CICLO PRESUPUESTAL COLOMBIANO

PRESUPUESTOS PÚBLICOS
AUTOR: José Vicente Muñoz Estepa

 
    

ÍNDICE  

1. Ciclo  presupuestal  colombiano  

2. Programación  y  elaboración  del  proyecto  del  presupuesto  público  
2.1. Metodologías  para  elaboración  de  presupuestos  públicos  
3. Estudio  y  aprobación  del  proyecto  del  presupuesto  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

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INTRODUCCIÓN  

Esta  unidad  se  propone  estudiar  de  manera  detallada  las  fases  del  ciclo  presupuestal  en  Colombia,  
es  decir,  la  elaboración  y  programación  presupuestal,  la  presentación  para  estudio  y  aprobación  
por  el  ejecutivo  ante  el  legislativo  y  su  posterior  ejecución,  evaluación  y  control.  Para  ello,  se  ha  
planteado   el   paso   a   paso   de   cada   una   de   las   fases   de   suerte   que   el   proceso   se   pueda   preciar   de  
detalladamente.      

¡Esperamos  que  sea  de  su  agrado  y  total  interés!  

RECOMENDACIONES  ACADÉMICAS  

Esta  unidad  es  una  de  las  más  fuertes  del  módulo,  pues,  exige  haber  desarrollado  hasta  acá  un  
juicioso   trabajo   individual   de   las   dos   anteriores.   Poco   a   poco   se   ha   venido   proporcionando   el  
bagaje  necesario  para  la  siguiente  unidad.  Pero  antes  resulta  de  total  importancia  conocer  el  ciclo  
presupuestal   en   el   país,   identificar   los   principales   actores   que   intervienen   en   tan   importante  
proceso  de  la  administración  pública.    

Para  esto,  se  ha  desarrollado  el  módulo  de  manera  tal  que  usted,  querido  estudiante,  pueda  tener  
acceso  a  cada  una  de  las  etapas  del  ciclo  presupuestal  con  los  pasos  que  debe  seguir  como  gestor  
presupuestal.   Se   exige   un   esfuerzo   significativo   de   parte   suya   en   realizar   las   lecturas  
complementarias.  

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DESARROLLO  DE  CADA  UNA  DE  LAS  UNIDADES  TEMÁTICAS  

1. Ciclo  presupuestal  colombiano  

El  ciclo  presupuestal  colombiano  es  el  proceso  mediante  el  cual  se  materializa  el  plan  de  ingresos  
con  el  que  el  Estado  espera  respaldar  los  gastos  que  exige  su  funcionamiento,  la  inversión  pública  
y  el  servicio  de  atención  a  la  deuda  pública.  En  otras  palabras,  podríamos  asegurar  que  el  ciclo  
presupuestal  es  el  proceso  de  perfeccionamiento  de  los  ingresos  y  gastos  del  país  proyectados  
para  una  vigencia  esperada.  Tal  como  puede  apreciarse  en  la  siguiente  figura,  ese  proceso  se  lleva  
a  cabo  en  cinco  fases  que  se  estudiarán  esta  semana  y  la  próxima.      

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2. Programación  y  elaboración  del  proyecto  del  presupuesto  público.  

Todo   parte   del   Plan   de   Desarrollo   de   la   administración   que   ha   sembrado   ya   las   metas   del  
programa  de  gobierno  en  el  Banco  de  Programas  y  Proyectos.  De  ahí  se  toman  los  que  tengan  
una  mayor  prioridad  en  el  momento  de  elaborar  el  presupuesto  y  se  planea  su  ejecución.  Por  el  
principio   de   planificación,   al   momento   de   iniciar   la   tarea   de   presupuestar,   ya   se   debieron   haber  
elaborado  el  MFMP,  el  MGMP,  el  plan  financiero  y  el  plan  operativo  anual  de  inversiones,  con  lo  
cual  ya  se  tendrá  adelantada  una  gran  parte  del  trabajo  analítico  que  requiere  el  bosquejo  del  
presupuesto   y   la   identificación   de   las   que   serán   las   fuentes   de   financiación.   A   la   hora   de  
incorporar   el   servicio   a   la   deuda,   se   deben   tomar   como   base   los   diferentes   contratos   de   crédito  
interno  y  externo  y  los  títulos  redimibles  en  la  vigencia.    

En  el  caso  del  Gobierno  Nacional,  esta  tarea  de  preparación  está  a  cargo  del  Departamento  de  
Planeación  Nacional  –DNP-­‐  y  el  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  –MHCP-­‐.  En  cuanto  a  las  
ET,   lo   harán   las   secretarías   de   hacienda   y   de   planeación,   pero   contarán   con   el   apoyo   de   las  
anteriores.  En  ambos  casos,  es  menester  diseñar  un  cronograma  de  tareas,  especialmente  para  
culminar   la   primera   etapa,   y   mediante   circular   externa   se   da   a   conocer   a   todas   las   entidades  
acogidas,  para  que  puedan  involucrarse  activamente  en  el  proceso.  Por  supuesto,  estas  entidades  
deberán   seguir   los   lineamientos,   pautas   y   directrices   que   las   secretarías   mencionadas   habrán  
determinado  inicialmente  con  base  en  los  principios  presupuestales.    

Otro  punto  fundamental  que  deben  tener  en  cuenta  los  mandatarios  a  la  hora  de  presupuestar,  
es  que  no  tienen  una  libertad  sin  límites  en  la  determinación  de  sus  gastos,  pues  la  ley  determina  
que  deberá  darse  prelación  a  los  gastos  asociados  a  los  créditos  judicialmente  reconocidos;  a  los  
decretados  conforme  a  las  leyes,  ordenanzas  o  acuerdos;  los  destinados  a  dar  cumplimiento  al  
plan   de   desarrollo   del   ente   territorial;   y   los   relativos   a   las   vigencias   futuras   por   encima   de   otros  
tipos  de  gastos.  

Las  fases  de  la  programación  y  elaboración  presupuestal  en  Colombia  son  una  responsabilidad  a  
cargo  del  poder  ejecutivo  de  la  administración  pública.  Los  pasos  que  componen  ésta  fase  son  los  
siguientes:    

1. Constituir  un  cronograma  de  las  tareas  que  habrá  de  realizar  el  ejecutivo  durante  todo  el  
proceso  presupuestal  y  considerar  los  gastos  en  que  se  puede  incurrir.  
2. Revisar  las  metas  fijadas  en  el  Plan  de  Desarrollo  para  el  año  en  cuestión.  
3. Escoger   del   banco   de   programas   y   proyectos   los   que   servirán   para   cumplirlas,    
constatando  el  verdadero  alcance  de  los  proyectos  seleccionados.  
4. Analizar  la  coyuntura  nacional  (y  regional,  si  es  el  caso)  para  cerciorarse  de  la  posibilidad  
de  ejecutar  dichos  proyectos  o  si  es  necesario  reformularlos.  
5. Diagnosticar  el  estado  financiero  en  que  está  la  entidad,  con  el  fin  de  saber  la  fuerza  con  
que  cuenta  para  hacer  frente  a  potenciales  sobrecostos  o  choques  externos.  

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6. Emitir  la  circular  externa,  en  la  que  se  pedirá  a  las  entidades  adscritas  elaborar  sus  propios  
presupuestos,   de   acuerdo   con   los   lineamientos,   pautas   y   directrices   que   el   Gobierno  
respectivo  habrá  dispuesto  basándose  en  los  pasos  anteriores.  
7. Actualizar  toda  la  información  que  haya  cambiado  en  los  proyectos  que  se  van  a  ejecutar  
(por  ejemplo:  precio  de  algún  bien).  
8. Tomar  todos  los  instrumentos  de  planeación  ya  elaborados  para  asegurarse  de  que  haya  
coherencia  con  el  presupuesto.  àMFMP,  MGMP,  Plan  Financiero  y  Plan  Operativo  Anual  
de  Inversiones.  
9. Reevaluar  la  bondad  financiera  de  cada  proyecto  para  ejecutar.  
10. Considerar  los  recursos  necesarios  del  Gobierno  de  la  Nación  o  la  ET,  para  su  adecuado  
funcionamiento  y  la  prestación  de  los  servicios  que  le  ha  fijado  la  ley.  
11. Establecer  con  precisión  cuál  es  y  cuál  será  durante  la  siguiente  vigencia,  la  disponibilidad  
de  recursos  del  gobierno  y  los  créditos  que  existan.  
12. Consolidar   todos   los   gastos   identificados   hasta   el   momento,   tanto   los   requeridos   para   la  
inversión  pública  como  los  de  funcionamiento,  e  incluir  la  información  suministrada  por  
las  entidades  adscritas  y  el  servicio  a  la  deuda.  
13. Estructurar   un   presupuesto   anual,   teniendo   en   cuenta   los   recursos   disponibles   y   los  
proyectados,  y  lo  hecho  en  el  paso  anterior.    
14. Diseñar   un   presupuesto   detallado   mes   a   mes,   en   el   que   se   deberá   considerar   en   qué  
momento  se  darán  las  entradas  y  salidas  ya  consideradas.  
15. Construir  estados  financieros  proyectados  para  el  final  de  la  vigencia  y  realizar  el  análisis  
de  sensibilidad  que  permita  conocer  el  impacto  del  presupuesto  elaborado.  
16. Realizar   todas   las   modificaciones   posibles   para   minimizar   los   posibles   perjuicios  
financieros  identificados  en  el  punto  anterior.  
17. Sintetizar   en   un   flujo   de   caja   general   del   Gobierno,   todos   los   recaudos   y   recepción   de  
recursos  y  todas  las  erogaciones  que  desde  la  administración  deberán  hacerse.  
 

2.1. Metodologías  para  elaboración  de  presupuestos  públicos  

Las   técnicas   presupuestales   son   metodologías   mediante   las   cuales   se   pueden   formular  
propuestas   de   presupuestos   públicos.   Todo   diseño   presupuestal,   entendido   como   un   ejercicio  
mental,  debe  partir  de  un  diagnóstico  situacional  y  del  presupuesto  del  periodo  inmediatamente  
anterior.  Es  ideal  que  en  las  instituciones  públicas  existan  sistemas  presupuestales  con  los  cuales  
se  pueda  gestionar  la  información  que  sustentará  dicho  presupuesto.  

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Tabla  1.  Técnicas  presupuestales.  

PRESUPUESTO  POR   PRESUPUESTOS  POR  

PRESUPUESTO  BASE  CERO  
OBJETIVOS   PROGRAMAS  Y  ACTIVIDADES  
     
Objetivo:  planear  el  logro  de   Objetivo:  planear  un   Objetivo:  planear  de  manera  
objetivos  (socialmente)   presupuesto  sin  tener  data   clara,  lógica  y  ordenada  la  
teniendo  como  medio  la   histórica  o  antecedente  alguno   ejecución  de  recursos  financieros  
ejecución  presupuestal.   en  dicha  materia  o  sin  tener  en   para  el  desarrollo  de  proyectos,  
cuenta  la  trayectoria   programas  y  actividades  con  las  
presupuestal.   cuales  el  Estado  cumple  sus  fines  
esenciales.  
     
Característica:  Planeación  por   Característica:  paquetes  de   Característica:  relaciona  
objetivos.     decisión  y  jerarquización  de   misionalidad  con  gastos  
decisiones.   operativos.  Metas  a  corto  plazo.    

Fases:   Fases:   Fases  

     
1. Identificación  de  las   1. Diseño  de  los  “paquetes   1. Evaluación  ex  ̶  ante  
líneas  de  intervención   de  decisión”  (¿Qué   2. Concertación  de  
estatal  (programas).   pasaría  si  no  …?).   objetivos.  
2. Formulación  de   2. Asignación   3. Diseño  del  Plan  
objetivos   presupuestal.   Programático  (proyecto,  
3. Identificación  de     programas,  fases,  
unidades  de  ejecución     actividades,  objetivos,  
operativa  y     unidad  ejecutora,  
presupuestal.   indicador  asociado).  
4. Medición  de  costes   4. Programación  y  
(RCB).   asignación  presupuestal.  
5. Establecimiento  de  un   5. Diseño  de  instrumentos  
sistema  de   de  control.  
información  interno.   6. Mapeo  presupuestal.  
6. Asignación  de  partidas  
presupuestales-­‐
objetivo.  
7. Mapeo  presupuestal.  
 

 
Fuente:  Elaboración  propia  (((2016)

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Lo  más  importante  de  la  escogencia  de  la  técnica  presupuestal  para  la  elaboración  del  documento  
final   es   su   fácil   aplicabilidad   a   la   realidad   de   la   administración   pública,   cuyo   mayor   insumo   es   la  
información  presupuestal  a  la  que  pueda  acceder  la  administración.    

3. Estudio  y  aprobación  del  proyecto  del  presupuesto  

Resulta  fundamental  subrayar  que  si  el  proyecto  del  presupuesto  no  se  presenta  oportunamente  
ante  la  rama  legislativa,  la  administración  deberá  tomar  el  presupuesto  de  la  vigencia  anterior  
para   la   nueva.   En   el   caso   del   Gobierno   Nacional,   esta   presentación   debe   realizarse   ante   el  
Congreso  de  la  República  “durante  los  primeros  10  días  de  las  sesiones  ordinarias,  esto  es,  a  más  
tardar  el  29  de  julio  de  cada  vigencia”  (MHCP,  2011,  p.82).    

Cada  entidad  territorial  deberá  hacerlo  en  las  fechas  establecidas  en  sus  propios  reglamentos,  
aunque  en  los  municipios  se  ha  estipulado  que  debe  hacerse  dentro  de  las  tres  primeras  sesiones  
ordinarias  del  Concejo  municipal  el  mes  de  noviembre  y  si  son  de  primera,  segunda  o  especial  
categoría,   deberán   entregar   también   un   MFMP.   En   cuanto   al   nivel   de   detalle   con   que   se  
discriminan  los  rubros,  el  Gobierno  Nacional  deberá  acogerse  al  art.14  del  D.  568/96,  mientras  
que  las  entidades  territoriales  generalmente  presentan  el  presupuesto  con  una  desagregación  lo  
más   amplia   posible.   La   fase   previa   a   al   estudio   y   aprobación   del   presupuesto   es   la   presentación  
del   proyecto   del   presupuesto.   Dicha   fase   consiste   en   la   presentación   del   Poder   Ejecutivo   al  
Legislativo,  del  Proyecto  de  Presupuesto.  

Presentación  del  Proyecto  de  Presupuesto:  Ejecutivo  y  Legislativo.  

1. El   Ejecutivo   redactará   un   documento   en   el   que   se   recojan   y   justifiquen   las   metas  

escogidas  del  Plan  de  Desarrollo,  los  programas  y  proyectos  financieros,  el  servicio  a  
la  deuda  ya  comprometido  y  su  composición,  el  origen  de  los  recursos  contemplados  
para  la  vigencia  y  los  gastos  de  funcionamiento  previstos.  
2. Como   anexos   al   anterior   documento,   se   deben   reunir   los   estados   financieros  
proyectados,  el  flujo  de  caja  general,  el  presupuesto  anual  y  el  presupuesto  detallado  
mes  a  mes.  Si  es  una  ET,  en  este  legajo  se  incluye  el  MFMP.  
3. El   Ejecutivo   presentará   lo   hecho   en   los   dos   pasos   anteriores   al   órgano   legislativo  
respectivo,  en  las  fechas  y  con  el  nivel  de  desagregación  fijados  en  la  ley.  
4. La   comisión   correspondiente   del   legislativo   fijará   los   medios   y   tiempos   en   que   se  
discutirán  los  documentos.  
5. Los   miembros   del   legislativo   primero   deberán   confirmar   si   hay   equilibrio   entre   los  
ingresos  y  gastos,  y  de  ser  así  procederán  a  estudiar  en  detalle  los  documentos.  
6. De  no  ser  así,  el  Ejecutivo  comunicará  al  Legislativo  la  necesidad  de  servirse  de  algún  
mecanismo   que   permita   a   la   Nación   o   ET   obtener   nuevas   rentas.   Los   posibles  
mecanismos,   como   alzas   impositivas,   enajenación   de   activos   públicos   o  
endeudamiento,  ya  debe  haberlos  estudiado  el  ejecutivo  en  la  fase  de  elaboración.  

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 7. El   Ejecutivo   deberá   mostrar   con   los   estados   financieros   proyectados   y   demás  
herramientas  que  considere,  los  costos  y  beneficios  que  tendrá  la  utilización  de  los  
mecanismos  de  financiación  que  ha  contemplado.    
8. El  legislativo  empezará  a  evaluar  la  propuesta  en  función  del  Plan  de  Desarrollo,  las  
otras  herramientas  de  planeación,  las  perspectivas  de  crecimiento  nacional  (y  local,  si  
es  el  caso),  y  el  impacto  presente  y  futuro  para  la  población.  

Es  importante  tener  en  cuenta  que  la  Constitución  Política  eliminó  el  principio  de  equilibrio  
presupuestal,  al  permitir  que  los  ingresos  y  gastos  no  sean  iguales  al  momento  de  aprobarlos.  
De   ese   modo,   se   abre   la   posibilidad   para   el   Ejecutivo   de   proponer   ante   la   corporación   de  
elección   popular   –CEP-­‐:   Congreso   de   la   República,   Concejo   Municipal   o   Asamblea  
Departamental,   algún   mecanismo   para   obtener   nuevas   rentas   por   el   monto   de   los   gastos  
desfinanciados,   ya   sea   con   alzas   impositivas,   enajenación   de   activos   públicos   o  
endeudamiento.   Si   la   CEP   no   aprueba   el   proyecto   de   nuevos   recursos,   el   ejecutivo   deberá  
aplazar  o  recortar  los  gastos  desfinanciados.  

El  estudio  y  la  aprobación  del  proyecto  de  presupuesto  siguen  prácticamente  el  mismo  curso  
que  cualquier  otra  propuesta  de  norma  jurídica  tiene  en  la  rama  legislativa  del  poder  público.  
De  forma  general,  inicia  en  la  secretaría  de  la  CEP  respectiva,  se  asignan  los  ponentes  en  la  
comisión  de  presupuesto,  se  hace  el  primer  debate  y  luego  pasa  a  la  plenaria.  En  los  debates  
por  los  que  pasa  el  proyecto,  asisten  periódicamente  el  Ministro  o  Secretario  de  Hacienda  para  
resolver   las   inquietudes   de   los   miembros   de   la   CEP   y   poder   así   sacarlo   adelante.   Como   es  
lógico,   la   CEP   puede   devolverle   el   proyecto   al   Gobierno   correspondiente   y   pedir   que   sean  
incluidos  otros  programas,  desde  que  estos  sean  viables  jurídica  y  financieramente.  El  objetivo  
de   la   CEP   en   este   punto   es   cristalizar   financieramente   el   peso   de   la   democracia   participativa  
en  el  poder  público  y  contribuir  a  la  escogencia  de  los  programas  de  desarrollo  prioritarios  
para  la  población  que  representan.  

• Estudio  y  aprobación  del  Proyecto  de  Presupuesto:  Legislativo.  

 
1. Una  vez  asignados  los  ponentes,  comenzará  el  estudio  de  cada  aspecto  del  Proyecto  
de  Presupuesto  presentado,  a  cuyos  debates  deberá  asistir  el  encargado  del  
presupuesto  del  Ejecutivo.  
2. Examinar  las  metas  escogidas  por  el  Ejecutivo  en  función  de  su  pertinencia,  
aplicabilidad,  efectividad  y  financiación.  
3. Considerar  la  necesidad  de  recortar  o  ampliar  determinados  gastos  de  
funcionamiento,  si  determina  que  es  fundamental  recomponer  los  gastos  totales.  
4. Modificar  financieramente  el  Proyecto  de  Presupuesto  si  así  lo  considera,  en  virtud  
de  su  rol  como  músculo  político  de  la  democracia  participativa.  
5. Añadir  los  nuevos  programas  y  proyectos,  teniendo  en  cuenta  que  las  nuevas  
propuestas  deben  ser  viables  jurídica  y  financieramente.  Para  esto  último,  los  demás  
documentos  presentados  por  el  Ejecutivo  deben  ser  usados  como  base  de  análisis.    

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6. Oír  además,  si  se  trata  del  distrito  o  un  municipio,  las  opiniones  expresadas  por  
ciudadanos  en  la  Gaceta  del  Concejo.  
7. Evaluar  las  nuevas  propuestas  hechas  por  el  legislativo,  a  la  luz  de  las  herramientas  
que  se  han  configurado  en  la  primera  fase  y  a  lo  contemplado  en  el  Plan  de  
Desarrollo.  (Ejecutivo).  
8. Atender  las  consideraciones  que  haya  hecho  el  Ejecutivo  y  buscar  una  avenencia  
entre  ambas  posturas,  con  el  ánimo  de  aprobar  el  proyecto  antes  de  la  fecha  fijada.  
Determinar  si  con  las  modificaciones  aún  es  necesario  recurrir  a  los  mecanismos  de  
financiación  inicialmente  propuestos  y  escoger  aquél  (os)  más  conveniente(s).  
9. Aprobar  el  Proyecto  con  todas  las  modificaciones  ya  evaluadas  y  consensuadas  con  el  
ejecutivo.  

Asimismo,  el  mandatario  gubernamental  puede  objetar  lo  estipulado  por  la  CEP  y  pedir  que  se  
revisen  sus  consideraciones.  Si  definitivamente  no  es  posible  lograr  la  aprobación  del  proyecto  
para  el  20  de  octubre,  en  el  caso  del  orden  nacional,  o  en  las  fechas  establecidas  en  los  estatutos  
respectivos  de  cada  gobierno  territorial,  el  mandatario  podrá  adoptarlo  por  decreto.  Cuando  el  
proceso  de  aprobación  sí  logra  llegar  a  feliz  término,  el  jefe  del  Ejecutivo  puede  proceder  a  la  
sanción   del   presupuesto   y   continuar   con   la   gestión   presupuestal.   Cabe   resaltar   que   cualquier  
ciudadano  puede  participar  de  este  proceso  en  el  orden  distrital  o  municipal,  pidiendo  ante  la  
mesa  directiva  del  Concejo,  la  posibilidad  de  expresar  sus  opiniones  públicamente  en  la  Gaceta  
del  Concejo.  

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REFERENCIAS  

Referencias  bibliográficas  

• IDEA.  (2014).  Guía  práctica  para  la  elaboración,  presentación  y  ejecución  del  
presupuesto  municipal.  Medellín,  Antioquia:  Instituto  para  el  Desarrollo  de  Antioquia.  
• Restrepo,  J.C.  (2012).  Hacienda  pública.  (9  ed.).  Bogotá,  Colombia:  Universidad  
Externado  de  Colombia.  

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