Территориально-государственное устройство

1. Три формы ТГУ

• Унитарное (простое) – состоит из административно-территориальных
единиц; бывает централизованное (без самостоятельности
административных единиц, но с развитым местным самоуправлением) и
децентрализованное (со значительной самостоятельностью составных
частей);
• Федеративное (сложное) (от лат. feodus – договор, союз; federare –
объединяю);
• Конфедеративное: объединение суверенных государств, создающих
органы координации для совместного решения общих проблем (оборона,
иностранные дела, налоги, финансы)
2. Основные понятия
• Федерация – форма (статика): объединение относительно
самостоятельных государственных образований («суверенных
государств»), имеющих собственное законодательство, систему органов
власти (законодательной и исполнительной), судебную систему.
• Федерализм – содержание (динамика): принципы и отношения; движение
за создание федеративного государства (объединение разрозненных в
одно или трансформация унитарного).
«Понятие «федерация» уже понятия «федерализм». Федерализм — это теория
и практика строительства, функционирования и развития не только собственно
федеративных государств (хотя это, несомненно, ядро, главная часть
федерализма), но и конфедераций и некоторых других межгосударственных
объединений, в условиях которых могут развиваться и действительно нередко
развиваются процессы федерализации» (Енгибарян, Тадевосян).
3. Федерализм – это принципы
Обеспечивающие единство (централизацию):
• Государственная целостность (единство территории, единое
экономическое и правовое пространство);
• Равноправие и самоопределение народов, проживающих на определенной
территории (в рамках федерации, без права выхода): изменение состава
субъекта, объединение/разъединение, создание национально-культурной
автономии;
• Добровольность объединения;
• Равноправие субъектов;
• Единство государственной власти: однотипность организации власти,
иерархия и взаимодействие органов («вертикаль власти»)

1
Обеспечивающие учет региональных (этно-национальных, социо-культурных,
религиозных, исторических, географических) особенностей населения
территорий
4. Федерализм – это отношения
• Между субъектами и федеральным центром (ФЦ);
• Субъектов между собой при посредничестве центра.
Закрепляются путем разграничения предметов ведения и полномочий (в
Конституции и/или Договоре).
5. Основания построения федерации
В зависимости от природы и характера своих субъектов федерации могут
строиться на различных началах:
а) на территориальной основе (США, ФРГ, Бразилия, Аргентина,
Австрия, Австралия, Венесуэла, ОАЭ и др.);
б) на национально-территориальной (этнотерриториальной) основе
(современная Югославия, Бельгия, сербо-хорватско-мусульманская федерация
в Боснии и Герцеговине);
в) на сочетании территориальных и национально-территориальных
основ (современная РФ, включающая более полусотни территориальных и
более трех десятков национально-территориальных субъектов, а также Индия,
Пакистан, Эфиопия, Канада).
Большинство территориальных федераций — это моноэтничные в своей
основе страны с небольшими иноэтничными включениями. Этнический фактор
(включая этноязыковые различия) сыграл существенную роль в создании и
развитии федераций в Индии, Эфиопии, Швейцарии.
«Выделение субъекта федерации по этнотерриториальному признаку
необязательно связано с преобладанием представителей данного этноса в
общей численности населения этого субъекта. Важнее другое: компактное
проживание этих представителей на своей исторической территории»1.
6. Виды федераций (модели федерализма)
• конституционная (нормативная, законодательная) (строится сверху) и
договорная (строится снизу);
• децентрализованная (преобразование унитарного государства в
федеративное) и союзная (объединение нескольких государств в
результате договора);
• кооперативная (основана на договорных процедурах, исключает
иерархию) и дуалистическая (фиксированное распределение
полномочий между центром и субъектами)
1
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. Учебник для вузов. МГИМО (Университет) МИД
РФ. Институт Государственного Управления. Москва. Юристъ. 2000.

2
 «В науке конституционного права федерации подразделяются:
а) по способу возникновения — на договорные (союзные) и конституционные
(автономные);
б) по структуре — на симметричные и асимметричные;
в) по характеру взаимоотношений между федерацией и ее субъектами — на
централизованные и децентрализованные.
Распространенное мнение, «будто моделей федерализма «столько,
сколько федеративных государств, поскольку каждая федерация чем-то
отличается от других» (Козлов, Лазарев). Но не всякое отличие порождает
особую, новую модель федерализма. Это должно быть существенное отличие.
Федерализм как таковой — это научная абстракция, которая в
реальности воплощается только через отдельное и в неразрывной связи с
особенным. Любая реальная модель федерализма представляет собой
неразрывное единство общего и особенного в теории и практике федерализма.
Любая отдельная федерация соединяет в себе: а) общее (всеобщее) для
всех федераций, выражающее сущность федерализма; б) особенное для группы
федераций, отражающее своеобразие формы проявления единой сущности
федерализма у данной его разновидности; в) единичное, индивидуально-спе-
цифическое, свойственное только данной конкретной федерации» 2.
7. Проблемы федерализма (дискуссионные вопросы):
 суверенитет:
 единство и неделимость: «распространяется на всю территорию
страны»;
 два уровня власти: всей страны (федерации) и субъекта – от одного
источника (народа).
Конфликт: между правом народа на определенной территории (не смешивать с
привилегиями «титульной нации») и правом всего населения (граждан); учет
разнообразия не должен вести к неравенству и социальной несправедливости!
«…ни среди теоретиков, ни среди специалистов-практиков нет даже
принципиального единства мнений по этим важнейшим вопросам. Есть авторы
(Козлов А.Е., Лазарев В.В.), которые исходят из того, что в любом, в том числе
и федеративном, государстве может быть только один суверенитет: …с таких
позиций суверенной обычно признается лишь федерация, а ее субъекты, в том
числе и государства-субъекты, — несуверенными. Другие авторы решают эту
проблему …с позиций признания делимости суверенитета и обладания как
федерацией, так и ее субъектами своей «долей суверенитета».
Речь …о признании одновременной суверенности и федерации, и ее
субъектов-государств или подобных им единиц, но не с позиций делимости
2
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. Учебник для вузов. МГИМО (Университет) МИД
РФ. Институт Государственного Управления. Москва. Юристъ. 2000.

3
суверенитета, а с позиций сопряженности, взаимообусловленности и
взаимодействия разноуровневых суверенитетов, не только не исключающих,
но и дополняющих друг друга. В большинстве конституций федеративных
государств их субъекты не называются суверенными, хотя одновременно не
говорится об их несуверенном характере»3 (суверенные субъекты – в
Швейцарии, Мексике, Югославии).
 право выхода (сецессия):
«…Нередко признание суверенности субъектов федерации необходимо
связывается с обладанием ими правом свободного выхода из состава
федерации (Страшун Б.А.). Сецессия (т.е. отделение, выход из состава) — это
одна из возможных форм реализации суверенитета в определенных условиях,
но не сам суверенитет. Сегодня практически нет (за исключением Эфиопии)
таких федераций, которые закрепляют за субъектами право свободного
выхода» (Енгибарян, Тадевосян).
 симметрия и равноправие:
«Федеративные государства неодинаковы и по их структуре и составу.
Есть немало федераций, в состав которых входят только одинаковые по своему
политико-правовому статусу субъекты (земли в ФРГ или в Австрии, эмираты в
ОАЭ). Но у большинства федераций их структура и состав неодинаковы, ибо
включают в себя разнопорядковые субъекты или политико-территориальные
единицы, не являющиеся субъектами данной федерации (современная РФ
имеет несколько различных по статусу субъектов — республики, автономные
области, области, края, города федерального подчинения, автономные округа;
США, наряду со штатами, включают федеральный округ, ассоциированные
территории». Асимметричны также Индия и Бразилия.
«…В мире нет абсолютно симметричных федераций; и даже те немногие
из них, которые могут рассматриваться как относительно симметричные,
включают в какой-то мере элементы асимметрии. Большинство реально
существующих современных федераций асимметрично; во многих из
федераций их субъекты неравноправны или не вполне равноправны. Это
убедительно свидетельствует о несостоятельности попыток отдельных авторов
возвести симметрию и равноправие субъектов федерации в ранг
общезначимых, общеобязательных признаков федерации и утверждать, будто
при асимметричности, неравноправии субъектов федерации государство
перестает быть федеративным». В «…Российской Федерации ее серьезная
асимметрия реально совмещается с конституционным принципом
равноправия субъектов федерации» (Енгибарян, Тадевосян).
«Различные виды субъектов (в РФ – Н.А.) имеют свои особенности.
Все республики являются государствами и имеют конституции,
государственную символику, вправе устанавливать государственные языки

3
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. Учебник для вузов. МГИМО (Университет) МИД
РФ. Институт Государственного Управления. Москва. Юристъ. 2000.

4
и иметь свое гражданство (!). Автономии являются национальными
государственными образованиями, различающимися национальным составом
населения и входят в состав РФ в качестве равноправного субъекта или
являются составной частью края либо области» (Платонов В.М. 4).
8. Критика федерализма
Д.Андерхилл, С.Баретт, П.Бернелл и др. Политика. Энциклопедия. М.,
2001:
• Многообразие форм: нет «истинно федеральной схемы» - образцовой
федерации;
• Отсутствие теоретической базы: «непроработанность», «концептуальная
натяжка»;
• Невозможность присоединения к федерализму других политических
феноменов: политическая культура, партийная система, чиновники и др.;
сторонники – юристы-конституционалисты
9. «Истинная федерация»
• Территориальный принцип в организации равного политического
представительства на региональной основе: участие субъектов в
принятии политических решений в общенациональном (федеральном)
центре и права субъектов на сохранение «особости» (автономии);
• Нарушение – только в чрезвычайных ситуациях (а не большинством
голосов в парламенте или решением исполнительных органов власти);
• Федеральный центр не имеет права ликвидировать или изменить границы
субъектов федерации;
• Нормальное функционирование – только на основе партнерства:
компромиссы, соглашения, переговоры, учет взаимных интересов и т.п.
центра и субъектов;
• Отсутствие иерархии (контролирующих и подчиняющихся центров): есть
большие или меньшие арены политической деятельности;
• Наличие хотя бы одной сферы деятельности, которая регулируется
субъектом самостоятельно.
«Многообразие современных моделей федерализма, допускающее
существование некоторых общих черт или тенденций. Это
нецентрализованность, кооперация уровней власти и баланс элементов
симметрии и асимметрии» (Платонов В.М.).
10. Россия как федерация
• де-юре (по Конституциям 1918 г., 1936 г., 1978 г.);
• де-факто – унитарное государство;
4
Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами - как принцип
российского федерализма. Диссертация на соискание степени доктора юридических наук. 2010.

5
 • Федеративный договор 1992 г.: вошёл в Конституцию 1978 г., входит в
Конституцию 1993 г. – действует постольку, поскольку не противоречит
ей; реально сведен к минимуму: «исторический документ»;
• двусторонние договоры ФЦ и субъектов (90-ые гг. ХХ в.): с 2002 г. –
ликвидация; последний (с Татарстаном) прекратил существование в 2017
г. – не продлен (не возобновлен) Центром (вопреки желанию Татарстана).
11. Законодательство (на примере РФ)
• Иерархия нормативных актов: высшей юридической силой и
верховенством над Конституциями, законами республик, краев и
областей обладают не только Конституция и ФЗ РФ, но и Постановления
правительства РФ (подзаконный акт!)
• Порядок принятия: нормативные акты субъектов – на основе и в
соответствии с федеральными (в случае несоответствия – исправление по
федеральному, в т.ч. – принятому позже); инстанция – Конституционный
суд;
• Разграничение предметов ведения (сферы, по которым возможно
нормативно-правовое регулирование – принятие законов и др. актов) и
полномочий (права и обязанности по реализации задач и функций) и
компетенций (совокупность полномочий):
 Исключительный перечень федерального центра (исчерпывающий список)
– ст. 71 Конституции РФ;
 Совместное ведение федерального центра и субъектов (закрытый список) –
ст. 72 Конституции РФ;
 Исключительный перечень субъекта (остаточный принцип) – ст. 73
Конституции РФ.
12. Дотационные/донорские регионы России

6
7
8
13. Пути развития (совершенствования) федерализма (Платонов В.М5.)
«Российский федерализм сегодня в целом характеризуется смещением
полномочий от субъектов Российской Федерации к самой Российской
Федерации, размыванием федеративных отношений и их перекосом в
сторону гипертрофированного усиления влияния федерации, проявляющимся
в необоснованной унификации законодательства субъектов Российской
Федерации под образцы федерального законодательства.
Тенденцией сегодняшнего дня является укрупнение субъектов Федерации
со стремлением отказаться от национального разделения субъектов.
Федеральный центр стремится к унификации федеративных отношений,
выработке единого подхода ко всем частям федеративного государства».
Предложения:
 использовать опыт СССР, РСФСР и зарубежного опыта («рамочное
законодательство» ФРГ) для разработки «основ законодательства» по
вопросам разграничения предметов ведения между федеральным центром
и субъектами;
 развить практику заключения договоров между федеральным центром и
субъектами;
 установить без возможности иного толкования, кроме буквального, право
субъектов федеративных отношений детализировать свои полномочия
сверх установленных и урегулированных федеральными Основами с
учетом особенностей экономического, национального, культурного
развития отдельных регионов.

5
Платонов В.М. Разграничение предметов ведения между Федерацией и её субъектами - как принцип
российского федерализма (докторская диссертация 2010 г.).

9
  изъять из перечня исключительных полномочий и предметов ведения
Федерации и отнести к сфере совместного ведения: регулирование и
защиту прав и свобод человека и гражданина; регулирование и защиту
прав национальных меньшинств; установление основ федеральной
политики и федеральные программы в области государственного,
экономического, экологического, социального, культурного и
национального развития РФ; внешнеэкономические отношения РФ.
Использовать применяемый в гражданском праве принцип свободы
договора. Исходить при этом нужно из следующего:
- стороны договора о разграничении предметов ведения и компетенции
вправе самостоятельно определять его условия;
- ни один субъект РФ не может быть принужден к заключению
договора о разграничении предметов ведения и компетенции на невыгодных
для него условиях;
- стороны договора о разграничении предметов ведения и компетенции
Федерации вправе определять условия такого договора, а также изменять их,
или расторгать договор, исходя из практических условий.
Вывод: «При создании каких-либо федераций отцы-основатели
руководствовались не теоретическим знанием и формами, а фактически
складывающимися обстоятельствами и целями объединения. Федерация в
разных государствах не может быть одинаковой. Цель реформирования
России - не приведение ее к классической модели федерации, а создание
эффективной федерации под влиянием внутренних факторов».
14. Значение и роль федерализма
 демократизация: деконцентрация и децентрализация власти:
«В крупных по размерам территории государствах (Россия, США,
Канада, Бразилия, Индия, Австралия, Аргентина и др.) федерализм выполняет
прежде всего функцию деконцентрации и децентрализации государствен-
ной власти в вертикальном отношении: предоставление достаточно высокой
автономии составным частям государства является важной предпосылкой
практического осуществления демократии – серьезно приближает органы
такой власти к массам, существенно расширяет возможности их активного
участия в этой власти, защиты и реализации прав и свобод личности… В
принципе федерализм позволяет гораздо лучше учитывать особенности и
проблемы регионов, чем при централизации власти унитарного государства»
(Енгибарян, Тадевосян).
 роль в решении национального вопроса
1. Сохранение территориальной целостности – предотвращение распада
единого государства: трансформация из унитарного в федеративное
государство (в многонациональных странах с компактным размещением
этнических групп);

10
 2. Подрыв национально-государственного единства: фиксация этно-
лингвистических границ → «территория, государство, идентичность» -
основа национального государства → групповая мобилизация и
сепаратистские стремления → этно-национальные конфликты (Канада,
Бельгия, Великобритания, Испания, Индия, Пакистан, Нигерия,
Малайзия).
«В государствах с полиэтничным населением, компактно проживающим
на исторически сложившейся территории, федерализм способен сыграть
важную роль в решении национального вопроса. Но сам по себе федерализм
не способен решить этот вопрос. Создание внутри одного государства
(федерации) государственных составных частей неизбежно усложняет его
структуру, может вызвать опасность этнократического сепаратизма. Но эти
дополнительные трудности и издержки перекрываются тем огромным
положительным эффектом, который может быть получен от использования
принципа федерализма в гармонизации межэтнических отношений в
стране» (Енгибарян, Тадевосян).
Мнения: «в истории более прочными федерациями оказались федерации
территорий, а не федерации национальных территориальных общностей»
(Лазарев В.В.); «так называемая национальная государственность — очень
ненадежный фактор федерирования: владычество этнократии (этнической
клановой верхушки) в субъектах федерации способствует скорее подрыву, чем
укреплению государственного единства в федеративном союзе» (Страшун Б.А.).
Ответ: «…главную ответственность за это (распад СССР – Н.А.) несет
не та или иная государственная форма сама по себе, а антидемократическая,
тоталитарная природа и сущность этих государств, сводившие на нет
федерализм, превращавшие его в квазифедерализм, субъекты которого не
обладали даже реальной автономией в условиях сверхцентрализации.
Более объективной и правильной была бы оценка роли и значения
федерализма на основе сопоставления положения в одной и той же стране до и
после ее перехода от унитаризма к федерализму или от территориального
федерализма к этнотерриториальному: переход к федерализму в России (1917)
во многом предотвратил распад огромного многонационального государства
и привел к созданию СССР. Переход Индии от унитаризма к территориальному
федерализму, а затем к частичному национально-территориальному
федерализму позволил существенно смягчить межнациональные
противоречия и конфликты и укрепить территориальное единство страны.
Недавний переход Бельгии от унитаризма к этнотерриториальному
федерализму во многом снял былую остроту национально-языковой
проблемы и межнациональную напряженность и в то же время уберег
страну от развала» (Енгибарян, Тадевосян).
15. Федерализирующийся мир
Континуум федеративности.

11
Многообразие реальных форм: от децентрализованного унитарного до
конфедерации: в мире – 24 федерации (в т.ч. ФРГ, США, Россия, Бразилия,
Индия, Малайзия) – 1/3 населения, 22 нефедеративных государства с
элементами федерализма:
 малые островные (Антигуа и Барбуда, Фиджи, Папуа-Новая Гвинея,
Соломоновы о-ва),
 западные демократии (Англия, Италия, Испания, Нидерланды и др.),
 многонациональные страны Азии и Африки (Бирма, Гана, ЮАР,
Намибия, Танзания, Руанда)
«Образование территориальных автономий и развитие процессов
автономизации и в рамках унитарных государств означает известное
обособление определенных территорий от центра и идет в русле сближения
таких унитарных государств с федеративными: …есть все основания говорить о
зарождении и расширении элементов федерализма, о тенденциях
федерализации в таких государствах («государства автономий»,
«полуфедерации», «квазифедерации»)» (Енгибарян, Тадевосян).
Новая парадигма в развитии мирового сообщества: сочетание разнообразия и
единства, связанного с функционированием различных сетей (финансовых,
информационных) – договоры ассоциации

Литература по теме ФЕДЕРАЛИЗМ

Андерсон Дж. Федерализм: введение. – М.: ЗАО Издательство «Экономика».
2009. 127 с.
Гуляков А.Д. Основные модели федерализма: сравнительный историко-
государствоведческий анализ. Монография. - М.: А-проджект. 2016. 247 с.
Захаров А. «Спящий институт». Федерализм в современной России и в мире. -
М.: Новое литературное обозрение. 2012. 144 с.
Енгибарян Р.В., Тадевосян Э.В. Конституционное право. Учебник для вузов.
МГИМО (Университет) МИД РФ. Институт Государственного Управления.
Москва. Юристъ. 2000 – http://www.bibliotekar.ru/konstitucionnoe-pravo-
1/150.htm
Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4-х
томах. Тома 1-2. Общая часть». 2-е изд., исправленное и дополненное. / Под
ред. Б.А. Страшуна. – М.: Издательство БЕК. 1996. 764 с.
Баглай М.В., Лейбо Ю.И., Энтин Л.М. Конституционное право зарубежных
стран. Учебник для вузов – М.: Издательство НОРМА, 2004.
Конституционное право. Учебник / Отв. ред. А.Е. Козлов. – М.: Издательство
БЕК. 1997. 464

12
Конституционное право. Учебник для вузов / (Ред. В.В. Лазарев). Изд. 2-е,
перераб., доп. – М.: Юристъ. 2005. 605 с.
Федерализм: теория и история развития (сравнительно-правовой анализ).
Учебное пособие. Отв. ред. М.Н. Марченко. – М.: Юристъ. 2000. 344 с.
Чиркин B.E. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт.

13