Nazareno, Stokes y Brusco 2006 PDF

Reditos Y Peligros Electorales Del Gasto Publico En La Argentina
Author(s): Marcelo Nazareno, Susan Stokes and Valeria Brusco

Source: Desarrollo Económico, Vol. 46, No. 181 (Apr. - Jun., 2006), pp. 63-88
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/4151101
Accessed: 01-01-2016 13:05 UTC
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DesarrolloEcondmico,vol.46, N2181 (abril-junio
2006)
63
REDITOS Y PELIGROS ELECTORALES

DEL GASTO PUBLICO EN LA ARGENTINA*
MARCELO NAZARENO**, SUSAN STOKES***

y VALERIA BRUSCO****
Introducci6n
Unode losmalesmAspreocupantes de las democraciascontemporlneas -en
las
particular latinoamericanas- es el uso que hacen los funcionariosde los recursos
publicos,asignAndolos de unmodoque pareceincompatible o contradictorioconel
idealdemocrAtico. Bajo la forma de clientelismo, patronazgo, nepotismo, distribu-
cibnpartidistayotrasformas de manipulaci6n, se acusa a losgobiernosde orientar
partede sus gastosde una manera contraria a la que se consideraes la modalidad
que deberia regirlas politicasp0blicas (O'Donnell, 1997).
Enlos01timos anos,trabajos sobre diferentes paisesde America Latinanoshan
permitido aprendermuchosobretalesmanipulaciones politicas.Aprendimos, por
ejemplo,que el gobiernode Alberto Fujimori,en Peru,distribuy6 programas anti-
pobrezaprioritariamente a los municipios "marginales". Es decir,donde-indepen-
dientemente de su nivel el
de pobreza- gobierno habia recibidocercadel50% de los
votosen eleccionesanteriores (Schady,2000).Sabemos,tambidn, que el gobierno
de CarlosSalinas en M6xicoreparti6 fondosdel Plan Nacionalde Solidaridad
(PRONASOL) a municipios con un electoradoleal al PRI,esperandode esta forma
el
detener flujo de los votos hacia la oposici6n.No fue6ste el caso del gobierno
sucesorde Ernesto Zedillo,dondeloscriterios t6cnicosdeterminaron la distribuciOn
*Nuestra ha contadoconel apoyode la National

investigaci6n Science Foundation(SES-0241958)yde la
Fundaci6nGuggenheim, de los EstadosUnidos.Agradecemosporsus comentarios a Matthew Cleary,Federico
Estevez,Jennifer Green,GermAn Lodola,Rebecca Weitz-Shapiro en la Conferencia
ya losparticipantes "Poverty,
democracyand clientelism", Bellagio2005.
**Universidad Nacionalde C6rdoba/Universidad Cat6licade C6rdoba.[ Larrauri3351 /C6rdoba/
Argentina/Tel.(0351) 4616695/< marcelonazareno@arnet. com.ar>].
***YaleUniversity,Department ofPolitical E
Science. [ PO Box208301/NewHaven/CT 06520-8301/
USA/Tel.203 432 6098 /<susan.stokes@yale.edu>].
"** Universidad ?
NacionalVillaMaria/UniversidadCatolicade C6rdoba/CONICET.[ BarrioTejas del
Sur/Lote15,manzana15,casa 2 /Co6rdoba /Argentina/Tel-fax
(0351)4620970/<valeriabrusco@ciudad.com.ar>].
64 MARCELONAZARENO,
SUSANSTOKES Y VALERIA
BRUSCO
de los fondosdel Progamade Educacibn,Salud y Alimentacibn

(PROGRESA)
(Perez
Yarahuan, 2005;Magaloni,2005). Estasdos estrategias, la marginal en la que los
recursosse orientan hacia los votantesmenosdecididoso los distritos dondeel
margende victoria o derrota es pequefio, yla leal,en la que losrecursosse orientan
hacia los votantes mis fielesal partidoy a los distritos en los que se ganGporun
ampliomargen, son las dos modalidades de distribucibn que distingue la literatura
sobreel tema.
Tambi6nhemosaprendidosobrela manipulacibn en la transferencia de los
recursospdblicosdesde unajurisdicci6n mayor -el estadonacional-haciajurisdic-
cionesmenores-estadosfederaleso provincias-. La manipulacibn en esteambito
interjurisdiccional se ha vueltocrucial, tantoporla tendenciahaciala descentraliza-
cionde las funciones estatalescomoporla creciente importancia nacionalde los
espacios politicos subnacionales. Estadindmica se ha presentado en la Argentina,
unode los paises mAsfederalizados de Latinoambrica. Algunosestudiososhanse-
nralado el
que gobierno de Carlos Menem transferia recursos enunaforma desmesu-
radahaciaprovincias "perif6ricas", creandoasi unacoalici6nenel Congresoa favor
de losajusteseconbmicos a nivelnacional(GibsonyCalvo,2000;vertambi6n Calvo
yMurillo, 2004;Remmer yWibbels, 2000).
Unaasuncibn pocas vecescuestionada es que el reparto particularista es siem-
preunaherramienta politicaeficaz.Enel presente trabajoidentificamos circunstan-
cias en que estaasuncidnes apropiadaperootrasen que no loes. La contribucibn
centralde nuestro andlisises, entonces,resaltar los tradeoffs ycostoselectorales
delreparto particularista ysugerir las circunstancias enque estaestrategia de movi-
lizacibnser6mcs-o menos-eficaz.
Elclientelismo, el patronazgo yel reparto particularista enla Argentina hansido
campos f6rtilesde investigaci6n en los Oltimos atios. Los trabajos cualitativos expli-
can las relacionesclientelares entreel PartidoJusticialista y residentes del Gran
BuenosAires(Auyero, 2000;Levitsky, 2003)yenlasprovincias (Alvarez, 2005;Urquiza,
2005).Entre lostrabajoscuantitativos, un6nfasisnotablese ha puestosobreel patro-
nazgopracticado porlosgobiernos provinciales, yla manipulacidn delreparto entre
las provincias de recursosporpartedel gobiernonacional.Calvoy Murillo (2004)
investigan la distribucibn de recursos fiscalesnacionalesentrelas provincias durante
los gobiernosde Menem.Muestran que a mayorvotoperonista en una provincia,
mayores sonlosrecursos que canalizaelgobierno nacionala esa provincia. Tambien
encuentran que el gastoen personal realizadoporgobiernos provinciales peronistas
generamayoresr6ditos electorales que el gastohechoporgobiernosprovinciales
radicales.Gibsony Calvo(2000),porsu parte,muestran que el gobierno nacional
distribuyb en 1994 recursos de los Aportes del Tesoro Nacional (ATN) entre las pro-
vinciasconuncriterio electoral. Estamanipulaci6n gener6 un incremento de losvo-
tosperonistas en las eleccionesnacionalesdelairo1995.
Finalmente, Lodola(2005)yWeitz-Shapiro (2005)estudianlas distorsiones po-
liticasen la distribucibn de PlanesTrabajar (verabajo) entrelas provincias argenti-
nas.Weitz-Shapiro noencuentra efectospartidarios en las primeras fasesdelPlan.Si
encuentra unefectomarginal o "swing" enla Ojltima faseque cubresu analisis(finales
delgobierno de Menemylosdos del de De la Rda),cuandohabiendo
athos gobierno
ganado o perdido por escaso margenen una provincia,mayoresson los fondos
REDITOSY PELIGROSELECTORALESDEL GASTOPUBLICOEN LAARGENTINA 65
enviadosa esa jurisdicci6n. Lodola,porsu parte,utilizando medidasdistintas, en-

cuentra distorsi6n partidaria durante el segundogobierno de Menem:mientras ma-
yores la proporcidn de municipios peronistas en una provincia, mayoresson los
fondosdelPlanTrabajar que asign6el gobierno nacional.
Nuestroestudiotieneen comuncon el de Calvoy Murillo el hechode que
investiga tantola distorsi6n politicade los recursos comolosefectoselectorales de
esa distorsi6n. Peromientras el mensajecentralde su investigaci6n es que si hay
manipulaci6n partidaria ysihayr6ditos electorales, nuestros resultados enfatizan los
tradeoffs de talmanipulaci6n. Otradiferencia marcadaentreel presente estudioy
otrostrabajoscuantitativos es nuestro enfoquesobreelnivellocal-el municipio-. Por
unlado,simplemente estamosextendiendo al nivellocallosmismos temasde inves-
tigacibn que hansidoseguidoscondatosprovinciales, aprovechando unabase de
datosoriginal de elaboraci6n propia.Sin embargo,creemosque trabajara nivel
municipal profundiza nuestro entendimiento de estosprocesos,yaque losrecursos
se distribuyen entremunicipios, yes de esperarque el cflculoelectoral a nivellocal
de quienesdistribuyen losrecursos tengaunpeso al menostanimportante comoel
cAlculo electoral a nivelprovincial.
Nuestro anflisis utilizaunabase ecol6gicaoriginal, dondecada observaci6n es
unmunicipio de la Argentina. Enlos 1.154municipios observadosincluimos datos
electorales, presupuestarios y socioecon6micos. Los municipios pertenecen a las
provincias de BuenosAires,Catamarca, Chubut, C6rdoba,La Pampa,Misionesy
SantaFel. En la mayoria de loscasos, observamos cada municipio dos veces,en
1995yen 1999.Sobreestabase empirica, estudiamos el uso yel efectoelectoral a
nivellocalde dos recursos que aparecencomomuysusceptibles a la manipulaci6n:
el gastoen personalmunicipal yel PlanTrabajar, el programa de mayor alcanceque
el
implement6segundogobierno de Menem para atender el problema del desem-
pleo.
Anticipando lo esencialde nuestros hallazgos,encontramos evidenciade lo
siguiente: (1) Losfuncionarios argentinos, bajociertascondiciones, utilizancriterios
discriminatorios enel reparto de bienesp0blicos,conelobjetivo de movilizar el apo-
yo electoral.En el caso del Plan esta
Trabajar, manipulacibn se intensific6 notable-
mentecuandose acercabanelecciones.(2) La estrategia de la manipulacibn fuela
de buscaral votante marginal antesque al seguidorlealdelpartido, peroconmati-
ces que explicamos mAsadelante.(3) Sinembargo, la manipulaci6n particularistano
siempre dior6ditos electorales, lo
ypor pronto representa ciertospeligros. En el caso
delgastoenpersonal, losr6ditos sonnuloscuandononegativos. Enel caso delPlan
Trabajar,se verifican resultados positivos a nivellocalparael peronismo ynegativos
parael radicalismo. (4) AOnen loscasos en losque el r6dito electoral de la manipu-
laci6nparticularista existe,los agentespoliticos que decidenesta distribuci6n no
dejancompletamente de ladocriterios programAticos.
En cuantoal periodoestudiado,Io consideramos especialmente f6rtilporlas
caracteristicas que asumeel partido del gobierno nacional.Se tratade unpartido
1 Porfaltade informaci6n,
excluimos a losmunicipiosde Catamarcaexceptoen losanalisisde la distribu-
cionde PlanesTrabajar. La selecci6nde provincias ymunicipios paraobservarha sidopuramente determinado
porel acceso a la informaci6n.Si bienlos datoscorresponden sieteprovincias,
a s61lo comprenden casi el 45%
del totalde municipiosymAs del 62% del totalde la poblaci6ndel pais.
66 MARCELO NAZARENO, SUSAN STOKES Y VALERIABRUSCO
que durantelosarios'90 pareciOhaberserecostadofuertemente enla manipulaci6n

paracompensara sus bases electorales
particularista ypremiar a sus nuevosalia-
ensuvirajehaciaposiciones
dos politicos neoliberales
(CalvoyMurillo, 2004;Levitsky,
2003;Bruscoetal.,2004).Se trata, adembs,de ungobierno que durante estosanos
enfrentocrecientesdificultadesen su relacibn
con loslideres partidariosnacionales
yprovinciales,particularmenteentorno delproyecto de unanuevareeleccibn presi-
dencial,que se sostuvohasta1998.
EltrabajoestAordenadode la siguiente manera.Enla segundasecci6npresen-
tamosla evidenciaen tornode losefectoselectorales del gastoen personalen las
jurisdiccionesmunicipales.Enla terceranos ocupamos de la distribuci6nde fondos
delPlanTrabajar ysus efectoselectorales.Enla cuartaseccibnreflexionamos sobre
las implicanciaste6ricasycomparativas de nuestros
hallazgos.
El gasto pi'blicode los gobiernoslocales: 16gicay

consecuenciaselectorales
El patronazgo
y el votante
marginal
Investigamos primero electoral
la b16gica del patronazgo local.Variostrabajos
sobrela Argentina el
operacionalizan concepto de la manipulaci6n a nivel
politica
provincialcomo,porejemplo,el gastodelsectorpOblicoen salarios(ver,porejem-
plo,Remmer yWibbels, 2000).De modoconsistente conello,utilizamos comoindi-
cadordelpatronazgo el gastode losgobiernos localesenpersonalcomoproporci6n
del gastototal2.Enla Tabla1 presentamos estadisticasdescriptivas sobreel gasto
en personalysobreotrasvariablesrelevantes.
La Tabla2 nos informa sobreel patronazgo practicadoporlos intendentes
peronistas yradicales,en 1995yen 19993.Presentaregresiones dondela variable
dependiente es el gastoen personalcomoporcentaje delgastototal(nombre de la
variable:gasto en personal).Unposibleproblemacon esta variableseriaque el
gastoen personalfuerainflexible yque unintendente no pudieramodificarlo de un
airoa otro.Sinembargo, entreel gastoen personalen 1994y1998es
la correlacibn
de 0.58,lo que indicaciertacontinuidad en este gastoperotambi6n unmargen
apreciable de variaci6n.La Voto
variable ganador, eleccibn anteriorindica elporcen-
tajede losvotos,deltotalde votosv~lidos,que habiasacado el candidato peronista
(modelos1 y 3) o radical(modelos2 y 4) en la elecci6nanterior: la de 1991(en
modelos1 y2), yla de 1995(en modelos3 y4).
Enlosmodelos1 y2, loscoeficientes que relacionan el porcentaje de losvotos
parael ganadoren 1991con el patronazgo son negativos Lo cual
y significativos.
2 Unopodriaaspirara medidasmAs refinadas,
que incluyan, porejemplo,el gastoen personal
temporario,
etcetera;sinembargo,talinformaci6n
contratado, nose reporta en lospresupuestos Asuvez,estos
municipales.
presupuestosdebenobtenerseen cada administraci6n provincialyaque noexisteunabase centralizada de los
mismos.
3Comola variabledependiente es unporcentaje(del presupuesto violael
totalque se gastaen personal),
OLS que la variabledependientepuede (tebricamente)
supuestode la regresi6n tomarcualquiervalordesde
Sinembargo,en losdatosde presupuesto
menosa masinfinito. observadosaqui,el gruesode losporcentajes se
entre30% y60%,sinningun
encuentran sesgo hacialosextremos (0% o 100%).Entalescircunstancias,OLS es
una tecnica de estimaci6n apropiada.
TABLA 1
considerados
de los municipios
Estadisticasdescriptivas
Variables Aho 1995 Aio 1999
Min Max Media Des.St Observ. Min. Max. Media Des.St. Observ.
NBI% 0.74 86.92 17.14 10.40 1085 0.25 86.92 17.20 10.78 1082
Poblaci6n 18 1201614 17309 78844.8 1080 12 1256747 18961.5 82310 1083
Gasto(a) 6.49 29060 546 1069 938 4.42 5301 540 512 755
Personal(b) 0.11 84.35 38.9 15.89 936 1.45 98.88 40.34 14.13 759
Trabajar(c) 0.19 2333 52.78 171 753
LagTrabajar (d) 0.04 2210 54.46 148 814
PJgasto(e) 28.1 29059.8 508.2 1567.5 368 4.42 3810.8 491 445.6 340
PJpersonal(f) 4.36 80.53 43.5 12.6 368 6.23 98.88 42 14.4 341
PJTrabajar(g) 0.19 2167 56.6 185 388
UCRgasto(h) 6.49 3502.5 476.7 423 322 45.68 3573.6 517 450 271
UCRpersonal(i) 5.87 84.35 43 12.8 322 5.40 78.85 39.5 13 271
UCRTrabajar (j) 0.20 2333 40 162.3 240
PJvoto% 0.06 100 46 15.36 910 5.03 98.46 45 16.68 935
UCRvoto% 1.7 99.6 42 16.2 889 3.5 96.1 43 17.78 907
(a) Gastototaldel presupuestomunicipalporhabitante el argoprevio(1994-1998).

(b) Gastototalen personalcomoporcentajedel gastototalel aro previo(1994-1998).
(c) Monto porhabitante al PlanTrabajar
correspondiente recibido el
argo
1998,considerandos61olosmunicipios
que recibieronmontosmayoresque cero.
(d) Montoporhabitante al PlanTabajarrecibido
correspondiente el aro 1997,considerandos61lolosmunicipios
que recibieronmontosmayoresque cero.
(e) Gastototaldel presupuestomunicipal porhabitanteel arioprevio(1994-1998)en los municipios con
intendenteperonista.
(f) Gastototalen personalcomoporcentaje del gastototalel con
previo(1994-1998)en los municipios
intendenteperonista. argo
(g) Monto porhabitante al PlanTrabajar
correspondiente recibido el aro 1998,considerando s6lolosmunicipios
con intendentes peronistas.
(h) Gasto totaldel presupuestomunicipalporhabitante el aro previo(1994-1998)en los municipios con
intendenteradical.
(i) Gastototalen personalcomoporcentaje del gastototalel aro previo(1994-1998)en los municipioscon
intendenteradical.
(j) Monto porhabitante al PlanTrabajar
correspondiente recibido el ario1998,considerando s6lolosmunicipios
con intendente radical.
menosvotosparael candidatoganadoren 1991,mbsgastaba

que mientras
significa
fueraperonista
6steen personal, o radical,antesde las eleccionesen 1995.4
Mientras
es diferente.
En 1999 la situacibn los resultadosen las elecciones
(1995)noafectanal gastoperonista
anteriores niradical,entrelosradicalesmientras
4 Algunasaclaracionessobrelas t6cnicaseconom6tricas utilizadas.Es cominen losestudiosen los que

se observala mismaunidad momentos
veces en distintos del tiempo,juntarestos datos en un solo
md1tiples
panel,corrigiendo porla no independenciade las observaciones.Estacorrecci6nse realizapormediode esti-
macionesde errores estAndar (verBecky Katz,1995).Comonosinteresan,
"panel-corrected' aquiyen adelante,
las dindmicasen el tiempo-sobretodo,los diferentes de los recursosen momentos
usos politicos mAspr6ximos
ym~slejanosa las elecciones-,hemosoptadoen cambioporanalizarseparadamentelosdatoscorrespondien-
68 MARCELONAZARENO,
BRUSCO
TABLA 2
Analisisde regresi6n (OLS) del gastoen personalcomoporcentaje
del totaldel gasto,porintendentes peronistasy radicales,1995 y 1999
1995 1999
Modelo 1 2 3 4
Variable Intendentes Intendentes Intendentes Intendentes
peronistas radicales peronistas radicales
Votoganador,elecci6n -0.22 -0.27 0.047 -0.01
anterior (0.11) (0.11) (0.11) (0.13)
Margenelecci6n anterior 0.01 0.04 -0.04 0.04
(0.04) (0.04) (0.06) (0.08)
Margenelecci6n actual -0.02 -0.04 -0.03 -0.10
(0.03) (0.04) (0.04) (0.04)
NBI 0.03 0.17 -0.34 -0.11
(0.08) (0.10) (0.07) (0.08)
Poblaci6n (log) 1.20 0.34 2.74 1.84
(0.50) (0.58) (0.48) (0.54)
Buenos Aires 2.18 4.91 0.17 -1.12
(2.71) (2.41) (2.61) (3.82)
La Pampa 7.14 9.39 -3.57 0.55
(2.81) (3.40) (2.35) (3.20)
Misiones 12.17 6.75 18.06 2.97
(2.85) (3.12) (2.67) (3.28)
Santa Fe -12.08 -17.79 -0.02 -1.64
(6.22) (6.10) (1.97) (1.99)
Chubut -10.04 -3.07 -4.72 -6.14
(4.86) (4.10) (4.46) (4.65)
Constante 42.63 51.31 23.86 30.53
(7.60) (8.09) (6.29) (7.21)
R-cuadrado ajustado 0.1750 0.1484 0.3313 0.0944
Numerode observaciones 341 293 332 251
Nota:Aquiyen las tablas que siguen,las cifrasson coeficientesy los numerosentrepar6ntesiscorres-
pondena los erroresestbndar.Los coeficientes en negrita al nivelde 95% o mds.
son significativos
Explicacidnde variables:
- Votoganador,elecci6nanterior: porcentaje delvotoparael candidatoganadoren las eleccionesanteriores
(las de 1991en los modelos1 y2; las de 1995en los modelos3 y4).
- Margenelecci6nanterior: entreel porcentaje
diferencia del votoparael candidatoganadoryel segundo
en las eleccionesanteriores.
- Margenelecci6nactual:diferencia entreel porcentaje
delvotoparael candidatoganadoryel segundoen
las eleccionesdel mismoairo(las de 1995en modelos1 y2; las de 1999en modelos3 y4).
- BuenosAires,La Pampa,Misiones,SantaFe,yChubut:variablesdummy que valen1 en el caso de que el
municipio se ubiqueen esa provinciay0 en unaprovincia diferente.
- Para las otrasvariables,vernotasa la Tabla 1.
menorel margen de la elecci6nporvenir (1999),mayor el gastoen personal.Estose

ve en el modelo4, dondeel coeficiente de la variablemargeneleccibnactuales
ynegativo.
significativo Es decirque los intendentes radicalesusaron predicciones
sobrelosresultados de eleccionesfuturas, envezde losresultados de las elecciones
pasadas, paraorientar sus estrategias. Estadiferencia entreunatendencia"retros-
pectiva"de la asignaci6ndel gastopara las eleccionesde 1995y una tendencia
"prospectiva" en el ario1999,podriaexplicarseporel contexto nacionalen
electoral
esos aros. Es probableque situaciones de altaincertidumbre induzcana mirar hacia
atrAs,mientras que situaciones de baja incertidumbre producenaccionesbasadas
enprevisiones sobreelfuturo. Asi,mientras en 1995se daba unasituaci6n de relativa
incertidumbre sobrelosresultados electorales nacionales(conel consiguiente previ-
sibleimpactosobrelos resultadoslocales),la derrotadel PartidoJusticialista en
1999erapercibida comoaltamente probable.
Cuandoanalizamoslos determinantes nodel nivelabsolutodel gastosinoel
cambiodel gastode 1995 a 1999,los resultados varian5.En este caso niel voto
anteriornilos margenesanteriores o actualesinfluyen en el cambiodel gastoen
empleop0blicoporlosradicales, mientras ahorael margen actualsiafectael cambio
delgastoporlosperonistas: mientras ms competitiva la elecci6nque viene,mAslos
intendentes peronistas aumentan el gastoen empleop'blico.
A pesarde sus diferencias, estosresultados nosIlevana descartarla hip6te-
sis delvotante leal:ninguno de losdos partidos tradicionales premiaban a estetipo
de votante;nointensificaron el patronazgo en loslugaresen que habianrecibido un
respaldoampliode la poblacicn6. Su comportamiento sugiere,m's bien,unaestra-
tegiade canalizarel patronazgo haciavotantes marginales, sobretodoenel caso de
los intendentes peronistas.
Gastopiblicoy votos
Cuandoungobierno localrecurreal patronazgo,Lqueimpactotieneesa prAc-
ticaen el votooficialista
localen las eleccionessiguientes? A primera
vista,la res-
puestaparecierasernuloo hastanegativo. Enla Tabla3, los primeros
dos modelos
tesa 1995y 1999.Unadesventajade talprocedimiento es la p6rdidade observaciones.Sinembargo,dado que
el nimerode observacionescorrespondientes a cada argoes grandecomparadocon los parAmetros que estima-
mos,no nos enfrentamos a una escasez de gradosde libertad.El lectornotaraque las observacionesno son
independientes en el sentidode que vienenen gruposporprovincia. Paraestimar el efectosobrecada
tambien
el hechode que este pertenezcaa una u otraprovincia, hemosincluidovariablesdummycorrespon-
municipio,
dientesa cada provincia(siempremenosuna, la "provincia base"). Porejemplo,en la Tabla 2, la provincia
excluida-la base- es C6rdoba.Los coeficientes correspondientes a las otrasprovinciasnos indicanel efecto
sobreunmunicipio de ubicarseen esa provincia comparadacon el caso de que se ubicaraen C6rdoba.Para
asegurarque nohabiaefectosde interacci6n -porejemplo,que el efectode la afiliacidnpartidariade losintendentes
sobresu nivelde gastonosea distinto entreunintendente de BuenosAiresyotrode C6rdoba-hemosanalizado
modelosadicionalesconvariablesde interacci6n, cruzandoPJ,NBI,Poblacidn, ylos de victoriaelec-
toralcon cada variableprovincial.Porrazonesde espacio, noincluimos estos modelosm.rgenes
aqui. Enla granmayoria
de los casos no huboun efectode la interacci6n, lo cual nos da confianzade la no existenciade sesgos al
reunirlas observacionesde todas las provincias en una sola base.
5 Porrazonesde espacio, no presentamos los resultadosde los modelosdela diferencia en el gasto.
6Siguiendoa la mayoria de lostrabajossobreel tema,inferimos dondeunpartido
que lasjurisdicciones reci-
be muchosvotosson lugaresde mayorconcentraci6n de votantesleales,yque las jurisdicciones dondeel parti-
do -a pesarde ganar-reciberelativamentepocosvotossonlugaresde mayor concentraci6nde votantes marginales.
De hecho,el supuestoes que los mismospartidospoliticoshacentalinferencia y,porIo pronto, la estrategiade
gastarmbscuandola elecci6npasada ha sidoreridaes unintento de ganara votantesindividuales marginales.
BRUSCO
MARCELONAZARENO,
70
TABLA3
y radicallocal,1995y 1999
(OLS) del votoperonista
Andlisisde regresi6n
1995 1999
Modelo 1 2 3 4
Variable Intendente Intendente Intendente Intendente
peronista radical peronista radical
Gastoen personal -0.08 -0.08 -0.10 -0.16
(0.07) (0.07) (0.06) (0.07)
GastopercApita -0.00 0.001 -0.001 -0.001
(0.00) (0.002) (0.002) (0.002)
Votoporganador,elec- 0.37 0.43 0.31 0.34
ci6n anterior (0.12) (0.11) (0.06) (0.08)
NBI 0.23 0.11 0.13 -0.12
(0.1009) (0.11) (0.07) (0.09)
Poblaci6n(log) -0.63 0.19 -1.93 -1.51
(0.64) (0.68) (0.52) (0.64)
BuenosAires 1.08 2.73 2.89 13.81
(3.32) (2.66) (2.59) (3.98)
La Pampa 0.39 9.29 2.31 5.09
(3.53) (3.81) (2.40) (3.34)
Misiones 3.57 5.91 16.87 6.97
(3.67) (3.81) (2.82) (3.46)
SantaFe 24.47 32.91 12.09 7.10
(6.97) (6.22) (1.93) (2.26)
Chubut -6.26 2.66 -3.00 -4.35
(6.08) (4.46) (4.51) (5.44)
Constante 36.39 22.28 46.36 49.19
(9.67) (9.97) (6.13) (8.17)
R-cuadradoajustado 0.1406 0.1508 0.4151 0.1866
de observaciones
Numero 339 292 330 237
de variables:vernotasa la Tabla1.
Explicaci6n
analizanel impactodelgastoenpersonal en 1994(entreotrosfactores) enelvotopor

el candidatoperonista(modelo1) y radical(modelo2) en las elecciones localesde
1995.Los modelos3 y4 repiten ahoraviendoel impactodelgastoen
esteanflisis,
1998sobreel votoen 1999(peronista en el modelo3, radicalen el modelo4). La
variableGastoenpersonalmideese gastocomoporcentaje deltotaldelpresupues-
a las elecciones.Tomando
toen el afioanterior en cuentaque algunosmunicipios
pobrestendrAn que gastarrelativamente muchoen personal, porquenose puede
eliminaresta categoriadel gastoporcompleto, hemosincluido el gastototalper
cApitacomo indicede la prosperidad de cada municipio.Con elfinde controlarlos
determinantes estructuralesdelvotoperonista yradical,introdujimos losvotosobte-
nidosen la elecci6nanteriorporcada partido.
Se ve que loscoeficientesque relacionanGastoenpersonalconel porcentaje
de votosque obtuvoel candidatoperonista, tantoen 1995comoen 1999(modelos1
y3),tienen signosnegativos, aunquenoalcanzanel nivelde significanci6n estadis-
REDITOS Y PELIGROS ELECTORALES DEL GASTO PUBLICO EN LA ARGENTINA 71
tica.Es decir,el gastoen personalporel intendente peronista que sale delpoderno

pareciera ayudarelectoralmente al que intenta entrary,si tieneunimpacto, seriael
de reducir su porcentaje de votos.Losmodelos2 y4 parecenindicar que elgastoen
personalnoayud6al candidatoradical, yen 1999loperjudicd.
Sinembargo, nosenfrentamos a unposibleproblema de endogeneidad. Imagi-
nenseque unintendente radical,viendola situaci6n desde 1998,anticipaque las
eleccionesde 1999vana serreridas.Ese intendente decideintensificar el patronaz-
go eneltiempo que le queda,justamente paramejorar el votoradical.Enestecaso,
noes que el altogastoenpersonalbaja elvotoradical, sinoal rev6s:unnivelbajoen
losvotosradicales(o la anticipacibn de el)aumenta el gasto.De haberignorado ese
nivelbajode votosque su partido iba a recibir y no haber aumentado el gasto,en
estecaso hipot6tico el votoradicalhubiera sidotodaviamenor.
Enterminos estadisticos, la anticipaci6n delbajovotoseriaunavariable omitida
enel andlisis delvoto.Esa variable omitida estariacorrelacionada tantoconel gasto
en personalcomoconel termino de error en la ecuaciondel voto,produciendo un
sesgoenla estimaci6n delimpacto delgastoenelvoto.La direcci6n delsesgo seria
negativa, de talforma que unimpacto positivo delgastoen el votoapareceriacomo
unimpacto nuloo hastanegativo.
La estrategia indicadaparaenfrentarse a estaposibleendogeneidad es utilizar
unavariable instrumental: unavariable correlacionada conla variable end6gena(en
este caso, el gastoen personalen 1998)peroque no deberiatenerunimpacto
causal sobrela variabledependiente (el votoen 1999).En uncontexto parecido,
GreenyKrasno(1988)estudian el impacto delgastode camparasobreel votopor
losdiputados nacionalesestadounidenses en 1978,ytienen que preocuparse porla
posibilidad de que losincumbents que perciben unaamenazaelectoral gastenm~s.
Si fueraasi, el gastoseriaend6genoal riesgode perder. Greeny Krasnoutilizan
comovariable instrumental elgastoenunacampanaanterior, la de 1976,razonando
que estcncorrelacionados losgastosde losdos aros (cada incumbent tienecierta
disposicidn al gasto)peroque el gastoen 1976nohabraafectadoel votoen 1978
(vertambi6n Levitt y Snyder, 1997).De unmodosimilar, nosotros utilizamos como
instrumento el gastoen personalde los intendentes radicalesen 1994,que est6
correlacionado conel gastoradicalen 1998(coeficiente de correlacibn = 0.58)pero
que,16gicamente, nodeberiatenerunarelaci6n conel votocincoafros(ydos elec-
ciones)despu6s,en 1999.
Comocarecemosde datossobreel gastoen 1990(que serviria comovariable
instrumental delgastoen 1994parael anclisiselectoral de 1995),nosrestringimos a
las eleccionesde 1999.La Tabla4 repitelos resultados OLS en la columna1 (que
corresponde a losmunicipios peronistas) y3 (losradicales).Losmodelos2 y4 con-
sideran la posibleendogeneidad delgasto,de losperonistas yradicales, respectiva-
mente.Son dos los mensajescentralesde estas estimaciones. Primero, si existe
endogeneidad: el gastoen 1998fue,enparte,producto delvotoanticipado en 1999.
Loscoeficientes que relacionan el gastoen personalconel votocambianentrelos
modelos OLS ylosque utilizan variables instrumentales7. Elefectodelgastoperonista
7 Se calculala significaci6n
estadisticade la diferencia con una pruebaHausman.La pruebaHausman
produceunaestadisticachide 6.6 en la comparaci6n de loscoeficientes delgastoen personalde losperonistas,
locual,conungradode libertad, da unaprobabilidad de p < .02.Enla comparaci6nde loscoeficientes
delgasto
en personal de los radicales, la estadistica chi es 3.5, 0.1 > p > 0.05.
72 MARCELONAZARENO,
BRUSCO
TABLA 4
Analisisdel voto 1999, OLS y con variableinstrumental
Peronistas Radicales
Modelo 1 2 3 4
Variable OLS Instrumento OLS Instrumento
Gasto en personal -0.10 0.24 -0.16 -0.38
(0.06) (0.14) (0.07) (0.13)
Gasto per capita -0.001 0.002 -0.001 -0.003
(0.002) (0.002) (0.002) (0.002)
Votopor ganador,elec- 0.31 0.31 0.34 0.34
ci6n anterior (0.06) (0.07) (0.08) (0.08)
NBI 0.13 0.26 -0.12 -0.19
(0.07) (0.09) (0.09) (0.09)
Poblaci6n (log) -1.93 -2.58 -1.51 -1.38
(0.52) (0.67) (0.64) (0.67)
Buenos Aires 2.89 3.51 13.81 13.27
(2.59) (2.94) (3.98) (4.06)
La Pampa 2.31 4.98 5.09 6.06
(2.40) (3.26) (3.34) (3.81)
Misiones 16.87 13.30 6.97 7.26
(2.82) (3.62) (3.46) (3.62)
Santa Fe 12.09 13.47 7.10 5.57
(1.93) (2.25) (2.26) (2.43)
Chubut -3.00 -1.98 -4.35 -7.31
(4.51) (4.92) (5.44) (5.72)
Constante 46.36 33.05 49.19 59.85
(6.13) (8.27) (8.17) (9.55)
R-cuadrado ajustado 0.4151 0.3281 0.1866 0.1649
NOmerode observaciones 330 292 237 217
de variables:vernotasa la Tabla1.
Explicacidn
sigue siendo nulo,aunque cambia el signo de negativoa positivo.Sin embargo-y

6stees el segundomensajede estas estimaciones-, auntomandoen cuentala endoge-
neidad del gasto radicalen 1998,ese gasto sigue reduciendoel votoradicalen 1999.
El efecto sustantivodel patronazgoen reducirel voto radical es sustancial.
Asumamosunintendente radicalhipot6ticode Chubut,porejemplo,ymantengamos
todas las variables explicativasen su valor promedio.El gasto en personal de
intendentesradicalesen Chubuten 1998 vari6entreel 10 y el 60%, con unpromedio
de 34% del presupuestototal.El intendenteradicalque gast6 el minimopodriaespe-
rarcaptar el 48% del voto.Si el gasto
subi6 al promedio(34%), su votobajaria al
39%; si subi6 al m~ximo(60% del presupuesto),el votobajaria al 29%.
En suma,hemosvistoque, al nivellocal,los dos partidostradicionalesargenti-
nos en los afros1990 recurrieronal patronazgocon mayorintensidaden los lugares
donde habian ganado las elecciones anteriores(1995), o donde iban a ganar las
pr6ximas(1999) con poco margen.Es decir,su estrategiafueusar el gasto particu-
laristaparaintentaratraeral votantemarginal. Encambio,niel partidooficiallocal

que se sentiamuysegurode ganar,niel que veialas eleccionescomocausa perdi-
da, gastabaen personalconla mismaurgencia.
Peroestaestrategia norindibmuchosfrutos ytrajoconsigociertoscostos.Los
votantes muchasveces norespondieron al patronazgo conmayor apoyoelectoral,y
a veces el patronazgotuvoel efectocontrario de bajarlosporcentajesde votospara
el partidooficialista.
Enla Discusion,al finalde estearticulo,
volvemos a considerar
este resultadoofreciendo algunasexplicaciones tentativas
sobre este punto.Pero
primero contrastaremos el efectoelectoraldel patronazgocon el de un gasto
de otrotipo:unprograma
particularista temporal de ayudaa losdesocupados.
El PlanTrabajar
Objetivosy modalidadde implementacidn
La Secretariade Empleoy Formaci6n Profesional del Ministerio de Trabajoy
SeguridadSocial(MTSS)inici6en 1993el primer programa de emplecen la Argen-
tina.Durante1996,el gobiernonacionalejecutbel primer Programa Trabajar(') al
que accedieron110.000beneficiarios entodoel pais.Conmodificaciones de diserio
y con financiaci6ndel Fondo Nacional de de
Empleoy pr6stamos internacionales
(del Banco Mundialy del Banco Interamericano de Desarrollo, BID),desde mayo
1997a mayode 1998,elTrabajar IIalcanz6a mAsdeldoblede beneficiarios (350.000).
Desde agostode 1998hastael ano 2001,el gobierno ejecut6el TrabajarIII,el cual.
segOnundocumento delMTSS,obedeci6a definiciones mAsprecisasde pobrezay
desempleo8.
Elprograma destin6, enpromedio, 130millones de pesos porarno paracijbrir a
cercadel20%de losdesempleados.Elplanse dirigia a desocupadossincobertura
social,entreg~ndoles unaretribuci6n noremunerativa mensuald-.200 pescs porun
plazo de seis meses (con posibilidades liri'adas de renovaci6n) a cambiode la
realizaci6n
de tareascomunitarias (pequerasobraspOblicasenel mnunicipio o servi-
cios comolimpiezay tareasde maestranza). Los municipios u organizaciones no
gubernamentales a cargode la ejecuci6nde los proyectos de infraestructura pro-
veianlosmateriales ycontrataban a lostrabajadores calificados (Lodola,2005).
Cada provincia un
teniaasignado rnAximo de recursos al que podiaacceder,
basado en unindicador objetivo,el porcentajede poblacioncon NBI.Si todaslas
provinciasagotabanlosrecursos asignadosenfunci6n de esteindicador, las provin-
cias mas pobresrecibirian,propordconalmente a la poblaci6n,unamayorcantidad
de recursosque las provinciasmbspr6speras.La decisi6nfinal erade los
delMTSSen las Gerenciasde de!egado..
ubicaoasen las cap;tales pro-
E;npleo,generalrente
8 Se establacecomoia poblaci6n a: trabajadres/asdesocupcdo3/asen situacionde pobreza,
,)bjetivo laboraly soras difl;u!ta.despara insertarse
urbanoscomo rurales,con baja calificaci6n en el rnercado
t.nto
formal de trabajo.Enfunci6n
de las estimacicrnes la :oblaci6nobjetivoalcanzaba a 1 357.995persc-
nas a nivelnacional. ,eal;zadI,
Ha sidocalculadaa travbsde unametodo,0gia cornpuesta pormOitiples etapas. que inc.ujentresgran-
des pasos: 10) Estimaci6n
de la poblaci6ndesocupada a ni\el urbano;20)Estirnacidn de la poblaci(,ndesocupa-
da a nivelurbanoen situacionde pobrezE;30) Estim&cion de la pob,.ci6nruralcon necosidadesbbsicasin:satis-
fechas.
74 MARCELONAZARENO,
BRUSCO
vincialesperoque dependiandirectamente del gobiernonacional.En sus manos

quedaba la suertede losdiferentes proyectos. Aunquelosbeneficiarios delTrabajar I
correspondieron, en terminos generales,a su poblaciOnmeta(Novakosky, 1998),
existi6ciertainformalidad en los mecanismos de convocatoria, ylos organismos de
ejecuci6n(municipios, ONGs,sindicatos) reclutaron comobeneficiarios a las perso-
nas mAsallegadaso con las que tenianciertosvinculosprevios9
La discrecionalidaddelplaneraposiblea nivelindividual, cuandoelintendente
o unlidersindical,o undirigente de unaONG,confeccionaba la listade personasde
unproyecto. Notenemoselementos paraexplorar la existenciaylosefectosde este
tipode discrecionalidad.
Pero6staeratambi6n posiblea nivelagregadocuandoel gerente, el ministerio
o la provincia seleccionabanlos proyectos a financiar.Si biense suponiaque el
ordende prioridades de losproyectos correspondia a criterios
tecnicos,losmecanis-
mosformales de controlyapelaci6nde las decisionesnoeranprecisos.Finalmente,
el gobiernonacional,en la sede de la Secretaria de Empleo,podiano aprobarun
proyecto, auncuandolosdelegadosdelMTSSlohubieran aceptado.De estemodo,
el PlanTrabajar ofreclaunmargenrelativamente amplio,si bienno ilimitado, de dis-
tribuci6n discrecionalentrejurisdiccioneslocales.
Enlo que siguedel apartadotrataremos de mostrar evidenciasobrela existen-
cia de una asignaci6ndiscrecional en este nivel,los criterios
que la guiaron y los
efectoselectorales de la misma.
La manipulaci6n
delPlanTrabajar
Analizamos enestasecci6nel efectodelsignodelpartido politicodelintenden-
tesobrela cantidadde fondosdelPlanTrabajar que el gobiernonacionalcanalizaba
a su municipio. LosdatosdelPlanTrabajar que analizamoscorresponden a losmon-
tos giradosa los municipios en 1998y 1999,seguinlos datossuministrados porel
Ministeriode TrabajoySeguridadSocialde la Naci6n10. Las provinciasincluidasson
las mismasque las usadas enel estudiodelgastoen personal, a las que agregamos
la provinciade Catamarca(poraccesibilidadde datos).Enla Tabla5 las variables
dependientes son el montoporhabitantedel Planque recibieron los municipiosen
1998,el tercerafiodel programa (modelos1 y3) y,en 1999,el cuartoarioyunario
electoral(modelos2 y4)11.La variableindependiente clavede losmodelos1 y2 es
la dicot6micaIntendente PJ,cuyovalores 1 si el intendente era peronista en el
momento de la elecci6ny0 encaso contrario.
La variableclavede losmodelos3 y4,
de igualmanera,es Intendente UCR.
9 Las entrevistas realizadas(con unafuncionaria del Banco Mundial, con unaespecialistaen planesde
empleodel MTSSycon unempleadodel MTSSen la administraci6n del Plan)nos indicanel procedimiento
ad
hoc a que nos referimos.
10Estos al aro previoyal mismoano de las eleccioneslocales.Unaexcepci6na esto
alroscorresponden
lo constituyeuna considerablecantidadde localidadesde la provincia de C6rdoba,donde las eleccionesse
realizarona finesde 1998.Enestos casos, los montosconsideradoscorresponden a 1997y 1998.
11El nomerode observacionesen los andlisisreportados en las Tablas3 y 4 son mayoresque en los
anAlisisen Tablas 1 y 2. La relativa
faltade datos sobrepresupuestoslocales -en la Argentina noexisteningin
reglamento que haga publico los presupuestos locales- reduce las observaciones en las primerastablas; el
acceso a los datos del Plan Trabajar fue mucho mayor.
TABLA 5
(OLS) de la distribuci6n
de regresi6n
AnBlisis en 1998 y 1999
de PlanTrabajar,
Modelo 1 2 3 4
Variable 1998 1999 Variable 1998 1999
PJ
Intendente 0.56 30.46 Intendente
UCR 16.03 -31.98
(10.44) (12.66) (10.74) (12.74)
VotoPJen elec- -0.12 0.72 VotoUCRen elec- -1.84 0.01
ci6nanterior (0.50) (0.61) ci6nanterior (0.41) (0.49)
MargenanteriorPJ 0.64 -0.73 Margenanterior 0.01 -0.00
(0.34) (0.41) UCR (0.00) (0.01)
NBI 1.27 2.02 NBI 1.01 1.92
(0.41) (0.49) (0.42) (0.49)
Poblaci6n(log) -16.29 -22.15 Poblaci6n(log) -18.95 -22.96
(2.70) (3.26) (2.81) (3.33)
BuenosAires 21.14 18.18 BuenosAires 20.09 20.16
(15.05) (18.18) (15.59) (18.52)
La Pampa -26.76 -62.76 La Pampa -28.08 -61.53
(15.32) (18.49) (16.49) (19.56)
Misiones -14.73 -41.43 Misiones -1.45 -35.75
(17.73) (21.42) (18.04) (21.41)
SantaFe 5.62 -38.67 SantaFe 19.91 -35.27
(9.93) (11.98) (10.08) (11.96)
Chubut -8.05 74.08 Chubut -4.36 69.53
(24.57) (29.64) (26.16) (31.04)
Catamarca -24.89 -63.36 Catamarca -12.65 -54.87
(22.07) (26.61) (22.68) (26.92)
Constante 140.48 154.02 Constante 230.29 215.19
(29.61) (35.79) (29.78) (35.33)
R-cuadrado 0.0854 0.1185 R-cuadrado 0.0945 0.1129
ajustado ajustado
NQde observaciones 925 923 NQde observaciones 903 901
Explicaci6n de variables:
- Intendente PJ/UCR: variablesdummy que valen1 si el intendente es del PJ(UCR) y0 en el
del municipio
caso contrario.
- VotoPJ(UCR) en elecci6nanterior:porcentajedel totalde votosparael candidatodel PJ(UCR) en las
eleccionesanteriores (las de 1991en los modelos1 y2; las de 1995en los modelos3 y4).
- Margenanterior PJ(UCR): diferenciaentreel porcentaje delvotoparael candidatodel PJ(UCR)ganador
yel segundoen las eleccionesanteriores.
- Para las demAsvariables,verla notaa la Tabla1.
Comopuedeverse,en el modelo1 el coeficiente de IntendentePJnoes signi-

ficativo.
Los planesTrabajar distribuidosen 1998no parecenhaberestadosometi-
dos a unamanipulaci6n losintendentes
partidaria; norecibieron
oficialistas unacan-
tidadsignificativamentemayor conrelaci6n a losintendentesnooficialistas.
Tampo-
co la provincia
a la que pertenecen los municipios en los
incidi6significativamente
montos porhabitanteque los
recibieron municipios.Este resultado eviden-
constituye
cia de que nohaydiscriminaci6nporel signopoliticode losgobiernosprovinciales12.
12Los coeficientes entreel montode planes
indicanla diferencia
asociados con las dummiesprovinciales
Trabajarque se repartia
en losmunicipios de cada provincia, base (exclui-
comparadacon C6rdoba,la provincia
76 MARCELONAZARENO,
BRUSCO
Porotraparte,se destacaen el modelorelacionado con 1998la significaci6n

estadisticay el valorpositivo del coeficiente de la variableNecesidadesBAsicas
Insatisfechas (NBI),que mideel porcentaje de la poblaci6nviviendo en ese nivelde
pobreza.Estoindicauna orientaci6n programAtica en la distribuci6ndel recurso:
losmunicipios
privilegiar m~snecesitados.La otravariableestadisticamente signifi-
cativaes Poblacibn(log),cuyosignonegativo indicaunapreferencia en la distribu-
ciOnporlosmunicipios mAspequerfos, a pesarde que,porlosmecanismos formales
establecidosparala distribuci6n, estos son los que menos posibilidadestenian de
acceder al beneficio'3.De nuevoencontramos evidenciade una orientaciOn
programAtica o tecnicade la distribuci6n en 1998:losmunicipios m~spequerosson
los que normalmente tienenmenosrecursos(econ6micos, yde ges-
institucionales
ti6n)paradesarrollar paliativos frente a la desocupaci6n, al tiempoque,porla menor
diversificaci6nde sus economias,son losque mAssufren sus efectos.
EstepanoramaprogramAtico en la distribuci6ndelprograma en 1998se modi-
fic6dramAticamente cuandopasamosa 1999,unaaioelectoral. Comopuedeverse
en la Tabla5, modelo2, el coeficiente de la variableIntendente PJes positivo y
Esto
significativo. es, que el intendente fuera peronistaimplicaba claraventaja
una
en terminos de losrecursosrecibidos conrelaciOn a serde otropartido. Elmodelo4
de Tabla5 indicaque no se trat6simplemente de una discriminaci6n a favorde
municipios peronistas, sinoen contrade municipios radicales:el coeficiente de la
variableIntendente UCRes significativo ynegativo14
Nuestrassimulaciones muestran que unintendente "tipico",de serperonista,
hubierarecibido 68 pesos percApitaen planesTrabajar en 1999,mientras uninten-
dentede unmunicipio id6ntico, peroradical,hubierarecibido s6lo34 pesos15.A su
vez,percibimos ciertatendencia a priorizar a losmunicipios dondeel PJhabiagana-
do porpocos votosen la elecci6nmunicipal anterior(aunqueel coeficiente de la
variableMargenanterior PJnoalcanza,s6loporpoco,losnivelesconvencionales de
significaci6nestadistica)16
da del analisis).Enel primer modelo,el coeficiente mAsgrandees el de BuenosAires(21.14) yel maschicoes

el de La Pampa(-26.76).Ensimulaciones, encontramos que el montodel PlanTrabajar que podriaesperarrecibir
un municipio tipicode BuenosAiresno es significativamente mayor(al nivelde confianzade 95%) que el que
recibiriaunmunicipio id6nticoperoubicadoen La Pampa,lo cual indicaque ningunade las diferencias entre
provincias en el modelo1 son estadisticamente significativas.
13La menorposibilidad de los municipios de acceder a los beneficiosdel planfuedestacada
pequernos
porunafuncionaria del Banco Mundialen unaentrevista realizadaen mayode 2005.
14 Las variablesdummies PJy UCRson altamente (negativamente) correlacionadas; paraevitarproble-
mas de multicolinealidad, no las hemosincluidoen las mismasestimaciones.
'15Las simulaciones fueron realizadasconel programa Clarify.
Clarifyelaborasimulaciones de pardmetros
de modelosestadisticosdesde su distribuci6n de muestrasyluegoconvierte estos parnmetros simuladosa los
valoresesperados,dandoasi valoreshipot6ticos de variablesexplicativas (verTomz,Wittenberg yKing,2001).
El software de Clarifyy la documentaci6n estAndisponiblesen el sitiode internet de GaryKingen http://
gking.harvard.edu. Paraejecutarla simulaci6n hemosasumidounmunicipio de Cordobacon votosanteriores,
NBIypoblacionen sus nivelespromedios. Los intervalos de confianzacorrespondientes al montoesperadoenel
municipio peronista son de 47 a 88 pesos y los del municipio radicalde 12 a 55 pesos.
16Nuestros resultados coincidenconlosde Lodola(2005)yWeitz-Shapiro (2005)en el hallazgode sesgos
partidarios en la asignacionde estos recursos.No obstante,mientras que con Weitz-Shapiro coincidimos en
sostenerla hip6tesis marginal,diferimos conellaen losperiodosen losque la manipulaci6n partidariase efectiviza.
Porotraparte,mientras -l con Lodoladiferimos
que en que apoyala hip-tesis leal,coincidimos en que el final
del
periodomenemista muestra unsesgo partidario en la asignacion.Seguramente buenapartede las diferencias se
FIGURA1
Simulaci6nde fondosPlan Trabajarasignadosa municipios,
porsignopolitico,1999
80
70
60
Ca 30
0
O
20
10
Peronista 0adicl
Peronista Radical
en C6rdoba;las demAsvariablestomansus niveles
suponenunmunicipio
Nota:Las simulacionesClarify
promediosparala muestra.
claras prioridadesprovincialesen la
A diferenciade 1998,en 1999 se perfilaron
distribuci6nde planesTrabajar.
Controlando (comola cantidadde
porotrosfactores
habitantes conNBIencada municipio), losmunicipios ubicadosen las provinciasde
Chubut, BuenosAiresyC6rdobafueron claramente recibiendo
preferidos, entre3 y
35vecesmAsfondosde PlanTrabajar que SantaFe,Misiones, La PampayCatamarca.
Comopuedeverseen los modelos2 y4 de la Tabla5, esteefectoes independiente
delsignopolitico yaque afectatantoa losintendentes
de losintendentes, peronistas
comoradicales.
Carecemosde informaci6n paraexplicarcuAlha sido la estrategia detrAs de
estas prioridades Lo
provinciales. notable es que un programa social que, en su
inicio,no favorecia o regi6nsobreotra(yque, segin sus criterios
a una provincia
t6cnicos,no teniaporqu6 favorecerlas), mbstarde-en plenacamparIaelectoral-
adquiere fuertes desigualdadesregionales.
Noobstantelas manipulaciones politicasdel PlanTrabajaren 1999,los mode-
los 2 y4 de la Tabla5 muestranque los criterios
programAticos segufanincidiendo
explicanpordivergencias
metodol6gicas,en relaci6na lo cualvolvemosa remarcar de considerar
la importancia
localcomounidadde andlisisen el estudiode losdeterminantes
el Ambito a estos
politicosde recursosdirigidos
Ambitos.
78 MARCELO
NAZARENO,
SUSAN
STOKES
YVALERIA
BRUSCO
significativamentesobrela asignaci6nde recursosentrelos diferentes municipios.

De este modo,unmunicipio con intendenteradicalpodiacompensarla desventaja
que representaba su afiliaci6n siemprey cuandoalcanzaraunapropor-
partidaria,
ci6nsuficientemente altade poblaci6nconNBI.Paradarunejemplohipot6tico, una
localidadradicalrecibiria la mismacantidadde fondosdel PlanTrabajarque una
peronista,si es que en la radicalla poblaci6ncon NBIfuerael 69% de la poblaci6n
totalyen la peronista fueradel 50%.
Los reditos
electorales
delPlanTrabajar
Contrariamente
a lo que sucede con el gasto en personal,el Plan Trabajarsi
produjoefectoselectorales a nivellocal.
En los modelospresentadosen la Tabla6, las variablesdependientes sonel
votoperonista en 1999(en la columna1) yel votoradicalen 1999(en la columna 2).
Las variablesindependientes de mayor inter6s te6ricosonlas primeras dos (nombre
de las variables:GastoPlanTrabajar 1998*Signo delIntendente; GastoPlanTrabajar
del
1999*Signo Intendente). Estas variables captan la interacci6nentreel nivelde
fondosdelPlanTrabajar que Ilegaron al municipio (en 1998y1999,respectivamente)
con el signopartidario del intendente que ocupaba el cargoentre1995y 1999.Los
fondosdelPlanTrabajar que Ilegaron a unmunicipio en 1998aumentaron el porcen-
taje de votosal candidatodel partidooficiallocal:estose ve porlos coeficientes
positivos y significativosen las primeras celdas de las dos columnas.Es mAs,los
votantesparecenhaberpremiadoo responsabilizado electoralmente al partido
oficialistalocalporla Ilegadao noIlegadaen 1998,respectivamente, de fondosdel
PlanTrabajar. A pesarde que, en el nivelnacional,el "duefro" del programa fueel
partidoperonista, mientras mayorla cantidadde fondosque Ilegaron a losmunici-
pios radicales,mayorla cantidadde votosque recibi6el radicalismo. Y mientras
mayor la cantidadde fondosque Ilegaron a municipios dondeeste(iltimo se encon-
trabaen la oposici6n,menorla cantidadde votosradicales.17
La situaci6n cambiaen 1999.Si bienlosfondosque Ilegaron a las localidades
peronistas no aumentaron el votoperonista ese argo, losque Ilegaron a localidades
radicalestuvieron el efectode restarapoyoal partido radical.(Estoes loque significa
el coeficiente significativo
ynegativo que relacionaGastoenPlanTrabajar*Signo del
Intendente con el votoradical.)Sugerimos la siguiente explicaci6nporesteefecto
negativo, la cual queda comohip6tesisporinvestigar en el futuro.
Temiendo que
"sus"fondosnacionalesfuerana ayudaren la reelecci6nlocal del partidoradical,las
autoridades(peronistas)nacionales utilizaronlos fondosTrabajaren 1999 como un
instrumento de organizaci6nde su partidodentrode las localidades radicales,cana-
lizando los fondosa trav6sde organizacioneslocales peronistas.Es decir,trataron
de enfatizar
la asociaci6ndel Plancon el peronismo,
yasi no dejarque el cr6dito
que el programa
politico generabarecayerasobreotropartido.
17
Lo l1timose infiere
porel coeficiente que asocia el Trabajar1998con el voto
negativoy significativo
UCR.Porla inclusi6n de la variablede interacci6n
Gastoen Plan Trabajaren 1998*Signo (UCR),la variableno
cruzadamideel nivelde fondosque Ilegarona localidadesno radicales.
TABLA 6
Analisisde regresi6n(OLS) del efectode PlanTrabajaren
y radicalen 1999
el votoperonista
Modelo 1 2
Variable Voto PJ Voto UCR
Gasto Plan Trab.1998*Signodel Intendente 0.017 0.025
(0.008) (0.007)
Gasto Plan Trab.1999*Signodel Intendente 0.010 -0.017
(0006) (0.006)
Lag Trabajar -0.008 -0.012
(0.006) (0.004)
Trabajar1999 -0.004 0.0006
(0.005) (0.0033)
Signo politicodel intendente(PJ o UCR) 5.512 5.578
(1.126) (1.118)
Votopor ganador en elecci6n anterior 0.291 0.383
(0.04) (0.036)
NBI 0.156 -0.130
(0.043) (0.043)
Poblaci6n(log) -1.359 -0.929
(0.300) (0.298)
Buenos Aires 1.395 10.12
(1.580) (1.505)
La Pampa 5.487 6.431
(1.618) (1.641)
Misiones 15.503 5.039
(1.861) (1.745)
Santa Fe 13.057 5.989
(1.078) (1.017)
Chubut -3.788 6.043
(2.595) (2.853)
Catamarca 5.939 11.089
(2.297) (2.182)
Constante 30.755 29.813
(3.009) (3.164)
R-cuadradoajustado 0.4504 0.4084
NOmerode observaciones 858 808
Explicaci6nde variables:
- Gasto PlanTrab.1998*Signodel Intendente: variablede interacci6nentreel montopercApitadel Plan
Trabajaren el argo1998yel signopartidario del intendentecon valor1 si es del PJ(UCR) y 0 en caso
contrario.
- Gasto PlanTrab.1999*Signodel Intendente:variablede interacci6n entreel montopercApitadel Plan
Trabajaren el ario1999yel signopartidario del intendentecon valor1 si es del PJ(UCR) y0 en caso
contrario
- Signopoliticodel intendente (PJo UCR): signopartidario del intendentecon valor1 si se tratade unin-
tendenteperonista (radical)y0 si se tratade unintendente no peronista
(radical).
80 MARCELONAZARENO,
BRUSCO
FIGURA 2
Efectossimuladosde fondosPlanTrabajarsobrevotoperonista
y radical
90
80
Voto PPJ
70
60
o 50
0o
20
10
"-JVoto UCR
0 500 1000 1500 2000 2500

FondosTrabajar
percapita(1998PJ,1999UCR)
Nota:Las simulacionesClarify
suponenun municipio
en C6rdoba;las demrsvariablestomansus niveles
promediospara la muestra.
La importancia del PlanTrabajaren los resultados

electorales localesde 1999
fuesustancial. La Figura2 presentasimulaciones delvotoesperado,tantoperonista
comoradical,en funci6n del gastopercApitaen PlanTrabajar. Cuandolosfondos
que Ileganson nulos,se esperaunvotoigualentrelos dos partidos, de 42% para
cada uno18.Mientras mayorla cantidadde fondosTrabajar que Ileganal municipio
peronista (en 1998),mayorla cantidadde votosperonistas; peromientras mayorla
cantidadde fondosTrabajar que Ileganal municipioradical(en 1999),menor la can-
tidadde votosradicales.Cada incremento de fondosTrabajarde unadesviacion
estAndar (128pesos) aumentael porcentaje delvotoperonista aproximadamente en
2% yreduceel porcentaje delvotoradicalen 2%. Enel extremo, cuandolosfondos
sonmayores a 2.000pesos percapita,la brechaelectorales enorme: losperonistas
gananlas eleccionessimuladasconel 79% de losvotos,frente a unporcentaje de
votosradicalesde tans6lo4%.
18 Las simulacionesClarify en C6rdobacon historias

suponenmunicipios electorales,NBIy poblacion
promedios.
REDITOS Y PELIGROS ELECTORALES DEL GASTO PUBLICO EN LA ARGENTINA 81
Discusi6n
Votantesmarginalesy votantesleales
Eldebatete6rico entorno de la manipulacidn de losrecursos pOblicos se centra
en qu6 tipode votantepriorizan los partidospoliticos cuandodistribuyen bienes.
&Priorizan al votante marginal (swing),el que se siente,pormotivos ideol6gicoso
program~ticos, indiferente entreapoyarunou otrocandidatoycuyovoto mls
predispuesto a "venderse" porunbeneficio material (verLindbeck est,1987;
yWeibull,
Dixity Londregan, 1996;Stokes,2005).LO priorizan al votante leal,unoque est6
dispuesto ideolbgicamente a al
apoyar partido benefactor (Coxy McCubbins, 1986)?
A diferencia del reparto hacialosvotantes o distritos marginales, aqui la 16gicaes
que, si existeincertidumbre sobreel impactodel reparto en el votodel individuo o
distrito,la probabilidad de que la distribuci6n rindaresultados positivos es mayor
entrelos votantesleales. Dichode otraforma, el riesgoque se desperdicien los
beneficios repartiendolos a votantes que luego no apoyan al partido benefactor se
minimiza repartiendo a votantes o distritos "seguros." O,en otromodode interpretar
esta estrategia, los votantes lealessonde mayor accesibilidadparael partido, que
mantiene lazosestrechos dentro de sus barrios yorganizaciones (DixityLondregan,
1996).
Enla realidad, lospartidos politicos muchasveces combinan estasestrategias.
Si bienes ciertoque beneficiar a los votantesleales es una estrategia de menor
riesgo,6sta no es viablesi los votantes lealesno son suficientes paraasegurarel
triunfo.AdemAs, aunquerepresenta menorriesgo,el valoresperadodel gastoen
votantes lealespuedeserbajo,comparado conelvaloresperadodelgastoenvotan-
tesmarginales (Magaloni etal.,2005).Estosfactores obligana lospoliticos a tomar
mis riesgose implementar unaestrategia de diversificacibn de las asignaciones,
distribuyendo beneficios particularistas y excluyentes a losvotantes o distritoslea-
les,al mismotiempoque asignanbienespOblicos, que pordefinicidn beneficiaran
tantoa losvotantes lealescomoa losmarginales -e inclusoa losopositores.
Revisemos loque hemosaprendido sobrela 16gicadelreparto particularistaen
la Argentina. Encontramos evidenciasclarasde una16gicamarginal en la distribu-
ciOnparticularista de recursos publicos. Enlosmunicipios conintendentes peronistas,
unporcentaje de votosperonistas relativamente bajo en eleccionesanteriores au-
mentaba elgastoenpersonal, yla anticipaci6n de eleccionespr6ximas reridasindu-
ciana los peronistas a aumentar el gastocomparadocon nivelesanteriores. Nilos
peronistas nilos radicalespremiaban a sus votantes mAslealesdandolesprioridad
conunpatronazgo intensificado.
Carecemosde datosque nospermitirian seguirla pistade la distribuci6n, tanto
del empleopOblicocomode planesTrabajar, dentro de los municipios. Peroporla
misma16gicaque presentamos aqui,nuestrapredicci6n es que estos repartos se
concentrarian entrelosvotantes marginales.
La Unicaevidenciaque encontramos de una 16gicade gastarmAsentrelas
bases lealeses en el PlanTrabajar, pero,de nuevo,conmatices.En 1999,hayindi-
cios de unadiscriminaci6n, porpartedel gobiernoperonista nacional,a favorde
municipalidades en manosde ese mismopartido. Perotambi6n encontramos indi-
82 MARCELO
NAZARENO,
SUSAN
STOKES
YVALERIA
BRUSCO
cios,aunquereconocemos que indirectos,que el partido

peronista trat6de recupe-
rarsu ascendenciaen los municipios radicalesconlos gastosdelPlanTrabajar. Los
fondosdel PlanTrabajar que Ilegaron a municipios en
radicales el afo electoral per-
judicaronlas chancesde reeleccibn de ese partido; ynuestra hip6tesises que este
efectose debe a los esfuerzosperonistasde canalizarel Plana trav6sde organiza-
cionesde su partido, dentrode las localidadesradicales.Si esta hip6tesis fuese
cierta,todaviaquedariaporverificar,a trav6sde estudiosadicionales, si la distribu-
ci6nque estasorganizaciones peronistasrealizandel PlanTrabajarprivilegia a vo-
tantesperonistaslealeso a votantes marginales.
Los peligrosde la particularizacidn

y la movilizacidn
negativa
MAsallAde las disputaste6ricasentresi los repartos particularistas vana vo-
tantesmarginales o leales,la mayoria de los estudiosque consideran la manipula-
ci6npolitica de losrecursospOblicospartende unsupuestocomOn. Todossuponen
que la distribuci6n particularde bienessumarA votosal partido que losdistribuye en
relaci6na losque obtendria de nohaberimplementado esta distribuci6n. Losestu-
diosconsideran que el clientelismo o patronazgo s6loagregaapoyopolitico; nunca
consideran la posibilidad de que loresten. La granmayoria de losestudiosempiricos
del clientelismo s0lo enfatizan el aspectoagregadorde estas prActicas como,por
los
ejemplo, que muestran que las ofertasde empleopOblicoen el surde Italia
asegurabanla dominaciOn de la DemocraciaCristiana (Chubb,1982),o que lospro-
gramasde PRONASOL ayudabana reestablecer el predomino del PRI en Mexico
(Magaloni, 2005).ClaroestA,quienreparte bienesclientelares correel riesgode que
algunosde las individuos beneficiados aceptarAn los beneficios yvotardn porotro
partido-comosi siguieranel consejode la politicaargentina GracielaFernandez
Meijide, de "recibir con unamanoyvotarconla otra"(citadoen Szwarcberg, 2001).
Peroen estecaso el sentidodel peligroes que se desperdicien losbienesdistribui-
dos de unmodoparticularista. Es distintoal peligro
de que losrepartos particularistas
puedancausaruna reduccidn del apoyoelectoral.
La movilizacidn porviade la particularizaci6n de los recursosp0blicosen rea-
lidadimplicamuchostradeoffs: a la vez que puedereforzar el apoyoentrealgunos
sectores,tambien puedereducir el apoyoentre otros.Puedecausarunamovilizacikn
negativa.
Que la movilizaci6n electoral programdtica implique tradeoffs-que puedecau-
sarmovilizacion positiva entre algunos sectores ynegativa entre otros- es unaidea
familiar.Los modelosespacialesintroducidos porDowns(1957)indicanque,supo-
niendola posibilidad de novotaro votaren blanco,al desplazarsehaciael centro
ideol6gicoen buisquedade votos,unpartido puedeesperarnos6loagregarapoyo
de los votantes ubicadosen el mediode la distribuci6n, sinotambienperdera los
votantes ubicadosen el extremo "abandonado". Elmodelode movilizacibn de iden-
tidadesintroducidos porPrzeworski ySprague(1986)tambidn enfatizalostradeoffs,
o loque nosotros Ilamamos la movilizaci6n negativa. Elpartido socialistaque tratade
aumentar su apoyoapelandoa lossectoresmedioscorreel riesgode diluir su men-
saje clasistay asi perdervotosentrelos trabajadores. Eljuegode la politicano es
s01oun juego de sumar,sinotambiende restar.
Elefectopolitico del patronazgo que encontramos aqui sugiereunal6gicade

movilizaci6n negativa.Encontramos evidenciasde ella sobretodoen la reacci6n
negativa de votantes frentea altosnivelesde gastomunicipal en personal.Mientras
encontramos en los municipios argentinos que el r6dito del patronazgo fuenuloo
negativo, el r6dito del Plan fue
Trabajar positivo. En este caso, los votantes premia-
banal partido gobernante a nivellocalcuandotralamAsfondosdelPlan,si biens6lo
cuandose tratabadelmismo partido que gobernabaa nivelnacionalyque porende
manejabala distribuci6n delprograma.
De estosresultados surgendos preguntas, que consideraremos enorden:,por
qu6 losvotantes reaccionan de forma positiva al PlanTrabajar yde maneranegativa
al patronazgo? Y,dada estasegundareacci6nde losvotantes, 6porqu6 lospartidos
recurren de todosmodosal patronazgo?
Antesde considerar posiblesrespuestasa la primera pregunta, vale la pena
subrayar que, comosiempre, unoest6limitado porlos datosexistentes. Nuestros
datosson ecol6gicos:hemosobservadoque, bajo ciertascircunstancias, niveles
altosde gastotienden a bajarenagregadola cantidadde votosdelpartido oficialista
en las eleccionessiguientes.
Unmotivo de esta movilizaci6n negativaprobablemente es que el gobierno
impone unaredistribuci6n de recursos; losque "pagan"porla redistribuci6n pueden
revocar su apoyoporel partido que la Ilevaadelante(Dixit yLondregan, 1996).
Otraexplicaci6n seriael simplesentimiento de habersidoinjustamente discri-
minado:"ledierona 61yno a mi."Unaterceraexplicaci6n sefialaria la ineficiencia
que simboliza el patronazgo. El partido benefactor no puedeestargobernando de
unaforma eficiente o justasi es que concentra sus energiasen el reparto particular
de bienes,relegandoa quienesmerecenesos bienesy restandorecursosparala
producci6n de bienespOblicos. Nopodemosverificar estasexplicaciones aqui.Una
explicaci6n completa de la movilizaci6n negativa requeriria de informaci6n desagre-
gada al nivelde votantes individuales.
Otrapregunta clave,entonces, es: Lqui6npaga loscostosde la redistribuci6n
implicada porla manipulaci6n? Enel primer caso que hemosconsiderado, el gasto
en personal, losgobiernos municipales loimputan al presupuesto municipal e impli-
ca, porlotanto, resignar tantom~sgastoen otrasAreas(servicios) cuantomAsper-
sonalsuperfluo se incorpore a la planta.Enla medidaen que estoscostossonvisi-
blesysentidosporlosque los pagan,la movilizaci6n negativacrece.Losciudada-
nosque se sienten discriminados porsus afiliaciones politicas;losque pagantarifas
localesyobservanineficiencia en el gastomunicipal; losque sufren sensiblemente
porla no realizaci6n de bienespOblicoslocales;todosellospuedanresponder al
patronazgo restando apoyoa losdirigentes que lo practican.
Elsegundocaso que hemosconsiderado, el PlanTrabajar, en cambio,es un
ejemploclarode la externalizaci6n de loscostosdel reparto. Son bbsicamente dos
losactoresque Iosubsidiaron: instituciones financieras internacionales (e, indirecta-
mente,los paises que las sostienen), y las localidadesque perdieron fondosque
hubieran recibido si nofueraporla discriminaci6n partidariaen el reparto.
Estasreflexiones nossugieren unaproposici6n general:cuandoloscostos-tan-
de los programasse
to realizados como de oportunidad-de la particularizacidn
84 MARCELO NAZARENO, SUSAN STOKES Y VALERIABRUSCO
internalizandentro de unajurisdiccidn, losactorespoliticos enesa jurisdiccidn corren

el riesgode sufrir una movilizacidn negativa.Cuandolos costosse externalizan a
otrasjurisdicciones, esteriesgose minimiza.
Enel caso del PlanTrabajar, queda muyclaroque el sustento de organismos
internacionales representa unaexternalizaci6n de loscostosa jurisdicciones ajenas
ylejanas.Sinembargo, la discriminaci6npartidaria enel reparto delPlanimplic6 una
redistribucidnentrejurisdiccionesmunicipales Se
argentinas. podriaimaginar riesgoun
politicoen el reparto discriminatoriode planesTrabajar paralosdirigentes naciona-
les, que hubieran podidosufrir movilizaci6n negativaporrazonessimilares a las
discutidasantes:la envidia,el sentidode injusticia y los resentimientos frente a la
ineficaciade la discriminaci6n enel reparto delPlanTrabajar. Peroaquisurgeeltema
de la informaciOn a que tieneacceso el electorado.Los costosdel reparto discri-
minatorio,desde la perspectiva de losvotantes que lopagan,podriaresultar untanto
abstracto ydificilde comprender. Ellostendrian que sentirse perjudicados porgas-
tos hechosen lugareslejanos,o costosde oportunidad de inversiones nuncahe-
chas,ytodopormotivos partidariosque los protagonistas tratan afanosamente de
esconder-ise necesitarian trabajosacademicosbasadosenmuchosdatos,comoel
actual,parapercibirlos!
Volvemos a la segundapregunta: si el patronazgo no da r6ditos electorales,
ipor que lo practicanautoridades locales?La explicaci6n mAssencillaseriaque
ellasanticipaban que sidariar6ditos, perose equivocaron. La democracia argentina
eratodaviajovenen la 6poca que estudiamos, las
y dirigencias politicas localesno
pocas veces (en muchospaises)tiendena caeren prActicas tradicionales que les
sonfamiliares, sinunaconcienciaplenade sus riesgos.
OtraexplicaciOn, que podriaorientar investigaciones futuras, es que el patro-
nazgoes practicadoporpoliticos que no buscanla reelecci6n, lo cual explicalos
rbditoselectorales bajoso negativos que rinde.Losmotivos de losdirigentes politi-
cos localesson mbsdiversosque el de maximizar los votosa favorde su partido.
Algunosbuscanvotoslocales;otrosbuscanascenderdentro delpartido yalcanzar
puestospOblicosmAsallAde Io local;ytodaviaotrosbuscancomplacer a amigosy
familiares,sinmirashaciaunacarrerapolitica futura. Unapredicci6n -que nopode-
mosprobar conlosdatoshastaahoraaccesibles,peroque esperamosinvestigar en
futurostrabajos-es que los intendentes que no buscanla reeleccibn son los que
practican el patronazgo conmayor entusiasmo. La nob0squedade la reelecci6n yel
excesode patronazgo, adembs,puedenserrelacionados: losdirigentes que saben
que tienenpocas probabilidades de reeligirse decidenno presentarse ypasan los
Oltimos tiempos de su estadia en el poder extendiendo favores y empleo pOblicoa
sus amigos.
La sobrevivencia
de los criterios
tecnicos
Nuestraevidenciamuestra que los criterios
t6cnicoso program~ticosnunca
fueron
completamente desplazadosporloscriterios enla distribuci6n
partidarios de
fondosdelPlanTrabajar.
Unalocalidadconmuchapobrezarecibiria mAsfondosque
unaconpoca pobreza,fuereel que fuereel colorpolitico
delgobiernomunicipal.
Valela penaobservar que,enla mayoria de lospaisesenque se ha encontrado

manipulaci6n de programas de estetipo,ocurrela mismapersistencia de loscrite-
riostecnicos.EnM6xicoyen PerO,paramencionar dos casos, el nivelde pobreza
sigui6siendouncriterio importante en el reparto de los programas anti-pobreza;
nuncasu "rapto" porobjetivos politicosfuecompleto. Unaexplicaci6n puedeserla
siguiente. Hemossugeridoque la manipulaci6n particularista se prestamIs a rendir
politicamente cuandose tratade redistribuci6n desde pagadoresde afuerahacia
beneficiarios locales(los que votan).Perolos que financian talprograma tambien
mantienen ciertoautocontrol. AlseguirprActicas muyextremas de manipulaci6n po-
yde ignorar
litica, loscriterios t6cnicos, las autoridades argentinas hubieran corrido
ciertoriesgode enajenarlavoluntad de losorganismos que financiaban el programa.
Sinembargo, dudamosque estasea unaexplicacibn completa; el caso mexi-
cano del PRONASOL exhibi6la mismatendenciade seguirpriorizando a los pobres
(juntocon los votantes priistas a de
leales), pesar que los fondos eran bbsicamente
nacionales.
Otraexplicaci6n apuntahaciael personal que hacefuncionar estosprogramas.
Schady(2000)ha mostrado, enel caso delPeruO, que el presidente Fujimori tuvoque
insertardentro delstaff(y enposicionesde liderazgo) a dirigentes politicos pr6ximos
a 61,paraque el Fondode Cooperacibn parael Desarrollo Social(FONCODES) girara
desde su orientaci6n t6cnicayadquiriera unaorientaci6n maspolitica. Sinembargo,
el stafft6cnico yprofesional nopudoserreemplazado porcompleto, yestas perso-
nassiguieron dAndole al programa unelemento program~tico a pesar de la injerencia
de lospoliticos. Paradecirlode otraforma, la naturaleza hibrida de estosprogramas
-en partetecnicayprogram~tica, enpartepolitizada ypartidaria- reflejaciertalucha
o tensi6n interna en las organizaciones que los Ilevanadelante.
Unatercerahip6tesis es que,desde otraperspectiva, los politicos notuvieran
incentivos paraeliminar el criteriot6cnico.La raz6nes que, suponiendo la utilidad
marginal decreciente delingreso -que unpeso valemuchomasparaunpobreque
paraunrico-en las zonasde altapobrezaunprograma de estetipotendramucho
masimpactoque en zonasde concentraci6n de clase mediao alta.Enel limite, en
unalocalidaddondevivenexclusivamente personas de altos el
ingresos, reparto de
planesTrabajar noseriapoliticamente motivador.
UnaOltima explicaci6n es la ya anticipada cuandohablabamosde las fuentes
externas de movilizaci6n negativa. QuizAsporlas mismasrazonesque el patronazgo
excesivotornabaa la genteencontrade lospoliticos que o10 practicaban, unexceso
de politizaci6n aumentaria la concienciade desperdicio de recursos, de ineficiencia
yde simpleinjusticia de partede sectoresque,porunaltostatusecon6mico, nunca
se beneficiarian directamente de programas sociales.Hayque considerar, ademas,
la reacci6nde sectoresque si se hubieran podidobeneficiar peroque encuentran
que los recursos ya se gastaronentrebenefactores escogidosporrazonesexclusi-
vamente politicas.
Parafinalizar, recalcamosque el manejopartidario de recursos en la Argentina
parece ser una realidad con una grancantidad de matices ycomplejidades, tantoen
su pr~cticacomoen sus resultados. Sinembargo,desde el puntode vistade la
calidad de la democracia,nos parece posibledefendertresproposicionesgenerales
86 MARCELONAZARENO, BRUSCO
que, no pornecesitar de ulteriores ratificacionesempiricas, dejande pintar uncua-

drode ciertooptimismo. Enprimer lugar,bajo circunstancias de evidente costoso-
cial,el electoradoes muysensibley predispuesto a no premiar, y hastacastigar,
prActicas volvibndolas
particularistas, noredituables electoralmente. Ensegundolugar,
esta predisposici6n delelectorado podriaseraumentada pordiseriosinstitucionales
adecuados que faciliten la accesibilidady la difusi6n de los datossobreel gasto
p'blico. Finalmente, los propiosgobiernosparecen enfrentar limitacionesy
autolimitaciones importantes al ejerciciodelparticularismoinclusocuando6stesea
redituable electoralmente, comoenel caso delPlanTrabajar. Ciertamente estaslimi-
taciones no son a'n suficientes para evitarla manipulaci6n de los recursos,como
vimos.Noobstante, estas limitaciones operarAn conmayor intensidad sobrelosgo-
biernoscuantomejorfuncionen losmecanismos institucionalesypoliticosque estAn
en el origende las mismas.Identificar estosmecanismos yestablecersu modode
funcionamiento es prioritarioenla bdsquedade unaasignaci6n mbsdemocrAtica de
los recursospdblicos.
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88 MARCELONAZARENO,
SUSANSTOKESY VALERIA
BRUSCO
RESUMEN
Los ciudadanosyacad6micoslatinoamerica-guntas.Estudiamos el gastoen personalporpar-

nosadvierten sobreel patronazgo,el clientelismo te de los gobiernoslocalesy la distribucidn de
yla distribucidn de losrecursos
particularista pd- fondosdel PlanTrabajar entrelos municipios, asi
blicos.Variosestudiosen la Argentina detectan comotambidn las consecuenciaselectorales de
taldiscriminacidn en el reparto
perodejanalgu- ambas formasdel gasto.Nuestrosmayoresha-
nas preguntas clavessinresponder. Cuandolos Ilazgosson: 1)que las autoridades argentinasha-
gobiernosdiscriminan, 6favorecena sus bases cia finesde los arios'90 siguieron unaestrategia
lealeso a votantes quienesalterarian de manipulacion
marginales, delgasto;2) esta estrategia fue
su votoa favor delpartidodelgobierno a cambio la de tratar de ganaral votante marginal antesque
de unpequefto pago?6CuJlessonlas consecuen- beneficiar a los votantes leales;y 3) a vecestales
cias electoralesdelpatronazgoydelclientelismo? gastosincrementaron el apoyoelectoral haciael
Enunsistemafederal, &losvotantesdancrddito a gobierno oficialista
local,peroa vecesnotuvonin-
los actorespoliticosnacionaleso a los actores gunefectoo hastadisminuy6 el apoyoelectoral.
localesque son quienesdistribuyen los benefi- De ahilospeligros electorales delgasto.EsteOlti-
cios? Utilizandounabase ecol6gicaoriginal que moresultado nosIlevaa reconsiderar tedricamen-
comprende mdsdel60%de la poblaci6n nacional telostradeoffs, o lo que lamamosla movilizacidn
y en la cual cada observaci6ncorresponde a un negativaque puede resultar del patronazgo y el
municipio, ofrecemosrespuestasa estas pre- clientelismo.
SUMMARY
Scholarsand citizensinLatinAmerica's new studyspendingon personnelby local govern-

democracies decrypatronage, andthe ments,
clientelism, and thedistributionofPlanTrabajar funds
partisandistributionofpublicresources.Several amongmunicipalities, as wellas theelectoralcon-
studiesofArgentina detectsuch discriminatorysequencesofbothforms ofspending.Ourmajor
buttheyleave some keyquestions findings
distribution, are(1) thatgovernment inAr-
authorities
unanswered. Whengovernments channelpublic gentinainthelate 1990sengagedindiscrimina-
resourcesina particularisticmanner, do theyfa- tory spending; (2) whentheydidso, their strategy
vortheirloyalsupporters,ormarginal voterswhom tendedtobe one ofpursuing thesupport ofmar-
a smallpayoff maytip infavor oftheirparty?What ginalvoters, rather thanofrewarding loyalvoters;
are theelectoralconsequencesofpatronage and and(3) sometimes suchspending increasedelec-
clientelism?And ina federalsystem, do voters
give toralsupportforthelocal governing party,but
credittonational actorsortolocalactors sometimes
political ithad no effect or even undermined
whodistribute benefitsintheir communities? Us- thissupport. Hencetheelectoral dangersofpub-
ingan original ecologicaldatabasethatencom- lic spending.Thislastfinding leads us torecon-
passes morethan60%ofthenational thetradeoffs
population, sider,theoretically, or whatwe call
in whicheach observation corresponds toa mu- negative mobilization thatmayresultfrom patron-
weoffer
nicipality, answerstothesequestions. We age and clientelism.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
NAZARENO,Marcelo,STOKES, Susan, y BRUSCO, Valeria
DESARROLLOECONOMICO-
"Rbditosy peligroselectoralesdel gasto piblico en la Argentina".
REVISTADE CIENCIASSOCIALES (BuenosAires),vol.46, NQ181,abril-junio 2006 (pp. 63-88).
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Descriptores: <Patronazgo><Gasto publico><Partidospoliticos>
<PartidoJusticialista>
<UCR> <Argentina>.

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Reditos Y Peligros Electorales Del Gasto Publico En La Argentina

Author(s): Marcelo Nazareno, Susan Stokes and Valeria Brusco

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REDITOS Y PELIGROS ELECTORALES

MARCELO NAZARENO**, SUSAN STOKES***

*Nuestra ha contadoconel apoyode la National

de los fondosdel Progamade Educacibn,Salud y Alimentacibn

enviadosa esa jurisdicci6n. Lodola,porsu parte,utilizando medidasdistintas, en-

que durantelosarios'90 pareciOhaberserecostadofuertemente enla manipulaci6n

El gasto pi'blicode los gobiernoslocales: 16gicay

(a) Gastototaldel presupuestomunicipalporhabitante el argoprevio(1994-1998).

menosvotosparael candidatoganadoren 1991,mbsgastaba

4 Algunasaclaracionessobrelas t6cnicaseconom6tricas utilizadas.Es cominen losestudiosen los que

menorel margen de la elecci6nporvenir (1999),mayor el gastoen personal.Estose

analizanel impactodelgastoenpersonal en 1994(entreotrosfactores) enelvotopor

tica.Es decir,el gastoen personalporel intendente peronista que sale delpoderno

sigue siendo nulo,aunque cambia el signo de negativoa positivo.Sin embargo-y

laristaparaintentaratraeral votantemarginal. Encambio,niel partidooficiallocal

vincialesperoque dependiandirectamente del gobiernonacional.En sus manos

Comopuedeverse,en el modelo1 el coeficiente de IntendentePJnoes signi-

Porotraparte,se destacaen el modelorelacionado con 1998la significaci6n

da del analisis).Enel primer modelo,el coeficiente mAsgrandees el de BuenosAires(21.14) yel maschicoes

significativamentesobrela asignaci6nde recursosentrelos diferentes municipios.

0 500 1000 1500 2000 2500

La importancia del PlanTrabajaren los resultados

18 Las simulacionesClarify en C6rdobacon historias

cios,aunquereconocemos que indirectos,que el partido

Los peligrosde la particularizacidn

Elefectopolitico del patronazgo que encontramos aqui sugiereunal6gicade

internalizandentro de unajurisdiccidn, losactorespoliticos enesa jurisdiccidn corren

Valela penaobservar que,enla mayoria de lospaisesenque se ha encontrado

que, no pornecesitar de ulteriores ratificacionesempiricas, dejande pintar uncua-

AUYERO,Javier (2000): PoorPeople's Politics:Peronist Steven(2003): Transforming

Los ciudadanosyacad6micoslatinoamerica-guntas.Estudiamos el gastoen personalporpar-

Scholarsand citizensinLatinAmerica's new studyspendingon personnelby local govern-

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