar, no
la solución a todos los problemas y carencias que pasan por otras variables para las
que tanto gobierno como sociedad locales no tienen - al menos por ahora-
capacidad real de influencia (2006, pág. 409).

De esta manera, al aumentar la capacidad de la gobernanza local, la comunidad aumenta

su potencial transformador, y por ende, disminuye el poder de influencia de los ciclos de
atención promovidos desde la cúpula. Esto ocurre en el orden que lo escribimos, primero
es la transformación local y después el desmedro de la capacidad influenciadora de los
medios masivos, no pueden haber un deterioro de los macro ciclos de atención si no hay
primero un fortalecimiento de los micro ciclos.

Los actores locales tienen ventaja en la construcción de micro ciclos, ya que su

conocimiento del entorno es exhaustivo. Dicho conocimiento ha sido despreciado hasta el

46
cansancio por las políticas públicas tradicionales, y no ha sido hasta ahora, bajo el
novedoso “enfoque de participación e inclusión ciudadana” que se intenta reivindicar
aquellos factores que siempre fueron clave. Respecto al enfoque en el actor local, Norman
Long nos aconseja que:

La ventaja de un enfoque centrado en el actor es que pretende asir con precisión

estos temas mediante un entendimiento etnográfico sistemático de la ‘vida social’
de los proyectos de desarrollo - desde su concepción hasta su realización - así como
de las respuestas y experiencias vividas de los actores sociales localizados y
afectados (2007, pág. 45).

En este sentido, debemos admitir que la presente tesis carece del andamiaje teórico
necesario para contextualizar la relevancia de la subjetividad individual de los actores del
territorio. No obstante, nuestra propuesta va más dirigida hacia la búsqueda de escenarios
donde dicho análisis sea relevante e indispensable26, lo cual consideramos que es una
aportación válida.

El motivo por el que adquieren relevancia los mecanismos internos de construcción de

micro ciclos de atención y su posterior derivación en acciones colectivas con la coherencia
interna suficiente para conformarse en instituciones arraigadas, tiene que ver con los
criterios generales del desarrollo social, uno de los cuales es propuesto por Peet y
Hartwick: “development is interested not so much in the growth of an economy but rather
the conditions under which production occurs and the results that flow from it” (2009,
pág. 15).

A partir de lo anterior se puede comprender que los mecanismos de construcción de

bienestar social son tan importantes como el beneficio mismo. Cabe adicionar que la
magnitud de los impactos logrados tampoco se juzga de la misma manera que en las

26
Lo más relevante es lo indispensable, cosa que ya se argumentó en el apartado que trata acerca de la
cotidianización y el poder.
47
ciencias económicas tradicionales. Sino que, incluso el más pequeño de los cambios
locales puede evidenciar y convertirse en testimonio de las grandes carencias del actual
status. Es precisamente gracias a la irrelevancia que los actores poderosos adjudican a lo
local, que es ahí donde se pueden cultivar las alternativas con poder sustitutivo, ya que,
como nos sugieren nuevamente Peet y Hartwick: “Local social movements often face
opposition embedded in global power structures. Even local success entails changing
these broader power structures” (2009, pág. 287).

Finalmente, podemos concluir que la generación de las acciones colectivas no debe estar
atada a los macro ciclos de atención, es decir, su iniciación no debe ser impulsada por la
agenda mediática, sino por intereses más constantes y comunes, de lo contrario estaría
condenada a ser intermitente y condicionada a intereses ajenos.

1.1.5 La dispersión intersectorial de los recursos humanos: la pérdida del

monopolio Estatal

En el presente apartado trataremos la cuestión de los recursos humanos con capacidad

para lidiar con las actividades que requieren una preparación técnica, en un
emprendimiento colectivo. Proponemos que en la actualidad, y partir del desarrollo y
especialización del sector privado lucrativo y no lucrativo, el gobierno no tiene capacidad
para monopolizar a las personas con mayores niveles de especialización en sus respectivas
disciplinas, lo cual permite que a partir del capital humano, aumenten y se diversifiquen
las propuestas desde el sector social, justo como ha ocurrido con el sector empresarial,
quienes han puesto a los recursos humanos especializados y disponibles, al servicio de
organizaciones con fines de lucro.

En este sentido, la formación más especializada de un mayor número de personas

garantiza que ningún sector de la sociedad se adjudique una hegemonía en este rubro. De
esta manera, las organizaciones sociales pueden contar con recursos humanos expertos

48
en las mismas comunidades donde se generan las acciones colectivas. Esto no se trata de
una tecnocratización de la acción colectiva, sino de un contraste con momentos del
pasado en los que los especialistas sólo podían encontrarse en gobiernos o, más
recientemente, en empresas lucrativas.

La tecnificación del discurso fue una estrategia que durante años pudieron esgrimir las
élites para evitar interferencias en los proyectos de su manufactura. Así, la inclusión de
capital humano especializado aparece como una estrategia indispensables para cualquier
acción colectiva, sin que por eso se pretenda ceder el control de la misma a una élite
intelectual, ya que se ha explicado previamente que ninguna cúpula de poder puede
desprenderse de los anclajes colectivos, so pena de perder su legitimidad, lo cual sería
inmediato en un entorno local.

Así, se nos revela un escenario en el que la formación especializada27 se convierte en un

poderoso aliado, lo cual nos confirman Cohen y Franco, quienes nos dicen que:

Se ha insistido en que la educación constituye una de las principales áreas de

intervención para afectar tanto al crecimiento como a la equidad. La difusión de
capital humano permite que los países puedan intentar estilos de desarrollo más
modernos, centrados en la utilización de la mayor formación, capacitación y
flexibilidad de sus recursos humanos (2005, pág. 38).

En un principio, la labor educativa puede parecer un proceso neutral. No obstante, este no

está desprovisto de conflictividad, ya que el hecho de que existan voces informadas fuera
del gobierno, legitima y da coherencia a las acciones alternativas propuestas desde
instituciones arraigadas. En este sentido, la postura de los funcionarios públicos, quienes
en ocasiones se ven rebasados por la complejidad de las propuestas sociales, bien puede
expresarse de la manera que Crozier propone: “Tenemos la impresión de que *los políticos+

27
Nótese que por formación especializada nos referimos a la educación formal. En el capítulo de Educación
ambiental se profundiza en lo que se refiere a procesos educativos sociales.
49
se hallan tan bien instalados en su papel de predicadores que en el fondo quisieran
mantenernos en el pecado con el fin de continuar amonestándonos de plena buena fe”
(1989, pág. 40).

Así, el cambio de las relaciones de poder es labor imprescindible para que se proyecte en el
exterior lo que las acciones colectivas son capaces de fraguar en su interior. Debido a esto,
la incidencia sobre el posicionamiento de temas se convierte en algo más o menos
irrelevante para la consecución de los objetivos comunitarios, pues estos se cumplen
gracias a la capacidad autogestiva, la cual en es apoyada por recursos humanos
especializados. De esta manera, no es la agenda pública la que se modifica, sino las
funciones del gobierno, las cuales deben adaptarse para engarzarse en un escenario en el
que las instituciones arraigadas se han filtrado. El mismo Crozier nos sugiere una síntesis
desapasionada al respecto:

Modernizar el Estado es, a primera vista, un trabajo mucho menos exaltador que
modernizar la sociedad, orquestar el cambio, ordenar que los demás cambien.
Pero es un trabajo más práctico, más serio y sobre todo más inteligente (1989,
pág. 51).

La evidenciación de la relevancia del cambio que está ocurriendo en la proporción de

especialistas que trabajan en los distintos sectores, tiene en parte la finalidad de
contrarrestar los argumentos que respaldan una tendencia de la administración pública
federal mexicana, la cual promueve un proceso de profesionalización en su interior. Esto en
aras de contar con los mejores recursos humanos disponibles. Esta intentona de
“monopolizar a los mejores” no es factible en nuestra época, ya que el imaginario popular
es diferente al que existió a mediados del siglo pasado.

Se puede rastrear el origen de la anterior tendencia hasta el reporte que Yehezkel Dror
entregara al Club de Roma, en el cual él afirmaba que:

50
 Destaca por tanto la necesidad, a largo plazo, de asegurar un flujo proporcional de
los mejor dotados hacia el gobierno *…+ sin embargo, no tengo sugerencia alguna
que hacer sobre cómo alentar a los mejores cuadros para participar en política.
(1990, pág. 110)

Aquí es donde nosotros sí tenemos sugerencias que hacer al respecto de lo que Dror
propone. En primer lugar, los “mejor dotados” no necesariamente deben tener interés en
trabajar en el gobierno. En segundo lugar, ha aumentado el espectro de organizaciones
disponibles con capacidad para iniciar acciones colectivas, estas no son monopolios del
gobierno, sino que ahora ni siquiera se espera que sea este el que las inicie.

Por lo tanto, la tendencia a la diversificación de los actores especializados es un hecho

positivo para los emprendimientos locales. Dicha especialización es, y será cada vez más,
determinante para que los actores de la sociedad civil cuenten con más y mejores
herramientas de incidencia en su propia realidad, y por ende, en la cotidianidad general.

Es necesario especificar que el desarrollo del capital humano, no es motivo suficiente para
que ocurra una transformación social, se requiere que dicho capital se articule a través de
instituciones, en palabras de Mazzotti: "El pueblo está condenado a ser masa, hasta que
no tome conciencia de sí para sí, sólo entonces podrá ser sociedad civil" (2008, pág. 34).

Dicho lo anterior, podemos percibir que la sociedad civil se presenta como un espacio en
el que pueden confluir las distintas visiones de la sociedad. En la actualidad dicho espacio
puede ser pensado como una arena de actores vinculados a otros sectores del espectro
social, sin embargo, en su origen la sociedad civil organizada se pensó aislada del gobierno
y de las empresas, como nos explica Nora Rabotnikof:

En un primer momento [...] El término sociedad civil apelaba a la reconstrucción de

vínculos sociales al margen del Estado y del Partido. El concepto venía a sintetizar
una serie de iniciativas para la protección y el impulso a la auto-organización de la

51
 vida social frente al Estado autoritario (2010, pág. 22).

La visión de una ciudadanía al margen del gobierno y de las empresas ha cambiado.

Gracias a la capacidad de gestión y a la tendencia de profesionalización de las
organizaciones, estas son cada vez más indispensables en el tejido social. La misma autora
nos facilita una definición de sociedad civil organizada, que es aquella en la cual se gestan
las acciones colectivas: "Conjunto de ciudadanos organizados como tales para actuar en el
campo de lo público, en busca del bien común, sin ánimo de lucro personal, sin buscar el
poder político ni la adhesión institucional a un partido" (Rabotnikof, 2010, pág. 39).

No obstante, a la anterior definición hay que hacerle la precisión de que no todo en la

sociedad civil es ideal, existen actores que pueden procurar su beneficio personal a costa
de la reputación de su organización, en este sentido, es imperativa la disponibilidad de
recursos humanos capaces de detectar prácticas indeseables, con la finalidad de que
existan contrapesos dentro del mismo sector social para evitar corruptelas.

Finalmente, una acotación más que se debe hacer a la definición mencionada, es que la
sociedad civil y las acciones colectivas que surjan de ella, no pretenden sustituir al
gobierno, sino acotar su margen de acción para permitirle a los funcionarios hacer aquello
que les compete y limitar al máximo las acciones indeseables motivadas por el interés
individual:

La idea de menos estado y más sociedad civil no puede ser interpretada por lo
tanto en las líneas de relegar el interés político por el Estado dando por sentado
que será la sociedad civil en donde se resolverán tareas que compete resolver en
aquel (Osorio, 2009, pág. 238).

De esta manera, al limitar el margen de acción del gobierno y estableciendo, a través de

acciones colectivas, las coordenadas dentro de las que se pueden mover los funcionarios y
sus productos regulatorios, es que se puede lograr que el posicionamiento de temas en

52
agenda sea cada vez más una actividad diferente, cada vez más desapegada de los medios
masivos y del gobierno, y en cambio, cada vez más cercana a las comunidades
pertinentes.

Todo esto mediante el uso de recursos humanos especializados en la sociedad civil, la

existencia de micro ciclos de atención pública, la neutralización de los mecanismos
tradicionales de creencia, tomando en cuenta el poder de cotidianizar y sobre todo,
fomentando el aumento de la densidad de instituciones arraigadas en los territorios y en
las poblaciones, es decir, en las comunidades.

53
1.2 Etapa II: Toma de decisiones

Como ya se comentó en el apartado anterior, el posicionamiento de temas en agenda es

una labor que debe realizarse de forma apegada a la comunidad a quien le conciernen los
asuntos. No obstante, incluso en una agenda establecida completamente por las personas
a quienes competen dichas temáticas, se requiere de una posterior etapa de toma de
decisiones.

Es por esto que ahora nos proponemos exponer algunas cuestiones básicas que se
consideran esenciales para una toma de decisiones en acciones colectivas con enfoque de
desarrollo social. Así pues, lo primero que queremos establecer es que la toma de
decisiones debe estar enfocada en la transformación social. Esta última se trata de una
visión holística de un conjunto de elementos que en ocasiones son convertidos en fines,
cuando en realidad se trata de medios.

Los procesos internos de las organizaciones que promueven la transformación deben

mantenerse flexibles para adaptarse al cambio social. De lo contrario, cuando existe
rigidez institucional, el cambio se dificulta hasta imposibilitarse, y esto ocurre cuando los
tomadores de decisiones comienzan a minimizar el potencial de algo desconocido para
mantener una situación que, aunque funciona ineficientemente, es bien conocida. Al
respecto, Cohen y Franco nos dicen:

Se parte del convencimiento de que el vector central que debe orientar la gestión
social es el impacto que los programas y proyectos producen en la población a la
que están dirigidos. Esto implica una inversión copernicana con respecto a la forma
usual de plantear el problema (2005, pág. 10).

Para ilustrar la anterior afirmación, es necesario segregar la tipología de políticas públicas,

ya que el término de impacto, entendido en la presente tesis como transformación, se
puede lograr a través de diversos caminos. Para ayudarnos, tomaremos la clasificación de

54
Salisbury y Heinz (1970), quienes retomando la categorización clásica de Lowi (1992, pág.
102), establecieron cuatro tipos distintos de políticas: distributivas, regulatorias, auto-
regulatorias y redistributivas. La novedad que nos aporta esta clasificación con respecto a
la de Lowi, es que introduce en el terreno la conceptualización de la auto-regulación, esto
es, una actividad gestionada de forma endógena, a diferencia de la anterior clasificación
que basaba su existencia en relaciones de dominación respecto al gobierno, el cual
distribuía, regulaba y redistribuía.

Ahora bien, la auto-regulación es un enfoque compatible con nuestra propuesta de utilizar

a la acción colectiva para la incidencia en política pública. Esta nueva conceptualización
nos ayudará a explicar28 posteriormente la importancia de contar con referentes teóricos
capaces de digerir el contenido de nuestra propuesta, la cual puede resultar indigesta para
los marcos de análisis más tradicionales.

Debido a que buscamos aumentar el protagonismo de los practicantes locales, es

necesario considerar que una acción colectiva adquiere responsabilidades que los grupos
desarticulados ni siquiera imaginan. En este sentido, al convertirse en actores de su propio
desarrollo, se revelan los elementos adversos. Esta situación antagónica difiere de aquella
en la que se consideraron los intereses individualistas que pueden permear desde el
interior de una acción colectiva. En este caso, se trata de ineficiencias cuya agenticidad es
difusa o francamente inexistente. Al respecto, el derrotero de búsqueda de soluciones
necesariamente debe pasar por la re-agentización de las actividades cotidianas, esto es,
establecer responsables para cada proceso interno de la acción.

A partir de lo anterior, visibilizamos que nos dirigimos hacia el análisis de procesos

internos. Esto puede ocurrir una vez que la inercia exterior ha sido rebasada o
simultáneamente mientras se logra establecer una micro agenda local. Al respecto, Cohen
y Franco nos ilustran, mientras reafirman la necesidad de centrarse en el impacto:

28
Esto se analiza en el apartado “La toma de conciencia de la acción colectiva y su capacidad para
reconsiderar”.
55
 Maximizar el impacto externo del proyecto y, para ello, optimizar la eficiencia
[interna] exigen un cambio del modelo que inspira la gestión social: el punto de
partida tiene que ser el impacto, sobre la base del cual se determina - justificada
sobre una rigurosa conexión causal - la cantidad y calidad de los productos que se
requieren para alcanzarlo y, a partir de ello, se define el programa de producción
con los procesos y actividades a través de los que se transforman los insumos en
productos (2005, pág. 70).

A partir de la certeza de que la organización de los procesos internos de una acción

colectiva es una labor central para la consecución de los impactos buscados, surge una
nueva interrogante. Esta se refiere a la cuestión de cómo decidir si se debe buscar lo
óptimo o lo factible. Esta cuestión nos insinúa una ya vetusta referencia del debate entre
racionalistas e incrementalistas. Es normal que la cuestión vuelva a adquirir vigencia en la
etapa de toma de decisiones, a pesar de ya haber sido tratada durante el establecimiento
de la agenda.

Se trata de un nivel en el que las alternativas a las cuales se dirige la atención, ya han sido
acotadas. Al respecto, Majone nos propone que:

La propuesta de considerar la factibilidad - en lugar de la optimalidad - como el

objetivo realista del análisis de políticas, se puede justificar en razón de las
características especiales del proceso de toma de decisiones del gobierno (1992,
pág. 400).

Así, se sugiere que la toma de decisiones encaminada a buscar la factibilidad, se identifica

con las acciones gubernamentales, las cuales funcionan bajo una lógica cortoplacista
electoral. Por otro lado, la acción colectiva no está atada a dichas limitantes, por lo que
proponemos que en nuestro caso, se debe buscar la optimalidad, mediada por la
factibilidad momentánea. De esta manera, nuestra labor consiste en establecer puntos de
acuerdo popular que compartan factibilidad actual y direccionen a la acción colectiva
56
hacia la optimalidad en el largo plazo.

Consideramos que lo anteriormente dicho es imperativo, ya que una acción colectiva que
pretende escamotear (o peor aún, ignorar), las contingencias sociales, en aras de lograr
una optimalidad instantánea, termina por proponer acciones que no son factibles en el
corto plazo, dicho en otras palabras: puede ser tan clara la visión del futuro, que se pierda
de vista que sólo es una visión simplificada, carente de un relieve que sí posee la
comunidad real y que matiza, moldea, simplifica y complejiza a los diversos elementos de
la acción colectiva en el presente.

Al respecto de lo anterior, las divergencias existentes entre lo factible y lo óptimo no

siempre son explícitas. En ocasiones, como establece Mercado Maciel (2010), se deben
realizar cuasi-experimentos para descostrar las prácticas cotidianas y descubrir las
prácticas de fondo que las mantienen en funcionamiento. En este sentido Majone se
refiere a las contribuciones que los científicos sociales pueden realizar ya que: “indican las
restricciones que una política propuesta tendrá que superar para ser factible” (1992, pág.
408).

No obstante, la cuasi-experimentación no debe ser utilizada a rajatabla como una

justificación. Dicho comportamiento nos remite a complicaciones cuyas consecuencias se
analizan en el apartado de “El umbral de la percepción humana.”

Después del itinerario recorrido a través de diferentes elementos que consideramos

relevantes en lo que se refiere a la toma de decisiones, podemos decir que, dada la
cantidad de variables en juego durante esta fase, algunas personas proponen que el uso
de escenarios puede ser de alguna utilidad, como nos sugiere Meltsner: “Una manera de
organizar la información política sobre las diversas políticas alternativas, consiste en
escribir escenarios” (1992, pág. 373).

Sin embargo, dichos escenarios, al igual que los cuasi-experimentos, poseen el potencial
para ser convertidos en un sustituto de la realidad y tomados como una justificación
57
simplificada y controlable, justo como la retórica, en contra de la cual ya se debatió en el
apartado de “Los mecanismos de la creencia: la persuasiva política verbal”. De esta
manera, el peligro que se corre es que se comiencen a tomar decisiones basadas en
escenarios óptimos que actúan como una pseudorealidad. Esto va en contra de nuestra
propuesta, ya que se reinicia un ciclo de auto intoxicación que ya se había combatido en la
etapa anterior y que se refiere a las asimetrías existentes entre la legalidad de facto y de
jure, la cual emana a partir de los “escenarios” construidos por los políticos, los cuales
pueden ser leídos en la jurisprudencia y cuya existencia coexiste al margen de la realidad,
la cual está más gobernada por las interacciones en el tejido social y las inclemencias de
los mecanismos del libre mercado.

Así, nuestra propuesta es que los escenarios tienen un potencial benéfico en la medida en
que se les utiliza a posteriori. Es decir, otorgarles un valor retrospectivo más que
predictivo, así se les confiere su verdadero valor didáctico, en lugar de intentar atribuirles
una cualidad reductora de incertidumbre, de la cual carecen por completo, pero que
otorga una ingenua tranquilidad mental a sus promotores. El uso retrospectivo no está
exento de dificultades, sin embargo, esta forma de uso nos permite tener una justificación
anclada en las contingencias provocadas por el descostramiento de la realidad, las cuales
poseen una agenticidad fácilmente rastreable, y por lo tanto, una legitimidad aterrizada
en la comunidad.

Finalmente, es necesario reconocer que la toma de decisiones está limitada por la previa
discriminación de cuestiones más o menos relevantes, no obstante, el hecho de que el
anterior proceso haya sido exhaustivo, no garantiza el correcto funcionamiento de las
etapas consecutivas. Para tratar este problema, en la presente sección se analizan cuatro
situaciones potencialmente problemáticas que se deben considerar desde este nivel de
planificación de las políticas públicas, ya que de lo contrario, dichas cuestiones adquieren
capacidad para desmantelar la propuesta una vez que esta se ha desplegado y expuesto al
escrutinio social.

58
1.2.1 El umbral de la percepción humana

La toma de decisiones con enfoque de desarrollo social debe considerar el factor del
umbral. Esto es porque se debe buscar que el funcionamiento de nuestra propuesta sea
aceptable en un espectro social amplio y a largo plazo, en lugar de que sólo sea admisible
para pocas personas y en el corto plazo. Esta es una de las principales críticas que le
hacemos a los cuasi-experimentos, los cuales pregonan que determinados patrones
sociales de comportamiento tienen potencial para transformar la realidad, cuando esto
sólo ha sido demostrado en una pequeña comunidad durante un breve periodo de
tiempo. Es por esto que sostenemos la idea de que, desde su génesis, la acción colectiva
debe mostrar vocación para una potencial ampliación en su espectro de influencia. So
pena de nunca abandonar el status experimental.

La cuestión del umbral se sostiene a partir de las diferencias que existen en las dinámicas
de interacción en la sociedad. De esta manera, una forma de trabajo que puede funcionar
para pocas personas, puede ser potencialmente deficiente cuando amplía su número de
agremiados. Hay diversos factores en los que se debe tomar en cuenta la cuestión del
umbral, de manera enunciativa no exhaustiva proponemos:

a. Geográfico: Implica la vigilancia de la factibilidad de ampliar el territorio en el que

se aplica una acción colectiva.
b. Temporal: Tiene que ver con las implicaciones que conlleva la transición del corto
al largo plazo.
c. Monetario: Aquí se propone que se considere el aumento de los gastos de
operación y la disminución de la llegada de recursos.
d. Saturación: La saturación tiene que ver con el bloqueo de los mecanismos que
funcionan a favor de la acción colectiva.
e. Recursos humanos: Se trata de la escasez o agotamiento de los involucrados.

59
La escalabilidad de una acción colectiva requiere tomar en cuenta los factores
mencionados y muchos otros más, de ahí que anteriormente se haya propuesto la
fundación de instituciones arraigadas para lidiar con este tipo de imprevistos. Para ilustrar
un caso típico de rebase de umbral, Cohen y Franco nos dicen:

Los estudios de la CEPAL, dados a conocer en el panorama social de Latinoamérica,

permiten afirmar que la única manera de garantizar a las personas una probabilidad
alta de no caer en la pobreza consiste en asegurar que alcancen doce años de
educación formal (2005, pág. 26).

No obstante, siguiendo el argumento del caso anterior, cuando se llega a un punto en que
la mayoría tiene educación, esta se devalúa y genera nuevos estándares más altos. En este
caso, el umbral fue rebasado y neutralizó parte del potencial benéfico de las iniciativas
emprendidas. Es por lo anterior que se debe mantener una postura crítica incluso ante el
excelente funcionamiento de un emprendimiento, ya que la aparición de este tipo de
ineficiencias refleja el escaso anclaje comunitario29 que la propuesta tuvo en su génesis.

Entonces, la cuestión del umbral puede parecer que entra en conflicto con nuestro
planteamiento anterior en el que sugeríamos una aversión al uso de escenarios
predictivos. Cabe hacer la aclaración de que el hecho de que surjan ineficiencias debido al
rebase de un umbral es, en un nivel más amplio, una labor de descostramiento. Es decir, la
colectividad completa puede también sumergirse en derroteros infructuosos en el largo
plazo, de esto, lo que cabe rescatar es que se deben diseñar los mecanismos para lidiar
con esta situación cuando se presente. El uso de escenarios no nos ayudará a prevenir que
rebasemos un umbral, pero sí nos podría dar una falsa sensación de confianza que de
nada nos servirá cuando eso ocurra.

A simple vista, existe cierta fatalidad en nuestra postura, la cual se sintetiza en la

29
Entiendo por comunidad, en este caso, al país entero, cuya capacidad de asimilación de profesionistas no
se consideró en el largo plazo.
60
ineluctable certeza de que ocurrirán todo tipo de errores e ineficiencias. Esto se debe en
parte a que nuestro funcionamiento como sociedad difiere de nuestro comportamiento
individual, así, el simple hecho de pensar en términos grupales ya significa el rebase del
umbral de nuestra cotidianidad, en la cual acostumbramos pensar en términos de
nosotros mismos. Al respecto Parsons nos dice:

Los seres humanos tienden a pensar en el todo y no en las partes. Así, si se le pide a
alguien hacer una taza de té, no empezará por fragmentar la meta en múltiples
tareas *…+ La complejidad exige la simplificación y reducción de una meta a una
serie de etapas definidas, accesible a nuestras limitadas capacidades cognitivas
(2007, pág. 380).

Dicho lo anterior, resultaría lógico pensar en que los procesos de formación de

colectividad están regidos por etapas, en las cuales los individuos aprenden a coordinarse
y a llevar a cabo tareas bajo una lógica de conjunto. Algo similar a los procesos que siguen
los recién nacidos para aprender a coordinar las diferentes partes de sus cuerpos. Etzioni
propone la siguiente clasificación de las etapas de la movilización comunitaria:

a) New collectitivies are formed; b) they pass from an immobilizable stage - in

which their action coefficient is so low that almost no external or internal elite can
mobilize them into sustained political action - into a premobilization stage; c)
priming by external elites occurs; and d) this is followed by internalization of control
(1968, pág. 512).

El argumento de Etzioni, a pesar de ilustrativo, contiene alusiones a cierto elitismo, el cual

nos encargamos de matizar posteriormente30. Ahora bien, una estrategia perversa en la
que puede caer incluso la acción colectiva con mejores intenciones, se trata de aquella en
que se evita deliberadamente tocar fibras sensibles que de antemano se sabe que
resultarán conflictivas, con la finalidad de obtener resultados humildes que no rebasarán
ningún umbral y que no darán grandes problemas. En este sentido, la acción descrita

30
En el apartado de “Acción colectiva y capital social: encuentros y desencuentros”
61
resulta contraproducente, ya que el rebase de umbrales es esencial para revelar
condiciones contrarias de fondo que a su vez requerirán de otras soluciones. Esto se
descubre tanto en la práctica como en el análisis de las acciones colectivas de incidencia,
ya que:

Las teorías con frecuencia pueden decirnos que algunas políticas fallan, no porque
se sustenten en errores fundamentales, sino más bien porque son demasiado
modestas y, de alguna manera, parciales (Goodin y Waldner, 1992, pág. 296).

Tal como puede ocasionar problemas la falta de mecanismos para lidiar con las
contingencias de los umbrales, el excesivo recato en una acción colectiva bien puede ser
motivo de invalidez y de inutilidad. Como ya se ha dicho, el objetivo último de nuestra
propuesta es la transformación social, y no nos debe temblar la mano para proponer cosas
que sabemos que chocarán con un límite, ya que el hecho de haber llegado hasta ahí,
implica el inicio de nuevos procesos colectivos, más amplios y más informados.

No obstante, tampoco es necesario caer en un aquelarre voluntarioso en el que se busque

echar a tierra cada umbral habido y por haber. Aquí cabe mencionar que nuestra
propuesta teórica es acumulativa, y el hecho de considerar de manera aislada cada
conceptualización de la presente tesis, involucra caer en un sesgo ajeno a nuestros
intereses. Para demostrar lo iluso de aplicar la conceptualización del presente apartado
sin contemplar el resto del capítulo, Goodin y Waldner nos dicen:

Supongamos que el experimento central para probar una teoría implica hacer
desaparecer una especie o una ciudad. Estos experimentos de política se llevarán a
cabo sólo en el rarísimo caso de que la recompensa práctica fuera inmensa (1992,
pág. 306).

En resumen, la cuestión del umbral y las implicaciones que este tiene, son relevantes para
nuestro objetivo. No se puede pensar en términos de colectividad sin pensar en términos

62
de los umbrales que se van a rebasar, y se debe trabajar para disminuir el impacto
negativo que esta situación genera tarde o temprano. Ignorar este asunto crítico ya ha
llevado a varios municipios mexicanos a estar en una situación crítica de la cual no pueden
escapar, como se ejemplifica en el capítulo dos.

1.2.2 El municipio como nodo histórico de una red de formación ciudadana

El municipio es el entorno más inmediato en el que toma forma una acción colectiva.
Asimismo, en su interior tienen lugar la gama de interacciones que dan forma a la
sociedad. A menudo, se considera a la administración pública local como funcionarios que
pueden tomar casos de estudio de otras administraciones para aplicarlas en la localidad.
Al mismo tiempo, nosotros sostenemos que también las instituciones arraigadas tienen la
capacidad para proponer modelos de colaboración cuya inspiración se encuentre en otras
colectividades de otros municipios.

Respecto al potencial de los funcionarios públicos municipales, Crozier nos dice:

Cierto, el Estado, o mejor dicho sus agentes, pueden ser muy competentes; su
dedicación, su punto de vista de más alcance, con frecuencia son útiles. Pero lo que
pueden aportar de positivo, por lo general se estropea, y mucho más, por la
lentitud y falta de realismo que necesariamente acarrea el recurso a los
mecanismos estatales (1989, pág. 65).

Visto de esta forma, los promotores de la acción colectiva tienen más potencial para
innovar en las formas de vinculación con la administración local, en comparación con lo
que los mismos funcionarios pueden hacer. Cabrero Mendoza (2005, pág. 23) nos propone
que la gobernanza debe ser más una herramienta de acción pública que de dirección
jerárquica. En este sentido, la vinculación con funcionarios locales es útil en la medida en
que estos también se convierten en promotores de la acción colectiva, sin perseguir el

63
protagonismo.

Esta vinculación tiene múltiples propósitos, por un lado, nos permite conocer el quid de
las problemáticas al interior del ayuntamiento, lo cual es innegablemente ventajoso.
Además, el conocimiento de dicha información permite que en el largo plazo la institución
arraigada provea de asesoramiento a los funcionarios a cargo de áreas pertinentes,
evitando así las ineficiencias que constantemente se le atribuyen a funcionarios
inexpertos que desconocen las sutilezas del tejido social, como nos relata Blumer:
“Frequently, various kinds of subterranean adjustments are developed which leave intact
central areas of the social problem or transform other of its areas in ways that were never
officially intended (1971, pág. 13).

En concordancia con esta óptica, resulta de utilidad ilustrar una inocente intentona
gubernamental documentada por Crozier, la cual, a través de la replicación automática, ha
intentado que los casos de éxito obtenidos en un contexto sean copiados en otro, sin
considerar las cuestiones de fondo que contribuyeron para obtener el resultado deseado:

Impresionados por el éxito de Gourvenec, los poderes públicos han querido regular
otros mercados de productos tempranos utilizando la misma fórmula del "mercado
selectivo". Fracasaron en todos salvo en uno de los casos. La razón es simple: para
ellos se trataba de introducir un modelo económico, en consecuencia automático.
Eran incapaces de percibir la importancia de las regulaciones sociales que lo
apoyaban y que Gourvenec y sus amigos por su parte conocían tanto mejor cuando
que ellos habían tenido que organizarlas (1989, pág. 113).

En el citado caso, la labor de Gourvenec y sus amigos actúa simulando la función de una
institución arraigada, con la deficiencia de que obedecen a intereses exógenos. No
obstante, ya es un avance el hecho de que se tome en cuenta al entorno social como
condición esencial para lograr impactos. En este sentido, cabe recordar el anterior
paradigma en el que: “the economists were more inclined to acknowledge social aspects

64
as 'social obstacles' (Esteva, 1992, pág. 13).

Ante la anterior formulación, podemos develar otro beneficio de la simbiosis entre

instituciones arraigadas y ayuntamientos. Conforme las interacciones se acumulan, el
conocimiento interinstitucional aumenta, y se genera una memoria interinstitucional
blindada ante ataques partidistas, esto es, que se imposibilita el hecho de que una
administración destruya la información del trienio saliente con la finalidad de que (en los
casos de alternancia partidista) los nuevos funcionarios no encuentren datos suficientes
para dar una apropiada continuidad al trabajo.

A partir de eso, la institución arraigada comienza a actuar como nodo histórico de una red
independiente de las estructuras gubernamentales, intocable en su patrimonio por
tratarse de un sujeto privado, y por lo tanto, con capacidad para mantener toda la
información que considere relevante para el cumplimiento de su objeto social. Esto
resulta indispensable ya que, según nos explica Becker: “para entender completamente un
problema social, debemos saber cómo llegó a definirse como problema social", citado en
(Parsons, 2007, pág. 133).

En síntesis, se trata de crear una historia interna y externa de la incidencia en las políticas
públicas. Una memoria temática permanente y libre, en la que se puedan consultar
procesos de otras acciones colectivas conservadas en la institución arraigada que las
respaldó en su momento.

1.2.3 La regulación del mercado como forma de control de prácticas perversas

Los procesos de una institución arraigada involucran el uso de los mecanismos de

mercado para la consecución de los objetivos de la colectividad. Esto significa que dichos
mecanismos tienen que ser transformados para la conveniencia de la mayoría. Así, el
papel de la acción colectiva en la “domesticación” del libre mercado, consiste en actuar

65
como un articulador de la voluntad de la comunidad (la cual también incluye a empleados
y a empresarios). De esta manera, los principios de la oferta y demanda regeneran su
validez, la cual ha sido desfasada en una época de grandes corporaciones interconectadas
e individuos aislados. A este respecto, nuestra postura es que la acción colectiva tiene
potencial para “recalibrar” las relaciones entre consumidores y productores de bienes y
servicios.

El mercado es una expresión tangible de las interacciones sociales de producción y

consumo. Así, sus defectos y virtudes son en realidad reflejos de lo que ocurre en la
comunidad. Por ello se hace necesario que las relaciones de intercambio de bienes y
servicios sean también mediadas por instituciones arraigadas, ya que nuestro objetivo es
la transformación social, y por ende, del mercado que satisface las necesidades
materiales. Se trata de generar filtros regulatorios capaces de lidiar con prácticas en las
que el gobierno no se puede inmiscuir, por tratarse de un sujeto público. En nuestro caso,
tanto la institución arraigada y sus agremiados como la empresa y sus empleados, son
sujetos privados. Como resultado, es factible que las instituciones arraigadas, en su labor
de promover la mejora de la calidad de vida, termine incidiendo también sobre los
procesos de los productores de bienes y servicios.

Nótese que no se está hablando de crear un mercado único controlado de forma

unilateral ni del desmembramiento de las relaciones de producción capitalista. Tampoco
se trata de promover la creación de individuos agigantados que esclavicen a las empresas.
Nuestra propuesta se dirige hacia la articulación comunitaria en aras de disminuir las
asimetrías en la información, las cuales consideramos que son la principal causa de las
ineficiencias en las que incurre el mercado.

Nuestra postura busca desmarcarse de propuestas previas en las que los gobiernos
pretendieron absorber al sector productivo. Esto dio pie a múltiples ineficiencias
agravadas por la capacidad del erario público para disimularlas durante años. Con

66
referencia a esto, Crozier nos recuerda que intentar mantener una política de pleno
empleo a través del control del sector productivo es una práctica que bloquea cursos de
acción más fructíferos: “Crear empleos no es ‘colocar’ gente, es crear necesidades y
mercados nuevos, lo que por necesidad implica innovación” (Crozier, 1989, pág. 49).

Si bien es cierto que pretender regular el mercado, a partir de una entidad externa, puede
tener efectos colaterales indeseados, tampoco se puede permitir que las asimetrías en la
información se utilicen como fuente de ventaja competitiva. En este sentido, dichas
desigualdades entre lo que ignora el consumidor y lo que conoce el productor, dan pie a
decisiones desinformadas cuyo impacto tampoco se tiene bien identificado. Como ya se
explicó previamente en el apartado acerca de la cotidianización, es mínima la capacidad
que los individuos aislados tienen para tomar una decisión informada.

El discurso neoliberal pretende que sean las mismas empresas las que actúen como
instituciones arraigadas encargadas de canalizar la voluntad colectiva. Esto no puede
ocurrir ya que existe un conflicto de intereses. En este sentido, las empresas imitan pautas
de comportamiento gubernamental, comienzan a buscar los mínimos aceptables dentro
de los cuales puedan generar más capital. Además, establecen una agenda promovida por
sus catálogos de productos y servicios que, a través de la publicidad, imponen a la
colectividad, fomentando que cada quien se identifique con alguna de sus propuestas.

Por consiguiente, se comienza a dar una individualización ficticia que promueve la

satisfacción de las necesidades individuales, lo cual provoca que la colectividad se atomice
y surjan las desigualdades, las cuales no se mantienen dentro de los linderos de lo
monetario, sino que se filtran a otras prácticas sociales, por lo que se generan patologías
derivadas de los intentos de equilibrar el poder adquisitivo individual, tanto a través de
acciones informales como ilegales. Dichos intentos de equilibrar el poder adquisitivo
individual son una ilusión, ya que sólo a través de una conciencia colectiva 31 y formas de
producción acordes, se puede lograr la disminución de la desigualdad, acerca de la cual
31
Acerca de esta conciencia se habla en el siguiente apartado.
67
nos advierte Figueroa: "Demasiada desigualdad puede ser un resultado no buscado por los
individuos, un claro caso de falla de mercado. La desigualdad moderada no genera
ineficiencias en la economía, pero la desigualdad excesiva sí las genera" (2003, pág. 267).

Derivado de lo anterior, es posible comprender que las fallas del mercado emanan de un
exacerbamiento del individualismo, el cual forza a los menos afortunados a caer en
prácticas consideradas como ilegales, aunque visto desde una perspectiva holística,
mucho de lo que se considera legal también tiene fuertes matices violatorios.

En virtud de que existen críticas serias y fundamentadas al libre mercado, cabe recordar
qué motivo nos orilló a dirigir los esfuerzos de la sociedad a reforzar dicho modelo:

Un Estado moderno sin duda ya no puede aspirar a imponerse como agente de la

modernización de la sociedad (...) nada más fácil que demostrar la superioridad de
los mecanismos de ajuste automático del mercado en las actividades humanas más
diversas (Crozier, 1989, pág. 102).

Cabría preguntarse entonces, una vez que tanto el Estado como el libre mercado han
mostrado sus peores daños colaterales, ¿qué nos queda? El mismo Crozier nos instruye al
respecto, al proponer que la visión de “un mercado” es errónea: “No hay ningún gran
mercado abstracto que corresponda a la visión, útil pero no realista, de los teóricos de la
economía clásica, sino mercados concretos, muy numerosos, muy diversos, muy
complejos en sus interrelaciones” (1989, pág. 108).

De esta evidencia, podemos rescatar que la visión de múltiples “mercados concretos” es

afín a la labor de las instituciones arraigadas, las cuales se especializan en su área de
incidencia. De esta manera, es factible que las brechas de información que coexisten en la
cadena productiva y distributiva de bienes y servicios, sea ocupada por las prácticas de la
acción colectiva, en un proceso de interacción constante.

68
Lo anterior es necesario con la finalidad de que el mercado no pierda vigencia ante las
necesidades reales de la población, justo como le ha ocurrido a la labor gubernamental en
relación con las empresas, como se explicita a continuación:

[Los altos funcionarios] ¿Qué hacen? ¿Qué aportan a los prácticos que sobre el
terreno deben dirigir empresas sometidas a la competencia y a las presiones del
cambio permanente? Planes, proyectos, consejos que en realidad son, si no
órdenes, cuando menos presiones - por no decir chantajes - que interfieren con las
responsabilidades de los prácticos (Crozier, 1989, pág. 125).

A pesar de la claridad de la anterior crítica a los altos funcionarios, esta pierde algo de
vigencia en la actualidad, en una época en la que grandes empresas han logrado que esos
mismos altos funcionarios trabajen para ellos mediante la realización de labores de lobby
favorables a los intereses financieros de las élites políticas y económicas, y son las
pequeñas y medianas empresas las que sufren del desfase descrito por Crozier.

Habida cuenta de lo anterior, se hace visible que un cambio cupular tiene escasas
probabilidades de éxito, por otro lado, la organización a nivel de tejido social tiene
mayores posibilidades de incidir sobre los mecanismos de producción, no tanto por su
poder de reclamación sino por el potencial de privilegiar a las alternativas sustitutivas que
sí respeten los criterios de consumo de la comunidad.

En este sentido, nuestra propuesta se dirige más a buscar que a través del fortalecimiento
comunitario, las unidades de producción y sus agentes se vean atraídos por las ventajas de
estar avalados por una institución arraigada, en lugar de pretender que se generen nuevas
unidades de producción cooperativa que entren en competencia con las ya existentes.
Dicha competencia es una lucha que se dio en décadas pasadas y que las cooperativas
perdieron en su mayoría, debido a que estas desplegaron una variedad de deficiencias,
algunas de las cuales pueden ser analizadas a través de nuestra propuesta teórica.

69
Cabe considerar por otra parte, qué alternativas se le dan a las unidades productivas y a
sus practicantes, que también son parte de una comunidad. En este sentido, la institución
arraigada no debe promover una tiranía del consumidor, sino que se debe fomentar la
búsqueda de opciones que permitan satisfacer las necesidades de la población de forma
simbiótica con las unidades de producción, externalizando los efectos colaterales hacia las
prácticas individualistas, es decir, que sean las pautas de consumo individual las que
sufran el efecto repentino y violento de la instauración de un paradigma colectivo de
producción y consumo.

Esta forma de regular el mercado es a la que nos referíamos al inicio del presente
apartado, como se puede vislumbrar, esta ruta nos lleva hacia el establecimiento de
criterios científicos para la producción y el consumo, los cuales son menos manipulables
por las relaciones de poder, justo como Parsons nos propone: “Cuanto más se sitúa un
tema como de carácter técnico/científico, más se le define como ‘apolítico’ o ‘no
partidista’” (2007, pág. 164).

Como ya se explicó en otro apartado, esta cientificidad no busca promover una nueva
tecnocracia productiva, y mucho menos generar una nueva élite. Tiene que ver más con la
generación de argumentos creíbles y aceptables cuyo beneficio se note en el corto plazo
en la vida cotidiana y no en retórica de largo plazo. Cabe aclarar también que una élite
tecnocrática no tendría muchas posibilidades de existir en nuestros días, ya que en su
momento, dicha élite generó estructuras organizacionales que, para su mantenimiento,
requirieron de más y mejores recursos humanos capacitados, por lo que en la actualidad
estos abundan, así:

El profesionalismo persistirá en un discurso muy adaptado que tendrá que negociar

y argumentar a favor del conocimiento, la especialización y el rango profesional,
pues estos factores no serán aceptados [a ciegas] como en el pasado (Parsons,
2007, pág. 293).

70
Finalmente, cabe repetir que nuestra propuesta no es carente de efectos colaterales,
como ya se explicó, se pretenden que estos dirijan su daño hacia las prácticas
individualistas, al mismo tiempo que se crea una alternativa colectiva. La propuesta, a
pesar de valerse de mecanismos de mercado, es distinta a la de los teóricos clásicos del
libre mercado, quienes pregonaban que, a través del exacerbamiento del interés
individual (y el posterior desmantelamiento de las colectividades tradicionales), se genera
beneficio social, no obstante, dicho argumento ha demostrado ser francamente
deficiente.

1.2.4 La toma de conciencia de la acción colectiva y su capacidad para reconsiderar

La institución arraigada, además de lo ya dicho, representa a la toma de conciencia de una

acción colectiva iniciada a partir de un movimiento social. Implica la estabilización
momentánea de la efervescencia que le dio origen. Dicha ebullición está representada por
la cantidad de voces que confluyen en las discusiones viscerales surgidas de la frustración
existente en el entorno.

Para canalizar la energía dispersa de la sociedad: “Es indispensable crear sistemas más
abiertos, que susciten mayor participación y aporte de clientes, beneficiarios o víctimas.
Aunque nos tome tiempo, es urgente que nos adentremos por ese camino” (Crozier, 1989,
pág. 137). Así, y sólo así, se puede garantizar que un movimiento social sea
auténticamente consciente de sí mismo, que la frustración dispersa a lo largo y ancho del
tejido social sea canalizada en esfuerzos fructíferos. De lo contrario, si dejamos al
individuo aislado para que mejore su situación, este corre el riesgo de caer en las ya
mencionadas prácticas informales o ilegales, las cuales sólo contribuyen a apuntalar aún
más al paradigma individualista.

Parte de la mencionada toma de conciencia requiere del involucramiento de las personas,

es necesario ser un actor dinámico en lugar de un objeto estático. No obstante, como ya

71
se comentó previamente, como individuos no tenemos la capacidad ni los recursos para
tomar decisiones informadas. De ahí que, a pesar de no tener la capacidad de ser actores
de nuestro desarrollo cotidiano todo el tiempo todos los días, sí es posible tener la certeza
de que existe una conciencia colectiva a partir de la cual se están enmarcando las mejores
decisiones para la comunidad, siendo esta certidumbre representada por la institución
arraigada, la cual depende de su reputación para gozar del apoyo de base, y no puede
darse el lujo de considerarse independiente de sus legitimadores, como ocurrió con las
instituciones gubernamentales, al respecto de las cuales Crozier nos dice:

Sólo habrá autorregulación en lo social si el que es enseñado, el enfermo y el que

recibe ayuda vuelven a ser verdaderamente clientes al servicio de los cuales se
trabaja y no ya administrados dependientes de sistemas corporativos que los
infantilizan (1989, pág. 131).

Puesto que el apoyo de la comunidad local es esencial para el correcto funcionamiento de

una institución arraigada, dicho soporte popular se revela como un proceso indispensable
para la existencia de la misma, y por ende, para la toma de conciencia colectiva, en otras
palabras, demanda un papel activo por parte de la población, al menos durante la
creación de una nueva cotidianización pasiva. Este proceso de concientización inicial es
clasificado por Easton, quien lo considera vital, de acuerdo a la extrapolación que
hacemos del siguiente postulado y del cual segregamos el factor político por motivos
explicativos:

¿Cómo logran persistir los sistemas políticos en un mundo donde coexisten la

estabilidad y el cambio? En definitiva, la búsqueda de la respuesta revelará lo que
podemos denominar los procesos vitales de los sistemas políticos – aquellas
funciones fundamentales sin las cuales ningún sistema político podría perdurar –
junto con los modos corrientes de respuesta mediante los cuales los sistemas
logran mantenerlos (1967, pág. 216).

De ahí que la toma de conciencia sea indispensable no sólo para institucionalizar una
72
acción colectiva, sino que también es útil para mantenerla en etapas posteriores. Aquí es
necesario establecer una característica esencial de dicha toma de conciencia. Por tratarse
de una acción local, es posible evidenciar en un periodo corto de tiempo aquellas
ineficiencias o errores en los planteamientos iniciales de la acción colectiva. De ahí que
propongamos que una institución arraigada debe ser lo suficientemente hábil para
promover nuevas pautas cotidianas, como para fomentar el rediseño de las mismas.
Llamamos a esto reversibilidad.

Partimos de la idea que: “Es claramente imposible establecer normas tan potentes como
para eliminar todo peligro contra la salud humana o satisfacer cualquier necesidad
concebible” (Majone, 1992, pág. 416). Esto es, siempre hay cosas que pueden salir mal y
que son indetectables en un principio, previo al descostramiento del status quo. De ahí
que, las decisiones tomadas para fomentar una acción pública con enfoque de desarrollo
social, debe contener en sí misma la capacidad para desandar sus pasos. Esto es: “Elegir
de manera no arbitraria la intervención *…+ que se espera maximice utilidades, pero con la
restricción de que cualquier curso de acción que se emprenda debe ser reversible”
(Goodin y Waldner, 1992, pág. 310).

El concepto de reversibilidad no es nuevo, se trata de un seguro ante la toma de cualquier

decisión de la que debemos hacernos responsables. Considerar la reversibilidad implica
tener humildad para reconocer que algo puede salir mal, por otro lado, tomar la decisión
denota seguridad en que se tiene la suficiente información, legitimidad y recursos para
iniciar el curso de acción elegido.

Como ya se mencionó, las prácticas individualistas son el principal destino de los efectos
colaterales de una acción colectiva. Este hecho garantiza una gran fuente de conflictos, a
favor de los cuales no pretendemos que trabaje la reversibilidad, ya que:

Todos y cada uno de los que observamos la estructura política existente

preferiríamos que el mundo fuera distinto de lo que es ahora; pero a menos que se

73
 llegue a un acuerdo general sobre la implantación de cambios (y hasta que se llegue
a él), cualquier modificación entraña coerción de algunas personas sobre otras
(Easton, 1967, pág. 57).

De lo anterior, se puede sugerir que la acción colectiva entraña una postura que coerciona
al beneficio individualista. Y lo hace. La justificación para proponer esto es que nuestra
propuesta no excluye al individuo, sino a las prácticas individualistas, cuyas nocivas
consecuencias son ya ilustradas por Esteva quien nos comenta:

Peasants and grassroots groups in the cities are now sharing with people forced to
leave the economic centre the ten thousand tricks they have learned to limit the
economy, to mock the economic creed, or to refunctionalize and reformulate
modern technology (1992, pág. 21).

Volviendo la mirada hacia lo dicho, la toma de auto-conciencia es un factor indispensable

para garantizar que las prácticas de reversibilidad sean aceptadas, ya que sólo a partir del
reconocimiento de la amplitud de la colectividad local, y el impacto que esta tiene en
otras comunidades, es posible aceptar que se rediseñen prácticas que en su momento
requirieron energía y trabajo para ser cotidianizadas.

En virtud de lo visto a lo largo de los cuatro apartado de esta etapa, se reconoce que la
toma de decisiones se debe generar a partir de las necesidades detectadas en el terreno,
con la finalidad de que estas evolucionen a su propio ritmo, y la organización sólo canalice
sus recursos a soluciones que ya existen en el imaginario colectivo y que presentan una
menor oposición debido a su mayor legitimación, siempre teniendo a una institución
arraigada que vigile los umbrales existentes, los procesos de reversibilidad, así como la
“domesticación” de los mecanismos del mercado y la gradual formación de una memoria
inter-institucional histórica.

74
1.3 Etapa III: Implementación y evaluación

A continuación analizamos la etapa de implementación y evaluación de una política

pública con enfoque de desarrollo social. En este último nivel del ciclo de vida de la
política es cuando tradicionalmente se han detectado las fallas en el posicionamiento de
temas y en la toma de decisiones. Es decir, en procesos desapegados de la comunidad es
normal que no sea hasta que se despliega las acciones tangibles que se descubren las
limitantes de los ejes rectores.

No pretendemos caricaturizar el proceso de ciclo de vida de las políticas al bosquejar una

segregación de las tres etapas cuando en realidad estas se entretejen constantemente, no
obstante, como ya se explicó anteriormente, el establecimiento de agenda y la toma de
decisiones suelen estar marcadas por una fuerte influencia exógena a la comunidad, de
manera que lo que las localidades reciben son propuestas foráneas descontextualizadas.
Esto sin presumir que las alternativas del municipio sean perfectas, simplemente tienen
mayores posibilidades de ser asimiladas porque desde su concepción fueron más o
menos amoldadas a los usos, costumbres y recursos locales, dependiendo del grado de
cohesión y organización de la comunidad.

La aplicación local de una política estatal o federal involucra a los funcionarios del
ayuntamiento. En muchas ocasiones, se les adjudica a ellos el éxito o fracaso de los planes
y programas gubernamentales. Así que, mientras el funcionario local batalla para reportar
resultados exitosos, tiene que lidiar con comunidades que no se adaptan a sus
propuestas32. Esto genera altos niveles de frustración en el administrador público local.
Debido a esto, ¿no es normal entonces que estas personas busquen salidas que les
permitan cumplir con sus jefes y con la comunidad, aunque sea a través de las prácticas
menos apropiadas? Al respecto, Dror nos propone una escenario hipotético en el que el
ayuntamiento se ha rendido ante la presión descrita, y así: “Se preferirán las satisfacciones

32
Es grotesca la idea de una comunidad que no se adapta a lo que el gobierno propone.
75
a corto plazo a las inversiones de futuro, y la política será cada vez más una cuestión
emocional” (Dror, 1996, pág. 85).

Dichas satisfacciones cortoplacistas están mayormente representadas por la aplicación de

políticas redistributivas, las cuales se basan en la repartición de dinero a los individuos que
tienen el tiempo, energía y conocimiento para demostrar que pertenecen a un grupo
vulnerable33. Este tipo de acciones tienen la “virtud” de que demandan un nivel mínimo
de organización local, y por otro lado, promueven la división de la población entre los que
reciben y los que no reciben el apoyo. En este tipo de programas, el involucramiento de
funcionarios federales que se encargan de la selección de beneficiarios, exacerba el
desconocimiento del territorio local, esto último en aras de evitar prácticas clientelares
locales, las cuales surgen debido al argumento que Majone nos brinda: “Dado que la
posibilidad de verificación objetiva es muy limitada, la tentación de tergiversar el criterio
de elección es, con frecuencia, muy difícil de resistir” (1992, pág. 419).

A la práctica descrita, también hay que sumar la rotación trianual de funcionarios, lo cual
se ha convertido en el común denominador de la administración pública local. Esto puede
ser en parte explicado por Valencia Carmona: “El desafío medular del gobierno
municipal radica en conciliar la rotación perenne de los cargos municipales que sufrimos y
la necesidad que tiene el gobierno municipal de planear a mediano y largo plazo”
(Valencia Carmona, 2005). Dicha brevedad en las estadías del personal a cargo del
ayuntamiento, también es denunciada por Dror:

Es en las políticas de desarrollo donde también se presentan algunas de las

limitaciones más agudas de los ayuntamientos. En el escenario interno, los
obstáculos comienzan con la rotación indiscriminada de funcionarios con cada ciclo
de gobierno y con el desperdicio de la experiencia y calificación acumuladas (1996,
pág. 210).

33
Lo que nos hace preguntarnos: ¿qué tan vulnerable es esta gente en realidad?
76
Sobre la base de las ideas expuestas, cabe preguntarse: ¿cómo se relaciona la frustración
de un funcionario local con la tendencia a buscar su propia satisfacción y no el bien
público? Nuestra postura es que el actual diseño de la administración pública local fue
realizado para una época en la que la labor del ayuntamiento era la de dar mantenimiento
básico al territorio (Guillén López, 1996, pág. 104), derivado de las obligaciones que la
Constitución le confiere al municipio.

Conforme han evolucionado las problemáticas y se han rebasado los primitivos umbrales
que separan el desempeño eficiente y el ineficiente, los funcionarios se han visto no sólo
rebasados, sino agobiados con una suerte de lluvia de problemáticas que se les han
achacado debido a que son percibidos como “la institución local”, cuando en realidad su
capacidad de acción no está adaptada para tratar dichos conflictos. De esta manera, no se
trata de que los funcionarios sean ineptos o deshonestos, sino que se les están asignando
labores para las que estructura gubernamental se queda corta, y por otro lado, la idea
generalizada de que es su responsabilidad promover el bienestar social también es
peligrosa, ya que esto abre la puerta a que se beneficien prácticas individualistas que en el
discurso promueven el bien colectivo.

Por ello, se hace necesario evidenciar las fallas del gobierno local como fundamentación
para que la labor del ayuntamiento sea profundamente acotada. Así, las labores de
implementación de políticas deben ser más dirigidas hacia las organizaciones civiles, las
cuales tienen mayor potencial para promover acciones colectivas, de la forma que
Cabrero Mendoza nos ejemplifica:

Esta cooperativa es la más grande en el municipio y la más importante; su trabajo

es esta sociedad, además de permitirle identificarse más con la población local, le
dio una rica experiencia en el trabajo cooperativo. Tan es así que le permitió desde
la presidencia municipal, promover esquemas cooperativos entre gobierno y
ciudadanía (1995, pág. 178).

77
Al respecto de la anterior afirmación, debemos hacer la aclaración de que nuestra
ambición no es que las instituciones arraigadas se conviertan en gobierno, de hecho, nada
más fácil que eso para deslegitimarlas y destruirlas, ya que al convertirse en sujetos
públicos su rango de acción disminuye considerablemente en los aspectos en que gozan
de mayor experticia.

Otro rumbo de degradación es que, al encontrarse en una arena desconocida, se inicie un

proceso de desmantelamiento, representado por caudillismos, financiamientos exógenos,
prácticas clientelares, todas ellas patologías tradicionales de gobiernos locales cuya
máxima fuente de influencia se encuentran centralizada en otro lugar.

De lo anterior se puede recalcar el vicio que tienen los ayuntamientos al financiamiento

externo. Al respecto, Cohen y Franco nos proponen una explicación así como alternativas:

El paradigma tradicional es estatista y, por lo mismo, el financiamiento proviene

básicamente de fuentes fiscales *…+ Debe buscarse el aporte procedente de otras
fuentes y la cofinanciación de los propios beneficiarios, lo que no sólo aportaría
más recursos sino que también avivaría el compromiso de la comunidad con el
programa. Subyace la idea de que ‘lo que no cuesta, no es valorizado por quien lo
recibe’ (2005, pág. 61).

Evidentemente, una característica del proceso de implementación de una acción colectiva

debe ser el financiamiento local, existen múltiples opciones para lograr esto, sin embargo
no nos detendremos aquí para explorarlas todas. En lo que sí cabe profundizar es en los
beneficios del financiamiento endógeno, ya que este permite que los procesos
organizativos de la acción colectiva sean agrupados junto a los procesos productivos, a los
que la ciudadanía está dispuesta a financiar a cambio de bienes y servicios. De esta
manera, la percepción de “desembolso” es mínima y, por otro lado, se obtiene una fuente
interna de recursos a partir de una labor organizacional, lo cual es diferente de los
donativos y subsidios, cuya obtención no siempre está directamente relacionada con el

78
desempeño, y peor aún, está sujeta a la voluntad y arbitrio de personas desapegadas a la
comunidad.

En esta perspectiva, puede resultar paradójico que se promueva una práctica de

agrupación o “mimetismo” por parte de la acción colectiva en lo que se refiere al
financiamiento, cuando hemos fundamentado anteriormente que la acción colectiva
debe desmarcarse de las pautas unilaterales de empresas y gobiernos. La razón para
promover estas acciones disimuladas de financiamiento es que se busca promover el
máximo beneficio posible en el largo plazo, y para esto, es de utilidad valernos de la
inercia que ya existe. Una fundamentación para dicho argumento nos la ofrece Parsons,
quien dice:

Los factores clave que operan en la implementación (cambio, control y

cumplimiento) sugieren que la existencia de un mayor grado de consenso y el
hecho de requerir cambios menores o marginales incrementan las probabilidades
de éxito de la implementa de las políticas públicas (2007, pág. 500).

De esta manera, no se pretende ocultar cosas a la población, sino que se busca

transformar la cotidianidad con cambios pequeños, graduales y consensados persona por
persona. Esto al contrario de posturas radicales que optan por la coerción repentina como
herramienta de implementación de políticas antipopulares, como nos describe Ghai:

The program was designed to overcome an acute economic crisis brought about by
heightening political struggles and the first petrol shock *…+ It has been called a
“shock therapy”, and could only have been imposed by a military regime (1997,
pág. 33).

Ahora bien, cabe hacer la aclaración de que los cambios “pequeños, graduales y
consensados” no necesariamente son lentos, sino que pueden ocurrir en cascada cuando
una propuesta goza del apoyo popular, o detenida y modificada en caso contrario. Esa es

79
la esencia de nuestra propuesta.

Otras razones de fondo que se deben tener en mente al optar por un enfoque gradual de
transformación, es que ya existen inercias políticas que, literalmente, se alimentan del
tejido social. Y estas van a convertirse en antagonistas de cualquier propuesta de
transformación. Parsons (2007, pág. 591) nos ofrece una síntesis de Bardach (1976), en la
que ofrece argumentos ilustrativos acerca de los argumentos discrepantes que se
presentan a la hora de terminar con una política anterior a la propuesta por la acción
colectiva:

- Las políticas están diseñadas para durar largo tiempo. Se han invertido enormes
sumas en ellas.
- Los conflictos en torno a la terminación son asuntos brutales. Las coaliciones anti-
terminación son poderosas y tal vez los diseñadores de políticas no tengan
estómago para la pelea y la sangre derramada. El cambio es difícil para los
públicos y los procesos.
- ¿Quién quiere reconocer que se equivocó?
- Los costos de la terminación pueden verse en términos del daño que ésta puede
hacer a otros programas.
- No hay incentivos políticos para cesar las políticas. La política (politics)
recompensa la innovación.

Por otro lado, el mismo autor nos facilita una serie de situaciones con potencial para
facilitar la transformación, siendo estas:

- Cuando llegan al poder nuevos gobiernos/administraciones.

- Deslegitimación de la matriz ideológica en la que la política en cuestión está
inmersa *…+
- Turbulencia que debilita el apego a las políticas vigentes.
- Las políticas pueden haber sido diseñadas para su terminación en un momento
específico.

80
 - Para amortiguar el golpe. La terminación de políticas puede estar diseñada para
aminorar los daños de los afectados.

De lo anterior, obtenemos una serie de elementos de análisis para la implementación de

una política pública surgida desde una acción colectiva. Estos no deben ser considerados
de forma discriminatoria sino complementaria. Es decir, el considerarlos de forma grupal
enriquece la propuesta general y aumenta las posibilidades de éxito.

Parte esencial de la implementación es la labor evaluativa de la misma, la cual se puede

realizar en dos fases según la propuesta de Palumbo (1987), la cual distingue entre un
periodo formativo y otro acumulativo. De esta manera, la etapa formativa se refiere a la
evaluación inmediata y operacional, es decir, se trata de la retroalimentación que se
obtiene en el día a día en el terreno. Por otro lado, la porción acumulativa se refiere a la
evaluación de impacto general, es decir, se trata de la retroalimentación de largo plazo,
más estratégica que operativa.

El mencionado marco de análisis evaluativo le ofrece elementos explicativos a nuestra

postura, tanto en el nivel formativo como en el acumulativo. No obstante, la evidencia
plasmada a lo largo de este capítulo nos permite afirmar que el principal foco de atención
de una institución arraigada se encuentra en la evaluación formativa, la cual, si se le
compara con su complemento, tiene igual o mayor potencial para permitirnos tomar
decisiones estratégicas en el largo plazo.

El hecho de considerar las cuestiones cualitativas del quehacer cotidiano nos facilita
interpretar el fondo de las evaluaciones de impacto que suelen ser cuantitativas. ¿Cuántas
veces no se ha caído en injusticias por creer a rajatabla las evaluaciones de impacto de los
programas gubernamentales? En la sociedad civil no podemos darnos el lujo de cometer
el mismo error.

Al respecto de las injusticias a las que se da pie cuando no se le da la debida atención a

81
una evaluación formativa, podemos decir que los mecanismos tradicionales de
implementación desdeñan las contingencias del terreno, por los motivos que ya se
explayaron exhaustivamente en las etapas anteriores. De esta manera, existe una postura
gubernamental que cuantitaviliza incluso a la etapa de la evaluación formativa, en un
intento de limitar al máximo el surgimiento de posibles vetas de sedición34 entre los
funcionarios locales, en una especie de juego infantil que pretende cerrar los ojos para no
ver lo que ocurre, o peor aún, una estrategia para convencer de que no hay nada más allá
afuera, como bien pretende persuadirnos Luhmann: “Los defectos que no se perciben es
porque la alternativa todavía no existe” (1996, pág. 28).

Nuestra propuesta busca responder a la anterior afirmación, demostrando que siempre

hay alternativas endógenas, las cuales no suelen ser compatibles con los intereses de los
agentes de la estructura gubernamental.

Se plantea entonces la cuestión de saber ¿por qué si hay tales alternativas estas no han
surgido ante el apabullante fracaso de las políticas gubernamentales, las cuales han sido
evaluadas hasta el cansancio? Parsons (2007, pág. 618), quien siguiendo a Wilson (1995,
págs. 132-134), nos ofrece una explicación al aclararnos que: “Si la investigación
[evaluación] es llevada a cabo por aquellos que implementan la política en cuestión (o sus
colegas), entonces la investigación mostrará que los resultados son los deseados. Si (según
la segunda ley) la investigación está en manos de analistas independientes, arrojaran
resultados negativos". Citado en: (Parsons, 2007, pág. 618).

De este modo, la institución arraigada aparece como analista independiente que evalúa el
impacto local de las políticas externas, a través de un proceso alejado de los intereses de
la estructura gubernamental. No obstante, dicho proceso, a pesar de estar emancipado de
las instituciones tradicionales, debe tomar en cuenta las cuestiones que se tratarán en los
siguientes apartados de esta etapa del ciclo de las políticas públicas, so pena de caer en

34
La sedición representada como la voluntad local del funcionario por hacer modificaciones al programa
estatal o federal.
82
errores que ya han sido documentados apropiadamente y que se presentan de manera
cotidiana en los municipios del país.

1.3.1 La adicción institucional y el síndrome de abstinencia de la burocracia ante la

acción colectiva

En el presente apartado examinaremos algunos cursos de acción que las entidades

gubernamentales pueden tomar con relación a las acciones colectivas y a la incidencia que
estas tienen en la aplicación de las políticas públicas.

Cuando se topan con la presencia de las organizaciones civiles, una primera reacción de
las instituciones de gobierno, suele ser el intento de establecer una relación de
dominación. Este primer impulso, obedece en parte al financiamiento exógeno que han
recibido las organizaciones durante su despertar social, y también se debe a la inercia
regulatoria habitual, como nos expresa Moreno Mena:

Los funcionarios federales ven a la Organización civil como un apéndice del

gobierno que les tiene que rendir cuentas a ellos y cuando no lo hacen,
obstaculizan su trabajo. No se rigen por el valor público de resolver las necesidades
*…+ sino por la tradicional visión del control autoritario (2009, pág. 7).

Observamos que la postura descrita tiene más posibilidades de ocurrir en contextos en los
que el gobierno, las organizaciones civiles y las unidades productivas con fines de lucro
(empresas), trabajan teniendo como único vínculo al objeto social que atienden (sea un
grupo vulnerable, un entorno ecológico u otros), en lugar de contar con una interacción
procesual de mayor superficie de contacto.

La anterior afirmación es una fundamentación para abonar a las ventajas que la acción
colectiva nos presenta, en comparación con las actividades unilaterales de cualquiera de

83
los actores mencionados, cuyas ineficiencias son más criticables cuando se trata del
gobierno, debido a que este tiene una mayor exposición. Esto debido a los motivos que
Crozier nos menciona: “Un Estado arrogante, omnipresente y omnicompetente es por
necesidad impotente, pues sólo sabe ordenar a partir de principios abstractos y de
perspectivas generales. Sólo un Estado modesto puede en verdad mostrarse activo”
(1989, pág. 9).

Llama la atención que sea generalizada la crítica que se le hace al gobierno en lo que se
refiere a su impotencia. Esto nos debe convencer acerca de las causas estructurales de
dicha deficiencia. En este sentido, culpar a los empleados de gobierno puede resultar una
labor infructuosa, ya que probablemente no ayude a cambiar los procesos internos
holísticos, ya que:

No es que los políticos y funcionarios abriguen malas intenciones o sean de mala

calidad, sino que el sistema en el cual se han dejado enajenar, les imponga, por las
reglas apremiantes de su juego, comportamientos enteramente inadaptados
(Crozier, 1989, pág. 37).

Esta tendencia que goza de completa vigencia, es enriquecida por los intentos de la
administración pública de pretender que tiene completo control de las responsabilidades
que se le atañen, buscando distraer la atención del hecho de que existen otras entidades
sociales las cuales pueden atacar los problemas de mejor manera, pero que no
necesariamente buscar sustituir al gobierno. Una de estas “distracciones” ocurre cuando,
a partir de investigaciones independientes, se evidencian las carencias de los programas,
en cuyo caso se busca refutar los argumentos o peor aún: “suele ‘premiarse’ ese fracaso
aumentándoles el presupuesto, para tratar así de enfrentar el agravamiento de la
situación social” (Cohen y Franco, 2005, pág. 66).

La generalización de las fallas gubernamentales, suele dar la impresión de que se trata de

un gran bloque homogéneo con la ilimitada capacidad para ser ineficiente, justo como a

84
veces se le considera al sector empresarial como una entidad que destila eficiencia, o
también como en ocasiones se le atribuye al sector social una connotación de bondad y
caridad. En la realidad, cada uno de los sectores enunciados confina a una variada fauna
de organizaciones, o como nos describe Allison: “Un "gobierno" consiste en un
conglomerado de organizaciones semi-feudales, débilmente enlazadas, cada una con su
vida propia” (1992, pág. 137).

Por consecuencia, es justo decir que cada dependencia pública tiene sus propias fallas,
justo como las organizaciones privadas, sean o no de lucro. De ahí que cada acción
colectiva debe idear su propia estrategia para amalgamarse con las dependencias
gubernamentales que le competen en su radio de acción. Así, nuestra propuesta se dirige
hacia derroteros que buscan asimilar a la burocracia local, con y a pesar de los programas
estatales y federales, facilitándoles a los funcionarios locales cumplir con sus indicadores
por un lado, y por el otro, profesionalizarse en la labor que se le encomendó y dotarles de
la posibilidad de hacer carrera fuera del gobierno pero en la disciplina en que se
especializan.

Lo anterior se propone ya que no hay nada más triste que un funcionario público que,
durante su estancia en el gobierno, sólo hiciera enemigos por haber impuesto los
reglamentos gubernamentales a los actores privados y sociales. Nada peor que un
funcionario que le da la razón a un sistema corrompido por miedo a quedar fuera de él.
Asimismo, catalizar la generación de un campo de incidencia pública, desconcentrado del
gobierno, es de una utilidad anti-centralista, como nos evidencian Cohen y Franco:

Las ventajas de la descentralización radicarían en que puede generar un mayor

consenso social, derivado de la participación, y un control de las burocracias, las
cuales - como ha sostenido Tullock- se esconden en la maraña del centralismo
(2005, pág. 59).

Ahora bien, existe un factor a considerar en toda esta invectiva contra los intentos

85
Estatales de cooptación de la acción colectiva. Se trata de las estrategias creativas que la
burocracia es capaz de desplegar para proteger sus intereses. Ejemplo de ello es la
externalización en la prestación de servicios. Al respecto se ha dicho:

La subcontratación y otras formas de privatización pueden interpretarse como la

continuación de la estrategia de las élites burocráticas para maximizar sus propios
intereses mediante la redefinición de sus organizaciones en lugar de buscar
incrementar su tamaño (Parsons, 2007, pág. 344).

Siguiendo dicha línea argumental, la externalización sirve para que la ineficiencia

estratégica tenga eficiencia operativa, es decir, para fracasar con calidad. No se buscan
cambios de fondo, y mucho menos permitir el ingreso de más gente o nuevas ideas al
interior de los sindicatos o departamentos del ayuntamiento. Es por lo anterior que
establecer una relación de simple contratista no nos brinda soluciones prácticas. La
propuesta de la acción colectiva debe ser libre e independiente y respaldada por
instituciones ajenas al gobierno, sin desvincularse de él. El hecho de ejecutar labores
externalizadas por una burocracia puede facilitar el acceso a recursos, pero dificulta la
labor de incidencia, salvo que se trate de una estrategia de diagnóstico de perfil bajo 35,
por parte de los gestores de la acción colectiva.

Por consiguiente, debemos decir que los cursos de acción colectiva no suelen encontrarse
al principio de la lista de opciones que consideran los funcionarios. Esto se debe en parte a
las dificultades que representa dicha vinculación, para ellos, ya que no cuentan con el
capital social36 del que sí gozan las organizaciones civiles, o la experticia de las unidades
productivas. Dadas estas condiciones, es necesario identificar una situación genérica en la
que existe potencial para promover la vinculación del sector gobierno en nuestra
estrategia: “El burócrata típico no se embarca en modalidades de acción colectiva para

35
De antemano se pueden descartar las implicaciones éticas si el beneficio colectivo es el fin que se
persigue.
36
Al respecto del capital social se habla en el apartado de “Acción colectiva y capital social: encuentros y
desencuentros”.
86
mejorar su bienestar a menos que haya agotado las estrategias que apuntan a disparar el
bienestar individual" (Parsons, 2007, pág. 346).

Como ya se ha mencionado en apartados anteriores, existen circunstancias favorables

para la modificación de políticas públicas, asimismo, hay situaciones propicias para
involucrar al personal de los ayuntamientos en una acción colectiva, la cual bien puede ser
definida como la política pública cuya ascendencia se puede rastrear hasta el sector social.

De esta manera, este tipo de estrategia colectiva tiene las virtudes suficientes para seducir
a aquellos funcionarios que sí tienen vocación de gobierno, esto lo afirmamos tomando en
cuenta que: “Los verdaderos estadistas son los que supieron gobernar no para complacer
a sus electores y a sus amigos, sino para llevar a la sociedad por una vía constructiva”
(Crozier, 1989, pág. 21). Así, la relación con las autoridades locales puede ser provechosa
si somos capaces de convencerles de que este nuestra propuesta es una ruta viable de
incidencia, la cual se diferencia de las órdenes inflexibles que provienen de niveles más
altos de la administración gubernamental.

1.3.2 La incompatibilidad entre la crisis y la transformación social

En este apartado intentamos demostrar que la crisis no es necesaria para la

transformación social, y que esta es una construcción de las élites para evitar el
surgimiento de alternativas durante la mayor parte de la vida cotidiana, durante la cual
sólo se refuerzan las pautas que favorecen a dicha cúpula a partir de la hegemonización
de un modelo que privilegia las pautas individualistas.

Para iniciar este recorrido, Cabrero Mendoza nos propone una clasificación de cuatro
posibles itinerarios en el cambio organizacional, siendo estos: “Inercia, excursiones
abortadas, reorientaciones, excursiones no resueltas” (2005, pág. 36). Por consiguiente, es

87
posible identificar que la mayor parte de las acciones cotidianas caen bajo la codificación
de la inercia, es decir, las cosas se hacen de una manera porque siempre se han hecho así.

Esta necedad de mantener a la sociedad funcionando a niveles mínimos de calidad tiene

que ver con que, para el sistema de gobierno, las cosas en realidad no están tan mal. Ya se
había explicado que, a diferencia de las instituciones arraigadas que buscan obtener
máximos de satisfacción, las instituciones gubernamentales están diseñadas para
mantener mínimos aceptables. De esta manera, cuando la sociedad se encuentra en la
línea entre lo aceptable y lo no aceptable, las probabilidades de mejorar son iguales a las
posibilidades de caer en el caos, de ahí que se proteja el status quo, por precario que sea,
ya que:

En su nivel el funcionario jamás tendrá otra cosa que visión sintética, no podrá
ponerse en el lugar del practicante, cuya capacidad de innovación será propenso a
asfixiar. Su acción de interés general será siempre de regularización, de
normalización, que siempre estará contra la sorpresa, la ruptura, la propia
violencia, incluidas de manera inevitable en el descubrimiento de nuevos caminos y
en su manifestación en actos (Crozier, 1989, pág. 65).

No obstante, las acciones cotidianas, como ya se vio, tienen el potencial para cruzar un
umbral que no se había distinguido sino hasta que la colisión es inevitable. Es en dicho
momento cuando el aparato gubernamental comienza a ingeniar nuevos estándares de
conducta para imponer al resto de la colectividad. Easton ha nombrado a estos estándares
como “equilibrios”, acerca de los cuales nos dice:

Un sistema puede muy bien tener otras metas que la de alcanzar uno u otro punto
de equilibrio. [...] Los miembros de un sistema pueden desear a veces destruir
mediante acciones positivas, un equilibrio anterior e incluso alcanzar algún nuevo
punto de desequilibrio continuo (1967, pág. 220).

A condición de que la burocracia tenga intereses propios para alcanzar un nuevo

88
equilibrio, este no tiene incentivos para darse si no existe una colectividad que lo
promueva. Dicho lo anterior, podemos sostener que la crisis en efecto provoca cambios,
pero no una transformación social, ya que las nuevas pautas están sujetas a la misma
lógica elitizada e individualista anterior. A lo más que se aspira es a una sustitución de
élites, ya que durante una crisis no hay tiempo para establecer la gradualidad consensante
que requiere la acción colectiva, mucho menos tiempo de fraguarse una institución
arraigada. Una crisis fomenta acciones urgentistas que no contemplan la incidencia en lo
fundamental.

De acuerdo a las ideas anteriores, es factible comprender por qué una revolución no debe
imitar a las instituciones del pasado. Ya que de caer en ese error, los actores que toleraron
la llegada de la crisis, vuelven a reclamar sus puestos de dominación aunque sea a través
de procesos diferentes. Lo repetimos, eso no es más que una sustitución de élites. Por
otro lado, la ruta de la acción colectiva difiere, ya que, continuando con la alusión
insurrectiva:

La revolución, por su parte, se convierte en un proceso imperceptible. Se va

sumando poder, y de pronto, en un punto que nos especifica, se produce un
cambio en la correlación de fuerzas de la sociedad y se conformó una nueva
hegemonía (Osorio, 2009, pág. 242).

Tenemos pues que, la idea de la transformación social tiene más que ver con la gradual
recuperación de poder que actualmente “está diseminado en infinidad de trincheras”
(Portantiero, 1977), que con la romántica idea revolucionaria del rompimiento repentino.
La revolución le llega poco a poco al que va tomando conciencia de ella. La idea de un
rompimiento a partir de una crisis sólo es útil para las élites políticas, quienes encuentran
en esa figura un motivo para justificar acciones antipopulares.

En oposición al paradigma que pretende demostrar que la crisis es una condición esencial
para la transformación social, Peet y Hartwick nos proponen un postulado que va más en

89
la dirección de nuestra propuesta, no obstante, careciendo del nervio necesario para
descartar completamente la necesidad de una crisis:

Rather than structural contradictions (such as resource deprivation and poverty)

producing societal transformation directly through some kind of collective moment
of ethical realization, the link between contradiction and social action occurs
indirectly: contradictions provoke crises, the people affected build social
movements, and these accumulate into widespread popular opposition to the
existing forms of social life (Peet y Hartwick, 2009, pág. 286).

Una deficiencia del argumento de que es necesaria una crisis para la transformación
social, nos la propone Cohen y Franco (2005, pág. 65), quienes plantean la cuestión de que
son los “sectores más necesitados contra sectores más organizados” los que se confrontan
para ser los beneficiarios cuando el gobierno inicia un programa para combatir una
situación crítica. De esta manera, aquellos que gozan de una organización previa tienen
mayor facilidad para ser hegemonía. Debido a esto, en los casos en que una acción
colectiva ya ha sido organizada previamente y se encuentra en proceso de transformación
social, puede ser expuesta y retomada a partir de una crisis, pero de ninguna manera es
esta última su principal promotora. Y, por otro lado, ante la ausencia de acciones
colectivas materializadas en instituciones arraigadas, ni siquiera la más profunda de las
crisis podrá convertirse en pilar de una transformación social en el largo plazo.

1.3.3 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) como mediadoras y como hegemonías

En el presente apartado intentamos aclarar el papel ambivalente que el sector social

puede jugar durante la creación de acciones colectivas, desde su gestación hasta su
apogeo. Así, buscamos expresar una suerte de recorrido por la conceptualización que se
ha propuesto en el resto del capítulo, retomando los aspectos básicos que dieron origen a
las conceptualizaciones propuestas. Al mismo tiempo, pretendemos vincular

90
estrechamente este apartado con la conceptualización del capital social, el cual se debate
en la siguiente sección.

Ahora bien, los intereses comunes de la sociedad encuentran su materialización

coherente e inteligible en las organizaciones civiles, aunque estas “materializaciones” no
siempre tienen la capacidad requerida para atender las demandas de la sociedad que las
creó, sin que por eso su legitimación se vea minada.

En este sentido, cabe repetir que el gobierno, a pesar de ser una entidad responsable de
satisfacer necesidades comunes de la sociedad, sus objetivos van más enfocados a evitar
“el peor escenario posible”, en lugar de que se trate de una organización encaminada a
lograr “el mejor escenario”. Esto último no demerita la labor gubernamental, sino que
delimita el campo de acción de las organizaciones civiles. Así, estas últimas encuentran su
área de oportunidad en la redefinición de los procesos que realizan las instituciones
públicas, desde el análisis de la agenda hasta la evaluación de políticas.

¿Qué ventajas otorga una organización civil en una acción colectiva que reúne actores de
los sectores público, privado y social? La cercanía que tienen las OSC con su población
objetivo es una ventaja clave para lograr una correcta retroalimentación de cualquier
proyecto que se pretenda aplicar a nivel de campo. Dicho en otras palabras: “Una
sociedad se enriquece y se hace más sustentable mientras mejor exprese las distintas
miradas y aproximaciones que frente a una misma realidad tienen las personas” (Elizalde
Hevia, 2003, pág. 5).

Gracias al conocimiento e interdependencia37 que se tiene con los habitantes de un

territorio, las OSC encuentran mayor facilidad para detectar nichos y potenciales riesgos
en el tejido social. De esta manera, y siguiendo a Cohen y Franco (2005, pág. 20), “las
políticas que tienden a suavizar los ciclos *…+ resultan especialmente relevantes”. Dicho lo
anterior, es necesario recalcar la potencial importancia de las OSC en una acción colectiva.

37
La interdependencia radica en que la población objetivo de una OSC es su fuente de sustento.
91
Un emprendimiento intersectorial en el que gobierno, empresas y OSC generen una
organización responsable de algo en el municipio, requiere legitimación a nivel popular
para que funcione. De esta manera, no se busca que las personas cambien sus conductas
por decreto, lo cual Crozier considera risible (1989, pág. 55), sino que cada actor del
espectro social adquiere una responsabilidad en uno o más de los eslabones de la cadena
productiva del objeto dado, desde la promoción de base hasta la regulación
reglamentaria.

Es mejor que las organizaciones hagan lo que saben hacer y que no hagan lo que no saben
hacer. A pesar de que el aprendizaje institucional es ya un lugar común en lo que a teoría
política se refiere, es mejor no forzar la capacidad de resiliencia que tienen las
instituciones, sobre todo las de gobierno. Así, el hecho de facilitarles, a estas últimas, el
acceso a una postura regulatoria, facilita la transición hacia una acción colectiva
permanente, debido a que:

A esos hombres [y mujeres] no se les puede cambiar de un modo autoritario,

coercitivo. Todo ataque frontal contra el sistema está destinado al fracaso. Es
preciso hacer evolucionar a los funcionarios apoyándose en sus cualidades,
ofreciéndoles nuevas posibilidades de utilizarlas. Si el sistema cambia, no dejarán
ir la primera oportunidad de reiniciar su marcha al frente (Crozier, 1989, pág. 74).

Esto en cuanto se refiere a las interacciones entre los actores de la acción colectiva y el
gobierno. No obstante, es necesario mantener en mente que una acción colectiva efectiva
se centra en los impactos requeridos, y no en mantener intacta la estructura interna de
organizaciones gubernamentales. De esta manera, los cambios que se buscan son a nivel
de campo. Al respecto, y para ejemplificar un caso en el que el impacto se ha sacrificado
para mantener la estructura gubernamental, Canto Chac nos dice que “llama la atención el
escaso conocimiento que tiene la población de estos programas” (2006, pág. 413). Aquí, el
autor se refiere (paradójicamente) a programas que buscan impulsar la participación
social, es decir, la sociedad no sabe que hay programas encaminados a impulsar su
participación.

92
Esto puede ser explicado en parte por el enfoque de toma de decisiones que precede al
diseño de la mayoría de los programas gubernamentales. Al aplicar un enfoque
racionalista, se genera un sentimiento de invulnerabilidad ante las contingencias de la
nebulosidad social, no obstante dicha protección es una ilusión. Contingencias son
contingencias, y sólo los que están ahí38 las pueden percibir y, en el mejor de los casos,
detectar y, tal vez (si somos triunfalistas) acotar o incluso controlar. Etzioni propone un
enfoque distinto a los dos clásicos que ya tratamos en la primera etapa del capítulo39.
Dicho tercer enfoque propone que el paradigma racional no permite evaluar las acciones
desatadas sobre un territorio, así: “La información acerca de las consecuencias es *…+ en el
mejor de los casos, fragmentaria. Los responsables de la toma de decisiones no tienen ni
los recursos ni el tiempo para recoger la información que requiere una elección racional
(Etzioni, 1992, pág. 267).

Ante la imposibilidad de conocer los impactos que tiene una acción gubernamental, las
siguientes decisiones que se tomen irán guiadas por información errónea, y por lo tanto
resultarán aún más desviadas. Esto revela una ventaja estratégica para las OSC con
capacidad para evaluar los impactos, ya que, una vez aceptado que no es concebible que
se tenga toda la información necesaria para tomar una decisión (como pretenden los
racionalistas), entonces se debe admitir que cualquier acción encaminada a incidir en lo
social irá acompañada de algún grado de incertidumbre, la cual es mejor aceptar de una
vez por todas ya que:

Sostenemos que estamos frente a un fenómeno organizacional con dimensiones

globales y expresiones locales, que se escapa a la inteligibilidad, no sólo de la teoría
de las organizaciones modernas, sino de la lógica y los discursos de las disciplinas
tradicionales como la ciencia política y la teoría social" (Mazzotti Pabello, 2008, pág.
27).

38
En el pueblo, rancho, gueto, fraccionamiento, edificio o cualquier otro tipo de territorio.
39
Entendiéndose por enfoques clásicos el racionalista y el incrementalista.
93
Es por esto que, en una acción colectiva intersectorial, las OSC fungen como
administradoras de la incertidumbre, y este hecho permite migrar de un estatus de
mediador hacia otro de hegemonía.

Hablar de una hegemonía de las OSC puede parecer arrogante. Sin embargo, se justifica
debido a la legitimación que les da el hecho de conocer mejor a la población objetivo. No
obstante, este conocimiento puede ser percibido como una amenaza por algunas
autoridades, como bien destaca Moreno Mena: “Llegaron otros funcionarios públicos con
una visión distinta y comenzaron a eliminar los fondos de coinversión *…+ Eso resultó un
duro golpe a las organizaciones civiles” (2009, pág. 9).

Es necesario conocer los riesgos de la propuesta de una OSC hegemónica dentro de una
acción colectiva. No todos los riesgos son exógenos, Crozier y Friedberg nos relanzan una
puntual advertencia acerca del potencial desenlace de un empoderamiento mal
administrado por el sector social: “Un cambio de relaciones de fuerza no necesariamente
trae consigo el desarrollo de una capacidad nueva y un cambio en la naturaleza y en las
reglas del juego: podría tratarse de una simple inversión de las élites” (1990, pág. 321).

Después de conocer un par de riesgos al que se enfrentan las OSC que participan en
acciones colectivas, podemos analizar algunas ventajas que el conjunto de actores sociales
obtienen al aprovechar las ventajas de la interacción intersectorial. Al respecto, Etzioni y
su enfoque comunitarista que exploraremos en el siguiente apartado, propone que las
colectividades son una base significativa para determinar las perspectivas sociales de una
persona, y que por ello actúan como una barrera de contención entre la persona y las
supraunits del Estado y de la sociedad (1968, pág. 439). Así, entendiendo como
colectividad a una población que interacciona con una OSC, la cual a su vez está vinculada
con gobierno y empresas, se logra que se generen filtros que impiden el surgimiento de
prácticas nocivas que, sin una acción colectiva con protagonismo de las OSC, se podrían
dar sin ninguna consecuencia y podrían minr la capacidad operativa del programa en
cuestión.

94
Otra ventaja de la acción colectiva es la capacidad de autogestión que adquieren los
actores sociales no gubernamentales (y los mismos funcionarios en su faceta de
ciudadanos, empresarios, onegeros, etcétera). Dicha creciente capacidad autogestora es
benéfica, ya que finalmente: "No todos los problemas, en el sentido de insatisfacción de
los ciudadanos, pueden o deben ser de la incumbencia del gobierno" (Bardach, 1993, pág.
228). Para ilustrar estas dos afirmaciones, Mazzotti percibe a las OSC como una especie
de “zona de proximidad Vigotszkyana40”, en la que las personas reciben una formación ad
hoc a sus necesidades:

"La organización se convierte en un lugar donde cada actor moviliza sus propios
recursos y aprende nuevas habilidades, adquiere un oficio profesionalizado, se
identifica con los principios de la organización a partir de su propia visión del
mundo y transita fluidamente en otras organizaciones del sector" (2008, pág. 199).

Hasta ahora, sólo se han establecido las coordenadas que delimitan el debate en torno a
la pertinencia de generar acciones colectivas con protagonismo social. Así, los pros y
contras establecidos son considerados de relevancia, no de mayor o menor importancia
que otros aspectos, simplemente factores fundamentales que no nos podemos dar el lujo
de ignorar.

Se podrían seguir mencionando ventajas y desventajas, pero es necesario profundizar

también en el concepto de capital social, al cual se le adjudican propiedades cohesitivas
pero que difícilmente se puede definir con certeza, y cuya ambivalencia provoca cierta
reticencia en algunos sectores, debido al potencial perverso que puede llegar a desplegar,
tanto en forma de rebelión (por ejemplo la economía criminal) como de sumisión (un
fatalismo colectivo cobijado por programas asistencialistas) y exclusión hacia los que no
están en la comunidad. Al respecto de la exclusión, se trata de una crítica específica que
se le ha hecho al enfoque comunitarista de Etzioni, y en lo cual profundizaremos a
40
La cual se explica en el capítulo de educación ambiental.
95
continuación.

1.3.4 Acción colectiva y capital social: encuentros y desencuentros

El capital social es considerado por Cabrero como: “una condición previa para el
desarrollo" (2005, pág. 47). Entonces la pregunta es: ¿cómo se genera el capital social en
ausencia del desarrollo? ¿Podría tratarse de una forma embrionaria de interacciones que
surgen a partir de necesidades comunes?

Una probable respuesta la encontramos en la afirmación de que: “Se desarrolla capital

social, ahí donde previamente hay capital social *…+, en los municipios se presentan
diversos elementos, que de ser incorporados en el proceso de micro-implementación,
podrían contribuir a la generación, transformación y fortalecimiento de capital social”
(Berrios, 2003). Dicho lo anterior, podemos apreciar que existen posturas que consideran
al capital social como un elemento sinérgico que no sólo favorecen el bienestar social, sino
que es condición para lograr mejorías.

Por otro lado, y siguiendo la relación existente entre capital social y el éxito en la
implementación de un programa, Canto Chac cuestiona: “¿Qué tanto los programas
federales de desarrollo social destruyen capital social?” (2006, pág. 418). Dicho de otra
manera, ¿requiere el capital social la intervención exógena?

Las implicaciones de los anteriores cuestionamientos tienen raíces profundas. Llega

incluso a tocar la médula del debate que pretende elegir entre democracia representativa
o participativa. Así, se puede dar pie a una polarización del espectro social, ubicando por
un lado a las instituciones gubernamentales y por el otro a una sociedad cohesionada que
no requiere de los servicios de dichas dependencias, el mismo Canto Chac nos ilustra en
uno de los errores que no se deben cometer:

96
 Ver a la participación ciudadana como sustituto de las instituciones representativas,
quienes así lo sostienen suponen que la participación tiene un carácter transitorio
sólo en tanto que no se encuentren desarrolladas las instituciones de
representación, y una vez que esto ocurra la participación debe reducirse a su
ámbito específico del ciudadano elector y contribuyente fiscal (2006, pág. 404).

A partir del mencionado posicionamiento que está desprovisto de la conceptualización de

la institución arraigada, es natural que exista la tentación de tomar la vía fácil y concluir
que el capital social es una condición para el correcto funcionamiento de las
dependencias, y que estas a su vez, legitiman a la sociedad, cuyos aportes retroalimentan
con eficacia. Una simbiosis ficticiamente sincrónica, la cual ya hemos establecido que no
se puede dar en presencia de instituciones arraigadas con capacidad de incidencia
constante sobre cotidianidades ajenas al interés colectivo, ya que es la comunidad la que
legitima al gobierno, no al revés.

Sin embargo, no podemos dejar pasar el hecho de que el razonamiento de la simbiosis

sincrónica, por muy pedagógico que pueda ser, oculta intereses de fondo. Así, tal
simplificación se ha popularizado al grado de que el capital social ha llegado a ser
conocido como el “eslabón perdido” (missing link). Dicha mitificación ha sido analizada
por Harriss, quien al respecto dice:

The idea of 'missing link' provides strong conceptual support for programmes that
emphasize such tasks as 'identifying pockets of social capital’, and then using
them and participation to deliver projects; or for programmes that identify the
construction of social capital with encouragement for participation (2002, pág. 7).

Así, las siguientes preguntas indispensables serían: ¿para quién funciona el capital social?
Y ¿cómo lograr que funcione a favor de la comunidad? El planteamiento de esta cuestión
es delicado ya que nos interna en el centro de los preceptos comunitaristas. Al
comunitarismo se le critica que excluye a los que están fuera de la comunidad (Harriss,
2002, pág. 9), provocando que el capital social sea utilizado como fuente de poder en
detrimento de la calidad de vida de otros.

97
En este sentido, cabe recordar nuestra propuesta inicial de tejer una acción colectiva
intersectorial entre OSC, gobierno y empresas privadas, con la finalidad de lograr una
institución arraigada que favorezca los intereses locales. Planteado de esta manera,
nuestro escenario se convierte en el candidato ideal para insertarse en el enfoque
comunitarista, ya que: “la implementación con bases ‘comunitarias’ puede fundarse en la
creencia en el desarrollo o utilización de instituciones como espacios en los que las
personas pueden aprender acerca de los problemas” (Parsons, 2007, pág. 50).

De esta manera, al lograr que nazca una institución a partir de una acción colectiva
intersectorial, estaremos materializando el espectro de las voces existentes en el entorno
municipal. Así, a pesar de que la complejidad es representada, en el largo plazo esto se
puede debilitar. Para explicitar dicha pérdida de representatividad, nos valemos de una
definición de capital social que tiene la cualidad de carecer de juicios de valor:

"El capital social refiere al conjunto de normas, redes y organizaciones a través de

las cuales los individuos acceden al poder y a los recursos, y a través del cual se
toman las decisiones y se formulas las políticas" (Rabotnikof, 2010, pág. 35).

Dada la “neutralidad” propuesta por Rabotnikof, podemos re-concluir que una institución
gestionada a partir de una acción colectiva, eventualmente formará una élite hegemónica
que influenciará la toma de decisiones al interior de la organización, y por ende,
impactará el exterior de la misma. Es en ese momento cuando se genera la exclusión de
“los otros” de los que no están en la comunidad. Una propuesta para lidiar con dicha
crítica (dado que no encontramos una forma de evitarla) es que se debe buscar que la
hegemonía sea la de las OSC41, las cuales afilian a las colectividades sin fines de lucro
personal ni intereses cortoplacistas, y a cambio, la exclusión se dirija hacia las prácticas
individualistas que fomentan el detrimento de la calidad de vida de la comunidad.

Es verdad que se cae en un intercambio de élites, la diferencia es que la nueva élite social
representa un paradigma al cual no se le ha dado la oportunidad de expresarse. El nuevo
41
Por los motivos que ya se explicitaron en el apartado anterior.
98
liderazgo encontraría múltiples problemas de implementación para la acción colectiva,
tales como la creencia generalizada de que las crisis son esenciales o la falta de respaldo
de la burocracia local, no obstante, la resolución de dichas cuestiones entraña mayores
posibilidades de transitar hacia un paradigma sustentable, al contrario de la actual
situación, en la cual las soluciones nos alejan de dicho destino.

99
CAPÍTULO 2. Elementos para una gestión de residuos más sustentable en México

En el presente capítulo se plasma la correlación existente entre el andamiaje teórico

propuesto y los casos documentados de gestión de residuos en los que se han detectado
fallas e ineficiencias cuya optimización es compatible con el potencial ilustrativo de
nuestra conceptualización. Para esto, se seguirá el mismo derrotero de las etapas de las
políticas públicas, con la finalidad de demostrar, categorización por categorización, cómo
dichos elementos pueden incidir en una política pública de gestión de residuos.

Haremos un recorrido por las dicotomías y tricotomías conceptuales, esta vez

demostrando el potencial explicativo que tiene la conceptualización propuesta, en lo que
se refiere a la gestión de residuos. Esto último se realiza a través del contraste con
experiencias expuestas en tres distintos eventos académicos y gubernamentales, siendo
estos:

1. Tercer Encuentro Nacional de Expertos en Residuos Sólidos (9-11 de Junio de 2010)

2. Tercer Encuentro Nacional de la Red GIRESOL 6ª Generación (28-29 de Septiembre
de 2009)
3. Segundo Encuentro Nacional de Expertos en Residuos Sólidos (27 de Abril de 2009)

Se han tomado los testimonios y ponencias de dichos eventos como punto de referencia,
debido a la oportunidad que nos brindan para conocer distintas situaciones de la gestión
de residuos a nivel nacional, las cuales han sido documentadas por actores del sector
académico, en el 2° y 3° Encuentro Nacional de Expertos en Residuos Sólidos, así como de
los sectores social, privado y gubernamental42, en el caso de la Red GIRESOL, cuyos casos
provienen de los siguientes estados: Guerrero, México, Baja California Sur, Aguascalientes,
Nayarit, Oaxaca, Jalisco, Quintana Roo, Tabasco y Michoacán.

42
Cabe mencionar que los testimonios obtenidos de funcionarios públicos son mantenidos en anonimato, ya
que para nosotros sólo es relevante la información brindada, así como el nivel de gobierno en el que se
encuentra la persona que expuso su caso.

100
No pretendemos crear un recetario de situaciones en las que la acción colectiva resulta
útil o inútil para construir una política más sustentable de gestión de residuos. Nuestro
objetivo es demostrar cómo, incluso bajo un marco jurídico federal homologado, el
avance en materia de gestión de residuos es variable, y que esto se debe a las
contingencias propias de las comunidades donde se intenta aplicar. Es en dichos
territorios donde las poblaciones despliegan una serie de acciones no previstas, y es en la
explicación de estas, en lo que se centra el capítulo. Así, se busca documentar prácticas
que, teniendo un mayor o menor grado de institucionalización, han fomentado el
surgimiento de acciones colectivas con potencial de incidencia en la política de gestión de
residuos, o en su defecto, han encontrado dificultades debido a que no toman en cuenta
los elementos de nuestra propuesta teórica.

Finalmente, no está de más advertir que el diálogo que buscamos articular entre los
distintos actores del espectro social, está desprovisto de exhaustividad, ya que las
aportaciones obtenidas no obedecen a una sistematización de las etapas de la gestión de
residuos, sino que fueron filtradas por el imaginario de sus exponentes, quienes en el
momento de emitir sus mensajes, consideraron dichas aportaciones como prioritarias. Al
mismo tiempo, debemos prevenir al lector de que, al igual que en el apartado anterior, la
búsqueda de una consistencia inmediata entre los casos mencionados y la categorización
en que se les incluye, no será fructífera. Se trata de una propuesta conceptual integral que
resulta incoherente si se le intenta comprender de manera aislada.

101
2.1 Etapa I: Establecimiento de agenda

2.1.1 El institucionalismo como común denominador del racionalismo y del

incrementalismo

Para la gestión municipal de residuos sólidos urbanos es indispensable contar con

unidades productivas capaces de procesar los materiales reciclables o composteables,
caso contrario estos terminan enterrados. En este sentido, es importante señalar que
dichas unidades, o empresas de reciclaje, pueden o no estar vinculadas a una institución
arraigada. De esta manera, su funcionamiento interno (procesos de acopio, compra-venta,
limpieza, molienda, etcétera) puede variar dependiendo de su grado de vinculación a
instituciones arraigadas.

En ausencia de organizaciones capaces de lidiar con la gama de materiales que se

entretejen en los residuos, se corre el riesgo de intentar atribuir esta función a otras
instituciones que ya existen en el territorio (y que no necesariamente se especializan en el
tratamiento de un residuo). Al respecto, tenemos el caso de INT – GRA Consultores S.A. de
C.V., quienes al trabajar de manera conjunta con el ayuntamiento de Chilpancingo en un
proyecto de mejora de la gestión municipal de residuos, les proponen, entre otras cosas,
establecer mecanismos de tratamiento de residuos orgánicos a través de compostaje, sin
embargo, la respuesta del ayuntamiento se limita a establecer mejoras en el sistema de
recolección, y esto lo explica el director de proyectos de la empresa consultora quien
comenta: “Ellos, los de los ayuntamientos, muchas veces dicen muy claro: sabes qué, no
me puedo comprometer a ofrecerles tantas cosas porque no se lo voy a poder cumplir, y
después, eso me causa más problemas.”

Otra forma de intentar atribuir funciones a una institución que no está instruida para
realizarlas, es la capacitación. A través de procesos de enseñanza se busca adaptar la
capacidad de gestión de una organización para que sea capaz de lidiar con situaciones que

102
tradicionalmente no había realizado. Esto, a pesar de ser potencialmente exitoso (en la
medida que las nuevas funciones se adapten al imaginario colectivo de los recursos
humanos de la institución), también cae en un peligro muy común en el universo de los
residuos sólidos, el cual tiene que ver con “capacitar a la persona incorrecta”. Tenemos el
caso de una funcionaria de una delegación estatal de SEMARNAT quien, al encontrarse
con que los municipios carecen del conocimiento necesario para realizar sus programas
para la prevención y gestión integral de los residuos sólidos urbanos, propone:

Lo que sí quiero hacer es realizar una serie de pláticas o reuniones con la gente del
ayuntamiento, pero específicamente la que trabaje en residuos, porque a veces
mandan a otras personas que luego de nada sirve, [esto es] para decirles el
proyecto, no sé, hasta armarles el plan, que realmente luego lo ejecuten,
obviamente esto va a depender de estar detrás de ellos, que nos manden sus
avances.

A partir del enunciado anterior, se puede comprender cómo en las interacciones

desarraigadas es posible que ocurran ineficiencias en la aplicación de estrategias que no
van a impactar directamente el problema. Incluso, se percibe cierta mecanicidad en el
hecho de “armarles el plan”, lo cual nos remite a las connotaciones racionalistas ya
discutidas. Esta premura es comprensible, y más cuando el desempeño del funcionario
depende de lograr que dichos programas municipales sean entregados en tiempo y forma.

En los dos casos anteriores hemos visto cómo los ayuntamientos demuestran incapacidad
para realizar una labor para la cual están completamente desadaptados. No obstante, las
estructuras superiores de gobierno, e incluso actores privados, intentan achacarles la
responsabilidad. Para expresar otra visión de los escenarios en los que hay una baja
densidad de unidades productivas de reciclaje, tenemos el caso de Lorax Consultores S.A.
de C.V., cuyo asesor de proyectos, al encontrarse en un proceso de asesoría técnica para
ejecutar una propuesta proveniente del sector social, encuentra un vacío en la capacidad
de procesamiento de la región, en este sentido, su postura nos parece más realista porque

103
va y choca contra un umbral de la gestión de residuos en Ensenada, lo cual se sintetiza en
su frase: “El vidrio no se comercializa allá, no hay quien lo compre.”

Al determinar que no existen empresas recicladoras de vidrio en la región

automáticamente delimita el rango de acción a cuestiones más factibles. Así, a pesar de
estar consciente de que lo óptimo es evitar que se entierre cualquier residuo, su postura
permanece anclada a una realidad local en la cual no existe la infraestructura necesaria
para lograr desempeños óptimos en ese momento, en lo que se refiere a un residuo
específico.

A diferencia del caso anterior y del de Chilpancingo, Quispe Limaylla nos presenta un
escenario retrospectivo a diez años, en el que se creó una institución arraigada con la
finalidad de dar tratamiento a la fracción orgánica de los residuos en una colonia de
Texcoco. La especialización de esta institución, la cual no se atribuye a un reglamento o
función asignada por el gobierno, sino por la legitimidad de la población, queda
sintetizada por el mismo autor, quien especifica: “En el CCC [Centro de Compostaje
Comunitario] se recibe solamente basura orgánica, cuya composición está integrada
mayormente por residuos de cocina y frutas y verduras en descomposición” (Quispe
Limaylla, 2010, pág. 7).

La especialización de la institución mencionada surge a partir de una década de

perfeccionamiento, la cual abriga toda una serie de contingencias resueltas y por resolver
que, salvo lo publicado en la ponencia del Dr. Quispe, sólo son conocidas por la población
local que participa del proyecto. Se trata de una organización adaptada para funcionar en
su entorno y difícilmente corrompible por actores externos.

El aumento en la densidad de este tipo de organizaciones provoca que disminuya el flujo

de residuos que se envía a los vertederos. En este caso se trata de residuos orgánicos, los
cuales son utilizados para generar composta que se utiliza en producción hortícola local. El

104
número de factores a considerar en semejante propuesta puede ser abrumador para un
actor ajeno a la comunidad, de ahí que se sostenga que los practicantes de este tipo de
experiencias a favor de la sustentabilidad, deben ser locales.

Ahora bien, cabe hacer la aclaración de que no se está proponiendo que sean los
ayuntamientos los que “promuevan” este tipo de prácticas. Ya que la labor de la
recolección municipal es garantizar que no existan contingencias sanitarias, el servicio de
limpia se debe seguir brindando con todas sus virtudes y carencias. Al respecto, podemos
enriquecer el testimonio anterior con el caso de la Junta Intermunicipal del Río Ayuquila
(JIRA) en Jalisco, acerca de la cual Bernache Pérez documenta que durante la
implementación de estrategias para realizar la recolección específica:

Cada municipio establece las rutas, los horarios, los tipos de contenedores y otros
detalles de la forma en que se recolecta el residuo separado. Es importante señalar
que los residentes de los municipios siguen disponiendo de sus basuras (residuos
orgánicos y los inorgánicos no incluidos en los programas de separación) en las
rutas de recolección regulares. (Bernache Pérez, 2010, pág. 6)

Así, se puede distinguir cómo la gestión sanitaria de los residuos no entra en conflicto
directo con la gestión ecológica de estos. Sino que, las prácticas encaminadas a fomentar
la sustentabilidad de la gestión de residuos poco a poco van suplantando a los sistemas
tradicionales de recolección mixta. En otras palabras ya dichas en el capítulo anterior: la
optimización de las instituciones no va a ocurrir cuando estas dejen de hacer lo que no
deben hacer, sino que se dará cuando otras instituciones (por muy primitivas que sean)
hagan lo que se tiene que hacer.

105
2.1.2 El poder de cotidianizar, ¿hay otro tipo de poder?

Una política de gestión de residuos con elementos sustentables sólo puede tener éxito en
la medida en que se logran cotidianizar sus prácticas. En el apartado anterior ya se explicó
que la baja densidad institucional no garantiza que surjan emprendimientos colectivos, de
la misma manera que la presencia de una alta densidad de organizaciones gestoras de
residuos no cohíbe el surgimiento de otras más arraigadas.

En esta sección se ilustran casos en los que las funciones tradicionales de gestión
municipal de residuos son externalizadas a actores de la sociedad civil, debido a que estos
se encuentran mejor adaptados para realizarlas. Dicha adaptación es lo que en el capítulo
anterior hemos nombrado como potencial sustitutivo, el cual es requisito indispensable
para que cualquier acción encaminada a incidir en la gestión de residuos tenga
oportunidades reales de lograrse.

Esta situación, puede tener dos lecturas: la primera es que los actores sociales dominan a
tal grado su labor, que al gobierno no le queda más remedio que adaptarse. La otra
postura promueve que desde la administración pública se busca asignar funciones a las
organizaciones, como si se trataran de “apéndices” del gobierno. Esta última es
difícilmente sostenible de acuerdo a la evidencia que presentamos.

Al respecto, tenemos el caso del municipio Oaxaqueño de Asunción Nochixtlán, en el cual,

de acuerdo al testimonio de un asesor municipal, se formó un Comité externo al
ayuntamiento para manejar la cuestión de los residuos en el largo plazo, sin estar atados a
la duración trianual del periodo de gobierno.

Sin embargo, dicho Comité (compuesto por ex-asesores y profesores), al apropiarse de la

gestión de residuos y al ganar la voluntad de la comunidad, aliena a los regidores que en
un principio le dieron origen. De esta manera, al cambiar la relación de poder, el asesor

106
municipal nos explica lo que ocurrió: “Nos dedicamos a ponernos en contacto con el
Comité de medio ambiente y con las autoridades municipales, teniendo más respuesta
por el lado del Comité, y no tanto por los regidores, que eran los que primero querían
participar”.

De esta manera, se puede ver cómo incluso las iniciativas de gobierno que llegan a
embonar en el imaginario colectivo, sí pueden ser apropiadas por los practicantes locales,
dependiendo del grado de compatibilidad que estas tengan. En este caso, dicha
compatibilidad o potencial sustitutivo fue garantizado por las posturas iniciales de los
miembros del Comité (no tanto por los regidores), como se podrá analizar a detalle en
otros apartados de este capítulo.

Otra situación en la que el potencial sustitutivo de las prácticas sociales es aprovechado

por el ayuntamiento, lo encontramos en San Luis Potosí. En este caso, el servicio municipal
de limpia era incapaz de alcanzar niveles de cobertura aceptables en el servicio de
recolección, como documenta Macías Manzanares: “El servicio de recolección y
transporte trabajaba en tres turnos: matutino, vespertino y nocturno. A pesar de ello el
abasto no era suficiente, por lo que era habitual el descontento de la gente ante la
precariedad del servicio” (2010, pág. 1).

Dada la citada cuestión, y tomando en cuenta que la cobertura en recolección es una

factor clave para garantizar la buena imagen urbana y la ausencia de contingencias
sanitarias, el ayuntamiento se da a la tarea de institucionalizar prácticas informales que, a
pesar de que le quitan protagonismo al municipio, inciden directamente en la
problemática y de manera positiva, como se explica:

Frente a este panorama, y para intentar cubrir los elementos básicos del sistema de
aseo, el ayuntamiento de San Luis Potosí permitió, e incluso alentó, la participación
del sector informal en la recolección (carretoneros), pero también en otra parte del
manejo de desechos: la separación de estos (pepenadores). A partir de finales de

107
 los 80’s, con el reconocimiento que el ayuntamiento le concedió a organizaciones
dedicadas a la recolección voluntaria, el sector informal ha sido un actor activo,
participante e influyente en la gestión de los desechos en San Luis Potosí. (Macías
Manzanares, 2010, pág. 2)

De ahí que sostengamos que es a partir de la experticia lograda por una colectividad, que
el ayuntamiento decide delimitar su margen de acción. De ahí que para la administración
pública local se presente continuamente el dilema de elegir entre la realización eficiente
de una de sus funciones, o la realización de la misma pero de manera subordinada.

El gobierno de San Luis Potosí no es el único que ha optado por fomentar la

cotidianización de prácticas más eficientes que, a pesar de que aún no las podemos
clasificar como instituciones arraigadas, sí se tratan de emprendimientos colectivos con
potencial para institucionalizarse al margen del ayuntamiento, en posteriores etapas de su
existencia.

Un caso similar surge en Mexicali, donde las prácticas “informales” de recolección se

encuentran a tal grado entretejidas con las prácticas “formales”, que ya se trata de un
“bloque” indispensable en la gestión municipal de residuos, como nos aclaran Favela Ávila
y Ojeda Benitez:

El primer bloque contempla el trabajo de recolección por medio de vehículos

recolectores del municipio de Mexicali como parte de sus responsabilidades, un
segundo bloque donde se presenta la recolección informal por parte de los
pepenadores en diversos niveles del sistema, los cuales realizan un trabajo de
recuperación de ciertos tipos de materiales con valor en el mercado, activando la
economía en el rubro de recuperación de residuos. (2010, pág. 7)

Ahora bien, las prácticas cotidianas toleradas y/ fomentadas por los ayuntamientos no
siempre se dirigen a buscar un beneficio para la colectividad. Existen situaciones en las
que una práctica informal provoca detrimentos en la calidad y cobertura de los servicios
108
de recolección, como documenta Aviña Hernández:

Si bien el problema de la diferenciación en el servicio de recolección depende en

gran medida de la discrecionalidad de los choferes de los camiones (van donde dan
mejores propinas o hay “mejor basura”), está estrechamente relacionado con las
características de los hogares: los hogares pobres reciben un servicio ineficiente.
(2010, pág. 6)

Por consiguiente, se debe vigilar que las cotidianizaciones propuestas vayan encaminadas a
buscar el beneficio colectivo. De lo contrario, la inercia del día a día, o sea, el poder pasivo
de la cotidianización, estaría actuando en contra de la comunidad.

Dicho lo anterior, cabe aclarar que el concepto de cotidianización permea en el resto de

toda nuestra estructura teórica, se trata de un concepto transversal sin el cual no se puede
aspirar a transformar la realidad. De ahí que no nos detengamos de manera exhaustiva a
ilustrar todas sus implicaciones en materia de gestión de residuos, ya que su esencia se
encuentra impregnada en cada una de las categorizaciones propuestas.

2.1.3 Los mecanismos de la creencia: la persuasiva política verbal

Hay dos formas de discurso que constantemente pretenden modificar las creencias de
población, estas son la publicidad y los instrumentos jurídicos. Ambas pretenden abstraer
y reflejar las contingencias de la sociedad, con la finalidad de dar una impresión de control
y mejoría, cuando en la realidad su impacto sobre el problema suele ser mínimo o
negativo.

Como ya se explicó en el capítulo anterior, estos instrumentos de retórica son excelentes

herramientas para los funcionarios públicos, ya que su costo es bajo y su impacto alto. Así
que en este apartado nos dedicamos a exponer algunos casos documentados de

109
situaciones en las que el uso de estos recursos es utilizado para disfrazar las fallas e
ineficiencias y de la gestión de residuos en distintos niveles.

El uso de los medios masivos de comunicación constantemente se utiliza como “estrategia

de educación ambiental”, a pesar de tratarse de la peor opción disponible en materia de
educación social.43 Muchas veces, estas acciones van más encaminadas a simular que se
está haciendo algo, cuando en realidad las cuestiones de fondo son mucho más graves de
lo que se admite. Tradicionalmente, la frase de: “falta cultura” suele acompañar cualquier
justificación para utilizar los medios masivos de comunicación. Estas actividades inerciales
se dan de la forma en que nos ilustran Taboada, Aguilar, Armijo, Ojeda, y Aguilar:

Respecto a la cultura en el manejo de los residuos, el gobierno ha actuado al

respecto colocando spots en los diferentes medios para promover la reducción de
residuos y fomentar de reciclaje *…+, sin embargo no se tienen datos sobre la
efectividad de estas actividades (2010, pág. 4).

Así, en ocasiones la publicidad precede a la transformación de los canales de recolección

de residuos, e incluso al surgimiento de actores especializados en el tratamiento de los
materiales. De esta manera, lo único que se garantiza es la emisión de mensajes
completamente incapaces de provocar la mínima transformación social. Por otro lado, sí
hay beneficios en esta actividad, como nos indica Taboada, et al:

Informantes clave mencionaron que el gobierno invierte en aquello que pueda ser
visto por las personas, como los camiones, debido a que políticamente es más
redituable. Los efectos de una inversión en el relleno sanitario no son visibles por la
sociedad, mientras que leer en el periódico sobre la compra de nuevos camiones da
la sensación de respuesta al problema de los residuos (2010, pág. 5).

43
Se analiza en el capítulo de educación ambiental.
110
De esta manera, el uso de los medios de comunicación se revela como una estrategia de
posicionamiento político individual, con nulo potencial de transformación social. Por otro
lado, el surgimiento de legislación en materia de residuos sólidos y sus afanes
regulatorios, a pesar de tener un mayor alcance, puede derivar en conflictos durante su
aplicación. Esto se puede ilustrar a partir de la frustración expresada por el consultor de
Lorax consultores S.A. de C.V, quien al respecto de la situación en Ensenada comenta:

No existe un programa estatal para manejo integral de residuos, y por supuesto

tampoco existen planes ni programas municipales, ni siquiera programas parciales
*…+ nada de eso existe. Entonces, aunque están las leyes [federales], no se aplican,
no hay una política para ver cómo hay que aplicar las leyes. (...) Es realmente falta
de voluntad política, es un tema un poco escabroso para los políticos, meter a la
gente a hacer cosas que no quieren hacer.

Resulta paradójico que se sugiera la necesidad de una política para ejecutar otras
políticas. Más aún cuando, en Quintana Roo, un funcionario público de nivel estatal, al
encontrarse en una situación en la que sí existe legislación y reglamentación, descubre
que estas no se aplican, de lo que él concluye: “Eso lo hemos investigado, lo hemos
indagado a través de encuestas y preguntas en los municipios, desconocen la
normatividad, no la conocen. No saben cuáles son sus facultades. No saben hasta qué
punto pueden emplear acciones”.

Siguiendo dicho argumento, es necesario comentar que la aplicabilidad de la ley genera

conflictos cuando no sucede, pero también cuando sí se da. En este sentido, en ocasiones
los criterios técnicos suelen generar puntos de conflicto, como le ocurre a un funcionario
municipal responsable de regularizar su sitio de disposición final:

Incluso, hay una área, donde está el agua, realmente no va a llevar geomembrana,
que porque el proyecto no lo pide [por haber suelo rocoso impermeable], entonces,
desde ahí no estamos cumpliendo con la norma, independientemente de que lo

111
 pida el proyecto o no, *…+ porque la norma 083 te está marcando que a fuerza
tienes que meter geomembrana.

Así, la legislación encaminada a minimizar el impacto final de sistemas municipales de

gestión de residuos, está condenada a provocar conflictos, ya que se trata de un problema
que es alimentado cotidianamente a través de procesos institucionalizados. La frustración
para un funcionario de nivel estatal llegó a tal grado que admitió: “Hay más problemas para
construir un relleno sanitario que para ubicar un tiradero a cielo abierto”.

Entonces, ¿la legislación en materia de residuos es inútil? No, pero tiene un gran potencial
para serlo. Existen escenarios retrospectivos en los que la legislación vigente ha
demostrado ser muy útil para conseguir recursos para apuntalar acciones colectivas que
han demostrado ser funcionales. Ejemplo de esto es el ya mencionado caso del municipio
de Asunción Nochixtlán, acerca del cual su asesor municipal nos dice:

Se va a bajar un recurso de parte de la Alianza Municipal, para hacer una planta

pequeña de composteo, aún sin saber cuántos residuos orgánicos [se generan],
porque ya se están animando, porque hay gente del Comité que ya tiene composta
y tiene vermicomposta y se está usando, así que ahí lleva un avance.

De esta manera, a partir de los testimonios planteados, es posible vislumbrar posibles

líneas de vinculación entre la acción colectiva y la legislación existente. Dicha vinculación
debe ser a posteriori, es decir, primero se debe dar la cotidianización de las prácticas
alternativas, y después su legitimación jurídica a partir del poder pasivo ejercido por el
funcionamiento cotidiano de la acción colectiva. De lo contrario, las pautas propuestas por
un instrumento jurídico estarán condenadas a coexistir aisladas del resto de la sociedad.

Con referencia a las opciones comunicativas que no caen en la retórica, sostenemos que la
mejor forma de comunicación es la observación y participación directa en las prácticas
alternativas. Esta hipótesis es sostenida por Quispe Limaylla, quien nos comenta acerca de

112
su experiencia de diez años en compostaje comunitario:

Este incremento (de la participación) se debe, por propia declaración de la gente, a

que el CCC está ubicado en un lugar estratégico para dejar la basura orgánica y
observar lo que se está realizando en él (2010, pág. 8).

Visto de esta forma, la retórica publicitaria y jurídica se revelan como meros accesorios
ornamentales de una acción colectiva real, la cual es conocida y legitimada mucho antes de
aparecer en televisión o en las leyes. Finalmente, y como ya se sostuvo, el
empoderamiento colectivo interno es la forma más focalizada de incidencia externa.

2.1.4 El desarrollo local como amortiguador de los ciclos de atención

La agenda pública tradicional está regida por macro ciclos de atención que son fijados
desde los centros neurálgicos de poder. Esto conlleva distintos tipos de ineficiencias,
algunas de las cuales ilustraremos en el presente apartado. Por otro lado, la acción
colectiva local se sustenta en micro ciclos cuyos referentes son fácilmente rastreables en
la comunidad. De esta manera, buscamos establecer que los micro ciclos de atención
comunitaria son contrapesos ideales para lidiar con la agenda impuesta desde niveles de
gobierno estatales y federales.

Una primera causa de fallas, en lo que se refiere a los macro ciclos, es el desfase existente
entre la llegada de una propuesta y su aplicación. En este sentido, un ejemplo típico de
ineficiencias provocadas por este motivo es la ausencia de recursos. Al respecto tenemos
el caso de INT-GRA Consultores S.A. de C.V., quienes al comenzar a trabajar en
Chilpancingo a través de un financiamiento federal, se encontraron en una situación
conflictiva, descrita por su propio director de proyectos: “Esta capacitación se viene ya
planeando desde principios de año pero, como siempre, hubo un recorte de presupuesto,
todavía SEDESOL no ha asignado este recurso económico por lo tanto se ha ido
posponiendo”.
113
En el caso anterior es posible distinguir que una propuesta que basa su factibilidad en los
mecanismos de financiamiento del gobierno, está destinada a caer en las ineficiencias
tradicionales del sector público. Esto a diferencia de las acciones comunitarias ya
descritas, las cuales tienen presupuestos modestos pero disponibles en los momentos de
necesidad.

Otro punto que cabe resaltar es la factibilidad de entretejer los ciclos de atención micro y
macro, ya que, en ocasiones, los programas estatales y federales dejan abierto el rango de
acción para que los municipios busquen aliados a discreción. Justo como señalara un
funcionario estatal al interrogársele si los planes estatales de acción contemplan la
participación de la sociedad civil, a lo que respondió:

Esa parte es más bien municipal. Mi trabajo es acercar a los municipios, trabajar
con ellos, plantearles todo esto, y las estrategias que pudieran aplicarse post a eso,
ya sería cuestión de irlas dialogando con ellos, pero de inicio pues no, el (programa)
está enfocado al municipio, yo a ti te capacito como municipio, y lo que quieras
hacer después con sociedad civil, etcétera, será bienvenido.

De esta manera, queda abierta un área de oportunidad para que las acciones colectivas
propuestas desde la sociedad civil, encuentren eco en el ayuntamiento local. De esta
manera, proponemos que, en materia de gestión de residuos, los macro ciclos de atención
que normalmente tienden a diluirse en una retórica que actúa como conservador del
status quo, sean inmediatizados y aprehendidos por la comunidad, para su propio
provecho.

Cuando decimos que se busca inmediatizar y aprehender, nos referimos a la evaluación de

las propuestas exógenas y su contraste contra los intereses locales. De esta manera, en
caso de tratarse de una potencial situación adversa, la colectividad puede prepararse, o
caso contrario, asimilar lo que le es útil del ofrecimiento externo.

114
Siguiendo esta línea vinculatoria entre los ciclos de atención micro y macro, tenemos el
testimonio documentado por Saldaña y Marceleño, quienes a partir de la cohesión social
de una comunidad, logran que esta interactúe en una relación equitativa con otros
actores externos, los cuales también intentan promover una cultura ambiental pero sin
aspirar siquiera a conocer las motivaciones internas que median para lograr dicho
objetivo. Así:

La aplicación de la metodología IAP [Investigación – Acción – Participativa] en el

ámbito micro-local ha puesto en marcha una forma de entender la participación
ciudadana y su corresponsabilidad con el ambiente, y la gestión de los servicios de
limpia en la ciudad de Tepic, en Nayarit. Para que se involucren en un proceso de
cambio de cultura ambiental donde la cohesión de la comunidad le dará identidad
propia y se reapropiarán de su contexto (2010, pág. 6).

Ahora bien, las motivaciones internas que son tan ajenas para el observador externo,
suelen ser la principal fuente de afinidad en una comunidad. Tomemos como ejemplo a un
grupo de pepenadores, cuya labor se realiza en condiciones insalubres e inseguras, pero
que a pesar de eso, defienden su fuente de ingresos ante los embates de actores políticos
externos (gobiernos estatales) que pretenden extraerlos de su campo de trabajo. En este
sentido, Macías Manzanares nos propone una explicación para esta situación

Cabe mencionar que a pesar de la estigmatización que las sociedades modernas

confieren a la pepena, para los pepenadores el trabajo resulta altamente valorado
debido a varias cuestiones. Es un nicho ideal para personas que no cuentan con
estudios o capacitación necesaria para desempeñar un trabajo formal, incluso para
personas muy jóvenes o ancianos que no tienen cabida en el mercado laboral
(2010, pág. 3).

La anterior aseveración no pretende justificar las carencias de un sistema económico

alienante, sino que buscamos ilustrar cómo en la gestión de residuos existen grupos que

115
se alinean a partir de micro ciclos de atención, en detrimento de los grandes ejes rectores.
Esta pauta es la que promovemos como una guía a seguir, ya que es a partir de esta
cohesión interna que los intereses exógenos se pueden someter a una lógica local.

2.1.5 La dispersión intersectorial de los recursos humanos: la pérdida del monopolio

Estatal

La descentralización de los recursos humanos y su diversificación en el sector privado

lucrativo y no lucrativo, ha promovido el surgimiento de empresas y organizaciones civiles
con capacidad técnica para manejar labores que, antaño, eran exclusivas del gobierno. Las
razones para dicha descentralización ya han sido explicadas en el capítulo anterior, así que
en este apartado nos dedicamos a documentar algunas de las consecuencias que esto ha
tenido en la gestión de residuos.

Un caso paradigmático lo encontramos en la labor de Taaf Consultoría Integral S.C., que

tratándose de una Asociación Civil que presta servicios de asesoría, promueve un proyecto
para minimizar el impacto ambiental de un vertedero en el municipio de Santa Cruz
Atizapán, en el estado de México. Dicho proyecto logra reducir costos a partir de la
capacidad técnica de los recursos humanos que lo promueven, quienes son capaces de,
además de gestionar vinculaciones con inversionistas privados y con el ayuntamiento,
diseñar maquinaria propia adaptada a las condiciones locales, como nos explica su
coordinador de proyectos: “Una de las compactadoras que también nosotros diseñamos y
mandamos construir en una pailería, incluso esto logró que, pues, hubiera ahorros muy
importantes en cuanto a los niveles de inversión que se están manejando”.

Dentro de este marco, cabe contrastar este caso de éxito con la ya mencionada
experiencia de Lorax Consultores S.A. de C.V en Ensenada, en la cual la empresa
consultora encuentra un escenario adverso, el cual nos describe su asesor: “No hay

116
dinero, sobre todo ahora después de la crisis, y aunque hubiera dinero *…+ lo que no hay
es gente capacitada para hacer algo, ni hay infraestructura *…+ [el municipio] si lo quisiera
hacer no lo puede hacer *la mejora en la gestión de residuos+”.

A partir de los testimonios anteriores, es posible vislumbrar cómo el capital monetario

pierde terreno ante el personal calificado, ya que este último puede gestionar los recursos
necesarios para llevar adelante un proyecto. Por otro lado, la presencia de capital en
bruto puede ser contraproducente en muchas ocasiones, sobre todo cuando se realizan
acciones irreversibles, las cuales son contrarias a los intereses de la acción colectiva. Un
ejemplo típico de este tipo de actividades que no pueden ser resarcidas y que se
promueven a billetazos, es la construcción defectuosa de instalaciones de disposición
final, como nos comenta un funcionario público de nivel estatal, quien se tuvo que hacer
cargo de la regularización de una de estas obras:

Realmente, lo que hizo la Comisión [Federal de Electricidad] fue reproducir un

proyecto que existió *…+ vaya, lo copiaron, pero al momento de copiarlo hubo
muchos problemas, incluso para la entrega/recepción de la obra *…+ pues ahorita la
recomendación que le hicimos al municipio fue: desmantélalo, o sea, y crece
conforme operes.

Del anterior testimonio se desprenden las implicaciones que conlleva la clausura temporal
de un relleno sanitario así como su posterior regularización y el costo ecológico,
económico, social y político. Todo esto provocado por una confianza ciega en recursos
humanos externos que realizan una labor a cambio de dinero y con el más evidente
desprecio por la comunidad local44. Se puede evidenciar que, en este caso, son los
recursos humanos del estado los que vienen a aportar un rumbo de acción emergente
para evitar la contingencia sanitaria, lo cual, como ya se insistió, es su prioridad.

44
No decimos que construir un buen relleno sanitario sea una acción benéfica, pero definitivamente
construir un relleno sanitario defectuoso es todavía peor.
117
El anterior testimonio tiene el propósito de mostrar cómo los recursos humanos
capacitados se mueven entre distintos sectores, el día de hoy pueden trabajar en una
dependencia y mañana en una consultora, para después pasar a una empresa privada y
luego fundar una asociación civil de asesoría a municipios. Las interacciones son muy
dinámicas, y para prevenir corrupciones, la prioridad de participación se debe dar a
aquellos que poseen un arraigo en la comunidad a la que incumben los proyectos.

Incluso, dentro de una acción colectiva pueden coexistir recursos humanos de distintos
sectores, caso ejemplar es el Comité ambiental del ya mencionado municipio oaxaqueño
de Asunción Nochixtlán, el cual se conformaba por: “*Ex-asesores] una parte, otros son
profesores que llegaron ahí, que están dando la asesoría”. Así, un organismo que es
apoyado por la colectividad, puede llegar a tener en su dirección a miembros de distintos
sectores, lo que aporta una sana variedad de contrapesos y promueve el surgimiento de
propuestas más complejas pero mejor adaptadas al entorno local.

A pesar de que pueda parecer incoherente el hecho de aceptar a ex-miembros de la

administración pública en una acción colectiva, esto es perfectamente lógico. Cuando
hablamos de una descentralización de los recursos humanos, no nos referimos a una
tendencia extinta, sino que es una inercia que se reconstruye día a día. Además, una
acción colectiva debe tener la capacidad de detectar y rechazar a aquellas personas cuyos
propósitos sean de beneficio individual en detrimento de la comunidad.

Otro factor que se debe vigilar es que, en ocasiones, en la gestión municipal de residuos
sólidos ocurren desbandadas de recursos humanos capacitados, quienes al encontrarse
sin opciones, son sometidos a la lógica de nuevas hegemonías ajenas a la comunidad. Para
poner esto en perspectiva, contamos con el testimonio de un funcionario municipal quien
tuvo que lidiar con esta situación durante la etapa de privatización del servicio de limpia:

Al entrar esta empresa concesionaria se despidieron a todos los empleados de

limpia, *…+ porque los finiquitaron y le pidieron a esta empresa que recontratara a

118
 las personas que ya tenían conocimiento, de esa manera pues iba a ser más fácil
incidir en el mejoramiento, porque ya tenían esa gente responsable que había
trabajado en la limpia. Así no sucedió, todas las personas que eran chóferes
pasaron a ser barredores, hubo una gran pérdida de recurso humano, y fue un
desbarajuste total. *…+ son personas que ya han trabajado con residuos, que se
sienten totalmente devaluadas porque les pagan muy poco, no les dicen que su
función es importante, anteriormente, en los otros años se tenía ganada esa
responsabilidad con los choferes que manejaban.

A partir del caso anterior podemos establecer que un proceso de privatización no siempre
respeta a los recursos humanos existentes, aunque existen casos en los que sí se logra un
estilo más consensado, incluso con grupos de presión (pepenadores) que no
necesariamente se encuentran en la nómina del ayuntamiento.

Finalmente, y después de haber evidenciado algunos casos en los que se percibe la

complejidad actual de la dinámica de los recursos humanos capacitados, y el potencial que
se tiene en las acciones colectivas para “reclutar” a estas personas, podemos responder a
la pregunta: ¿por qué es todo esto necesario? ¿Por qué tenemos que preocuparnos por
tener personal capacitado en una acción colectiva si tradicionalmente el gobierno ha
contado con estos colaboradores? La realidad es que los ayuntamientos normalmente
carecen del personal requerido para manejar una gestión de residuos con elementos como
los que proponemos, como nos sugiere Castro Frontana:

A nivel general, los encargados del manejo de residuos en los municipios

desconocen cuestiones como: normatividad aplicable, tecnologías disponibles,
costos de las diferentes etapas de la gestión de RSU, las cuales permiten hacer un
mejor aprovechamiento de los escasos recursos económicos que los municipios
asignan al manejo de los RSU, lo cual se traduce en un inadecuado manejo o en la
compra de equipos cuya operación resulta ser demasiado ostentosa para el
municipio con el consecuente abandono y/o desperdicio de recursos (2010, pág. 2).

119
2.2 Etapa II: Toma de decisiones

2.2.1 El umbral de la percepción humana

Por tratarse de una cuestión de largo plazo, la incidencia en política pública requiere
considerar distintos tipos de umbrales que se rebasan durante la realización de una acción
colectiva. Estos umbrales pueden ser de tipo geográfico, temporal, monetario, de
saturación o de recursos humanos, sin descartar otros que puedan surgir.

Así, en el presente apartado se documentan casos en los que se ha descubierto que la

vigilancia de esta cuestión va más allá de la planificación tradicional, ya que requiere no
sólo pensar en términos del futuro, sino que tiene más que ver con la administración de
los potenciales riesgos que enfrentará la acción colectiva.

En este sentido, un error que se ha cometido durante décadas en los municipios

mexicanos, es el de creer que un relleno sanitario es una solución de largo plazo. La
evidencia nos dice que se trata de un problema de largo plazo. Este tipo de infraestructura
es difícil y costosa de controlar, además de tratarse de una salida cortoplacista
completamente insostenible en el futuro. Esto lo afirmamos a partir de una simple
pregunta: ¿cuántos rellenos sanitarios se pueden construir antes de que se saturen las
zonas aledañas? El modelo de los sitios de disposición final enfrenta umbrales geográficos,
temporales, monetarios, de sobrecarga ecológica y muchos otros.

En relación con las implicaciones, tenemos que, incluso en aquellos casos en los que se
presume de tener una experticia técnica en el manejo de este tipo de instalaciones,
pueden ocurrir errores, como documenta Macías Manzanares acerca de un caso de
remediación, es decir, se fracasa incluso durante la reparación de la falla original: “En lo
que respecta a los trabajos de remediación la empresa cumplió parcialmente y fuera de
tiempo con los acuerdos pactados: la nueva celda de confinamiento tenía deficiencias tan
evidentes como rasgaduras en la geomembrana” (2010, pág. 7).

120
Volviendo la mirada a este caso, se trata de una remediación realizada después de años de
funcionamiento del sitio, esto es, una vez que se han rebasado los umbrales mencionados.
En realidad, el hecho de contar con instalaciones de disposición final refleja el fracaso,
total o parcial, de las etapas previas de la gestión de los residuos, ya que una vez que se
ha llegado al punto de contar con un sitio de confinamiento, las acciones preventivas que
se puede realizar son mínimas e insuficientes, como nos refiere Bernache Pérez acerca del
vertedero de Los Laureles en la Zona Metropolitana de Guadalajara:

Los Laureles tenía en 1999 una docena de puntos de captación de lixiviados (nueve
charcos o lagunas de oxidación y unas tres fosas construidas para tal fin) para los
escurrimientos líquidos de los cerros de basura. Las acciones para el manejo de los
lixiviados se resumen en: no dejarlos escapar del sitio, captarlos en charcos y fosas
por el escurrimiento propio de la topografía del sitio y, finalmente, bombearlos a la
cima de los depósitos para inyectarlos conforme la lógica de la recirculación como
método de tratamiento (2009, pág. 4).

Así, el problema de los lixiviados se convierte en una prueba tangible de cómo los
ayuntamientos y las empresas privadas pueden planificar el rebase de los umbrales, pero
sin comprometerse a evitar sus consecuencias ecológicas y sociales. Una opción para lidiar
con los residuos orgánicos (que son la principal fuente de lixiviados), es el composteo de
los mismos, aunque se debe cuidar que también en este tipo de actividad existen
umbrales a considerar, como documenta nuevamente Bernache Pérez:

Hay que reconocer que el composteo es una solución importante para el problema
de la disposición final de residuos ya que la tecnología requerida es simple, aunque
se requieren espacios amplios, maquinaria y personal para compostear cientos de
toneladas de residuos cada semana (2010, pág. 7).

Al respecto tenemos también documentados otros umbrales que han sido rebasados
durante la aplicación de proyectos de compostaje. En este sentido, un centro de
compostaje comunitario bien puede ver minada su capacidad de funcionamiento si rebasa

121
la capacidad de las personas para realizar labor voluntaria, como bien nos explica Quispe
Limaylla:

[Hubo] disminución de la participación de las familias en otras actividades,

llegando a ser nulas en algunas, [esto] se debió básicamente a que no
disponen de suficiente tiempo cuando no logran retribución en dinero o
especie por su trabajo. *…+ Por lo que es necesario que ciertas actividades
deban ser realizadas con retribución económica (2010, pág. 8).

Así, el hecho de asignar una retribución económica puede significar el rebase de un umbral
monetario, lo cual no tiene que ver con la paralización del proyecto, sino con la búsqueda
de mayor financiamiento, esto es a lo que nos referimos con realizar una labor de
“descostramiento”, es decir, develar aquellas situaciones que impiden la
institucionalización de una acción colectiva.

Por otro lado, cabe hacer hincapié en una cuestión, y es que se debe procurar que el
rebase de umbrales ocurra residuo por residuo, es decir, de nada nos sirve intentar
hacernos responsables de toda la gama de residuos desde el inicio, esto es una fórmula
para el fracaso como ya se documenta en Mercado Maciel (2010), por otro lado, tenemos
el caso de Taaf Consultoría Integral S.C., en el cual podemos ver cómo se dirigen los
esfuerzos a una fracción inorgánica para después comenzar a planificar el tratamiento de
los residuos orgánicos:

Hasta este momento, propiamente las etapas en las que hemos avanzado ha sido la
recuperación de los materiales reciclables que tienen valor comercial, estamos por
arrancar con la producción de biofertilizantes, es decir compostaje más
lombricultura, y pretendemos desarrollar dos líneas de fertilizantes sólidos y
líquidos, estamos haciendo ahora un tipo de pruebas.

Visto desde esta perspectiva, es sencillo visibilizar que una forma eficaz de evitar

122
encontronazos con múltiples umbrales al mismo tiempo, es utilizar una estrategia de
“dividir y vencer”, esto es, atacar a un tipo de residuo a la vez. Esta labor no la puede
realizar el ayuntamiento o la entidad responsable de la gestión municipal de residuos,
debido a que significaría lograr la excelencia en lo que se refiere al tratamiento de un
residuo, pero provocar contingencias sanitarias debido al abandono de todo lo demás. Así,
es a partir de esfuerzos sociales que se debe dar este comportamiento.

Por otro lado, desde una perspectiva más general, el sobrepasar umbrales también puede
tener consecuencias positivas. Ejemplo de esto son los casos en los que, a partir del buen
funcionamiento de una acción colectiva o de una institución arraigada, disminuyen los
estándares de desgaste en los sistemas municipales de gestión de residuos. Esto es, se
crea una sinergia positiva que beneficia tanto al gobierno local como a la comunidad,
como bien destaca Quispe Limaylla:

El impacto también se dejó notar cuando se observa que el carro de la basura del
servicio municipal recoge, en gran medida, sólo basura no putrescible. El volumen
es cada vez menor y no contiene humedad, con lo que se evita la corrosión de los
metales de los vehículos (2010, pág. 9).

Otra forma en que puede contribuir la vigilancia de los umbrales, tiene que ver con la
cuestión sanitaria del personal responsable del tratamiento de los residuos. En este
sentido, encontramos que Taaf Consultoría Integral S.C., retoma el cuidado de un umbral
higiénico, ya que considera factores de largo plazo que son imperceptibles en el presente,
y los previene, como nos indica el testimonio de su coordinador, al ser interrogado acerca
de la seguridad industrial del personal:

De hecho traen guantes quirúrgicos, como una primera protección y un guante de

lona, ¿por qué un guante quirúrgico?, porque lo que queremos evitar es que tengan
hongos a largo plazo o algún tipo de infección, todos traen cubrebocas y gogles por
supuesto, no consideramos conveniente ningún otro o tipo de medida de seguridad

123
 ya que éste es un área híper ventilada, decidimos no hacer una nave industrial
precisamente a consecuencia de que lo que lograríamos sería encerrar malos
olores.

Así, se revela un umbral más a considerar en la cuestión del tratamiento de los residuos
sólidos, el de la salubridad del personal que está en contacto con los residuos. De esta
manera, la vigilancia de dicho umbral debería ser suficiente para buscar alternativas a los
procesos actuales tradicionales, no obstante, en la mayor parte de los casos
documentados, esta es una cuestión que ni siquiera se menciona ya que, por tratarse de
algo que no se refleja en el presente, es difícil imaginar las consecuencias en el futuro.

En último término, cabe hacer mención de un umbral que también consideramos

importante. Se trata de una cuestión más estratégica que operativa y tiene que ver con
responder la duda: ¿hasta dónde puede llegar una acción colectiva? En este sentido, los
promotores de este tipo de emprendimiento social no deben temer a introducirse en
ámbitos que no suelen ser frecuentados por el sector social, siempre y cuando se cuente
con la capacidad organizativa para realizar la labor.

En este sentido, sí es necesario aclarar que, en comparación con una acción colectiva
incipiente, es más factible para una institución arraigada introducirse en cuestiones que
requieren un mayor control jurídico, contable, organizativo, etcétera. Para ilustrar cómo
una institución arraigada logra manejar incluso residuos que cumplen con la
denominación CRETIB45, tenemos el caso de una funcionaria municipal, quien trabaja de la
mano con esta organización social y que le resuelve el problema de la gestión de un
residuo específico, como nos indica su testimonio: “Es una Asociación Civil y se dedica al
reciclaje de pilas, e incluso tiene la autorización de manejo de material peligroso”.

Frente a dicha formulación, es posible bosquejar múltiples líneas de acción para este tipo

45
Definido por la NOM-052-SEMARNAT-1993, se refiere a las características de los residuos peligrosos:
Corrosivos, Reactivos, Explosivo, Tóxicos, Inflamables y Biológicos infecciosos.
124
de organizaciones, siempre tomando en cuenta las categorizaciones de nuestra propuesta.
Así, en principio una acción colectiva no tiene límites respecto a la relevancia que puede
alcanzar en su territorio y con su población, sólo la evolución de su situación puede
marcarle rumbos de acción factibles, los cuales tienen mayores posibilidades de ser
favorables si se mantiene una vigilancia constante de los umbrales que se rebasarán en el
futuro.

2.2.2 El municipio como nodo histórico de una red de formación ciudadana

El uso de los casos municipales como fuente de conocimiento se basa en la premisa de

que para conocer un problema hay que saber cómo se definió como un problema. En este
sentido, los ciclos administrativos de los ayuntamientos tradicionalmente limitan la
transferencia de la memoria histórica, ya sea con la finalidad de ocultar algo o negar
ventajas al siguiente ayuntamiento. El hecho es que estas fisuras en la comunicación
provocan efectos negativos en el municipio, como bien nos dice un funcionario de nivel
estatal:

Aquí en el estado de [X], acaba de haber cambio de administración municipal, y hay

municipios que no tienen absolutamente nada de información, aparte [de que] no
hubo una transición adecuada de entrega-recepción de documentación, en
cuestión de residuos. Y, están, digamos, sin elementos, sin recursos, sin
conocimiento, sin trabajo, bueno, ¿cómo están ellos planteando su trabajo?

En este marco de discusión, se pueden evidenciar las dificultades de esta práctica

cotidianizada de hacer borrón y cuenta nueva, sobre todo después de una alternancia
partidista. Otra desventaja de estas transiciones tiene que ver con la interrupción de los
flujos de recursos, argumento que ya habíamos esgrimido previamente pero que vuelve a
tomar relevancia de acuerdo al siguiente argumento de un funcionario municipal:

Le propusimos a la Procuraduría del estado [un proyecto de remediación de un

125
 vertedero clausurado], nos la aceptan y sobre de eso estamos trabajando, pero
realmente, se dice que ya terminamos, pero realmente no hemos terminado
porque la administración cambia, se detuvo todo el recurso, y además de que las
lluvias no nos han permitido al 100% terminar esto.

De esta manera, se percibe una cierta dosis de resignación ante las transiciones
administrativas, casi tan inminente como la misma temporada de lluvias. La diferencia es
que, al tratarse de una construcción organizacional humana, es sujeta de incidencia. Sobre
dicha labor de modificación de esta práctica es que se enmarca la necesidad de contar con
una organización que extraiga la memoria histórica municipal y la proteja. Esta labor se
puede visualizar en el caso del municipio oaxaqueño ya mencionado, en el cual, parte de
la labor del Comité ambiental, externo al ayuntamiento, consiste en fungir como
contrapeso de la citada práctica transitoria, así, en esa localidad se tiene el objetivo de
que:

Este Comité perdure dentro del municipio y sea este quien exija a la siguiente
administración, debido a que las elecciones en Oaxaca son cada tres años, y barren
con todo, se llevan todos los documentos, hasta el alma del municipio se llevan. *…+
Entonces se decidió en el consejo, que se armara un comité, el cual se va a formar
como una Asociación Civil, y este sea el que le dé, ahora sí, el peso y la exigencia a
las administraciones que vayan pasando.

Asimismo, una labor continua por parte de una organización externa al ayuntamiento, no
sólo garantiza la disponibilidad de información sino la continuidad operativa de proyectos
previos, los cuales suelen ser desmantelados tan pronto llega otro partido al poder 46. Un
ejemplo de esto lo encontramos en el mismo caso oaxaqueño, a partir del cual se logró la
construcción de una planta de compostaje, cuya dirección se decidió a partir de la siguiente
disertación:

46
Finalmente no hay formas priístas, panistas o perredistas de realizar la gestión de residuos, pero sí hay
formas más sustentables que otras.
126
 ¿A quién se le va a dar este proyecto? ¿A los productores o al municipio? Y como
sabemos, *…+ en el compostaje municipal, quizás una administración sí le eche
ganas para poder hacer algo de composta, pero la siguiente administración ya no le
pone interés. Entonces, ahí se decidió *…+ que se le diera igual al Comité ambiental
[la organización civil].

Así, conforme se va logrando una continuidad estable en la gestión de residuos vinculada

pero no controlado por el ayuntamiento, los elementos sustentables aumentan y la
práctica alternativa se institucionaliza poco a poco. Esto es nuevo en la administración
pública municipal, al grado de que cualquier avance en esta dirección es digno de mención,
como nos instruye Bernache Pérez acerca del caso de la JIRA: “El logro es que ya han
pasado dos administraciones municipales y el programa se mantiene, algo que no es
común en los gobiernos locales de México” (2010, pág. 7).

A partir de la citada continuidad es que se comienzan a generar una memoria que un

futuro puede permitir la comprensión de cómo se llegó a las soluciones, esto en contraste
con la dificultad actual para entender cómo llegamos a tener un problema tan grande en
las manos. Para ilustrar la riqueza de situaciones que confluyen durante la gestión de
soluciones a las problemáticas de los residuos sólidos, tenemos el testimonio del asesor
de INT-GRA Consultores S.A. de C.V. quien sintetiza cómo lograron que el ayuntamiento se
comprometiera a recolectar el PET y otros reciclables por separado (a pesar de que no se
logró que se hiciera algo por los residuos orgánicos):

[A la población] les hablas, les pláticas, pero hay que darle seguimiento, no nomás
llegar, y decirles: sabes qué, *…+ tienes que hacer esto, tienes que hacer lo otro y
separarme el PET y sepárame esto, pero, y por parte de las autoridades qué es lo
que van a hacer. Por ejemplo, van a ir y recolectar el PET. Esas cosas son las que
hablamos con los del ayuntamiento y ellos se comprometieron *…+ sobre todo a
ofrecer una mejor cobertura, para que no se tenga basura. Y que una persona vaya,
esta sería una persona particular, *…+ que vaya a recogerles el PET y los reciclables.

127
A partir del anterior razonamiento, se busca transitar hacia un municipio donde se pueda
rastrear la responsabilidad de cada eslabón de la cadena de gestión de residuos, en lugar
de contar con escenarios como el de la Zona Metropolitana de Guadalajara, donde
tenemos incontables casos en los que “alguien” se hacía cargo de alguna recolección
selectiva, pero dejó de hacerse porque “esa persona dejó de venir”47.

Dicho lo anterior, se vuelve factible la promoción de prácticas en las que el conocimiento

acumulado sea útil más allá de sus municipios de origen, como ya está ocurriendo
actualmente. Nada más ilustrativo que el caso de Lorax Consultores S.A. de C.V., quienes,
como ya se había mencionado, asesoran técnicamente la aplicación de un proyecto
gestionado por una organización social, de la forma en que su asesor de proyectos nos
explica:

La metodología que estamos proponiendo ya está diseñada por una organización

civil que ya ha hecho esto en Michoacán y en Morelos, entonces no estamos
inventando el hilo negro, nada más estamos utilizando lo que ya está, *…+ se va a
hacer bajo el principio de corresponsabilidad, la gente debe tomar la
responsabilidad del manejo de sus propios residuos.

Aunado a lo anterior, existen otras formas de vinculación en torno al conocimiento

acumulado. No necesariamente tiene que ser de uso exclusivo para organizaciones civiles,
sino que, incluso en municipios que carecen de emprendimientos sociales, la comprensión
de dichas prácticas previo a su arribo puede coadyuvar en el allanamiento de su
implementación. Esta comprensión puede lograrse a través de estrategias como la que
nos sugiere un funcionario municipal responsable de la gestión de residuos:

[Existe] interés de todos los asistentes por formar una red regional de intercambio
de experiencias, ya que estamos lejos de establecer una estrategia para la gestión

47
Lo que suele ocurrir al rebasar un umbral monetario o de recursos humanos, es decir, que el proyecto ya
no sea redituable o que la persona se canse, como pudimos evidenciar durante la realización de un cuasi-
experimento y durante la observación participativa.
128
 regional de los residuos, por lo menos está enriqueciéndonos todas las
problemáticas y soluciones que estamos constantemente enfrentando.

Así, la experiencia acumulada se pone a disposición de prácticas más sustentables. No es

necesario imaginar un escenario donde a partir de múltiples evidencia se inicie una acción
colectiva, ya que el caso del Centro Comunitario de Compostaje encuentra parte de su
justificación en la acumulación de casos respecto a la mejor forma de tratamiento del
residuo orgánico, como nos aclara Quispe Limaylla:

Para lograr un compostaje efectivo, es indispensable separar los residuos orgánicos

en su origen. De no hacerlo así, además de costoso su manejo, el producto no sería
el adecuado. Entonces, la separación de basura en su origen se presenta como el
principal desafío. Las experiencias en diversas partes del mundo indican, sin
embargo, que no debe escatimarse el esfuerzo ni los costos para lograr la
separación de la basura en el origen (2010, pág. 5).

Frente a las situaciones mencionadas es que se sostiene que, en la gestión municipal de

residuos, los actores organizados pueden encontrar múltiples beneficios a partir de la
creación de redes históricas de conocimiento local, fungiendo como nodos y sin afanes
regulatorios, simplemente como memoria institucional, ya que la acción colectiva siempre
debe tender a convertirse en institución arraigada.

2.2.3 La regulación del mercado como forma de control de prácticas perversas

La comprensión de los mecanismos de mercado es indispensable si se aspira a lograr una

acción colectiva exitosa. Ignorar la relevancia de estos es una forma segura de excluir
factores clave con potencial para debilitar cualquier propuesta social. Así, a pesar de que
se propone que un emprendimiento social tiene el potencial para disminuir el daño
colateral que provocan los ajuste de la oferta y la demanda, esto requiere de un

129
conocimiento exhaustivo de los actores involucrados y sus capacidades, así como de una
estructura organizacional sin precedentes documentados.

No obstante, en el presente apartado sólo aspiramos a demostrar cómo la cuestión de los

mecanismos de mercado se relaciona con los actores pertinentes de la gestión de
residuos, o sean, funcionarios públicos, organizaciones civiles, empresas y otros actores
sociales. Esto se debe principalmente a que existe escasez de casos documentados en los
que una acción colectiva haya logrado controlar determinadas cadenas productivas. Así,
no nos queda más que evidenciar como las leyes de la oferta y la demanda inciden en la
gestión municipal de residuos, de forma positiva y negativa.

En este sentido, un dilema vigente es el que se plantea un funcionario municipal

encargado de decidir si se debe continuar o no con la concesión del servicio de recolección
y disposición final:

¿Qué conviene más? Ser nosotros operadores, o dejarlo todo a la iniciativa privada
y simplemente ser observadores del cumplimiento de la normatividad. *…+ Y pues
bueno, entra en eso mucho el papel de la iniciativa privada como algo que le daría
una continuidad más allá de las administraciones municipales.

Así, es interesante observar que para este funcionario público, la “continuidad más allá de
las administraciones municipales” es una característica sólo alcanzable a través de la
privatización de los servicios. Esto, como ya se demostró anteriormente, es falso, ya que
también desde la sociedad civil han surgido y se han implementado propuestas que
satisfacen dicha condición.

Después de considerar la citada opción, el funcionario comienza a barajar otras

posibilidades, adentrándose ahora en una postura más informada acerca de los
mecanismos de mercado, en lugar de buscar externalizarlo todo. Así al tantear una forma
de vincularse con la iniciativa privada pero sin ceder el control del que actualmente goza,

130
el empleado del ayuntamiento encuentra que las vinculaciones con la industria recicladora
es una veta de posibilidades para lograr su objetivo, así que nos dice:

[Estamos] tratando de encontrar un esquema, [para que] exista una remuneración

por parte de Vitro, pero *…+ tú debes acopiar mínimo 30 toneladas para que te lo
compren, y te lo pagan a $500 la tonelada.

Debido a que el municipio en cuestión se encuentra alejado de cualquier planta de Vitro,

la opción considerada resulta incosteable, lo cual tiene más que ver con la situación ya
planteada de la baja densidad institucional en materia de unidades productivas de
reciclaje. Por otro lado, y demostrando la vigencia de nuestros postulados previos, el
funcionario redimensiona la labor de los acopiadores, intentando responsabilizarles del
tratamiento de un residuos específico, el PET. Sin embargo, a pesar de que estas unidades
productivas se encuentran bien adaptadas para realizar la labor de reciclaje plástico (aún
quedaría descubrir sí pueden también realizar recolección en origen), rápidamente se les
intenta achacar otras labores para las que están perfectamente desadaptadas, en este
caso, el procesamiento del vidrio:

Estamos tratando de fortalecer a un grupo de acopiadores que, por las

características del mercado, no se han podido fortalecer bien *…+ ellos trabajan
nada más con el PET y no te recogen el vidrio, y aparte no hay a dónde llevarlo.

Ahora bien, este tipo de interacciones entre gobierno e iniciativa privada se dan cuando ya
se han agotado otras opciones. Así, es factible entrever que el ayuntamiento comienza a
buscar opciones dignas de una acción colectiva, pero sólo cuando ya fallaron todos los
demás mecanismos tradicionales de gestión de residuos. En el caso que tratamos, el
municipio ya tenía una larga serie de acusaciones y problemáticas con una empresa
concesionaria, acerca de la cual menciona el funcionario:

Lamentablemente, y ellos lo saben, esta empresa [Domus] tiene una multa por la
celda del relleno sanitario, entonces estamos con una empresa que aunque tenga

131
 también las ganas, no tiene ni el dinero ni conoce los pasos básicos de la
recolección *…+ en ese sentido lo único que podemos hacer es seguir fomentando la
instrucción y formación.

De esta manera, se puede percibir como la vinculación con el mercado evoluciona, la

superficie de contacto entre sector público y privado aumenta cuando el municipio se da
cuenta de que el mito de la concesión perfecta no es más que una quimera, es entonces
cuando la postura de los funcionarios madura y comienzan a buscar interacciones con
aquellos representantes de la iniciativa privada que, a pesar de ser menos poderosos y
hegemónicos, sí poseen capacidad real para mejorar la gestión de residuos, esto es, el
sector de los acopiadores y recicladores.

Dicho lo anterior, ahora es necesario profundizar en los matices existentes al interior de

las vinculaciones intersectoriales que involucran a actores con los más variados intereses.
El caso de Taaf Consultoría Integral S.C. nos proporciona una base para analizar estas
cuestiones, ya que, como lo dice su coordinador:

Este es un caso sui generis, en el sentido de que, para la creación de este sistema,
participa el gobierno municipal, las autoridades ambientales del estado de México y
la iniciativa privada.

A partir del análisis de este caso, podemos detectar y analizar un factor clave que
concierne a la gestión de residuos, y este es la inversión privada. Esta aparece en
ocasiones como una condición indispensable para gestionar cualquier proyecto, no
obstante, sólo resulta en verdad imprescindible en los casos en que no hay posibilidades
de que una comunidad apoye una causa, en este caso: ¿qué comunidad apoyaría una obra
encaminada a mejorar la gestión de un vertedero? El coordinador del proyecto nos
explica:

Algo que fue todo un reto es el hecho de lograr que los inversionistas *…+ del lugar,
decidieran apostarle a un proyecto de esta naturaleza, aún cuando en su mayoría
132
 todo mundo decía que la basura deja mucho dinero, logramos romper con el mito,
les planteamos un proyecto de inversión, les resultó atractivo, y una parte muy
importante [del retorno de inversión] son los cobros que se efectúan a los
ayuntamientos que depositan la basura y por otra parte los recursos que se están
recuperando a través de los materiales revalorizables que se encuentran en la
basura.

De esta manera, se tendría que tomar como “comunidad de inversionistas” a aquellos que
deciden invertir en la mejora de la gestión de un vertedero, los cuales, como ya se explicó,
representan el fracaso de las etapas previas de gestión de residuos. Así, se evidencia que,
a pesar de que existan emprendimientos intersectoriales, estos no necesariamente son
colectivos porque no van dirigidos al beneficio de la colectividad, sino a la obtención de un
beneficio monetario, como bien ilustra la continuación del testimonio:

- La inversión neta total fue del orden de 15 millones de pesos. Considerando

incluso el saneamiento del lugar -
-No sé si sea confidencial, ¿en cuánto tiempo se recupera la inversión? –
- En dos años y medio –

De lo anterior se debe advertir que no puede existir acción colectiva en labores que no van
encaminadas al beneficio colectivo. Esto es, a pesar de que el citado proyecto
aparentemente no perjudica directamente a la población de dicho municipio, en el fondo sí
lo hace, porque permite postergar el rebase de los umbrales naturales que hubiera
encontrado (y que encontró), la gestión tradicional, de manera que le permite al
ayuntamiento retomar esta forma de vinculación artificial con el sector privado, en lugar de
buscar formas más orgánicas de interacción que limiten desde el origen la cantidad de
residuos que llegan al vertedero, como sucede al negociar con los recicladores.

Por otro lado, Taaf Consultoría Integral S.C. pudiera iniciar una verdadera acción colectiva
al promover prácticas de separación en origen y recolección específica, sin embargo, las
posibilidades de esto son mínimas, ya que una acción colectiva auténtica se comporta
133
como tal desde sus inicios.

Por lo tanto, se puede decir que la labor regulatoria de una acción colectiva consiste en
adueñarse de las actividades productivas en las que los emprendimientos lucrativos
abrevan. Así, el proyecto anterior no podría existir en presencia de una auténtica acción
colectiva, por ejemplo, si hacemos un esfuerzo de imaginación: ¿qué le quedaría por
enterrar a Taaf Consultoría Integral S.C. si se encontrara con que el municipio al que presta
sus servicios ya está saturado de instituciones del estilo de los CCC del Dr. Quispe Limaylla,
y de otros mecanismos de recolección, acopio y reciclaje de inorgánicos?

Sólo en comunidades de baja intensidad institucional se pueden dar prácticas

depredatorias, por más benéficas que presuman ser. Resulta paradójico que este tipo de
proyectos degradantes sean tan compatibles con nuestra propuesta, a excepción de los
fundamentos básicos que ya aclaramos. Finalmente, no es de extrañar que sea exitoso un
emprendimiento que resulta bien evaluado por nuestras categorías conceptuales, ya que
nos dirigimos precisamente a fomentar el surgimiento de prácticas funcionales pero
dimensionadas bajo el paradigma de la acción colectiva. De ahí la importancia de
mantener en mente la integralidad de la propuesta teórica, de lo contrario se le podría
acusar de ambigua, en lo que se refiere a nuestro enfoque de desarrollo social.

2.2.4 La toma de conciencia de la acción colectiva y su capacidad para reconsiderar

Las dependencias gubernamentales no han sido del todo impermeables a la influencia que
ejercen sobre ellas las acciones colectivas, así como sus fases embrionarias. Para ser
consideradas como acción colectiva, las iniciativas locales deben contar con una
conciencia. Así, el sector público también se ha adaptado a dicha lógica de
funcionamiento, en lo que se refiere a los residuos sólidos.

134
La figura organizacional que han adoptado las entidades gubernamentales que, siguiendo
un proceso de mimetización, han comenzado a buscar una hegemonía regulatoria propia
que exceda a la duración de las administraciones estatales y federales, es la de Organismo
Público Descentralizado (OPD). Así, el OPD, a pesar de no ser una figura legal nueva, sí
representa un intento original de regulación. Esto surge principalmente debido a las
razones que nos da un funcionario y legislador estatal:

La temporalidad del nombramiento del director [de un OPD] va más allá de la

temporalidad del ayuntamiento, por lo cual, de alguna manera obligas, creas el
compromiso de continuar con el trabajo, porque sí es cierto, cada tres años o
cuatro, dependiendo del estado *…+, te encuentras con ese tope de que *…+ en el
primer año están aprendiendo [los funcionarios del ayuntamiento], en el segundo
año pues le entran con todo, y el tercero les vale *…+ porque ya viene el próximo
presidente.

Así, al contar con una organización consciente de sí misma, al igual que cualquier
dependencia pública, pero con la diferencia de que su periodo de duración va más allá de
lo que marcan los periodos electorales, el sector público garantiza que contará con un
representante adaptado a las tendencias que surgen en la gestión de residuos y que tienen
que ver con la planificación a cada vez mayor largo plazo.

De acuerdo con lo anterior, se puede asegurar que hasta el día de hoy los intentos más
claros de toma de conciencia en acciones colectivas han surgido en el sector de los
pepenadores. Ejemplo de esto nos lo ofrece Macías Manzanares, quien nos explica cómo
sucedió esto en San Luis Potosí:

Con el paso de los años los pepenadores que laboran en Peñasco se concentraron
en un grupo bien organizado, la intención era movilizarse para gestionar diversos
apoyos a través del ayuntamiento de San Luis Potosí, incluso el gobierno del estado.
El Sindicato Único de Pepenadores, aunque formalmente no está constituido como
un sindicato, opera como tal al luchar por mejores condiciones laborales para sus

135
 agremiados (2010, pág. 3).

Luego del testimonio anterior, hemos establecido que en la gestión de residuos sólidos es
necesario contar con organizaciones de largo plazo si se quiere garantizar una posición
estratégica. Por parte del sector público se tienen los OPD, y en el sector social existen los
sindicatos. Por otro lado, las empresas privadas han sido consideradas tradicionalmente
como entidades estables, no obstante, dicha estabilidad entra en conflicto cuando se
enfrenta con otras organizaciones que también gozan de una legitimidad fundamentada en
una tradición de trabajo, como nos relata la misma autora:

Se dio a conocer la intención de concesionar el sistema completo de aseo público

con fuertes reacciones de oposición. Se dio una protesta generalizada por parte de
las Uniones de Recolección Voluntaria y el Sindicato Único de Pepenadores, por su
inminente desaparición del sistema de manejo de residuos (Macías Manzanares,
2010, pág. 8).

El caso anterior no es aislado, pues también Cuoto Benitez nos señala un caso proveniente
del norte del país, en el que explicita el conflicto naciente entre la concesionaria
Promotora Ambiental S.A. B. de C.V (PASA) y una organización sindical: “El desempeño
mostrado por la concesionaria PASA-Reynosa representa una amenaza por diversos
factores: 1) por la existencia de un sindicato de trabajadores de la limpieza al que están
afiliados los empleados de la empresa” (2009, pág. 8).

Como resultado de las anteriores evidencias, es factible asegurar que un movimiento

social desarticulado no tiene posibilidades de imponer su voluntad ante organizaciones
que sí poseen los mecanismos internos que les permitan proteger sus intereses
prioritarios, esto es, una consciencia propia.

Lograr esto, es indispensable para que una acción colectiva sea capaz de discernir entre
aquellas acciones que podrían llevarlas a traicionar sus objetivos iniciales, y otras que la

136
fortalezcan. Esto es necesario sobre todo en el sector informal, debido a su relevancia en
lo que se refiere a prácticas sustentables de gestión de residuos, las cuales han sido
desdeñadas por otros actores, por los motivos que ya se han expresados. La importancia
del sector informal tiene que ver con la habilidad que ha demostrado para cubrir las
ausencias de gobiernos y empresas concesionarias, como nos proponen Favela Ávila y
Ojeda Benítez:

En Latinoamérica, donde los servicios municipales de recolección de residuos no

han tenido un avance muy notorio en conjunto con el crecimiento urbano, el
llamado sector informal (recolección manual por pepenadores), se ha utilizado
como una herramienta muy importante (2010, pág. 2).

No obstante, las mencionadas agrupaciones han tenido más éxito en la consecución de

sus prácticas debido a que su sustento depende de ellas, es decir, necesitan realizar dicha
labor para sobrevivir, así que es algo muy relevante para estas personas48. Debido a eso, la
toma de conciencia tiene anclajes muy profundos en las comunidades de pepenadores y
recolectores voluntarios, a diferencia del caso de Atemajac de Brizuela el cual nos relatan
Alencastro Larios, Méndez Rodríguez, Sybil Cudurie y Solís González:

Para darle seguimiento al Programa Municipal para la Prevención y Gestión Integral

de Residuos Sólidos Urbanos se formó un grupo no gubernamental ni con fines de
lucro, nombrado PAMA (Promotores Ambientales del Municipio de Atemajac), fue
formado por la misma gente del municipio interesada en el medio ambiente (2009,
pág. 11).

Acerca de esto, cabe remitirnos a la cuestión del umbral rebasado por los voluntarios en el
CCC del Dr. Quispe Limaylla, y preguntarnos: ¿cuánto tiempo podrán los promotores
voluntarios realizar su labor antes de que requieran un pago o se agoten? Sólo a partir de
la solución de esta problemática (y después del descostramiento que prosigue a cualquier
empresa voluntariosa), es que se puede comenzar a aspirar a emprendimientos colectivos

48
Lo relevante es lo indispensable.
137
que en verdad tomen conciencia de sí mismos y protejan sus intereses. Estos últimos
también pueden ser socavados por el origen gubernamental de la propuesta de Atemajac,
con todos los sesgos que esto imprime en un intento de acción colectiva, el cual
difícilmente se logrará si su principal afán es cumplir con la retórica reglamentaria, por
más local que esta sea.

138
2.3 Etapa III: Implementación y evaluación

2.3.1 La adicción institucional y el síndrome de abstinencia de la burocracia ante la

acción colectiva

Una acción colectiva encontrará distintos escenarios de conflicto con la administración

pública, previo a la estabilización de su labor cotidiana. En el presente apartado se busca
señalar algunas de estas situaciones, así como el trasfondo de esta etapa de
reconfiguración del entramado de actores sociales en el territorio local.

Un primer caso de incompatibilidad entre las formas organizacionales gubernamentales y

las del sector social, es la tendencia regulatoria del gobierno. Así, muchas veces los
practicantes locales pueden llegar a sentirse abrumados si previamente no se ha
considerado el peso de dicha supervisión y el impacto que puede tener en los procesos
internos. Un buen ejemplo de dicha situación la encontramos en el caso de INT-GRA
Consultores S.A de C.V., quienes promovieron un proyecto que, sin tratarse de una acción
colectiva, se vio acotada por actores del sector público, como nos explica su director de
proyectos:

Participamos nosotros como empresa, está la dirección de Ecología del

Ayuntamiento, la dirección de Ecología nombró a una persona, que es el asesor que
nos va a dar seguimiento y va a estar con nosotros en todas las capacitaciones. Se
supone que aparte del asesor, va a ir otra persona, pero que es parte de
gobernación, a checar que sí se estén dando los cursos y que los acuerdos que se
hagan se tengan que cumplir. [Esto es] para checar, ya ves que luego los de
SEDESOL también te mandan una persona a estar revisando qué es lo que das,
cómo lo das, y a dónde llegas, para pagarte.

En este caso, la labor del gobierno se centra en dos frentes: dirigir los esfuerzos de la
empresa consultora y fiscalizar el uso de los recursos. En este caso, por estar la empresa

139
supeditada al financiamiento exógeno, no le quedan más opciones que aceptar la
supervisión. De ahí que insistamos en la necesidad de obtener recursos locales, los cuales
catalizan la obtención de mayor autonomía estratégica. Un caso similar, en el que las
facultades de una propuesta social son sometidas por los intereses de la burocracia local, lo
encontramos con Lorax Consultores S.A de C.V., cuyo asesor explica cómo la lógica de
funcionamiento de una propuesta de la Sociedad Civil, se ve condicionada por el
ayuntamiento:

La otra cosa en la que se basa es en el compromiso institucional, si el municipio no

va a jalar, entonces el programa no va a funcionar, eso es seguro. Entonces tiene
que haber un compromiso explícito con el gobierno.

Así, cuando un proyecto se plantea de manera cupular desde sus inicios, las posibilidades
de represión son superiores. Eso a pesar de que la alternativa sea mejor que la forma
tradicional de hacer las cosas. Esto en realidad no importa, ya que la burocracia local tiene
una agenda de intereses propios que nada tienen que ver con la población. Así, sólo en
casos de emergencia es cuando los funcionarios comienzan a escuchas propuestas, ya sea
que provengan del tejido social o de proposiciones desde las empresas lucrativas, como
ocurrió en el citado caso:

Lo que pasa es que [tienen] una carga burocrática extraordinariamente grande, la

propuesta entonces que hacemos es, no lo hagas tú, vamos a aprovechar lo que
dice el plan nacional de gestión integral de residuos, y creemos un organismo
desconcentrado, que se encargue de eso, y que se pueda zafar de todas estas
cargas administrativas que traen.

La anterior situación ocurre en un municipio con baja o nula densidad de instituciones

arraigadas, no obstante, como se verá al final de este apartado, la existencia de
instituciones arraigadas tampoco garantiza que el ayuntamiento fomente su propagación.
En este sentido, puede ocurrir el caso de que el burócrata responsable de la gestión de
residuos de prioridad a concesionarias novatas en lugar de a propuestas arraigadas en la
140
comunidad. Así, tenemos un caso en el que un funcionario municipal le dio la concesión a
una empresa inexperta, la cual provocó que colapsara el sistema municipal de recolección.
Dicho funcionario, expresó que la firma del contrato de concesión ocurrió demasiado
rápido por lo que no hubo tiempo de revisarlo adecuadamente. Este argumento fue
debatido por otro empleado estatal, quien comentó:

Es lo más fácil liberarse, *…+ [los funcionarios municipales] no están involucrándose

en lo que la ley les involucra, o sea, realmente, la ley les deriva que en el momento
de firmar un convenio son corresponsables del servicio.

En el mencionado caso, la cuestión se debió a la falta de capacidad de una empresa

concesionaria. Esto en contraposición del imaginario colectivo de muchos funcionarios, el
cual puede ser un factor definitivo para que se tenga en top mind a las empresas lucrativas
cuando se intenta externalizar un servicio de recolección, lo cual provoca que no se
consideren otras propuestas sociales más arraigadas, como nos ilustra Macías Manzanares:

La imagen promovida de eficiencia (técnica y económica) y rapidez del sector

privado, intentó dar la pauta para un rompimiento con el pasado, la intervención de
la iniciativa privada se manejó como la mejor solución, si no es que la única (2010,
pág. 6).

De esta manera, y a partir de la evidencia documentada hasta ahora en este documento,

podemos sostener que la creencia apriorística de que la iniciativa privada puede mejorar la
gestión de residuos en su faceta operativa, es tan falsa como la creencia de que sus labores
pueden ser más sustentable. Esta ilusión encuentra su origen en la inválida extrapolación
de resultados medidos a través de criterios comerciales/industriales. Esto quiere decir que,
el hecho de que existan empresas eficientes no significa que todas las empresas sean
eficientes. El hecho de que un grupo industrial sea excelente en su principal rama de
negocios (por ejemplo la construcción), no significa que van a trasladar dicho desempeño a
la gestión de residuos. De ahí que sostengamos que la extrapolación de categorías de un

141
rubro productivo a otro, provoca que los funcionarios tomen decisiones sesgadas, aunque
como ya se explicó en el apartado pertinente, es natural que consideren como verdadera
una información que se representa como tal. Además, el factor de la premura y de la
urgencia influye definitivamente en provocar que se tomen cursos de acción que
normalmente no se elegirían.49

Otra veta de conflicto, en lo que se refiere a las acciones de la burocracia frente a las
acciones colectivas, es la negociación posterior a la llegada de un nuevo concesionario, el
cual comienza a fungir como un brazo operativo de la burocracia local. Esto les permite a
los funcionarios mantener su posición de poder al mismo tiempo que la empresa privada
ordeña los recursos del ayuntamiento y les libera50 de parte de su responsabilidad.

Se puede visibilizar la alianza existente entre estos dos actores sociales (burocracia y
concesionarias), en casos como el de San Luis Potosí, en el cual la comunidad de
pepenadores tuvo que ganarse a pulso su lugar y a fuerza de utilizar diversas estrategias
que les permitieron enfrentar prácticas que amenazaban su subsistencia, de la forma que
nos explica Macías Manzanares:

Con el paso del tiempo se generó un clima de tensión alrededor de [sitio de

disposición final] Santa Rita. Durante los primeros años de funcionamiento, mucho
material "rico" (potencialmente separable y reciclable), era confinado directamente
en Santa Rita sin que los pepenadores tuvieran la oportunidad de separar
materiales (2010, pág. 5).

La afirmación anterior nos permite vislumbrar potenciales escenario de conflictos en los

que, a través de alianzas entre concesionarias y ayuntamientos, se buscaría matar por
inanición a las acciones colectivas, no obstante, dicha intentona es inocente. La fortaleza

49
Como ya nos explicó Gilbert previamente: “las creencias se instalan más fácilmente cuando los recursos
cognitivos del creyente han sido devastados” (1991, pág. 111) (Debido al cansancio, la presión y/o la
urgencia).
50
Esta liberación es ficticia, ya que legalmente el ayuntamiento sigue siendo corresponsable.
142
de nuestra propuesta radica en la vinculación directa que tienen los actores sociales con la
población en general, y dicho vínculo se encuentra en un nivel de interacción demasiado
fuerte como para que una embestida de actores antagónicos lo puedan fracturar. Sólo las
deficiencias de la misma acción colectiva pueden promover la disolución de dicha afinidad
que se materializa en prácticas más sustentables de gestión de residuos.

Por otro lado, también vale la pena mencionar la situación del CCC, el cual consideramos
como el único caso, en este documento, que se trata de una verdadera acción colectiva
que ha logrado fraguar en una institución arraigada. Al respecto, Quispe Limaylla nos
menciona como fue la reacción del ayuntamiento ante este emprendimiento social:

Una de las limitantes desde el inicio del proyecto ha sido la escasez de recursos,
tanto para la construcción de la infraestructura como para la operación del mismo
*…+. Otra de las situaciones que limitó el avance del proyecto ha sido la escasa
valoración del proyecto por parte de las autoridades locales y municipales, lo que
ha motivado la poca respuesta a las solicitudes de apoyo (2010, pág. 10).

De acuerdo a lo que se ha expuesto hasta el momento, es comprensible la situación que se

tiene en el CCC. Esto debido a que la burocracia local tiene mayor predisposición a
patrocinar esfuerzos que pueden controlar a través de un presupuesto, como ocurre con
las concesiones. Por otro lado, una acción colectiva que opera con autonomía, se puede
convertir en un “competidor” del ayuntamiento. Esta percepción embona perfectamente
en un sistema partidista que a toda costa intenta promover la atomización de sus rivales, y
dicha lógica de pensamiento suele ser la más común en la administración pública, ya que el
partidismo es su fuente de sustento, por lo tanto es indispensable, y por ende, relevante.

No obstante, no existe una amenaza real para el ayuntamiento. La acción colectiva no se

legitima a partir de representatividad electoral, sino que se sustenta a partir de la eficacia
en la atención de su objeto social, la cual es evaluada por la misma comunidad.

143
En relación con las implicaciones de la evaluación, consideramos que deben ser los propios
beneficiarios quienes evalúen y establezcan las recomendaciones y alternativas para
mejorar las prácticas cotidianas. En este sentido no descartamos el hecho de que puedan
existir otras instituciones, con mayor o menor grado de arraigo, pero que también pueden
convertirse en evaluadores válidos para el desempeño de una acción colectiva, o en su
caso, de una institución arraigada. Esto a partir de que ya hemos sostenido que se requiere
de una densidad institucional para garantizar que exista un nivel aceptable de vigilancia
entre unas acciones colectivas y otras, con la finalidad de que no se caiga en prácticas auto-
intoxicantes que, a pesar de ser benéficas para la localidad, pueden dañar a otras
poblaciones. Para ilustrar una situación cercana a nuestra propuesta, el asesor de Lorax
Consultores S.A. de C.V. nos explica la estructura de su proyecto, el cual no es una acción
colectiva de acuerdo a nuestros criterios, pero sí comparte algunos rasgos comunes, y dada
la carencia de acciones colectivas documentadas, nos permitimos utilizar su testimonio:

Fundación Comunidad El Sauzal es una institución de asistencia privada, cuya razón

de ser es mejorar la calidad de vida de los habitantes de El Sauzal, ellos son los que
han estado promoviendo todo el programa. Desarrollo Integral *…+ es la asociación
civil que ya aplicó este programa en Morelos y en Michoacán, ellos tienen la
experiencia. Lorax Consultores es la consultora donde yo trabajo, y vamos siendo
todo el apoyo técnico para conjuntar los esfuerzos. La REMEXMAR [Red Mexicana
de Manejo Ambiental de Residuos] de Baja California y la Universidad Autónoma de
Baja California van a ser los entes que hagan la evaluación *…+, los parámetros, los
indicadores y la evaluación la van a aplicar ellos, de manera que nosotros mismos
no nos vamos a calificar.

2.3.2 La incompatibilidad entre la crisis y la transformación social

Una acción colectiva con enfoque de desarrollo social no inicia por emergencia, ya que en
una contingencia se disminuyen las probabilidades de generar nuevas prácticas

144
consensadas. En lugar de esto, se reconstruyen élites que no cambian el fondo de la
cuestión pero dan una sensación de cambio.

Dicho lo anterior, en este apartado pretendemos documentar cómo las acciones

inmediatistas que suelen proseguir a la llegada de una sanción en el municipio, están lejos
de promover una transformación social benéfica para la población. Dichas sanciones
suelen tomar la forma de multas, las cuales castigan únicamente las consecuencias de una
gestión de residuos deficiente. Esto significa que, en lugar de penalizar la ausencia de
infraestructura y mecanismos para garantizar la recolección específica de cada tipo de
residuo y su posterior revalorización, lo que se penaliza son las fallas en los sitios de
disposición final. Ya sean tiraderos a cielo abierto, vertederos controlados o rellenos
sanitarios, la legislación estatal y federal concentra sus energías en sancionar una cuestión
que, como ya lo habíamos dicho, no se trata más que de la representación tangible del
fracaso de los procesos previos de gestión de residuos. En otras palabras, se pide que se
mejore la forma de fracasar so pena de recibir una multa.

Explicitado lo anterior, tenemos el caso de INT-GRA Consultores S.A. de C.V., quienes nos
explican la situación ante la cual el ayuntamiento aceptó su colaboración:

Chilpancingo no tiene un relleno sanitario, es un tiradero que está saturadísimo,

apenas ya les llegó una multa por parte de la Procuraduría del estado, igual se les
presentó una propuesta para regular, regularizar su sitio, similar a lo que vimos ayer
con [otro funcionario]. O sea, este proyecto de los rellenos sanitarios, los tiraderos,
muchas veces las personas que están a la cabeza de los ayuntamientos no le ven
importancia, por ejemplo siempre es la queja que no tienen dinero *…+ que van a
esperar al otro año a que llegue un recurso federal.

Cabe además explicar que en el citado caso, la estrategia del ayuntamiento era que la empresa
consultora brindara capacitación ambiental a la población de la zona aledaña a los vertederos,
como si fueran ellos los únicos responsables del problema.

En la misma sintonía, tenemos el caso de Taaf Consultoría integral S.C., cuyo caso ya se discutió

145
previamente. Para comprender qué arrincona a un ayuntamiento a decidirse por apoyar este tipo
de proyectos en lugar de buscar soluciones a largo plazo, tenemos que recordar las limitantes
trianuales, los vicios de la burocracia, las carencias de recursos humanos, el desconocimiento de la
comunidad, la baja densidad de instituciones que asesoren al respecto, es decir, se trata de un
caldo de cultivo para que abunden los proyectos que se dedican a “mejorar la forma de fracasar”,
como nos explica el coordinador:

No tenían un sitio de disposición, tenían problemas económicos para operar, y en la

primera entrevista que tuve con el presidente municipal y con el cabildo, fue así
como que, oye nos llegó la barquita salvadora en este momento, éste, pues échale
ganas, nosotros te facilitamos el predio, las autorizaciones municipales, y por favor,
vamos a platicar con las autoridades [estatales] de medio ambiente para que les
presentemos un plan de regularización. Les presentamos ese plan de regularización,
y a la par nos dimos a la tarea de conseguir a los inversionistas.

La forma en que el coordinador del proyecto ilustra la situación es muy reveladora. No

obstante, cabe preguntarse, porqué esta situación no se encuentra presente en todos los
sitios de disposición final. Esto tiene que ver con la mayor o menor capacidad que tienen
los municipios para mantener los vectores de contaminación dentro de los límites
establecidos por la norma 083, así como la presencia o ausencia de sanciones, como
profundiza esta persona:

El único municipio que de alguna manera demostró interés [en el proyecto], eso
porque tenía ya una multa grandísima, fue Santa Cruz Atizapán, y ahorita que ya
están viendo los beneficios, los demás municipios quieren que hagamos
exactamente lo mismo, pero lo que estamos buscando no es tanto replicar ese
modelito en todos los municipios, sino lograr que la capacidad instalada crezca, y
que realmente se transforme en un proyecto regional. *…+ El presidente municipal
estaba muy preocupado, al grado que decía que ya tenía una multota del tamaño
del mundo, y pos evidentemente por eso nos dio chance de trabajar.

146
Si bien es cierto que los proyectos encaminados a la mejora en la gestión de los sitios de
disposición final probablemente se seguirán requiriendo hasta que exista una
infraestructura social, económica e industrial para dar tratamiento a la totalidad de los
residuos, sostenemos que no es recomendable la forma apresurada en que suelen
implementarse.

Tampoco pretendemos personalizar la crítica a los promotores de este tipo de proyectos,

más bien intentamos establecer puntos de referencia que nos permitan distinguir entre
proyectos encaminados a mejorar la gestión de residuos y otros que sólo minimizan el
impacto negativo. Siendo esto último también necesario, ya que, comparado con la
ausencia total de medidas aceptables de GRSU, definitivamente es mejor sanear y
eficientar los vertederos y tiraderos que carecen de mecanismos de contención y
tratamiento de lixiviados o canalización de las emanaciones de gas metano, entre otros
criterios técnicos establecidos para la administración de sitios de disposición final.

En este sentido, nuestra crítica hacia las acciones urgentistas promovidas por las crisis
también encuentra eco en un caso que ya conocemos, en el cual un funcionario municipal
se vio responsabilizado por la inexperiencia de la empresa a la que asignó la concesión del
servicio municipal de recolección y disposición final. Para comprender cómo fue el
proceso de dicha licitación tenemos el testimonio de este empleado del ayuntamiento:

El municipio nada más permaneció como observador *…+ Cuando pidieron las
licitaciones, salió la licitación muy rápido, se hizo muy rápido el proceso *…+, es
decir, fue un momento coyuntural, porque se necesitaba la celda de inmediato.
Entonces [la vinculación] fue realmente con alguien [con quien] ya se había
tratado.

Así, se puede comprender el potencial dañino de afrontar una crisis con acciones
apresuradas. Toda esta gama de experiencias de crisis van diametralmente opuestas a los
procesos de acción colectiva, los cuales toman tiempo para cultivarse en el tejido social y

147
adaptarse al imaginario colectivo. No obstante, también a nivel de gobierno existen
actores que denuncian la irresponsabilidad confinada en este tipo de decisiones
aceleradas. En este caso, es un funcionario estatal del mismo estado quien dirige su
crítica, no tanto al empleado municipal sino al municipio en conjunto:

Tenemos el caso del municipio de [X] que, *…+ sin querer perjudicar a nadie, no han
querido o no han podido *…+, no lo sé, establecer una estrategia que pudiera ir
encaminada a más de tres años. Sino que, entra una nueva administración y como
sea se la rascan para poder llevar a cabo sus acciones, tanto de recolección como
de disposición final, y le dejan esos problemas a la siguiente administración, y así se
han ido, se han ido, se han ido.

La exasperación del funcionario estatal es visible y comprensible, ya que los periodos de

los gobiernos estatales son más amplios, por lo que los empleados gubernamentales de
este nivel son testigos de las consecuencias provocadas por los cambios trianuales.

Por otro lado, es necesario mencionar la postura de una institución arraigada ante los
intentos que, de buena voluntad pero poca factibilidad, emprenden los ayuntamientos
cuando procuran buscar formas más sustentables de gestión de residuos. En este caso,
Quispe Limaylla nos describe una situación que también hemos atestiguado de forma
exhaustiva en la ZMG, y se trata del revolvimiento de los residuos separados (en
fracciones orgánica e inorgánica) cuando entran en el camión recolector:

[La separación] aún en los casos en que esta se realice, al momento de su traslado,
los trabajadores de los servicios de limpia, las vuelven a mezclar, o la porción
orgánica no es manejada apropiadamente, trayendo como consecuencia la
incredulidad de la gente para separarla (2010, pág. 5).

Esta incredulidad de la que nos habla el investigador, es otro daño colateral que también
se puede explicar a partir de nuestra conceptualización de los mecanismos de la creencia.
¿Cómo se va a creer algo que está demostrando ser falso frente a nuestros ojos? La

148
realidad es que la separación sí ahorra tiempo a los pepenadores en los vertederos, no
obstante, eso no lo ve la gente.

A diferencia de todo lo anterior, la acción colectiva se maneja bajo una lógica distinta
capaz de permear incluso en los ambientes de mayor incredulidad y hostilidad. Esto se
debe a su tendencia conciliatoria, dialogada, arraigada y estabilizada por los plazos de
años y años durante los cuales se optimiza y pone a prueba su coherencia, día a día, hora a
hora, como bien sugiere la siguiente síntesis:

La experiencia de diez años en el manejo de la basura orgánica con participación

comunitaria nos indica que, si bien en la sociedad hay una escasa cultura y
conciencia para destinar y manejar adecuadamente la basura, con procedimientos
sistemáticos de explicación y demostración del manejo apropiado de la basura y su
uso, es posible vencer la indiferencia y apatía de la gente (Quispe Limaylla, 2010,
pág. 9).

2.3.3 Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC) como mediadoras y como hegemonías

La búsqueda de una hegemonía del sector social se fundamenta a partir de la capacidad

que tienen las organizaciones civiles para fomentar acciones colectivas que promuevan el
beneficio de una comunidad, a partir del consenso de la misma. A pesar de que puede
parecer algo pretencioso, sostenemos que el hecho de garantizar un consenso social
acerca de una temática en particular, provee a este tipo de proyectos de una legitimidad
de la que carecen otro tipo de propuestas unisectoriales.

En este apartado buscamos sostener nuestra postura, no obstante, es indispensable

aclarar que no tenemos casos documentados en los que una acción colectiva haya logrado
una hegemonía total en el control de la gestión de residuos, lo que se tienen son

149
evidencias de la necesidad de que esto ocurra, si aspiramos a introducir elementos
sustentables que transformen las prácticas tradicionales.

Tenemos un testimonio que nos es útil para ilustrar la importancia de contar con
organizaciones que actúen como filtros o mediadoras entre los intereses comunitarios y
los de otros actores. Esto no sólo representa una ventaja para la población, la cual se ve
protegida ante las supraunits exógenas, sino que también es útil para estas últimas, ya
que sus propuestas pueden ser más coherentemente evaluadas y retroalimentadas
respecto a sus posibilidades reales de implementación, al contrario de lo que actualmente
ocurre, como nos ilustra el director de proyectos de INT-GRA Consultores S.A. de C.V:

Muchas veces yo estuve del lado del gobierno, [pero] ya como consultor *…+ puedes
sugerir, puedes pedir, puedes proponer las maravillas, pero a la hora de la
aplicabilidad ahí tú no puedes hacer nada, es uno de los problemas que yo [he
detectado].

A partir del anterior testimonio, cabría preguntarse qué tan colectiva es una propuesta
descontextualizada de la comunidad. En este sentido, los actores de la iniciativa privada
pueden proponer cursos de acción a los gobiernos, los cuales también están desapegados
del tejido social. Esto nos revela la situación imperante de alienación existente y lo absurdo
de pretender que una propuesta planteada “desde arriba” funcione.

Como ya se explicó anteriormente, el enfoque “desde arriba” obedece al paradigma

racionalista, el cual carece de potencial explicativo u operativo, en lo que se refiere a la
búsqueda de transformación social. Un caso concreto de las carencias de este enfoque, lo
encontramos en el caso de Taaf Consultoría Integral S. C., cuyo coordinador se refiere a una
de los múltiples imprevistos que suelen tener los proyectos no consensados:

Es una situación muy difícil y muy comprometedora, debido a que en muchos

momentos la población se deja influenciar por gente que opina lo contrario, sobre

150
 los beneficios que se obtienen del establecimiento de una planta de esta
naturaleza.

Llama la atención que se perciba como una dificultad el hecho de que exista una pluralidad
de voces en el terreno, cuando en realidad, ya hemos establecido que la complejidad (más
que la pluralidad), es una oportunidad para establecer los mejores rumbos de acción
disponibles. Esta incapacidad para lidiar con la complejidad es precisamente lo que se
pretende remediar a partir de propuestas más colectivas, que no escatimen en sumergirse
en el discurso de la amplia gama de actores sociales existentes en una comunidad, con la
finalidad de acordar rumbos de acción aceptables.

En el caso anterior, a pesar del recelo de la población, el proyecto se realizó. Esto al

contrario del siguiente escenario, en el cual la desconfianza emanaba de un grupo
cohesionado de pepenadores, quienes finalmente se impusieron a los intereses de los
actores externos (ayuntamiento y empresa concesionaria):

Habría entonces de por medio una negociación en donde se acordó que los
pepenadores permitirían el "acceso" de la empresa en el tiradero para realizar la
remediación, mientras que la empresa no se inmiscuiría de ninguna manera en la
labor de la pepena (Macías Manzanares, 2010, pág. 6).

A partir de los dos anteriores casos, podemos establecer un contraste y obtener una
conclusión: comunidades con baja densidad de acciones colectivas e instituciones
arraigadas, estarán condenadas a ser sujetas de los intereses individualistas, sean externos
o internos. Ahora bien, pueden existir situaciones excepcionales en las que una propuesta
externa sea tan compatible con los intereses comunitarios, y exista tal potencial sustitutivo,
que el proyecto sea arrebatado por la colectividad a pesar de haber pertenecido a una
pequeña élite local, como nos explica el asesor de Asunción Nochixtlán, Oaxaca:

Ellos [los regidores], eran los más interesados en cuestión de trabajar lo de los
residuos, y a la mera hora se les cambió la versión *…+, la comunidad se asoció
151
 mucho, se adueñó de ese programa, y se le exigió por parte del consejo que la
Comisión [ambiental] lo manejara, *…+ porque ahí, el factor que hizo que esto se
cambiara, fueron los actores [asesores locales] que ya han trabajado algo de
residuos, algo de composta, algo de reforestación, de conservación de los recursos
naturales, para que los del Comité [ambiental] cambiaran la versión y dijeran, pues
sabes qué, la [planta] de composta no te la podemos dejar municipio, porque tú
sales en el 2010 y de ahí quién le va a dar [seguimiento]. Ese tipo de opiniones
fueron las que cambiaron todo favorablemente, pues el municipio dijo, está bien, te
lo vamos a dar porque, pues lo estás exigiendo *…+. Pero eso nos ocasionó que
ninguno de los regidores siguiera participando.

A pesar de que el caso anterior es una excepción, nos es útil para ilustrar como una
colectividad con potencial sustitutivo no sólo puede imponerse, sino que tiene el poder de
arrebatar lo que le sirve de otros actores para su propio beneficio.

Ahora bien, para cerrar el presente apartado, cabe hacer un contraste entre la situación
anterior en que la población se adueña de la posibilidad de recolectar y compostear sus
propios residuos orgánicos. Esto a partir de la socialización del conocimiento con el que
cuentan los recursos humanos más capacitados de dicha comunidad, comparado con las
dificultades que encuentra una funcionaria de una delegación estatal de SEMARNAT para
capacitar a los responsables de los servicios municipales de limpia:

No se ha podido llegar a un acuerdo en el que todos estén, no queremos empezarlo

a hacer si no tenemos, ya sea en su gran mayoría, o que todos estén. Otro
problema que tenemos es que *…+ ya viene el próximo periodo y las presidencias
municipales y los encargados no van a ser los mismos. Entonces si ahorita lo
aplicamos puede ser que no tenga seguimiento.

Esta situación nos alecciona acerca de la capacidad de una acción colectiva para sortear
umbrales geográficos y temporales (debido a la cercanía geográfica de la comunidad local),
al mismo tiempo que nos permite identificar los umbrales que, para los distintos niveles de

152
gobierno, resultan complicados de allanar. Este sólo es un ejemplo de las múltiples
dimensiones (ideológicas, económicas, culturales, territoriales, de conocimiento, etcétera)
en las que una acción colectiva puede anclarse para convertirse en una hegemonía que se
imponga a los intereses individualistas que busquen drenar el potencial benéfico de la
comunidad.

Finalmente, y como ya se ha explicado antes, ¿no es natural que un funcionario busque

salidas fáciles o incluso emocionales, durante el cumplimiento de su labor? ¿No es normal
que las empresas busquen el mayor lucro posible? Estos actores sociales en realidad no
han hecho más que establecer un marco contextual para que la acción colectiva se genere
y les marque los límites dentro de los cuales pueden dar rienda suelta a su oculto potencial
transformador.

2.3.4 Acción colectiva y capital social: encuentros y desencuentros

Para ilustrar la relevancia del capital social en una acción colectiva, carecemos de los
suficientes casos que nos permitan evidenciar cómo esta cuestión es indispensable en
cada etapa de la formación de nuestra propuesta. No obstante, sí contamos con un par de
testimonios que nos permiten distinguir la importancia de manejar con cuidado el asunto
de las élites de un movimiento social, así como la sustitución de las mismas.

Como ya se estableció en el capítulo anterior, una acción colectiva entraña una sustitución
de élites, con la diferencia de que se promueve que sean actores de la sociedad civil
quienes ejerzan un mayor peso sobre el rumbo de la sociedad, en comparación con las
tradicionales pautas unilaterales de gobiernos y empresas privadas. De esta manera, para
mitigar una crítica que se le puede hacer a nuestra propuesta, nos enfocamos en ilustrar la
relevancia de contar con una élite proveniente del sector social, ya que, en caso de no
haberla, se puede caer en posturas plutocráticas que de nada nos sirven.

De esta manera, utilizamos el ejemplo del CCC, que es el único que reconocemos en este

153
documento como una auténtica institución arraigada. Para demostrar cómo funciona la
dirección de dicha institución, Quispe Limaylla nos indica que: “El proyecto está bajo la
responsabilidad de un comité, integrado por cinco miembros, elegidos en asamblea de la
comunidad” (2010, pág. 9).

De esta manera, se visibiliza que, a pesar de tratarse de un emprendimiento colectivo, sí

existe un órgano coordinador interno. Evidenciamos esto con la finalidad de alejarnos de
propuestas descabezadas que pueden surgir en cualquier sector de la sociedad y que no
son monopolio de ningún tipo de organización en específico. No obstante, el caso que
tenemos documentado al respecto de dicha situación adversa, proviene del sector
público. En este sentido, un funcionario municipal nos explica cómo ocurrió una
vinculación fallida entre distintos niveles de gobierno:

Nunca hubo alguien que lidereara el proyecto, ya fuera gobierno federal, gobierno
estatal o gobierno municipal, algunas de las dificultades que suscitaron esto, es
que, al final todos eran líderes del proyecto y todos aportaban cosas que muchas
veces eran temas interesantes, pero que no venían a colación con respecto a los
objetivos que estábamos planteando.

Finalmente, después de exponer cómo el asunto del capital social sí puede llevar a críticas
acerca del elitismo y la marginación de aquellos que se encuentran fuera de la comunidad,
no nos queda más que aceptar que se requiere más trabajo de documentación en lo que se
refiere a la labor que juega el capital social en toda nuestra propuesta, lo cual, a pesar de
tratarse de un asunto clave, se trata de una conceptualización difícil de asir, y más cuando
el presente capítulo se construyó a partir de testimonios concentrados en el tiempo y
espacio, es decir, durante eventos a los que acudieron representantes de gobierno,
empresas y organizaciones civiles y académicas. Esto denota una realidad: la acción
colectiva, por realizarse en un territorio dado y con una población local, puede
documentarse más fácilmente in situ, y su catalizador principal, el capital social, es
endémico a su comunidad. Difícilmente se le puede abstraer dentro de este documento de
retórica académica.

154
CAPÍTULO 3. La gestión de residuos sólidos urbanos (GRSU) en Zapopan

Después de haber abordado la correlación existente entre nuestro andamiaje teórico y los
casos documentados a lo largo y ancho de la República, es momento de territorializar
nuestro foco de atención al municipio de Zapopan. Anteriormente hemos ilustrado el
potencial explicativo de nuestra conceptualización, en lo que se refiere a episodios
específicos y aislados de la gestión de residuos a nivel nacional. Esto ha sido una prueba
inicial que nos es útil para familiarizarnos con el uso de nuestros conceptos.

De esta manera, en el presente capítulo, inicialmente se describe brevemente la

composición de población, vivienda, territorio, economía e hidrología. Esto con la finalidad
de proveer de una documentación somera que permita considerar la dimensión del
municipio en el que centramos la investigación. Estos datos nos facilitarán comprender la
magnitud de las acciones y experiencias a las que refieren los entrevistados en el tercer y
último apartado del capítulo, que trata acerca de la situación actual de la GRSU en
Zapopan.

Previo a dicha etapa final, se han evidencian los antecedentes con los que se cuenta para
la redacción del presente documento, los cuales, a través de un exhaustivo proceso de
discriminación, fueron reducidos a sólo tres productos académicos que reflejan de manera
clave los esfuerzos previos en materia de investigación de residuos sólidos en esta
municipalidad.

Es así que, siguiendo la lógica clasificatoria del apartado anterior, posteriormente

encontraremos una serie de experiencias metropolitanas que intentamos, dentro de lo
posible, vincular a nuestro municipio de estudio. Es así que, los testimonios que se
explayarán nos ayudarán a comprender la situación municipal, sin olvidar que esta se
inscribe en el funcionamiento general de una urbe.

Es necesario aclarar que se carece de una contextualización regional o estatal per se,

155
aunque esta sería útil, los testimonios que utilizamos en la presente tesis fueron limitados
por el carácter exclusivo que tienen los eventos de los que se obtuvieron los casos. De
esta manera, esperamos que la naturaleza metropolitana que persiguen la mayor parte de
los sujetos entrevistados, compense en parte dicha carencia.

3.1 El municipio de Zapopan

3.1.1 Población y vivienda

En 2010, el municipio de Zapopan cuenta con una población de 1,286,447 habitantes

según los datos del Consejo Nacional de Población (CONAPO). Se espera que dicha
población siga creciendo de acuerdo a la proyección de la tabla 1.

Dentro de la ZMG, actualmente Zapopan es el segundo municipio más poblado, sin

embargo, en el curso de los próximos 20 años, este posicionamiento cambiará, como se
puede notar si se contrastan las figuras 1 y 2. A partir de dicha evolución, la capital del
estado de Jalisco, Guadalajara, dejará de ser el municipio más poblado en el estado.

156
 Tabla 1. Proyección poblacional de Zapopan de 2006 a 2030

Población Población Población

Año total hombres mujeres
2006 1,178,785 584,714 594,071
2007 1,206,547 598,221 608,326
2008 1,233,746 611,429 622,317
2009 1,260,381 624,336 636,045
2010 1,286,447 636,937 649,510
2011 1,311,941 649,237 662,704
2012 1,336,864 661,230 675,634
2013 1,361,212 672,918 688,294
2014 1,384,980 684,298 700,682
2015 1,408,173 695,377 712,796
2016 1,430,812 706,165 724,647
2017 1,452,893 716,657 736,236
2018 1,474,387 726,844 747,543
2019 1,495,276 736,717 758,559
2020 1,515,555 746,276 769,279
2021 1,535,223 755,521 779,702
2022 1,554,252 764,439 789,813
2023 1,572,603 773,013 799,590
2024 1,590,244 781,228 809,016
2025 1,607,156 789,076 818,080
2026 1,623,326 796,552 826,774
2027 1,638,739 803,655 835,084
2028 1,653,372 810,364 843,008
2029 1,667,203 816,675 850,528
2030 1,680,215 822,580 857,635
Fuente. Elaboración propia con datos del CONAPO.

Este cambio poblacional es relevante para Zapopan y para la ZMG debido a que, a pesar
de tratarse de una zona conurbada, cada municipio aún ostenta autonomía en lo que se
refiere a la GRSU. No obstante, incluso en un futuro escenario en el que exista un
mecanismo metropolitano para la GRSU, en el que se incluya a todos los municipios de la
ZMG, incluso entonces el factor poblacional será un criterio elemental ya que el futuro
aumento poblacional integral de la ZMG se puede percibir en las figuras 1 y 2, y “este es
un factor importante para hacer las proyecciones de servicio a futuro” (SEMARNAT y
GTZ, 2006).

157
 Figura 1. Población de ZMG en 2010

2010

Zapopan
1,286,447
Guadalajara
1,549,506

El Salto
Tonalá 137,657
469,954 Tlajomulco
Tlaquepaque de Zúñiga
641,669 308,187
Fuente: Elaboración propia con datos del CONAPO

Figura 2. Proyección poblacional de ZMG en 2030

2030
Guadalajara
Zapopan 1,216,292
1,680,215

El Salto
239,374

Tlajomulco
Tonalá de Zúñiga
674,933 Tlaquepaque 688,046
898,842
Fuente: Elaboración propia con datos del CONAPO

Por otro lado, de acuerdo al Consejo Estatal de Población (COEPO) el número de viviendas
que se tiene registrado en el municipio es de 276,433, perteneciendo este último dato al
año 2005. Conocer el número de viviendas es importante para la GRSU, debido a que
estas son los principales núcleos poblacionales con los que se cuenta, y por lo tanto

158
actúan como fuente de engendramiento y generación de residuos sólidos, según
Escamirosa Motalvo (2001, pág. 25). Por ende, es en el interior de dichos núcleos
poblaciones (las viviendas), donde se debe iniciar el proceso de GRSU, y no una vez que los
residuos han salido a la calle y su composición se ha heterogeneizado.

Figura 3. Distribución de viviendas en la ZMG hasta 2005

Guadalajara
Zapopan 382,062
276,433

Tonalá El Salto
85,557 24,299
Tlajomulco
Tlaquepaque de Zúñiga
123,572 51,003

Fuente: Elaboración propia con datos del COEPO.

El total de viviendas contabilizadas hasta 2005 en la ZMG es de 942,926. De esta cantidad,

Guadalajara cuenta con la mayor cantidad de viviendas registradas, seguido por Zapopan.
Como se puede ver en la figura 3, Guadalajara y Zapopan integran la mayor parte de las
viviendas de la ZMG, no obstante, los otros cuatro municipios componen una significativa
cantidad de 284,431 viviendas.

3.1.2 Territorio

El municipio de Zapopan se encuentra ubicado en la ZMG, en el estado de Jalisco, México.

Posee una extensión territorial de 893.15 km2, representando un 1.119% del estado de
Jalisco y 60.7% de la ZMG (Gobierno municipal de Zapopan, 2010).

159
 Figura 5. Ubicación de Zapopan en la ZMG, en Jalisco, México.

Fuente: Elaboración propia a partir de imagen de (Colaboradores de Wikipedia, 2010)

Zapopan se compone de 10 distritos urbanos y una zona rural. A su vez, cada distrito
urbano se divide en una variable cantidad de subdistritos.No obstante, cabe aclarar que
esta subdivisión distrital no afecta la distribución de las rutas de recolección de residuos
sólidos, las cuales cruzan de manera transversal todo el municipio.

160
 Figura 6. Mapa de distritos urbanos y zona rural de Zapopan.

Fuente: (Wikimedia Commons, 2008)

3.1.3 Economía

De acuerdo al Sistema de Información Empresarial Mexicano (SIEM), el municipio de

Zapopan cuenta con 22,602 unidades económicas51. En la tabla 2 se puede observar un
desglose de las empresas por sector al que pertenecen (industrial, comercial o servicios) y
la clasificación de acuerdo al número de empleados.

51
Incluye micro, pequeña, mediana (mipyme) y grandes empresas.
161
 Tabla 2. Desglose de empresas ubicadas en Zapopan

Tamaño de empresa / Número Empresas en Zapopan

de empleados Industria Comercio Servicios Total
1 -10 empleados (Micro) 763 13,981 6,474 21,218
11 - 50 empleados (Pequeña) 158 418 530 1,106
51 - 250 empleados (Mediana) 57 92 43 192
Más de 250 empleados (Grande) 11 30 45 86
Total 989 14,521 7,092 22,602
Fuente: Elaboración propia con datos de SIEM

Del total de empresas registradas en Zapopan, 69 corresponden al giro de la recolección

de residuos de manejo especial (RME), de acuerdo a SEMADES. En la tabla 3 podemos
observar el número de empresas de recolección de RME que operan en la ZMG. Es
importante especificar que este tipo de empresas siguen una lógica metropolitana, por lo
que su margen de acción va más allá del municipio. No obstante, es necesario conocer el
número de empresas que se encuentran registradas en cada municipio, dado que el
objeto de estudio de la presente tesis se encuentra en el municipio de Zapopan.

Tabla 3. Empresas recolectores de RME registradas

ante SEMADES, desglosadas por municipio

Número de
empresas de
Municipio recolección
Guadalajara 355
Zapopan 69
Tlaquepaque 42
Tonalá 21
El Salto 21
Tlajomulco 8
Total 516
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de (SEMADES, 2010)

En lo que se refiere a empresas acopiadores y recicladores de residuos sólidos, en los

datos oficiales se encuentran 48 registros pertenecientes a la ZMG. Como se puede ver en

162
la tabla 4, el número de empresas que se encuentran fuera de la capital de Jalisco es
mayoría, respecto al número total de empresas ubicadas en la ZMG. Esto a diferencia de
las empresas recolectoras, las cuales centralizan la mayor parte de sus registros en
Guadalajara.

Tabla 4. Empresas acopiadoras y recicladoras

registradas ante SEMADES, desglosadas por municipio

Número de
empresas de
acopio y
Municipio reciclaje
Zapopan 14
Tlaquepaque 11
Guadalajara 9
El Salto 6
Tlajomulco 5
Tonalá 3
Total 48
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de (SEMADES, 2010)

Las tablas 3 y 4 sólo representan el universo de empresas dedicadas a la gestión de

residuos en la ZMG y que se encuentran debidamente registradas ante SEMADES. En este
conteo escapan todas aquellas empresas que funcionan desde la informalidad,
definiéndose esta como la carencia de permisos ambientales, viales y fiscales para ejercer
su actividad lucrativa.

3.1.4 Hidrología

La hidrología de un municipio es un factor importante a considerar en la GRSU. Hay dos

principales factores que se deben tener en consideración. El primero es la precipitación
pluvial y el segundo son los cuerpos de agua y cuencas existentes en el territorial
municipal y zonas aledañas. Ambas dimensiones de la hidrología son relevantes debido a
su vinculación con distintas etapas de la GRSU, la precipitación pluvial afecta en la etapa
163
de la recolección ya que aumenta el peso total de los residuos (en los casos en que estos
se mojan), además de provocar escurrimientos de lixiviados en los rellenos sanitarios y/o
vertederos, los cuales, si no cuentan con trenes pluviales que canalicen los escurrimientos
contaminados por lixiviados, pueden llegar a provocar contingencias ambientales ya que
la toxicidad esparcida por los lixiviados es llevada por el torrente a zonas más bajas.

Dicho torrente, en caso de no ser filtrado por el subsuelo (impactando negativamente el

subsuelo durante este proceso52) o canalizado para su tratamiento, eventualmente llega a
un cuerpo acuífero, por ejemplo un río, presa, manto, arroyo, los cuales son utilizados por
el ser humano para su consumo o su utilización en procesos productivos industriales y
agropecuarios. De esta manera, podemos ver que los vertederos y rellenos sanitarios son
el eslabón de la GRSU que mayor fragilidad presenta ante las condiciones hidrológicas
naturales, que, como se podrá apreciar en los siguientes párrafos, en el municipio de
Zapopan son adversas, provocando con esto que la sola existencia de vertederos o
rellenos sanitarios se conviertan en un potencial detonador de contingencias ambientales.

Según INEGI53 (2002), el municipio de Zapopan cuenta con una precipitación pluvial
promedio de 992.6 milímetros, esto entre los años de 1987 a 2001. En los mismos años, se
tiene una mínima 896.6 milímetros y una máxima de 1185.5 milímetros. La mayor parte
de esta precipitación se presenta durante los meses de Junio, Julio, Agosto y Septiembre,
por lo que se puede considerar que una tercera parte del año es lluviosa, y por ende,
durante una tercera parte del año la GRSU municipal corre los riesgos que ya se
describieron anteriormente.

52
Debido a que cualquier proceso de deshumidificación de lixiviados, por definición genera lodos de variable
toxicidad, los cuales requieren de un tratamiento antes de ser considerados como inertes y de nula
toxicidad, para su posterior disposición final definitiva como cenizas.
53
A partir de datos obtenidos por la Comisión Nacional del Agua (CNA).
164
 Figura 7. Promedio mensual de precipitación pluvial en Zapopan de 1987 a 2001.

350.0
300.0 286.0

250.0 233.8
193.3
200.0 164.8
150.0
100.0
56.6
50.0 24.1
0.7 4.8 5.9 6.2 7.7 8.8
0.0
E F M A M J J A S O N D

Milímetros de precipitación

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de (INEGI, 2002)

Más aún, si observamos la figura 8, podremos notar la abundancia de vías fluviales que
existen en el municipio. Estos cuerpos de agua corren el riesgo de contaminarse debido a
la presencia de filtraciones de lixiviados en los vertederos y rellenos sanitarios. Como se
puede ver, las zonas de disposición final son riesgos permanentes.

165
 Figura 8. Hidrología de Zapopan.

Fuente: CGSNEGI. Carta Hidrológica de Aguas Superficiales, 1:250 000.

INEGI. Carta topográfica, 1:50 000. (segunda edición).

166
3.2 Antecedentes

Después de haber bosquejado algunas características básicas del territorio y población de

Zapopan, procedemos a establecer la base de productos académicos sobre la que se
construye el presente documento. Se han elegido tres productos de diversa índole, cuya
exhaustividad nos permite remitirnos a sus conclusiones como fuente fiable de
información. Con esto, se pretende retomar el trabajo ya documentado en la ZMG por
otros autores que han logrado sintetizar el amplio espectro de estudios que se han
realizado en lo que a residuos sólidos se refiere.

Ahora bien, la decisión de limitar el número de estudios considerados para la presente

sección, se debe al alto grado de correlación que las conclusiones de dichos documentos
presentan, en relación con nuestra propuesta. Otro motivo para retomar exclusivamente
estos productos, se debe a que, dos de ellos, nos permiten establecer un parte aguas
temporal entre la gestión de residuos en 2006, y la evolución que esta comenzó a tener
entre 2008 y 2010, que son las fechas en que se realizó la presente investigación.

El tratamiento que se da a estos trabajos es breve. Esto con la finalidad de que sea el
mismo texto el que, capítulo por capítulo, vaya demostrando la vigencia de estos estudios
y su complementariedad con el nuestro. En pocas palabras, se trata de no caer en
posturas exhaustivistas de documentación del pasado, ya que esta labor ya ha sido
realizada y de mejor manera, hasta el año 2006.

El primer estudio que consideramos es el libro “Cuando la basura nos alcance. El impacto
de la degradación Ambiental”, del Dr. Gerardo Bernache. Dicha publicación nos provee de
un panorama actualizado de la gestión de residuos en la ZMG, el cual incluye:
caracterización de los residuos sólidos, estudios comparativos con otras ciudades de
México, el efecto degradador de los contaminantes y los sitios de disposición final, así
como una relatoría detallada, municipio por municipio, de cómo y quién realiza las labores

167
de gestión de residuos, desde la recolección hasta la disposición final, pasando por las
acciones de revalorización de residuos y otras prácticas encaminadas a disminuir el
impacto sobre el entorno.

Asimismo, se nos provee de una serie de retos para la gestión de residuos en la ZMG. Es a
partir de estos que se configura la presente tesis. De esta manera, se puede deducir que
las conclusiones obtenidas en el mencionado estudio, nos han servido como base para
buscar alternativas de incidencia en política pública de gestión de residuos, desde un
enfoque de desarrollo social.

Con objeto de ilustrar el valor explicativo de las mencionadas conclusiones, a continuación

las exponemos:

El desafío de la gestión pública en cuestión de manejo integral de residuos es triple.

En primer lugar hay que mencionar el impulso necesario a programas de amplia
participación social que incorporen a grupos vecinales en la transformación de
basura en residuos, en subproductos materiales para el reciclaje (Bernache Pérez,
2006, pág. 513).
En este primer reto, la participación de la ciudadanía se perfila como una línea de acción
indispensable. Se trata de una tendencia que, como se podrá observar, es compartida por
todos los actores del espectro social. Gobierno estatal y municipal, iniciativa privada, así
como organizaciones sociales, han encontrado que el mayor involucramiento de la
población en la gestión de residuos es la única forma de mejorar los sistemas municipales
de aseo y limpia.

No obstante, la sola participación de la comunidad no basta. Por el contrario, los

emprendimientos que confían excesivamente en dicha participación, suelen terminar mal.
Esto se debe a la complejidad que se presente en niveles posteriores de la cadena de
gestión de residuos, es decir, una vez que la recolección es exitosa, se requiere canalizar
los residuos hacia un destino distinto al de los sitios de disposición final. Esto se expresa

168
en el segundo reto que Bernache Pérez nos plantea:

En segundo lugar viene el proceso de reciclaje propiamente que incluye, por una
parte, la consolidación de programas de separación y, por otra, la eficiente
comercialización de los materiales separados para incorporarlos como materia
prima en un proceso de producción industrial (2006, pág. 514).

En este sentido, el énfasis en este punto es indispensable, ya que un programa de

separación en origen puede verse fácilmente obstaculizado por un deficiente tratamiento
de los residuos revalorizables, como se demuestra en el presente capítulo.

En conjunto, las dos citadas premisas contribuyen a lograr la disminución de los residuos
revalorizables que son enterrados en un vertedero. Este es un escenario alejado de la
perfección, como se nos sugiere:

En tercer lugar está la protección y el cuidado al medio ambiente. Con la separación

para el reciclaje se logra evitar que un porcentaje de los residuos no se entierre en
sitios de disposición final, lo cual es un paso importante para prevenir la
contaminación. El ideal sería no generar basura y no necesitar de sitios de
disposición final (Bernache Pérez, 2006, pág. 514).

Así, el presente documento busca desmarcarse de posturas que buscan incidir en las
pautas de consumo de los productos y empaques que, una vez finalizada su vida útil, se
convierten en residuos. Esto a partir de que una mejor gestión actual de los residuos
puede convertirse en una punta de lanza para incidir sobre los procesos de producción y
consumo de envases y embalajes, sin embargo, las acciones encaminadas en esa dirección
no incumben a la presente tesis.

Dicho lo anterior, es momento de explorar un par de conclusiones a las que llegó la Dra.
Velázquez Patiño, durante la realización de un estudio comparativo entre la ZMG y las

169
experiencias de la unión europea. En su tesis doctoral, la autora propone dos líneas de
acción que, en 2006 se plantearon como propuesta, pero que actualmente, y como se
mostrará en el capítulo final de la presente tesis, se han convertido en estrategias
gubernamentales, además de ser coherentes con nuestra conceptualización.

Una primera sugerencia que nos aporta el mencionado texto, es el aumento de los
espacios dedicados al acopio de los reciclables, en este sentido, la propuesta textual es:

El establecimiento de centros de acopio para que los ciudadanos acudan a

depositar cualquier tipo de residuos o materiales que ya no les sean útiles en el
hogar, pero que aún tengan alguna posibilidad de integrarse a las cadenas del
reciclaje (Velazquez Patiño, 2006, pág. 445).

La idea no está aislada, ya que también profundiza en alternativas que pudieran

convertirse en canales de financiamiento:

Otra posibilidad de afrontar los gastos que este nuevo sistema implica, podría
afrontarse mediante la concesión a particulares para operar sistemas de
recolección, selección y disposición de todos o de determinadas fracciones de
residuos (Velazquez Patiño, 2006, pág. 445).

Ambos postulados encuentran eco en la actualidad, en la que, como se demostrará

posteriormente en este capítulo, se han revelado las carencias de la propuesta
gubernamental que se dio en 2008 y se ha iniciado una tendencia hacia el aumento de la
densidad de “puntos verdes” como se les está comenzando a llamar, lo cual es una pieza
clave para nuestra propuesta.

Finalmente, un estudio más antiguo pero que consideramos de excepcional validez es el

de Alexander Long: “La recuperación informal de los residuos sólidos en Guadalajara: Una
investigación del conflicto entre los pepenadores y la economía formal de los desechos”.

170
El valor de este estudio es sobre todo etnográfico, y nos brinda una visión cercana a los
conflictos que viven los pepenadores en el día a día en la ZMG. A pesar de que se trata de
un estudio realizado en 1999, sostenemos que su validez está vigente. Esto se demostrará
en el presente capítulo a partir de los testimonios de los entrevistados, quienes no
podrían sino compartir la conclusión a la que llegó el autor:

El hecho es que los pepenadores no deben existir. Ellos trabajan en condiciones

inhumanas donde los niveles de enfermedades e infecciones son muy altos. Son
explotados por toda la sociedad. La mayoría de los pepenadores han crecido en
basureros bajo el control absoluto de un líder cuya propaganda los ha llevado a
creer que no deben trabajar para nadie y que son ‘libres’. Su existencia en los
Belenes es un resultado de una falta de voluntad política para sustentar un sistema
integral del manejo de los desechos sólidos en el que las comunidades tomen
responsabilidad por su propia basura. Si Zapopan finalmente construyese una
planta de reciclaje y removiese a los pepenadores de Los Belenes, ellos serían
integrados en la nueva planta. Para seleccionar y separar residuos nadie es más
rápido y eficiente que un pepenador. Es vital que el gobierno municipal reconozca
la importancia de la recuperación informal de desperdicios para los hogares pobres
y el impacto de decisiones sobre manejo y recuperación de los residuos sólidos.
Esto significa que las políticas de manejo de los desechos y reciclaje tienen que
evolucionar desde la cooperación de los departamentos gubernamentales, los
grupos comunitarios y los centros de investigación en la política social (Long A. ,
1999, pág. 20).

No podemos evitar sentirnos aludidos en lo que se refiere a la última línea de la cita

anterior, ya que precisamente a eso se dirige el presente documento, a evidenciar y
catalizar una evolución de las políticas de manejo de los desechos y reciclaje. Para
ayudarnos a hacer esto, a continuación planteamos la situación actual de la gestión de
residuos en Zapopan, desde una visión compleja que encuentra espacios de articulación y
otros de confusión e ininteligibilidad.

171
3.3 Situación actual de la gestión de residuos en Zapopan

A partir de los testimonios obtenidos en siete entrevistas realizadas a distintos actores

clave de la gestión de residuos en Zapopan, se busca construir un diálogo que refleje la
complejidad de las interacciones que confluyen en el municipio de Zapopan. Se busca
dimensionar y matizar los discursos de los distintos actores, con la finalidad de plasmar
aquí un bosquejo transversal que nos permita posteriormente emitir propuestas de acción
justificadas por el presente documento.

Al igual que en el resto de los capítulos, no se presume de haber logrado una

exhaustividad en la representatividad de los sujetos y las instituciones o estilos de vida en
los que estos se insertan. Tampoco procuramos establecer o seguir una sistematización de
las experiencias de cada uno de los entrevistados, ya que por más didáctica que la idea
pueda parecer, esquematizar los discursos de acuerdo a categorías planteadas a priori,
sólo logrará que se mutile el potencial explicativo de los testimonios obtenidos.

Es por lo anterior que el presente apartado sigue una redacción más libre, en la que el
principal objetivo fue buscar las concordancias entre los distintos discursos de los actores.
Se trata de un trabajo de tejido fino en el que confluye toda la subjetividad de los
entrevistados y del entrevistador, así como la de este mismo en su faceta de recuperador
de las experiencias y redactor del presente documento.

No obstante, como medio de vigilancia epistemológica, y aunado a la revisión que el lector

de a los anexos en los que se incluyen los cuestionarios, es posible visibilizar las
triangulaciones enfocadas en evidenciar la validez de las palabras aquí citadas, ya que los
discursos no se contraponen, sino que embonan para crear la anarquía cotidiana en la que
se encuentra la actual gestión de residuos sólidos del municipio de Zapopan.

Sin embargo, sí se ha buscado otorgar un orden descriptivo general al apartado. Este no es

172
más que el seguimiento de las fases de las políticas públicas, las cuales deben ser tomadas
como algo secundario, ya que, a diferencia del capítulo conceptual, en este caso no se
pueden esquematizar los hallazgos con el mismo rigor que se hiciera previamente. De esta
manera, en el presente apartado son las afinidades discursivas las que aparecen como
entidades empoderadas, que si bien pueden clasificarse arbitrariamente bajo la tutela de
alguna etapa de las políticas públicas, la realidad es que bastaría con profundizar un poco
en cualquiera de dichas mixturas de testimonios, para otorgarles un valor explicativo
distinto, que las hiciera candidatas a pertenecer a otra adscripción de las etapas de las
políticas públicas.

Como se podrá ver, la descripción de la situación actual de la política de gestión de

residuos intenta configurarse a partir de las etapas de las políticas públicas, siempre y
cuando esto no se contraponga con las nuevas adscripciones, más ancladas en el discurso
de los entrevistados, las cuales fungen como siete subtítulos repartidos en las tres fases.
Cabe mencionar que las categorizaciones previas de nuestra postura teórica ya no se
explicitan en este apartado de forma textual, en su lugar, hemos cotidianizado el uso de la
conceptualización propuesta previamente en los capítulos anteriores, en los cuales
también se justifica la validez de nuestra terminología de incidencia en políticas públicas
de gestión de residuos a través de un enfoque de desarrollo social.

173
3.3.1 Establecimiento de agenda

3.3.1.1 Pepenadores y rellenos sanitarios

Existe un desconcierto social de que dicen [las personas], ¿para qué sirve separar si
el camión se lo lleva junto? Ya se demostró [que sí es útil], con un estudio que se
hizo con recolectores particulares, no con los camiones de los municipios, *…+
porque las bolsas de sanitarios van cerradas, las bolsas de orgánicos van cerradas y
la de inorgánicos va cerrada, entonces, una bolsa así sea de color negro, al
momento que la toca un pepenador, por el peso sabe que no es inorgánico, *…+
[Así] ya el pepenador no se va por cualquier bolsa. Si anteriormente nos decía el
promedio nacional que se rescataba el 4% por los pepenadores, *…+ esto ha incidido
2% más *…+ sin haber transformado el sistema de separación selectiva, todavía.

Abrimos el presente apartado con un testimonio de SEMADES, que ilustra el impacto real
que ha tenido la campaña de separación de residuos iniciada en 2008 y que continúa
hasta la fecha. Dicho emprendimiento fue promovido a partir de la publicación de la
Norma Ambiental Estatal SEMADES 07/2008. Como se puede ver, el citado impacto
ecológico positivo (ya que al extraer inorgánicos reciclables se reduce el volumen del
entierro) es promovido, bajo el actual esquema de recolección, por el grupo de
pepenadores ubicado en el relleno sanitario de Picachos, el cual recibe los residuos
municipales de Zapopan.

Para dimensionar el citado porcentaje, vale la pena establecer que, de acuerdo al director
de aseo público de Zapopan, actualmente se tienen avances de un 65% en la recolección
separada. Esto, significa que en 182 rutas de recolección de las 280 que se tienen en el
municipio54, ya se realiza la recolección separada, es decir, un día para orgánicos y
sanitarios y otro día para los inorgánicos. A partir del anterior dato, es posible deducir la
relevancia que representa un 65% de avance, tomando en cuenta que el total de residuos

54
Ver Anexo 1 con la solicitud de información realizada al departamento de Ecología.
174
municipales recibidos en Picachos es de 1,300 toneladas diarias.

No obstante, lo anterior no redundaría en beneficios ecológicos si no existieran grupos de

pepenadores que capitalizaran la segregación de los residuos y su extracción del flujo
general de materiales enterrados. Estos actores, pertenecientes al sector informal, son los
que han mantenido a flote, históricamente, la gestión de residuos con enfoque ecológico y
económico sustentable, aunque socialmente presente muchos inconvenientes.

Debido a lo anterior, vale la pena plasmar un breve esbozo de la visión que se tiene acerca
de los grupos de pepenadores que laboran en los rellenos sanitarios zapopanos de
Picachos y el de Hasar.

El Ing. Elías Ávila comentaba que, a pesar de dedicarse a lo mismo, los procesos de
formación de los grupos de pepenadores son distintos. En Hasar, el grupo se encuentra
agremiado bajo la forma de cooperativa. “Sí están sindicalizados pero bajo un proceso de
cooperativa”. Además cuentan con seguro social, que es cubierto por la misma
cooperativa. “No es lo mismo que los que están en CAABSA o en Picachos”.

El director de aseo público especifica que se trata de dos grupos sindicales distintos, la
CROC y la CTM. Siendo los primeros los que se encuentran en Picachos y los segundos en
la estación de transferencia de los Belenes. De esta manera, parte de los residuos que son
enterrados en Picachos ya llevan una preselección realizada en Los Belenes.

Asimismo, el Ing. Ávila comentaba que el número de pepenadores en Picachos y Los

Belenes se había reducido a 175 personas. Cabe mencionar que el actual director de aseo
público inició funciones en el segundo semestre del presente año. La referida disminución
habla de 5 pepenadores menos, esto si la contrastamos contra el dato otorgado por el
anterior director de aseo público, el Ing. David Llerena Villalpando, quien reportara 55 180

55
A través de la solicitud de información disponible en el anexo 1.
175
pepenadores trabajando en el relleno de Picachos y en la estación de transferencia de Los
Belenes.

Otro dato interesante que nos brindó el actual director de aseo público es que los
pepenadores reducen el volumen de los residuos entre un 30% y un 50%. Especificando
que por parte del municipio no se les provee de un pago por esta labor, es decir, por
aumentar la vida útil del relleno al disminuir el espacio que los residuos requieren. No
obstante, de acuerdo al testimonio brindado por el Ing. Haro en el relleno sanitario de
Picachos, podemos deducir que la cifra del 30% - 50% se trata de una interpretación
errónea por parte del director de aseo público, ya que durante la entrevista realizada al
Ing. Haro, comentó que en realidad los pepenadores rescatan el 1% de los residuos. “En
realidad los pepenadores no reducen tanto el volumen, sino la compactación. La grúa de
cuña es la que se encarga de 30% - 40% de la compactación”.

Profundizando en esto, el Ing. Haro dijo que los pepenadores se enfocan sobre todo en la
recolección de PET y bote lechero. Acerca del papel y cartón, “sólo lo separan en caso de
que venga en puños grandes”. Explicaba que si llega mezclado (sucio), ya no les conviene,
además de ser muy voluminoso, recalcó.

El mismo ingeniero comentó que los pepenadores tienen un convenio con el

ayuntamiento, pero hacen su trabajo de forma independiente. Es decir, cada grupo tiene
sus propios contactos de venta de material. Esta observación final es imprescindible, ya
que nos da la pauta para vincularnos con otros actores de una cadena de gestión de
residuos más sustentable.

Hasta ahora, se puede percibir cómo la presencia de los pepenadores y la labor que
realizan es algo cotidiano en los rellenos sanitarios. Para nosotros, es de capital relevancia
que estos actores sociales sean capaces de imponer su micro agenda a la de los intereses
municipales, estatales y /o federales. Como ya se comentó, paradójicamente son los

176
pepenadores quienes han logrado capitalizar la acción benéfica que puede tener la
separación primaria en origen, de acuerdo a lo establecido por los actuales sistemas de
gestión de residuos. Esto a pesar de que, el mismo instrumento jurídico que ellos
coadyuvan a operabilizar, pretende extraerlos de sus actuales posiciones. Esto, como se
podrá ver más adelante, es una demanda de todos los actores pertinentes, es decir, a todo
mundo le interesa que ellos sigan ejerciendo su función de segregación y venta de
residuos reciclables, pero no es objetivo de nadie que lo hagan en las condiciones
inhumanas en que actualmente lo realizan.

Entonces, ¿cómo se han logrado mantener en esa posición durante tantos años? Para
responder a esta duda es necesario salir del relleno y buscar a las empresas que compran
los residuos reciclables. Son estas entidades las que, a través de su capacidad de
procesamiento y comercialización de subproductos industrializables, han logrado proveer
a los pepenadores y otros recolectores, segregadores y centros de acopio a flote,
mediante el pago de los materiales que ellos obtienen.

No buscamos hacer una denuncia hacia estas empresas, eso sería injustificado. Lo que se
pretende ilustrar es cómo la presencia de instituciones con capacidad de procesamiento y
comercialización de materiales reciclables, tiene más que ver con la disminución en el
volumen de residuos enterrados, con y a pesar de programas gubernamentales. Esto se
demuestra a partir de que la sinergia entre empresas y grupos de pepenadores es mucho
más antigua que los intentos gubernamentales de regular dichas actividades.

Así, tenemos el testimonio de un representante de una empresa líder en reciclaje de PET,

llamada Avangard. La elección de este informante clave es por múltiples motivos. En
primer lugar la trayectoria de la empresa en la recolección y procesamiento de PET, que
data de 1994. En segundo lugar, por la relevancia de la estrategia que ha seguido esta
unidad productiva, la cual, a partir de una asociación estratégica con Promotora
Ambiental, ha formado una empresa mexicana denominada PetStar, la cual tiene

177
capacidad tecnológica para producir resina reciclada de grado alimenticio. Las
implicaciones de esto se explicarán posteriormente.

Para ilustrar la relación entre pepenadores y la empresa recicladora, procedemos a citar

parte del testimonio de la empresa recolectora:

Nosotros negociamos con el sindicato. En cualquier basurero siempre se va a

negociar con el líder, ya sea del sindicato o de los pepenadores. O, con quien esté
comprando a final de cuentas. Porque muchas veces están los pepenadores y el
líder, y ese líder le vende a otra persona, entonces con esa persona que tiene a final
de cuentas el material es con quien nosotros negociamos. *…+ Yo hago cuentas con
él, yo me entiendo con él, él me dice si mando o no mando o x, o si ya no me va a
vender.

A partir de lo anterior se puede comprender que las fuentes de ingresos de las

colectividades de pepenadores dependen del interés que la empresa recolectora tiene en
obtener los residuos. Así, su principal fuente de ingresos proviene del mercado y no de
presupuestos gubernamentales, a diferencia de los empleados del servicio municipal de
limpia. Al mismo tiempo, sí existe un pequeño ingreso que el grupo de 76 pepenadores de
la CTM, ubicado en Los Belenes, obtiene por parte del sindicato, aunque este es, según el
director de aseo público, algo muy mínimo.

Ahora bien, la labor de los pepenadores se ha intentado limitar debido al nivel de riesgo
que presenta la función que ellos realizan. Esto principalmente a los riesgos sanitarios, y
por otro lado, a que trabajan de forma cercana a la maquinaria que da el mantenimiento
del sitio. En palabras del Ing. Ávila, “complican la labor de la maquinaria”. Esto aunado a la
presión que reciben del gobierno estatal para evitar la pepena directa en la zona de
vaciado, según comentó.

Refiriéndose a lo anterior, el representante de Avangard nos explica la importancia que

178
tiene para ellos el hecho de que exista o no exista maquinaria en el sitio donde compran
materiales reciclables: “Hay vertederos o tiraderos en los que el material, como no usan
trascabos que aplasten, y son más pequeños, pues llega el material más limpio. Pero son
normalmente basureros pequeños. Los basureros grandes pues siempre siempre viene
muy sucio”. Así, se matizan las diversas posturas respecto a temáticas particulares, como
es el caso del uso de la maquinaria y cómo esta impacta en los diversos actores del
espectro social.

Por otro lado, es necesario profundizar en las complicaciones que se viven cotidianamente
en las funciones de la empresa Avangard, la cual es el eslabón que recolecta y transforma
los residuos reciclables para reintegrarlos en ciclos productivos. De esta manera, y a partir
del siguiente testimonio, será posible comprender que para la empresa privada importen
poco los conflictos entre sindicatos, ayuntamientos y gobiernos estatales ya que los
procesos industriales de acopio y transformación presentan sus propias complejidades, de
cuya resolución depende la existencia de esta unidad económica:

Mi compra es de la pepena de los basureros. *…+ Nada más que yo ahorita ya le

compro a otra persona que compra ahí en Picachos, o sea, yo ya estoy comprando
pacas, *…+ antes sí compraba [directamente], así como viste las jaulas [de PET],
bueno yo llegaba con mis camiones, me llenaban la camioneta y el remolque,
venían a la planta, se segregaban y separaban por tipo de material, le quitaban
todos los materiales [que son contaminantes] para nosotros, como son
polipropileno, PVC, latas de aluminio, silicones, en fin, todo lo que no nos servía o
que no era PET, se hacían las pacas y se mandaban. Ahorita ya cambió un poco eso.
*…+ De los grandes proveedores que yo tenía, les propuse pues, asociarnos de
alguna manera, o dejar equipo en comodato, y ahora ellos son los que nos procesan
y ya me entregan pacas, pero al final de cuentas pues ese material lo sigo
recibiendo yo. [Se les dieron], prensas y bandas de segregación.

A partir del anterior testimonio se puede distinguir cómo se da una evolución de las
interacciones institucionales. Es decir, estas no guardan una relación estática sino
179
dinámica, que se transforma para beneficio de ambas partes, manteniendo resultados
aceptables para los interesados. De ahí que se sostenga que la institucionalización es
necesaria para lograr que se superen las contingencias del entorno, de esta manera,
mediante la optimización de las relaciones organizacionales, se evita la ruptura de la
vinculación interinstitucional o peor aún, la desaparición de una entidad que es benéfica
para la gestión ecológica de los residuos.

Puesto que, bajo el actual sistema de gestión de residuos, la principal fuente de PET son los
rellenos sanitarios, se interrogó al representante de Avangard acerca de cuántos residuos
potencialmente reciclables se quedan en el vertedero, teniendo lo siguiente como
respuesta:

Yo digo que bastante. Un 70% de la generación se queda. Lo que pasa es que, te

vuelvo a reiterar, es muy difícil que, [en primer lugar] no está mecanizado, al final
de cuentas la gente pepena y lo hace a ras de suelo, y pepena nada más en el
instante en el que llega al camión y tira, y en lo que tarda en pasar la aplanadora.
Entonces, cuánto tiempo, o cuánto material pueden sacar. Digo, yo sé que son
muchos pepenadores, pero al final de cuentas, realmente los instantes o momentos
para pepenar no son muchos. Entonces es muy difícil, material se queda y se queda
enterrado. No tenemos la capacidad ni la estructura ni la manera de procesar la
gran cantidad de materiales que llegan diariamente. Porque no nada más te hablo
de PET sino de papel, cartón, metales, y otras cosas reciclables.

El anterior razonamiento encuentra eco en el posicionamiento del gobierno estatal. Para

demostrar la validez de las carencias planteadas por Avangard, es necesario plantear un
caso retrospectivo ocurrido en Zapopan, durante la breve concesión que se le otorgó a la
empresa Arrow, la cual debido a la “falta de experiencia de los responsables” (Bernache
Pérez, 2006, pág. 416), fracasó. No obstante, la idea original es rescatada por SEMADES,
que al respecto comenta:

Cuando estaba la planta de Arrow, los Miramontes alcanzaron a comprobar que era

180
 más negocio operarlo con separación que como relleno sanitario, y por eso, era una
banda, y ellos en un año pusieron otras dos bandas. *…+ [Los pepenadores] deben
estar en un lugar especializado. Pueden estar en una transferencia, en una planta
separadora, donde realmente la parte inorgánica que está llegando se aproveche,
porque ahí en el vertedero están a la intemperie, están en condiciones inhumanas
de vida que siempre han estado. Ellos han sobrevivido ante eso y están resistiendo,
pero qué necesidad de tanto cochinero si la gente es la obligada a separar y ellos
únicamente a recibirlo en un área especializada.

De lo anterior es posible interpretar que, el rechazo a la actual forma en que laboran los
pepenadores, no es una guerra contra ellos como grupo, sino contra la forma degradante
en que realizan su labor, y más cuando ya se tienen bosquejadas formas más dignas,
seguras y eficientes de cumplir con el mismo propósito. No obstante, buenas intenciones
es lo que sobra, como bien nos advierte Avangard, cuando se le cuestiona acerca de la
evolución en la mejora de la estructura de captación de residuos reciclables en los últimos
años:

No tanto que haya mejorado, yo creo que ha habido más apertura, lo que yo siento
es que, durante algún tiempo algunos basureros, por ejemplo, Picachos, durante
mucho tiempo no permitió la pepena, entonces era material que no se recuperaba.
*…+ Yo creo que en la medida en que haya pepenadores, o que haya… o sea, porque
luego dicen: oye, y ¿por qué no industrializan? Digo, porque hay basureros que
tienen maquinaria y no la utilizan, [esto es] porque no es barato, porque no es fácil,
porque no... O sea, por muchas cosas, porque ya entran las cuestiones políticas,
porque ya entran los intereses de muchos, o sea, no es fácil. Pero creo que sí se ha
incrementado, pero es en la medida de la cantidad de pepenadores que hay, y lo
que se les exige que saque a cada uno de los pepenadores.

La anterior reflexión surge de una experiencia de 16 años de existencia como compañía.

Es fácil entrever que para la empresa se condiciona la obtención de residuos reciclables a
la presencia de pepenadores, y no sólo eso, sino que establece una correlación entre el

181
número de pepenadores y la cantidad de material acopiado. Esto nos habla del nivel de
cotidianización de las prácticas de pepenaje, al grado de que se le considera al grupo
como un requisito indispensable para la existencia del acopio.

Por otro lado, también es posible detectar que, por parte de la empresa recolectora,
existe un desinterés, al menos en el nivel del discurso, acerca de lo que ocurre al interior
de los grupos de pepenadores. Esto por motivos que ya explicamos. No obstante, los
actores gubernamentales con experiencia en el estado, no son ajenos a estas cuestiones.
Así, SEMADES nos brinda una explicación acerca de la evolución interna de estas
colectividades de trabajadores informales:

La opinión de los que están en cooperativa, a la opinión del pepenador común, son
bien distintas, y aunque sean del mismo sindicato, son bien distintas las visiones.
*…+ Parte de los que están en Picachos vienen de los Laureles, el sindicato los
mandó para acá. *…+ Pero vas con los de Hasar y es otro rollo, y son del mismo, en
su momento cruzaron los mismos caminos, eran la misma gente, pero los alinearon
o se alinearon, tienen que dar un pago porque tiene que sacarse la cuota para
pagar el seguro de la familia. O sea, ellos se auto-pagan en esa cooperativa,
entonces si no sacan $300 pesos al día para ellos no les conviene, y ese día se
reportan mejor que no trabajaron para que no les descuenten una cuota para el
pago del seguro, pero *…+ [si duran] tres días que no te paraste a trabajar, te
castigan una semana. Son bien cumpliditos, andan con uniforme naranja, y pues no
se los dio Hasar, eso es de ellos. Tienen sus pacas bien ordenaditas, *…+ entran en la
mañana, llenan sus góndolas y en la tarde las sacan, no dejan nada en el relleno.

El anterior testimonio complementa el argumento de Avangard, en lo que se refiere a: “lo

que se les exige que saque a cada uno de los pepenadores”. Por otro lado, el hecho de que
se auto-paguen el seguro familiar denota características de una toma de autoconsciencia,
aunque por otro lado, también nos recuerda la frase previamente citada de Long “han
crecido en basureros bajo el control absoluto de un líder”. Sin duda, discernir el verdadero
significado de esta cuestión es un tema interesante, cuyo efecto no podremos develar en
182
el presente documento por carecer de testimonios directos de los pepenadores, pero que
sin duda, se trata de una cuestión por resolver en cualquier emprendimiento colectivo:
¿hasta qué punto la obligatoriedad y seriedad se debe al compromiso con la organización
y cuándo se transforma en control por parte del cabecilla del grupo?

Ahora bien, a pesar de lo bien o mal organizados que se encuentre el grupo de

pepenadores, existe una tendencia a retirarlos de la zona de vaciado y facilitarles la labor
de segregación en instalaciones adecuadas, no obstante existe resistencia por parte de
estos grupos que no conocen otro estilo de vida, como nos ilustra SEMADES acerca de
Picachos:

El vertedero [de Picachos], no tiene autorización para tener pepenadores. *…+ La

encomienda ahorita es que no haya pepenadores. Y no quieren, pues se posicionan.
Son sus chambas. Picachos no estaba acondicionado para una eventualidad de ese
tipo, que tengas gente encima. *…+ La idea es quedarse con el sistema de
separación, la plantita, pero como finalmente el ayuntamiento de Zapopan no tiene
el documento legal liberado, es un problema, porque es de él, pero no sabe por qué
no. Se quedó en la inter, *…+ pero la idea es que se active esa planta. Está
desmantelada, están los motores, están las bandas, pero no están los
transformadores de energía, pero está en condiciones. *…+ Ahí enfrentito de
Picachos.

Siguiendo esta línea, abonada con los testimonios de Avangard, se descubre una tendencia
actual a colocar a estos trabajadores de la pepena en instalaciones adecuadas. Se trata de
una tendencia extinta que no ocurrirá, y si se da, no funcionará. Sostenemos el anterior
argumento a partir del testimonio documentado de un pepenador que nos refleja la
tendencia real del futuro en la captación de residuos en la ZMG. Dicho testimonio, a pesar
de haberse obtenido en el vertedero de Matatlán, refleja el impacto que ha tenido la
separación primaria, la cual, a pesar de facilitar el trabajo de un pepenador, también lo
hace para todos los intermediarios (recolectores, cartoneros, carretoneros) que hay entre
las casas y los sitios de disposición final:
183
 Andrés Gaona Ortega, secretario de la Asociación Civil 15 de septiembre, que
aglomera a 400pepenadores registrados en Matatlán, asegura que la basura les
pertenece y que no están dispuestos a que involucren intermediarios a los que
califica como ‘vivales’.

Al igual que sus compañeros, denuncia que día a día ha mermado el volumen de
residuos reciclables, porque ahora que se sabe el provecho que se puede obtener
con su venta, se está desviando a otros puntos.

‘Le estamos batallando más que sin el programa, porque sacábamos más, porque
hay intermediarios en la calle que son vivales y que precisamente no han vivido de
esto y ahora están aprovechando la oportunidad y no está llegando nada’
(Informador Redacción, 2008).

Como se podrá ver posteriormente, la queja del pepenador complementa a la de un

carretonero con 12 años de experiencia, quien también critica a los advenedizos. En
general, la carencia de una institucionalización a nivel de calle, casas y barrios (que es
donde se realizará la mayor parte de la segregación), ha provocado que los pepenadores
se encuentren en una posición desventajosa, y también afecta a los carretoneros
arraigados, quienes no gozan de un reconocimiento institucional que les permita exigir su
derecho de antigüedad. Esta cuestión se trata más a profundidad en los siguientes
apartados y en el capítulo final.

Para cerrar el presente apartado, profundizaremos un poco en el testimonio del Ing. Haro,
en el que se ilustra la situación actual de Picachos. Por tratarse de un relleno
metropolitano, bajo control del Consejo Metropolitano, el servicio que brinda es de
naturaleza gratuita, según informó. Al interrogársele acerca de las posibilidades de utilizar
las instalaciones para compostear residuos orgánicos, la respuesta fue que esta actividad
se realiza en otro lugar, que es administrado por parques y jardines, quienes poseen un
molino grande para desquebrajar las ramas. De esto, podemos deducir que el tipo de

184
maquinaria delimita la labor de las instalaciones, en este sentido lo que sí se tiene en
Picachos es una grúa de 50 toneladas de peso, encargada de realizar la compactación. De
lo anterior, se puede ver que la cuestión de los orgánicos aún está muy lejos de ser
tratada, y las posibles líneas de acción, en este sentido, son más visibles a partir de los
testimonios de SEMADES que se exponen en los siguientes apartados.

El Ing. Haro también negó que se reciban residuos que cumplen con la denominación
CRETIB, ya que, como explicó, existen instituciones responsables de residuos peligrosos
específicos, tales como los provenientes de hospitales o incluso los animales muertos, que
deben ir a incineración. De esta manera, se evita que existan mayores riesgos sanitarios
en el sitio y que estos se conviertan después en lixiviados de más alta peligrosidad.

Acerca de la vida útil de Picachos, el dato que manejó es de 15 – 20 años. Además,

comentó que no hay mucho que se pueda hacer para aumentar dicho tiempo, ya que se
recibe un flujo estable de alrededor de entre 1,200 – 1,300 toneladas diarias. Esto en
concordancia con el dato de la solicitud de información. También es de resaltar que a ellos
ni les beneficia ni perjudica presupuestalmente la variación en el volumen de residuos
recibidos. Esto explicaría la carencia de alternativas para aumentar la vida útil del relleno,
una de las cuales es brindada por Novajal, una empresa que, a pesar de estar ubicada en
Zapotlanejo, ofrece maquinaria para tratamiento de todo tipo de plásticos (no sólo los que
tienen un precio en el mercado). Al respecto de la relación entre esta empresa y los
acercamientos que han tenido con potenciales clientes, su representante nos ofrece el
siguiente testimonio:

Como que dicen, pa’ que le buscamos, pa’ que nos complicamos. *…+ Cuando
ofrecemos la solución ambiental nos dicen, ok y a cómo nos vas a comprar los
plásticos o la basura. Es así como, tú estás pagando quién sabe cuánto por
deshacerte de la basura, yo vengo a ofrecerte la solución ambiental y ahora quieres
cobrarme a mí, o sea, te estoy liberando de hacer ese gasto. Ni me pagues, nomás
te la transformo. [Y dicen] ¿Y cuánto me vas a dar? Así como que es esa mentalidad

185
 de, a mi me han fregado y ahora yo te friego a ti.

En relación de lo anterior, es necesario notar que en los actuales procesos de gestión de

residuos se fomenta la separación y recolección de residuos reciclables con un valor en el
mercado, pero se discrimina a aquellos que únicamente tienen potencial para impactar
negativamente en el entorno. Esto es, tanto los plásticos sin precio en el mercado como
los orgánicos, son enterrados. Esto se debe a una visión incompleta de la situación, ya que
el entierro de estos residuos provoca gastos administrativos y operativos en Picachos. Es
decir, ¿cuánto cuesta cada metro cúbico del relleno? ¿Cuántos kilos de plástico significa
esto? A partir de dicho razonamiento, quizás podríamos comenzar a transitar hacia una
situación en la que no sólo se dé prioridad a los residuos que cuentan con un mercado
desarrollado, sino también a aquellos cuya revalorización implica ahorro en el largo plazo
aunque no necesariamente provean ingresos en el corto plazo. No obstante, la presente
tesis se centra precisamente en los residuos con un mercado desarrollado, de ahí que no
profundicemos en el resto.

3.3.1.2 La cadena trófica: carretoneros, pepenadores, acopiadores pequeños, grandes

acopiadores y recicladores

El carretonero entrevistado para esta investigación tiene una experiencia de 12 años

realizando el trabajo de recolección de residuos reciclables de casa en casa, en un triciclo.
La principal queja que refiere es acerca de los nuevos carretoneros que en los últimos 6
meses han comenzado a involucrarse en la recolección, disminuyendo la cantidad que él
mismo puede reunir.

Un inconveniente extra provocado por los carretoneros advenedizos es que rompen las
bolsas para llevarse lo que necesitan, y esto provoca la inconformidad de las señoras.
Según el carretonero, a él la gente le favorece más porque ya lo conocen, y saben que
lleva muchos años realizando esa labor. Otra queja que tiene esta persona es que los

186
empleados del servicio de limpia también son una competencia para él, ya que se llevan
los residuos reciclables, a pesar de que “ya tienen salario y/o reciben una propina en las
casas”, expresó.

Como se puede ver, la labor del carretonero a pesar de no estar libre de dificultades, al
menos le ha dado para sobrevivir durante 12 años. En este sentido, cabe preguntarse, por
qué no se ha institucionalizado a este tipo de actores. La respuesta nos la provee
SEMADES, que, a pesar de tomar al municipio de Guadalajara como punto de referencia,
su explicación puede ser extrapolada al municipio de Zapopan, si hacemos el ejercicio de
imaginar que el departamento de aseo actúa como “concesionario” de la gestión
municipal de los residuos sólidos. De esta manera, obtenemos una visión estatal de lo que
sería un escenario en el que los carretoneros estuvieran organizados al estilo de los
pepenadores, es decir, en cooperativas y/o sindicatos. Para ilustrar dicho escenario,
SEMADES hace mención de “centros comunitarios”, los cuales son parte de una estrategia
que se describe en el capítulo final de la tesis:

El municipio *Guadalajara+ no puede decir ahorita: ‘voy a contratar una brigada de

recolectores’, porque tiene un servicio pagado. Si él organiza estos centros
comunitarios, si él permite que *…+ se organicen grupos sociales, quien sea, en
forma social, él no puede hacer nada más que detonar eso. Y él asegura que ese
53% de residuos que no deben ir al vertedero ya no las pague. Eso es lo peor que
puede pasarles [a la concesionaria], pero esa visión de qué hacer y cómo hacerlo, lo
están analizando, porque ellos no quieren afectar. Finalmente, si ellos quisieran,
analizarían el contrato que tienen con CAABSA, y pudieran decir de cierta manera,
es que me incumpliste en que ahí dice que te apegas al marco regulatorio actual, y
el marco regulatorio actual de SEMADES dice así, y no me has cumplido y no diste el
ancho y mi ciudadanía ya está inconforme, entonces con eso puede tronar la
concesión, pero como legalmente ya pagaron por adelantado, y finalmente ahí es
un proceso como que muy engorroso, entonces ni se quieren pelear por lo uno y
por lo otro, porque no tenemos infraestructura para lo otro, entonces más vale
malo por conocido que bueno por conocer.

187
Dicho lo anterior, es factible comprender que los ayuntamientos se encuentran
entrampados en una zona de riesgo, es decir, si se radicaliza la presión sobre los sistemas
de gestión de residuos, al grado de multar o de “tronar” las concesiones, se provocaría
una contingencia sanitaria debido a que nadie más puede hacerse cargo de las miles de
toneladas de residuos. Por otro lado, si los sistemas de gestión de residuos se radicalizan
con los habitantes del municipio, al grado de no recoger la basura al menos que realicen
una separación perfecta, también se provocan contingencias sanitarias a nivel de calle.

Por otra parte, de acuerdo al citado testimonio, sí existe una ventana de oportunidad. Los
emprendimiento sociales que construyen canales de recolección en origen, es decir, en las
casas, son libres de realizar las acciones que consideren necesarias, previo a que la basura
llegue el camión recolector. Es por eso que se ha popularizado el oficio del carretonero, ya
que la basura puesta en la calle no pertenece a nadie, el que la encuentra se la lleva. Un
segundo factor que contribuye al aumento de carretoneros es la alta densidad de centros
de acopio. Al respecto, el representante de Avangard nos explica su postura:

Lo que normalmente hacen los carretoneros, *…+ es que aquí en la ZMG existen
varios depósitos, entonces esos depósitos ya tienen muchísimo tiempo, y es algo
que a lo mejor otras empresas han querido atacar, y que no existan estos depósitos
y que el material llegue hacia tu empresa. Y ha sido muy difícil erradicarlos, yo te
puedo decir, por ejemplo, de los carretoneros de Tlaquepaque, el 100% te puedo
casi asegurar, que llegan y dejan en depósitos.

Al interrogársele si se trata de centros de acopio informales respondió:

Informales sí y no, porque de alguna manera también están relacionados con el

gobierno, tienen permisos y todo. Pero, por ejemplo, con los carretoneros de
Zapopan no se dan esas cosas, sí llegas a ver alguno que llegue a un depósito, pero
no es la mayoría, como que sí es muy definido por tipo de municipio. De hecho si tú
ves carretoneros de Tlaquepaque llevan atrás muchas bolsas, y en los de Zapopan
188
 no lo ves, o es mínimo lo que ves. O sea, lo que rescatan llegan ellos y lo venden, lo
entregan en un depósito, así les llaman normalmente, de acopio.

Aquí se puede percibir una ambigüedad en el término “carretonero”, ya que dependiendo

de la concepción que cada quien tenga, se puede tratar desde una persona en un triciclo
hasta una camioneta que compra reciclables y otras cosas de casa en casa, o incluso, en
este caso el representante de Avangard se refiere a los camiones del servicio municipal de
limpia.

Un aspecto que se debe considerar en el testimonio anterior, es la importancia de los

depósitos o centros de acopio. Estos actúan como nodos indispensables para captar los
residuos que no llegan a los sitios de disposición final. La estrategia de estas unidades
económicas es más sustentable y es factible imaginarla en el largo plazo, ya que su impacto
ambiental es mínimo, por no decir nulo, ya que sólo se trata de centros temporales de
acopio cuya lógica de funcionamiento consiste en recibir sólo aquello que pueden
comercializar.

En este sentido, el siguiente caso de uno de estos centros de acopio nos permite
comprender una dificultad que presenta su funcionamiento. Al realizar la entrevista al
dueño del depósito, explicó que la labor que él hace favorece al ambiente, ya que él retira
del flujo general de residuos un volumen considerable de materiales cuyo destino era el
entierro, es decir, él coadyuva a aumentar la vida útil de Picachos, a pesar de que los
administradores del sitio ignoren dichas acciones. Además, el propietario profundizó en
otro factor a tomarse en cuenta: el del empleo. Esto debido a que él comercializa palos de
escoba, es decir, compra escobas y trapeadores desechados, les quita las fibras y vende los
palos de madera a otras personas, para que ellas vuelvan a integrarles fibras de palma o de
tela, y comercializarlos de casa en casa, como trapeadores y escobas. No obstante, el
entrevistado refirió que su mayor dificultad es cumplir con la reglamentación estatal, ya
que los compradores de palos de escoba son incapaces de expedirle cualquier tipo de
comprobante, por lo que él no puede comprobar ante SEMADES el destino de los palos de

189
madera. Las consecuencias de estas dificultades se explicitan posteriormente en otro
apartado.

Si seguimos la lógica de funcionamiento de un centro de acopio o depósito, podemos ver

que se trata de una especie de “sitio de disposición final” en pequeño, es decir, consiste en
una obra de infraestructura a la que llegan decenas o centenas de unidades recolectores
que proveen de residuos. Sólo que a diferencia de un relleno sanitario o vertedero, los
centros de acopio reciben exclusivamente residuos reciclables cuyo destino es la
revalorización.

A partir de la anterior comparación, puede surgir la duda: ¿por qué una empresa
recicladora no se interesa tanto en fungir como centro de acopio y contar con una red de
carretoneros a su disposición? Una probable respuesta es que es complicado acumular la
cantidad de residuos reciclables en la misma proporción en que se hace en un sitio de
disposición final. Esto se debe principalmente a los motivos que nos provee Avangard:

Nunca se pensó, realmente no [crear una red de carretoneros], nosotros recibíamos

material de quien quisiera llevar, desde un kilo hasta lo que tú quisieras entregar,
en su momento se estuvo recibiendo en la planta, pero siempre hay competencia,
entonces nosotros tenemos varias competencias ahí a la redonda. Y pues sí
tenemos clientes ya muy estables que siempre van. Aquí es muy importante que el
pago sea en efectivo. Esa es una de las claves del negocio, si tú tienes solvencia
económica y tienes buen precio, vas a tener material.

Como se puede inferir, parte de la cuestión es que existe una competencia para captar los
materiales reciclables. Además, si se hace un ejercicio maquiavélico, es posible percibir que
una empresa no va a invertir en crear una red de carretoneros, para que después sean ellos
los que surtan a la competencia. Se trataría de una estrategia riesgosa, en su lugar, se
tienen clientes que gozan de cierta estabilidad, pero sin estar vinculados más allá de la
transacción cotidiana de compra-venta.

190
Además, otra cuestión que se puede percibir es que, dado que la principal fuente de PET
son los sitios de disposición final, entonces, todo aquello que representa mermas para el
volumen de PET que llega al vertedero, es percibido como un obstáculo. Así, el pequeño
volumen que un carretero en triciclo puede aportar, es sinceramente despreciable si se le
compara con las toneladas que los pepenadores segregan a diario, sin embargo, los
pequeños volúmenes de los carretoneros en triciclo, multiplicados por centenares,
provocan el efecto que el pepenador de Matatlán denunciara previamente.

Todo esto apunta hacia una cuestión muy clara: existe escasez de residuos reciclables en la
ZMG, al menos en los canales tradicionales de acopio. Esto puede ser comprobado a partir
del testimonio del representante de Avangard, quien especifica que, en ocasiones, la
necesidad de obtener materiales era tan apremiante que se volvía necesario buscar en
zonas más alejadas en el estado:

A nosotros nos llevaban y, pues recogíamos en varios basureros, tanto de la ZMG

como foráneos, salíamos a máximo 120 kilómetros a la redonda. Teníamos que ir
por lo menos por 2,500 kilogramos, para que fuera redituable, si no, no se recogía.
Llegamos a sacar material de Tala, Ameca, Ahualulco, Teuchitlán.

La necesidad de mayores cantidades de residuos reciclables se desprende directamente de

la capacidad de procesamiento de las empresas recicladoras. En este caso, la capacidad de
Avangard es la siguiente:

[La capacidad instalada para procesar PET], mil toneladas, al mes. *…+ [No se rebasa
esa capacidad debido a que] aquí ya entra mucho el mercado, por ejemplo, mira,
aquí en la ZMG tenemos competidores fuertes, y pues como te digo, todo mundo
está peleado por el material, porque no hay suficiente, todo mundo quiere que 500
toneladas, que yo quiero 20 diarias, que yo quiero 10, en fin, entonces no hay
suficiente material para surtirle a todos.

191
Hasta aquí puede parecer que la necesidad de PET es estable. Sin embargo, durante la
etapa de observación participante pudimos ser testigos (y víctimas) de los altibajos que se
dan en dicho mercado. Esta cuestión merece ser explorada aparte, labor que se realizará
en la fase de toma de decisiones.

Ahora bien, la labor de compra-venta de residuos reciclables, a pesar de que pueda tener
un origen informal, tarde o temprano llega a unidades económicas que requieren cumplir
con obligaciones fiscales y jurídicas, so pena de verse afectadas. Dado que ya hemos
explicado la principal fuente de los residuos de PET que la empresa Avangard recolecta
para su posterior reciclaje, es necesario profundizar en las acciones de las que se vale esta
unidad económica para cumplir con los requerimientos fiscales y ambientales:

En el caso de los pepenadores, pues ellos no te entregan comprobantes,

fiscalmente, lo que se hizo fue, que los pepenadores le vendían a alguien, y esa
persona a mi me facturaba. Entonces ya con esa factura yo ya podía hacer todo lo
demás del proceso, yo también a su vez pues facturaba. Eso en cuanto a lo fiscal, en
cuanto a SEMADES, pues nosotros tenemos todos los permisos como acopiador,
recolector y procesador de materiales. Has de cuenta, yo por cada origen, le decía,
sabes qué, de tal empresa saqué estos materiales, y obviamente cuadraba contra la
carta que nosotros le entregábamos a las empresas, *…+ Y a SEMADES se les hacía
un reporte, *…+ en donde se decía, pues de Picachos recibí tanto material, fue tanto
de cristal, tanto de verde y tanto de merma, porque como ya se segregaba, [se
tenía esa información].

El anterior testimonio nos permite vislumbrar cómo la presencia de instituciones

encargadas de regular distintos ámbitos de las interacciones cotidianas entre recolectores,
acopiadores y recicladores, moldean el espectro de actividades que estas deben realizar.
En este sentido, la presencia de entidades gubernamentales encargadas de regular lo
fiscal y lo ambiental se insertan en un nivel que podría describirse como paralelo. No
obstante, como se puede ver, los actores que trabajan desde la informalidad
normalmente encuentran múltiples dificultades para cumplir con las regulaciones fiscales
192
y ambientales. Por ese motivo, se introducen intermediarios que catalizan la vinculación
entre las entidades que laboran en la formalidad y otras que no lo hacen.

Si nos ubicamos en el terreno, es fácil darse cuenta de que el número de empresas

recicladoras es reducido, si se le compara con el número de recolectores, pepenadores y
acopiadores. Esto se debe a que el reciclaje se vale de economías de escala para ser
redituable, es decir, requiere de la concentración de grandes cantidades de materiales
para que pueda mantenerse la producción a un costo competitivo. Para ilustrar el nivel de
concentración que tiene la ZMG en lo que se refiere al PET, el representante de Avangard
explica:

Si hacemos un análisis crudo de la ZMG, yo te puedo decir que hay por lo menos,
cuatro empresas que quieren más material, que son de alguna manera grandes,
que siempre van a querer más y siempre están buscando más y están en una
guerrita de precios, y que si ya fallaste pues ahí me meto. *…+ De las más grandes
están Láminas y reciclados, Ecotec, Plastimex y CyCOSA, yo creo que son [las
mayores], y sobre todo Láminas [y reciclados].

A partir de lo anterior surge la cuestión de qué canales alternativos se utilizan para captar
reciclables. Se requiere profundizar en dicho asunto ya que, como se puede deducir a partir
del citado testimonio, los canales tradicionales de captación de PET están en una constante
competencia, de ahí que se pueda comprender que el surgimiento de canales novedosos y
creativos sea una actividad bien vista por las empresas recicladoras. Otro motivo para
justificar el surgimiento de canales alternativos de acopio es que las mencionadas cuatro
empresas tienen mayor capacidad de compra que otras recicladoras más pequeñas, de ahí
que el surgimiento de nichos también puede convertirse en una herramienta de captación
de material reciclable para pequeños recicladores. En el siguiente testimonio, el
representante de Avangard explica cómo funcionaba en la ZMG un mecanismo de
captación de PET organizado por una organización civil llamada ECOCE A.C.:

193
 Nosotros en Guadalajara, lo que nosotros teníamos era la recolección de las
escuelas, le dábamos servicio a las empresas que estaban registradas con ECOCE.
Teníamos camionetas con propaganda de ECOCE, y nos hablaban las escuelas y se
iba y se recogía el material y se procesaba. Todo eso se le reportaba a ECOCE, oye
sabes qué, de tal escuela se recibieron tantos kilos, y esos kilos se convertían en
puntos, y al final del año, los intercambian por regalos. Esta parte, al desaparecer la
planta, desapareció por lo menos aquí en Guadalajara con nosotros. *…+ De hecho
ECOCE las únicas oficinas que tiene son en México.

Como se puede ver, en este caso Avangard se convirtió en el reciclador de los materiales
acopiados en las escuelas, lo cual era fomentado por una organización civil que ni siquiera
tiene oficinas en la ZMG. Esto nos debe decir algo acerca de las posibilidades que pueden
encontrar las organizaciones civiles que sí se encuentran en el territorio. Además, para esta
empresa la vinculación con una organización civil era provechosa debido a que:

Eran nichos que al final de cuentas iban a dar con nosotros, o sea, era una
permanencia de todo el año escolar, en donde había escuelas, por ejemplo, un
Anáhuac, cuando hacía sus campañas, sacaba muy buen material, limpio, de muy
buena calidad, con bastante volumen, *…+ son escuelas muy grandes. Había
escuelas más pequeñas, *…+ que lo hacían de manera más frecuente. Al final de
cuentas, lo importante para nosotros era que el material llegaba a nuestras puertas
y que eran nichos que nosotros no buscamos, *…+ [sino que] nos llegaba a través de
ECOCE.

De lo anterior se puede percibir que así como existen actores e instituciones que dinamizan
la vinculación entre actores formales e informales, a través de la realización de un función
de intermediario cuyo valor agregado consiste en emitir facturas y comprobantes
ambientales, también existen otro tipo de actores institucionalizados que catalizan la
vinculación entre empresas recicladoras y nichos de acopio, los cuales sería muy difícil de
abordar para la empresa privada por sí sola.

194
Esto nos habla de un escenario en el que existe una gran desinformación acerca del
potencial que las instituciones locales tienen, para mejorar la gestión de residuos. Este
desconocimiento es bien ilustrado por el representante de Novajal, quien al respecto
comenta:

Andan muchos sueltos *…+, hasta el momento, no se ha hecho un censo, un padrón,

no hay un directorio de quiénes hay, o sea, si ese directorio se hace, y se publica de
algún modo, pues entre todos nos podemos complementar.

Al respecto, cabe mencionar que durante el periodo de observación participante se tuvo

la oportunidad de ser testigos de cómo sí existe este tipo de “mapeos”, por parte del
gobierno. Uno de dichos “mapeos” fue realizado por una consultora de SEMARNAT, y se
centró en identificar a las unidades recicladoras del territorio, en las principales ciudades
del país. Hasta el momento no ha sido publicado dicho directorio, sin embargo, el mismo
se centra en la capacidad regional de procesamiento, no tanto en la capacidad de gestión
del acopio de los materiales reciclables, la cual sería una información clave para las
empresas recicladores.

A partir de todo lo dicho en el presente apartado, debe saltar una duda: ¿es trabajo de las
organizaciones civiles (pepenadores, escuelas, etcétera) asegurar una fuente estable de
materias primas para las industrias recicladoras? No tenemos una respuesta sencilla para
eso, sin embargo, una línea argumental que nos podría ayudar a resolver la cuestión,
radica en la labor mediadora con la que suele iniciar una acción colectiva desde la
sociedad civil, para después convertirse en una hegemonía. Esto es, el empoderamiento
lleva tiempo, y la realidad es que la empresa privada requiere de insumos obtenidos en el
territorio a partir del trabajo de actores sociales, quienes a su vez requieren de los
recursos que la empresa privada les provee a cambio de su trabajo. Se trata de una labor
simbiótica que implica relaciones de dominación por ambas partes. En este sentido,
nuestra propuesta, como se explayará en el capítulo final, apunta hacia un escenario en el
que se garantice que las relaciones de dominación sean mediadas por instituciones,
195
siendo estas las empresas privadas, las organizaciones civiles y las entidades
gubernamentales. De esta manera, no se busca una fórmula que se dirija hacia el control
de los vaivenes del mercado a través de hipotéticos mecanismos de regulación, sino que la
propuesta va más dirigida hacia el empoderamiento de los actores que actualmente se
encuentran atomizados, esto con la finalidad de que se reduzcan al mínimo las asimetrías
de la información, que pueden ser utilizadas por actores organizados (empresas privadas
y/o intermediarios) como fuente ilegítima de ventaja competitiva frente a otros grupos de
actores dispersos.

3.3.1.3 Oferta, demanda, nicho, masificación y tecnología: factores críticos del mercado
de reciclables

En el presente apartado se busca establecer un diálogo entre la visión cotidiana de la

representante de Avangard y la percepción de Novajal, es decir, se pretende evidenciar
claves vigentes que actualmente explican parte de la gestión de la revalorización de
residuos en la ZMG.

Como ya se bosquejó previamente, las leyes de la oferta y la demanda regulan el mercado

de reciclables. Aunado a esto, existe la cuestión del reciclaje de nicho y el reciclaje
masificado. A partir de la anterior clasificación, podemos establecer que en la medida que
surgen instituciones con capacidad de reciclaje masivo, es que se abre el cuello de botella
que tradicionalmente ha afectado negativamente al consumo de materiales reciclables.
Así, podremos observar cómo se ve resuelto el problema que representa el hecho de
superar el umbral de procesamiento de las plantas recicladores de nicho.

A partir del anterior razonamiento, se revela que es en la medida en que la tecnología

permite que los residuos reciclables se reintegren en la misma cadena productiva que les
dio origen, que se logra neutralizar la cantidad de estos residuos que van a parar al
vertedero. La afirmación anterior se sostiene a partir del hecho de que se requiere un

196
consumo de reciclables que sea proporcional a la producción de los mismos, de lo
contrario siempre existirá una sobreoferta que castigará el precio y provocará una
inestabilidad permanente en las cadenas de abastecimiento de materiales reciclables,
promoviendo así, momentos de gran escasez y precios altos, seguido por largos periodos
de estancamiento y abandono de la recolección, cosa que también puede ocurrir debido a
factores externos, como se explica en el siguiente apartado.

Dentro del marco referido, PetStar funge como una recicladora masificada, ya que tiene
capacidad para reintegrar los residuso a la misma cadena productiva original, es decir, las
botellas de PET son convertidas en hojuela de grado alimenticio, con las que se fabrican
más botellas de PET. Por otro lado, Novajal surge como una recicladora de nicho, que se
especializa, como se verá más adelante, en el reciclado de todo tipo de plásticos, con la
finalidad de producir materiales de construcción o muebles de aspecto rústico.

Dicho lo anterior, procedemos a explicar cómo los mecanismos de la oferta y la demanda

regulan la capacidad de las empresas recicladoras para obtener materia prima. Más aún,
las interacciones derivadas de la oferta y la demanda actúan como representaciones de
los ciclos locales de atención, es decir, adquieren relevancia para los actores locales
(empresas, organizaciones, etcétera) y promueven una micro-agenda paralela a la del
gobierno. Esto se demuestra a partir del hecho de que el mercado de reciclables es
anterior a la legislación vigente en materia de residuos sólidos.

En esta perspectiva, encontramos que Avangard, como empresa de reciclaje masivo,

encuentra en las leyes de la oferta y la demanda un incentivo auténtico para evitar que
lleguen residuos plásticos al entierro. Decimos que se trata de un incentivo auténtico, ya
que no se requiere una ley que obligue a la empres a buscar el residuo, sino que se trata
de una de sus funciones vitales. Aunado a esto, existen otras empresas (pequeñas
colectividades que cotidianizan sus prácticas) que también buscan la misma materia
prima. Esto provoca una competencia, como nos instruye el representante de Avangard

197
acerca de las estrategias para conseguir PET en el municipio de Zapopan:

Mira, hay basureros muy grandes como el de Picachos, que él me surtía a mí y le

surte a otros, o sea, no nada más se limita conmigo, a lo mejor yo tenía o tengo la
mayoría, y lo demás se reparte entre los demás, pero, ahora sí que depende mucho
del precio, de si te pago o no te pago, si te atraso los pagos, si tienes la capacidad.
Digo, porque a lo mejor yo puedo tener la intención de recibir 20 toneladas al día,
pero mi realidad es que nada más puedo procesar 5 o 10. Entonces, aunque yo
tenga la intención de recibir 20 toneladas, si no tengo un crecimiento estructural,
no lo puedo hacer, entonces, yo por ejemplo en mi planta, yo tenía capacidad de
que me mandaras lo que quisieras, porque yo trabajaba los 3 turnos, o sea, yo
trabajaba las 24 horas y mi capacidad era grande. O sea, yo te podía recibir todo lo
que me mandaras de donde quisieras. Y hay empresas que no, o sea, por más que
quieran están limitadas. Sí son empresas que están establecidas, pero que a lo
mejor su capacidad no es suficiente.

El anterior argumento demuestra ser cierto, ya que si lo contrastamos con la situación que
nos describe Novajal, nos damos cuenta de que, una empresa recicladora de nicho, la cual
no tiene garantizada la compra de su producción, comienza a verse saturada cuando
aumenta el caudal de residuos que se canaliza hacia planta, aunque no se trate de una
gran cantidad de toneladas provenientes de un vertedero, sino de los plásticos de un
centro privado de acopio ubicado en la colonia Seattle, en Zapopan:

Nosotros le recogíamos "otros plásticos", yo llegaba al vivero a la hora que podía

*…+ Llegó el momento en que no tenía ni para la gasolina. Total que, con ella [con la
dueña del centro de acopio], pues hacíamos mancuerna, yo le recogía los plásticos,
y todo, pero hubo un día en que le tuvimos que decir: ‘ya no podemos’, y es que
luego, su plástico empezaba a ser más y más.

Cabe mencionar que en este caso, el plástico recolectado era regalado, es decir, carecía de
un precio en el mercado. De esta manera, el valor del plástico se obtiene hasta que ha sido

198
convertido en un producto final, y no cuando sólo es una materia prima. Aunado a esto,
incluso cuando el producto final ya ha sido terminado, el producto reciclado tiene
complicaciones para comercializarse, como nos explica el representante de Novajal:

A la ama de casa, va al súper *…+, y agarran *…+ [establece un diálogo simulado con
la señora] este está más bonito y se acabó, no pero este es reciclado, pues sí, pero
este está más bonito y no les voy a dar a mis hijos *…+ al menos nuestros productos
son rústicos, para ese mercado vamos.

Por consiguiente, sostenemos que para garantizar que exista una demanda constante de
reciclables, deben existir instituciones con capacidad de reciclaje masivo, aunque estas no
estén desprovistas de problemas. Un conflicto que nos refiere Avangard, y que provocó el
cierre de su planta en Guadalajara, fue precisamente su excesiva capacidad de
procesamiento de PET para exportación y no para producción local. En este sentido, la
empresa decidió apostarle a la producción e inversión nacional, por motivos que se
explayan en el siguiente apartado, sin embargo, podemos adelantar la magnitud de la
reducción que realizó Avangard en el consumo de PET en la ZMG, lo cual es relevante para
comprender que sus competidores sí tienen la capacidad para asimilar lo que dejó de
consumir esta empresa recolectora:

Ahorita nosotros estamos en una etapa en que, de mil toneladas que

manejábamos, ahora manejamos 200, por decirte algo. De un volumen grandísimo
que estábamos manejando, lo redujimos a un 40% o 30% *…+, esto ha permitido
que otras empresas obviamente se fortalezcan, que nosotros perdamos capacidad,
porque a final de cuentas, lo que se analizó es que se tenía que orientar la empresa
nada más hacia el abastecimiento nacional, porque nosotros con ese monto de
material que comprábamos, no nada más abastecíamos el mercado nacional, que
era PetStar, sino que también se exportaba, molido o inclusive pacas. Se mandaba a
China, a Estados Unidos, Canadá, la India, entonces esos mercados nosotros ya los
dejamos. [...] Lo que se quiere es hacer fuerte a PetStar, y que no tenga ningún
problema de abastecimiento. [...] Si queríamos subsistir dentro del mercado

199
 teníamos que hacer estos cambios.

En el siguiente apartado se analiza cómo la estrategia de Avangard y PetStar surge a partir

de una desconfianza hacia los actores internacionales. De esta manera, y como se verá, es
posible extrapolar las categorías de la acción colectiva desde la sociedad civil, y
reenfocarlas para que sean compatibles a nivel de empresas nacionales que, como una
colectividad que se defiende ante embates internacionales, cierra filas para el beneficio
del mercado nacional.

Hasta aquí, podría intuirse una tendencia a promover exclusivamente el reciclaje masivo y
abandonar el reciclado de nicho. Eso no sería inteligente, ya que existen plásticos que son
de difícil digestión para el reciclaje masivo, mientras que las tecnologías como la de
Novajal puede fácilmente lidiar con ellas. Un ejemplo de este tipo de materiales que
tienen mayor potencial en el reciclaje de nicho, nos lo da el representante de Avangard:

Yo te puedo decir que aquí hay botellas de PET que nadie las quiere. Sobre todo los
que son colores muy llamativos, azules, verdes, naranjas, o por ejemplo, las botellas
que sacan a veces Coca-Cola o Pepsi, plateadas, doradas. Todas esas, es una
realidad que es muy difícil procesarla, porque imagínate la cantidad de material que
requeriríamos para generar un fleje de ese color, o dices, lo puedo usar para fleje
negro, es cierto, pero a veces los pigmentos que traen pues, cuando revuelves todo,
no te sale uniforme el negro. [...] Entonces dicen [los recicladores], sí es cierto, sí se
pueden reciclar, pero es más problema, y, a ver, ¿a ti te gustaría un fleje medio
moteado? Pues no, entonces lo que tú quieres es un fleje uniforme y negro.
Entonces dice [el reciclador], oye sí lo puedo meter pero le tengo que meter a lo
mejor más pigmento, o de plano no se le puede hacer nada, y así como es en el PET
es en todos los demás productos, lecheros y multicolor [plásticos].

En líneas generales, es posible evidenciar que los plásticos de difícil reciclaje masivo se
perfilan como materia prima ideal para el reciclado de nicho, ya que el material resulta
gratuito por carecer de un precio en el mercado (derivado de su “inutilidad” para el

200
reciclador tradicional). No obstante, el problema para el reciclador de nicho no radica en
la obtención de materia prima, ya que durante el periodo de observación participante
pudimos ser testigos (y participantes) de la gran cantidad de plásticos recibidos por
Novajal, al grado de que se encuentran saturados ante la falta de pedidos. Esta carencia
de ventas nos la explica su propio representante:

Como que a veces, al final, nos toca competir contra los materiales que no son
reciclados, son materiales vírgenes, y al final, porque ya tienen muchos años en el
mercado, pueden, por la sobreproducción que tienen, pueden bajar costos, y
nosotros tenemos que competir contra ellos porque el consumidor muchas veces
no le importa si es o no reciclado. O el reciclado normalmente tiene un acabado un
poco más rugoso, más rústico, y lo que es material virgen no, entonces tenemos
que competir contra ellos.

De lo anterior se concluye que en la medida en que se logra comercializar el producto

reciclado de nicho, se consume una mayor cantidad de residuos plásticos sin valor en el
mercado. Sin embargo, es de esperarse que conforme surjan estrategias encaminadas a
aumentar el consumo de estos productos y se diversifique el número de actores que
realizan dicha actividad, la materia prima adquiera un precio.

Un punto en el que cabe profundizar es el uso de la tecnología para mejorar las técnicas de
reciclado. Conforme la maquinaria se vuelve más productiva y permite generar
subproductos que compiten con los materiales vírgenes, los residuos reciclables se cotizan
mejor. En el caso de Novajal, la tecnología fue desarrollada por el fundador de la empresa,
cuyo trasfondo nos explica el entrevistado:

Él trabajó 32 años en la [Compañía] Siderúrgica Guadalajara. O sea, como desde el

69' entró a trabajar a la siderúrgica, y se salió como en el 2000. En el año 78' la
siderúrgica era una industria [y] es ahora muy fuerte, y quisieron tener como una
labor social.

201
Observamos cómo, después de transitar por una institución responsable del
procesamiento de metales, un recurso humano de una gran empresa privada inicia un
emprendimiento encaminado a desarrollar una tecnología capaz de lidiar con los residuos
plásticos, siguiendo el ejemplo que la siderúrgica hubiera sentado más de 30 años atrás,
cuando la situación era como nos describe el entrevistado: “Alrededor de la siderúrgica
había muchos barrancos, bueno, los siguen habiendo, pero estaban llenos de
refrigeradores, estufas, la gente iba y tiraba carros, o sea, desbarrancaban carros, [...] y ahí
los abandonaban”. Es a partir del desarrollo tecnológico de la siderúrgica que comienzan a
limpiarse los barrancos, ya que la recién adquirida capacidad de procesamiento permitió
reintegrar los materiales en procesos productivos, con la consecuente disminución de los
residuos.

Esta tendencia es actual. Un ejemplo de esto nos lo ofrece el representante de Avangard,

que si bien no se trata de un caso de desarrollo tecnológico local, sí tendrá efecto en la
captación regional de residuos plásticos, que aunque no se utilizarán para la producción de
envases de grado alimenticio, sí serán usados para la producción masiva de textiles, como
nos explica:

Empresas que manejan fibra de PET para sus telas, *…+ también se andan metiendo
en el mercado, todavía no se han establecido, pero, por ejemplo, una Atlética, ya
anda metiéndose en el reciclado. Imagínate, si ahorita están comprándole a China,
mejor aquí yo la hago, compro la tecnología y aquí la hago. Ellos como empresa son
generadores de telas, no nada más se dedican a la maquila de prendas, ya de
alguna manera están en el mercado, lo único que les hace falta es procesar la fibra.

Finalmente, para cerrar el presente apartado, podemos resumir que en lo que se refiere a
infraestructura de transformación, al menos para residuos plásticos, que es en lo que nos
hemos centrado dados los testimonios obtenidos, existe y existirán unidades productivas
que absorban los residuos que se logren recolectar a través del actual sistema de gestión

202
de residuos y a través de las alternativas que surjan en el futuro. Dicha conclusión es
apoyada por el representante de Avangard, quien comenta:

Si estamos hablando de PET sí, hay empresas que se dedican a comercializar pacas y
molidos o, en su defecto, hay empresas que hacen todo el proceso, desde la
recuperación hasta un producto final como puede venir siendo el fleje o charolas de
huevo, o ya algún otro tipo de producto, entonces sí hay empresas que le apuestan
al reciclado.

Así, cerramos la fase de establecimiento de agenda en lo que se refiere a la actual

situación de los residuos sólidos en Zapopan, en específico los residuos plásticos. A lo
largo de la descripción del complejo panorama, pudimos ver cómo la alta densidad de
instituciones y/o actores con mayor o menor grado de vinculación, inciden sobre el
tratamiento que se le da a un tipo específico de residuo, y cómo estas unidades
económicas y grupos sociales son capaces de cotidianizar e imponer sus prácticas, a partir
de los intereses sinérgicos que comparten. Estos intereses representan micro ciclos que
son capaces de superar el discurso gubernamental que, aunque en el fondo busca lo
mismo, superficialmente parece dificultar la labor de los actores locales, quienes basados
en su experiencia, son capaces de mantener en pie a instituciones que promueven una
gestión de residuos más sustentable, e incluso, de desarrollar tecnología para cumplir con
dicho propósito.

203
3.3.2 Toma de decisiones

3.3.2.1 El caso de los plásticos en 2008: El valor de la experiencia y el

conocimiento del mercado

El mercado se rige por la oferta y la demanda. Este hecho, sin embargo, puede verse
pervertido por negociaciones secretas de alto nivel. No obstante, en el presente apartado
buscamos explicar un hecho significativo del que fuimos testigos durante la etapa de la
observación participante, esto fue la caída de los precios de los plásticos. Pretendemos,
inicialmente, establecer un ejemplo de la dinámica en los intercambios comerciales en
materia de residuos en la ZMG. Después analizaremos la postura gubernamental al
respecto y finalmente redimensionaremos esta situación para establecer líneas
argumentativas que develen le relevancia que tiene el mercado internacional en la gestión
municipal de residuos. Asimismo, explicaremos las estrategias de supervivencia de las que
se valen las unidades económicas locales, desde grandes industrias hasta pequeños
centros informales de acopio.

Dentro del universo de los residuos sólidos reciclables existen distintos mercados, cada
tipo de material tiene distintos actores pertinentes, ya que su forma de recolección,
acopio, traslado, transformación y comercialización es variada. Así, el mercado de los
reciclables se compone de múltiples mercados concretos56, los cuales enmarcan a diversas
cadenas productivas.

Para ilustrar cómo Avangard lidia con esta situación, tenemos un testimonio que nos
indica la postura de una empresa que ha fungido como nodo histórico de la gestión de
residuos en la ZMG, y en otras regiones del país. La experiencia de esta unidad económica
la ha llevado a diseñar una política de compra de materiales, la cual les ha permitido
prevalecer ante el surgimiento de nuevos competidores, o por las variaciones de los

56
Como nos indicara Crozier (1989, pág. 108).
204
distintos mercados concretos en los que la empresa participa, así:

Nosotros hemos tomado una política de no incrementar el precio más de lo que

vale, tomando lo que te mencionaba, mercado nacional e internacional. Por decirte
algo, y bueno, es por zonas. Esta zona de la ZMG es muy competida, por ejemplo,
en el [plástico] lechero [...] trae un sobreprecio, lo puedes estar pagando a $4.5 a
granel, cuando en [Ciudad de] México lo están pagando en $2, por decirte algo. [Eso
es] por el tipo de negociaciones que hay y por la demanda que hay de lechero. La
zona tiene una gran demanda de lechero, más que de PET. [...] Ese [el plástico
lechero] ya no lo reutilizan para hacer grado alimenticio, pudiera ser que sí lo hagan
pero normalmente lo usan para otro tipo de cosas, [...] básicamente son cubetas,
poliductos [...] el gran mercado son cubetas, aquí hay mucho cubetero.

Al respecto de estos mecanismos automáticos de los mercados, la postura de SEMADES es

clara: no se puede intervenir en eso. No obstante, la institución gubernamental no ignora
estos procesos, ya que finalmente, todo lo que afecta a la gestión de residuos termina por
impactar en áreas consideradas de pertinencia pública. De ahí que, en lo que se refiere a
la caída de los precios de los plásticos a finales de 2008, el representante de SEMADES nos
indica:

Finalmente nosotros no podemos entrar en esos sistemas de control [del mercado],

como los residuos sí se están cotizando en la banca, todas esas altas y bajas se
derivan a los cambios en la banca internacional [...]. Por qué nos pasó esto [la caída
de precios], porque todos los plásticos se estaban sacando al exterior, se estaban
mandando a China. La idea, entre esa parte de crear infraestructura, es crear
mercados locales, que exista quien consuma localmente el plástico, porque sí los
hay, pero el precio los hizo encarecerles la materia prima y mucho de ellos
empezaron a cerrar, [...] fue tanto el auge del plástico que, hasta ellos mismos se
empezaron a dedicar a vender plástico, en lugar de consumirlo, entonces
transformaron sus procesos para ser centros de acopio y de venta de materiales en
lugar de procesarlo, y la idea ahorita [...] es que gobierno del estado te apoya a

205
 levantar el funcionamiento, equipamiento de tus máquinas, siempre y cuando se
detonen productos locales. [...] Se va a apoyar a proyectos locales, de producción
local, y si es con aprovechamiento de algún material que lo haga ser
ambientalmente rentable, va a ser mejor el puntaje.

A partir de lo anterior, se puede percibir que existe una tendencia inmediatista por parte
de las empresas, ya que, al privilegiar al mercado internacional, se ignora que
eventualmente esa oportunidad desaparecerá, es decir, una vez rebasado un determinado
umbral de capacidad de acopio en Asia, los compradores se retirarán. Esta situación es
descrita por el representante de Avangard, quien complementa el argumento de
SEMADES:

Aquí juega mucho lo que es el mercado internacional, y juega mucho también lo

que son los chinos, el mercado chino te mueve mucho la compra-venta de este
material, lamentablemente, pues se van mucho hacia 5 centavos, 10 centavos que
pueda ganar más la gente, pues te dejan de vender y le venden al mejor postor,
cuando llegan los chinos a mover el mercado, pues obviamente, como se van, traen
precios de recuperación muy altos, o por arriba de lo que tú estás pagando que se
está manejando en ese momento en el mercado nacional, y obviamente, pues
todos tienden a aprovechar eso. Pero igual como llegan también se van, entonces
es cuando dejan tambaleando el mercado, y ya vuelve a bajar, y ya muchos cierran,
muchos se van, son pocos los que sobreviven, los grandes básicamente, y los que ya
tienen una estructura bien preestablecida.

A partir de los citados testimonios, se puede establecer que, a pesar de que las cadenas de
recolección, acopio y transferencia de residuos reciclables, en su faceta formal e informal,
son capaces de mantenerse funcionando con presupuesto propio, aún es necesario que se
mantenga una responsabilidad por parte del municipio, ya que las caídas en los precios de
los residuos reciclables pueden provocar un desinterés temporal en la captación de
determinados residuos. Afortunadamente, los sistemas municipales tradicionales de
recolección y aseo público aún se consideran indispensables, sin embargo, en un futuro

206
próximo en el que su labor haya sido profundamente acotada y sean canales especializados
los que se dediquen a la gestión de residuos, aún entonces el municipio tendrá que
garantizar la existencia de mecanismos de recolección de “emergencia”. Otra estrategia
para lidiar con la inestabilidad del mercado, es apuntalar el consumo de reciclables a través
de la creación de unidades locales de reciclamiento masivo, como se verá posteriormente.
De esta manera, se garantiza que siempre exista el potencial para reiniciar una gestión de
residuos capaz de mantener al municipio libre de contingencias sanitarias, aún cuando ya
se haya migrado a un paradigma eco-social de recolección y procesamiento de residuos.

Otra cuestión clave que se debe analizar es el surgimiento de nuevos actores en el

reciclaje, lo que normalmente ocurre durante las fases de bonanza, las cuales suelen ser
inmediatamente seguidas por etapas de escasez y una gran cantidad de quiebras (como
nos ocurrió en el periodo de observación participante). Para ilustrar la cuestión de los
periodos de bonanza y quiebra, Avangard nos reseña el panorama de los últimos años:

La empresa ya tiene tiempo en el mercado, ha resistido varios embistes como el del

2008, o sea, han sido varios, este es el tercero fuerte. Mira, hubo otro como en el
2003-2004, pero en 1998-1999 también hubo otro muy fuerte.

Lo más importante de esto es comprender que el conocimiento histórico es indispensable.

El capital financiero, aunque puede ser útil, no es determinante para garantizar, por si
mismo, el éxito de un emprendimiento en la gestión de residuos. No obstante, la sola
experiencia sin el capital, puede limitar las aspiraciones de las empresas recicladoras, por
más exhaustivo que sea su conocimiento del entorno. Lo anterior se comprueba a partir
del siguiente testimonio, en el que el representante de Avangard nos explica su postura
ante los nuevos recicladores y sus aspiraciones, así como el modo en el que la carencia de
capital incidió para que la empresa decidiera aliarse con el grupo PASA:

Si el [plástico a] granel anda en $4.5, ¿en cuánto crees que esté el peletizado?, $8 o
$9 pesos, cuando a lo mejor el virgen está a $11 o $12 pesos, entonces sí hay un

207
 margen. Entonces este cuate [un reciclador nuevo] me dice, es que yo traigo
dinero, pues sí mi chavo, pero primero métete a investigar, métete a ver. Yo no te
voy a dar la información: 1) porque yo estoy en el mercado, 2) porque yo trabajo
con una empresa, y 3) porque no sería ético de mi parte. [...] Entonces muchos se
meten sin conocer y apostándole al negocio, porque es basura, porque saben que
hay empresas que ya están dentro. Pero si tú haces un recuento, Avangard
comenzó en 1994, estamos en 2010. Lo de [la fusión con PASA] se vino de 2007,
más o menos, para acá. Si no es que en 2009. La adquisición es reciente. Entonces
imagínate toda la trayectoria y todos los embistes y golpes que nos hemos dado
con el conocimiento del mercado. ¿Por qué se le apostó a hacer una sociedad y
hacer un PetStar? O sea, el sueño de Avangard era hacer PetStar, obviamente el
capital faltaba porque la tecnología es tecnología de punta.

Siguiendo esta línea argumental, es posible denunciar que existe un alejamiento del
objetivo inicial del presente documento, es decir, la fundamentación de políticas públicas
que fomenten las acciones colectivas para el aumento de prácticas sustentables en la
gestión de residuos. No obstante, afirmamos que el conocimiento de las problemáticas de
la empresa privada es parte de una acción colectiva. Finalmente, un grupo social
organizado capaz de tener canales de recolección y acopio en origen, eventualmente se
enfrentará con las mismas problemáticas que en su momento afectaron a Avangard y que
derivaron en la formación de una alianza que fraguó en una empresa denominada PetStar,
la cual, si bien es una empresa concesionaria de Promotora Ambiental Sociedad Anónima
Bursátil de Capital Variable (PA S.A.B. de C.V), es indudable el beneficio que esta alianza ha
brindado a la gestión local del PET.

Debido a lo anterior, en este momento es necesario explicitar el origen de PetStar, ya que

posteriormente explicaremos cómo esta empresa coadyuva en el control de los
mecanismos del mercado internacional, con la finalidad de brindar estabilidad al interior
del país.

Con el objeto de financiar la construcción de dicha planta recicladora de PET, en 2007 la

208
empresa PetStar solicitó financiamiento de la International Finance Corporation (IFC),
como se describe en la siguiente nota:

El costo total del proyecto se calcula en US$33,5mn y, de aprobarse, la CFI

entregaría un crédito A por US$8,5mn y un crédito C subordinado por US$5,0mn,
además de apoyar al patrocinador del proyecto, la firma de servicios ambientales
Pasa (BMV: PASA), en la obtención de un crédito paralelo adicional de US$11,0mn
de deuda senior y subordinada. (Equipo de Prensa Business News Americas, 2007)

El anterior dato nos permite afirmar nuevamente que la carencia de capital financiero se
puede ver superada a través de recursos humanos capaces de gestionar los recursos
necesarios. En este sentido, el factor financiero se convierte en un área de experticia de la
que muy pocas organizaciones civiles se benefician hoy en día, pero que sin embargo,
como se puede ver, es un factor clave para la gestión de residuos y la tecnificación de los
procesos de reciclaje. No obstante, la figura jurídica (S.A.B.) que avala a las empresas que
promueven dicha estrategia de endeudamiento/financiamiento, promueve la
concentración indiscriminada del capital social de la empresa57. Esto se expresa a partir de
la distribución de los porcentajes de posesión de las acciones de Promotora Aambiental
S.A.B. de C.V., los cuales se informan en la siguiente tabla:

57
Entendiendo el concepto de capital social en términos financieros, es decir, el valor nominal del total de
las acciones bursátiles.
209
 Tabla 5. Distribución del capital social de PASA al día 28 de abril de 2009

Accionista Número de acciones % Accionario

David Francisco Garza Santos 8,761,549 6.55%

Alberto Eugenio Garza Santos 13,332,666 9.96%

Federico Garza Santos 8,761,549 6.55%

Yolanda Paola Garza Santos 8,761,549 6.55%

Marcela María Garza Santos 8,761,548 6.55%

Gen Environmental B. V. 29,070,616 21.72%

Fideicomiso Plan de Acciones 3,922,092 2.93%

Público inversionista 52,473,399 39.20%

TOTAL 133,844,969 100%

Fuente: (Promotora Ambiental S.A.B. de C.V., 2009)

Derivado de lo anterior, surge un dilema muy claro: ¿es necesaria la concentración de

capital en pocas manos para que se den emprendimientos encaminados a mejorar la
gestión de residuos? La cuestión es espinosa. ¿Podría el grupo de pepenadores de
Picachos ser sujeto de un crédito de 402 millones de pesos?58 Probablemente no.
¿Podrían una unión de la mayoría de los grupos de pepenadores del país ser sujetos del
mismo crédito? Probablemente sí. Pero esto nos dirige a una cuestión ya tratada
anteriormente, ¿por qué Avangard prefiere tratar con una sola persona en cada
vertedero, sea el líder sindical o el intermediario, en lugar de comprarle individualmente a
cada pepenador? Así, guardando las proporciones, la cuestión presenta semejanzas. La
existencia de una autoconciencia, la institucionalidad, la experiencia, son todos
requerimientos indispensables para ganar la confianza de las contrapartes. De esta
58
Tomando la paridad dólar americano / peso mexicano a $1 dólar americano/ $12 pesos mexicanos.
210
manera, una hipotética alianza entre grupos de recolectores, dada su masividad, incluso
podría prescindir de financiamientos externos, y en su lugar, autofinanciarse, de la manera
que los pepenadores de Hasar pagan su propio seguro. Sólo que, en lugar de sufragar un
servicio social, en este caso, se estaría construyendo la integración vertical de su propia
cadena productiva. Pero mientras la práctica colectiva es hipotética, la experiencia nos
dice que la empresa privada capitaliza esa misma cuestión, en ausencia de propuestas
comunitarias, y, a cambio de la posibilidad de obtener retornos de inversión aceptables,
acepta involucrarse en actividades potencialmente riesgosas, ya que ninguna inversión
está libre de riesgos. Sin embargo, cabe hacer la reiteración, que no son las personas
dueñas del capital las potenciales víctimas de una inversión fallida, sino la figura legal que
utilizan para realizar su labor59. Dicha figura legal, al igual que los préstamos que obtiene,
se manejan en el largo plazo, es decir, tiene tiempo para madurar sus funciones y lograr
una curva de experiencia que facilite el éxito, esto a diferencia de las pequeñas empresas
que truenan en la primera crisis.

Entonces, a partir de la anterior línea argumental, es factible comprender la mayor

capacidad de acción que tienen las organizaciones con recursos humanos capaces de
gestionar recursos financieros. No obstante, como ya se había dicho, el capital no lo es
todo. En este sentido, la labor de base garantiza el éxito o fracaso de la inversión en
tecnología. Un ejemplo nos lo da la misma Avangard, que nos describe el efecto que ellos
tuvieron sobre una planta de reciclaje propiedad de la empresa Coca-Cola:

Nosotros en algún momento les estábamos surtiendo el 50% de su producción

[cuando arrancó su planta] Ahorita ellos también ya se abrieron al mercado, ya
traen gente trabajando en los orígenes, o sea, ya es un poco más la estructura que
nosotros trajimos, si nosotros cerramos pues ellos se comienzan a abrir.

La anterior visión nos sugiere que, por más capital que se tenga, sin el apoyo de las

59
Esto en un sentido directo, aunque en una connotación indirecta, la reputación de los propietarios del
capital social de una firma bursátil también puede sufrir un descalabro, dificultando así la adquisición de
futuros créditos. Como se ve, la historicidad también es importante en el mundo bursátil.
211
colectividades no se puede llegar muy lejos, y viceversa. Aquí la cuestión es, desde una
visión competitiva: ¿quién puede sustituir a quién? O dicho en términos cooperativistas:
¿cómo se pueden complementar de mejor manera? De ahí que se sostenga que en la
medida en que se disminuyen las asimetrías en la información, es posible disminuir la
desigualdad por un lado para las bases, y el riesgo para los inversionistas.

Ignorar la cuestión financiera puede llevarnos a caer en posturas insostenibles, como le ha

pasado incluso a empresarios (ya no digamos a organizaciones civiles), que intentan
promover una gestión de residuos más sustentable en la ZMG. Un ejemplo de esto nos lo
da Novajal, quienes a pesar de haber adquirido en sus inicios, un financiamiento de la
Secretaría de Economía, eventualmente se encontraron en la situación que se describe a
continuación:

Le fuimos dando forma y constituimos tres empresas, [...] a veces pienso que eso
fue lo malo, o lo bueno, no sé, porque como que empezamos grandes y luego como
que hicimos un monstruo, y el monstruo necesita comer mucho, o sea, no
empezamos chiquitos y luego fuimos creciendo poco a poco, sino que, las
circunstancias se dieron de tal forma que, como que comenzamos grandes. [...] se
consigue dinero y se hicieron inversiones y bla bla, y antes de [...] terminar las
máquinas y todo el proceso industrial, se acabó el dinero. Y entonces nos
quedamos truncos y no hubo ventas, o sea, no pudimos empezar a generar
productos para vender y empezar a [...] darle vuelta al dinero.

Como se puede ver, los problemas financieros suelen ser provocados por falta de ingresos, aunado
a la inexperiencia. En este sentido, el anterior testimonio nos permite comprender localmente lo
que ocurrió a nivel internacional cuando los compradores chinos se retiraron del mercado, así como
la decisión tomada por Avangard en su momento:

Cerraron los chinos su mercado porque no ocupaban [PET], y les dio en la torre a
todos, y localmente ya nadie estaba funcionando porque habían cerrado las
plantas. *…+ Nosotros, la empresa, lo que tomó de decisión fue asociarse y generar

212
 una empresa que se llama PetStar, que es una empresa que te produce o te genera
nuevamente pellet grado alimenticio, para generación de botella. Esto, ¿con qué
afán? Pues precisamente de darle la vuelta un poco a lo que es el mercado chino y
poder garantizar la compra a nivel nacional. Obviamente, nos queda claro que
muchas veces no podemos competir con el precio de los chinos, porque, como te
digo, pues sí lo traen sobrevaluado, pero en base a confianza, estabilidad, pues
hemos seguido trabajando con proveedores que han apostado por nosotros y que
han sido de alguna manera leales, o que han sido leales durante ese trance en el
que llegan los chinos, y bueno, tratamos de apegarnos a los precios lo más posible,
revisando el mercado internacional. Pero bueno, gran parte [de la capacidad local
de compra-venta] es que se tiene esa empresa donde constantemente se está
consumiendo el material.

Así, la estrategia de generar capacidad local de reciclaje, aunque se haga a partir de capital
extranjero, aparece como una paradójica solución que favorece a los grupos vulnerables
que se dedican a la recolección informal y venta de reciclables, en este caso, del PET. No
obstante, los grupos informales tienen una estrategia propia de supervivencia: la
diversificación. Esto se explica a profundidad en el siguiente apartado.

3.3.2.2 Las estrategias de supervivencia de la informalidad

Durante la entrevista al dueño de un centro de acopio informal, pudimos ser testigos de

que los dos principales obstáculos para la realización de dicha labor, son, en orden de
importancia: el cumplimiento con la reglamentación, y la volatilidad del mercado. Resulta
interesante que se tenga mayor aversión al cumplimiento de la regulación ambiental que
a los descalabro provocados por la baja en los precios de los residuos.

El propietario del depósito señalaba que si al plástico le bajan el precio por kilo a 20
centavos, después de haber estado a $1 peso, para él ya no es negocio y temporalmente
deja de comercializarlo. Él no recuerda la cuestión del 2008 como algo extraordinario, sino

213
que se limita a opinar: “Cuando se abren las fronteras e inundan el mercado de
reciclables, obviamente baja el precio, y ese residuo se deja de trabajar por un rato”. Esta
seguridad se debe a otro hecho que él mismo señala:

No ha pasado que todo se caiga, no hay un momento en que todos los materiales
bajen de precio al mismo tiempo. *…+ a veces hay mucho de uno o de otro, a veces
se paga bien uno u otro, la gente va dejando de recolectar lo que se paga más
barato para dar prioridad a otras cosas, pero en general el negocio es y ha sido así
siempre.

Para comprender la autoridad que esta persona tiene en el tema, hay que conocer su
trasfondo, el cual él mismo nos explica: “Yo me hice en esto, crecí aquí”. El depósito
perteneció a su padre, y luego pasó a sus manos. Dos generaciones de acopiadores
informales que han sobrevivido a partir de la diversificación de sus fuentes de ingresos:
palos de escoba, aparatos funcionales, plásticos, vidrio, papel y cartón, metales. Así, en la
misma proporción variada se reciben a diversos carretoneros y camiones que comercializan
sus residuos revalorizables.

Esta visión del negocio encuentra divergencias cuando se le compara con la postura
gubernamental, que si bien insiste en regularizar a este tipo de actores sociales, también
reconoce la complejidad que esto implica. Así, SEMADES se encuentra en una posición en la
que, por un lado la ley le obliga a intentar regularizar a centros de acopio y carretoneros,
sin embargo, esto presenta limitaciones, las cuales muchas veces son resueltas por los
intermediarios que emiten facturas, como ya vimos anteriormente. Sin embargo, esto sólo
se da en los casos en que se mueven toneladas, pero qué pasa con todos aquellos que se
manejan en el espectro de la compra-venta de unas pocas decenas de kilogramos. Al
respecto el entrevistado de SEMADES nos dice:

El que me lo reporta me dice: ¿qué voy a hacer con todos los chiquitos? Les voy a
recibir y a todos te los voy a poner en el informe semestral, pero ¿qué sucede? Que

214
 a la hora en que yo, para comprobar que él me dejó [residuos], tienen que
facturarme, pero [ellos] no están dados de alta ni ante Hacienda. Entonces, hay
muchos chiquitos que no te estoy reportando, SEMADES sábelo que si llegaron 30
reporté de 10, porque son los que tienen RFC y requirieron el manifiesto, y son los
que realmente pueden comprobar que sí me lo llevaron. Los demás hoy vinieron y
mañana no. [...] Y si no se los recibo me los van a tirar afuera de todos modos. Sí me
los han dejado. [...] Algo muy típico es CEMEX: no les recibo la llanta y me la tiran, y
luego tengo que ir a pagar para que me la junten, discúlpame SEMADES pero
aunque no estén registrados yo se las voy a recibir. Pero sí son situaciones difíciles
que tenemos que replanteárnoslas.

Siguiendo lo anterior, el dueño del centro de acopio comenta que SEMADES no le ha dado
su permiso porque no puede comprobar quién le da a él los residuos, los cuales obtiene
directamente de los camiones de aseo público que paran en su depósito antes de llegar a
Picachos. Además, comenta que las personas que le compran a él sí le obligan a facturar.
En este sentido, actúa como un intermediario.

A partir de lo dicho, se puede ver que el universo formal de los residuos sólidos suele iniciar
en centros de acopio, ellos son los primeros que fungen como intermediarios entre la
formalidad e informalidad, y absorben el costo que esto representa. De esta manera,
cuando los residuos llegan a las recicladoras, ya van facturados y registrados en los
reportes ambientales.

Ahora bien, el dueño del centro de acopio comentaba que, en lo que se refiere a metales,
él le vende a otro acopiador, ya que la siderúrgica requiere 300 toneladas mensuales como
mínimo, si se quiere ser su proveedor. Esto resulta imposible para el centro de acopio, que
genera 1 ó 2 toneladas al mes. Por otro lado, comenta que el papel y cartón sí se le
compran a cualquier persona. Refirió que su depósito genera una tonelada diaria de papel
y cartón. Acerca de los plásticos, comenta que le conviene llevar a vender una vez que
reúne una tonelada, ya que le pagan a $1 peso el kilo, y los gastos de transporte se llevan

215
$500 pesos o más. No especificó cuánto tiempo tarda en reunir una tonelada de plásticos.

Un factor clave para su giro es la ubicación. El entrevistado refiere que los camiones se
detienen a vender los residuos reciclables debido a que se encuentra ubicado a bordo de
carretera. También comenta que los camiones que van al relleno de Hasar no se detienen,
ya que ellos cobran por tonelada.

En la fase de la implementación y evaluación, se profundizará más en las estrategias

seguidas por generadores, recolectores y acopiadores formales e informales, para
mantenerse funcionando al mismo tiempo que se cumple con la regulación ambiental
pertinente, y también se describe la postura de SEMADES al respecto.

Finalmente, a lo largo de la fase de toma de decisiones en las políticas públicas, hemos sido
capaces de establecer la importancia de tomar en cuenta la “capacidad de procesamiento”
del mercado local a internacional, es decir, el umbral a partir del cual el negocio del
reciclaje colapsará. Dicho umbral ha sido modificado por el aumento de la capacidad local
de procesamiento, lo que le da mayor autonomía al mercado local de reciclaje de PET. Esta
estrategia se fundamenta en el conocimiento que los actores empresariales tienen, y es
además apoyado por un marco jurídico y fiscal que permite el surgimiento de entidades
bursátiles que gozan de confianza en el escenario financiero internacional. No
pretendemos establecer que se trata de una fórmula a seguir, sino que en este capítulo nos
limitamos a describir la situación actual de la gestión de residuos. De esta manera,
guardamos las conclusiones y propuestas para el capítulo final.

216
3.3.3 Implementación y evaluación

3.3.3.1 Formalidad e informalidad: las interacciones voluntarias e involuntarias

Para evaluar a la actual gestión de residuos se requiere conocer la magnitud de los

vertederos y rellenos sanitarios de la ZMG. Como ya se sostuvo anteriormente, la
existencia de estas instalaciones representa el fracaso parcial o total de una gestión
sustentable de residuos. De esta manera, podemos deducir que la actual política tiene
serias carencias, debido a que las instalaciones de disposición final reciben más desechos
que en ninguna otra época, como nos explica el representante de SEMADES:

Ahorita, el que más recibe en forma continua es la zona de Picachos, porque recibe
Picachos y recibe Hasar que están en forma continua. [...] Si sumas más o menos en
la zona de Picachos se reciben alrededor de 2300 toneladas, 1000 de Hasar y las
1300 del municipio, entonces, te vas a cuánto recibe CAABSA y más o menos recibe
lo mismo: de Guadalajara, El Salto, Juanacatlán, Tlajomulco y Tonalá.

Si queremos tener un estimado más completo de la situación actual de los rellenos y

vertederos de la ZMG, a esto habría que sumarle las toneladas del relleno sanitario de
GEN. Mientras que los datos de SEMADES, así como las estimaciones poblaciones, nos
dicen que en el futuro próximo la zona de Picachos se convertirá en el vertedero más
grande de la ZMG, las acciones que actualmente se realizan aún no están a la altura para
lidiar con ese problema.

Una de las estrategias para atacar a dicha problemática, es la creación de una red estatal
de promotores ambientales, afiliada a la red GIRESOL (en la cual se participó durante la
etapa de observación participante). Dicha acción va encaminada a que los responsables
municipales de la gestión de residuos en Jalisco, aprendan a realizar sus programas
municipales para la prevención y gestión integral de los residuos sólidos urbanos. Esto nos
lo explica el entrevistado de SEMADES:
217
 En la red [estatal GIRESOL] desde el principio se les dijo, su objetivo es hacer el
programa municipal [de gestión de residuos], el único que ya lo llevaba [hecho] era
Guadalajara, pero iba sin autorización de cabildo.

Así, nuevamente se visibiliza una tendencia a cumplir con la regulación, como se vio en el
capítulo anterior. Sin embargo, el mismo funcionario estatal explica algunas de las
complejidades que se presenta a la hora de intentar aplicar la jurisprudencia en el terreno,
en este caso, acerca de las dificultades que tiene un centro informal de acopio para
regularizarse:

Toda esa franjita de la carretera [a los Laureles], que ni se sabe si es El Salto ni se

sabe si es Tonalá, entonces ni el territorio está definido, pero qué sucede si tu LAU-
JAL60 dice, entre tus anexos el número uno es el uso de suelo, pero el municipio no
se lo da porque no es territorio regular, entonces ya no pudo hacer el trámite la
persona o la empresa, entonces bajo ese proceso se entrampa. Entonces, la idea
aquí es que esos centros de acopio sean detonados por los municipios, entonces
bajo ese contexto de detonación del municipio, el municipio es el primero que debe
de autorizarlos y decirles, te necesito ahí y ahí te va el uso del suelo, y vas a operar
bajo estas reglas.

Aquí, el funcionario se refiere a una problemática territorial que puede ser solucionada a
partir de una decisión discrecional por parte del municipio. Además, contempla a los
centros de acopio, lo cual es una estrategia afín a nuestra postura, y que se documentará
a detalle en el apartado final, pero podemos adelantar que se trata de que los
ayuntamientos potencien el surgimiento de depósitos o nodos de una red de centros
comunitarios de acopio de residuos reciclables, aumentando así la densidad de este tipo
de unidades.

60
Licencia Ambiental Única para el estado de Jalisco y sus municipios. Este formato es requerido para darse
de alta ante SEMADES.
218
Esto es particularmente benéfico para los carretoneros que se trasladan en triciclos, ya
que para ellos el factor del traslado a tracción humana, sumado al peso de los residuos
que transportan, complejiza su labor.

Al respecto tenemos el testimonio del carretonero entrevistado, quien comenta que

trabaja de 6 a 11 de la mañana. Esto se debe a que existen otros carretoneros que
también compiten por los residuos, y si llega más tarde ya no hay nada que le sea útil. El
entrevistado informó que, sacando un promedio, logra reunir alrededor de 25 – 30
kilogramos de papel, 18 de cartón, y algunas latas y fierros que sube. Comenta que la
gente en general no le deja separados los inorgánicos reciclables: “solamente una que
otra”. Se dirige desde el cruce de Mariano Otero y Periférico hasta plaza Las Torres, que es
donde se ubica el centro de acopio. Ahí recibe “más o menos $40 - $50 pesos diarios”.
Refiere que cuando le va bien saca un poco más. También expresa que los centros de
acopio no utilizan sus transportes para contactar a los carretoneros en un punto más
cercano. Además, indica que una vez vendido el material reciclable, alrededor de
mediodía, ya no tiene sentido seguir buscando porque ya no va a encontrar gran cosa.

El carretonero explica que lo más complicado en su labor es la subida del puente de

Mariano Otero, ya que es muy alto. Dice que sí sería más fácil si la gente le separara los
residuos, porque “sería nada más de pasar y recoger, sin estar buscando”. El entrevistado
tenía 12 años de experiencia en esa labor, era delgado, ojeroso y se veía cansado y mal
nutrido. Su edad era de entre 40 y 50 años.

Cabe considerar, por otra parte, que los carretoneros se cruzan todos los días con los casi
900 empleados y más de 200 camiones del departamento de aseo. No es extrañar que
para ellos resulte incómodo que aquellos que se transportan en vehículos motorizados se
lleven los reciclables, además de que tienen salario y/o propinas, según se documentó
previamente.

219
Por otro lado, el director de aseo público expresa que también existen dificultades propias
de los operadores de los camiones de aseo. En este sentido, nos describe cómo se elabora
una ruta de recolección y como se enfrentan las contingencias del día a día:

La creación de la ruta de recolección se hace de acuerdo a la cartografía. A las 5am

se inicia la recolección, se da una boleta de salida con la ruta, va el operario con dos
o tres ayudantes. Y cuando se descompone un camión, normalmente se esperan a
que llegue otro camión que funcione y que ya haya terminado su ruta, para que el
mismo chofer haga su ruta. Sólo en caso de que haya muchas quejas de la
ciudadanía y de un operario del camión, es cuando se hace un cambio de chofer.
Pero por lo general es la misma persona la que siempre recorre la ruta. Hay
operarios que llevan más de 20 años recorriendo la misma.

En esta perspectiva, es factible decir que las unidades de recolección que son las
responsables de promover el agigantamiento de la zona de vertederos más grande de la
ZMG, son financiadas por el municipio, y llevan varios empleados que cargan alrededor de
9 toneladas por viaje, mientras que aquellos que pugnan por retirar residuos reciclables
del caudal, van en triciclos empujados por su propia tracción y no pueden rescatar más de
50 kilogramos ya que el peso resultaría prohibitivo. No cabe duda que el sistema formal
de recolección mantiene la higiene en las calles, pero es el sistema informal el que ha
demostrado que las prácticas sustentables de gestión de residuos también son posibles.

Otro punto de vista que vale la pena analizar, es el del riesgo que representan para el
sistema de limpia los actores informales que recogen a nivel de calle. Ya establecimos
posteriormente que la tendencia será cada vez más a realizar la segregación de origen, y
que la labor del pepenador se trasladará cada vez más a las calles. Sin embargo, merece
prestar atención al efecto que esta misma tendencia está comenzando a tener. Para dejar
esto claro, en términos del gobierno estatal, SEMADES nos expresa su postura respecto a
dicha tendencia. Aunque lo hace ejemplificando a la concesionaria de Guadalajara, el
testimonio aplica para cualquier departamento municipal de aseo:

220
 CAABSA lo tiene clarísimo, la basura es de ellos puesta en el camión. Y no puede
hacer nada, así está su convenio, y así está el convenio de todos los concesionarios.
[...] Puesta en el camión es de ellos, antes no. Por eso están más amigables con el
proceso, a ellos les conviene decir, sí voy, si quieres voy el lunes por plásticos, el
viernes por vidrio, ¿por qué?, porque va a venir en mi camión y va a entrar al
pesadero. Ya es de ellos. Entonces, ya cobraron por traer la tonelada, [...] tú me
dices SEMADES, te exijo venderlo, comercializarlo, valorizarlo, pero ya le sacaste el
doble.

A partir de lo anterior, se revela una reorganización de las interacciones que giran

alrededor de los residuos sólidos, sobre todo los reciclables. Esto se debe a una sinergia
que está confluyendo en este momento en la ZMG. Dicha sinergia representada por la
evidenciación de las carencias de la estrategia previa y la visibilización del potencial
benéfico que tiene el aumento de la densidad de centros de acopio. Esto finalmente, y
como se dijo desde el inicio, obedece a que los actores sociales hacen lo que las
instituciones del terreno permiten que se haga. Al respecto, el representante de SEMADES
opina:

Ahorita ya los municipios, cada semana se están juntando para plasmar la claridad
del programa. Están haciendo estudios, unos están haciendo análisis, otros ya
abrieron centros de acopio municipales, otros ya los tienen en el DIF, otros están
sugiriendo que sean escuelas, y estas ya están haciendo campañas de acopio de
plástico. Ahorita por ejemplo, Tonalá en sus dos prepas va a abrir un centro de
acopio de scrap [electrónico], [...] porque sí hay muchos electrónicos. Y bueno, hay
que hacer campañas para que la gente vaya sensibilizándose que va a haber una
prepa Tonalá que va a tener un contenedor permanente. Entonces, esa es la figura
que se está creando, y ha nacido de adentro hacia afuera, entonces, eso de adentro
hacia afuera es porque dijeron, a mi me interesa porque al cartón sí le saco aunque
sea pa' las canchas. Y no dejan que se caiga el programa. Ahorita por ejemplo la
prepa de Tonalá tiene programa de pilas, de cartón, de plástico.

221
Una cuestión más que vale la pena señalar, es que la estrategia de los centros de acopio
podría coadyuvar en la formalización del sector informal. Esto es, dichos nodos de acopio
podrían emitir comprobantes para los pequeños carretoneros, según la actual visión de la
SEMADES. De esta manera, vale la pena referir el testimonio en que se plasma esta idea, a
partir de la gestión de residuos de manejo especial61 (RME):

[Los RME] Esas no son las toneladas de los pepenadores, eso es lo que se llevan los
carretoneros. Qué sucede si tu regularizas a tu carretonero y le dices, sí Soriana, tú
le vas a poder vender a esta persona porque sí está empadronada, y a la hora de
que diga Don Pedro Juárez le sacó el material a Soriana y le dio un recibito que dice:
‘Pedro Juárez se llevó el cartón’. Y es válido para Soriana. [...] Y dependiendo el
nivel quizá no me tiene que informar ni a mí, sino al ayuntamiento, porque
tampoco voy a empadronar a todos los carretoneros.

Esto refleja una posible línea de solución para la actual problemática a la que se enfrentan
algunos actores, quienes se ven limitados por la dificultad para emitir comprobantes
ambientales. No obstante aún quedaría por arreglar el asunto de los comprobantes
fiscales, que también presenta una dificultad adicional. Al respecto de estos casos en los
que la gestión de residuos con enfoque ecológico se ve entorpecida, tenemos el testimonio
del dueño del centro de acopio informal al que se entrevistó. Él comentaba que, por
ejemplo, un vendedor de escobas al que él le vendía los palos, ya arreglados, es decir,
despelucados y amarrados. En el momento en que se realizó la entrevista, el propietario
tenía alrededor de 12 metros cúbicos de estos palos, apilados y listos para venderse. Él
comentaba que SEMADES le dice que obligue a la persona que le compra los palos que se
formalice, para que él pueda demostrar a quién le vendió los palos de madera. Pero esto le
parece complicado al dueño del depósito, ya que dice:

Es un vendedor de escobas que me compra 200 palos, y les vuelve a poner las fibras
para barrer, y sólo quiere ganarse la vida vendiendo de casa en casa las escobas.

61
Los RME no provienen de casas, sino de procesos industriales. Se caracterizan por generarse de forma
homogénea por centenares de kilogramos o toneladas.
222
 Cuando yo le digo que se formalice él dice, pues mejor ya no hago esto y no te
compro, o al menos no a ti.

Así, se revela la paradoja de la formalidad. Esta cuestión busca ser atacada a partir de la
simplificación de la comprobación de la compra-venta de residuos, esto a través de la
instalación de centros de acopio. Hasta aquí, puede parecer que el gobierno estatal busca
regular todo de forma indiscriminada, sin embargo, el siguiente testimonio nos sugiere
que en realidad, los funcionarios también encuentran dificultades para mantener su
conducta dentro del discurso oficial, como nos indica el siguiente escenario hipotético:

Un carretonero normal sí saca 50 kilos al día, entonces, [tendría] que registrar a

todos los bicicleteros y motitos, porque nadie va por menos de 50 kilos, entonces,
ahí me veré SEMADES si no puedo ni con los recolectores normales que traen un
camionzote y se me esconden. Tenemos 217 [registrados], pero esos no son ni el
20%. Ellos mismos nos dicen: es que el mercado ilegal me tumbó al cliente y que
fulano no está registrado. Es un mundo de gente.

Visto de esta forma, se nota que las interacciones entre sectores y actores del mismo
sector son múltiples y complejas. El mercado se regula a sí mismo, es verdad, pero si no
existiera una autoridad que pusiera atención en las problemáticas, la inventaríamos, eso es
un hecho. Entonces, ante este escenario, la propuesta de los centros de acopio parece ser
una veta de integración entre los esfuerzos sociales, empresariales y gubernamentales. De
esta manera, la regulación podría convertirse en una labor menos burocrática y más
cotidiana, incluso útil para la contabilidad personal de los actores involucrados.

Dado que, como se estableció previamente, la regulación suele ser la actividad en la que el
gobierno tiene mayor afinidad, se interrogó al funcionario acerca de, ¿cuál es el motivo de
regular? ¿Para qué saber a dónde van y de dónde vienen los residuos? Teniendo como
respuesta lo siguiente:

El problema es que no sabemos cuándo y qué es lo que están llevando y a dónde lo

223
 están llevando. No se conoce realmente. El programa nacional es la única verdad
que dice, que no sabemos cuántos residuos de manejo especial se generan en el
país. Ese es el asunto.

Aunque pueda parecer vano el hecho de contar con dichos datos, debemos admitir que
para la realización del presente documento se solicitó precisamente la información
estadística acerca de las toneladas de RME que se comercializan en la ZMG. Dicha
información se publicará en próximas fechas por la misma Secretaría. Y para bien o para
mal, es la única entidad que actualmente tiene la posibilidad de realizar dicha
investigación, lo que además resulta ser una facultad obligatoria.

3.3.3.2 El paradigma sanitario de la gestión de residuos y la visión del director de aseo

público de Zapopan

A continuación, se dedica un apartado a describir la visión del actual director de aseo

público del municipio de Zapopan, el Ing. Elías Ávila. Esto nos es útil para conocer la
postura del responsable municipal de la gestión de residuos, acerca de varias cuestiones
que se han tratado a lo largo de este capítulo. También nos sirve para comprobar el actual
estado de la gestión de residuos en el municipio, desde el punto de vista del
ayuntamiento.

Un punto central a considerar son los ingresos que recibe el personal que actualmente
labora en el departamento de aseo, que, según la solicitud de información realizada al
anterior director, se componía de 494 empleados formales y 396 informales. Así pues, el
actual director informa que los operarios de los camiones tienen un salario, así como
algunos de los ayudantes. Los demás sólo obtienen las propinas que las personas les dan.
A su vez, el Ing. Ávila comentó que el ayuntamiento no puede forzar a la gente a dejar de
dar propina a los ayudantes. Además, no considera que en el futuro debiera establecerse
un cobro por el servicio, ya que se trata de una labor que ya se paga a través de los

224
impuestos.

En la misma línea argumental tenemos otro factor clave, y este es que, además del
presupuesto que recibe, el departamento de aseo no puede obtener recursos propios, ya
que sería mal visto pues se supone que son una dependencia de gobierno y que tienen
que funcionar con lo que se les asigna, según refirió el entrevistado. De esta manera, por
ejemplo, en el relleno sanitario no puede recibirle a ninguna empresa recolectora los
residuos, ni realizar labores de compostaje y venta de mejoradores de suelo.

Por otro lado, en lo que se refiere a la obtención de ingresos extras a partir de Picachos, el
director expresó que la regionalización de vertederos es buena porque le da más
presupuesto a Zapopan. Además, confirmó que a Picachos no le afecta presupuestalmente
si se reduce el flujo de residuos que reciben, ya que tiene su presupuesto asegurado, por
otro lado, señaló que a las empresas privadas que manejan rellenos sanitarios sí les puede
afectar negativamente esto último. Opinó que también a los pepenadores les puede
afectar la reducción en la llegada de residuos al sitio de disposición final, cosa que ya está
ocurriendo.

Opinó que a partir de la regionalización de Picachos, se podría tener una planta de

separación más tecnificada y que no haya pepenadores a ras de suelo. En su imaginario, el
director contempla que se buscaría una empresa para administrar dicha hipotética planta,
o crear un fondo para mejorar lo que ya se tiene. Dicha estrategia es acorde a la visión de
SEMADES y de Avangard, no obstante, como ya se demostró, la segregación en el sitio de
disposición final está en detrimento si se le compara con la estrategia de la captación a
nivel de calle, que se sostiene a partir de la estrategia de los centros de acopio o “puntos
verdes”, como se explica en el capítulo final.

En lo que se refiere a las recientes críticas y manifestaciones de las que ha sido sujeto el
sitio, debido a derrames de lixiviados que han afectado los cuerpos de agua que surten a

225
poblaciones aledañas, el director comenta que no han comprobado que los lixiviados
escurridos sean contaminantes. Descarta las críticas de las poblaciones aledañas y las
clasifica como “una estrategia de la población para hacer que se cumplan compromisos de
la administración pasada. Quieren caminos, infraestructura básica”. Este es uno más de
los problemas que finalmente provoca cualquier sitio de disposición final que filtre
lixiviados, los cuales, independientemente de su toxicidad, representan un vector de
contaminación para el entorno. Finalmente, cualquier remediación que se haga no hace
más que ilustrar la vigencia del postulado de que la transformación social no requiere a
este tipo de crisis, las cuales no llevan a mejorías comunes, sino a la postergación del
problema real.

Al respecto del anterior problema, actualmente Zapopan se encuentran en proceso de

adquirir una planta de recirculación de lixiviados. El director comenta que sobran
empresas que lleguen a ofrecer maquinarias y tecnologías, pero explica que ellos no
deciden qué se compra, sino que le dan los requerimientos al departamento de
adquisiciones, y este publica la licitación para que las empresas participen.

Al respecto de la maquinaria para recirculación de lixiviados, que servirá para paliar la

actual crisis que se tiene con filtración de los mismos, SEMADES nos ha dado su postura al
respecto:

La recirculación se ha usado todo el tiempo, la usan para la evaporación del mismo

lixiviado. O sea, a la plancha sabemos que llega basura, se degrada, trae humedad,
y de ahí sale el lixiviado. Si la humedeces claro que se va a degradar más rápido, lo
que se está buscando es que ese sistema sea un sistema de tratamiento, donde no
nada más sea rebombeo.

Así, se puede percibir que a través de la adquisición de este tipo de tecnología, el

municipio se está preparando para seguir administrando un problema, en lugar de
resolverlo. Otra postura podría ser que sí se van a tomar acciones para reducir la cantidad

226
de residuos orgánicos que se entierran (y que son los que contienen la humedad que
genera el lixiviado incluso fuera de temporada de lluvias), pero que, dada la cantidad de
toneladas que ya se han enterrado, de alguna manera se requerirá de dicha maquinaria
durante los años siguientes, mientras se sigan filtrando lixiviados, cosa que ocurrirá
aunque se dejaran de sepultar residuos el día de hoy. Se trata de un problema de largo
plazo en el que se planifica el rebase de la capacidad de carga del entorno ecológico, así
como la tolerancia de las poblaciones vecinas.

Si volvemos la mirada hacia la recolección, el funcionario comenta que su postura es que,

cuando se concesiona el servicio, la responsabilidad no es tan directa e impide que el
servicio de limpia esté en contacto con la ciudadanía. En este sentido, nos dice que en el
caso del departamento de aseo, cuando hay una queja debido a que no se recogió la
basura, se envía al supervisor de la zona para que vaya y vea por qué el camión no
recogió. En los casos en que el camión ya está fuera de la zona, el supervisor tiene que
recoger él mismo los residuos abandonados, según refiere el director de aseo público.
Esto nos ilustra la vocación sanitaria del servicio de recolección, es decir, la prioridad es
mantener las calles limpias y con buena imagen. Así, son otros actores los que se
responsabilizan de disminuir el flujo de residuos que se entierran, esto último
principalmente por motivos económicos.

Por otro lado, el entrevistado refirió que los recolectores, es decir, los ayudantes del
operario del camión, no pepenan mucho porque no tienen tiempo de segregar los
residuos reciclables y tampoco tienen mucho espacio en el camión. No obstante, lo que
sea que saquen es suficiente para provocar la inconformidad de carretoneros y
pepenadores.

Para confirmar por enésima vez el enfoque sanitario de la recolección municipal, el

director nos dijo que el hecho de que los lunes se recolecten los residuos orgánicos tiene
como finalidad el retiro de todo lo que es putrescible y que se guardó durante el domingo.

227
Es claro que la consigna es mantener la imagen y la salud pública. Esto tiene lógica, ya que
los residuos en descomposición son vectores de contaminación con capacidad para
promover distintos tipos de enfermedades.

Por otro lado, los residuos putrescibles se trasladan al sitio de disposición final donde
laboran los pepenadores. Es decir, dadas las condiciones actuales, ellos no se benefician
de los mismos derechos que el resto de la población. El Ing. Ávila explica su postura, y nos
dice que los sindicatos tienen convenios con empresas grandes de reciclaje, y que estas
prefieren mantener la dinámica de trabajo así como está, ya que no tienen que invertir en
maquinaria o pagar salarios, pues no le pagan a los pepenadores. Además, agrega, el
sindicato les lleva los residuos a la puerta de su empresa. Así, aunque pagan un mayor
precio por kilo (las empresas), y nos da un precio ilustrativo de 50 centavos por kilo, les
conviene continuar con esta forma de trabajo.

Otra cuestión sobre la que echa luz el funcionario es acerca de las alianzas del sindicato,
acerca de las cuales comenta que anteriormente había demasiados pepenadores porque
el hermano del presidente tenía trato con la CROC. Explica que había alrededor de 400
pepenadores, que trabajaban para la empresa recicladora del hermano del presidente
municipal. De esta manera, externalizaban todo el problema social al ayuntamiento y a los
pepenadores, obteniendo solamente el beneficio de la materia prima.

Finalmente, como se puede ver en el anterior párrafo, el hecho de contar con una
organización cohesionada en la base, no significa que esta se encuentre libre de intereses
externos, los cuales determinan la situación del grupo. Además, es posible comprender
cómo los grupos de pepenadores, a pesar de actuar en ocasiones como una hegemonía
que se impone a intereses ajenos al grupo, están lejos de convertirse en una organización
sustentable en el largo plazo, dada la actual tendencia a reducir la cantidad de residuos
reciclables que llegan al vertedero. Por otro lado, es factible vincular las prácticas de la
anterior administración que se valió del trabajo de esta organización informal para

228
cumplir objetivos nepotistas, con el uso defensivo-partidista que la actual administración
le da a dichos argumentos.

Las conclusiones derivadas de este capítulo nos ayudarán a construir una propuesta de
incidencia en la actual política pública de gestión de residuos. Esto resulta especialmente
complicado en este momento en el que la política establecida en 2008 se encuentra en
proceso de migración hacia una fase de mayor operabilidad. Esto también representa una
oportunidad para nosotros, pues, como se fundamentará más adelante, consideramos
que la nueva tendencia sí tiene oportunidades reales de reducir dramáticamente la
cantidad de toneladas que llegan a los sitios de disposición final, pero también tiene el
potencial para funcionar únicamente en el discurso y desapegada de la realidad. Será en la
medida en que los grupos formales e informales logren (o logremos) operabilizar una
pauta legitimada por el gobierno pero surgida en la vasta red de actores que, día a día,
hora a hora, han luchado por tener una mejor gestión de residuos, algunos por motivos
ecológicos y otros para buscar el sustento diario. De cualquier manera, las rutas que
anteriormente seguían de forma separada los gobiernos y los practicantes, parecen
estarse alineando hacia un paradigma de recolección con prioridad ecológica, social y
económica, vigilada de cerca por la tradicional tendencia a contar con una gestión de
residuos con fines de manutención de la salud e imagen pública. El éxito de la primera
delimitará el margen de acción de la segunda.

229
CAPÍTULO 4. Marco jurídico de la GRSU en México y sus contextos territoriales

En el presente capítulo pretendemos bosquejar de forma breve los diversos instrumentos

jurídicos que dan forma al andamiaje legislativo que, desde el nivel internacional hasta el
municipal, se entretejen para construir una serie de justificaciones para promover la
actuación del gobierno en la GRSU.

No buscamos exhaustividad en la cuestión legislativa debido a que, en primer lugar, ya

hemos justificado que la parafernalia retórica es, por definición, desapegada de la
comunidad en la que se aplica. En segundo lugar, existen publicaciones especializadas en
esta cuestión, cuyo análisis no es prioridad para el presente documento. En este sentido,
tenemos dos textos de Galván Meraz (2008) y (2010), en los cuales se explayan las
cuestiones pertinentes a la legislación ambiental vigente en materia de residuos sólidos en
el estado de Jalisco.

De esta manera, y aunado a lo ya dicho, reconocemos que la legislación vigente sí es un

factor cuya observancia es obligatoria en la GRSU, no obstante, como se podrá percibir,
afirmamos que su génesis suelen estar en actores que ignoran las soluciones locales que
la comunidad puede dar a las problemáticas endógenas. De ahí que existan periodos de
“adaptación”, entre la aplicación ortodoxa de las leyes y su compatibilización con la
sociedad. Así, recorreremos de manera sintética la ruta temporal y geográfica que se tuvo
que transitar para tener instrumentos municipales que permitan, desde un enfoque
gubernamental, aspirar a reconocer la vasta complejidad de las interacciones del tejido
social, así como una hipotética regulación.

Para esquematizar de manera coherente los distintos alcances geográficos de los

dispositivos jurídicos, cuya existencia ha tomado esfuerzo para lograrse y que pueden ser
de utilidad en la medida en que sus preceptos y su operavilidad se impregnen con las
prácticas de los actores sociales y las instituciones que coexisten en el territorio, el

230
presente capítulo se divide en los siguientes contexto: internacional, nacional, estatal y
municipal.

4.1 Contexto internacional

A nivel global, se puede considerar a la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como
el principal propulsor de la creación de lineamientos a seguir por las naciones, con el
objetivo de garantizar el desarrollo sustentable. Siguiendo la definición propuesta en el
Informe Brundtland en 1987 y establecida como oficial en el principio 3° de la Declaración
de Río en 1992: “Humanity has the ability to make development sustainable to ensure
that it meet the needs of the present without compromising the ability of future
generations to meet their own needs”.

A partir de las recomendaciones del Informe Brundtland, en el cual se detalla cómo la

década de los setenta fue marcada por el abandono de los temas sociales, provocando que
la degradación ambiental fuera imparable ante la carencia de instrumentos con capacidad
real para influir en el curso del desarrollo industrial de las naciones poderosas, al cual se
considera antisustentable, es que surge la necesidad de crear un foro: real, global y con
suficiente capacidad de gestión para que los resultados obtenidos fueran seguidos en toda
la orbe.

Como se puede ver, ante la embestida de prácticas productivas con efectos colaterales
negativos que afectan al territorio en que se encuentran, los gobiernos se “manifiestan” en
contra de estas prácticas. Esto es, y con todas la desproporción que la afirmación entraña,
un recurso popular de denuncia sin capacidad real de incidencia. La diferencia es que en
lugar de ser llevado a cabo por habitantes de un municipio, es realizada por los gobiernos
de la Tierra.

La Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, también

conocida como Cumbre de la Tierra, tuvo su primera edición en Río de Janeiro en 1992. De
los tres acuerdos a los que llegaron los 172 gobiernos participantes, el más relevante para

231
la presente intervención es la creación del Programa 21, el cual consta de cuatro secciones
y 40 capítulos, siendo el 21° de singular trascendencia para nosotros ya que se titula y versa
acerca de: “Gestión ecológicamente racional de los desechos sólidos y cuestiones
relacionadas con las aguas cloacales”

En dicho capítulo, se distinguen cuatro principales áreas:

a) Reducción al mínimo de los desechos.

b) Aumento al máximo de la reutilización y el reciclado ecológicamente
racional de los desechos.
c) Promoción de la eliminación y el tratamiento ecológicamente racional de
los desechos.
d) Ampliación del alcance de los servicios que se ocupan de los desechos.
(ONU, 1992)

En el año 2002, se realiza la Cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible, cuyo

propósito se puede vislumbrar a través de la siguiente cita:

Cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la celebración de la

Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible no era ningún secreto -ni siquiera
una cuestión que hubiera que debatir- que el avance en el logro del desarrollo
sostenible había sido extremadamente decepcionante desde la Cumbre para la
Tierra de 1992, ya que la pobreza había aumentado y la degradación del medio
ambiente había empeorado. Lo que el mundo deseaba, según lo que afirmaba la
Asamblea General, no era un nuevo debate filosófico o político sino más bien una
cumbre de acciones y resultados. (ONU, 2002)

A partir de la Cumbre de Johannesburgo se comienza a tomar en cuenta a más actores

sociales (además de los gobiernos) como posibles gestores de sustentabilidad.
Organizaciones sociales y empresas privadas obtienen un lugar en el imaginario de la
sustentabilidad. Es así que la responsabilidad se comparte, quedando el gobierno como el
encargado de proponer el marco legal y los reglamentos necesarios para alcanzar el

232
desarrollo sostenible, pero las empresas y organizaciones se perfilan como las entidades
adecuadas para asegurar la calidad de la ejecución de los planes nacionales.

No obstante, a pesar del acuerdo alcanzado, la misma debacle habrá de generarse en todos
y cada uno de los niveles inferiores en que se pretendieron aplicar los lineamientos
acordados. Esto es, la desadaptación de los instrumentos jurídicos será una constante. Esto
ya fue documentado en capítulos previos, no obstante, vale la pena seguir la ruta
legislativa para comprender los motivos que coexisten detrás de su argumentación. Esto
con la finalidad de develar que las pautas gubernamentales sí tienen un primitivo origen
colectivo y a favor del bien común, pero que durante su tránsito por la estructura
burocrática, han perdido arraigo comunitario y se han descontextualizado, y por ende son
desconocidas en los territorios donde se les pretende aplicar.

4.2 Contexto Nacional

En México, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) otorga los
ejes rectores a seguir para asegurar el desarrollo sustentable. Además del artículo 4° que se
refiere al derecho de toda persona para contar con un ambiente adecuado para su
desarrollo y bienestar, existen otros recursos legales que posibilitan la consecución de la
citada meta.

Debido a que en la CPEUM existe el artículo 73, fracción XXIX G, es que el Congreso obtiene
las facultades para expedir las leyes necesarias en materia de protección al ambiente y
preservación del equilibrio ecológico. Con base en esta fracción se promulgó la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA) en 1988.

Otro instrumento jurídico relevante es la Ley de Planeación, la cual establece en el artículo

3° que la planeación nacional tiene como propósito la transformación de la realidad del
país. La expresión más relevante de esta ley es el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2007-
2012, establecido por el Poder Ejecutivo Federal.

233
En el eje cuarto del PND, la sección siete que se refiere a los residuos sólidos y peligrosos,
instaura el Objetivo 12: “Reducir el impacto ambiental de los residuos”. Esto se pretende
lograr a través de cuatro estrategias, la primera y más oportuna de las cuales promueve el
manejo adecuado y el aprovechamiento de residuos sólidos con la participación del sector
privado y la sociedad.

En concordancia con el cuarto eje del PND surge el Programa Sectorial de Medio Ambiente
y Recursos Naturales (PSMARN), el cual busca, a través del cumplimiento de su tercer
objetivo: “Consolidar el marco regulatorio y aplicar políticas para prevenir, reducir y
controlar la contaminación, hacer una gestión integral de los residuos y remediar sitios
contaminados para garantizar una adecuada calidad del aire, agua y suelo”. Esto se
pretende lograr a través de cuatro estrategias, la segunda de las cuales se refiere en
específico al tema de los residuos sólidos, teniendo como objetivo:

Alcanzar el manejo integral de los residuos mediante la aplicación de los

instrumentos, las acciones y las estrategias contempladas en el marco legal vigente,
así como la generación de información estadística necesaria para la gestión
eficiente de los residuos en el país.

Derivada de la primera de seis líneas de acción que marca la segunda estrategia del tercer
objetivo del PSMARN, surge el Programa Nacional de Prevención y Gestión Integral de
Residuos Sólidos (PNPGIRS), en el cual

Se establecen *…+ los elementos necesarios para la elaboración e instrumentación

de los programas locales para la prevención y gestión integral de los residuos
sólidos urbanos y de manejo especial por parte de las entidades federativas y los
municipios, y para la federación en el tema de residuos peligrosos.

Por otro lado, tanto en el PND como en el PNPGIRS, se establece el uso de la educación
ambiental como un medio para lograr la participación ciudadana en las acciones
encaminadas a lograr una correcta gestión de los residuos sólidos, así como la disminución
de estos.

234
Cabe mencionar también que en el PNPGIRS se asignan las funciones que corresponden a
cada orden de gobierno, quedando los estados con la responsabilidad de formular los
programas en materia de residuos de manejo especial, y por otro lado, siendo los
municipios los responsables de los RSU.

Aunado a esto, la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente

(LGEEPA), la cual se había mencionado previamente, otorga a los estados, a través del
artículo 7° las siguientes facultades por medio de las presentes fracciones:

I. La formulación, conducción y evaluación de la política ambiental estatal;

II. La aplicación de los instrumentos de política ambiental previstos en las leyes
locales en la materia, así como la preservación y restauración del equilibrio
ecológico y la protección al ambiente que se realice en bienes y zonas de
jurisdicción estatal, en las materias que no estén expresamente atribuidas a la
Federación.

Además, la misma Ley, en su artículo 134° fracción III, establece que:

Es necesario prevenir y reducir la generación de residuos sólidos, municipales e

industriales; incorporar técnicas y procedimientos para su reúso y reciclaje, así
como regular su manejo y disposición final eficientes.

Para crear una sinergia también es necesario tomar en cuenta a la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de los Residuos (LGPGIR), la cual explaya en el artículo 35°:

El Gobierno Federal, los gobiernos de las entidades federativas y los municipios, en

la esfera de su competencia, promoverán la participación de todos los sectores de
la sociedad en la prevención de la generación, la valorización y gestión integral de
residuos, para lo cual: *…+

II. Convocarán a los grupos sociales organizados a participar en proyectos

destinados a generar la información necesaria para sustentar programas de gestión
integral de residuos.

235
Es a partir del breve recorrido anterior que podemos comenzar a comprender que, si bien
los instrumentos regulatorios proponen una base a partir de la cual se pueden iniciar a
bosquejar líneas de trabajo, su fundamentación suele estar desprovista de anclajes en las
colectividades que tienen el potencial de operavilizarlas. Esta carencia, al ser detectada,
intenta ser combatida a partir de la “convocatoria a los grupos sociales organizados”. La
vocación de la propuesta es válida, pero el hecho de que dicha convocatoria vaya dirigida a
generar información, en lugar de incidir en la cotidianidad, provoca que la legislación
federal carezca de mecanismos puntuales para lidiar con la complejidad local.

La regulación estatal que a continuación se describe, actúa en sintonía con las atribuciones
que los instrumentos jurídicos federales le confieren a las entidades federativas, teniendo
como antecendente federal a las leyes mencionadas que fomentan la revalorización de los
residuos sólidos y el uso de la educación ambiental como herramienta para lograr la
participación de la ciudadanía. El tema de la educación se trata a profundidad en el
siguiente capítulo, por lo que no queda más que señalar que, a nivel federal, existe una
lógica que es puesta a prueba en el nivel estatal, en el cual los funcionarios intentan
adaptar los macro preceptos a las micro esferas autónomas que radican en el entorno,
siendo estas representadas por los actores sociales formales e informales que ya hemos
analizado.

4.3 Contexto estatal

La Norma Ambiental Estatal (NAE) SEMADES 007/2008, establece los criterios y

especificaciones técnicas bajo las cuales se debe realizar una correcta gestión de los
residuos sólidos municipales, desde su clasificación en la fuente de generación hasta su
aprovechamiento o disposición final. Esta Norma es de observancia obligatoria en los 126
municipios del Estado.

La NAE SEMADES 007/2008 tiene como principales referentes a la LGPGIR y a la Ley de

Gestión Integral de los Residuos del Estado de Jalisco (LGIREJ). Esta última ley proyecta en
el artículo 11° fracción III que se deben establecer medidas para reincorporar materiales

236
reutilizables o reciclables a un ciclo productivo para su revalorización y desarrollo de
mercados de subproductos.

La NAE SEMADES 007/2008 es publicada por la Secretaría de Medio Ambiente para el

Desarrollo Sustentable (SEMADES) debido a que la Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente (LEEEPA) le otorga a esta dependencia centralizada, a través del
artículo sexto, la facultad de proponer la normatividad reglamentaria en el Estado de
Jalisco.

Tanto la LEEEPA como la LGIREJ emanan de decretos del Ejecutivo Estatal, el cual está
facultado por la Constitución Política del Estado de Jalisco (CPEJ) a través del Artículo 50,
fracciones XX y XXI para expedir decretos en pro del medio ambiente y en otros rubros.

Como se puede ver, existe un entramado de filtros y jerarquías cuya observancia es

obligatoria para el gobierno, debido a que este, como sujeto público, sólo puede hacer lo
que la ley le confiere. Esto a diferencia de los actores privados, con o sin fines de lucro, ya
que sus posibilidades sólo son limitadas por aquello que la ley les prohíbe. Las
implicaciones de esta ambivalencia jurídica nos llevaría a un debate histórico que no
pretendemos retomar en este documento.

Aunado a lo anterior, es necesario recalcar que, dada la lógica de trabajo de un gobierno,

en comparación con la de los actores privados, es natural que el primero se encuentre en
desventaja estratégica, ya que su rango de acción es menor. De ahí que se sostenga que las
acciones colectivas son una mejor forma de lograr un desarrollo más sustentable. Esto
debido a que, como ya se mencionó en el capítulo tercero, las prácticas informales con
mayor o menor grado de cohesión, han surgido como valiosas vetas de experiencia en
materia de gestión sustentable de residuos, al grado de que se les pretende
institucionalizar de manera paralela. Este rescate de prácticas a nivel de campo no es
explicitado por los instrumentos regulatorios, no obstante, su potencial transformador es
tan evidente que permea a los actores estatales, quienes a su vez influencian a los
ayuntamientos.

237
4.4 Contexto municipal

Todo el espectro de legislaciones de todos los niveles confluye en el municipio de

Zapopan62, el cual recibe los ecos de lejanas y antiguas cumbres internacionales, así como
indicaciones más cercanas de los niveles federal y estatal. Para materializar toda esa gama
de abstracciones jurídicas, el ayuntamiento cuenta con dos instrumentos básicos de GRSU.

Por un lado se tiene el “Reglamento para el manejo de residuos sólidos del municipio de
Zapopan”. Además, se encuentran en proceso de diseño el “Programa para la prevención y
gestión integral de los residuos sólidos urbanos”. Es en este nivel donde la legislación
pierde su lógica retórica y palidece ante la abrumadora efervescencia de actores sociales
que inventan y reinventan sus prácticas cotidianas de supervivencia.

Es en el municipio donde los funcionarios son puestos entre la espada y la pared. Es aquí
donde se escuchan las voces que ya documentamos previamente, donde la incongruencia y
las incoherencias son parte del raciocinio colectivo, del cual toman parte los funcionarios
del ayuntamiento. Es lógico entonces que sea a partir de las pautas sociales locales que
surjan nuevos patrones operativos. Así, son los esquemas prácticos y oriundos los que
legitiman a todas las retahílas legaloides y advenedizas. En este sentido, posteriormente
sintetizaremos esta tendencia, no sin antes resumir que, incluso en términos
reglamentarios, la comunidad actúa como un espacio de aprendizaje y enseñanza común,
cosa que sustentaremos en el siguiente capítulo.

62
Al igual que en cada uno del resto de los 2,445 municipios del país.
238
CAPÍTULO 5. Educación ambiental

En Octubre de 2008, en Jalisco se publicó la Norma Ambiental Estatal SEMADES 07/2008

(NAE SEMADES 07/2008), con la cual inició una tendencia hacia la búsqueda de mayor
sustentabilidad en los sistemas municipales de gestión de residuos. En concordancia con
los lineamientos que dicha legislación establece, se introdujo la obligatoriedad de la
clasificación de residuos sólidos domésticos en por lo menos tres fracciones: orgánica,
inorgánica y sanitaria.

Junto con la NAE SEMADES 07/2008, también nació un programa educativo estatal
llamado: “Separada no es basura”. Dicho programa:

Busca la participación de los diferentes sectores sociales para lograr la separación

de los residuos en el estado de Jalisco. Asimismo logrará la corresponsabilidad y
conciencia ciudadana que permita una mayor comprensión del problema de
residuos, la revaloración y separación de los mismos, a fin de darles una disposición
adecuada y reincorporación a los diferentes sistemas productivos a través de su
reutilización y reciclaje. (SEMADES, 2008)

Este programa educativo se enfoca en lograr que por lo menos un 50% de los residuos
sólidos estatales sean clasificados en el año 2012. Se pretende lograr este objetivo a
través de cinco etapas, en cada una de las cuales se buscará que distintos sectores se unan
a la campaña de separación de residuos, siendo dichos sectores: las instituciones de
gobierno, el sistema educativo, el sector productivo, la Iglesia y grupos religiosos, y
finalmente las organizaciones civiles.

Una estrategia inicial que se propuso a través de este programa, fue el uso de bolsas, tiras
y botes de colores para diferenciar los residuos clasificados63. Sin embargo, a pesar del

63
Verde para orgánicos, azul para inorgánicos y naranja para sanitarios.
239
tenue aroma didáctico que emite dicha estrategia, esta nunca llegó a generalizarse porque
la mayoría de la población nunca tuvo claro qué residuos van en qué bolsa, además de la
continuación de prácticas previas de revolvimiento en el camión recolector y el
incremento en los precios de las bolsas de colores. Dichos factores terminaron por
enterrar la estrategia del uso de colores.

No obstante, la socialización de la NAE SEMADES 07/2008, principalmente a través de

medios masivos de comunicación, logró permear a la mayoría de la población. Sin
embargo, a pesar de que se tuvo (o se tiene) un momento en el que se considera
relevante la separación de residuos, esto aún no ha redundado en la disminución
necesaria del tonelaje que se recibe diariamente en los rellenos sanitarios, principalmente
en los de la ZMG. De esta manera, el programa educativo ambiental se encuentra
enfocado en promover prácticas que no generan sistemas de gestión de residuos más
sustentables, ya que a pesar de los avances que la SEMADES reporta, el hecho es que en
los rellenos sanitarios aún no se logra ver los impactos requeridos en la magnitud
necesaria, lo cual evidencia la necesidad de realizar modificaciones, precisiones,
amputaciones y preservaciones para que el resultado final sea más aceptable.

5.1 Diagnóstico inicial

El programa de educación ambiental “Separada no es basura”, carece de un diagnóstico

en el que se explicite el status de la población a la que pretende impactar. Aunado a esto,
el principal indicador del que se dispone para medir el grado de conocimiento y el
compromiso que la ciudadanía tiene con la recolección selectiva, es inválido. El indicador,
que consiste en medir la cantidad de residuos que el ciudadano entrega y que no llegan al
relleno sanitario, no puede ser medido en los actuales sistemas de GRSU, ya que se carece
de los mecanismos técnicos y sociales de recolección especializada para cada tipo de
residuo.

240
Dicho lo anterior, es necesario especificar que en residuos sólidos, un diagnóstico
temporal64 en el que se cuente con la participación voluntaria de la población, siempre
conllevará sesgos, y por lo tanto no será confiable. Dichos sesgos están representados por
la posibilidad de que los ciudadanos sigan disponiendo de una fracción de sus residuos por
los medios tradicionales, o que deliberadamente se abstengan de entregar algunos tipos
de residuos por motivos personales (medicinas, residuos sanitarios, papelería de oficina, y
otros). De esto se puede concluir que un diagnóstico que pretenda generar una
abstracción que represente el nivel educativo ambiental de la ciudadanía, en materia de
residuos sólidos, no sería útil para diseñar modelos o escenarios, ya que las condiciones
del mismo sistema lo impiden, e insistir en esto65 significaría un desperdicio de recursos.

En residuos sólidos, el costo de un diagnóstico educativo aceptable es igual al costo de

intervención para lograr un sistema de GRSU más sustentable. En otras palabras, la única
forma de generar un modelo educativo ambiental funcional, es generando al mismo
tiempo los mecanismos técnicos y sociales para que dicha educación se refleje y sea
medible. La evidencia de esto es que los sistemas actuales de GRSU funcionan a pesar de
la carencia de indicios de educación ambiental real en la ciudadanía, dicho de otra
manera, el actual sistema de GRSU no requiere de educación ambiental porque es
mantenido artificialmente a través de otros incentivos. Esto puede ser explicado por la
antigüedad que tienen los modelos de GRSU que siguen los municipios. Dichos modelos
provienen de un pasado en el que los residuos eran más homogéneos, menos peligrosos,
se generaban en menor cantidad y su potencial degradante aún no había sido identificado.
Así, lo que estamos viviendo es la migración de un modelo simple hacia un modelo
complejo que aún no termina por delinearse. Esta evolución también puede ilustrarse en
palabras de Sánchez Vidal:

64
Diagnóstico temporal se entiende como una caracterización de residuos que se realiza a partir de la
clasificación de todos los residuos que un determinado número de hogares generan durante un periodo de
tiempo.
65
Por ejemplo a través de encuestas de conocimiento general en las que las personas responden lo que es
políticamente correcto, a pesar de que en la práctica realicen lo que resulta más económico, más fácil y
menos coercionable.
241
 La sociedad pasa, en fin, de ser un todo cohesionado, integrado y relativamente
estático a ser un conjunto diverso y dinámico de instituciones y sistemas
especializados y autónomos cuyos intereses y proyectos es preciso coordinar o,
cuando menos, hacer compatibles (Sánchez Vidal, 1999, pág. 14).

El mejor diagnóstico educativo que se puede tener es el porcentaje de cobertura que

tenga un sistema de GRSU más sustentable, cuyo financiamiento no provenga
completamente de un ayuntamiento, sino que posea una estructura de financiamiento
endógena, condicionada a la calidad de la clasificación de residuos y al reciclaje y
reutilización de estos, mediante mecanismos de mercado. Sólo en dicho escenario se
puede tener certeza y confiabilidad acerca del nivel educativo de la ciudadanía, a través
de una medición válida. Cabe rematar que para la construcción de este escenario, se
requiere la pluralización de los actores involucrados y la institucionalización de todos ellos,
con la finalidad de que no se generen exclusiones dentro de un sector que ya de por sí
está muy bien representado por los excluidos.

5.2 Tendencia del discurso

El programa de educación ambiental “Separada no es basura”, se trata de una serie de

acciones centralizadas por SEMADES, las cuales contemplan distintas acciones: la
generación de materiales didácticos para su uso en los diferentes escenarios en los que se
les requiere, la realización de campañas mediáticas encaminadas a informar acerca de la
clasificación de residuos y el reconocimiento de aquellas personas que se distingan por
realizar labores informales de educación ambiental, esto último a partir de una estrategia
denominada: “Cadena de promotores por los residuos”, y en la cual se profundizará más
adelante.

242
La naturaleza de estas acciones les permite ser contabilizadas al margen del desempeño
de los sistemas de GRSU, de manera que la aplicación directa del programa de educación
ambiental se desentiende de su impacto real. En otras palabras, el medio se convierte en
el fin, y el fin real desaparece. Esto es comprensible a partir del proyecto en el que se
enmarca el componente de capacitación ambiental, siendo este el proyecto número 1:
“Fortalecimiento y actualización de los instrumentos de planeación así como la promoción
de la elaboración de ordenamientos ecológicos locales y el desarrollo de una cultura
ambiental integral” (Gobierno de Jalisco, 2009). En este sentido, el componente educativo
queda sujeto a una lógica que no le otorga los facilitadores operativos que lo lleven a
tener un impacto fuera de la fiscalización del presupuesto público.

A pesar de esto, los componentes de educación ambiental son distinguibles en cada uno
de los nueve proyectos de SEMADES. De esta manera, y teniendo como base los
programas que ya existen y sus indicadores, encontramos que es factible la migración de
algunos indicadores (cuyas metas son fácilmente alcanzables66 pero cuyo impacto y
sostenibilidad son mínimos), hacia una operatividad que incentive a los funcionarios
públicos a buscar el fomento de sinergias que, a través de la vinculación de actores de la
iniciativa privada y de la sociedad civil, garanticen la existencia de una campaña educativa
permanente atada indisolublemente a la calidad de su propio funcionamiento, y cuyo
fracaso deliberado signifique también el reemplazo de sus ejecutores.

De esta manera, y en palabras de Sarramona: “La educación es entendida como un

sistema no sólo abierto sino también complejo, donde los aprendizajes son el resultado de
las acciones conscientes del sujeto y no simples datos recibidos” (2000, pág. 30). Así, la
tendencia centralizadora e impermeable a la ciudadanía que ha seguido SEMADES,
evolucionaría hacia la complejización del modelo educativo, la pluralización de sus

66
Por ejemplo las pláticas educativas en escuelas, los materiales didácticos entregados, los talleres
realizados, los spots transmitidos, los anuncios desplegados en prensa y vallas, así como la organización de
eventos relacionados.
243
actores, la dispersión de la incertidumbre, y el surgimiento de una informalidad educativa
recalcitrante que nacería como mala hierba por doquier.

La metáfora de la mala hierba permite ilustrar una futura tendencia que adquiere matices
identificables desde la teoría educativa de aprendizaje situado. Para comprender
cabalmente el potencial de este modelo en la educación ambiental en materia de residuos
sólidos, debemos considerar que: “todo pensamiento debe ser visto como situado, y por
lo tanto es mejor explicado por conceptos de percepción y acción en lugar de la
conceptualización de la psicología del procesamiento de la información” (Young, 1993,
pág. 45). De esta manera, es comprensible que los aprendizajes en materia de clasificación
de residuos sólidos y su correcta disposición, se darán de manera más sencilla a través de
innumerables acciones cotidianas promovidas por los más diversos actores sociales, en
lugar de ser generados por campañas mediáticas unidireccionales que carecen de la
capacidad para retroalimentar.

Antes de cerrar la presente sección, es imperativo insistir que los logros obtenidos hasta
ahora son significativos, ya que la tendencia educativa hacia la que se propone migrar, no
hubiera tenido potencial para materializarse si se hubiese sugerido de manera apriorística
al programa educativo ambiental: “Separada no es basura”, ya que no hubiesen estado
reveladas las condiciones y los actores intersectoriales pertinentes, para llevar a cabo la
migración.

5.3 Sustento pedagógico

El programa de educación ambiental “Separada no es basura”, es aplicado a partir de dos

enfoques, los cuales pueden encontrar sus bases en las corrientes psicológicas conductista
y cognoscitivista. En este sentido, se puede percibir una polarización entre las dos
posturas, y esto es debido a que el programa educativo refleja las carencias del programa
operativo de GRSU.

244
Dicho lo anterior, es necesario explicitar que el enfoque conductista se materializa en la
etapa operativa de la GRSU con enfoque sanitario, en la que el ciudadano entrega sus
residuos sólidos al camión recolector, para después obtener un reforzamiento positivo o
negativo, siendo positivo en los casos en que se realiza la clasificación de manera
satisfactoria y se entregan los residuos el día que corresponde, y negativo cuando se
realiza de otra manera. En las situaciones descritas, el reforzamiento positivo consiste en
el retiro de los residuos, por parte del camión recolector, y en caso contrario, en el
abandono de los residuos en el domicilio.

Por otro lado, el enfoque cognoscitivista y las acciones que lo sustentan, se pueden
apreciar previo al momento de la recolección. Ejemplos de actividades encaminadas a
fomentar aprendizajes son las labores de divulgación mediática, los talleres y los eventos
organizados para crear relevancia acerca de la clasificación de residuos. No obstante, es
necesario especificar que los aprendizajes surgidos a través de estas herramientas
didácticas, a pesar de que pueden llegar a permear la práctica cotidiana y facilitar la
obtención de reforzadores positivos67, no son suficientes para generar sistemas de GRSU
más sustentables que funcionen bajo el paradigma ecológico.

A través del programa educativo “Separada no es basura”, la ciudadanía puede encontrar

distintas fuentes de información, materiales didácticos, talleres y recursos humanos que
fomentan la “reestructuración cualitativa” (Guzmán y Hernández Rojas, 1993) de los
procesos mentales, con la finalidad de que, de manera lógica, se comprenda la relevancia
de la GRSU respecto al impacto que se tiene en el entorno natural. De esta manera, el
enfoque cognoscitivo actúa como un catalizador para el correcto funcionamiento de la
recolección selectiva, la cual a su vez actúa como una evaluación de los aprendizajes
previos, en otras palabras: una persona que separa su basura, es una persona que ha

67
Entendiendo un reforzamiento positivo como el retiro de los residuos del domicilio, en los casos en que se
realiza la clasificación correctamente (o al menos de manera más o menos aceptable) y se entrega el día que
corresponde.
245
tenido aprendizajes significativos, y alguien que no lo hace, no ha tenido dichos
aprendizajes, por lo que se requiere generar desequilibrios (abandonar la basura en su
domicilio), para que exista la motivación necesaria para generar el aprendizaje requerido y
tener éxito en la clasificación de los residuos.

Hasta aquí ambos enfoques son simbióticos y actúan como una eficiente pinza capaz de
sujetar cualquier práctica escurridiza que pueda afectar el funcionamiento de la
recolección selectiva. Hasta aquí no se ha tocado la disposición final en vertedero, y hasta
aquí sólo se ha hablado de enfoques teóricos diseñados de manera unilateral y siguiendo
pautas que promueven el protagonismo del sector público que da certeza e
institucionalidad a un programa que por su naturaleza primigenia tiene un alcance
limitado, lo cual debe cambiar ya que: “La nueva configuración social, hace que no
podamos pensar en un sistema vertical sino en multitud de itinerarios, situaciones,
espacios, ritmos, tiempos y lugares en los que se da el acto educativo” (Asociación
profesional de educadores sociales de Castilla La Mancha, 2010).

En la práctica cotidiana, a pesar de la compatibilidad entre el programa educativo y el

programa operativo de GRSU, los resultados no nos llevan a escenarios lo suficientemente
sustentables, ya que se está actuando para mejorar los indicadores de manera rápida y
artificial en un lapso de tiempo inferior a la duración de una administración, por otro lado,
se está dejando de generar acciones para lograr resultados a largo plazo, que se sostengan
por sí mismos y que adquieran una institucionalización colectiva.

Para lograr la institucionalización colectiva, el programa de educación ambiental debe ser

recalibrado para alinearse con la teoría sociocultural de Vigotsky. Este cambio de enfoque
exige mayor complejidad en las labores del sistema de GRSU, ya que fomenta la
construcción de una correlación directa entre el aprendizaje y el funcionamiento del
sistema de GRSU. En este sentido, los indicadores de evaluación se amplifican y terminan
por abarcar a la disposición final, además de la recolección selectiva.

246
La complejización de las labores del sistema de GRSU tiene que ver con la generación de
“zonas de desarrollo próximo” (ZDP) (Guzmán y Hernández Rojas, 1993, pág. 23) más
variadas, adaptadas a las condiciones de cada ciudadano y de su contexto económico,
social, arquitectónico, laboral, educativo, etcétera. Dicha complejización requiere la
pluralización de los actores y la personalización de los servicios de recolección. Mediante
la multiplicación de los actores involucrados se encuentra la posibilidad de contar con
instructores mejor adaptados que generen la ZDP apta para cada ciudadano y/o para cada
hogar.

Siguiendo la línea argumental anterior, se nos revela que los centros de acopio formales e
informales se presentan como dichas ZDP. En este sentido, también la estrategia de los
puntos verdes representa una oportunidad para ejecutar esta estrategia pedagógica. Por
otro lado, los carretoneros representan a la pluralización de los actores involucrados en la
labor de enseñanza, cosa que implica largos periodos de tiempo para cotidianizarse, pero
que sin duda nos presenta un panorama más alentador.

Así, a través del reenfoque del programa de educación ambiental, es posible conseguir, de
manera gradual pero sostenible, que diversos actores del sector productivo del acopio y
reciclaje de materiales, se involucren en la recolección domiciliaria, ya que son los actores
de dicho sector los que poseen la experticia para generar las ZDP requeridas. Esto en
contraste con los actuales empleados de los servicios municipales de limpia, cuyas
prioridades están más encaminadas a mantener las ciudades limpias y libres de
contingencias ambientales ocasionadas por la acumulación de residuos sólidos.

El interés del sector productivo del acopio y reciclaje es distinto al de los sistemas
municipales de GRSU. Dicha dicotomía revela una limitante de los ayuntamientos, ya que
el fin último de los departamentos de limpia tiene más que ver con mantener la higiene
pública, y esto deriva directamente del trasfondo jurídico – histórico que le transfiere la

247
Constitución a los municipios. Así la inclusión de educadores/recolectores provenientes de
sectores especializados en los distintos materiales de embalaje y compostaje, equilibra la
complejidad actual de los residuos sólidos con la tarea de la recolección selectiva, ya que,
al tener interés en la recuperación de los materiales para su reutilización en lugar de su
entierro, se forjan incentivos genuinos y sostenibles para generar ZDP en el corto,
mediano y largo plazo, de acuerdo a la evolución de la sociedad.

Un ejemplo embrionario para lograr mayor pluralidad en las labores de recolección

selectiva de residuos, lo podemos encontrar en la “Cadena de promotores por los
residuos”, la cual es una estrategia generada por SEMADES para aumentar el número de
ciudadanos que poseen el bagaje de conocimientos necesarios para capacitar a otros en
materia de clasificación de residuos. No obstante, dicho esfuerzo termina en el ámbito de
la educación. Para lograr impactos más directos se requiere que también existan
“cadenas” de recolectores o carretoneros, es decir, elementos operativos que
materialicen la clasificación de residuos y eviten que estos lleguen a un vertedero o
relleno sanitario, una vez que ya se les clasificó correctamente, y no sólo en orgánicos,
inorgánicos y sanitarios, sino en un mayor número de fracciones68 que obedezcan a los
requerimientos técnicos de las empresas acopiadoras y recicladoras, ya que sólo estas
pueden reinsertar los materiales en un ciclo de vida productivo, y para lograr esto último
de manera satisfactoria se requiere una clasificación más exhaustiva que hace palidecer a
la segregación primaria de tres fracciones.

En un escenario con características como las descritas, la calidad y cobertura de la

educación ambiental en materia de residuos sólidos se convierte en algo más evaluable,
ya que, por un lado es posible medir el impacto a través de la comparación de las
cantidades de residuos enterradas históricamente, contra los números más actuales.
Además, se puede dar una doble verificación del dato, ya que las toneladas faltantes en
los vertederos y rellenos sanitarios, se deben encontrar en el aumento de las toneladas de

68
Otras fracciones, por ejemplo la clasificación secundaria: plásticos, metales, vidrio, papel. E incluso más
allá, por ejemplo los plásticos: PET, PEAD, PEBD, PP y PS.
248
residuos reciclados y composteados. De esta manera, la educación ambiental se convierte
en un factor decisivo y no accesorio para el funcionamiento de los sistemas municipales
de GRSU.

5.4 Impacto social y repercusiones en el desarrollo social

El modelo educativo ambiental que actualmente se sigue, tiene grandes áreas de

oportunidad para promover el empoderamiento ciudadano y el aumento de las
vinculaciones intersectoriales. No se puede decir que dicho modelo sea deficiente, sino
que está siendo desfasado por la evolución socioeconómica, por lo que se requiere migrar
hacia paradigmas con mecanismos mejor adaptados para la complejidad, la
heterogeneidad y la incertidumbre.

De esta manera, se requiere de la aparición de nuevos actores con la capacidad para

convertirse en vínculos intermedios y sinérgicos entre: los ayuntamientos y sus servicios
de limpia, ciudadanos con mayor participación y sectores productivos de la iniciativa
privada, así como organizaciones civiles que sistematicen los procesos de transformación
y den testimonio de ellos.

Estos recursos humanos están representados por recolectores/educadores que adquieren

un rol protagónico en la GRSU, convirtiéndose en actores del tejido social en poblaciones
donde su presencia es necesaria. De esta manera, la educación ambiental se desconcentra
del Estado y se difumina por el espectro social, a través de labores cotidianas e informales
de formación en materia de clasificación de residuos sólidos para su posterior
reutilización. La evolución del modelo de GRSU obedece a una tendencia general que
obliga al gobierno a actuar con modestia y buscar otros actores sociales con la capacidad
para realizar las labores educativas requeridas. Dicho en palabras de Sarramona: “la
apuesta no puede ser otra que la instauración de programas de desarrollo comunitario,

249
considerando la educación como una dimensión más de la vida social integrada” (2000,
pág. 36).

Otro aspecto que se debe considerar si se quiere llegar a un modelo educativo/operativo

en GRSU con elementos impulsores de desarrollo social, es que el personal operativo del
sector de la GRSU ha sido tradicionalmente representado por sectores excluidos de la
sociedad. No obstante, su labor es vital para el funcionamiento de las ciudades. Al
respecto, es necesario introducir mecanismos69 que dignifiquen y den certeza al personal
operativo de la GRSU, de otra manera se estaría sacrificando a un sector ya de por sí
marginado, en aras de lograr mayor bienestar para la colectividad.

Además de considerar los factores sociales de un programa de educación ambiental en

transformación, es requisito vigilar el ritmo de intervención ya que se puede caer en
prácticas ficticias que “aceleran” el alcance de las metas y el cumplimiento de los
objetivos de las administraciones públicas, pero que por otro lado mutilan propuestas más
integrales que sí tienen como propósito el impacto a largo plazo, y que surgen desde la
sociedad civil y la iniciativa privada.

La administración pública puede adoptar un discurso en el que se justifica las carencias de

los programas educativos ambientales a partir del hecho de que no se ha dejado que
dicho programa madure junto con la ciudadanía. Esta forma de justificar las insuficiencias
sistemáticas de los programas de educación/operación en materia de GRSU, dan pie a que
se relativice la obtención de resultados y se coloque a las auténticas prácticas sustentables
en un pedestal lejano al que sin duda se llegará tarde o temprano. Al respecto, Posada
Escobar comenta: “El peligro del relativismo es que da cobertura ideológica a formas
suaves de racismo sin raza y a prácticas guetizadoras u hostiles a la convivencia
intercultural” (2005, pág. 3). De esta manera, la polarización de los actores sociales
involucrados en la GRSU queda garantizada por un magnetismo emanado desde las

69
Por mecanismos se entiende la seguridad social, medidas de higiene y precaución, salarios estables,
horarios aceptables, y otros.
250
instituciones públicas que, a través de su discurso, promueven la ausencia de acciones
colectivas auténticas, ya que en apariencia parece haber suficientes propuestas en el
terreno, cuando en realidad estas no van dirigidas a satisfacer necesidades de la
comunidad sino de la misma administración pública y de los detentores del poder político
institucionalizado.

251
CAPÍTULO 6. Tendencias en la gestión de residuos de Zapopan

En este capítulo plantearemos las dos tendencias que hemos logrado sintetizar a partir de
la situación actual de los residuos sólidos en Zapopan, enmarcado con la
conceptualización de la acción colectiva como herramienta de incidencia en política
pública, y comparado con los casos nacionales que fueron ya fueron referidos. Todo esto
en concordancia con nuestra postura en materia de educación ambiental.

6.1 Puntos verdes metropolitanos

La primera tendencia que se detecta en la gestión municipal de residuos es el aumento de

la densidad de unidades de acopio en la ZMG. Esto obedece a la legitimación de una
realidad que ha sido tradicionalmente atacada por el gobierno, es decir, la existencia de
depósitos informales. Dichos lugares, históricamente han sido responsables de la compra-
venta de residuos reciclables segregados en origen, es decir, antes de que entren al
camión recolector. Así, la cuestión de los centros de acopio comunitario fue la temática
inicial con la que se abrió la entrevista al representante de SEMADES, quien, al
interrogársele acerca de la factibilidad de dicha estrategia promovida desde la sociedad,
respondió:

Algo que se tiene que se tiene que plantear y quedar bien claro es que la línea que
estás planteando de hacer una conformación de un grupo que pudiera ser el
intermediario entre la parte de generadores y la parte del aprovechamiento,
valorización de residuos, vertederos y transferencias, se encamina ahorita en un
proceso que está planteando la Secretaría. Se hizo un diagnóstico de las
especificidades técnicas con las que se cuenta, las tecnificaciones con las que se
pudiera contar, y esto va encaminado a centros de acopio comunitarios, que es
parte de lo que estás planteando tú como parte inicial.

Para ilustrar la justificación de esta tendencia basta recordar las palabras de Crozier: “Si el

252
sistema cambia, no dejarán ir la primera oportunidad de reiniciar su marcha al frente [los
funcionarios públicos+” (1989, pág. 74). Debido a lo anterior, es de esperar que esta nueva
tendencia, cuyo origen está profundamente arraigado en la informalidad, sea retomada
por el gobierno. No obstante, y a pesar de que el protagonismo se atribuirá el sector
público, son las organizaciones sociales las que garantizarán la eficacia de la propuesta.
Esto se debe a que, idealmente y en papel, la fórmula de “copiar” la labor que tienen los
depósitos y extrapolar las funciones de estos en puntos verdes del ayuntamiento, podría
funcionar. En la práctica, esto es más complejo, por los motivos que nos ayuda a esgrimir el
representante de Avangard:

Lo veo muy difícil porque, de alguna manera, pues lo que yo he vivido, sobre todo
con las escuelas, ese es un parámetro que te puede decir si funciona o no.
Normalmente empiezan con muchas ganas, y ya al final del curso dicen, sabes qué
pues hasta aquí y ya. Depende mucho también de la gente y las ganas que tengan.
Hubo una escuela en el municipio de Ixtlahuacán, en que ellos, como programa a mí
se me hizo muy interesante, contrario a lo de las demás escuelas, o sea, porque
normalmente las escuelas te dicen, trae tus botes, trae tu cartón, y lo van
acumulando y almacenando, y como te digo, a veces no es ni el lugar ni el espacio
adecuado, y se le carga a una persona. Acá lo que hicieron fue un plan de entregas
por mes, entonces, si eran 18 grupos, 9 entregaban un día, y los otros entregaban el
siguiente mes. Entonces, qué es lo que pasaba, en un día podían llevar botella y
cartón, y al día siguiente yo pasaba por ellos, entonces realmente no había
almacenaje, por así decirlo. Y pues era muy redituable porque todo mundo llevaba
ese día. A lo mejor la situación se complicaba en las casas de cada uno de los niños,
porque a lo mejor estaban juntando botellas o cartón, durante todo el mes, y las
mamás estaban histéricas. Entonces, al final de cuentas, la problemática se te va a
reflejar en algún lado, en tu casa, o en la escuela o en el punto verde, al final de
cuentas se va a trasladar a algún lado.

La visión “pesimista” del representante de la empresa recicladora es válida. Se trata de

una postura que, como se verá más adelante, no corta de tajo las aspiraciones

253
gubernamentales (y de muchos de nosotros), sino que acota los escenarios dentro de los
cuales la estrategia tendría más posibilidades de funcionar.

En este momento es necesario visibilizar cómo se entreteje la conceptualización de la

acción colectiva en esta tendencia. Hasta el momento se ha mencionado el aumento de la
densidad institucional, así como la cuestión de los umbrales (de espacio, de paciencia) que
se van a rebasar si no se planifica correctamente. Además de que, y vale la pena decirlo,
esta sinergia tiene más probabilidades de éxito debido a que no proviene de una crisis. Es
verdad que la gestión de residuos podría estar mejor, pero el sistema no ha colapsado en
los últimos meses, a pesar de que habido manifestaciones populares70 que han obstruido
el funcionamiento de Picachos, o que ha sido clausurado en alguna ocasión, la crisis no ha
llegado a las zonas urbanas, y sin embargo, está surgiendo esta necesidad de cambiar de
estrategia.

Esto se debe en parte a la presión que ejerce la legislación federal, pero también a la
existencia de alternativas provenientes del sector informal. Así, el gobierno estatal,
presionado para dar resultados, voltea hacia los actores que mejor ejemplifican la gestión
de residuos con enfoque sustentable, y, mediante una transmutación de las prácticas, así
como una transconceptualización que pretende alejar un poco a la nueva estrategia del
contexto local y alinearla bajo el paradigma europeo de los puntos verdes 71, es que surge
este nuevo tipo de infraestructura, cuyo funcionamiento nos describe el representante de
SEMADES:

En lugar de que lleguen al vertedero [los residuos revalorizables] se está buscando

que lleguen a 27 puntos de la zona metropolitana. Esos 27 puntos están ya en un
estudio, en un diagnóstico que se hizo. [...] Para el caso de la zona metropolitana, lo
que daría una media cobertura, que digas, el ciudadano va a saber que está el

70
Derivadas de las filtraciones de lixiviados en Picachos.
71
No porque sea incorrecto lo que los informales locales hacen, pero en los casos europeos se hace algo
similar desde la formalidad, y es de esperarse que cualquier gobierno se alinee bajo una conceptualización
proveniente de instituciones formalizadas.
254
 centro de acopio de la zona industrial en Lázaro Cárdenas y la [calle] 14. Que si
bien [...] tenemos toda la serie de centros particulares de acopio en esa zona, pero
[la gente] no ve la sensibilidad de decir: ‘hay yo voy a llevar las botellas que saqué’,
no se sienten seguros de llevar 5 botellas, porque ven a las empresotas, entonces,
estos 27 puntos verdes, que es como los están denominando, va a ser con
infraestructura municipal, y en cierto momento se buscará el apoyo tanto estatal
como federal. Pero se está buscando que en forma inicial [...] que pudieran ser
comunitarias, [o] que pudieran ser particulares, pero que se abran al público.

La cuestión de los 27 puntos verdes, presenta el rebase de un umbral muy delicado. En

caso de que funcionaran idealmente, ocurriría un hecho potencialmente catastrófico para
el mercado de reciclables: la monopolización de los residuos revalorizables. Es decir, al
concentrarse en sólo 27 puntos la mayor parte de la materia prima reciclable, las
empresas pequeñas (de nicho), probablemente se verían excluidas. Se generaría una
guerra de precios encabezada por las empresas más grandes que manejan el reciclaje
masivo. No obstante, esto sería matizado por la capacidad de producción de cada unidad
recicladora. Sin embargo, el representante de Avangard propone unos argumentos
tranquilizantes:

Mira, yo lo veo difícil, es muy buena la idea de los 27 puntos, pero no es tan fácil,
porque estamos hablando de una [gran] cantidad de material. O sea, si empieza a
tener afluencia, [...] te lo voy a trasladar a lo que hacen a veces las escuelas. Las
escuelas quieren reciclar y se meten en estos rollos, pero luego ya que se meten se
dan cuenta de que no es tan fácil: 1) porque no tienen el espacio, 2) porque de lo
que estamos hablando es más de volumen que de peso, 3) porque son focos de
infección, al final de cuentas. Y no cualquier persona te maneja ese tipo de
materiales ni tiene las instalaciones con la capacidad, en cuanto a volumen, de
recibir y clasificar, de sacar materiales por tipo de producto. Sería fenomenal, pero
yo la verdad no creo que se pueda dar, o sea, quizá se haga pero con una capacidad
menor, y no con la que se debería tener, sería como algo secundario y adicional a lo
que ya se está haciendo, desde mi punto de vista.

255
Ahora bien, el anterior argumento nos ayuda a replantear la estrategia de los puntos
verdes y darle su justa dimensión. Se trata de una alternativa novata, y como tal, se tiene
que cuadrar ante sus hermanos mayores, que son los depósitos informales. En este
sentido, la cuestión entraña una posible coerción hacia los informales, ya que al
cuestionársele a SEMADES acerca del destino de un depósito informal, respondió: “Ese se
tiene que regularizar conforme a la ley de SEMADES, si quiere prevalecer. *…+ Los puntos
verdes van a ser todos los nuevos”.

Cabría preguntarse qué ocurrirá cuando entren en competencia los centros de acopio
informales y los puntos verdes. Aquí no es necesario hacer ejercicios de imaginación, pues
los antecedentes abundan. ¿Qué ha ocurrido en las zonas aledañas a los vertederos
durante decenas de años? Los depósitos informales han coexistido unos con otros, basados
en la confianza y estabilidad, lo que se representa con pago en efectivo y básculas bien
calibradas, pero sobre todo, el factor clave ha sido la abundancia de residuos reciclables.
Así, de nada serviría tener un solo acopiador para un relleno sanitario, ya que: ¿cuántas
camionetas tiene para transportar el material? ¿Cuántos ayudantes tienen para segregar lo
que los camiones dejan? El poco o mucho valor que los centros de acopio le dan al residuo
reciclable, toma tiempo y trabajo por parte de los propietarios y empleados del depósito.
Así, la cuestión de los umbrales vuelve a retomar una relevancia que ya había sido ilustrada
a nivel de empresas, como nos explicara previamente el representante de Avangard al
explicar que se puede tener la voluntad para comprar 20 toneladas diarias, pero es la
capacidad de procesamiento la que tiene la última palabra.

Las concepciones del párrafo anterior nos pueden dar una falsa idea de que las empresas
recicladoras tienen las mejores propuestas. Esto es erróneo. Los argumentos brindados por
la iniciativa privada provienen de su interés en mantener o generar escenarios beneficiosos
para ellos. Nada más fácil para demostrar esto que plasmar la propuesta del representante
de Avangard para mejorar la gestión de residuos:

256
 Yo creo que, si tuviéramos la posibilidad de mecanizar este proceso, como hacer
pequeñas plantas dentro de los vertederos, sería bueno, o sea, tener bandas de
segregación, funcionando dentro de los vertederos, para que los camiones llegaran
y vaciaran en bandas, no en la tierra, sino que llegaran y tiraran en las bandas y que
se seleccionara, y lo que es orgánico pasara y pues va a terminar enterrado, pero
que lo que se pueda reciclar que se recicle. Obviamente a lo mejor estoy diciendo
una tontería, porque la cantidad de basura que llega todos los días, a lo mejor es
demasiada, como para tener esas pequeñas plantitas. Porque te estoy hablando de
1000 toneladas de basura diarias. Pero si se hace un poco cada vez, pues podría
mejorar. Y pues hay muchos intereses aparte: políticos, de partidos, de municipio,
de estado, de organizaciones, hay mucha disputa.

La anterior contribución, aunque realista, nos ilustra acerca de la parcialidad de una

propuesta que no contempla los intereses de múltiples actores sociales, sino que se centra
en la maximización de las ganancias en el corto plazo. Esto nos lleva a recordar que se
deben buscar escenarios factibles en el corto plazo, pero encaminados a lograr lo óptimo
en el largo plazo. Dicha cuestión de la factibilidad y la optimalidad es bien expresada por la
postura de SEMADES, en lo que se refiere a los residuos orgánicos, los cuales presentan
complejidades extra para su revalorización, dada su cantidad, su bajo o nulo valor
comercial, así como su factor putrescible. En este sentido, y ante la actual carencia de
capacidad de procesamiento para este tipo de residuo, la propuesta gubernamental es:

La sugerencia de lo orgánico es el composteo domiciliario. Si tú como persona te

interesas en que se composten tus residuos lo haces tú mismo. Para una empresa
de disposición final o a una autoridad, es costoso, es un sistema logístico muy difícil,
para la cuestión de los sólidos urbanos. [...] La idea es armar una estrategia para el
manejo de residuos separados, que tú como particular sí puedas hacer uso de los
centros de composta, pero que tú seas quien lo lleve, no el camión recolector. Y
que te den a cambio material. [Los centros de composta] serían dentro de los
puntos verdes. [Los puntos verdes] van a ser unas bodeguitas de por lo menos 20 x
10 metros.

257
Esta voluntad de contar con capacidad de compostaje en los puntos verdes, es loable. Sin
duda requerirá de un periodo de aprendizaje, para dominar esta actividad productiva,
como ya nos explicó previamente el caso de Quispe Limaylla. No obstante, lo que se
puede resaltar de la cuestión es que, tentativamente, existirá una certidumbre para la
comunidad. Esto es, no habrá duda de que dichos puntos verdes tendrán capacidad para
revalorizar los residuos segregados, cosa que actualmente no existe, pues el camión
recolector no brinda dicha certeza. En este sentido, se trata de un objetivo explícito de
SEMADES:

Lo que se busca ahora es una cadenita en la cual ya no digamos, pos sí, yo sé que el
vecino [compra y] vende [reciclables], pero, y si le llevo y se dedica a otra cosa,
entonces [se trata de] que no exista esa incertidumbre, que sean centros
totalmente abiertos y se puedan llevar materiales de cualquier tipo. [...] Ya llegas tú
con tu cartón y va en esta esquina, el aluminio va en esa otra, y lo único que van a
hacer son transferencia. [...] Quizá metamos al DIF y a grupos sociales de apoyo, o
a algún grupo comunitario que digan, bueno, lo que saque del material, porque
sabemos que todo el material es comercializable, entonces eso va a ser para los
colonos, para el fraccionamiento, para la escuela, o sea, se va a organizar de tal
manera que funcione solo.

Es necesario explicar además, que la estrategia se plantea como un proceso paralelo a la

recolección tradicional. De esta manera, la gestión ecológica de residuos se posiciona
como una práctica que fomentará el surgimiento de instituciones que, aunque primitivas
en sus inicios, buscarán hacer las cosas de forma más sustentable. Esto provocará que los
esfuerzos sociales se encaminen al fortalecimiento de las alternativas, en lugar de
desgastarse en la denuncia del status quo. SEMADES no ignora esto, pues como nos
explica su representante, se trata precisamente de institucionalizar las alternativas:

A partir de 2011 ahora sí las rutas van a ser selectivas, un día una cosa [inorgánicos]
y otro día las otras dos [orgánicos y sanitarios]. Entonces, bajo ese concepto, la

258
 gente va a tener la elección, ‘me espero el día que toque, o separo la etapa
secundaria y yo lo llevo a vender o a regalar para que alguien se beneficie con eso’.
[...] Se va a tener un beneficio directo o un beneficio social. [...] Se la entregas al
camión o la llevas para que nos arreglen la calle [...], va a haber como una especie
de conformación de grupitos, donde el municipio abandere el proceso, pero [el
punto verde] esté a cargo de algún grupo social [...] bien alineado. Sabemos que el
cartón de a kilo no cuesta, pero de a tonelada sí, y ¿quién es el beneficiario? [Se
trata de] que [la gente] sepa exactamente para qué es ese proceso y cómo lo
pueden hacer, y que socialmente se llegue a ese punto donde el municipio elija una
estrategia para todos, [que no] administre ese recurso, *…+ porque se cambiaría la
figura, [...] entonces tienen que manejarlo desde el principio como un proceso
social, no puede ser una enajenación municipal.

Resulta también interesante que la estrategia de los puntos verdes se maneje como algo
abierto, es decir, de libre adquisición para distintos grupos. Al tratarse de espacios
legitimados por los ayuntamientos, gozarán del beneficio de cualquier estrategia
promocional que se haga. No obstante, esto también atraerá a actores que deseen
beneficiarse personalmente de esta táctica de gestión de residuos. Así, una visión
determinista pugnaría por prohibir la concesión de estas instalaciones a empresas
lucrativas, sin embargo, no creemos que eso sea necesario. El proyecto se maneja como
algo abierto, de acuerdo a la siguiente descripción:

No se va a cerrar el esquema a que si eres carretonero, recolector o ya tienes

centro de acopio no le entres. Se va a limitar a que la infraestructura, si a ti te
interesa, son estos 27 domicilios, [...] quizás ahí pueda conseguir que sea alguno de
los que ya existen [centros de acopio], entonces sabes qué, qué requisitos tienen.
[...] Sin que quede cerrada [la opción] de que digas, yo que soy recolector, y
conoces bien la zona, pos mejor permítanme a mí abrirlo. Si tienes con qué y
cumples requisitos pues es tuyo.

A partir de lo anterior, es necesario fundamentar nuestra renuencia a privilegiar grupos de

259
la sociedad civil para administrar esta infraestructura municipal. En primer lugar, se
trataría de un privilegio artificial, en segundo, nada garantiza que una organización civil
administre de mejor manera un centro de acopio, y en tercero, no es recomendable que
sean neófitos los que se dediquen a la administración de un negocio de este tipo, y menos
en los albores de la estrategia. Sí sería benéfico que se vincule al punto verde a una
organización, pero su administración interna debe realizarse por recursos humanos
capacitados en las labores de: pesaje de los residuos, pagos, segregación, detección de
fraudes (arena o piedra en botes de aluminio, identificación de metales, humidificación
deliberada del papel y cartón, plásticos contaminados, residuos peligrosos disfrazados,
venta de materiales robados, residuos no reciclables72, etcétera), prensado, carga de
vehículos, estibado, comercialización, transporte, permisos. Todo esto es relevante para el
éxito de un depósito, y puede resultar abrumador para el que no conoce dicha dinámica
de trabajo, además de redundar en pérdidas monetarias, multas e incluso clausuras.

Finalmente, debemos continuar con la siguiente tendencia que hemos detectado durante
la elaboración del presente documento. No sin antes aclarar por qué la tendencia se ha
denominado “puntos verdes metropolitanos” y no “puntos verdes municipales”. La
explicación nos la ofrece el representante de SEMADES:

Se está buscando ya no tener un programa municipal, sino que se están buscando

agremiar varios municipios para cualquier sector, que es el Sistema Intermunicipal,
los SIMAR que ahorita se están trabajando. Bajo ese proceso, zona metropolitana
no queda afuera. Por ahí se tiene la tentación de que exista el Consejo
Metropolitano, al cual ya pertenecen varios municipios pero, es un sistema distinto,
sí es un OPD, pero que va a ser como si fuera el SIAPA de la basura. [...] Que opere
administrativamente, jurídicamente, y en forma circunstancial con un presupuesto
propio asignado por una donación ya establecida por cada autoridad municipal que
haga uso de los sistemas.

72
Fuimos testigos de este tipo de fraudes durante la etapa de la observación participante. No significa
necesariamente que hayamos incurrido en todos ellos.
260
6.2 Segregación en origen

La siguiente tendencia que se ha identificado es la de la segregación en origen, la cual ya

habíamos bosquejado previamente. Esto significa que en los próximos años, la labor de
rescate de residuos reciclables, que han venido realizando los actores informales,
desplazará su epicentro de los basureros hacia las calles de la ciudad. Esto a partir de la
separación primaria que las personas realizan cotidianamente73, y del aumento de la
infraestructura para comercializar los residuos sólidos reciclables.

Esta tendencia es bien vista por el sector reciclador. Al respecto, el representante de

Avangard nos da su opinión respecto a los residuos segregados y recolectados
directamente en casa:

Para empezar se evitaría mucha merma y el material estaría más limpio. Si se

tuviera la delicadeza de tener separados los materiales, obviamente no se llenan de
comida, no se llenan de tierra, no los aplasta la excavadora [en el relleno],
obviamente cuando llueve, tú sabes, cómo hay mucho lodo, entonces, todo eso de
alguna manera algunas veces se adhiere a la botella, y eso te genera mermas [...].
Se le tiene que dar un proceso más exhaustivo porque la limpieza tiene que ser
mayor. Entonces, por ejemplo, si yo uso una x cantidad de químicos para limpiar el
material, a lo mejor le tengo que poner un porcentaje mayor, o lo doble para que
quede realmente limpio.

Esta tendencia comenzó a surgir a partir del proceso de recolección selectiva que comenzó
en 2008, sin embargo, conforme ha ido madurando, su impacto aumenta y nos permite ver
con mayor claridad los posibles derroteros que esta directriz tomará. Por un lado, nuestra
propuesta, que se explora más adelante, se dirige hacia el acompañamiento en la
organización de actores informales, para que sean ellos quienes realicen el traslado de los
residuos segregados, con la finalidad de que la población no sea forzada a realizar un

73
Gracias a la promoción que se dio, hay que decirlo, a la NAE SEMADES 07/2008.
261
comportamiento demasiado alejado de lo cotidiano. Por otro lado SEMADES sí busca que
esto último se realice, como nos ilustra el siguiente testimonio:

La idea es que la gente vaya, y dentro de un sistema de servicios de recolección

municipal, quede más o menos balanceado. Que ahorita sabemos que rescatan
mucho los camioneros, ya ni al pepenador le llega eso, porque están separando
desde el momento en que sale la señora con una bolsa con botellas de vidrio, ya no
lo avientan a la caja, lo ponen por ahí en un costalito. [...] La idea es que hasta ellos
mismos, [...] en lugar de llevarlo a los centros de acopio que están por la orilla, ellos
tengan la opción de elegir, [...] y que sí tengan una especie de incentivación. Y que
finalmente, si incentivas el kilo de cartón a 50 centavos, todo mundo te lo compra a
peso. Entonces ya tuviste 50 centavos de ganancia, que pudiera funcionar por sí
mismo [el punto verde].

Así, se visibiliza que se pretende que, la población y los camioneros trasladen los residuos
revalorizables a los puntos verdes. La experiencia y los testimonios previos nos indican
que el escenario se complejizará y estabilizará en una nueva distribución de las funciones
cotidianas de cada actor. En este sentido, también vale la pena explorar el papel que
tendrán las empresas recicladoras en esta nueva tendencia. Al respecto, tenemos la
opinión del director de aseo de Zapopan, quien comenta que podrían ser empresas más
pequeñas de reciclaje las que sí quisieran entrarle a esta dinámica de trabajo, más
comunitaria, con promotores, y de manera que, como ahorita están fuera de la jugada por
no tener trato con el sindicato de Picachos, probablemente estén más dispuestas a
participar en nuevas modalidades de intercambio de residuos sólidos reciclables. No
obstante, no pasará mucho tiempo antes de que las grandes recicladoras también
reclamen la parte que les corresponde en este nuevo paradigma de recolección.

Asimismo, los actores mejor empoderados tampoco serán indiferentes a esta nueva
tendencia. Los sindicatos de pepenadores pronto buscarán adaptarse a esta nueva labor
de recolección domiciliaria, la cual si bien es más higiénica, también presenta riesgos

262
como el tráfico, al cual se enfrentan los carretoneros día a día. En este sentido, es de
esperarse que la ZMG pueda absorber a los recursos humanos que se trasladen a esta
labor, los cuales buscarán adherirse a aquellas organizaciones, sean empresariales,
sociales o gubernamentales, que les garanticen no sólo la compra de los materiales, sino
la exclusividad de recolección en determinadas rutas.

Esta cuestión, aunque será el quid de la nueva tendencia, aún no se ha vislumbrado como
una potencial fuente de ventaja competitiva para los carretoneros. La estrategia parece
estar más dirigida a mejorar la regulación de la recolección cotidiana, como nos ilustra el
representante de SEMADES:

Pudiera plantearse como que el carretonero va a andar haciendo sus recolecciones

diarias y sacando el pan del día, su cartoncito y plástico que rescate, y que los
puntos verdes le compren, en lugar de ir a llevar hasta las orillas y juntar en su casa
[...]. La idea es esa, que sí pueda ser un centro de compra-venta de materiales. [...]
Los puntos de verdes van a tener comprobantes municipales, va a ser un
documentito donde diga, este punto ubicado en Pablo Neruda esquina con Río Nilo,
recibió de tal particular, si requieres la instrucción claro, porque si no requiere
comprobante pues para qué pides, pero si es una Farmacia Guadalajara, [diría el
comprobante], recibí de Farmacia Guadalajara tanta cantidad de cartón traída por
Don Pedro. Y le sirvió el comprobante a la farmacia. [Así] yo ya no le exigí al
carretonero intermedio a regularizarse, porque pasa a ser una parte en el engrane
principal del proceso.

Es a partir de lo anterior que se puede vislumbrar un escenario conflictivo en la

recolección domiciliara de residuos segregados. Esto no se ha visto aún, porque los
actores sociales del terreno se están centrando en las bondades del enfoque de los puntos
verdes. Su popularización provocará que se rebase un umbral, este es el de la cantidad de
residuos que mantiene a los pepenadores en el vertedero. Cuando dicho flujo de residuos
sea castigado hasta un punto en el que su mínima cantidad no permita la sobrevivencia,

263
estas personas saldrán a la calle de manera organizada y, dado que en la calle la basura no
es de nadie, será cuestión de tiempo antes de que surjan los primeros conflictos, en caso
de que los sindicatos no sean capaces de asimilar a todos los carretoneros neófitos y
arraigados que todos los días transitan por la ciudad.

La situación descrita no pretende ser alarmista. La situación no está desprovista de

precedentes, como nos comenta el representante de Avangard acerca de un caso del que
pudo ser testigo:

Acabo de ir a Morelia, y platicando con un cliente, me dicen que ellos hablaron

directamente con los carretoneros, y creo que ellos llegan a un punto verde, algo
así, y ahí dejan ya todo lo que es PET, [y otros reciclables], y obviamente pues es un
material super limpio, que tiene un sobreprecio y que todo mundo se lo pelea
porque es un material super limpio. Pero ya viene separado lo que es lechero, lo
que es multicolor, lo que es cartón, por los mismos carretoneros, entonces llegan y
ahí ya lo depositan, y se les paga. O sea, los beneficiarios, a final de cuentas, o los
que obtienen un beneficio económico también, son los carretoneros.

En este sentido, es de esperarse que un aumento en la calidad del material, provoque un

aumento en el precio pagado por kilo de reciclable. Mejorando por ende, la economía de
estos actores informales. Como se puede ver en el citado caso, son los carretoneros los
que realizan el traslado de los residuos segregados por la población. Esto al contrario del
escenario propuesto por SEMADES, en el que es la población quien realiza dicho traslado.
El gobierno estatal no está solo en dicha postura, ya que el dueño del centro de acopio
informal, también opinaba que, más que tener una red de micro-recolectores que vayan
de casa en casa y lleven los residuos a los depósitos o puntos verdes, sería mejor que cada
familia llevara sus residuos a vender. No obstante, nuestra postura antagónica se sostiene
a partir de lo observado y realizado durante el periodo de observación participante, así
como la experiencia obtenida en el cuasi-experimento realizado. Lo que atestiguamos es
que la mayor parte de la gente no lleva sus residuos reciclables más allá de su banqueta,

264
aunque sí realizan la clasificación de los mismos.

Finalmente, cabe mencionar el punto de vista del director de aseo público, quien, al
interrogársele acerca de la factibilidad de que los camiones recolectores tengan prohibido
recoger aquellos residuos para los que existen canales alternativos de revalorización, su
postura es tajante: “Para que la recolección en origen funcione, tiene que haber un canal
alternativo que sea 100% fiable”.

Así, queda establecida otra coordenada de la tendencia: los carretoneros tendrán que
ganarle al camión recolector o, en su caso, establecer un sitio de recolección distinto a la
banqueta, y esto último se tendrá que hacer de casa en casa, persona por persona. Esto
debido a que promover que los canales informales son 100% fiables, implica posibles
rumbos indeseables de acción para los ayuntamientos municipales, quienes en algún
momento podrían considerar prescindibles a los departamentos de aseo y limpia.

Finalmente, estas dos tendencias se vienen a convertir en la continuación de las

conclusiones plasmadas en el apartado de los antecedentes, de ahí que se privilegiara a
los 3 citados productos académicos, dada la validez que han demostrado tener en el largo
plazo. Hemos visto como las conclusiones del Dr. Bernache Pérez, en lo referente a la
participación social, la consolidación de programas de separación y comercialización, así
como la disminución de los residuos enterrables, son cuestiones sobre las que se incide
directamente. Esto sin olvidar el establecimiento de centros de acopio para la ciudadanía,
los cuales pueden ser concesionados a particulares, como nos recomendó la Dra.
Velázquez Patiño, y por supuesto, siempre considerando la terminante
conclusión/recomendación del artículo de Long, quien podría estar tranquilo de saber que
la salida de los pepenadores de los basureros es sólo cuestión de tiempo.

265
CONSIDERACIONES FINALES

Propuesta de acción

A partir de las dos tendencias detectadas, las cuales surgen del análisis de la situación de
los residuos sólidos urbanos en el municipio de Zapopan, así como su contraste con los
casos registrados a nivel nacional, además de la categorización conceptual de todo este
caudal de testimonios surgidos del terreno, es que podemos aspirar a sugerir una ruta
para incidir sobre la política pública de gestión de residuos, desde un enfoque de
desarrollo social.

El presente apartado, al igual que el resto, no busca ser exhaustivo, más bien se trata de
un mero pretexto para hacer un llamado a la acción y catalizar la transición paradigmática
que está ocurriendo en materia de gestión de residuos. Así, nuestra propuesta va
encaminada a ser ejecutada por organizaciones de la sociedad civil, sobre todo aquellas
con experiencia operativa en labores de desarrollo comunitario, ecologismo, protección
de los derechos sociales, educación y otras similares. Esto no significa necesariamente el
nacimiento de una nueva súper organización, sino la adopción de nuestras breves y
humildes sugerencias por parte de aquellas instituciones que ya realizan labores
operativas tendientes a seguir el paradigma ecológico de gestión de residuos.

Así, dividimos nuestra propuesta en cinco funciones necesarias para fomentar el

surgimiento de acciones colectivas capaces de materializarse en instituciones arraigadas.
Cabe hacer la aclaración que no se busca que la institución arraigada sea un centro de
acopio, ya que este sólo es un nodo de la red de infraestructura en gestión de residuos
(que puede ser administrado por empresarios, escuelas, ayuntamiento, otras
organizaciones sociales, iglesias, recicladoras, etcétera), por otro lado, la institución es
aquella organización que promueve, acompaña y vincula a los diversos actores del
territorio. Así, a continuación describimos las funciones que consideramos indispensables
para construir una institución arraigada y adaptada a nuestro tiempo:

266
Vinculación de pepenadores y carretoneros en recolección de origen.
En un primer momento es necesario identificar a aquellos recursos humanos que, de
forma atomizada, habitan en el territorio y se dedican a las labores informales de
recolección y segregación de residuos reciclables. Este proceso tiene como finalidad
conocer las problemáticas a las que se enfrentan estas personas y comenzar a bosquejar
líneas de trabajo. De ninguna manera se pretende generar un “mapeo” para obtener el
número de gente que se dedica a eso. Finalmente, en un primer momento ese dato es
irrelevante. Lo que importa es conocer de qué manera la acción sinérgica promovida por
una potencial acción colectiva puede mejorar la vida de estas personas, a través de la
facilitación de la labor que ya realizan. No es hasta que se cuenta con rutas de hogares
que han aceptado participar en esta modalidad de recolección, que vale la pena comenzar
a buscar, ahora sí, a carretoneros que deseen cubrir dichas rutas de hogares que realizan
la separación en origen.

Vinculación con la comunidad para capacitación ambiental para casas.

Siguiendo las premisas de nuestro capítulo de educación ambiental, el trabajo de
capacitación y concientización es indispensable para garantizar el apoyo de la población.
En este sentido, se debe trabajar para lograr que los residuos reciclables sean apartados
para las personas que se especializan en dicha recolección. Para lograr esto, se pueden dar
múltiples estrategias, por ejemplo: la selección de un horario de recolección para los
reciclables, o un día específico para determinada ruta o zona, también se puede generar
un distintivo para que los carretoneros puedan identificar las casas que participan de este
tipo de programa de recolección promovido desde la sociedad civil, o incluso establecer
un determinado punto en la banqueta para dejar los residuos reciclables. Las posibilidades
son varias. Aquí lo que importa, y cuyo escamoteo garantizará el fracaso de cualquier
intento de acción colectiva, es el trabajo de ir de casa en casa y hablar con la gente,
dialogar y conocer las problemáticas al interior del hogar. Nuestra experiencia nos dicen
que existen barreras inerciales iniciales que caen fácilmente tan pronto se demuestra que
la nueva propuesta funciona. Estas inercias son normales, ya que existe temor a que el
nuevo recolector no pase el día y hora que dijo, también se tiene miedo a que les

267
esculquen la basura. Finalmente, nada garantiza que la totalidad de la población
participará, sin embargo, una vez que una idea demuestra ser verdadera, es creída, y
aceptada por los que se enteran.

Aquí cabe hacer hincapié en que no se trata de formar un sistema demasiado rígido, sino
que sea las mismas ventajas de esta modalidad de trabajo las que impriman formalidad y
la rigidez necesaria en los procesos. En términos claros, llanos y coloquiales: no se trata de
solicitar a la población que realice una clasificación exhaustiva, porque el día que no pase
el carretonero habrá mucha frustración. Tampoco se trata de intentar obligar a los
carretoneros a que recorran determinadas rutas de manera obligatoria, ya que puede
haber gente muy comprometida pero que, sinceramente, no genera gran cantidad de
residuos valiosos. ¿Entonces qué diferencia hace el hecho de que se inmiscuya una
entidad organizadora?

La vinculación de los carretoneros a una organización que los cohesione, puede fomentar
el surgimiento de nuevas prácticas que deriven en la simplificación del trabajo de estas
personas. Se pueden establecer puntos intermedios de acopio en los que un transporte
mecanizado puede fácilmente realizar una labor de carga y descarga, liberando a estas
personas de la labor de pedalear y caminar cargando decenas de kilos de peso de
material. Otra posible ventaja es la legitimación del sistema de recolección alternativo,
esto es, al estilo del grupo de pepenadores de Hasar, (y dada la simpatía percibida por
parte del funcionario estatal hacia el grupo que utiliza un uniforme), se puede formar una
identidad colectiva que utilice los recursos semióticos de los que se valen las
organizaciones para distinguirse en el espectro de la sociedad, a pesar de que al interior
exista cierta flexibilidad, la cual los mismos miembros deben acotar para su propio
beneficio.

Vinculación con empresas.

La cuestión de la vinculación con el sector privado lucrativo es clave. Si bien los
carretoneros están todo el tiempo en contacto con los centros informales de acopio, es a
partir de la creación de una consciencia colectiva y de la asimilación de dichos centros de

268
acopio (si somos triunfalistas) como eslabones de un sistema alternativo de recolección,
que se vuelve posible pensar en negociaciones de venta al mayoreo a las industrias
recicladoras, con el objetivo de obtener mayores beneficios económicos para los
participantes. En este sentido, no se busca “comprar” centros de acopio, ni siquiera
invertir en terrenos y colocación de este tipo de instalaciones, sino crear alianzas que sin
comprometer el patrimonio propio, permitan trabajar en conjunto en aras de obtener un
beneficio superior. Es decir, se sacrifican algunas cosas, por ejemplo la posibilidad de
pagar más barato el precio por kilo a cada carretonero, pero se gana en otras, por
ejemplo, la posibilidad de obtener más material de más carretoneros. Por otro lado, para
el recolector informal tal vez le afecta en que se le limitaría a vender en un solo sitio todo
lo que encuentra (aunque ya de por sí así sucede), pero puede obtener un poco más de
beneficios por su trabajo, o un menor tiempo de traslado a partir de zonas intermedias de
carga y descarga.

Para las empresas recicladoras, pagar un precio más alto puede redundar en mayor
seguridad de abastecimiento, lo cual, como ya vimos, es una incertidumbre constante.
Finalmente, para este tipo de empresas no haría mucha diferencia esta nueva dinámica de
trabajo, ya que están acostumbradas a tratar con sindicatos que agremian a decenas o
centenas de pepenadores, sólo que en este caso, esas mismas personas laborarían para
otra organización (o incluso para el mismo sindicato si este hace alianzas con
organizaciones que se encarguen de consensar el apoyo de la gente a nivel de calle).

Una cuestión más en la que cabe profundizar, es, ¿intentará la institución arraigada
sustituir a la empresa recicladora en algún momento? Consideramos que, dada la
experticia que estas entidades tecnificadas tienen, el costo de transitar hacia el
crecimiento vertical sólo sería factible si las empresas recicladoras no garantizaran un
precio justo, dadas las condiciones del mercado.

Esto nos lleva a una cuestión que se vincula con el siguiente apartado: la transparencia. La
institución arraigada debe ser transparente y rendir cuentas a todos sus agremiados,
incluyendo a la población en general. Esto obliga a la empresa recicladora a compartir

269
información sensible, el cual sería un requisito que, en caso de incumplirse, derivaría en
una dura escisión74 con el resto del sistema alternativo de recolección.

Por otro lado, y siguiendo las cuestiones que tienen que ver con las empresas privadas,
¿qué hay del financiamiento? Cómo puede pagar una empresa recicladora los
rendimientos que sus accionistas exigen, dado que, por otro lado, sus proveedores de
materia prima también reclaman un pago decente.

Esa es la historia más antigua y no tiene una resolución sencilla, pero una línea explicativa
para desenrollar la cuestión es la siguiente: en la medida en que los financiamientos
puedan ser endógenos y colectivos, se podrá prescindir de los onerosos pagos de
rendimientos bursátiles a los inversionistas. Finalmente, estas personas se arriesgaron al
invertir y desde un inicio plantearon cuánto querían de utilidades. El hecho de que sea o
no sea inmoral es un debate que no nos interesa. Hasta que no sea posible abandonar las
prácticas de financiamiento provenientes de capital concentrado, se estará sujeto al pago
de rendimientos financieros abusivos, que impactarán en la calidad de vida de los
colaboradores de la institución arraigada. Otra línea de solución es que, obtenido el
retorno de inversión inicial, los inversionistas acepten acotar sus márgenes de ganancias a
cambio de obtener un ingreso estable en el largo plazo. Finalmente, las acciones de sus
empresas también pueden ser bien calificadas por las evaluadoras internacionales si los
directivos pueden garantizar que existe una seguridad financiera en el largo plazo. Esto
último se trata de la acotación de los detentores del capital financiero a partir del
empoderamiento de supracolectividades con potencial sustitutivo.75

74
Tanto para la recicladora que se queda sin materia prima, como para la estructura de recolección que
debe iniciar un proceso de adquisición de tecnología y experiencia en reciclaje masivo, sin garantía de éxito.
75
Aquí se describe un pequeño bosquejo de algunas líneas de acción, sin embargo, explicar la batalla que se
podría dar entre una supracolectividad con capacidad para comprar tecnología propia, contra un grupo
bursátil, capaz de importar materia prima barata, sería materia de una tesis financiera. En este sentido, la
supracolectividad deberá buscar la globalización, dada la naturaleza global del capital financiero y sus
detentores. Sólo así se pueden obstruir futuras vías de dominación hacia la institución arraigada. Esto a
partir de que, por ejemplo, si en China hay dispersión de recolectores de residuos reciclables, se obtendrán
materiales a bajo precio, castigando la calidad de vida de estas personas asiáticas, y destruyendo nuestra
estrategia local de desarrollo social. Claro que la competencia juega en contra de esta estrategia anti-
hegemónica (refiriéndonos a la hegemonía de la institución arraigada), pues al escasear el recurso, el precio
270
Vinculación con gobierno para cumplir con regulación y ser un interlocutor empoderado.
A partir de la existencia de una mayor organización, es posible generar una “economía de
escala”, en lo que se refiere a la regularización de los recolectores informales. Así, se
vuelve factible contar con una contabilidad general y con comprobantes fiscales y
ambientales, mejorando así la postura del gobierno hacia los carretoneros y centros de
acopio.

Además de esto, a partir del empoderamiento de un interlocutor calificado, es posible

incidir de mejor manera sobre la retórica jurídica. Ya que, al existir una memoria
institucional permanente, eventualmente llegaría el momento en el que la regulación en
gestión local de residuos fuera consensada entre la institución arraigada y las instancias
gubernamentales, en un diálogo entre actores informados con capacidad para ejercer una
coerción sobre disidentes internos y externos.

Vinculación con empresas productoras de envases y embalajes para recomendar y/o

forzar a rediseñar los de difícil reciclaje o excesivo uso de materiales.
Una cuestión final y que se evitó durante la mayor parte de la presente tesis, es la
incidencia en el consumismo. Consideramos que no es hasta que se llega a un nivel
hegemónico cuando se puede incidir sobre las pautas sociales de consumo. Así, hasta que
se pueden hacer “recomendaciones” o compras masivas cooperativizadas, es que se
puede tener incidencia real sobre las decisiones internas de las unidades productivas y los
canales de distribución. Los empaques y embalajes tienen una razón de ser, y no es hasta
que se generan formas alternativas de conservación y distribución, que se puede aspirar a
reducir la cantidad de empaques primarios y secundarios utilizados.

aumenta. Como se ve, la ley de la oferta y la demanda puede jugar a favor de la acción colectiva en una
economía de libre mercado, y si bien pueden existir embargos a la supracolectividad a partir de pactos entre
jugadores poderosos del mercado del reciclaje, también están aquellos sediciosos que no dejarán ir una
oportunidad de obtener ventajas en esas épocas de crisis, aunque signifique traicionar a los de su ramo.
(Léase en voz alta) Finalmente, la última palabra la tiene el que es capaz de incidir en las decisiones
cotidianas de la población, ya que en último término, un boicot masivo al consumo de productos
provenientes de empresas que embalan sus mercancías en envases producidos con materia prima
proveniente de empresas controladas por grupos bursátiles hostiles a la institución arraigada, es capaz de
reducir a “números negativos” incluso a la corporación más poderosa, en menos de un trimestre. Claro que
para esto deben existir alternativas de consumo, lo que nos lleva de regreso al principio, pero en otro nivel,
y de ser posible, sin necesidad de que sea una crisis la que medie para llegar a ese otro nivel.
271
Por otro lado, en lo que se refiere al consumismo de los productos per se, nuestra postura
es que esto requiere de transformaciones sociales de otro nivel, las cuales por el
momento ni siquiera podemos bosquejar.

Conclusiones

El anterior recorrido nos llevó desde las hediondas zonas de vaciado de los basureros de
Zapopan hasta las acaudaladas cúpulas financieras de la Bolsa Mexicana de Valores.
Hemos intentado plasmar una propuesta de incidencia en política pública a través de una
acción colectiva, la cual proviene de nuestro enfoque de desarrollo social.

Esperamos haber visibilizado claramente la vinculación entre la propuesta conceptual

inicial y la posterior ejemplificación del potencial explicativo de la misma. La labor de
evidenciar dicha afiliación teórica a las prácticas sociales, y viceversa, no es tarea sencilla.
Estas últimas aparecen entretejidas entre una maraña de actores, instituciones y
cotidianidades de la más diversa índole. El texto puede tener múltiples lecturas,
dependiendo de la experiencia y los referentes de cada persona. En este sentido, el
propósito es que la amplia gama de “anzuelos” teóricos que se han delimitado en materia
de incidencia de política pública, tengan alguna utilidad para otros proyectos, no sólo para
los de residuos sólidos.

Otra cuestión en la que es necesario hacer una precisión, es en el hecho de que la

incidencia en política pública de gestión de residuos, a pesar de tratarse de una actividad
que puede parecer futurista, en realidad ya ocurrió. El presente estudio retoma las
actividades que ya se realizan, si bien como una acción colectiva, pero sin una conciencia
propia. Bien podría describirse a la actual situación como un reguero de centros de acopio,
grupos sindicales, gobiernos, empresas privadas, carretoneros, pepenadores,
recolectores, que funcionan bajo una multitud de lógicas de mayor o menor alcance. Así,
la primitiva demostración que hemos hecho en el presente documento nos permite
afirmar que nuestra hipótesis inicial no está desprovista de funcionalidad.

272
Hemos demostrado que sí es a través de acciones colectivas, y no a través de
emprendimientos de sectores aislados, que se está migrando hacia un paradigma
ecológico de la gestión de residuos en el municipio de Zapopan. De esta manera, a partir
de la inicial categorización de los criterios deseables en una política pública sustentable,
seguido por la identificación de prácticas deseables institucionalizadas y no
institucionalizadas, así como una breve exploración por el territorio y los actores
zapopanos, nos ha sido posible delimitar itinerarios para continuar sobre la línea de
trabajo que actualmente se está dando en el municipio, y que a pesar de de ser benéfica
aún tiene potencial para ser mejor.

No obstante, la veracidad de nuestra hipótesis debe ser acotada. Es verdad que la

situación actual tiene el potencial para ser exitosa, debido a que fue desarrollada por los
prácticos. Sin embargo, también se demostró que la mencionada desarticulación entre
grupos informales los puede convertir en víctimas de un indeseable dominio. A pesar de
existir grupos organizados a través de sindicatos, la inexistencia de una institución
arraigada que englobe al espectro de actores nos condena a mantenernos en niveles no
óptimos de gestión de residuos, esto es, en estándares limitados por el beneficio
individualista de unos pocos. Se trata de un cuello de botella que, al igual que ocurrió con
la aparición del reciclaje masivo de PetStar76, requiere de una nueva “tecnología social”
que permita canalizar el poder pasivo de las prácticas cotidianas de las mayorías
vulnerables y reinsertarlas en una proporción adecuada en actividades benéficas para
dichas colectividades.

En este sentido, cabe preguntarnos: ¿Son responsables los grupos informales de no

haberse organizado para capitalizar sus ventajas y librar a los municipios de los vertederos
desde un inicio? La respuesta es compleja. Como ya fundamentamos previamente, los
grupos desorganizados carecen de responsabilidades que ni siquiera imaginan. Así, no se
les puede atribuir un problema que hasta ahora no había sido definido como tal.

76
La cual permitió deshacer el problema de saturación de residuos reciclables de PET.
273
Además, el potencial sustitutivo para amalgamar el paradigma ecológico de gestión de
residuos, de forma paralela a las prácticas sanitaristas tradicionales, no había existido
hasta hace poco. Haber atacado previamente el problema hubiera encontrado un
sinnúmero de inconvenientes extras, cosa que efectivamente sucedió como se documenta
en nuestros antecedentes académicos. De ahí que sostengamos que nuestra hipótesis sólo
puede considerarse verdadera a partir de la existencia de las instituciones que se
describieron en el documento, ya que estas han dotado al espectro social de tecnología,
relevancia, actores, y muchos otros elementos sin los cuales no se podría aspirar a
conjugar un “producto societal”, que aunque carece de auto-conciencia, da muestras de
dirigirse hacia la formación de una.

Una cuestión que cabe señalar en la presente conclusión, es la ausencia de testimonios de

pepenadores, obtenidos de primera mano. Consideramos que esto tuvo un impacto
benéfico en el presente estudio. La falta de contacto con estos actores informales nos
permitió elucidar la tendencia que tienen de salir de los basureros. Haberlos visitado y
entrevistado en su ambiente, nos hubiera orillado a considerar que su existencia
realmente está adscrita únicamente al vertedero. Esto debido a que lo que se ve se
considera verdadero, y cierto. Así, nuestra fundamentación de los mecanismos de la
creencia, nos permitió librar, metodológicamente, una cuestión de singular relevancia. De
esta manera, es factible afirmar que a partir del desarrollo de la presente investigación
hemos podido eludir una trampa de la percepción humana, la cual no sólo puede ser
engañada por la retórica legislativa y publicitaria, sino por la realidad que se encuentra
frente a nuestros propios ojos.

Volviendo la mirada en retrospectiva, vale la pena señalar cuestiones que aún quedan
pendientes por investigar. Ejemplo de esto es el análisis de la migración hacia nuevas
formas de administración de sitios de disposición final que permitan considerar en el corto
plazo el costo por metro cúbico de los entierros. De esta manera, se podría avanzar hacia
escenarios en los que el costo futuro del entierro impacte el presente, y facilite la
canalización de un pago a cambio del tratamiento de residuos orgánicos y otros que son
reciclables pero carecen de un valor en el mercado. De esta manera, en lugar de invertir
274
en futuras zonas de disposición final, se estaría invirtiendo en la formación de cadenas
productivas que promuevan la escasez de residuos enterrables.

Una temática más que queda pendiente por investigar es el mapeo de las unidades
acopiadoras de residuos reciclables. Esta es una labor básica para la institución arraigada
que tanto pregonamos. Contribuir con esa información es parte de la labor de la entidad
que proponemos como catalizadora de la acción colectiva, y no tanto como dueña de la
misma.

Otra cuestión que no se debe dejar de señalar es el papel que tuvo el gobierno estatal en
esta historia. De este modo, la obligatoriedad y la promoción de la NAE SEMADES
07/2008, promovió que a partir de 2008 se iniciara un aumento en el rescate de residuos
reciclables, pero no a partir de los canales formales, sino de los informales. Es de recalcar
que este hecho no fue lo que inicialmente se proyectó, sin embargo, se convirtió en un
factor clave para operabilizar a un producto regulatorio que, de otra manera,
probablemente hubiera terminado por convertirse en letra muerta.

La evolución de la postura gubernamental y de los funcionarios que la representan da

señales de que hay valiosos aprendizajes instrumentales, sociales y políticos (May, 1992).
Por un lado, el gobierno retoma las estrategias de la informalidad, las cuales consisten
precisamente en crear redes de acopio a lo largo del tejido urbano. Estos nodos “atraen” a
una serie de agentes recolectores, quienes capitalizan la segregación en origen, ya que se
valen de esta para obtener un ingreso y, de paso, retirar residuos voluminosos del flujo
general que va dirigido al entierro.

Por otro lado, dado que el gobierno da muestras de permeabilidad en aquellas cuestiones
que le resultan favorables, también es de esperar que, una vez institucionalizada la acción
colectiva, el sector informal sea capaz de asimilar prácticas formales que sean compatibles
con sus intereses. Esto significa que, dado que ya se tocó el tema de la importancia de la
transparencia, será cada vez más importante contar con mecanismos internos de control y
organización, los cuales necesariamente derivarán en una fiscalización de las prácticas
cotidianas. No obstante, como ya se fundamentó exhaustivamente, estas formas de
275
control internas no podrán desapegarse del objeto social de la organización, so pena de
promover su extinción. Aún así, la poca o mucha fiscalización que se logre, será suficiente
para demostrar al gobierno que la informalidad no es un hecho, sino una opinión, y que
cuando sus prácticas son mediadas por una adecuada organización, pueden ser
compatibles con las de las entidades reguladoras, siempre que estas hayan primero
aceptado que sus propuestas están sujetas al arbitrio de los practicantes.

Una institución arraigada sólo visibiliza a la acción colectiva, y fomenta la toma de una
conciencia entre los actores pertinentes. Ya existen acciones colectivas en todo el
espectro de las actividades humanas, aunque sean percibidas como informales. Capitalizar
la organización de estas interacciones de base que coexisten en el territorio, y convertirlas
en un interlocutor que no es desdeñado por el solo hecho de desconocer la regulación
formal, mientras que ya cuenta con la legitimación social, y sobre todo, la capacidad para
mantener la cotidianidad bajo su tutela, es tarea de los gestores de desarrollo social.

Como profesionales tenemos a nuestro favor todas las inercias sociales degenerativas,
pues las alternativas benéficas se pueden evidenciar más claramente en un entorno tan
hostil y de incertidumbre como en el que vivimos. De esta manera, el caso de la gestión de
residuos sólidos urbanos representa sólo un asidero para adentrarnos en una compleja
lógica social que nos obliga a ser humildes. Así, nuestra propuesta, en caso de
materializarse a través de una institución arraigada, sentará un precedente del que se
podrán desprender personas, experiencias y otros recursos esenciales para promover este
tipo de incidencia, pero en otras áreas productivas del espectro social.

En la medida en que la acción colectiva y el empoderamiento interno se popularicen como

forma focalizada de incidencia en política pública, los profesionales del campo del
desarrollo social encontrarán una valiosa área de especialización.

Cabe aclarar que el enfoque de la vinculación intersectorial cómo vía colectiva de

desarrollo, se encuentra en plena efervescencia. Ya sea desde centros de investigación del

276
gobierno, que lo han conceptualizado como acción pública77, o desde fundaciones
globales78, que, mientras escribimos esto, se encuentran avanzando en materia de
“cadenas híbridas de valor”. La ruta apunta hacia la búsqueda de vinculaciones entre los
más diversos actores sociales, con la finalidad de maximizar el valor al mismo tiempo que
los intereses son sometidos a la lógica de colectividades más amplias.

Finalmente, es de esperar que el resultado de esta incipiente tendencia nos sorprenda. Es

seguro que seguirán existiendo diferencias en la lógica de funcionamiento de cada
organización, ya sea de gobierno, lucrativa o social. No obstante, día a día surgen más
incentivos, a nivel de tejido social, para que las organizaciones se agrupen de acuerdo a su
afinidad, intereses, áreas de experticia, etcétera. Será en la medida en que exista
capacidad y voluntad para supeditar el interés propio al colectivo, y en la medida en que la
colectividad pueda proveer alternativas factibles, que se avanzará a escenarios de mayor
eficiencia, en este entramado de personas, prácticas, discursos e instituciones, al que
llamamos sociedad.

77
Ejemplo de esto es el Centro de Investigación y Docencia Económica.
78
ASHOKA y su programa de Ciudadanía Económica para Todos nos ilustra al respecto.
277
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Legislación consultada

Nacional
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Plan Nacional de Desarrollo 2007- 2012
Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos
Programa Sectorial de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Programa Nacional para la Prevención y Gestión Integral de Residuos Sólidos

Estatal
Constitución Política del Estado de Jalisco
Ley Estatal de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente
Ley de Gestión Integral de los Residuos del Estado de Jalisco
Norma Ambiental Estatal SEMADES 07/2008

Municipal
Reglamento para el manejo de residuos sólidos del municipio de Zapopan

288
ANEXOS

Anexo 1. Solicitud de información a Dirección de aseo público de Zapopan.

289
290
291
292
Anexo 2. Solicitud de información a la administración del relleno sanitario Picachos.

293
294
295
Anexo 3. Cuestionario de entrevista a empresas recicladoras: Novajal y Avangard.

1. ¿Qué materiales reciben?

2. ¿Cuál es la capacidad instalada de reciclaje?
3. ¿Hay un límite en la cantidad de toneladas que les compran?
4. ¿Qué ocasiona que el mercado de reciclaje colapse?
5. ¿Tienen empleados que recolecten reciclables de casa en casa?
6. ¿Qué problemas dan los residuos al restar sucios?
7. ¿Cómo se puede desarrollar más el consumo de reciclables en México?
8. ¿Compran residuos de centros de acopio informal?
9. ¿Cómo lidian con el asunto fiscal?
10. ¿Qué es mejor: generar el producto final o una materia prima?
11. ¿Qué es lo más complicado del negocio?
12. ¿Qué se puede hacer para que las recicladoras procesen la totalidad de los
reciclables en la ZMG?

296
Anexo 4. Cuestionario de entrevista al Ing. Elías Ávila Castro. Dirección de aseo público
de Zapopan.

1. ¿Ha habido involucramiento por parte de organizaciones civiles, con la finalidad de

aportar o favorecer en algo a la GIRSU local? ¿En qué se considera que el sector
social tiene potencial para mejorar la GIRSU local? ¿Cómo han sido las
vinculaciones hasta el momento?

2. Puede una OSC aspirar a obtener fondos, ya sean municipales o de otra fuente, a
partir de una propuesta de disminución de la cantidad de residuos que se entierran
en el relleno sanitario, es decir, garantizado mayor vida útil?

3. ¿Cómo afectaría la creación de organismos civiles que apoyaran en la gestión de

residuos, a partir de ciclos operativos de más de tres años? Qué dificultades
existen para que un funcionario público recién llegado se capacite y después se
acople a un ritmo de trabajo de una entidad intersectorial? ¿Qué incentivos podría
otorgar este hipotético organismo para fomentar el apoyo de los funcionarios
públicos en turno?

4. Existen vinculaciones con empresas del sector del reciclaje, con la finalidad de que
estas se encarguen de la recolección especializada de los residuos que a ellos les
son útiles, por ejemplo: PET, metales, electrónicos, vidrio, orgánicos limpios,
etcétera? ¿Sería posible realizarlo? ¿Qué dificultades se pueden prever? ¿Se ha
calculado el potencial de esta vinculación?

5. En su opinión, qué beneficios proporciona una empresa concesionaria frente al

servicio municipal de aseo y limpia. ¿es posible obtener dichos beneficios sin
concesionar todo el sistema municipal de GIRSU?

6. ¿Qué efecto tienen las recomendaciones y las multas de PROEPA en la

administración municipal? ¿Se proponen alternativas de acción por parte de
organismos estatales?

7. ¿Qué filtros existen en el ayuntamiento para institucionalizar prácticas

complementarias que provengan del sector privado o social, y que hayan
demostrado fomentar la sustentabilidad? ¿Afecta en la percepción que la
población tiene acerca del ayuntamiento?

8. ¿Considera que la participación de los medios de comunicación favorece a los

departamentos de aseo y limpia para que se les apoye presupuestal y
políticamente a nivel municipal y estatal? ¿La denuncia de los medios promueve
reacciones inmediatistas y al vapor que no atacan de fondo al problema?

297
9. ¿Se ha experimentado con procesos participativos, en los que la ciudadanía es la
que diseña rutas de recolección, elige el lugar de puntos de acopio, o incide en
cualquier otro factor de la GIRSU municipal? ¿Cuál ha sido el resultado? ¿Qué
limitantes existen para lograrlo?

10. ¿Se cuentan con mecanismos para garantizar que la educación ambiental esté
disponible de manera permanente para que la ciudadanía pueda responder sus
dudas cuando estas surgen en su práctica cotidiana?

11. En el sistema municipal de aseo y limpia, ¿se ha considerado la institucionalización

de personas que se dedican a labores de recolección informal (carretoneros,
burreros, cartoneros), con la finalidad de que estas, a través de su cercanía con la
ciudadanía, fomenten mejores prácticas de clasificación de residuos reciclables en
origen, y al mismo tiempo provean de instrucción permanente a la ciudadanía?

12. ¿Cómo puede la dirección de aseo público disminuir su dependencia a su

capitalización exógena y contar con una autonomía más estable?

13. ¿Qué dificultades presenta la inclusión de un cobro por el servicio de recolección?

¿Es factible? ¿Qué criterios se tomarían en cuenta para esto?

14. ¿Existen grupos de presión que hayan identificado como antagónicos a las
prácticas de clasificación de residuos en origen o hacia otras prácticas
sustentables? ¿Qué incentivos tienen estos grupos de presión para oponerse?

15. ¿Cómo han afectado las transiciones trianuales a la GIRSU municipal de Zapopan y
qué mecanismos hay para disminuir el impacto?

16. ¿Qué propondría para que las empresas concesionarias tengan incentivos para
disminuir la cantidad de residuos que entierran en un relleno? Dado que estas
dependen del pago por tonelada que el ayuntamiento les facilita.

17. ¿Por qué las campañas de clasificación en origen inician con varios tipos residuos
en lugar de un solo para el que ya se tenga un comprador? ¿Por qué no dirigir las
campañas de educación hacia un solo residuo a la vez con la finalidad de explicitar
el fin que este tendrá? ¿Se pretende que el shock o la resistencia de la ciudadanía
ocurran una sola vez?

18. ¿Cómo fue el proceso para elegir la gradualidad con que se aplicaría la recolección
selectiva en las distintas zonas y colonias del municipio? ¿Qué criterios o rutas se
tomaron en cuenta?

19. Respecto a la administración anterior, qué cosas se han innovado y cuáles han
continuado de la manera que se estaba realizando.

298
20. ¿Cuáles son las principales dificultades que surgen desde la ciudadanía, para el
correcto funcionamiento de la GIRSU municipal?

21. ¿En qué porcentaje se reduce la cantidad de residuos que van a Picachos, después
de pasar por la estación de transferencia de Los Belenes?

22. La regionalización de los rellenos sanitarios, ¿cómo afectaría al municipio de

Zapopan?

23. La figuras de los inspectores de PROEPA y SEMADES, cómo afecta el desempeño

del sistema municipal de limpia. Es posible que un ayuntamiento genere
mecanismos de autoevaluación, supervisados por los inspectores, en lugar de que
estos evalúen las prácticas directamente. ¿qué dificultades presenta esto?

24. ¿Cuál es la postura del departamento de aseo y limpia respecto a la inclusión de

tecnologías nuevas en la GIRSU local? ¿Se han evaluado camiones, estaciones de
transferencia o tecnologías de disposición final?

299
Anexo 5. Cuestionario de entrevista a carretonero de Zapopan

1. ¿De qué hora a qué hora trabaja?

2. ¿Cuántos kilos de residuos saca al día?
3. ¿La gente le separa lo que le es útil?
4. ¿Qué tan lejos le quedan los centros de acopio?
5. ¿Es justo el precio que le pagan?
6. ¿Cómo podría aumentar su pago?
7. ¿Tiene algún punto fijo de recolección donde varias personas lleven a vender sus
residuos a una camioneta de una empresa recicladora o acopiadora?
8. ¿Qué es lo más difícil de su trabajo?
9. ¿Qué cosas mejorarían en su trabajo?

300
Anexo 6. Cuestionario de entrevista al Ing. Haro. Relleno sanitario de Picachos.

1. ¿Cuál es el efecto de la compactación?

2. ¿En cuánto se reduce el volumen?
3. Si se perdiera el volumen actual de residuos que se manejan, ¿podría
reposicionarse el relleno como centro de compostaje, clasificación, transformación
y almacenamiento temporal de residuos revalorizables? Dado que se tiene el
terreno y maquinaria.
4. ¿Qué estrategias tiene el relleno sanitario para contar con ingresos propios?
5. ¿Qué estrategias hay para ampliar la vida útil de un relleno sanitario?
6. ¿Qué afecta más el desempeño del relleno: peso, volumen, humedad, peligrosidad
u otra característica de los residuos?
7. ¿Qué diferencia hay en la administración privada y pública de un relleno sanitario?

301
Anexo 7. Cuestionario de entrevista al dueño de un centro informal de acopio.

1. ¿Cuánta gente viene diario a vender?

2. ¿Tiene empleados que vayan casa por casa a recolectar? ¿Por qué?
3. ¿Cuántas toneladas venden al mes?
4. ¿Las recicladoras pagan un precio justo?
5. ¿Qué cosas afectan el precio del kilo de residuos?
6. ¿Llevan a vender el material o vienen por él?
7. ¿Salen a comprar residuos con una camioneta o sólo compran aquí?
8. ¿Qué es lo más complicado del negocio?

302
Anexo 8. Cuestionario de entrevista a SEMADES

1. Si una organización se dedica a promover la separación inorgánica secundaria en

las casas, y diseña rutas de recolección de hogares que ya están comprometidos, y
agremia a carretoneros y/o pepenadores para que se dediquen a recorrer
determinadas rutas garantizándoles que la gente va a separar sus residuos,
mientras se realizan tratos con centros de acopio y recicladores para que reciban
los residuos y lo paguen a mayoreo, como un solo proveedor. ¿Se ha intentado
promover la separación en origen desde este enfoque? El ayuntamiento dice que
se tendría que garantizar la recolección. ¿Cuál sería la opinión de SEMADES al
respecto? ¿qué conflictos pueden surgir?
2. Ya que la NAE 07 contempla que el municipio garantice la recolección selectiva,
podría utilizarse a la recolección y el acopio informal que se especializan en eso,
¿qué estrategias hay para regularizarlos y por qué le es útil a SEMADES que estas
personas entreguen informes? Carretoneros, pepenadores, acopiadores. ¿Se
podría fomentar su organización a través de una institución que formalice (fiscal y
jurídicamente) su labor con el mínimo de inconvenientes para ellos? ¿Legalmente
hay inconvenientes en que la labor del ayuntamiento se vea complementada por
actores de la sociedad civil? ¿Pueden aspirar a obtener financiamiento a partir del
volumen recolectado y reciclado, por parte del ayuntamiento? ¿Se puede legislar
para fomentar que los ayuntamientos diversifiquen la gestión de residuos en otras
organizaciones privadas y sociales?
3. ¿Cuál es el propósito del formato LAU-JAL? ¿Cuidar que no se disponga de manera
ilegal? ¿Conocer la ruta del residuo a lo largo de su recorrido desde producción
hasta disposición final?
4. ¿Cómo se puede fomentar el consumo local de reciclables desde la SEMADES? ¿Es
verdad que el bajo consumo de material reciclable es un cuello de botella? ¿Cuál es
limite del reciclaje?
5. ¿SEMADES de dónde recibe presión para aplicar la reglamentación?
6. ¿Cómo es la vinculación con organizaciones de la sociedad civil? ¿ECOCE? ¿Existen
convocatorias para apoyar iniciativas sociales que promuevan una mejor gestión
de residuos a nivel local?
7. Organismo Público Descentralizado (OPD) intermunicipal. ¿Qué ventajas otorga
para la gestión de residuos?
8. Acerca de la planta de recirculación de lixiviados y dado que son los orgánicos los
que generan lixiviados, ¿Por qué no promover que organizaciones civiles con

303
 experiencia se hagan cargo de recolección y composteo de orgánicos? ¿Ha llegado
alguien que llegue con un proyecto aplicable?
9. ¿El desmantelamiento de los pepenadores? ¿La NAE 07 no acepta el pepenaje,
cómo lidiar con eso?
10. En general las autoridades estatales dejan a criterio de los ayuntamientos la
vinculación con OSC. ¿Es mejor así? ¿Qué mecanismo hay para tener un visto
bueno por parte de una instancia superior al ayuntamiento?
11. Carretonero con 12 años de experiencia se queja de que han entrado muchos
nuevos en los últimos 6 meses y de que no recolectan papel, cartón y metales
como él, sino que sólo se llevan cosas que pueden vender, y rompen las bolsas. A
él ya lo conoce la gente. ¿Cómo ve SEMADES a los carretoneros?
12. ¿Qué impacto se ha logrado con la difusión mediática masiva?
13. Sirven de algo las crisis como la de los lixiviados en Picachos, o sólo son mejoras
superficiales. ¿Qué se necesita para que haya cambios en verdad profundos?

304
Anexo 9. Recuperación inicial de observables
Tabla 7. Listado de observables que construyeron los conceptos

Observables Observables Observables

Acciones colectivas Educación ambiental Medidas de higiene y

deficiente seguridad

Agenda pública Educación ambiental Minimización del impacto

permanente ambiental

Apoyo gubernamental El papel del funcionario Planificación a largo plazo

público en la GRSU

Asumir escenario complejo Empoderamiento de la Postergalización de los

sociedad civil ayuntamientos

Aumento vida útil Escenarios de OSC en GRSU Postura pedagógica

vertedero

Cambio de administración Financiamiento mixto de Prioridades de la IP

GRSU

Carencia de alternativas Generación de rendimientos Programas de gobierno

financieros impermeables a la ciudadanía

Carencia de presupuesto Gradualidad de proyectos y Promoción de GRSU

criterios de selección novedosa

Cobertura mediática Grupos de presión Regionalización de

insatisfechos vertederos

Competencia intrasectorial Imprevisibilidad de los Retorno de inversión

iniciativa privada (IP) presupuestos

Conflicto para el cambio Justificación de acciones Riesgos implícitos de la

intersectoriales teorización

Contingencias de la La inercia de las prácticas Subsidiaridad inexistente

sociedad anteriores

Contrapesos La GRSU en la agenda Supuestos de la IP en la GRSU

intersectoriales pública

305
Cooptación de prácticas La simplificación de los Tecnificación del discurso
sustentables procesos sociales

Decepción Largo plazo en la IP Tratamiento de lixiviados

Deficiencias del Estado Limitación trianual de Uso de tecnologías

ayuntamientos comprensibles

Dependencia del Limitaciones de los Ventajas operativas de las

ayuntamiento a ayuntamientos OSC
capitalización

Detonantes para incluir Límites de un modelo de Vigotsky

mecanismos sociales política pública

Dificultades para la Límites del modelo

educación ambiental capitalista

Figura 9. Esquema de observables y sus referencias, obtenido a través del software Nvivo 8.

306
Figura 10. Esquema de observables y sus referencias, obtenido a través del software Nvivo 8.

Figura 11. Esquema de observables y sus referencias, obtenido a través del software Nvivo 8.

Figura 12. Esquema de observables y sus referencias, obtenido a través del software Nvivo 8.

307
Anexo 10. Construcción de categorías

Tabla 8. Construcción de categorías a partir de la afinidad conceptual.

Concepto Concepto Concepto Categoría

Institucionalismo Racionalismo Incrementalismo El institucionalismo

sociológico como común
denominador del
racionalismo y del
incrementalismo.
Poder Cotidianización El poder de
cotidianizar, ¿hay
otro tipo de poder?
Creencia popular Política verbal Persuasión Los mecanismos de
la creencia: la
persuasiva política
verbal.
Ciclo de atención Desarrollo local El desarrollo local
como amortiguador
de los ciclos de
atención.
Sociedad civil Recursos humanos La dispersión
intersectorial de los
recursos humanos:
la pérdida del
monopolio Estatal.
Umbral Subjetividad El umbral de la
individual percepción humana.

Historia interna y Municipio/escuela El municipio como

externa de la nodo histórico de
política pública una red de
formación
ciudadana.
Regularización del Tecnificación contra La regulación del
mercado élites mercado como
forma de control de
prácticas perversas.
Autoconsciencia Reversibilidad La toma de
conciencia de la
sistémica acción colectiva y su
capacidad para
reconsiderar.
308
Burocracia Acción pública Adicción La adicción
institucional institucional y el
síndrome de
abstinencia de la
burocracia ante la
acción colectiva.
Crisis Cambio Indicadores La incompatibilidad
entre la crisis y la
transformación
social.
OSC mediadora Supra-organización Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC)
como mediadoras y
como hegemonías.
Comunitarismo Acción colectiva Capital social Acción colectiva y
capital social:
encuentros y
desencuentros.

309
Figura 13. Esquema de los conceptos y sus referentes, obtenido a través del software Nvivo 8.

310