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A LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS DO

MUNICÍPIO DE CAMPO GRANDE


GRANDE PARA O EXERCÍCIO
EXERCÍCIO
FINANCEIRO DE 2003: PLANEJAR OU SOFISMAR?
SOFISMAR?

Dax Peres Goulart

Economista pela UFSC


Especialista em Auditoria Contábil e Gestão Financeira pela UNAES
Mestre em Desenvolvimento Local pela UCDB
daxgoulart@bol.com.br

RESUMO

O presente artigo limita-se a analisar a Lei nº. 3.958, de 1º de julho de 2002 (Lei de Diretrizes
Orçamentárias do Município de Campo Grande para o Exercício Financeiro de 2003), tomando-se

como base a aplicação dos novos conceitos de Planejamento e Finanças Públicas introduzidos no
Brasil a partir da sanção da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda que não seja uma abordagem
abrangente sobre o processo de planejamento e seus instrumentos exigidos por lei, o presente

estudo avalia o conteúdo dos principais dispositivos legais dessa lei para o município de Campo
Grande, Mato Grosso do Sul, tendo em vista a sua modernização e, sobretudo, a iminente
possibilidade de introduzir ao amplo debate municipal novos componentes de controle social e de

transparência das ações do Executivo local, contribuindo com as solenes sessões plenárias, as
audiências públicas e com todas as reuniões políticas que serão realizadas, visando a legitimar as
futuras diretrizes orçamentárias para esse município.

Palavras-
Palavras-chave: Planejamento Público. Finanças Públicas. Diretrizes Orçamentárias.
1 INTRODUÇÃO

De acordo com Musgrave (1974), as atribuições econômicas do governo dividem-


se em três partes: alocação de recursos, ajustamento na distribuição de renda e
estabilidade econômica. Na alocação de recursos, o governo estabelece um conjunto de
bens públicos que devem ser utilizados pela sociedade para satisfazer suas necessidades.
O ajustamento na distribuição de renda refere-se à função distributiva do governo a qual
prioriza uma adequação equilibrada em termos de renda e riqueza. A estabilidade
econômica contempla a manutenção de um elevado nível de emprego, o controle da
inflação, a condução consciente de uma política cambial e o crescimento econômico.

Assim, de acordo com Piscitelli, Timbó e Rosa (2002), a partir de ações planejadas,
o Estado deve ser o agente econômico capaz de implementar políticas públicas e induzir
investimentos privados em prol do desenvolvimento de um país.

O planejamento é a forma de a sociedade, por meio de seus representantes e instituições,

aferir suas potencialidades e limitações, coordenando seus recursos e esforços para


realizar, por intermédio das estruturas do Estado – diretamente – e por indução à iniciativa

provada, as ações necessárias ao atingimento dos objetivos nacionais e das metas


governamentais (PISCITELLI; TIMBÓ; ROSA, 2002, p. 19).

Atualmente, o sistema de planejamento público tem como pilares de sustentação


cinco instrumentos: Plano Diretor (PD), Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA) e Decreto de Programação Financeira
e Orçamentária.

A LDO é o instrumento inovador e mais valioso para planejar os rumos das


finanças públicas. Ela é a peça de planejamento que interage diretamente entre o PPA e a
LOA. Esta interação está materializada na possibilidade da participação efetiva do
Legislativo permitindo a sua interferência no processo decisório no que tange à
arrecadação e alocação de recursos e à elaboração da Lei Orçamentária.

As metas e prioridades contidas na LDO devem ser compatíveis e estarem


contempladas no PPA. O conteúdo do texto da LDO está estabelecido pela Constituição
Federal (CF) e complementado pela Lei Complementar nº. 101, de 5 de maio de 2000, Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF), devendo conter obrigatoriamente, para municípios com
população superior a 50.000 habitantes, os anexos relativos às Metas Fiscais e aos Riscos
Fiscais.
O anexo de Metas Fiscais foi introduzido ao sistema de planejamento público a
partir da LRF com o objetivo de estabelecer metas financeiras relativas às receitas,
despesas e aos resultados alcançados pela administração pública. Anteriormente à LRF, as
metas para as despesas eram apenas estabelecidas em termos físicos. Com a
modernização e o aperfeiçoamento (distinção entre metas fiscais e metas físicas para
caracterizar as despesas) tornou-se possível a compatibilização das metas fiscais com a
receita estimada e a despesa fixada na elaboração da proposta orçamentária. O anexo de
Metas Fiscais, estabelecido na LDO/2002 do município de Campo Grande, não
proporciona uma visualização completa das metas do Executivo nos termos definidos pela
LRF. Essa falha semântica poderá comprometer as ações do Executivo, pois com o advento
da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), os governos deverão estabelecer por decreto, na
forma do disposto no caput do art. 8º combinado com o art. 13 da referida lei, a
Programação Financeira, o Cronograma de Execução Mensal de Desembolso e o
Desdobramento da Receita em Metas Bimestrais de Arrecadação. Essa medida visa a
auxiliar a execução e gestão orçamentária e permitir o acompanhamento financeiro no
cumprimento das metas definidas na LDO. Portanto, esses instrumentos de planejamento
deverão estar intrinsecamente associados à LDO, contribuindo para aumentar a
transparência administrativa e financeira.

Assim como o anexo de Metas Fiscais, após a publicação da LRF, o anexo de Riscos
Fiscais resguardou o administrador público das eventualidades e vicissitudes passíveis de
consagração, permitindo estabelecer, a priori, uma previsão dos riscos fiscais, bem como
as medidas a serem tomadas caso eles se verifiquem na prática. O anexo de Riscos Fiscais
tornou-se uma exigência legal na composição da LDO.

O anexo de Riscos Fiscais independe do equilíbrio das contas do município ou


superávit na execução orçamentária. Ele visa, apenas, a estabelecer uma previsão mais
detalhada dos riscos que poderão se concretizar, por exemplo, pagamento de dívidas
trabalhistas, a arrecadação muito abaixo da prevista em relação à execução da dívida ativa
e outros. A apresentação do anexo de Riscos Fiscais, previsto na LDO/2002, em análise,
não supre as exigências legais da LRF, tampouco estabelece de forma precisa as medidas
que serão tomadas caso estes se materializem.

É importante salientar que em 2006 todos os municípios brasileiros deverão


elaborar o anexo de Política Fiscal do Plano Plurianual, os anexos de Metas Fiscais e de
Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias e o Demonstrativo da Compatibilidade da
Programação dos Orçamentos (fiscal e da previdência) com os objetivos e metas
constantes do anexo de Metas Fiscais na forma e conteúdo definidos pelo § 1º do art. 4º
da LRF.

Com base nos preceitos legais vigentes no país e que versam sobre o
planejamento público e suas derivações será avaliada a base legal da LDO do município de
Campo Grande para o Exercício Financeiro de 2003 e o seu conteúdo mínimo exigido.
Todos os parâmetros legais usados para subsidiar a análise serão respaldados pela
Constituição Federal de 1998, Lei Complementar nº 101, de 5 de maio de 2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal, Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, Decreto nº. 2.829, de 29
de outubro de 1998, as Portarias nº 117 e 51, respectivamente, de 12 de novembro e 16
de novembro de 1998, do Ministério do Planejamento e Orçamento, que introduziu
modificações substanciais no processo de planejamento e orçamento do setor público,
entrando em vigor para auxiliar a elaboração do orçamento de 2000, a Portaria
Interministerial nº. 42, de 14 de abril de 1999, e seus anexos e a de nº. 163, de 4 de maio
de 2001, e seus anexos, referentes às novas alterações introduzidas na Lei nº. 4.320, de
17 de março de 1964.

Salienta-se que serão avaliadas a ausência de procedimentos e atitudes


administrativas decorrentes da omissão ou deformidade jurídica que possam
comprometer a aplicabilidade dos dispositivos legais que deveriam constituir a Lei em
pauta. Portanto, os anexos de Metas Fiscais, Riscos Fiscais e de Metas e Prioridades
integrantes da LDO/2002 serão analisados em seus aspectos estruturais e legais dentro
da uniformidade e homogeneidade exigida pelo novo processo de planejamento público.

A análise será realizada utilizando dois critérios básicos: alcance e legalidade dos
artigos principais que compõem a Lei e conteúdo mínimo do texto integral e suas
interações. Durante a análise da Lei serão recomendadas algumas alterações que se
fizerem pertinentes em virtude da constatação de desvios prejudiciais à fiscalização da
edilidade e de toda a sociedade. Essas alterações estarão pautadas na transparência,
verticalização e interligação da proposta da LDO/2002 com os demais instrumentos de
planejamento que integram a chamada “Cadeia Programática”.

2 O PROJETO DE LEI DA LDO/2002

O § 2º do art. 165 da CF estabelece que a LDO compreenderá: as prioridades e


metas da administração pública municipal (incluindo as despesas de capital para o
exercício financeiro subseqüente), orientará a elaboração de lei orçamentária anual
(orçamento-programa), as disposições relativas às despesas do município com pessoal e
encargos sociais, disporá sobre alterações na legislação tributária e estabelecerá a política
de aplicação às agências financeiras oficiais de fomento. O art. 4o da LRF, além de ratificar
os preceitos dispostos no § 2o do art. 165 da Constituição, acrescentou ainda ao conteúdo
da LDO: equilíbrio entre receitas e despesas; critérios e forma de limitação de empenho, a
ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9o e no
inciso II do § 1o do art. 31; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos
resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; demais condições e
exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas. Em seu § 1o
dispõe que ainda integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o anexo de Metas
Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes,
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública,
para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Em seu § 3o estabelece que a
Lei de Diretrizes Orçamentárias conterá também o anexo de Riscos Fiscais, onde serão
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas,
informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.

Logo no início desta análise deve-se atentar para o inciso I do art. 1º da LDO/2002
e compreender o conceito nele embutido, ou seja, as metas são unidades de medida que
evidenciam a quantificação e qualificação das prioridades estabelecidas na LDO,
possibilitando uma avaliação concreta das ações do governo, em termos físicos e
financeiros, e seus resultados decorrentes da efetivação das despesas destinadas a
atender determinados fins.

O § 1º determina que o prazo máximo permitido para o Executivo encaminhar a


proposta orçamentária à Câmara Municipal é até o dia 30 de setembro de cada ano. No
entanto, o prazo para a remessa da proposta orçamentária ao Legislativo e sua aprovação
ou rejeição será fixado em lei complementar, prevista no art. 165, § 9º, I e II da CF.
Espera-se que esse prazo seja estabelecido pela Lei Orgânica do município, como
prescreve o art. 22 da Lei nº 4.320/64. É comum, porém, consignar este prazo na Lei
Orgânica Municipal (LDM) à Lei Complementar Federal. Muitos municípios tomam como
data-limite 30 de setembro – três meses antes do encerramento do exercício – e não 31
de agosto. Essa falha de interpretação tem gerado muita polêmica e, por esse motivo,
presume-se que este parágrafo foi inserido à LDO do município de Campo Grande por
medida de precaução. Assim, por causa da comprovada inércia legislativa na apreciação
do orçamento, ou seja, a não manifestação do Legislativo até o final da sessão legislativa
do exercício anterior pela aprovação ou rejeição da proposta orçamentária para o
exercício subseqüente, tem dificultado a previsão e comprometido o planejamento do
Executivo. Para anular o efeito dessa inércia legislativa, o Executivo dispõe de um único
instrumento, ou seja, incluir na LDO dispositivos autorizando a execução orçamentária
dentro de determinados limites mensais. Essa providência não visa a anular a função
básica do legislador, mas sim impedir a interrupção da ação administrativa, evitando
graves transtornos para a população. Dentro destas questões abordadas, a melhor
solução seria suprimir o § 1º do art. 1º da LDO e incluir na Lei Orgânica Municipal o
seguinte artigo e da sua redação constar: se o projeto de lei orçamentária não for
devolvido para a sanção até o final do exercício, fica o poder executivo autorizado a
executar a proposta orçamentária no tocante ao custeio e ao funcionamento dos serviços
anteriormente criados, ao pagamento de juros e a amortizações da dívida contratada e
aos contratos vigentes.

O § 2º deste mesmo artigo também deveria ser deslocado para o CAPÍTULO II –


DAS METAS E PRIORIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA MUNICIPAL configurando-se
como um parágrafo único e com a seguinte redação: na destinação dos recursos relativos
a programas sociais será priorizado o combate às desigualdades raciais e de gêneros. A
alteração da redação e do posicionamento do parágrafo justifica-se, pois a LDO não
dispõe sobre políticas, mas sobre metas e prioridades definidas em ações que serão
materializadas na forma de projetos e atividades, utilizadas como ferramentas
indispensáveis para alcançar resultados e contribuir para atingir os objetivos propostos
nos programas estabelecidos durante a elaboração do PPA.

A Lei nº. 4.320/64 permite apenas a alteração do orçamento mediante aprovação


pelo Legislativo de projeto de lei específico para este fim e a partir de critérios que
comprovem a existência de recursos com a contrapartida correspondente da despesa
como forma de garantir o equilíbrio fiscal. O art. 2º da LDO/2002 refere-se à receita e à
despesa, neste ponto o § 1º do art. 4º da LRF determina que :

Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que

serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas,


despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a
que se referirem e para os dois seguintes (BRASIL, 2000).

Já o § 3º do art. 4º da LRF estabelece que:

A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os
passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as
providências a serem tomadas, caso se concretizem (BRASIL, 2000).
Ou seja, o conteúdo deste anexo deverá estabelecer, além das prioridades da
Administração pública para o exercício de 2003, as metas fiscais em valores correntes e
constantes, relativas às receitas, despesas, resultado, este entendido como a diferença
entre a receita total arrecadada e a despesa total realizada, e ao montante da dívida do
município, para o exercício de 2003 e para os dois seguintes.

Ainda nesse ponto, a LRF em seu art. 12 determina que:

As previsões de receita observarão as normas técnicas e legais, considerarão os efeitos

das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico


ou de qualquer outro fator relevante e serão acompanhadas de demonstrativo de sua

evolução nos últimos três anos, da projeção para os dois seguintes àquele a que se
referirem, e da metodologia de cálculo e premissas utilizadas (BRASIL, 2000).

Portanto, devem-se adotar as normas técnicas e legais para prever as receitas e as


despesas, em valores correntes e constantes, tomando-se como base uma série temporal
composta, no mínimo, de dados relativos aos três últimos exercícios financeiros,
projetando a última programação para os dois períodos subseqüentes acrescentados da
variação de um índice de preços ou crescimento econômico, devendo, para tanto, estarem
demonstradas a metodologia de cálculo e premissas utilizadas. Em municípios com
população entre 50.000 e 100.000 habitantes, que podem visualizar com precisão a
principal atividade da economia local, pode-se adotar parâmetros numéricos de
crescimento econômico para compor o índice utilizado nas suas previsões. Ex.: em
municípios que carecem de informações gerenciais e que têm o turismo como o pilar da
economia, a variação da arrecadação do ISS configura-se como o melhor indicativo para
demonstrar a evolução do crescimento econômico, bem como possibilita ao administrador
identificar os períodos de sazonalidade e definir políticas públicas e privadas para
combater e amenizar os efeitos negativos da flutuação da demanda turística. Ressalta-se
que, na maioria dos municípios turísticos, o ISS está sobrecarregado com os efeitos da
construção civil. Portanto, deve-se atentar para a dissociação do ISS oriundo apenas dos
efeitos proporcionados diretamente pelas atividades preponderantemente turísticas em
relação aos efeitos do crescimento da construção civil no município.

O art. 2º da LDO/2002 deveria ser suprimido, pois se torna desnecessário utilizar


qualquer índice de correção para atualizar os valores auferidos no período pré-
orçamentário. Usualmente, utilizam-se técnicas econométricas de previsão de receita e
estimação da despesa para elaborar o orçamento, ou seja, a partir de um modelo simples
de regressão e utilizando a equação linear da reta: Y = α + β . X como a forma funcional
para realizar uma regressão, onde: Y é variável dependente, α e β são os parâmetros e X a
variável independente, pode-se identificar o crescimento vegetativo das receitas e das
despesas a partir das suas respectivas retas tendências, bem como acrescentar a este
indicativo a variação acumulada da estimativa de correção da inflação do período em tela
a partir de qualquer índice de reconhecida credibilidade. Legalmente, as técnicas
econométricas são utilizadas para a elaboração do anexo de Metas Fiscais e devem ser
priorizadas no sentido de quantificar financeiramente as receitas, despesas, dívidas e
resultados em valores correntes e constantes.

Ressalta-se que apesar da LOA ser de competência e iniciativa exclusiva do


Executivo, o art. 42 da Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964, determina que “[...] os
créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto
executivo” (BRASIL, 1964). E o art. 43 desta mesma Lei determina que:

A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos

disponíveis para ocorrer à despesa e será precedida de exposição justificativa (BRASIL,


1964).

Ou seja, os artigos 42 e 43 permitem que o Executivo altere a lei orçamentária


após aprovação e com a prévia anuência do Legislativo, desde que não sejam
comprometidos os recursos provenientes do:

[...] superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior, do excesso

de arrecadação, dos resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou


de créditos adicionais, autorizados em lei e do produto de operações de crédito

autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las.


(BRASIL, 1964).

Em relação ao art. 3º da LDO/2002, seu conteúdo apenas reforça a premissa básica


da utilização das diretrizes estabelecidas no Plano Diretor como orientação para a
implementação de políticas públicas e investimentos regionalizados em áreas de
concentração urbana, visto que, nessas áreas, ocorrem maiores incidências de
desigualdades sócioeconômicas e, conseqüentemente, maiores pressões da sociedade por
maiores ofertas de bens públicos.

Entretanto, a Constituição Federal de 1998, em seu § 6º do art. 165, prevê a


adoção de Demonstrativo Regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas,
decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira,
tributária e creditícia. A Lei Complementar nº. 101/01 em seu inciso II do art. 5º, de fato,
complementa a CF quando exige que o Demonstrativo Regionalizado a que se refere o §
6o do art. 165 da Constituição seja exposto no projeto de lei orçamentária, bem como
adiciona novos preceitos como medidas de compensação a renúncias de receita e
aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado. Desta forma, o artigo expresso
na LDO/2002 merece ser acrescentado de dispositivo legal no que tange aos impactos
que poderiam afetar a previsão da receita e a realização da despesa correspondente e
concernentes aos investimentos idealizados no Plano Diretor. E, ainda, qualificar os
investimentos previstos para as regiões rurais de forma a aquilatar melhor a equidade na
distribuição de produtos e serviços públicos entre estas duas regiões. Nesse sentido, o
art. 3º da LDO/2002 deveria ser alterado e passar a vigorar com a seguinte redação: para
a elaboração do projeto da lei orçamentária, o Poder Executivo buscará a participação da
sociedade civil organizada por meio dos Conselhos Regionais no que se referir aos
investimentos previstos para as regiões urbanas estabelecidas no Plano Diretor, bem
como para as regiões rurais, demonstrando os impactos na receita e na despesa e as suas
respectivas medidas de compensação na forma do § 6o do art. 165 da Constituição
Federal e do inciso II do art. 5º da Lei Complementar nº. 101, de 4 de maio de 2000.

O ponto címex do art. 4º da LDO refere-se, exclusivamente, ao anexo de Metas e


Prioridades. Neste artigo fica determinado que:

As metas e prioridades do Município para o exercício de 2003...são as especificadas no

Anexo de Metas e Prioridades que integra esta Lei, as quais terão precedência na alocação
de recursos na lei orçamentária de 2003 (BRASIL, 2002).

Nesse anexo, o Executivo pretendeu demonstrar, a partir dos campos Órgão,


Programa, Objetivo, Ação, Produto, Unidade de medida e Meta 2003, quais seriam as
metas físicas e prioridades, preferencialmente, programadas para alocação de recursos no
orçamento no âmbito da classificação das despesas. Assim, o Governo priorizou os
seguintes órgãos: Secretaria Municipal de Saúde, Secretaria Municipal de Assistência
Social, Agência Municipal de Transporte e Trânsito, Empresa Municipal de Habitação,
Secretaria Municipal de Educação, Fundação Social do Trabalho, Fundação Muniocipal da
Cultura, Esporte e Lazer, Secretaria Municipal de Serviços e Obras Públicas e Instituto
Municipal de Planejamento Urbano e de Meio Ambiente, a partir de programas e seus
respectivos objetivos, definindo ações que seriam desdobradas em produtos,
constituindo, por fim, uma meta física para o ano de 2003.

Ressalta-se que essa programação da despesa não constitui um limite para a


alocação de demais despesas na peça orçamentária, pois o princípio da universalidade,
expresso nos arts. 3º e 4º da Lei 4.320/64, determina que o orçamento deve conter todas
as receitas e as despesas da Administração Direta, Indireta e Fundacional. Não obstante, o
§ 8º da Constituição Federal determina que:
A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação
da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de
receita, nos termos da lei (BRASIL, 1988).

Considerando o princípio da exclusividade, o Governo poderá suplementar despesa


já classificada na peça orçamentária alterando a disposição dos recursos dentro do
próprio órgão ou entre os demais órgãos da administração municipal. Já o art. 42 da Lei
4.320/64 define que os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e
abertos por decreto executivo, configurando, portanto, em possibilidades de alteração nos
valores das receitas e despesas oriundas da proposta original.

Portanto, o artigo 4º da LDO/2002 atingirá a plenitude de sua eficácia, pois está


redigido de maneira correta e disposto no capítulo apropriado. O anexo de Metas e
Prioridades, porém, não possui todas as informações necessárias, bem como o conteúdo
legal exigido para subsidiar a elaboração do orçamento, no tocante à classificação da
despesa e de acordo com a funcional programática, mecanismo que caracteriza o
orçamento-programa. A título de ilustração, constam do anexo de Metas e Prioridades as
ações referentes ao Programa de Incentivos Para o Desenvolvimento Econômico e Social de
Campo Grande (PRODES), tem como objetivo:

Promover o desenvolvimento econômico, social, turístico, cultural e tecnológico do

Município, bem como estimular a transformação de produtos primários e recursos naturais

(BRASIL, 2002).

Uma das três ações do PORODES contempla a aquisição de insumos modernos para
atender os pequenos agricultores gerando, respectivamente, como meta e produto a
aquisição de três unidades de equipamentos e/ou implementos agrícolas. Esse programa
identifica três ações necessárias para atingir os seus objetivos, apenas sob a forma de
projetos, especificando as metas físicas e estabelecendo, como unidade orçamentária
responsável pela realização da ação, a Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Econômico e Social de Campo Grande. Essa ação configura-se como um projeto, pois se
caracteriza como um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um
programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta
um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação de governo.

É importante deixar bem claro que todas as ações, necessárias para atingir os
objetivos de qualquer programa e de responsabilidade de qualquer órgão, deverão estar
distribuídas sob a forma de atividades e projetos, acompanhadas de suas respectivas
metas físicas e dispostas em valores constantes e correntes. No entanto, para todos os
programas apresentados no anexo de Metas e Prioridades não existe esta distinção como
forma precisa de atingir objetivos, a devida quantificação monetária, tampouco, existe
uma relação programática contendo todos os programas. Exemplo de classificação
programática para programas é apresentado a seguir, devendo ser incorporada na forma
de anexo na LDO/2002:

RELAÇÃO DOS PROGRAMAS

001 Programa de Infra-Estrutura Municipal (PRO-INFRA);

002 Programa de Apoio Administrativo;

003 ...

Essas classificações demonstram transparência e é de suma importância para a


orientação na elaboração do orçamento, necessária para fiscalização do Legislativo e
conhecimento da sociedade. Apesar de todas as ações, constantes dos seus respectivos
programas, resultarem em produtos para alcançar objetivos programados, os projetos são
limitados no tempo e as atividades são contínuas e permanentes, pois nem todos os
programas do governo são finalísticos e os programas de Apoio Administrativo
caracterizam-se, em sua maioria, por ações estritamente relacionadas com as atividades
desenvolvidas pelos servidores municipais no âmbito de suas funções, que trabalham no
sentido de contribuir para o sucesso dos projetos constantes dos programas finalísticos.

Seguindo essa orientação, conseqüentemente, classificam-se os projetos e as


atividades. Exemplo de classificação programática para projetos e atividades, podendo ser
incorporada na forma de anexo à LDO/2002:

RELAÇÃO DOS
DOS PRINCIPAIS PROJETOS (1)

001 Construção, instalação, reforma e melhoramento em escolas municipais;

002 Execução de guias, sarjetas, passeios, abertura e pavimentação de vias e


logradouros públicos;

003 Construção e manutenção de estradas, pontes, pontos de ônibus e outras obras


rodoviárias municipais;

004 ...

RELAÇÃO DAS PRINCIPAIS ATIVIDADES (2)

001 Manutenção das Unidades;

002 Subvenções às Entidades;

003 Contribuição ao INSS;

004 ...
Outra falha evidente está na ausência de uma Estrutura Orçamentária bem definida
que permita classificar e especificar os poderes e órgãos da Administração Pública
Municipal. Essa classificação pretende demonstrar quem será o responsável pela despesa,
ou seja, qual a unidade orçamentária que executará a ação. Exemplo de Estruturação
Orçamentária que poderá ser introduzida na LDO/2002 na forma de anexo, é apresentada
no quadro 1.

Tendo em vista o aperfeiçoamento do processo de planejamento espera-se que os


programas sejam classificados e as ações constantes do anexo de Metas e Prioridades
sejam desdobradas em projetos e atividades. Portanto, são necessários incluir na
LDO/2002 mais quatro anexos, na seguinte ordem: ANEXO I – Estrutura Orçamentária,
anexo II – Relação dos Programas, anexo III – Relação dos Principais Projetos e anexo IV –
Relação das Principais Atividades. Nesse sentido, de acordo com os novos preceitos da Lei
nº. 4.320/64, instituídos a partir da Portaria Interministerial nº. 42, de 14 de abril de
1999, e da Portaria Interministerial nº. 163, de 4 de maio de 2001, e tomando-se como
base os exemplos anteriormente apresentados, referentes à classificação dos programas,
estruturação orçamentária e distinção entre projetos e atividades, poderia ser facilmente
identificada no orçamento, a classificação funcional programática/institucional para as
despesas, bem como reconhecer o órgão e a unidade orçamentária responsável pelas suas
ações, por exemplo:

FUNCIONAL PROGRAMÁTICA/INSTITUCIONAL: 4.4.90.51 - 02.10.15.451.001.1.003

4 - CATEGORIA ECONÔMICA: Despesas de Capital

4 - NATUREZA DA DESPESA: Investimentos

90 - MODALIDADE DE APLICAÇÃO: Aplicações Diretas

51 - ELEMENTO DE DESPESA: Obras e Instalações

02 - ÓRGÃO: Poder Executivo

10 - UNIDADE ORÇAMENTÁRIA RESPONSÁVEL: Secretaria Municipal de Obras, Arquitetura


e Urbanismo

15 - FUNÇÃO: Urbanismo

451 - SUBFUNÇÃO: Infra-Estrutura Urbana

001 - PROGRAMA: Programa de Infra-Estrutura Municipal (PRO-INFRA)

1 - AÇÃO: Projeto

003 - PROJETO: Construção e manutenção de estradas, pontes, pontos de ônibus e outras


obras rodoviárias municipais
Dessa forma, a inclusão dos anexos necessários, além da reformulação na
composição das Metas e Prioridades da LDO/2002, consistiria um avanço para a
elaboração, fiscalização e transparência do orçamento. A organização financeira do
Estado, porém, não deve estar limitada aos aspectos que permitem a identificação das
despesas necessárias para garantir o funcionamento das instituições públicas, mas:

[...] um meio de intervir na economia, de exercer pressão sobre a estrutura


produtiva e modificar as regras da distribuição da renda (SILVA, 2002, p. 23).

Do ponto de vista das definições de programas, projetos e atividades, o art. 6º da


LDO está bem elaborado. No entanto, para orientar melhor o planejador público, esse
artigo deveria detalhar a forma de apresentação e o conteúdo dos programas e suas
respectivas ações. Outro ponto importante é a ausência de um inciso conceituando as
chamadas “operações especiais”, ou seja, despesas que não necessitam da alocação, pela
administração pública, de fatores de produção para gerar produtos.

Tendo em vista o aperfeiçoamento do processo de planejamento sugere-se a


inserção no art. 6º de mais um quarto inciso composto da seguinte redação: constituem
operações Especiais as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de
governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a
forma de bens ou serviços.

Para conferir transparência na elaboração do orçamento-programa devem-se


introduzir mais dois parágrafos com as seguintes e respectivas redações: primeiro, cada
programa identificará as ações necessárias para atingir os seus objetivos, sob a forma de
atividades, projetos e operações especiais, especificando os respectivos valores e metas,
bem como as unidades orçamentárias responsáveis pela realização da ação e as
atividades; segundo, projetos e operações especiais serão desdobrados em subtítulos,
especialmente para especificar sua localização física integral ou parcial, não podendo
haver alteração das respectivas finalidades e da denominação das metas estabelecidas.

Não obstante, seria impreterível a constituição de anexo específico constante do


texto da LDO/2002 relacionando as principais operações especiais, pois essas ações estão
inseridas nos programas e, apesar de não estarem gerando produtos tangíveis aos olhos
da comunidade, são fontes de despesas passíveis de controle e fiscalização pelo
Legislativo.

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é a peça de planejamento mais inovadora. A sua


introdução no sistema de planejamento público tem objetivo de dar transparência
necessária à elaboração e fiscalização do orçamento, possibilitando a participação
concreta do legislativo no processo de planejamento. Por essa razão, no artigo que dita
sobre a constituição do orçamento, a LDO, além de dispor de informações que supram a
exigência legal, deve primar por informações que permitam subsidiar o Legislativo na
análise dos critérios e parâmetros que nortearam a sua confecção. Tais informações
auxiliares devem partir da iniciativa do Legislativo.

No § 2º do art. 7º da LDO/2002, apesar de detalhista, torna-se pertinente a


observação da expressão “e suas alterações”, pois a Lei Federal nº. 4.320, de 17 de março
de 1964, sofreu alterações importantes, padronizando informações referentes aos
critérios de classificação orçamentária.

A nova classificação funcional-programática permitiu a vinculação das dotações


orçamentárias a objetivos de governo. A partir do ano de 1998, diversas modificações
foram estabelecidas na classificação definida pela Lei Federal nº. 4.320, de 17 de março
de 1964, no sentido de primar pela gerência e gestão dos recursos. O pilar principal dessa
mudança foi a vinculação entre o Plano Plurianual e a Lei Orçamentária Anual, a partir da
constituição de programas para todas as ações de governo, atribuindo responsabilidades
aos gestores das unidades administrativas como forma de garantir o cumprimento das
metas e resultados esperados.

Assim, o Decreto nº. 2.829, de 29 de outubro de 1998, contribuiu para a


elaboração do Plano Plurianual do Governo Federal, estabelecendo um conteúdo mínimo
necessário para facilitar a sua gerência e garantir os resultados esperados. Para os
municípios são imprescindíveis, e deveriam ser adotados, os seguintes preceitos: objetivo,
órgão responsável, valor global, prazo de conclusão, fonte de financiamento, indicadores
e metas vinculadas aos objetivos dos programas. A Portaria Interministerial nº 42, de 14
de abril de 1999, atualizou a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso
I do § 1º do art. 2º e § 2° do art. 8º, da Lei nº 4.320/64. Com o advento da Portaria
Interministerial nº 42, de 14 de abril de 1999, combinada com a Portaria Interministerial
nº. 163, de 4 de maio de 2001, a funcional-programática passou a representar uma
junção de duas classificações: a classificação funcional oriunda da Lei nº. 4.320/64 e suas
alterações e uma classificação programada, possibilitando a identificação institucional das
áreas em que as despesas serão efetivadas e a identificação específica das ações
referentes aos programas e seus objetivos.

Outro passo importante no sentido da modernização do processo orçamentário foi


a introdução do caráter matricial possibilitando ao planejador combinar subfunções com
diferentes funções. No tocante ao processo orçamentário, em especial, na definição dos
produtos, são profícuos ao administrador definir com precisão os produtos resultantes
dos projetos e das atividades constantes dos programas. As novas portarias permitiram
alcançar a precisão necessária para dotar o orçamento da transparência exigida pela LRF.

Nos incisos I, II e III do art. 6º da LDO/2002 para o município de Campo Grande,


MS, estão bem definidos os conceitos de programa, atividade e projeto. No entanto,
quando esses conceitos são desdobrados no anexo de Metas e Prioridades, não existe a
clara distinção entre projetos e atividades, caracterizando uma confusão implícita e de
visibilidade prática, pois não apenas os projetos, mas as atividades também devem estar
associadas à idéia de produto. Para fins de compreensão da estruturação do orçamento-
programa, os projetos e as atividades representam um conjunto de operações que têm
como resultado um produto. Assim, projeto refere-se à expansão ou o aperfeiçoamento
da ação do governo, e, atividade, necessária à manutenção dessas ações.

Um terceiro elemento, que não possibilita a sua associação à idéia de produto


(bens e serviços ofertados pelo governo à sociedade), é chamado de “operações
especiais”, ou seja, dívidas, ressarcimentos, transferências, indenizações, financiamentos
e outras despesas afins. Operações especiais traduzem-se em despesas que não
necessitam de fatores de produção para gerar produtos e, por isso, não interferem no
processo produtivo. Este elemento não está previsto no art. 6º da LDO/2002 para o
município de Campo Grande. A sua inclusão é fundamental para a modernização e
transparência do processo orçamentário.

O art. 10 da LDO/2002 trata do mínimo de recursos que serão destinados para a


Educação e para a Saúde, reforçando a norma maior da República. A maioria das leis
orgânicas municipais traz em seu conteúdo os percentuais mínimos que deverão ser
disponibilizados no orçamento para contemplar setores do governo. Muitos corroboram
com a Constituição Federal e alguns reforçam essa tendência na Lei de Diretrizes
Orçamentárias. A maioria, porém, reserva na LDO um espaço para garantir o percentual de
recursos que deverão ser destinados para o setor da administração municipal, que se
relaciona diretamente com a principal atividade econômica do município. Por exmplo, os
municípios que têm a economia local alicerçada na atividade turística preferem assegurar
o percentual mínimo destinado a esse setor da economia a partir da alocação de recursos
na Secretaria Municipal de Turismo e correlatas. Além de garantir os investimentos
públicos nesse setor, existe uma preocupação com a melhor maneira de realizar essas
despesas. Nesse sentido é fundamental a participação de empresários do setor e
sociedade civil por intermédio dos conselhos municipais ou câmaras setoriais para discutir
o assunto, propondo soluções e avaliando resultados.
O art. 11 da LDO/2002 baseia-se na Lei Orgânica Municipal para auxiliar a
elaboração do orçamento da seguridade social. No entanto, essa base de sustentação deve
ser ampliada com a adição de dispositivos decorrentes da Seção III – Das Despesas com a
Seguridade Social, art. 24 da Lei Complementar n º. 101, de 4 de maio de 2000.

É inerente à ação expansionista do Executivo em sinalizar para o Legislativo as


suas vontades facilitadoras, ou seja, suplementar o orçamento, realizar antecipação de
receita, conceder auxílios e subvenções, celebrar convênios com outras esferas de
governo e, principalmente, abrir créditos especiais referentes a recursos oriundos de
emendas parlamentares, entre outras transferências voluntárias de demanda espontânea.
Em relação ao inciso I do art. 12 da LDO/2002, o Executivo costuma negar o seu
esforço de planejar destinando ao texto da LOA percentuais para abertura de créditos
suplementares que são verdadeiras incoerências. Ora, uma estrutura de planejamento
bem definida e, principalmente, voltada para os verdadeiros anseios da população, não
necessita desses artifícios jurídicos.

Portanto, artigos dessa natureza costumam evidenciar o despreparo do órgão


responsável pelo planejamento e pela gestão orçamentária no município, muito embora a
estipulação de percentuais elevados, que permitam ao Executivo praticar as
suplementações desejadas, serem meramente decorrentes de caprichos da ação
personalista e personificada do chefe do Executivo.

O dispositivo constante no inciso I do art. 12 da LDO/2002 não contribui para o


processo orçamentário, tampouco estimula o aperfeiçoamento do sistema de
planejamento adotado pelo Executivo. A CF veda a sua utilização sem prévia autorização
do Legislativo. Dispor previamente na LOA de percentual mínimo como limite para
flexibilizar e ajustar o orçamento é perfeitamente viável e de bom senso. No entanto, o
ideal seria suprimir o inciso I do art. 12 da LDO/2002 proposta para garantir ao
Legislativo a devida fiscalização, após a apresentação pelo Executivo, de cada projeto de
lei solicitando suplementação de dotação orçamentária.

Ainda sob o prisma desse mesmo contexto, o inciso V do art. 12 da LDO/2002


1
proporciona uma interpretação que o caracteriza como um dispositivo inconstitucional . A
aplicação prática desse artigo pressupõe a alteração orçamentária, sem a prévia
autorização legislativa definida pelo art. 42 da Lei Federal 4.320/64, para execução de
despesas oriundas de recursos destinados por outras esferas de governo.

O art. 12, além de dificultar a transparência da gestão orçamentária, demonstra


uma arbitrariedade do Executivo, pois avança no campo das atribuições legislativas
definidas pelos preceitos legais. Essa anomalia jurídica, definida pelo inciso V do art. 12,
capacita o Executivo de facilidades na execução e gestão das despesas dos convênios e
contratos firmados com outras esferas de governo. Tal preceito pode ser decorrente de
algumas deficiências regimentais e burocráticas inerentes ao Poder Legislativo e que, de
certa forma, inviabilizam o Executivo, ou seja, a morosidade na aprovação de projetos de
lei dentro dos prazos estabelecidos pelos concedentes e que são indispensáveis para a
confirmação e destinação dos recursos. Assim, esse artifício é meramente utilizado pelo
Executivo para garantir a efetivação dos recursos que serão destinados, tendo em vista a
obediência dos prazos legais definidos no processo de tramitação de projetos de lei no
âmbito do legislativo.

É importante esclarecer que na maioria dos convênios e/ou contratos firmados


entre prefeitura (proponente) e demais esferas de governo (concedentes) é obrigatória a
destinação de contrapartida por parte do proponente. Assim, torna-se irrefutável a
necessidade da ação legislativa no que tange ao seu conhecimento e, posteriormente, a
sua devida análise para avaliação dos efeitos e impactos orçamentários que esses
instrumentos trarão ao município, apesar do montante principal destinado e o objeto do
convênio e/ou contrato apresentarem, comparativamente, maiores benefícios à população
em relação ao montante a ser alocado pelo proponente sob a forma de contrapartida.
Todavia, é legalmente imprescindível a apreciação e a devida aprovação prévia do
Legislativo para realização, por parte do Executivo, de qualquer alteração orçamentária.

Para efeito do art. 13, a reserva de contingência constitui um mecanismo de


“reserva de dotações orçamentárias” para atender despesas não previstas, imprevisíveis e
contingentes, ou seja, despesas contingentes são aquelas que provavelmente acontecerão,
mas decorrente da sua incerteza, não são alocadas no orçamento e, despesas
imprevisíveis são gastos inesperados que necessitam ocorrer, mas, por falha do processo
de planejamento, não são observados e, por isso, não estão contemplados no orçamento.
Resumidamente, Reservas de Contingência são fontes de recursos destinadas para
abertura de créditos adicionais (suplementares para riscos contingentes ou especiais para
despesas imprevisíveis) utilizadas para suprir despesas surgidas no decorrer da execução
orçamentária.

O art. 13 está cumprindo uma exigência legal imposta pela LRF. O seu conteúdo,
porém, deveria prever dispositivos que limitassem a sua eficácia restringindo a sua ação
dentro do universo fiscal do município, ou seja, estabelecer percentuais mínimos e
máximos da receita corrente líquida para constituirem a reserva de contingência a partir
dos recursos do orçamento fiscal. O saldo de dotação disponível na reserva de
contingência não deve ser constituído por recursos que poderiam ser destinados por
outras esferas de governo. Seria inadmissível utilizar a reserva de contingência para abrir
uma dotação qualquer para garantir a execução da despesa prevista por um convênio ou
contrato que não foi programado anteriormente no orçamento. Portanto, toda a reserva de
contingência já vigora no orçamento como uma dotação específica e classificada como:
9.9.99.99-99.99.99.999.999.9.999. A partir das necessidades impostas pelos riscos
contingentes e despesas inesperadas, o administrador anula total ou parcialmente o seu
valor por meio dos créditos adicionais, criando ou suplementado dotações para atender as
novas despesas.

O art. 14 apenas reforça a idéia que nada será estranho aos objetivos traçados pelo
governo, de forma que os créditos adicionais, apesar de alterarem a estrutura do
orçamento durante a sua vigência, serão passíveis de controle, gerenciamento e avaliação,
assim como os demais recursos anteriormente programados. Esse artigo, dispõe sobre as
Diretrizes da LDO, Lei Orçamentária e Créditos Adicionais. Seria útil acrescentar ao texto
da LDO/2002 dispositivos referentes às metas e prioridades, bem como referentes à
solicitação do Executivo pela abertura de Créditos Adicionais Especiais e a devida
transparência na realização de suplementações orçamentárias, com o intuito de reforçar o
compromisso fiscal do governo e permitir uma maior fiscalização Legislativa.

O art. 15 resume o objetivo central da LRF, pois esta complementa a CF


estabelecendo normas de finanças públicas e gestão fiscal responsável e transparente.
Portanto, no art. 15 da LDO/2002 fica estabelecida a responsabilidade na gestão fiscal
dos recursos disponíveis que o administrador público deverá utilizar para manter
equilibradas as contas públicas. Esse compromisso com o equilíbrio fiscal, ou seja, a
relação de equilíbrio entre a receita estimada e a despesa fixada, pode se configurar em
uma desigualdade financeira quando avaliada sob o prisma das técnicas de
demonstrações contábeis. Muitos orçamentos já nascem com esse vício de origem quando
estabelecem que uma pequena parte que compõe a receita total estará baseada em
operações de crédito e/ou alienações de bens que independem do esforço de arrecadação
do próprio município e das transferências garantidas pela Constituição Federal.

O art. 19 trata das despesas de caráter continuado. No entanto, além das despesas
previstas em lei que extrapolam mais de dois exercícios financeiros, existem aquelas que
os governantes poderão realizar em decorrência de criação, expansão ou aperfeiçoamento
da ação governamental. Entretanto, de acordo com a LRF, estas deverão estar
acompanhadas de estimativa do impacto orçamentário-financeiro para os próximos três
anos e de demonstração de que estejam compatíveis com o anexo de Metas Fiscais
previsto na LDO no tocante à fixação das despesas, além de estarem adequadas à LOA .
Assim, caso o governante necessite criar uma despesa obrigatória e de caráter
continuado, ou seja, despesa decorrente de lei ou ato administrativo que fixe a obrigação
legal de execução por mais de dois exercícios financeiros, essa despesa deverá ser
compensada por aumento permanente de receita ou redução permanente de outras
despesas. Além disso, vale lembrar que esse mecanismo de compensação não abrange
serviço da dívida, nem a revisão da remuneração dos servidores públicos visando à
preservação do valor real dos salários.

Nesse sentido, a LOA deverá conter o demonstrativo das medidas de compensação


de despesa obrigatória de caráter continuado. O mesmo mecanismo de compensação
também tem efeito sobre a geração de novas despesas com a Seguridade Social, exceto
nos casos de crescimento pelo aumento do número de beneficiários e para a manutenção
do valor real do benefício.

Desse modo, os governantes não poderão tomar decisões de aumento de despesa


ou de redução de receita que comprometam a saúde das finanças públicas.

O art. 20 vem ao encontro das medidas impostas pela LRF quanto ao equilíbrio das
contas públicas no decorrer da gestão orçamentária. No entanto, o Supremo Tribunal
Federal decidiu que os dispositivos constantes do § 3º do Art. 9º da LRF terão a sua
eficácia suspensa, não permitindo ao Executivo definir os valores financeiros para as
limitações de empenhos segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.

A decisão do STF não modifica o fato de que os Poderes precisam continuar


participando do contingenciamento. A única mudança é que o Executivo não poderá cortar
gastos dos demais Poderes. Nesse caso, o Legislativo Municipal é quem deverá fazê-lo,
tomando por base informações do Relatório Resumido de Execução Orçamentária.

O artigo 21 e parágrafo único não citam a necessidade legal da realização de


audiências públicas com anuência da Comissão Permanente de Finanças e Orçamento e
sociedade civil. A ausência desse mecanismo de fiscalização impede a população de
conhecer as razões e motivos, bem como as justificativas das ações que foram planejadas,
amplamente divulgadas e que, na prática, não se concretizaram. Assim, de uma simples
reunião pública pode-se retirar proveito de informações pertinentes à arrecadação,
realização de despesas, e resultados fiscais e operacionais de suma importância para
compreensão da realidade fiscal do município. Portanto, o referido artigo e seu parágrafo
único deveriam ser modificados e conter dispositivo que atribuísse responsabilidades à
Comissão Permanente de Finanças e Orçamento da Câmara de Vereadores para garantir a
realização de audiências públicas.
A participação da comunidade, em todas as fases do processo de planejamento
público é indispensável para aproximar a administração pública da realidade dos
munícipes como garantia no sucesso das ações. Além da participação na elaboração dos
instrumentos que compõem o sistema de planejamento, a LRF avançou em direção à
avaliação dos resultados alcançados, transparência, controle social e fiscalização da
gestão pública por meio da realização de audiências públicas e a ampla divulgação dos
instrumentos legais relacionados com o planejamento e a gestão dos recursos disponíveis
no orçamento. Alguns municípios avançaram ainda mais nessa questão regulamentando a
realização dessas audiências públicas tomando como base os dispositivos constantes do
parágrafo 4º do art. 9º e do parágrafo único do art. 48 da Lei Complementar nº 101, de 4
de maio de 2000. Dessa forma, os Poderes Executivo, Legislativo e Juduciário, em
conjunto com a Sociedade Civil organizada, deveriam envidar esforços para instituir no
município de Campo Grande um modelo de audiência pública que cumpra a sua função
pública definida pela Lei Complementar.

Em relação às disposições relativas às despesas com pessoal e encargos sociais, os


artigos 22 e 23 deveriam ser revisados, pois se limitam a tratar deste tema de maneira
superficial. Esse capítulo da LDO/2002 necessita de detalhes que possibilitarão a
transparência da gestão das despesas com pessoal e a valorização do funcionalismo
municipal, não apenas tratando da garantia de receber em dia seus proventos, mas
possibilitando à administração pública o aperfeiçoamento da relação entre capital versus
trabalho.

O art. 24 refere-se apenas ao aumento da previsão da receita decorrente de


alterações que potencializem a arrecadação de tributos municipais, devendo esses
recursos excedentes serem utilizados no mesmo exercício financeiro a partir da abertura
de créditos adicionais. No entanto, esse artigo deveria conter normas que auxiliassem o
Legislativo a visualizar as despesas correspondentes a esses recursos.

Já o parágrafo único do art. 25 poderia ser complementado, pois o inciso II do art.


14 da LRF, o qual se refere o artigo da LDO/2002, não considera o corte de despesas
como medida alternativa para compensar a renúncia de receita.

A Emenda Constitucional nº. 25 impôs limites às despesas do Legislativo. Esse


limite compreende o somatório da Receita Tributária efetivamente realizada no exercício
anterior; Receita de Transferências efetivadas, também, no exercício anterior; percentual,
segundo a faixa populacional no qual o município se enquadra (no caso de Campo
Grande, definido pelo inciso IV do art. 29-A da CF), menos o Gasto com Inativos. Portanto,
em relação ao art. nº. 26 da LDO/2002 é importante ressaltar que a Lei Federal 4.320/64
permite que seja acrescentado à “receita pública”, caracterizada na forma de repasse, a
dívida ativa tributária efetivamente arrecadada no exercício anterior.

Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária

na Lei n°. 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui

normas gerais de direito financeiro (BRASIL, 1980).

Com relação ao § 1º do art. 26 da LDO/2002, a CF em seu art. 168 determina que


os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos
suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do
Ministério Público, sejam entregues até o dia vinte de cada mês, na forma da lei
complementar a que se refere o art. 165 § 9º. A referida lei complementar ainda não foi
promulgada.

Esse vácuo jurídico facilitou a criação da expressão duodécimo (uma das doze
partes em que se divide um todo), como sinônimo de um doze avos (fração de uma
unidade dividida em doze partes iguais) da dotação destinada aos Poderes mencionados
no art. 168 da CF. As expressões não são correlatas, possibilitando desta forma que o
repasse possa ser feito de uma só vez, ou em mais parcelas, dependendo apenas da
proporção que será fixada por Lei Orçamentária, conforme consta do inciso III do § 2º do
art. 29-A da CF, desde que a quantia a ser repassada não seja menor ou maior que o valor
definido.

Portanto, o Legislativo precisa estar atento ao montante que deverá ser repassado
pelo Executivo e que elabore a sua proposta orçamentária contendo o Cronograma Mensal
de Desembolso baseado no inciso III do § 2º do art. 29-A.

O art. 27 tenta expandir a iniciativa exclusiva do Poder Executivo para propor


projeto de Lei Orçamentária Anual concedendo limites mensais de 1/12 (um doze avos)
para realizar a sua execução, independente da aprovação Legislativa. Contudo, esta não
parece a melhor maneira de garantir a execução das despesas necessárias à manutenção
dos serviços públicos essenciais à população. Para manter a máquina pública funcionando
enquanto o orçamento não é aprovado no tempo desejado, deve-se apenas executar
despesas relativas a pessoal e encargos sociais, previdência, prestações de caráter
contínuo e compromissos assumidos. Portanto, torna-se um exagero e abuso legal
executar mensalmente todo o orçamento anual em parcelas iguais até a sua aprovação.
Em relação ao § 1º deste mesmo artigo, a LDO/2002 não deveria dispor de matéria
restrita ao ambiente Legislativo no que diz respeito, exclusivamente, ao seu Regimento
Interno.
3 À GUISA DE CONCLUSÃO

Todos os artigos analisados, bem como a avaliação do conteúdo dos dispositivos


legais, têm o objetivo de auxiliar o Legislativo na fiscalização da gestão orçamentária. O
cumprimento das metas, porém, transcende a gestão do orçamento. Para cumprir a sua
função social é necessário que o ente estatal tenha como missão a obrigação moral de
planejar e executar o que ficou programado, desenvolvendo as ações previamente
estabelecidas e dentro das suas possibilidades financeira e fiscal. Nesse sentido, cabe ao
Legislativo fiscalizar o Executivo no cumprimento das metas estabelecidas e na gestão dos
recursos orçamentários. Assim, é de suma importância para o legislador ter instrumentos
para avaliar o custo versus benefício e compreender se os recursos estão sendo utilizados
da melhor maneira possível, se estão atingindo os resultados esperados e se os gastos
estão contemplando um número adequado de pessoas.

De modo geral, este estudo preocupou-se em analisar a Lei de Diretrizes


Orçamentárias do Município de Campo Grande para o Exercício Financeiro de 2003 (Lei nº.
3.958, de 1º de julho de 2002) tomando-se como base os aspectos legais e as normas
que atualmente versam sobre processo e sistema de planejamento público, execução e
gestão orçamentária.

Na análise de todos os dispositivos e anexos constantes da LDO/2002 foram


observadas as funções legislativa, fiscalizadora e administrativa, exercidas pela Câmara de
Vereadores, como parâmetros de avaliação das regras apresentadas pelo Executivo para a
elaboração do orçamento do exercício financeiro de 2003.

A avaliação criteriosa da forma e conteúdo referentes às Metas e Prioridades da


Administração Pública Municipal, constantes da LDO, para o município de Campo Grande,
exercício financeiro de 2003, as diretrizes para a elaboração e execução dos orçamentos,
as disposições relativas às despesas do município com pessoal e encargos sociais, as
disposições sobre alterações na legislação tributária municipal, o limite para a elaboração
da proposta orçamentária do Poder Legislativo, as disposições gerais, e as recomendações
resultantes desta análise poderão orientar a edilidade e a sociedade na construção de
novas leis de diretrizes orçamentárias, permitindo à Câmara uma melhor atuação no
exercício de suas funções, proporcionando uma ampla fiscalização por parte da sociedade
civil.

Para tanto, o aperfeiçoamento e a modernização dos anexos de Metas e


Prioridades, Metas Fiscais e Riscos Fiscais constituem um compromisso social do
Executivo, devendo o Legislativo verificar se esses instrumentos demonstram, no seu
conteúdo e forma, informações indispensáveis e transparentes que asseguram o exercício
da fiscalização legislativa e o controle social.

Na leitura da LDO/2002 perante a Câmara de Vereadores, o Executivo deveria


informar os principais problemas e necessidades da população e das organizações locais,
estabelecer um quadro de prioridades e metas para a sua atuação, hierarquizando os
problemas e necessidades, definir, para cada objetivo constante do PPA, os programas
correspondentes, buscar a alternativa possível para estabelecer a ação necessária, levantar
as estimativas dos custos para a sua implementação e manutenção, prever as receitas e
estabelecer metas físicas e financeiras de despesas quantificadas em projetos e
atividades. Portanto, todo esforço do Executivo, materializado em propostas de lei para
definição das diretrizes orçamentárias, deve responder ao Legislativo e sociedade civil as
seguintes perguntas: O quê? Por quê? Quanto? Quando? Como? Onde? e Quem?

De certa forma, após a análise da LDO do município de Campo Grande para o


Exercício Financeiro de 2003 algumas perguntas foram parcialmente respondidas, outras
não. Na maioria, muitas perguntas ficaram sem respostas, comprometendo a
transparência das ações do Executivo e, principalmente, dificultando a fiscalização
orçamentária do Legislativo e a avaliação dos resultados esperados pela sociedade. Por
fim, este estudo procurou abordar o assunto de maneira imparcial, considerando como
preceito fundamental o bem-estar da comunidade no sentido da “Condição do Ótimo de
Pareto”, ou seja, quando torna-se imperativa, no seio do Executivo, a irresponsabilidade
(fiscal, financeira, social, política e administrativa) é impossível que um indivíduo da
comunidade local ganhe sem que outro tenha uma perda.

Portanto, independente da visão de mundo adotada pelo Executivo, as


necessidades sociais devem ser supridas, pois a principal função de um governo coerente
e consciente do seu papel social é defender a instituição pública para que todas as suas
demais funções sejam verdadeiramente respeitadas.

Por outro lado, a partir das constatações já identificadas na LDO do município de


Campo Grande para o Exercício Financeiro de 2003, futuras pesquisas poderão ser
realizadas com o objetivo de relatar o processo decisório e democrático ao longo das
discussões acerca das prioridades definidas nas futuras LDOs, pois uma análise crítica e
de teor político abrangendo as fases de tramitação do projeto de lei na Câmara dos
Vereadores poderá trazer à tona as omissões e ineficiências do processo de participação
popular atualmente adotado para debater com a sociedade a alocação de recursos
públicos. Ou seja, os arranjos político-partidários, as experiências relatadas em
audiências públicas, as propostas de emendas parlamentares e, por conseguinte, o
posterior acompanhamento das metas e prioridades traçadas poderão suscitar a
compreensão do papel da LDO na construção da cidadania e na democratização das
decisões pertinentes à política pública.

REFERÊNCIAS

BRASIL. Constituição da República Federativa


Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988.
1988
Disponível em: http://www.senado.gov.br/bdtextual/const88/Con1988br.pdf. Acesso em:
29 jun, 2004.

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finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras
providências. Diário Oficial, Brasília, 05 mai, 2000.

BRASIL. Lei nº. 3.958, de 1º de julho de 2002 - Dispõe sobre as Diretrizes para Elaboração
da Lei Orçamentária do Município de Campo Grande para o Exercício Financeiro de 2003.

BRASIL. Lei nº. 4.320, de 17 de março de 1964 - Institui Normas Gerais de Direito
Financeiro para Elaboração e Controle dos Orçamentos e Balanços da União, dos Estados,
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Acesso em: 29 jun, 2004.

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dívida ativa da fazenda pública, e dá outras providências. Disponível em:
http://www.cjf.gov.br/revista/numero3/artigo14.htm. Acesso em: 29 jun, 2004.

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PISCITELLI, Roberto Bocaccio; TIMBÓ, Maria Zulene Farias; ROSA, Maria Berenice.
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BRASIL. Portaria Federal nº 117, de 12 de novembro de 1998 - Atualiza a discriminação da


despesa por funções de que tratam o inciso I do § 1º do art. 2º e § 2º do art. 8º, ambos da
Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção,
programa, projeto, atividade, operações especiais e dá outras providências. Disponível
em:
http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/legislacao/portarias/portaria_117
_12_11_98.htm. Acesso em: 29 jun, 2004.

BRASIL. Portaria Federal nº 51, de 16 de novembro de 1998 - Institui o Subsistema de


Cadastro de Atividades e Projetos, do Sistema Integrado de Dados Orçamentários-SIDOR,
da Secretaria de Orçamento Federal, estabelece o recadastramento das atividades e
projetos constantes do Projeto de Lei Orçamentária para o exercício financeiro de 1999 e
dá outras providências.
Disponívelem:http://www.planejamento.gov.br/orcamento/conteudo/legislacao/portarias
/portaria_117_12_11_98.htm. Acesso em: 29 jun, 2004.

BRASIL. Portaria Interministerial nº. 163, de 04 de maio de 2001 e seus anexos - Dispõe
sobre normas gerais de consolidação das Contas Públicas no âmbito da União, estados,
Distrito Federal e municípios, e dá outras providências. Disponível
em:http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/portarias325e
519.PDF. Acesso em: 29 jun, 2004.

BRASIL. Portaria Interministerial nº. 42, de 14 de abril de 1999 e seus anexos - Atualiza a
discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I, do § 1º, do art. 2º, e § 2º,
do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964; estabelece conceitos de
função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais e dá outras
providências. Disponível em: http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/port_42.pdf.
Acesso em: 29 jun, 2004.

GUEDES, José Rildo de Medeiros. Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal.


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1
Ver inciso V do art. 167 da CF.