Вы находитесь на странице: 1из 106

1

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ВЫСШЕЕ УЧЕБНОЕ ЗАВЕДЕНИЕ


ДОНЕЦКИЙ НАЦИОНАЛЬНЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИНСТИТУТ ПОСЛЕДИПЛОМНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
МАГИСТРАТУРА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Курс лекций по нормативной учебной дисциплине цикла


профессиональной и практической подготовки
«Правотворчество в государственном и муниципальном
управлении»

для подготовки магистров по направлению - 38.04.04


ГОСУДАРСТВЕННОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ
УПРАВЛЕНИЕ
УКРУПНЕННОЙ ГРУППЫ 38.00.00 – ЭКОНОМИКА И
УПРАВЛЕНИЕ

2016
2
Подготовил: к.и.н., доц.. Леонов О.Л.
Рассмотрено на заседании кафедры
менеджмента и хозяйственного права
Протокол № __ от «__» ________ 2016 г.

Утверждено на заседании учебно-


издательского совета ДонНТУ.
Протокол № __ от «__» ________ 2016 г.

Тематика учебного курса и план лекций:

ПРАВОТВОРЧЕСТВО В ГОСУДАРСТВЕННОМ И
МУНИЦИПАЛЬНОМ УПРАВЛЕНИИ

Тема 1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И


ХАРАКТЕРИСТИКИ с. 3
1. Общая характеристика право (нормо) творчества в государственном
управлении. Понятие, содержание и принципы правотворчества
2.Виды правотворчества
3.Стадии правотворчества. Законодательный процесс
4.Пределы действия нормативных правовых актов
5.Систематизация нормативных правовых актов
6. Правотворчество и интересы.
7.Функции правотворчества
Тема 2. Основные положения Закона Донецкой Народной
Республики от 07.08.2015 г. «О нормативных правовых актах». Система
нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, порядок
их принятия и реализации с. 23
1. Цели, задачи, терминология Закона Донецкой Народной Республики от
07.08.2015 г. «О нормативных правовых актах». Правовая основа и субъекты
правотворчества в Донецкой Народной Республике
2. Система нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики
и их иерархия
3. Планирование, порядок подготовки проекта, требования к оформлению
нормативных правовых актов в Донецкой Народной Республике
4. Рассмотрение, принятие (издание), регистрация нормативных правовых
актов, порядок их официального опубликования (обнародования) и вступления
в силу, их изменение и утрата ими юридической силы
5. Реализация, мониторинг, официальное толкование и систематизация
нормативных правовых актов в Донецкой Народной Республике
Тема 3. Использование норм международного права в системе
нормативных правовых актов. Основные положения Закона Донецкой
Народной Республики от 29.06.2015 г. «О международных договорах
Донецкой Народной Республики». с. 51
3
1. Использование норм международного права в системе нормативных
правовых актов в Донецкой Народной Республике
2. Общие положения Закона Донецкой Народной Республики от
29.06.2015 г. «О международных договорах Донецкой Народной Республики».
3. Порядок заключения международных договоров Донецкой Народной
Республики.
Тема 4. Законотворчество в Донецкой Народной Республике с. 66
1. Народный Совет - единственный орган законодательной власти
Донецкой Народной Республики.
2. Регламент Народного Совета ДНР – ключевой нормативный документ,
определяющий порядок осуществления законотворчества в Республике
3. Процедура, порядок внесения, рассмотрения и принятия проектов
нормативно-правовых и иных актов в Народном Совете ДНР
4. Аппарат Народного Совета ДНР и его роль в обеспечении
правотворческой и иной деятельности Народного Совета.
5. Правила юридико-технического оформления законопроектов.
Тема 5. Правотворческая деятельность Главы ДНР, Совета
Министров, органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления. с. 90
1. Конституционно-правовой статус Главы ДНР, его полномочия и
правотворческая деятельность.
2. Правовой статус Совета Министров, органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления в ДНР и их правотворческая деятельность.
РЕКОМЕНДУЕМЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА с. 106

Тема 1. ПРАВОТВОРЧЕСТВО: ОСНОВНЫЕ ПОНЯТИЯ И


ХАРАКТЕРИСТИКИ

1. Общая характеристика право (нормо) творчества в государственном


управлении. Понятие, содержание и принципы правотворчества
2.Виды правотворчества
3.Стадии правотворчества. Законодательный процесс
4.Пределы действия нормативных правовых актов
5.Систематизация нормативных правовых актов
6. Правотворчество и интересы.

1. Общая характеристика право (нормо) творчества в


государственном управлении Понятие, содержание и принципы
правотворчества
С момента возникновения правового регулирования люди сознательно
или бессознательно, однако постоянно выполняют определенные правовые
роли, придерживаясь или приспосабливаясь к определенным требованиям или
предписаниям, разрешениям или запретам. Эти правовые роли являются
общественно необходимой обязанностью юридических предписаний, а также
4
условием наступления всех тех последствий, которые должны наступать при
нарушении регулирования или определенного порядка.
Управление государственными и общественными делами осуществляется
политической системой и их составляющими звеньями. В управлении, которое
является процессом целенаправленного упорядочивая государственно-
правового воздействия, влияния, используются различные социальные нормы и
прежде всего право. Общество не может существовать без целевого,
нормативно-ценностного регулирования поведения людей и других социальных
связей. Нормы обеспечивают необходимую ориентацию и согласованность
разнообразной общественной деятельности, стабильный порядок, четкие
взаимоотношения между различными организациями. Право занимает важное
место в системе социальных норм, регулирует наиболее важные сферы жизни
общества.
Согласно с принятым в научной юридической литературе
представлениями, правовое регулирование - это государственная деятельность
по созданию и поддержке в стране необходимого правопорядка, которая
основывается на режиме законности. Эта деятельность осуществляется либо
непосредственно государственными органами, точнее, органами публичной
власти или по поручению государства общественными организациями,
трудовыми коллективами, администрациями предприятий и другими
субъектами права (т.е. официально признанными участниками правовых
отношений). Она включает в себя не только правотворческую, но и
правоприменительную и правоохранительную деятельность.
Указанные обстоятельства предоставляют основания рассматривать
правовое обеспечение деятельности высших, центральных и местных органов
государственной власти в ДНР как одну из ключевых проблем, что очень
важно, как с точки зрения юридической теории и практики, так и с точки
зрения политической.
Правовое обеспечение – это образование и поддержание в необходимых
пределах конструктивных организационно-функциональных характеристик
систем управления с помощью влияния и приведение всего арсенала
юридических средств (норм права, правоотношений, прав и обязанностей,
актов и т.п.). Правовое обеспечение управления характеризует системность,
целостность правового регулирования основных сторон управления. Это
самостоятельный вид обеспечения, взаимодействующий с другими видами
обеспечения публичного управления. Однако именно он придает им
общезначимое социальное и организационное проявления. Недооценка
правового обеспечения управления негативно отражается на уровне управления
в целом. С учетом системного характера правового обеспечения управления
можно выделить следующие его элементы: - издание правовых актов; -
изучение правовых актов всеми работниками при вступлении в должность и в
процессе их деятельности; - правовое воспитание и правовая пропаганда как
средство повышения правовой культуры и профессиональной квалификации
работников (да и граждан или подданных вообще); - правильное применение
юридических норм для принятия оптимального и законного управленческого
решения; - анализ практики применения законодательства, правовых норм; -
5
контроль за соблюдением законности, предупреждение и устранение ее
нарушений, применение поощрительных или карающих мер воздействия к
гражданам, должностным лицам; - совершенствование законодательных и иных
правовых актов, их изменение и отмена тех, что устарели. Однако вернёмся к
собственно правотворчеству, так как именно с него и начинается процесс
правового обеспечения государственного управления, формирования и
функционирования публичной администрации.
Основой и организационной предпосылкой нормотворческой
деятельности, то есть процесса принятия правовых актов, является наличие
легитимных публично-правовых субъектов, которые наделены
соответствующими властными полномочиями, а также публично-правовых
институтов, с помощью которых указанные субъекты реализуют свои
полномочия.
Теперь приведу основные теоретические положения о правотворчестве,
превалирующие в современной российской научной литературе. Как
свидетельствует термин «правотворчество», речь идет о творении, создании
права. Под правотворчеством обычно понимается деятельность государства
по изданию, изменению и отмене нормативных правовых актов.
Правотворчество (с этой точки зрения) представляет собой:
монопольную деятельность государства, поскольку все нормы права
создаются государством, последнее придает им статус общеобязательных
правил поведения. Иначе говоря, правотворчество - это государственная по
своему характеру деятельность, направленная на регулирование общественных
отношений, совершенствование действующего законодательства, установление
новых порядков и вытеснение нежелательных для общества отношений;
созидательно-интеллектуальную деятельность. Она связана с
познанием, изучением, анализом явлений и процессов деятельности,
выявлением потребности в правовом урегулировании общественных
отношений, формулированием правил поведения, определением механизма их
реализации и рядом других процессов, требующих больших знаний, умения,
профессионализма;
процессуальную деятельность. Она имеет определенные стадии,
осуществляется в установленном порядке. Нарушение процесса
правотворчества может привести к признанию принятого акта
недействительным. В ходе процесса правотворчества происходит выявление
общесоциальных интересов, согласование акта с заинтересованными органами
и лицами, с действующей системой законодательства и права, оформление
принятого решения, придание ему государственно-властного характера.
Правотворческая деятельность основана на определенных принципах, т.
е. руководящих началах, требованиях. К числу этих принципов в юридической
литературе принято относить: законность, демократизм, научность,
профессионализм, гласность, системность. Иногда называют и другие
принципы, но перечисленные признаются в целом всеми учеными.
Принципы – это основные начала, это руководящие идеи, на которых
построено что-нибудь (какая-нибудь научная система, теория, политика,
устройство, государственное управление и т.п.). Принципы - категория
6
необыкновенно важная. В конце концов, любой современный носитель
сознания религиозного подпишется под тезисом о том, что «В начале было
Слово», а любой носитель мировоззрения научно-атеистического поддержит
утверждение о том, что в основе развития человеческой цивилизации лежит
мыслительная деятельность людей и наша способность к творчеству. В том
числе к творчеству социальному. В своей известной речи в МГУ глава Русской
Православной Церкви патриарх Кирилл произнёс замечательные слова: «Любое
строительство начинается с проекта. А еще ранее - с самого общего видения
того, что, собственно, собираешься строить, с воображения, с создания образа».
Слова, замечательные тем, что напоминают об обязанности любого человека,
причастного как к философии и к науке, так и к публичному управлению
творить, строить, создавать такие ясные, разумные и, одновременно,
нравственные образы, опираясь на которые Человечество (и каждая его
государственно-политическая общность) окажется способным преодолеть
накопившиеся глобальные и локальные проблемы. Обязанности тем более
актуальной в связи с тем, что мы, ДНР, Украина и Россия, да и вообще все
современные государства находимся в состоянии транзита непонятно куда, в
мире, который находится в том же состоянии.
Принцип законности предполагает:
принятие нормативных правовых актов только теми субъектами, которые
наделены соответствующими полномочиями и в их пределах;
оформление определенной процедурой;
выбор формы акта должен соответствовать содержанию принимаемого акта;
новый акт не должен противоречить конституции, законам, общепризнанным
принципам и нормам международного права, а также действующему
законодательству. В федеративном государстве важно также соответствие
актов субъектов федерации общегосударственным актам.
Принцип демократизма проявляется, прежде всего, в возможности
принятия наиболее важных нормативных правовых актов в форме
референдума. Кроме того, проекты актов, особенно законопроекты,
обсуждаются в средствах массовой информации, научной общественностью, в
общественных объединениях. Существует возможность обращения в
правотворческие органы с предложениями, замечаниями, пожеланиями.
Наконец, работа законодательных органов транслируется по телевидению, как
центральному, так и местному. Одним словом, население широко оповещается
о работе правотворческих органов и о принятых ими решениях, особенно если
это касается прав и свобод личности.
Принцип научности включает в себя:
разработку научно обоснованной стратегии правотворчества в стране;
планирование приоритетности принимаемых актов;
прогнозирование социальных последствий действия новых актов и норм;
учет достижений юридической науки как отечественной, так и мировой;
учет научных рекомендаций.
Принцип профессионализма относится к любой государственной
деятельности, но особенно важен для правотворчества, поскольку, как уже
указывалось, этот вид государственной деятельности требует специальных
7
знаний, навыков, умения и даже определенного таланта. Для принятия
эффективных нормативных правовых актов требуется учет множества
разнообразных факторов объективного и субъективного характера, владение
правилами юридической техники, в том числе умением в сжатой, лаконичной и
в то же время простой форме формулировать правила поведения.
Принцип гласности означает, что все принимаемые правотворческими
органами акты подлежат обязательному опубликованию, т. е. доведению до
сведения населения. Принцип гласности тесно связан с принципом
демократизма, поскольку предполагает участие общественности в подготовке и
обсуждении проектов основополагающих актов.
Принцип системности предполагает, что вновь принимаемые акты
должны «вписываться» в существующую систему законодательства, не
противоречить действующим актам, не содержать коллизий, пробелов,
дублирования и при этом должны использовать средства регулирования
общественных отношений, присущие данной отрасли права.
Правотворчество следует отличать от правообразования. Последнее -
более широкое понятие, чем правотворчество, и включает в себя анализ
социальной ситуации в стране, выявление потребности в правовом
регулировании общественных отношений, осознание этой потребности, ее
адекватное правовое выражение. Процесс правообразования завершается
выработкой и принятием конкретного нормативного правового акта.
Следовательно, правотворчество есть завершающий этап процесса
правообразования, результат правообразования и его конечный результат.
В своё время весьма ярко и наглядно о значении законотворчества в
жизни цивилизованного общества высказался в одном из учебных пособий
известный советский, затем - российский правовед С.С. Алексеев. В обществе,
отмечал он, встречаются жесткие альтернативы: или - или, иного не дано. Вот
такая альтернатива как раз и характерна для законов, для оценки их места и
роли в обществе. Представим себе две группы ребят, решивших на лужайке
сыграть в футбол. Каждая из этих групп придерживается своих «правил игры»:
одна команда считает, что нужно играть круглым мячом, другая - овальным;
одна команда допускает применение силовых приемов, другая - исключает
простое соприкосновение друг с другом, одна — требует соблюдения правила
офсайда, другая — отвергает его и т.д. Что получится из этого? Ясно:
непрерывные разборки, выяснения отношений, не исключено утверждение
своей правоты силой, потасовка. футбол же требует того, чтобы существовали
единые и твердые правила игры. Такого рода единые и твердые «правила игры»
должны существовать и во всем обществе. Они-то как раз и находят свое
выражение (не всегда, правда, последовательно и полно) в законах. И именно
здесь дает о себе знать указанная ранее жесткая альтернатива: или единые и
твердые законы в обществе, или произвол, беспредел, хаос, война всех против
всех, т.е. последствия гибельные, распад и в конечном итоге - самоуничтожение
общества. Законы призваны утвердить, сделать незыблемыми на нынешнее
время и на будущее определенные порядки, принципы, нормы и в этом
отношении быть регулятором, стабилизирующей силой в обществе.
8
В ДНР, например, законодательные акты – это нормативные правовые
акты, принимаемые Народным Советом Донецкой Народной Республики; закон
- нормативный правовой акт, регулирующий основные вопросы
государственной и общественной жизни, который обладает высшей
юридической силой после Конституции Донецкой Народной Республики по
отношению к другим нормативным правовым актам; законодательство -
система нормативных правовых актов, принятых в установленном порядке, и
международных договоров, заключенных в установленном порядке,
регулирующих общественные отношения на территории Донецкой Народной
Республики и за ее пределами.

2.Виды правотворчества
Правотворчество необыкновенно многолико, что продиктовано
многоликостью самой социальной жизни. В зависимости от субъекта
правотворчества принято выделять следующие виды этой деятельности:
законотворчество, подзаконное правотворчество, правотворчество органов
местного самоуправления, непосредственное правотворчество народа
(референдум), делегированное правотворчество, негативное правотворчество,
локальное правотворчество. Некоторые ученые (Ю.А. Тихомиров, В.М. Сырых)
выделяют договорное правотворчество, а также чрезвычайное.
Законотворчество - один из распространенных и ведущих видов
правотворчества. Законотворчеством занимаются, как правило,
представительные законодательные органы государства, избираемые
населением и обладающие правом принимать от имени народа акты высшей
юридической силы - законы. Законы составляют исходную базу правовой
системы, все другие виды правотворчества не могут противоречить законам и
должны осуществляться на основе и во исполнение законов.
Подзаконное правотворчество реализуется чаще всего органами
исполнительной власти. Оно предназначено для детализации законов, их
конкретизации, решения вопросов, требующих оперативного реагирования.
Хотя процедура подзаконного правотворчества не отличается такой
спецификой, как законодательный процесс, тем не менее, она регулируется
специальными актами Президента (Главы государства), Правительства и
других исполнительных органов власти. Каждый исполнительный орган власти
принимает только те акты, которые установлены для него и в пределах его
компетенции (Компетенция обычно закрепляется нормативно – в Положениях
об этих органах).
Непосредственное правотворчество (референдум) принято относить к
самостоятельному виду правотворчества, поскольку референдум является
высшей формой прямого (непосредственного) выражения воли народа по
проектам ключевых законов и иных государственных решений, а сам народ
выступает самостоятельным субъектом правотворчества.
Для непосредственного правотворчества характерны следующие
особенности:
1) решения референдума обладают высшей юридической силой;
9
2) эти решения не нуждаются в каком-либо утверждении и могут быть
отменены только другим референдумом;
3) референдум основывается на принципах свободы и добровольности
участия, отсутствии какого-либо контроля за волеизъявлением участников
голосования, недопустимости принуждения к выражению своего мнения и
убеждения или отказу от них;
4) организация и проведение референдума осуществляются государством.
Оно же обеспечивает финансирование и гарантирует реализацию права
граждан на участие в референдуме.
Негативное правотворчество - oтмена норм или целых нормативно-
правовых актов, в случае признания их противоречащими Конституции
(например, Конституционным или Верховным судом), вследствие принятия
нелегитимного нормативно- правового акта. (ст. 1 указанного выше закона ДНР
об НПА) и т.п.
Делегированное правотворчество относительно новый для нашей страны
вид. Но в принципе делегированным правотворчеством можно считать
правотворчество органов МСУ, так как эти органы не входят в
государственную систему, но вправе принимать нормативные акты по
вопросам местного значения. Это право делегировано им государством. В
советское время видом делегированного правотворчества была передача
правотворческих полномочий государства общественным объединениям,
например профсоюзам. Но чаще они принимали правовые акты совместно с
государственными органами. За рубежом распространена практика передачи
парламентом права издания законов правительству по определенному кругу
вопросов, на конкретный срок и под контролем парламента. При этом не
допускается субделегация, т. е. передача правительством делегированных ему
законодательных полномочий другим органам.
В Российской Федерации практика делегированного законотворчества не
применяется, однако известно законозаменяющее правотворчество
Президента РФ, когда он издавал указы по вопросам, не урегулированным
законами. Такую практику вряд ли можно признать правомерной. В данном
случае происходит вторжение Президента в сферу законотворчества; подмена
закона подзаконными актами; имеет место девальвация формы закона,
появляется возможность решать основополагающие для жизни общества
вопросы как второстепенные.
Чрезвычайное правотворчество представляет собой принятие законов и
других нормативных правовых актов для регулирования общественных
отношений, связанных с экстремальными, кризисными ситуациями в стране, т.
е. в условиях режима чрезвычайного положения.
Выделяют три вида ситуаций чрезвычайного характера:
внешнего, например посягательства или угроза посягательств на внешнюю
безопасность государства (акты агрессии, вооруженные конфликты);
социально-политического и криминогенного (массовые беспорядки,
террористические акты, попытка насильственного свержения
конституционного строя);
техногенного, экологического (стихийные бедствия, аварии, катастрофы и др.).
10
Актам чрезвычайного правотворчества присущи следующие черты: их
назначение - предупреждение и устранение социальных катастроф,
обеспечение безопасности граждан, защита их прав и свобод, восстановление
законности и правопорядка; они закрепляют применение экстраординарных
мер в условиях особого правового режима осуществления государственной
власти; они устанавливают определенные правовые ограничения как для
граждан, так и государственных органов, организаций, учреждений и других
субъектов; содержат, как правило, императивные нормы и предписания; имеют
краткосрочное действие во времени и в пространстве.
Собственное правотворчество органов местного самоуправления, как
уже указывалось, можно отнести к делегированному правотворчеству.
Государство своим законодательством наделило представительные органы
местного самоуправления и должностных лиц муниципальных образований
правом принимать нормативные правовые акты по вопросам местного
значения. Эти акты обязательны для исполнения всеми субъектами,
находящимися на территории муниципального образования, но могут быть
обжалованы в суд.
Договорное правотворчество образуют договоры нормативного
содержания, например конституционные, управленческие, коллективные. Они
заключаются между различными государственными органами на добровольной
основе и служат базой для принятия других правовых актов и совершения
юридических действий. Самостоятельную разновидность договорного
правотворчества составляют коллективные договоры и соглашения,
заключаемые между работодателями и работниками для регулирования
социально-трудовых отношений, например по вопросам о формах, системе и
размерах оплаты труда, условий работы и охраны труда работников, рабочего
времени и времени отдыха. Договорное правотворчество относится к
подзаконному виду.
Локальное правотворчество - это реализация правомочий на издание
нормативных правовых актов отдельными учреждениями, организациями
коммерческого или иного характера. Этими актами регулируются конкретные
производственные и иные управленческие задачи. Локальные акты издаются
руководителями организаций и имеют ограниченное действие: они
обязательны только для данной организации, ее структурных подразделений и
работников. Чаще всего акты рассматриваемого вида издаются в форме
уставов, положений, правил, приказов, распоряжений и т. д. Для юридического
действия уставов и положений необходима их регистрация в соответствующем
госоргане.

3.Стадии правотворчества. Законодательный процесс


Выше отмечались в качестве особенностей правотворчества его
процедурность, процессуальность, стадийность.
В литературе называют разное число стадий - от трех до шести - девяти.
Так, в учебнике В.В. Лазарева и С.В. Липень «Теория государства и права» (М.,
1998) выделены три основные стадии: подготовка проекта нормативного
11
правового акта; принятие акта (прохождение его в правотворческом органе);
введение его в действие.
В.М. Сырых называет шесть стадий:
1) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм
права;
2) подготовка проекта нормативного правового акта;
3) рассмотрение его правотворческим органом;
4) обсуждение и согласование проекта с заинтересованными субъектами;
5) принятие акта;
6) опубликование акта.
Ю.А. Тихомиров насчитывает девять стадий:
1) выявление потребности в правовой регламентации общественных
отношений;
2) определение субъектов, правомочных принимать правовые решения, и
вида нормативного правового акта;
3) принятие решения о его подготовке;
4) разработка концепции акта;
5) подготовка проекта акта;
6) предварительное рассмотрение проекта акта;
7) общественное обсуждение проекта;
8) официальное рассмотрение проекта акта с соблюдением необходимых
процедур;
9) принятие акта, его подписание, опубликование, вступление в силу.
Таким образом, большинство стадий правотворчества составляет так
называемый предпроектный этап, а собственно принятию правотворческого
решения отведены всего две-три стадии.
Основная часть российских ученых, рассматривая законодательный
процесс, который в РФ регулируется Конституцией, Регламентами палат
Федерального Собрания и действующим законодательством, выделяют четыре
главные стадии. За его рамками оставляется предпроектная работа, которая
играет важную роль в законотворчестве, но составляет подготовительную
работу. Последняя реализуется в законопроекте. В Конституции РФ
законодательный процесс регулируется начиная со стадии осуществления
законодательной инициативы. Таким образом, выделяют следующие стадии
законодательного процесса:
а) законодательной инициативы;
б) обсуждение законопроекта в Госдуме и в Совете Федерации;
в) принятие закона;
г) промульгация и вступление закона в юридическую силу.
Стадия законодательной инициативы представляет собой официальное
внесение в парламент уполномоченным субъектом законопроекта или
законопредложения. Между законопроектом и законопредложением имеются
различия: законопроект есть текст будущего закона со всеми необходимыми
атрибутами - преамбулой, разделами, главами, формулировками статей и др., а
законопредложение содержит лишь идею будущего закона.
12
Наличие у субъекта права законодательной инициативы означает, что
представительный орган обязан рассмотреть внесенный законопроект и
принять его для дальнейшей работы над ним или мотивировать свой отказ
работать над данным законопроектом.
Круг субъектов, обладающих правом законодательной инициативы,
различен в разных странах. Например, согласно Конституции ФРГ право
законодательной инициативы принадлежит трем субъектам: федеральному
правительству, группе членов нижней палаты - Бундестага, составляющей
фракцию, и верхней палате - Бундесрату (ст. 76, абз. 1).
Во многих странах с двухпалатным парламентом законопроекты могут
вноситься как в нижнюю, так и в верхнюю палату. В Германии, например,
законопроекты, вносимые федеральным правительством, направляются
первоначально в верхнюю палату - Бундесрат, чтобы выявить мнение земель,
но законопроект может быть внесен и в нижнюю палату - Бундестаг, который
должен дать заключение о нем.
В Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают:
Президент РФ, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты
Государственной Думы, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ,
Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ по вопросам своего
ведения и субъекты Федерации в лице их законодательных представительных
органов (ст. 104 Конституции РФ).
В ДНР – Глава ДНР, депутаты Народного Совета, его комитеты и
комиссии, представительные органы МСУ, а также Верховный Суд ДНР и
Генпрокурор по вопросам их ведения (ст. 72 Конституции).
Стадия обсуждения законопроекта включает в себя работу над
законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в специальных
комитетах или комиссиях. Это наиболее ответственная и в то же время
объемная работа. Обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях
парламента часто проходит в форме чтений. Как правило, закон принимается в
трех чтениях. В каждой стране чтения имеют не только специфику, но и общие
черты.
На первом чтении решается вопрос о целесообразности представленного
законопроекта, насколько необходимо его рассмотрение. Обычно
заслушивается доклад инициатора законопроекта. Депутаты же оценивают
основную его идею и делают замечания и предложения по
усовершенствованию текста. Если законопроект считается принятым в первом
чтении, то он передается для дальнейшей работы над ним в комитеты
(комиссии).
Во время второго чтения законопроект обсуждается в целом, а по
существу и постатейно - по докладу комитета, проводившего его доработку. На
этом этапе обсуждаются предложения депутатов и их групп по
принципиальным вопросам. Если законопроект отклонен, прекращается всякая
работа над ним, если не отклонен, то обсуждаются и голосуются заранее
внесенные поправки. В случае серьезных разногласий по поправкам
законопроект может быть возвращен на доработку в комитет. Принятый во
13
втором чтении законопроект передается в комитет для редакционной
доработки.
В третьем чтении законопроект обсуждается со всеми поправками,
включая редакционные. Но и на этой стадии законопроект может быть
отклонен, если не набрал необходимого большинства голосов.
Прекращение обсуждения законопроекта оформляется специальным
решением палаты, и тогда законодательный процесс переходит на стадию
принятия закона.
Данная стадия проходит в форме голосования. В однопалатных
парламентах эта стадия служит завершением последнего чтения. В
двухпалатных парламентах законопроект подлежит одобрению верхней
палатой.
Стадия промульгации предполагает официальное провозглашение
закона, принятого парламентом. Она включает подписание закона главой
государства в установленные сроки и опубликование его в официальном
источнике, после чего закон вступает в силу.
В РФ, например, принятый федеральный закон в течение пяти дней
направляется Президенту РФ. В течение 14 дней Президент подписывает закон
и обнародует его. Но Президент обладает правом вето в отношении
федеральных законов (кроме федеральных конституционных). В этом случае
Государственная Дума вновь рассматривает закон. Преодолеть президентское
вето возможно посредством получения при голосовании в обеих палатах две
трети голосов. При этом Президент подписывает закон в течение семи дней и
обнародует его (ст. 107 Конституции РФ).
Порядок вступления федеральных законов в силу регулируется
Федеральным законом от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных
законов, актов палат Федерального Собрания». Федеральные законы подлежат
опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом РФ
(акты палат не позднее десяти дней) и вступают в силу по истечении десяти
дней после их официального опубликования. Источниками официального
опубликования законов являются «Парламентская газета», «Российская газета»
и «Собрание законодательства РФ». Специальный порядок опубликования и
вступления в силу установлен для президентских указов, правительственных
постановлений и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти межведомственного характера. Этот порядок
регулируется Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. Он изложен в разделе о
действии нормативных правовых актов во времени. В официальном издании
воспроизводится полный аутентичный текст закона. Указывается также срок
вступления закона в действие. Но во всех случаях нельзя вводить закон в
действие ранее его официального опубликования.

4.Пределы действия нормативных правовых актов


Все нормативные правовые акты имеют определенные пределы действия.
Они распространяются на определенные общественные отношения, т. е. имеют
предметное действие; ограничены временными границами (действуют во
14
времени); им присущи территориальные ограничения (действие в
пространстве); относятся ко всем или конкретным субъектам (действие по
кругу лиц).
Предметное действие нормативных правовых актов состоит в том, что
они регулируют различные виды общественных отношений. Акты,
регулирующие имущественные или личные неимущественные отношения,
охватывают своим действием частных и юридических лиц и не
распространяются на отношения между государственными органами,
основанные на властном подчинении. Нормы одной отрасли, как правило, не
распространяют свое действие на отношения, регламентируемые нормами
других отраслей права.
Действие актов во времени означает порядок опубликования и
вступления в силу различных по своей силе нормативных правовых актов и
ограничение их действия утратой юридической силы.
Нормативные правовые акты вступают в действие:
1) с момента опубликования. Неопубликованные акты не имеют
юридической силы и не могут применяться;
2) с момента, указанного в самом акте;
3) по правилам, установленным действующим законодательством.
Так, федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней
после их официального опубликования; указы Президента РФ и
правительственные акты - по истечении семи дней после официального
опубликования; акты исполнительных органов власти - при наличии двух
условий: а) после регистрации в Министерстве юстиции РФ, если имеют
межведомственный характер и затрагивают права, свободы и обязанности
граждан; б) после опубликования по истечении десяти дней после регистрации.
При этом источниками официального опубликования ведомственных актов
являются «Российская газета» и «Бюллетень нормативных актов федеральных
органов власти».
Прекращает свое действие нормативный правовой акт после:
1) истечения срока, на который был принят;
2) официальной отмены или признания утратившим силу;
3) принятия нового акта, которому противоречит ранее действовавший акт.
Новый акт по общему правилу перекрывает действие предыдущего, если это
акты одинаковой юридической силы;
4) вступления в силу международного договора, которому противоречат
акты
внутригосударственного значения или их части;
5) признания акта неконституционным;
6) приостановления действия акта правомочным органом. Например,
Президент РФ вправе приостановить действие актов органов исполнительной
власти субъектов Федерации в случае противоречия их Конституции РФ,
федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения
прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса
соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).
15
К действию нормативных правовых актов во времени относится и вопрос
об обратной силе закона. В принципе каждый нормативный правовой акт
распространяет свое действие на будущие общественные отношения, те,
которые возникнут после вступления в силу данного акта. Вместе с тем в
уголовном и административном праве установлено, что устраняющие
ответственность или смягчающие наказание акты имеют обратную силу.
Нормы же, устанавливающие наказуемость деяния или усиливающие
меры ответственности, обратной силы не имеют. Но чаще всего в самом законе
должно содержаться указание на его обратную силу, если законодатель
предполагает распространить действие закона на отношения, существовавшие
ранее, до издания данного акта.
Действие актов в пространстве предполагает распространение действия
акта на территорию данного государства. К ней относятся земная территория, в
том числе недра и континентальный шельф (подводная часть материка),
внутренние и территориальные воды (в пределах 12 морских миль), воздушное
пространство над земной и водной территорией и не входящее в состав другого
государства, речные и морские суда под флагом своего государства, если они
находятся в водах своего государства или в нейтральных водах. Территорией
данного государства условно считаются кабели и трубопроводы, продолженные
в открытом море. Этот вопрос тесно связан с проблемой государственного
суверенитета и юрисдикцией государства.
Иностранное законодательство допускается к применению на территории
другого государства, если об этом имеется соответствующее соглашение между
государствами. В федеративных государствах общефедеральные акты
распространяют свое действие на всю территорию федерации. Акты субъектов
федерации действуют в пределах данного субъекта. То же относится к актам
местных органов власти и актам органов местного самоуправления.
Столкновение актов разрешается коллизионным правом.
Действие актов по кругу лиц предполагает распространение их
действия по общему правилу на всех, кто находится на территории данного
государства независимо от того, временное это пребывание или постоянное.
Лица, пользующиеся дипломатическим иммунитетом, также
подчиняются законам страны пребывания, но привлечение их к
ответственности регулируется правилами международного права. На
иностранцев и лиц без гражданства не распространяются некоторые положения
законодательства, например воинская обязанность. Адресатами многих актов
выступают не все лица, а лишь определенные социальные группы (пенсионеры,
военнослужащие, государственные служащие) или жители определенных
регионов - Крайнего Севера, районов, где объявлено чрезвычайное положение,
и др.

5.Систематизация нормативных правовых актов


В каждом государстве действует множество различных нормативных
правовых актов. Это обусловлено разнообразием правотворческих органов,
динамикой развития общественных отношений и соответственно их
регулирования, множеством источников права и другими факторами.
16
Поскольку в таком массиве актов сложно ориентироваться, необходима их
систематизация, т. е. приведение в единую систему, упорядочение.
Систематизация нормативных правовых актов позволяет, во-первых,
быстро отыскать нужный акт, проследить его изменение, дополнение или
отмену; во-вторых, выявить пробелы, коллизии, иные несогласованности в
нормативном материале; в-третьих, совершенствовать действующую систему
законодательства.
Современная юридическая практика использует четыре способа
систематизации нормативных правовых актов: учет; инкорпорацию;
консолидацию; кодификацию. При этом в соответствии с требованиями
юридической техники систематизаторская работа должна проводиться в
определенной последовательности и по определенным стадиям.
Учет состоит в сборе, хранении, поддержании в рабочем состоянии
нормативных правовых актов, которые необходимы для деятельности данной
организации, предприятия, фирмы и т. д. Основная задача данного вида
систематизации - возможность оперативно находить нужную правовую
информацию. Данный вид систематизации проводится практически всеми
государственными органами, юридическими лицами, а также различными
юридическими учреждениями и организациями. Сведения о необходимых
нормативных правовых актах можно получить из официальных источников,
сборников и собраний этих актов, а также из информационно-поисковых
систем. Совокупность нормативных правовых актов, взятых на учет, составляет
информационный фонд. Учет ведется как автоматизированным путем, так и с
помощью ручного поиска, т. е. путем фиксации актов по тематике или в
хронологическом порядке в специальном журнале, на карточках в специальной
картотеке. В настоящее время широко применяется современная техника, в том
числе компьютерная. Автоматизированные информационно-поисковые
системы отличаются большими достоинствами, в частности скоростью поиска
нужных актов, большим информационным фондом, использованием
прогрессивных способов обработки нормативного материала.
Инкорпорация относится к внешним формам систематизации. Она
выражается в подготовке и издании сборников, собраний нормативных
правовых актов с целью обеспечить нормативным материалом не конкретное
учреждение, организацию, а широкий круг субъектов. Инкорпорация лишена
правотворческой природы, но акты публикуются в сборниках и собраниях не в
первоначальной редакции, а с учетом последующих дополнений, изменений, в
том числе в новой редакции. Следовательно, прежде чем поместить в сборник
тот или иной акт, его внешне обрабатывают - из текста удаляются нормы или
их части, утратившие силу, исключаются статьи или части, не имеющие
нормативного характера, и т. д. Однако такая внешняя обработка текста
нормативного правового акта не затрагивает собственно нормативного
содержания акта. Таким образом, сохранение неизменным нормативного
содержания акта - отличительная особенность инкорпорации от
кодификации и консолидации.
17
Сборники готовятся как самими правотворческими органами, так и
другими государственными органами, издательствами, юридическими
учреждениями.
В зависимости от того, кто подготовил сборник или собрание, выделяют
три вида инкорпорации: официальную, официозную (полуофициальную),
неофициальную.
Официальным сборник или собрание считаются в двух случаях: 1)
если самправотворческий орган подготовил и издал собрание или сборник; 2)
правотворческий орган утвердил или иным образом одобрил собрание,
подготовленное другим органом. На официальную инкорпорацию можно
ссылаться при разрешении юридических споров и вопросов.
К числу официальных инкорпораций относится Свод законов -
инкорпорированное издание нормативных актов высших органов
государственной власти и государственного управления страны. Свод всегда
является источником официального опубликования нормативных правовых
актов, поскольку издается от имени и по поручению правотворческого органа с
последующим одобрением подготовленного издания. Свод имеет приоритет
перед всеми ранними официальными публикациями актов. Кроме того,
подготовка Свода всегда сопровождается большой законотворческой работой,
поскольку в процессе создания Свода законов выявляются и признаются
утратившими силу акты или их части, вместо множества мелких актов издается
один обобщающий акт. С 1995 г. в России ведется подготовка Свода законов
Российской Федерации.
Официозными признаются собрания, которые готовятся по поручению
правотворческого органа, но впоследствии издаются без его официально
выраженного одобрения. Например, в свое время издавалось Собрание
действующего законодательства СССР, которое подготавливалось
Министерством юстиции СССР по поручению Президиума Верховного Совета
СССР и Совета министров СССР, но отдельные тома не были утверждены
соответствующими органами.
Неофициальные инкорпорации проводятся научными учреждениями,
научными коллективами, издательствами, отдельными учеными. Эти издания
не являются официальными изданиями и, следовательно, официальными
источниками, на них нельзя ссылаться при правоприменении.
Консолидация - это сведение множества нормативных правовых актов в
один укрупненный акт. Новый акт заменяет вошедшие в него акты, поскольку
принимается правотворческими органами и имеет собственные реквизиты.
Таким образом, при консолидации: а) не меняется содержание
правового регулирования, а все ранее принятые акты объединяются в новом без
изменения или проводится лишь их редакционное совершенствование,
например устраняются противоречия, повторы, тождественные нормы и т. д.; б)
объединенные акты утрачивают силу, а вместо них действует новый акт; в)
работа осуществляется только правотворческими органами и лишь в
отношении ими принятых (а не чужих) актов, т. е. имеет место «авторское
упорядочение актов»; г) чаще всего упорядочиваются акты по вопросам
налогообложения, административной ответственности.
18
Кодификация есть особая содержательная форма систематизации
нормативных правовых актов. Под кодификацией понимается систематизация
действующего законодательства, направленная на его коренную переработку
путем подготовки и принятия нового кодификационного акта. Упорядочивая
законодательство, кодификация в то же время имеет в виду принятие новых
норм права, совершенствование законодательства по существу, комплексное
развитие правовой системы, изменение правового регулирования
общественных отношений определенного вида или конкретной сферы
деятельности. Таким образом, кодификация - один из видов правотворческой
работы, характеризуемый новизной регулирования общественных отношений.
В юридической науке различают всеобщую, отраслевую и специальную
кодификацию. Ко всеобщей кодификации принято относить Свод законов.
Отраслевая кодификация охватывает определенную отрасль права или
подотрасль, наиболее распространенный акт отраслевой кодификации - кодекс.
Специальная кодификация группирует нормы права определенного правового
института или нескольких институтов, например Таможенный кодекс.
Юридической практике известны несколько видов кодификационных
актов. Самый распространенный из них - кодексы. Российская правотворческая
практика пошла ныне по пути создания кодексов. Они представляют собой
крупные сводные акты, подробно регулирующие сферу однородных
общественных отношений. Кодексы удобны в пользовании, содержат большое
число конкретных норм, которые менее абстрактны, чем, например, нормы
Конституции или Основ законодательства. Кодексы решают проблему
множественности нормативных правовых актов.
Другой вид кодификационных актов - Основы законодательства. Эти
крупные нормативные правовые образования содержат принципы правового
регулирования общественных отношений и применимы в федеративном
государстве, поскольку создают единое правовое пространство.
К числу кодификационных актов относят также уставы, которые
регулируют сферу государственной деятельности, например железнодорожного
транспорта, внутреннего водного транспорта, связи. Например, в РФ Уставами
определяется правовое положение субъектов Федерации - краев, областей, трёх
городов федерального подчинения – Москвы, Санкт-Петербурга, Севастополя,
автономных округов, автономной области. Чаще всего это комплексный акт,
регулирующий все сферы деятельности субъекта.
К кодификационным актам относят также положения, своего рода
сводные акты, регулирующие статус определенного государственного органа
или организации, учреждения. Нередко Положение идентично Уставу,
равнозначный по своей юридической силе акт. И наконец, Правила, которые
регламентируют порядок организации и структуру отдельной организации или
вида деятельности. Нередко Правила содержат процедурные положения и
предписания. Считается, что в перспективе законодательство Российской
Федерации должно быть преимущественно кодифицированным, поскольку
кодификационные акты обладают рядом преимуществ и достоинств:
19
1) делают законодательство компактным, согласованным, обладают
способностью наилучшим образом упорядочивать действующее
законодательство;
2) укрепляют системность законодательства, его юридическое единство;
3) охватывают широкий круг общественных отношений, наиболее важных
для жизнедеятельности государства и общества;
4) имеют сводный характер, обеспечивают преемственность в правовом
регулировании;
5) имеют сложную структуру, которая обеспечивает рациональную
организацию нормативного материала;
6) содержат обязательный элемент новизны в нормативном правовом
регулировании общественных отношений;
регулируют общественные отношения на основе единых принципов и тем
самым создают устойчивость такого регулирован

6. Правотворчество и интересы.
В юридической, философской науках, в психологии нет однозначного
подхода к категории «интерес».
Одни ученые трактуют понятие «интерес» исключительно как
объективное явление и тем самым отождествляют с понятием «потребность»,
которая действительно представляет собой в известной мере явление
объективное. Однако люди, имея одинаковые потребности, нередко поступают
по-разному.
Другие исследователи относят интерес к субъективным категориям.
Именно так определяют интерес представители психологической науки, считая
интерес отражением в сознании человека стремления к удовлетворению
потребностей.
По мнению третьих, интерес - это одновременно единство объективного
и субъективного, поскольку, будучи объективным явлением, интересы
неизбежно должны пройти через сознание человека. Противники данной
позиции утверждают, что интересы могут быть осознанными или
неосознанными, но осознание интереса ничего не меняет в его содержании,
поскольку интерес целиком определяется объективными факторами.
Понятие «интерес» нередко трактуется как выгода или польза. Однако
проф. А.И. Экимов считает, что этими терминами обозначается лишь
оптимальный способ удовлетворения потребности, который сам субъект
оценивает для себя как оптимальный.
Иногда интерес понимается как благо, т. е. как предмет удовлетворения
своих потребностей (проф. С.Н. Братусь). Такое использование термина
«интерес» в целом укоренилось в юридической литературе. Таким образом,
предмет интереса совпадает с предметом потребности, что послужило
основанием для отождествления интереса и потребности. Между тем они
имеют разную природу и содержание.
Потребность служит материальной основой интереса. Интерес же по
своей сущности есть отношение между субъектами, но такое отношение,
которое обеспечивает оптимальное (эффективное) удовлетворение
20
потребности. Иногда говорят, что интерес - это общественное отношение,
опосредующее оптимальное удовлетворение потребности и определяющее
общие условия и средства ее удовлетворения.
Отсюда ясно, почему одни и те же потребности порождают зачастую
разные, а то и противоположные интересы. Это объясняется разным
положением людей в обществе, что определяет различие в их отношениях по
поводу удовлетворения своих потребностей.
Связь права и интересов проявляется наиболее рельефно в двух сферах -
в правотворчестве и при реализации права.
В процессе правотворчества группы или слои, стоящие у власти,
посредством норм права придают юридическое значение своим интересам,
сообщая им общеобязательный характер. В демократически устроенном
обществе в праве выражаются в первую очередь социально значимые
интересы, в том числе общесоциальные.
Как справедливо указывает проф. Ю.А. Тихомиров, социальные интересы
выступают движущим началом правотворчества. При этом имеются в виду
интересы как лиц, групп, партий, которые находятся у власти, так и оппозиции.
Выявление, формирование и выражение различных интересов, с одной
стороны, и их согласование - с другой, позволяют закрепить в праве некую
меру «общезначимых» интересов.
Сказанное предполагает необходимость учета различных интересов,
гармоничное их сочетание, а также выявление приоритета отдельных видов
интересов, которые значимы для общества на данном этапе. Таким образом, в
правотворчестве должна быть расстановка акцентов в отношении интересов.
А это, в свою очередь, требует выдвижения определенных целей. Цели
отражают потребности и интересы людей, хотя и не являются их зеркальным
отражением, чаще всего они отражают желаемое, возможное состояние (с
точки зрения субъектов). Цели, как и интересы, могут быть истинными и
ложными по отношению к закономерностям объективного развития. Но для
реализации цели недостаточно ее соответствия объективным закономерностям
и объективным интересам. Необходимы средства для реализации цели. Иначе
говоря, цели должны быть реализуемы.
Проблема связи интересов и права не ограничивается лишь отражением
интересов в нормах права и нормативных правовых актах. Не меньшее
значение имеет также вопрос о том, как нормы права трансформируются в
мотивы поведения конкретного человека.
Одна и та же норма права оказывает различное мотивационное влияние
на поведение людей, оказавшихся в сходной ситуации.
Регулирование поведения людей с помощью права состоит в определении
их юридических прав и обязанностей.
Государство реализует интересы личности, во-первых, путем определения
правового статуса субъекта; во-вторых, посредством предоставления
субъективных прав и возложения юридических обязанностей; в-третьих,
путем регламентации объектов правоотношений; в-четвертых, при помощи
установления соответствующих юридических процедур - порядка реализации
субъективного права личности и ее юридических обязанностей.
21
Непосредственно с реализацией интереса связаны два средства -
установление правового статуса субъекта и предоставление субъективных прав
и юридических обязанностей. Именно субъективное право связано напрямую с
интересом, с его практической реализацией, в то время как правовой статус
является исходным звеном, воплощающим признаки субъекта интереса.
Правовой режим объекта интереса и юридическая процедура воплощают
так называемую технологию правовой реализации интереса.
Все указанные средства влияют на уровень правового обеспечения
интересов субъектов, поэтому между ними существуют системные связи.
В литературе называют три тенденции в правовом обеспечении
интересов:
1) возрастание роли права в реализации интересов, что осуществляется
интенсивным использованием в правовом регулировании инициативы сторон,
материальных стимулов, личного интереса субъектов права;
2) усиление конкретных правовых средств во взаимоотношениях
государства и граждан. Отсюда и круг интересов, реализация которых
обеспечивается правовыми средствами, расширяется. Так, впервые в правовую
сферу включаются отношения интеллектуальной собственности;
государственную защиту получают свобода совести, свобода слова, убеждений,
свобода печати и др.;
3) возрастание правовой активности людей в защите собственных
интересов, а также прав и свобод.

7.Функции правотворчества
Право как один из важнейших регуляторов общественных отношений и
одновременно как неотъемлемый измерение общественной жизни испытывает
на себе прямое и косвенное влияние со стороны общества, которое не только
стоит объектом правовой детерминации (правового регулирования), но и само
активно участвует во всех правовых процессах.
Функции правотворчества - это направления деятельности по установлению,
изменению или отмене правовых норм, созданию и развитию системы
законодательства.
Анализ функций правотворчества позволяет выявить, в каком направлении в
государстве реализуется деятельность по изменению правовых норм и системы
законодательства. Характеристика самих функций правотворчества позволяет
указать степень развития правовой системы страны, определить, насколько она
соответствует тем общественным отношениям, которые сформировались в
государстве.
В то же время понятием функций правотворчества описывается отношение
правотворческой деятельности к её целям. То есть, цели правотворчества
реализуются по определенным направлениям или в определенных видах его
влияния на правовую систему. В результате анализа функций правотворчества
проявляется его предназначение в правовой системе государства.
В общетеоретическом плане это дает основания утверждать, что признаками,
которые раскрывают содержание понятия «функции правотворчества»,
являются следующие:
22
а) функции правотворчества наиболее рельефно выражающих сущность и
содержание правотворчества, его назначение в обществе, а также его роль в
процессе развития правовой системы;
б) функции правотворчества являются активным способом реализации
правотворческой деятельности и построения демократического государства;
в) функции правотворчества являются целенаправленными направлениям
реализации правотворческой деятельности;
г) функции правотворчества непосредственно связаны с развитием правовой
системы, находясь с ней в диалектической взаимосвязи.
Основные функции нормотворчества:
1. Функция первичного регулирования общественных отношений - создание и
принятие новых правовых норм, происходящее в тех случаях, когда
общественные отношения ранее не регулировались, и возникла необходимость
в этом впервые. Например, только с развитием космических исследований
возникла необходимость в регулировании отношений в этой сфере - появилось
космическое право; с переходом посткоммунистических государств бывшего
СССР на путь развития рыночных отношений возникла необходимость в
создании новых законов: о бирже, приватизации и других рыночных
инструментах и институтах.
2. Функция обновления существующего нормативно-правового материала, его
детализации (конкретизации) осуществляется в соответствии с потребностями
общественного развития путём внесения изменений и дополнений в
предписания нормативно-правовых актов; санкционирование уже
существующих норм, например, правовых обычаев и тому подобное.
Детализация (конкретизация) права происходит также путем создания
соответствующих подзаконных актов, предписания которых детализируют
(конкретизируют) те нормы права, которые закреплены в нормах законов.
Обновлению нормативно-правового материала способствует отмена отживших
правовых норм; аннулирование, приостановление или продление действия
(пролонгация) нормативного акта.
3. Функция устранения (заполнение) пробелов в праве - заполнение полного
или частичного вакуума в действующих нормативных актах необходимых
юридических норм путем формулирования норм, которых не хватает. Это
является своеобразным обновлением нормативно-правового материала, его
совершенствованием. Деятельность по устранению пробелов в праве
осуществляют субъекты нормотворчества. Субъекты правоприменения могут
только преодолевать их. Для нахождения пробелов обобщается судебная и
административная практика. Произведенное с помощью аналогии решения
юридического дела не должно противоречить предписаниям действующего
законодательства. Оно может стать основанием для совершенствования
законодательства.
При этом согласно пп.1 и 2 Закона ДНР «О нормативных правовых актах»
аналогия закона – это применение к общественным отношениям вследствие
отсутствия норм законодательства, регулирующих данные общественные
отношения, норм законодательства, регулирующих сходные общественные
отношения; аналогия права – применение к общественным отношениям
23
вследствие отсутствия норм права, регулирующих не только данные, но и
сходные общественные отношения, общих начал и принципов права, а также
принципов конкретных отраслей права.
4. Функция систематизации нормативно-правового материала (в других
научных пособиях такую функцию называют упорядочиванием нормативно-
правового материала; кодификационным или систематизационным
правотворчеством) - учет, составление, объединение, дополнение нормативно-
правовых актов. Организационной формой этой функции является
кодификация или инкорпорация (подготовка и издание сборников) нормативно-
правовых актов.
Проанализировав функции правотворчества, их можно определить, как виды
воздействия правотворчества на право и законодательство, образующие общую
систему отношений между правотворчеством и другими процессами развития
права и правовыми институтами, тогда как реализация функций
правотворчества является процессом практического воплощения во внешних
отношениях с конкретными элементами правовой системы целей и задач
правотворчества.

Тема 2. Основные положения Закона Донецкой Народной


Республики от 07.08.2015 г. «О нормативных правовых актах». Система
нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, порядок
их принятия и реализации

1. Цели, задачи, терминология Закона Донецкой Народной Республики от


07.08.2015 г. «О нормативных правовых актах». Правовая основа и субъекты
правотворчества в Донецкой Народной Республике
2. Система нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики
и их иерархия
3. Планирование, порядок подготовки проекта, требования к оформлению
нормативных правовых актов в Донецкой Народной Республике
4. Рассмотрение, принятие (издание), регистрация нормативных правовых
актов, порядок их официального опубликования (обнародования) и вступления
в силу, их изменение и утрата ими юридической силы
5. Реализация, мониторинг, официальное толкование и систематизация
нормативных правовых актов в Донецкой Народной Республике
1. Цели, задачи, терминология Закона Донецкой Народной
Республики от 07.08.2015 г. «О нормативных правовых актах». Правовая
основа и субъекты правотворчества в Донецкой Народной Республике
Согласно преамбуле настоящий Закон определяет понятие, виды и формы
нормативных правовых актов, принимаемых (издаваемых) в Донецкой
Народной Республике, устанавливает их юридическую силу и соотношение
между собой, общий порядок их подготовки, оформления, экспертизы,
принятия (издания), опубликования (обнародования), вступления в силу,
толкования, учета и систематизации; основы реализации и мониторинга
правоприменения нормативных правовых актов, порядок преодоления и
24
устранения коллизий и пробелов в правовом регулировании, ответственность в
сфере правотворчества и реализации нормативных правовых актов.
Вместе с Конституцией Донецкой Народной Республики, Регламентом
Народного Совета, Законом Донецкой Народной Республики о международных
договорах, рядом других законов, указов Главы ДНР и постановлений Совета
Министров, данный Закон является правовой основой для осуществления
правотворчества в Донецкой Народной Республике.
Учитывая важность и значимость указанного закона для
государственного строительства в ДНР в целом и для повышения
эффективности, действенности, результативности публичного управления в
частности, процитирую отдельные ключевые положения данного закона.

Глава 1. Общие положения


Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Законе
1. В настоящем Законе используются следующие основные понятия:
1) аналогия закона – применение к общественным отношениям
вследствие отсутствия норм законодательства, регулирующих данные
общественные отношения, норм законодательства, регулирующих сходные
общественные отношения;
2) аналогия права – применение к общественным отношениям вследствие
отсутствия норм права, регулирующих не только данные, но и сходные
общественные отношения, общих начал и принципов права, а также принципов
конкретных отраслей права;
3) Государственная информационная система нормативных правовых
актов Донецкой Народной Республики – единая система государственного
учета нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики,
содержащая нормативные правовые акты, реквизиты нормативных правовых
актов и другие сведения информационно-справочного характера об этих актах;
4) законодательные акты – нормативные правовые акты,
принимаемые Народным Советом Донецкой Народной Республики;
5) законодательная инициатива – официальное внесение субъектом,
установленным Конституцией ДНР, проекта закона Донецкой Народной
Республики в законодательный орган государственной власти ДНР;
6) законодательство – система нормативных правовых актов,
принятых в установленном порядке, и международных договоров,
заключенных в установленном порядке, регулирующих общественные
отношения на территории Донецкой Народной Республики и за ее
пределами;
7) закон – нормативный правовой акт, регулирующий основные
вопросы государственной и общественной жизни, обладает высшей
юридической силой после Конституции Донецкой Народной Республики
по отношению к другим нормативным правовым актам;
8) международный договор Донецкой Народной Республики –
международное соглашение, заключенное Донецкой Народной Республикой с
иностранным государством (государствами) либо с международной
организацией в письменной форме и регулируемое международным правом,
25
независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или
нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его
конкретного наименования;
9) локальный нормативный правовой акт – нормативный правовой
акт, действие которого ограничено рамками одной или нескольких
организаций;
10) норма права – общеобязательное формально-определенное правило
поведения, установленное и обеспеченное обществом, гарантируемое
государством, закрепленное и опубликованное в официальных письменных
актах, направленное на регулирование общественных отношений путем
определения прав и обязанностей их участников;
11) нормативный правовой акт – письменный официальный
документ, принятый (изданный) уполномоченным органом в пределах его
компетенции и направленный на установление, изменение, разъяснение,
введение в действие, прекращение или приостановление действия норм
права;
12) правотворческий орган (должностное лицо) – государственный орган
(должностное лицо), уполномоченный (уполномоченное) принимать (издавать)
нормативные правовые акты;
13) обнародование нормативного правового акта – доведение
нормативного правового акта до всеобщего сведения, путем официального
опубликования его в официальных печатных изданиях, а также на
официальном сайте правотворческого органа;
14) пробелы в законодательстве – отсутствие правовых норм,
регулирующих общественные отношения, необходимость регулирования
которых обусловлена сущностью и содержанием действующей правовой
системы государства, принципами и нормами международного права;
15) подзаконные нормативные правовые акты – иные не являющиеся
законодательными, нормативные правовые акты, издаваемые на основе и (или)
во исполнение Конституции и законов Донецкой Народной Республики,
международных договоров Донецкой Народной Республики и направленные на
их реализацию;
16) свод законодательства– полное систематизированное собрание,
объединяющее нормативные правовые акты;
17) систематизация законодательства – деятельность по упорядочению
нормативных правовых актов, приведению их в единую внутренне
согласованную систему;
18) технические нормативные правовые акты – технические регламенты,
технические кодексы установившейся практики, стандарты, в том числе
государственные стандарты Донецкой Народной Республики, стандарты
организаций, технические условия, авиационные правила, зоогигиенические,
ветеринарные, ветеринарно-санитарные нормы и правила, санитарные нормы,
правила и гигиенические нормативы, нормы и правила пожарной безопасности,
государственные классификаторы технико-экономической информации, формы
государственных статистических наблюдений и указания по их заполнению,
методики по формированию и расчету статистических показателей, инструкции
26
по организации и проведению несплошных (выборочных) государственных
статистических наблюдений, проекты зон охраны недвижимых материальных
историко-культурных ценностей, утвержденные в порядке, установленном
законодательством Донецкой Народной Республики;
19) уровень юридической силы нормативного правового акта – место
нормативного правового акта в зависимости от его юридической силы в
иерархии нормативных правовых актов;
20) юридическая сила нормативного правового акта – характеристика
нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к
соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по
отношению к иным нормативным правовым актам;
21) уполномоченный орган – органы государственной власти и
должностные лица Донецкой Народной Республики, органы местного
самоуправления и должностные лица местного самоуправления, которые
вправе принимать нормативные правовые акты в соответствии с их
компетенцией, установленной Конституцией Донецкой Народной Республики,
настоящим Законом, а также законодательством Донецкой Народной
Республики, определяющим правовой статус этих органов и должностных лиц;
22) юридическая техника – совокупность способов, требований и правил
оформления нормативных правовых актов;
23) правотворчество – официальная деятельность субъектов
правотворчества, в пределах своей компетенции, по разработке, принятию
(изданию) нормативных правовых актов;
24) субъекты правотворческой деятельности – физические и юридические
лица, осуществляющие реализацию своего права на участие в правотворческой
деятельности.
Статья 2. Правовая основа правотворчества в Донецкой Народной
Республике
1. Правотворчество в Донецкой Народной Республике регулируется
Конституцией Донецкой Народной Республики, настоящим Законом, другими
законами и иными нормативными правовыми актами Донецкой Народной
Республики, уставами и иными нормативными правовыми актами органов
местного самоуправления.
2. Положения настоящего Закона применяются в соответствии с
Конституцией Донецкой Народной Республики, другими законами и иными
нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики.
Статья 3. Субъекты правотворческой деятельности
1. В соответствии с Конституцией и законами Донецкой Народной
Республики субъектами правотворческой деятельности являются:
1) граждане Донецкой Народной Республики;
2) органы государственной власти Донецкой Народной Республики,
должностные лица Донецкой Народной Республики;
3) органы местного самоуправления и должностные лица местного
самоуправления.
2. Граждане Донецкой Народной Республики принимают нормативные
правовые акты непосредственно на референдуме Донецкой Народной
27
Республики, в порядке, установленном Конституцией Донецкой Народной
Республики и иными законами Донецкой Народной Республики.
Граждане Донецкой Народной Республики участвуют в разработке и
принятии нормативных правовых актов в порядке, установленном
законодательством Донецкой Народной Республики.
3. Органы государственной власти Донецкой Народной Республики и
органы местного самоуправления, их должностные лица принимают (издают)
нормативные правовые акты в пределах их компетенции, в установленном
законодательством Донецкой Народной Республики порядке.
Нормативный правовой акт может быть принят (издан) совместно
несколькими уполномоченными органами, а также одним из этих органов по
согласованию с другими.

2. Система нормативных правовых актов Донецкой Народной


Республики и их иерархия

Глава 2. Система нормативных правовых актов


Статья 4. Понятие системы нормативных правовых актов
1. Система нормативных правовых актов – совокупность нормативных
правовых актов, принимаемых (издаваемых) и реализуемых в Донецкой
Народной Республике, связанных отношениями соподчиненности и
координации.
2. Система нормативных правовых актов в Донецкой Народной
Республике устанавливается на основе их различия по видам и форме, а также с
учетом различных уровней государственной власти и организации местного
самоуправления.
Статья 5. Виды и формы нормативных правовых актов
1. Нормативные правовые акты подразделяются на законы и подзаконные
нормативные правовые акты.
2. Законы регулируют наиболее значимые общественные отношения.
Законы могут приниматься в форме кодексов, содержащих все правовые
нормы или большую часть правовых норм, регулирующих определенную сферу
(отрасль) общественных отношений.
3. Подзаконные нормативные правовые акты принимаются (издаются) на
основании и во исполнение законов и не могут им противоречить.
Формы подзаконных нормативных правовых актов устанавливаются
Конституцией Донецкой Народной Республики, настоящим Законом, другими
законами Донецкой Народной Республики.
4. Нормативные правовые акты подразделяются на основные,
производные, вспомогательные и дополнительные.
5. Основным является:
1) нормативный правовой акт, имеющий самостоятельное значение по
отношению к другим нормативным правовым актам;
2) нормативный правовой акт, которым утверждается другой
нормативный правовой акт;
28
3) нормативный правовой акт, в который вносятся изменения, отменяется
или разъясняется другим нормативным правовым актом.
6. Нормативные правовые акты, утверждаемые другими нормативными
правовыми актами, являются производными нормативными правовыми актами.
Производные нормативные правовые акты принимаются (издаются) в
форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов, а также в иной
форме, установленной законодательством Донецкой Народной Республики.
7. В форме правил принимаются (издаются) нормативные правовые акты,
определяющие требования к осуществлению какой-либо деятельности
(совершению каких-либо действий).
8. В форме порядков принимаются (издаются) нормативные правовые
акты, определяющие последовательность организации и осуществления какой-
либо деятельности (совершения каких-либо действий).
9. В форме положений принимаются (издаются) нормативные правовые
акты, определяющие статус каких-либо органов государственной власти,
органов местного самоуправления, их структурных подразделений.
10. В форме инструкций принимаются (издаются) нормативные правовые
акты, конкретизирующие вопросы применения нормативных правовых актов.
11. В форме регламентов принимаются нормативные правовые акты,
определяющие порядок деятельности органов государственной власти, органов
местного самоуправления, их структурных подразделений.
12. Нормативный правовой акт, изменяющий, отменяющий или
разъясняющий другой нормативный правовой акт, является вспомогательным
нормативным правовым актом.
13. Нормативный правовой акт, принятый (изданный) с целью
конкретизации положений или установления порядка реализации основного
нормативного правового акта, является дополнительным нормативным
правовым актом.
14. Нормативные правовые акты подразделяются на общие и
специальные.
15. Общие нормативные правовые акты распространяют свое действие на
всех лиц, а специальные нормативные правовые акты – на определенную
категорию лиц.
Статья 6. Нормативные правовые акты Донецкой Народной
Республики
1. Нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики
являются:
1) Конституция Донецкой Народной Республики;
2) законы Донецкой Народной Республики;
3) кодексы Донецкой Народной Республики;
4) нормативные правовые акты Народного Совета Донецкой Народной
Республики;
5) нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики;
6) нормативные правовые акты Совета Министров Донецкой Народной
Республики;
29
7) нормативные правовые акты министерств и иных органов
исполнительной власти;
8) нормативные правовые акты иных органов государственной власти
Донецкой Народной Республики, их должностных лиц;
9) нормативные правовые акты Центральной избирательной комиссии
Донецкой Народной Республики;
10) нормативные правовые акты Центрального Республиканского Банка
Донецкой Народной Республики.
2. Основные нормативные правовые акты Народного Совета Донецкой
Народной Республики принимаются в форме законов и постановлений.
3. Основные нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной
Республики издаются в форме указов (постановлений) и распоряжений. Указы
Главы Донецкой Народной Республики о введении военного положения и о
введении чрезвычайного положения на всей территории Донецкой Народной
Республики или в отдельных ее местностях подлежат утверждению Народным
Советом Донецкой Народной Республики в порядке, предусмотренном
законодательством Донецкой Народной Республики.
4. Основные нормативные правовые акты Совета Министров Донецкой
Народной Республики издаются в форме постановлений и распоряжений.
Нормативные правовые акты Совета Министров Донецкой Народной
Республики издаются на основании и во исполнение Конституции Донецкой
Народной Республики, законов и указов Главы Донецкой Народной
Республики.
5. Основные нормативные правовые акты государственных органов
исполнительной власти издаются в форме постановлений и приказов.
Нормативные правовые акты государственных органов исполнительной власти
издаются на основании и во исполнение Конституции Донецкой Народной
Республики, законов, указов Главы Донецкой Народной Республики и
постановлений Совета Министров Донецкой Народной Республики.
6. Нормативные правовые акты иных органов государственной власти
Донецкой Народной Республики и организаций, их должностных лиц издаются
в форме, установленной законодательством Донецкой Народной Республики.
Статья 7. Нормативные правовые акты органов местного
самоуправления
1. Нормативными правовыми актами органов местного самоуправления
являются:
1) устав муниципального образования;
2) нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме
(сходе граждан);
3) нормативные правовые акты представительного органа
муниципального образования;
4) нормативные правовые акты главы муниципального образования;
5) нормативные правовые акты местной администрации;
6) нормативные правовые акты иных органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом
муниципального образования.
30
2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
принимаются (издаются) по вопросам местного значения и являются
обязательными для исполнения на территории муниципального образования.
По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления законами, нормативные
правовые акты органов местного самоуправления могут приниматься
(издаваться) на основании и во исполнение положений, установленных
соответствующими законами Донецкой Народной Республики.
3. На местном референдуме (сходе граждан) основные нормативные
правовые акты принимаются в форме решений.
4. Основные нормативные правовые акты представительного органа
муниципального образования принимаются в форме решений.
5. Основные нормативные правовые акты главы муниципального
образования и основные нормативные правовые акты главы местной
администрации (в случае, если глава муниципального образования является
председателем представительного органа муниципального образования)
принимаются в форме постановлений.
6. Основными нормативными правовыми актами других органов
местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления
являются приказы.
Статья 8. Иерархия нормативных правовых актов
1. Иерархия нормативных правовых актов в Донецкой Народной
Республике основывается на их юридической силе, а также их
соподчиненности по отношению к иным нормативным правовым актам.
2. Конституция Донецкой Народной Республики имеет высшую
юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории
Донецкой Народной Республики.
3. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые
(издаваемые) в Донецкой Народной Республике, не должны противоречить
Конституции Донецкой Народной Республики.
4. Нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики,
Народного Совета Донецкой Народной Республики и Совета Министров
Донецкой Народной Республики не должны противоречить Конституции и
законам Донецкой Народной Республики.
Указы Главы Донецкой Народной Республики, восполняющие пробелы в
сфере регулирования законами, не обладают юридической силой закона и
действуют до принятия соответствующих законов.
5. Нормативные правовые акты Совета Министров Донецкой Народной
Республики не должны противоречить Конституции и законам Донецкой
Народной Республики, указам Главы Донецкой Народной Республики и
постановлениям Народного Совета Донецкой Народной Республики.
Нормативные правовые акты Совета Министров Донецкой Народной
Республики в случае их противоречия Конституции и законам Донецкой
Народной Республики должны быть отменены Главой Донецкой Народной
Республики.
31
6. Нормативные правовые акты государственных органов
исполнительной власти не должны противоречить Конституции и законам
Донецкой Народной Республики, нормативным правовым актам Главы
Донецкой Народной Республики, Совета Министров Донецкой Народной
Республики и Народного Совета Донецкой Народной Республики.
Глава Донецкой Народной Республики вправе отменять нормативные
правовые акты государственных органов исполнительной власти или
приостанавливать действие этих актов.
7. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления не
должны противоречить Конституции, законам и иным нормативным правовым
актам Донецкой Народной Республики.
8. Устав муниципального образования и оформленные в виде
нормативных правовых актов решения, принятые на местном референдуме
(сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе
нормативных правовых актов органов местного самоуправления, имеют прямое
действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления не
должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам,
принятым на местном референдуме (сходе граждан).
Нормативные правовые акты главы муниципального образования, главы
местной администрации, иных органов местного самоуправления и
должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом
муниципального образования, не должны противоречить нормативным
правовым актам представительного органа муниципального образования.
9. Запрещается предусматривать в нормативном правовом акте
положения о верховенстве в отношении иных нормативных правовых актов,
принятых (изданных) тем же правотворческим органом в той же форме. Такие
правовые нормы не имеют юридической силы.
10. Юридическая сила производного и вспомогательного нормативного
правового акта соответствует юридической силе основного нормативного
правового акта.

3. Планирование, порядок подготовки проекта, требования к


оформлению нормативных правовых актов в Донецкой Народной
Республике

Глава 4. Планирование подготовки нормативных правовых актов


Статья 11. Цели планирования подготовки нормативных правовых
актов
В целях создания единой и непротиворечивой системы нормативных
правовых актов органов государственной власти и нормативных правовых
актов органов местного самоуправления Донецкой Народной Республики,
обеспечения гласности в правотворческой деятельности, совершенствования
процесса подготовки нормативных правовых актов, координации деятельности
правотворческих органов применяется текущее и перспективное планирование.
32
Статья 12. Принятие и опубликование (обнародование) планов
подготовки нормативных правовых актов
1. Текущие планы подготовки нормативных правовых актов принимаются
правотворческими органами сроком до двух лет.
2. Перспективные планы подготовки нормативных правовых актов
принимаются правотворческими органами сроком на три года и более.
3. Планы подготовки нормативных правовых актов подлежат
размещению в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» в
установленном порядке, за исключением содержащихся в них сведений,
составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну.
Статья 13. Содержание планов подготовки нормативных правовых
актов
1. В текущих планах подготовки нормативных правовых актов
указываются наименования и виды нормативных правовых актов, а также
органы государственной власти, ответственные за подготовку проектов
нормативных правовых актов и сроки их подготовки.
2. В перспективных планах подготовки нормативных правовых актов
могут определяться направления развития законодательства, мероприятия по
кодификации, систематизации и иному упорядочению нормативных правовых
актов.
3. Принятие и утверждение планов подготовки нормативных правовых
актов не исключают подготовку и внесение нормативных правовых актов, не
включенных в указанные планы.
Глава 5. Порядок подготовки проекта
нормативного правового акта
Статья 14. Подготовка проекта нормативного правового акта
1. Подготовка проекта нормативного правового акта, как правило, должна
включать:
1) рассмотрение правотворческого предложения и принятие решения по
подготовке проекта нормативного правового акта;
2) организационно-техническое и финансовое обеспечение его
подготовки;
3) сбор необходимых материалов и информации;
4) подготовку концепции проекта;
5) составление текста проекта;
6) общественное обсуждение;
7) согласование проекта;
8) проведение правовой и иных необходимых экспертиз.
Статья 15. Предложение о подготовке проекта нормативного
правового акта
1. Органы государственной власти, должностные лица, организации и
граждане вправе вносить в соответствующий правотворческий орган
предложения о подготовке нормативных правовых актов.
2. Письменное предложение о подготовке нормативного правового акта
подлежит обязательному рассмотрению руководителем правотворческого
33
органа в тридцатидневный срок с момента получения предложения, по итогам
которого выносится решение.
3. Письменное предложение о подготовке нормативного правового акта
должно содержать:
1) вид нормативного правового акта, предлагаемого к подготовке;
2) обоснование необходимости принятия (издания) данного нормативного
правового акта.
4. По итогам рассмотрения предложения о подготовке нормативного
правового акта правотворческий орган принимает одно из следующих решений:
1) о подготовке проекта предлагаемого нормативного правового акта;
2) о нецелесообразности подготовки соответствующего нормативного
акта с мотивированным обоснованием;
3) о подготовке иного нормативного правового акта с учетом данного
предложения.
Статья 16. Организация подготовки проекта нормативного
правового акта
1. Правотворческий орган может осуществлять подготовку проекта
нормативного правового акта самостоятельно, а также в установленном
порядке привлечь к подготовке проекта другие органы государственной власти,
научные и иные организации, соответствующих специалистов органов
государственной власти и организаций, поручить специально создаваемым для
этого комиссиям или рабочим группам.
2. Правотворческий орган вправе предложить подготовку альтернативных
проектов нормативного правового акта нескольким органам государственной
власти.
3. Подзаконные нормативные правовые акты нескольких
правотворческих органов разрабатываются ими совместно.
4. При подготовке проекта нормативного правового акта Донецкой
Народной Республики является обязательным участие юридической службы
правотворческого органа или компетентного должностного лица, имеющего
квалификацию юриста в порядке и формах, установленных правотворческим
органом.
Статья 17. Подготовка проектов основного и дополнительных
нормативных правовых актов
Проекты основного нормативного правового акта и дополнительных
нормативных правовых актов подготавливаются одновременно, а при
невозможности этого, в основном проекте нормативного правового акта или в
проекте акта о его введении в действие предусматривается поручение
правотворческим органам о подготовке и принятии (издании) таких актов.
Статья 18. Финансирование подготовки проектов нормативных
правовых актов
1. Для подготовки проекта нормативного правового акта могут быть
предусмотрены соответствующие бюджетные средства и внебюджетные
источники финансирования.
2. Подготовка проектов нормативных правовых актов за счет бюджетных
средств и внебюджетных источников финансирования организациями и
34
гражданами осуществляется в порядке, установленном законодательством
Донецкой Народной Республики и иными нормативными правовыми актами о
размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг
для государственных и муниципальных нужд.
3. Внебюджетные источники финансирования не могут состоять из
иностранного капитала.
Статья 19. Информационная основа проекта нормативного
правового акта
1. Подготовка проектов нормативных правовых актов организуется
правотворческими органами на основе сбора информации, проведения
расчетов, социологических исследований, оценки вариантов решения и выбора
наилучшего из них.
2. При подготовке нормативных правовых актов правотворческий орган:
1) изучает и учитывает практику применения законодательства по теме
проекта, выявляет общественную потребность в правовом регулировании,
причины и условия, влияющие на эффективность законодательства;
2) обобщает и использует предложения иных органов государственной
власти, организаций и граждан, рекомендации научных организаций, ученых и
специалистов, данные других средств выявления общественного мнения;
3) учитывает опыт правового регулирования в других государствах.
Статья 20. Концепция проекта нормативного правового акта
1. В начале работы над проектом нормативного правового акта
правотворческий орган подготавливает его концепцию.
2. В концепции проекта нормативного правового акта дается
характеристика предмета и цели нормативного правового акта, излагаются его
основные положения, анализируются предполагаемые последствия применения
нормативного правового акта, приводится примерная структура нормативного
правового акта.
3. В случаях, установленных законодательством Донецкой Народной
Республики, подготовка концепции проекта нормативного правового акта
является обязательной.
Статья 21. Составление текста нормативного правового акта
Проект нормативного правового акта составляется по правилам,
установленным главой 6 настоящего Закона.
Статья 22. Общественное обсуждение проекта нормативного
правового акта
1. По решению Народного Совета Донецкой Народной Республики
проекты законов могут быть в установленном порядке вынесены на
общественное обсуждение.
2. При подготовке проектов нормативных правовых актов
правотворческими органами могут проводиться публичные слушания по
данным проектам, с привлечением заинтересованных органов, организаций и
граждан. Предложения и замечания по итогам публичных слушаний
учитываются при доработке проектов нормативных правовых актов.
Статья 23. Согласование проекта нормативного правового акта
35
1. Проект нормативного правового акта до его внесения (представления) в
правотворческий орган подлежит согласованию с заинтересованными органами
государственной власти и организациями, если такое согласование является
обязательным в соответствии с законодательством Донецкой Народной
Республики.
2. Согласование проекта нормативного правового акта проводится одним
из следующих способов:
1) выражения в письменной форме согласия либо несогласия органа
государственной власти (организации) с соответствующим проектом
нормативного правового акта с обоснованием имеющихся замечаний и
предложений;
2) визирования, при котором руководитель (заместитель руководителя)
органа государственной власти (организации) визирует проект нормативного
правового акта (при наличии по нему замечаний и предложений – с их
обоснованием и приложением предлагаемой редакции проекта нормативного
акта или его отдельных положений).
3. Согласование проекта нормативного правового акта производится в
срок, установленный правотворческим органом, разрабатывающим
нормативный правовой акт, если иное не предусмотрено законодательством
Донецкой Народной Республики.
4. В случае непредставления в установленный срок информации о
согласовании или отсутствия предложения о продлении срока согласования с
обоснованием необходимости такого продления проект нормативного
правового акта считается согласованным.
5. По полученным замечаниям и предложениям проект нормативного
правового акта по усмотрению разработчика может быть доработан с
составлением справки о принятых и отклоненных замечаниях, мотивах
отклонения замечаний.
Статья 24. Экспертиза проекта нормативного правового акта
Проект нормативного правового акта подлежит правовой и иной
экспертизе в соответствии с главой 7 настоящего Закона.
Глава 6. Оформление нормативных правовых актов.
Правила юридической техники
Статья 25. Требования, предъявляемые к стилистическому
оформлению текста нормативного правового акта
1. Текст нормативного правового акта излагается лаконично, простым и
ясным языком, исключающим различное толкование норм, с соблюдением
официально-делового стиля литературного языка и юридической
терминологии.
2. В тексте нормативного правового акта не допускается употребление:
1) просторечий и экспрессивных форм разговорной речи;
2) в одном и том же смысле разных понятий (терминов);
3) иноязычных заимствований при наличии равнозначных слов и
терминов в русском или украинском языке;
4) нечетких словосочетаний, обобщенных рассуждений, восклицаний и
призывов, образных сравнений, эпитетов, метафор;
36
5) аббревиатур, кроме общеизвестных;
6) ненормативной лексики.
Статья 26. Реквизиты нормативных правовых актов
1. Нормативные правовые акты содержат следующие обязательные
реквизиты:
1) форма нормативного правового акта;
2) наименование органа, принявшего (издавшего) нормативный правовой
акт;
3) наименование, отражающее предмет правового регулирования
нормативного правового акта;
4) дату, место принятия (издания) нормативного правового акта и его
регистрационный номер;
5) должность, фамилия лица, уполномоченного подписывать
соответствующие нормативные правовые акты.
6) дата и номер государственной регистрации нормативного правового
акта в Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики, если он
подлежит такой регистрации.
Статья 27. Структура нормативных правовых актов
1.В случаях, когда необходимо разъяснить цели и мотивы принятия
(издания) нормативного правового акта, основные задачи, которые перед ним
стоят, нормативный правовой акт может иметь вступительную часть –
преамбулу. Правовые нормы в преамбулу не включаются.
2. В законах нормативные предписания объединяются в структурные
единицы – статьи. Статьи законов могут подразделяться на части. В частях
статей могут содержаться пункты, подпункты, абзацы. В иных нормативных
правовых актах нормативные предписания излагаются в виде пунктов. Пункты
могут подразделяться на подпункты и абзацы.
3. Близкие по содержанию статьи значительных по объему нормативных
правовых актов могут объединяться в разделы. Разделы и главы имеют
наименования.
4. В больших по объему главах могут выделяться параграфы
нормативного правового акта и части параграфа, а в больших разделах могут
аналогично выделяться подразделы.
5. В тексте нормативных правовых актов не допускаются обозначение
пунктов, подпунктов, абзацев дефисами или иными маркированными знаками.
6. Каждая статья (часть, пункт), а также главы и разделы нормативного
правового акта имеют порядковый номер. Нумерация статей (частей, пунктов)
является сквозной для всего нормативного правового акта. Самостоятельной и
сквозной является также нумерация глав и разделов нормативного правового
акта. Подпункты подзаконных нормативных правовых актов так же имеют
порядковый номер. Подпункты законов, обозначаются строчными буквами
русского алфавита с закрывающей круглой скобкой.
7. Таблицы, графики, карты, схемы, рисунки и иные документы
оформляются в виде приложений к нормативному правовому акту. При этом
соответствующие положения нормативного правового акта должны иметь
ссылки на эти приложения. В приложении указывается, к какому нормативному
37
правовому акту оно прилагается.
8. Правила по юридико-техническому оформлению законопроектов
Донецкой Народной Республики утверждаются Народным Советом Донецкой
Народной Республики.
Статья 28. Обеспечение единообразного содержания нормативных
правовых актов
1. Используемые в нормативных правовых актах понятия и термины
применяются единообразно в соответствии с их значением, исключающем
возможность различного толкования.
2. В нормативном правовом акте даются определения вводимых понятий,
а также юридических, технических и других специальных терминов. Не
допускается употребление устаревших и многозначных слов и выражений,
образных сравнений, эпитетов, метафор.
Статья 29. Ссылки в нормативных правовых актах
1. Ссылки в тексте нормативного правового акта на структурную единицу
этого же нормативного правового акта, а также на иные действующие
нормативные правовые акты или отдельные их положения применяются в
случаях, когда необходимо показать взаимную связь правовых норм, либо
избежать повторений.
2. Ссылки в нормативных правовых актах могут даваться на нормативные
правовые акты высшей или равной юридической силы.
3. В тексте нормативного правового акта недопустимы ссылки на
положения других нормативных правовых актов, которые также являются
отсылочными.
4. Недопустимо повторное изложение текста статьи (пункта)
нормативного правового акта в других статьях (пунктах) этого же
нормативного правового акта.
5. Ссылка на нормативный правовой акт или его структурную единицу в
этом же нормативном правовом акте делается только с использованием слова
«настоящий».
Глава 7. Экспертиза проектов нормативных правовых актов
Статья 30. Задачи и условия проведения экспертизы проектов
нормативных правовых актов
1. Для оценки качества проекта нормативного правового акта проводится
экспертиза (правовая, финансово-экономическая, научно-техническая,
антикоррупционная, лингвистическая и др.).
2. Проекты законов, а также проекты нормативных правовых актов,
подготавливаемые государственными органами исполнительной власти,
подлежат правовой и антикоррупционной экспертизе.
Правила и методика проведения правовой экспертизы устанавливаются в
соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.
Антикоррупционная экспертиза осуществляется в соответствии с
законодательством Донецкой Народной Республики.
3. Порядок проведения иных экспертиз нормативных правовых актов
определяется законодательством Донецкой Народной Республики.
38
Статья 31. Ведомственная и независимая экспертиза проектов
нормативных правовых актов
1. Проект нормативного правового акта подлежит обязательной правовой
экспертизе.
Экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится для:
1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности
проекта нормативного правового акта, соблюдения в проекте нормативного
правового акта закрепленных Конституцией Донецкой Народной Республики
прави свобод человека и гражданина;
2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;
3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в
качестве нормативного правового акта.
2. Экспертиза проектов нормативных правовых актов осуществляется
уполномоченными структурными подразделениями государственных органов,
специалистами государственных органов, органов местного самоуправления,
организациями, находящимися в ведении этих органов (ведомственная
экспертиза), а также аккредитованными при уполномоченном республиканском
органе исполнительной власти экспертными организациями из числа научных,
образовательных и иных организаций соответствующего профиля, экспертами
из числа ученых и специалистов (независимая экспертиза).
Порядок аккредитации экспертных организаций и экспертов
устанавливается уполномоченным республиканским органом исполнительной
власти.
3. Для проведения независимой экспертизы проекта нормативного
правового акта привлекаются экспертные организации и эксперты, не
принимавшие непосредственного участия в подготовке соответствующего
проекта и не находящиеся в ведении органа государственной власти, органа
местного самоуправления, осуществляющего подготовку данного проекта
нормативного правового акта.
4. Независимая экспертиза проектов нормативных правовых актов,
содержащих сведения, составляющие государственную и иную охраняемую
законом тайну, не проводится.
5. Проведение независимой экспертизы проектов нормативных правовых
актов может осуществляться на безвозмездной основе, за счет средств
соответственно государственного бюджета, местного бюджета или
внебюджетных источников финансирования.
Статья 32. Заключение по результатам экспертизы проектов
нормативных правовых актов
1. По результатам экспертизы проекта нормативного правового акта
готовится заключение.
2. Заключение с учетом профиля проводимой экспертизы должно
содержать мотивированную оценку проекта нормативного правового акта,
прогнозируемые последствия реализации нормативного правового акта, а также
должно отражать выявленные ошибки, противоречия, иные недостатки проекта
нормативного правового акта.
39
4. Рассмотрение, принятие (издание), регистрация нормативных
правовых актов, порядок их официального опубликования
(обнародования) и вступления в силу, их изменение и утрата ими
юридической силы

Глава 8. Рассмотрение, принятие (издание)


и регистрация нормативных правовых актов
Статья 33. Внесение проекта нормативного правового акта в
правотворческий орган
1. Проекты нормативных правовых актов вносятся на рассмотрение
правотворческого органа субъектами правотворческой инициативы.
2. Проекты нормативных правовых актов органов местного
самоуправления могут вноситься депутатами представительного органа
муниципального образования, главой муниципального образования, иными
выборными органами местного самоуправления, главой местной
администрации, инициативными группами граждан, а также иными субъектами
правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального
образования.
3. Проекты иных нормативных правовых актов вносятся в порядке,
установленном соответствующим правотворческим органом.
4. Гражданам предоставляется право на внесение предложений по
совершенствованию нормативного правового регулирования в порядке,
установленном законодательством Донецкой Народной Республики.
Проект нормативного правового акта, внесенный в порядке реализации
правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению
правотворческим органом, к компетенции которого относится принятие
соответствующего акта, в течение трех месяцев со дня его внесения.
Статья 34. Рассмотрение проекта нормативного правового акта
1. Порядок рассмотрения нормативных правовых актов устанавливается
Конституцией Донецкой Народной Республики, законодательством Донецкой
Народной Республики.
2. По итогам рассмотрения проекта нормативного правового акта
правотворческий орган принимает одно из следующих решений:
1) об одобрении проекта и принятии (издании) данного нормативного
правового акта;
2) о доработке данного нормативного правового акта с указанием
замечаний и предложений, а также порядка и сроков;
3) об отклонении данного нормативного правового акта с указанием
мотивов и причин;
4) об отложении принятия (издания) данного нормативного правового
акта на определенный срок, если иное не предусмотрено законодательством
Донецкой Народной Республики.
3. Проект нормативного правового акта может быть отозван до его
принятия (издания) субъектом правотворческой инициативы в порядке,
установленном законодательством Донецкой Народной Республики.
Статья 35. Дата принятия (издания) нормативного правового акта
40
1. Датой принятия закона считается день принятия его в окончательной
редакции, что подтверждается постановлением Народного Совета Донецкой
Народной Республики с подписью председателя Народного Совета Донецкой
Народной Республики или лица его замещающего.
2. Датой принятия (издания) нормативного правового акта
коллегиального органа государственной власти считается день принятия
(издания) его в окончательной редакции, что подтверждается экземпляром
данного акта с подписями должностных лиц соответствующего органа и
протоколом его заседания.
3. Датой принятия (издания) нормативных правовых актов иными
правотворческими органами считается день подписания акта руководителем
соответствующего правотворческого органа.
Статья 36. Подписание нормативного правового акта
1. Тексты нормативных правовых актов подписываются руководителем
правотворческого органа, его принявшего (издавшего).
Устав муниципального образования, нормативные правовые акты
представительного органа муниципального образования подписываются главой
муниципального образования.
2. При принятии производного нормативного правового акта посредством
его утверждения основным нормативным правовым актом подписывается
только основной нормативный правовой акт.
Статья 37. Нормативные правовые акты, подлежащие регистрации
1. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты,
которые принимаются (издаются) государственными органами исполнительной
власти и органами местного самоуправления, затрагивающие социально-
экономические, политические, личные и другие права, свободы и законные
интересы граждан, провозглашенные и
гарантированныеКонституциейизаконами Донецкой Народной Республики, а
также, устанавливающие новый или изменяющие, дополняющие или
отменяющие существующий организационно-правовой механизм их
реализации; являющиеся обязательными для всех государственных органов
исполнительной власти, а также органов местного самоуправления,
предприятий, учреждений и организаций, не входящих в сферу управления
органа, издавшего нормативный правовой акт.
2. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты,
которые имеют как один из указанных в части 1 настоящей статьи, так и
несколько признаков.
3. Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты
независимо от срока их действия (постоянно действующие, временные), в том
числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или
сведения конфиденциального характера.
4. Государственной регистрации не подлежат нормативные правовые
акты:
1) персонального характера (о составе комиссий, назначение на
должность и освобождение от нее, поощрения работников и т.п.);
41
2) действие которых исчерпывается однократным применением, кроме
актов об утверждении положений, инструкций и других актов, содержащих
правовые нормы, а также временные, срок действия которых истек;
3) оперативного, организационно-распорядительного характера (разовые
поручения) и другие, которые не имеют нормативного характера, в частности
те, которые содержат только индивидуально-конкретные предписания;
4) направленные на организацию исполнения решений вышестоящих
органов и собственных решений республиканских органов исполнительной
власти, других государственных органов исполнительной власти, не имеющих
новых правовых норм;
5) рекомендательного, разъяснительного и информационного характера.
Статья 38. Государственная регистрация нормативных правовых
актов
1. Нормативные правовые акты подаются субъектом правотворчества на
государственную регистрацию в республиканский орган исполнительной
власти, который реализует государственную политику в сфере юстиции, в
течение пяти рабочих дней после их принятия (издания), в порядке,
утвержденном Советом Министров Донецкой Народной Республики.
2. Срок проведения государственной регистрации нормативного
правового акта составляет пятнадцать рабочих дней с момента поступления его
в республиканский орган исполнительной власти, который реализует
государственную политику в сфере юстиции.
3. Срок проведения государственной регистрации нормативного
правового акта может быть продлен в случае необходимости, но не более чем
на десять рабочих дней.
В случае продления срока проведения государственной регистрации
нормативного правового акта об этом сообщается субъекту правотворчества.
4. Зарегистрированные нормативные правовые акты вносятся в
Государственный реестр нормативных правовых актов, исключительное
создание и ведение которого осуществляет республиканский орган
исполнительной власти, который реализует государственную политику в сфере
юстиции.
5. После регистрации нормативных правовых актов государственных
органов исполнительной власти в республиканском органе исполнительной
власти, который реализует государственную политику в сфере юстиции, их
копии направляются в Народный Совет Донецкой Народной Республики и в
Верховный Суд Донецкой Народной Республики в течение пяти рабочих дней с
момента регистрации.
6. Нормативные правовые акты, указанные в части 1 статьи 38
настоящего Закона, не прошедшие регистрацию в порядке, установленном
законодательством Донецкой Народной Республики, юридической силы не
имеют.
Глава 9. Порядок официального опубликования (обнародования) и
вступления в силу нормативных правовых актов
Статья 39. Обязательность официального опубликования
(обнародования) нормативных правовых актов
42
1. В соответствии с Конституцией Донецкой Народной Республики
законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы
считаются не вступившими в силу. Нормативные правовые акты,
затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут
применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
2. Нормативные правовые акты, подлежащие опубликованию,
содержащие сведения, составляющие государственную или иную охраняемую
законом тайну, подлежат официальному опубликованию (обнародованию) в
части, не содержащей сведения, составляющие государственную или иную
охраняемую законом тайну.
Статья 40. Порядок официального опубликования (обнародования)
нормативных правовых актов
1. Порядок официального опубликования законов, устанавливается
законодательством Донецкой Народной Республики.
2. Порядок официального опубликования нормативных правовых актов
Главы Донецкой Народной Республики определяется Главой Донецкой
Народной Республики.
3. Порядок официального опубликования нормативных правовых актов
Народного Совета Донецкой Народной Республики определяется Народным
Советом Донецкой Народной Республики.
4. Официальное опубликование нормативных правовых актов Совета
Министров Донецкой Народной Республики осуществляется в порядке,
установленном законодательством Донецкой Народной Республики.
5. Порядок официального опубликования нормативных правовых актов
государственных органов исполнительной власти определяется Советом
Министров Донецкой Народной Республики.
6. Нормативные правовые акты иных государственных органов Донецкой
Народной Республики подлежат официальному опубликованию в порядке,
установленном законодательством и иными нормативными правовыми актами
Донецкой Народной Республики.
7. Порядок официального опубликования (обнародования) нормативных
правовых актов органов местного самоуправления устанавливается уставами
муниципальных образований.
Статья 41. Срок опубликования нормативных правовых актов
1. Законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней
после их подписания Главой Донецкой Народной Республики.
2. Нормативные правовые акты Главы Донецкой Народной Республики
подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после их
подписания.
3. Нормативные правовые акты Народного Совета Донецкой Народной
Республики подлежат официальному опубликованию в течение двух дней
после их подписания.
4. Нормативные правовые акты Совета Министров Донецкой Народной
Республики подлежат официальному опубликованию в течение пятнадцати
дней со дня их принятия.
43
5. Нормативные правовые акты государственных органов
исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение
десяти дней после их государственной регистрации.
6. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления
подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их
государственной регистрации в срок, установленный уставом муниципального
образования.
Статья 42. Дата официального опубликования (обнародования)
нормативных правовых актов
Датой официального опубликования (обнародования) нормативного
правового акта считается день первой публикации его полного текста в
официальном печатном издании и/или на официальном сайте правотворческого
органа.
Статья 43. Опубликование (обнародование) нормативных правовых
актов, содержащих неточности
В случае, если при официальном опубликовании (обнародовании)
нормативного правового акта были допущены ошибки, опечатки, иные
неточности в сравнении с подлинником нормативного правового акта, в том же
официальном печатном издании и/или на официальном сайте правотворческого
органа должны быть опубликованы (тем же способом обнародовано)
официальное извещение органа опубликовавшего нормативный правовой акт
об исправлении ошибки, опечатки, неточности и подлинная редакция
соответствующих положений нормативного правового акта.
Статья 44. Срок вступления в силу нормативных правовых актов
Нормативные правовые акты вступают в силу со дня официального
опубликования (обнародования), если иное не установлено законодательством
Донецкой Народной Республики или самим нормативным правовым актом.
Статья 45. Действие нормативного правового акта во времени
1. Нормативный правовой акт не распространяется на отношения,
возникшие до его вступления в силу, то есть не имеет обратной силы, за
исключением случаев, когда в самом акте или в утверждающем его
нормативном правовом акте предусматривается, что он распространяется на
отношения, возникшие до его вступления в силу.
Не имеют обратной силы нормативные правовые акты (их положения),
устанавливающие или ужесточающие ответственность за правонарушения или
иным образом ухудшающие положение лица, совершившего правонарушение.
Действие нормативного правового акта начинается с момента вступления
в силу и заканчивается моментом прекращения его действия.
2. Действие нормативного правового акта (его части) не ограничено
сроком, если в самом акте или других актах не предусмотрено иное.
В случае необходимости отдельные положения нормативного правового
акта могут вводиться в действие позднее дня вступления в силу. Введение в
действие отдельных положений нормативного правового акта не может
предшествовать дню вступления в силу такого акта. Положения нормативного
правового акта относительно срока и условий введения в действие других
44
положений нормативного правового акта вступают в силу одновременно со
вступлением в силу такого нормативного правового акта.
3. Нормативным правовым актом может быть предусмотрено
ограничение срока его действия в целом или отдельной его части. До истечения
установленного срока действия нормативного правового акта (его части)
соответствующий правотворческий орган может принять решение о продлении
действия срока нормативного правового акта (его части) либо о придании ему
бессрочного характера.
4. Производные и вспомогательные нормативные правовые акты
действуют до тех пор, пока действует основной нормативный правовой акт.
Статья 46. Действие нормативного правового акта в пространстве
Действие нормативного правового акта в пространстве в зависимости от
правового статуса субъекта правотворчества и его содержания
распространяется на всю территорию Донецкой Народной Республики,
соответствующую административно-территориальную единицу Донецкой
Народной Республики или на определенную ее часть.
Глава 10. Изменение нормативных правовых актов.
Утрата юридической силы
Статья 47. Внесение изменений в нормативные правовые акты
1. Внесение изменений в нормативный правовой акт осуществляется в
том же порядке и при тех же условиях, которые предусмотрены настоящим
Законом для принятия нормативных правовых актов.
2. Внесением изменений считается:
1) замена слов, цифр;
2) исключение слов, цифр, предложений, структурных единиц;
3) новая редакция структурной единицы;
4) дополнение структурной единицы новыми словами, цифрами или
предложениями;
5) дополнение структурными единицами нормативного правового акта;
6) приостановление действия нормативного правового акта или его
структурных единиц;
7) продление действия нормативного правового акта или его структурных
единиц.
3. Изменения вносятся только в основной нормативный правовой акт.
Вносить изменения в основной нормативный правовой акт путем внесения
изменений в изменяющий его нормативный правовой акт недопустимо.
4. Нормативный правовой акт, вносящий изменения в основной
нормативный правовой акт не должен содержать положений, устанавливающих
новое правовое регулирование.
5. При изменении текста структурной единицы действующего
нормативного правового акта такая структурная единица продолжает
действовать в измененной редакции. После текста измененной структурной
единицы следует ссылка на то, что эта структурная единица действует в
редакции акта, изменившего ее.
Статья 48.Порядок признания нормативных правовых актов
утратившими силу
45
1. Нормативный правовой акт или его отдельные нормы утрачивают
юридическую силу в случаях:
1) истечения срока действия нормативного правового акта или его
отдельной структурной единицы;
2) признания нормативного правового акта или его отдельных положений
утратившим (утратившими) юридическую силу;
3) отмены нормативного правового акта;
4) признания нормативного правового акта или его отдельных положений
недействительным (недействительными).
2. Признание нормативного правового акта (отдельных его положений)
судом в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики
недействительным (недействительными) влечет утрату им (ими) юридической
силы и не требует его (их) отмены правотворческим органом, принявшим
данный нормативный правовой акт.
3. Признание нормативного правового акта (отдельных его положений)
судом в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики
недействующим (недействующими) влечет запрет на его (их) применение.
Отмена такого нормативного правового акта (отдельных его положений) или
признание его (их) утратившим силу осуществляется правотворческим
органом, принявшим данный нормативный правовой акт.
4. Признание основного нормативного правового акта утратившим
юридическую силу означает утрату юридической силы производных и
вспомогательных нормативных правовых актов, если не установлено иное.
Статья 49. Вид акта о внесении изменений в нормативные правовые
акты, признании их утратившими силу
1. Внесение изменений в нормативный правовой акт, признание его
утратившим силу осуществляются актом, имеющим вид изменяемого
(признаваемого утратившим силу) нормативного правового акта.
Нормативный правовой акт или его части также могут быть признаны
утратившими силу законом, актом вышестоящего органа или суда в случаях,
установленных законодательством Донецкой Народной Республики.
2. Закон, принятый на референдуме Донецкой Народной Республики,
нормативный правовой акт, принятый на местном референдуме, может быть
изменен, приостановлен, отменен, признан утратившим силу в порядке,
установленном указанным законом, нормативным правовым актом. Если
данный порядок не установлен, изменения в закон, нормативный правовой акт,
его приостановление, отмена или признание утратившим силу могут быть
осуществлены в порядке, предусмотренном для соответствующего закона,
нормативного правового акта, но не ранее чем через пять лет со дня принятия
соответствующего решения на референдуме.
Статья 50. Изменения нормативных правовых актов, признание их
утратившими силу в связи с принятием (изданием) нового нормативного
правового акта
1. В связи с принятием (изданием) нормативного правового акта
подлежат признанию утратившими силу или изменению все ранее принятые
46
(изданные) нормативные правовые акты или их структурные единицы, если они
противоречат включенным в новый акт нормам права или поглощаются ими.
2. Перечень актов и их частей, подлежащих признанию утратившими
силу в связи с принятием (изданием) нового нормативного правового акта,
должен содержаться либо в самом акте, либо в акте о порядке введения его в
действие.
3.Если имеется значительное число нормативных правовых актов (их
структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу,
изменению и (или) дополнению в связи с принятием (изданием) нормативного
правового акта, их перечни могут оформляться в виде самостоятельного
проекта и представляться одновременно с проектом основного акта.
Статья 51. Правопреемство правотворческих полномочий
1. Ликвидация или преобразование правотворческого органа не влечет
прекращения действия ранее принятых (изданных) им нормативных правовых
актов.
2. В случае ликвидации или реорганизации правотворческого органа
решение о его ликвидации или реорганизации должно предусматривать
решение вопроса о прежних правотворческих полномочиях.
3. В случае ликвидации или реорганизации правотворческого органа
вопросы об изменении изданных им нормативных правовых актов или
признании их утратившими силу, решаются правопреемником указанного
органа или вышестоящим органом.

5. Реализация, мониторинг, официальное толкование и


систематизация нормативных правовых актов в Донецкой Народной
Республике

Глава 11. Реализация нормативных правовых актов


Статья 52. Основы реализации нормативных правовых актов
1. Реализация нормативных правовых актов состоит в воплощении
содержащихся в них правовых норм в реальные действия и фактические
результаты путем использования юридических, экономических,
организационных средств.
2. Для реализации нормативных правовых актов при необходимости
разрабатываются дополнительные нормативные правовые акты.
3. Нормативные правовые акты, направленные на реализацию основного
нормативного правового акта готовятся одновременно с основным
нормативным правовым актом.
При этом вступать в силу и основной и дополнительный нормативные
правовые акты должны одновременно.
В случае невозможности такой подготовки, требующие дополнительной
регламентации отдельные положения основного нормативного правового акта
вступают в силу с момента вступления в силу нормативного правового акта,
направленного на его реализацию.
Статья 53. Обеспечение реализации нормативных правовых актов
47
1. Органы государственной власти, органы местного самоуправления
обязаны обеспечивать финансовые и иные ресурсы для реализации
нормативных правовых актов. Неисполнение или ненадлежащее исполнение
указанной обязанности влечет ответственность для должностных лиц
соответствующих органов, предусмотренную законодательством Донецкой
Народной Республики.
2. Если нормативный правовой акт содержит нормы, реализация которых
требует дополнительных расходов бюджетных средств, то указанные расходы
должны быть учтены при формировании определенного бюджета на
соответствующий период.
Глава 12. Мониторинг нормативных правовых актов
(правовой мониторинг)
Статья 54. Осуществление мониторинга правоприменения
1. В целях совершенствования нормативных правовых актов органами
государственной власти Донецкой Народной Республики, в пределах своих
полномочий осуществляется мониторинг правоприменения нормативных
правовых актов.
2. Мониторинг правоприменения представляет собой комплексную
плановую деятельность органов государственной власти Донецкой Народной
Республики по сбору, анализу и оценке информации о применении конкретного
нормативного правового акта.
3. Порядок осуществления мониторинга правоприменения определяется
Главой Донецкой Народной Республики, методика его осуществления –
Советом Министров Донецкой Народной Республики.
Статья 55. Результаты мониторинга правоприменения
Результаты мониторинга правоприменения учитываются при
планировании законопроектной деятельности и подготовке проектов
нормативных правовых актов.
Глава 13. Официальное толкование (разъяснение)
нормативных правовых актов
Статья 56. Официальное толкование (разъяснение) нормативных
правовых актов
1. Официальное толкование (разъяснение) норм права – деятельность
органов по раскрытию смыслового значения правовых норм.
Официальное толкование (разъяснение) осуществляют органы,
принявшие (издавшие) нормативный правовой акт (авторское толкование), в
случае обнаружившейся в ходе правоприменения неопределенности и (или)
неоднозначности в понимании положений нормативного правового акта.
Официальное толкование (разъяснение) осуществляют также органы,
которым право на официальное толкование (разъяснение) нормативных
правовых актов предоставлено законодательством (делегированное
толкование).
2. Толкование нормативного правового акта не может изменять смысл
нормативного правового акта.
Статья 57. Юридическая сила официального толкования
(разъяснения) нормативных правовых актов
48
1. Результат официального толкования (разъяснения) нормативного
правового акта является общеобязательным, его юридическая сила
соответствует толкуемому акту.
2. Официальное толкование (разъяснение) норм права по конкретным
юридическим фактам (казуальное толкование) является обязательным для
субъектов права в рамках конкретных правоотношений.
3. Официальное толкование (разъяснение) норм права оформляется
нормативным правовым актом органа, который толкует (разъясняет) норму
права.
При внесении изменений в толкуемый акт, отмене толкуемого акта или
признании его утратившим силу, разъясняющий акт подлежит
соответствующим изменениям, отмене или признанию утратившим силу.
4. Юридическая сила официального толкования (разъяснения)
нормативных правовых актов, предоставляемых Народным Советом Донецкой
Народной Республики, определена Конституцией Донецкой Народной
Республики и законодательством Донецкой Народной Республики.
5. Разъясняющие акты имеют обратную силу и действуют с момента
вступления в силу толкуемого акта.
Глава 14. Порядок устранения пробелов и коллизий в нормативных
правовых актах
Статья 58. Пробел в нормативном правовом регулировании
1. Отсутствие необходимого нормативного правового регулирования
общественных отношений означает пробел в нормативном правовом
регулировании.
2. Устранение пробелов осуществляется в ходе правотворческой
деятельности путем издания того нормативного правового акта, потребность в
котором выявлена.
3. Если возникшие отношения не урегулированы нормативными
правовыми актами, то к таким отношениям в установленных
законодательством Донецкой Народной Республики случаях могут применяться
нормативные правовые акты, регулирующие сходные отношения (аналогия
закона) или общие принципы права (аналоги права).
Аналогия не может применяться, если этим ограничиваются права и
свободы физических и юридических лиц, либо для них предусматриваются
новые обязательства или ответственность, либо усиливаются применяемые к
лицам меры принуждения и порядок их применения, порядок уплаты налогов и
сборов, иных обязательных платежей, условия и порядок осуществления
контроля и надзора в отношении их деятельности.
Статья 59. Разрешение юридических коллизий
1. Расхождение или противоречие между нормативными правовыми
актами, регулирующими одни и те же общественные отношения означает
юридическую коллизию.
2. Способы разрешения коллизий:
1) толкование нормативных правовых актов;
2) принятие нового нормативного правового акта;
3) внесение изменений в нормативный правовой акт;
49
4) отмена нормативного правового акта;
5) судебное разбирательство;
6) систематизация законодательства;
7) создание согласительных комиссий;
8) международные процедуры.
3. В случае возникновения юридических коллизий применению подлежит
нормативный правовой акт, приоритет которого определяется в следующей
последовательности:
1) нормативный правовой акт высшей юридической силы имеет
преимущество над нормативным правовым актом меньшей юридической силы;
2) специальный нормативный правовой акт имеет преимущество перед
общим нормативным правовым актом;
3) более поздний нормативный правовой акт имеет преимущество над
более ранним нормативным правовым актом.
Статья 60. Ответственность за неисполнение (ненадлежащее
исполнение) нормативных правовых актов
Лица, виновные в неисполнении либо ненадлежащем исполнении
нормативных правовых актов, несут ответственность в соответствии с
законодательством Донецкой Народной Республики.
Глава 15. Систематизация нормативных правовых актов
Статья 61. Систематизация нормативных правовых актов
1. Систематизация нормативных правовых актов представляет собой
деятельность по учету, упорядочению нормативных правовых актов,
приведению их в единую внутренне согласованную систему.
2. Официальную систематизацию нормативных правовых актов
осуществляют органы, их принявшие, а также органы (организации),
наделенные полномочиями по проведению систематизации нормативных
правовых актов.
3. Формами систематизации нормативных правовых актов являются учет,
инкорпорация, консолидация и кодификация.
Учет нормативных правовых актов включает в себя сбор, хранение и
формирование фонда нормативных правовых актов, ведение реестров и
регистров нормативных правовых актов, создание поисковых систем,
обеспечивающих получение достоверных сведений о нормативных правовых
актах.
Инкорпорация нормативных правовых актов представляет собой форму
систематизации нормативных правовых актов, осуществляемой без изменения
установленного ими содержания правового регулирования, в том числе путем
объединения в сборники (собрания) в определенном порядке.
Консолидация нормативных правовых актов предполагает проведение
систематизации законодательства, в процессе которой несколько нормативных
правовых актов по одному и тому же вопросу объединяются в один акт.
Кодификация является формой систематизации нормативных правовых
актов, сопровождающейся переработкой установленного ими содержания
правового регулирования путем объединения нормативных правовых актов в
нормативный правовой акт, содержащий систематизированное изложение
50
правовых предписаний, направленных на регулирование определенной области
общественных отношений.
Статья 62. Государственная информационная система нормативных
правовых актов в Донецкой Народной Республике
1. В Государственную информационную систему нормативных правовых
актов Донецкой Народной Республики включаются нормативные правовые
акты, указанные в статье 6 настоящего Закона, после их подписания и
присвоения номера.
Нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации,
включаются в Государственную информационную систему нормативных
правовых актов Донецкой Народной Республики после их государственной
регистрации в Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики.
2. Включение нормативных правовых актов в Государственную
информационную систему нормативных правовых актов Донецкой Народной
Республики, поддержание этих актов в контрольном состоянии и их
хранение осуществляется Министерством юстиции Донецкой Народной
Республики.
3. Порядок ведения Государственной информационной системы
нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики и ее
пользование устанавливается Советом Министров Донецкой Народной
Республики.
4. Доступ к информации, содержащейся в Государственной
информационной системе нормативных правовых актов Донецкой Народной
Республики, предоставляется органам государственной власти, органам
местного самоуправления, юридическим и физическим лицам.
5. Информация из Государственной информационной системы
нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики предоставляется
на бумажных и электронных носителях или путем непосредственного доступа в
Государственную информационную систему нормативных правовых актов
Донецкой Народной Республики по сети Интернет.
Получение информации из Государственной информационной системы
нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики путем доступа к
сети Интернет является свободным, круглосуточным и бесплатным.
6. По запросам юридических и физических лиц из Государственной
информационной системы нормативных правовых актов Донецкой Народной
Республики предоставляются официально заверенные копии нормативных
правовых актов или выдержек из них.
Размер платы за получение копий определяется Министерством юстиции
Донецкой Народной Республики.
Плата за получение копий нормативных правовых актов или выдержек из
них по запросам органов государственной власти или органов местного
самоуправления, их должностных лиц не взимается.
Статья 63. Хранение подлинников нормативных правовых актов
Подлинники нормативных правовых актов хранятся в принявшем
(издавшем) их органе с последующей передачей в архивы в порядке,
51
установленном законодательством об архивном деле в Донецкой Народной
Республике.
Статья 64. Классификатор нормативных правовых актов
1. Классификация нормативных правовых актов осуществляется на
основе классификатора нормативных правовых актов, ведущегося в целях
унификации банков данных правовой информации, а также обеспечения
автоматизированного обмена правовой информацией между государственными
органами и органами местного самоуправления.
2. Классификатор нормативных правовых актов утверждается Главой
Донецкой Народной Республики.

Тема 3. Использование норм международного права в системе


нормативных правовых актов. Основные положения Закона Донецкой
Народной Республики от 29.06.2015 г. «О международных договорах
Донецкой Народной Республики».

1. Использование норм международного права в системе нормативных


правовых актов в Донецкой Народной Республике
2. Общие положения Закона Донецкой Народной Республики от
29.06.2015 г. «О международных договорах Донецкой Народной Республики».
3. Порядок заключения международных договоров Донецкой Народной
Республики.

1. Использование норм международного права в системе


нормативных правовых актов в Донецкой Народной Республике

Использование норм международного права в системе нормативных


правовых актов в ДНР регулируется Конституцией Республики, а также
нормами Главы 3 «Использование норм международного права в системе
нормативных правовых актов в Донецкой Народной Республике» (ст.ст. 9, 10)
Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 г. «О нормативных
правовых актах».
Согласно пункту 8 ст. 70 Конституции ДНР Законами Донецкой
Народной Республики утверждаются заключение и расторжение
международных договоров.
Закон Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 г. «О нормативных
правовых актах» устанавливает следующее.
Статья 9. Нормативные правовые акты, направленные на
выполнение международных обязательств Донецкой Народной Республики
В случаях, когда для выполнения международных обязательств Донецкой
Народной Республики требуется имплементация норм международного права,
вступивших в силу в Донецкой Народной Республике, правотворческими
органами Донецкой Народной Республики принимаются (издаются)
соответствующие нормативные правовые акты.
52
Статья 10. Основания принятия (издания) нормативных правовых
актов с целью выполнения международных обязательств Донецкой
Народной Республики
1. Нормативные правовые акты, направленные на выполнение
международных обязательств, предусмотренных международными правовыми
актами, принимаются (издаются) в случаях, если:
1) предметом международных правовых актов являются вопросы,
относящиеся к сфере правового регулирования, но неурегулированные
нормативными правовыми актами Донецкой Народной Республики, либо
нормативные правовые акты Донецкой Народной Республики противоречат
указанным международным правовым актам;
2) выполнение международных обязательств, принятых в соответствии с
международными правовыми актами, невозможно без принятия (издания)
соответствующих нормативных правовых актов Донецкой Народной
Республики;
3) в соответствии с международным договором Донецкой Народной
Республики требуется принятие (издание) соответствующего нормативного
правового акта Донецкой Народной Республики.
Напомню, что имплемента́ция (международного права) (англ.
implementation - «осуществление», «выполнение», «практическая реализация»)
– это фактическая реализация международных обязательств на
внутригосударственном уровне, а также конкретный способ включения
международно-правовых норм в национальную правовую систему. Главное
требование имплементации — строгое следование целям и содержанию
международного установления.
Способами имплементации являются:
инкорпорация;
трансформация;
общая, частная или конкретная отсылка.
При инкорпорации международно-правовые нормы без каких-либо
изменений дословно воспроизводятся в законах имплементирующего
государства.
При трансформации происходит определенная переработка норм
соответствующего международного договора при перенесении их в
национальное законодательство (обычно это происходит ввиду необходимости
учёта национальных правовых традиций и стандартов юридической техники).
В случае общей, частной или конкретной отсылки международно-
правовые нормы непосредственно не включаются в текст закона, в последнем
содержится лишь упоминание о них. Таким образом, при имплементации путем
отсылки применение национальной правовой нормы становится невозможным
без непосредственного обращения к первоисточнику — тексту
соответствующего международного договора.
В ряде государств ратифицированные международные договоры
автоматически становятся частью национального законодательства. Так, в
соответствии с Конституцией РФ (ст. 15 часть 4) в Российской Федерации
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные
53
договоры РФ являются составной частью её правовой системы. Если
международным договором РФ установлены иные правила, чем
предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Аналогичная норма закреплена и в Конституции Украины. В конституции ДНР
подобная норма отсутствует.
Имплементация в буквальном смысле означает обеспечение
практического результата и фактического выполнения конкретными
средствами. Большой юридический словарь определяет ее как фактическое
осуществление международных обязательств на внутригосударственном уровне
путем трансформации международно-правовых норм в национальные законы и
подзаконные акты.
Данный термин получил отражение в многочисленных резолюциях
Генеральной Ассамблеи ООН, международных конвенциях, а также в других
нормативно-правовых актах.
Имплементация норм международного права в национальное
законодательство понимается как процесс, складывающийся из совокупности
процедур и средств, способствующих повышению эффективности реализации
этих норм. В результате имплементации происходит, с одной стороны,
заимствование положений международного права (процедуры, институты,
фрагменты языка, нормативные правовые акты, принципы, ценности, правовые
идеи), а с другой — трансформация национального законодательства с целью
обновления и совершенствования норм национальной правовой системы.
Главная цель имплементации норм международного права в
национальное законодательство заключается не в масштабных изменениях
принципов и ценностей, на которых базируется национальная правовая
система, а в постепенной ее трансформации с целью сближения правовых
систем.
Существующие проблемы имплементации международно-правовых норм
в национальное законодательство следует рассматривать с учетом условий,
необходимых для нормального функционирования имплементационного
процесса, в частности, проблемы примата международного права, соотношения
национального права с международным, порядка их взаимодействия.
Вопрос о соотношении международного и национального права
относится к одним из наиболее сложных, затрагивающих государственный
суверенитет. Несмотря на это, данная проблема имеет давнюю историю. Под
влиянием интеграционных процессов на сегодняшний день примат
международного права над национальным законодательством признается
практически всеми государствами.
Как показывается практика, имплементационный процесс состоит из двух
уровней — международного и национального. Имплементация на
международном уровне заключается в выработке международных норм,
регламентирующих совместную организационно-правовую деятельность
субъектов международного права, направленную на осуществление целей,
заложенных в международных обязательствах. Что касается национального
механизма имплементации международно-правовых норм, то он состоит в
выработке норм в рамках национального права, устанавливающих
54
процессуальный порядок реализации международно-правовых норм,
регламентирующих организационно-правовую деятельность органов
государства и правоприменительную практику в связи с реализацией
международно-правовых норм, направленную на фактическое выполнение
принятых государством международных обязательств.
Таким образом, имплементация норм международного права в
национальное законодательство обусловлена интеграционными процессами,
характерными для современного мира, требующими единообразных
механизмов правового регулирования, что в свою очередь способствует
сближению правовых систем.
Согласно части 2 ст. 1 Закона Донецкой Народной Республики от
29.06.2015 г. «О международных договорах Донецкой Народной Республики»
«международные договоры заключаются, ратифицируются, выполняются,
приостанавливаются, денонсируются и прекращаются в соответствии с
общепризнанными принципами и нормами международного права,
Конституцией Донецкой Народной Республики, настоящим Законом и
положениями самого договора».

2. Общие положения Закона Донецкой Народной Республики от


29.06.2015 г. «О международных договорах Донецкой Народной
Республики».
Общие положения Закона Донецкой Народной Республики от 29.06.2015
г. «О международных договорах Донецкой Народной Республики» (ст.ст. 1-6)
определяют задачи и сферу применения настоящего Закона, используемые в
нём основные понятия и термины, сущность международных договоров
Донецкой Народной Республики и их место в правовой системе государства,
понятие выражения согласия ДНР на обязательность для нее международного
договора, обязательность информирования Народного Совета о
международных договорах Донецкой Народной Республики.
В частности, именно указанный Закон определяет порядок заключения,
ратификации, выполнения и прекращения международных договоров Донецкой
Народной Республики. Он применяется в отношении международных
договоров Донецкой Народной Республики (межгосударственных,
межправительственных договоров и договоров межведомственного характера),
независимо от их вида и наименования (договор, соглашение, конвенция, пакт,
меморандум, протокол, декларация, заключительный акт, обмен письмами и
нотами и иные виды и наименования международных договоров).
В настоящем Законе применяются следующие понятия и термины:
1) «международный договор» Донецкой Народной Республики означает
международное соглашение, заключенное Донецкой Народной Республикой с
иностранным государством (государствами) либо с международной
организацией в письменной форме и регулируемое международным правом,
независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе или
нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его
конкретного наименования;
55
2) «ратификация», «утверждение», «принятие», «присоединение»
означают в зависимости от конкретного случая форму выражения согласия
Донецкой Народной Республики на обязательность для нее международного
договора. При этом:
а) «ратификация» означает утверждение Народным Советом Донецкой
Народной Республики международного договора, подписанного
уполномоченным представителем Донецкой Народной Республики;
б) «утверждение» или «принятие» означают форму выражения согласия
Донецкой Народной Республики на обязательность для нее международного
договора посредством его одобрения высшим должностным лицом
исполнительной власти или Народным Советом Донецкой Народной
Республики;
в) «присоединение» означает такую форму выражения согласия Донецкой
Народной Республики на обязательность для нее международных договоров,
которая применяется в случаях, когда Донецкая Народная Республика не
участвовала в переговорах по заключению международного договора с начала
его действия;
3) «подписание» означает стадию заключения договора либо форму
выражения согласия Донецкой Народной Республики на обязательность для нее
международного договора;
4) «заключение» означает выражение согласия Донецкой Народной
Республики на обязательность для нее международного договора;
5) «денонсация», «аннулирование» - способы прекращения действия
международного договора. При этом в том случае, если договор
предусматривает, что подписание имеет такую силу, или иным образом
установлена договоренность Донецкой Народной Республики и других
участвующих в переговорах государств о том, что подписание должно иметь
такую силу или намерение Донецкой Народной Республики, которое вытекает
из полномочий ее представителя, либо было выражено во время переговоров:
а) «денонсация» означает надлежащим образом оформленный отказ
одной из сторон международного договора от его исполнения в строго
установленном договором порядке, при условии, если такое право
предусмотрено в самом договоре;
б) «аннулирование» означает надлежащим образом оформленный отказ
одной из сторон международного договора от его исполнения, при котором его
расторжение совершается без соблюдения условий договора и носит
односторонний характер, но с обязательным уведомлением об этом другой
стороны в письменной форме;
6) «парафирование» означает установление аутентичности текста
международного договора на этапе завершения переговоров, либо
предварительное подписание международного договора инициалами
уполномоченных лиц государств, участвующих в его разработке;
7) «полномочия» означают документ, который исходит от компетентного
органа Донецкой Народной Республики и посредством которого одно лицо или
несколько лиц назначаются представлять Донецкую Народную Республику в
целях: а) ведения переговоров; б) принятия текста договора или установления
56
его аутентичности; в) выражения согласия Донецкой Народной Республики на
обязательность для нее договора; г)совершения любого другого акта,
относящегося к договору;
8) «оговорка» означает одностороннее заявление, сделанное при
подписании, ратификации, утверждении, принятии или присоединении к нему,
посредством которого выражается желание исключить или изменить
юридическое действие определенных положений договора в их применении по
отношению к Донецкой Народной Республике;
9) «международная организация» означает межгосударственную,
межправительственную организацию;
10) «уполномоченная организация» означает организацию,
уполномоченную Законом представлять Главе Донецкой Народной Республики
или в Совет Министров предложения о заключении, выполнении и
прекращении международных договоров Донецкой Народной Республики.
11) «депозитарий» означает государство, международную организацию
или ее главное исполнительное должностное лицо, которым сдается на
хранение подлинный текст международного договора и которые выполняют в
отношении этого договора функции, предусмотренные международным
правом.
Согласно ст 3 закона международные договоры Донецкой Народной
Республики заключаются с иностранными государствами, а также с
международными организациями от имени ДНР (межгосударственные
договоры), от имени Главы ДНР либо исполнительных органов
государственной власти (межправительственные договоры, договоры
межведомственного характера). При этом межправительственные договоры
заключаются по вопросам, относящимся к общей компетенции исполнительных
органов государственной власти, Главой ДНР либо уполномоченным им на это
иным должностным лицом, и в случаях, оговоренных настоящим Законом либо
иными законодательными актами, действующими в ДНР, требуют утверждения
(ратификации и т.д.) Народным Советом Донецкой Народной Республики.
Эти договоры наряду с общепризнанными принципами и нормами
международного права являются составной частью ее правовой системы. Если
международным договором Донецкой Народной Республики установлены иные
правила, чем предусмотренные действующим законодательством Донецкой
Народной Республики, то применяются правила международного договора.
Положения официально опубликованных международных договоров Донецкой
Народной Республики, не требующие издания внутригосударственных актов
для применения, действуют в Донецкой Народной Республики
непосредственно. Для осуществления иных положений международных
договоров Донецкой Народной Республики, в установленном порядке,
одновременно с актом о ратификации, принимаются необходимые
соответствующие законодательные акты и приводятся в соответствие с ними
акты подзаконного характера.
Согласно ст 5 закона согласие Донецкой Народной Республики на
обязательность для нее международного договора может выражаться путем: а)
подписания договора; б) обмена документами, образующими договор; в)
57
ратификации договора; г) утверждения договора; д) принятия договора; е)
присоединения к договору; ж) применения любого другого способа выражения
согласия, о котором условились договаривающиеся стороны. Заключенный
договор имеет силу выражения согласия Донецкой Народной Республики на
обязательность для нее международного договора лишь в том случае, если
договор предусматривает, что подписание имеет такую силу, или иным образом
установлена договоренность ДНР и других участвующих лиц в переговорах
государств о том, что подписание должно иметь такую силу. Решения о
согласии на обязательность для Донецкой Народной Республики
международных договоров принимаются органами государственной власти
ДНР в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией
Республики, настоящим Законом и иными законодательными актами,
действующими на территории ДНР.
Статья 6 закона предусматривает обязательное информирование
Народного Совета ДНР о международных договорах ДНР. Министерство
иностранных дел ДНР, информирует Народный Совет о заключении от имени
Донецкой Народной Республики, Главой ДНР и (или) исполнительных органов
государственной власти международных договоров, а также о прекращении
таких договоров или приостановлении их действия.

3. Порядок заключения международных договоров Донецкой


Народной Республики.

Порядок заключения международных договоров Донецкой Народной


Республики регулируется нормами главы 2 закона (ст.ст. 7-24).
Статья 7. Рекомендации о заключении международных договоров
Донецкой Народной Республики
Рекомендации о заключении международных договоров ДНР
представляются на рассмотрение Главы ДНР Народным Советом ДНР, Советом
Министров ДНР, Верховным Судом ДНР, Генеральной Прокуратурой ДНР,
Центральным Республиканским Банком ДНР по вопросам их ведения. Глава
ДНР или, по его поручению, Министр иностранных дел, или руководитель
органа государственной власти ДНР в месячный срок дают ответ на
рекомендацию.
Статья 8. Предложения о заключении международных договоров
Донецкой Народной Республики
Предложения о заключении международных договоров от имени ДНР
представляются Главе ДНР. Предложения о заключении международных
договоров от имени Донецкой Народной Республики, а также
межправительственных договоров представляются ДНР Министром
иностранных дел. Другие исполнительные органы государственной власти
представляют Главе ДНР предложения о заключении международных
договоров от имени Республики по вопросам, входящим в их компетенцию,
совместно с Министерством иностранных дел, или по согласованию с ним.
Предложения о заключении международных договоров ДНР
межведомственного характера представляются Главе ДНР исполнительными
58
органами государственной власти по вопросам, входящим в их компетенцию,
совместно с Министерством иностранных дел, или по согласованию с ним.
Предложения о заключении международных договоров ДНР до их
представления Главе ДНР согласовываются с заинтересованными органами
исполнительной власти и иными органами государственной власти.
Предложение о заключении международного договора должно содержать
проект договора или его основные положения, обоснование целесообразности
его заключения, определение соответствия проекта договора действующему
законодательству ДНР, а также оценку возможных финансово-экономических и
иных последствий заключения договора.
Исполнительные органы государственной власти вправе проводить по
согласованию с Министерством иностранных дел, консультации с
соответствующими органами иностранных государств или международных
организаций в целях подготовки проектов международных договоров для
представления в установленном порядке предложений об их заключении Главе
Донецкой Народной Республики.
Статья 9. Функции Министерства юстиции Донецкой Народной
Республики, в связи с заключением международных договоров Донецкой
Народной Республики
1. Предложения о заключении международных договоров Донецкой
Народной Республики, устанавливающих иные правила, чем предусмотренные
действующим законодательством Донецкой Народной Республики,
представляются Главе Донецкой Народной Республики по согласованию с
Министерством юстиции Донецкой Народной Республики.
2. Министерство юстиции Донецкой Народной Республики дает, в
частности, если это предусмотрено международным договором Донецкой
народной республики или является необходимым условием вступления его в
силу, заключения по вопросам соответствия положений договора
законодательству Донецкой Народной Республики и их юридической силы в
Донецкой Народной республике, а также по иным вопросам, связанным с
вступлением в силу и выполнением такого договора.
Статья 10. Решения о проведении переговоров и о подписании
международных договоров Донецкой Народной Республики
1. Решения о проведении переговоров и о подписании международных
договоров Донецкой Народной Республики принимаются:
а) в отношении договоров, заключаемых от имени Донецкой Народной
Республики - Главой Донецкой Народной Республики;
б) в отношении межправительственных договоров - Главой Донецкой
Народной Республики либо специально уполномоченным им на то
должностным лицом или исполнительным органом государственной власти
Донецкой Народной Республики.
2. Главой Донецкой Народной Республики могут приниматься решения о
проведении переговоров о заключении международных договоров Донецкой
Народной Республики межведомственного характера.
Решения о подписании международных договоров межведомственного
характера принимаются Главой Донецкой Народной Республики или
59
руководителем иного исполнительного органа государственной власти, в
компетенцию которых входят вопросы, регулируемые такими договорами, по
согласованию с Министерством иностранных дел Донецкой Народной
Республики.
3. Глава Донецкой Народной Республики принимает решение о
проведении переговоров и о подписании межправительственных договоров,
договоров межведомственного характера, а также в случае необходимости
отменяет решения о проведении переговоров и о подписании международных
договоров Донецкой Народной Республики, независимо от уровня
представляющих их органов.
Статья 11. Ведение переговоров и подписание международных
договоров Донецкой Народной Республики без необходимости
предъявления полномочий
1. Глава Донецкой Народной Республики как глава государства
представляет Донецкую Народную Республику в международных отношениях
и в соответствии с Конституцией Донецкой Народной Республики и
международным правом ведет переговоры и подписывает международные
договоры Донецкой Народной Республики без необходимости предъявления
полномочий.
2. Министр иностранных дел Донецкой Народной Республики, и (или)
должностное лицо Донецкой Народной Республики, специально назначенное и
постоянно выполняющее обязанности по вопросам заключения
межправительственных (межведомственных) договоров, в силу своих функций
и в соответствии с международным правом ведут переговоры и подписывают
международные договоры Донецкой Народной Республики без необходимости
предъявления полномочий.
3. Руководитель исполнительного органа государственной власти в
пределах своей компетенции вправе вести переговоры и подписывать
международные договоры Донецкой Народной Республики межведомственного
характера без получения специальных полномочий от вышестоящего органа
или должностного лица.
4. Глава дипломатического представительства Донецкой Народной
Республики в иностранном государстве или глава представительства Донецкой
Народной Республики при международной организации вправе вести
переговоры в целях согласования и принятия текста международного договора
между Донецкой Народной Республикой и государством пребывания, или в
рамках данной международной организации без получения специальных
полномочий.
Статья 12. Полномочия на ведение переговоров и на подписание
международных договоров Донецкой Народной Республики
Полномочия на ведение переговоров и на подписание международных
договоров Донецкой Народной Республики оформляются от имени Главы
Донецкой Народной Республики:
а) в отношении договоров, заключаемых от имени Донецкой Народной
Республики, а также в отношении межправительственных договоров - Главой
Донецкой Народной Республики. Полномочия на ведение переговоров и на
60
подписание указанных договоров оформляются от имени Главы Донецкой
Народной Республики Министерством иностранных дел Донецкой Народной
Республики;
б) в отношении договоров межведомственного характера - руководителем
исполнительного органа государственной власти и государственного
управления в пределах своей компетенции.
Статья 13. Ратификация международных договоров Донецкой
Народной Республики
1. Ратификация международного договора Донецкой Народной
Республики означает окончательное его утверждение Народным Советом
Донецкой Народной Республики. Многосторонние международные договоры
могут ратифицироваться без их предварительного подписания.
2. В соответствии с Конституцией Донецкой Народной Республики
ратификация международных договоров Донецкой Народной Республики
осуществляется Народным Советом Донецкой Народной Республики в форме
законодательного акта.
Статья 14. Международные договоры Донецкой Народной
Республики, подлежащие ратификации
2. Ратификации подлежат международные договоры Донецкой Народной
Республики:
а) исполнение которых требует изменения действующих или принятия
новых законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные
действующим законодательством Донецкой Народной Республики;
б) предметом которых являются основные права и свободы человека и
гражданина;
в) о территориальном разграничении Донецкой Народной Республики с
другими государствами, включая договоры о прохождении государственной
границы, а так же о разграничении исключительной экономической зоны
Донецкой Народной Республики;
г) об основах межгосударственных отношений по вопросам,
затрагивающим обороноспособность Донецкой Народной Республики, по
вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по
вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные
договоры и договоры о коллективной безопасности;
д) об участии Донецкой Народной Республики в межгосударственных
союзах, международных организациях и иных межгосударственных
объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им
осуществления части полномочий Донецкой Народной Республики или
устанавливают юридическую обязательность решений их органов для
Донецкой Народной Республики.
3. Равным образом подлежат ратификации международные договоры
Донецкой Народной Республики, при заключении которых стороны условились
о последующей ратификации.
61
Статья 15. Порядок внесения на ратификацию международных
договоров
1. Международные договоры, решения о подписании которых были
приняты Главой Донецкой Народной Республики, вносятся в Народный Совет
Донецкой Народной Республики на ратификацию Главой Донецкой Народной
Республики.
2. Предложения о внесении на ратификацию международных договоров
представляются Главе Донецкой Народной Республики Министерством
иностранных дел Донецкой Народной Республики, самостоятельно либо
совместно с другими исполнительными органами государственной власти, если
договор касается вопросов, входящих в их компетенцию.
3. Решения Главы Донецкой Народной Республики о внесении на
ратификацию международных договоров принимаются в форме правового акта
ненормативного характера.
4. Предложение о ратификации международного договора должно
содержать заверенную копию официального текста международного договора,
обоснование целесообразности его ратификации, заключение о соответствии
договора действующему законодательству Донецкой Народной Республики,
перечень законодательных и иных правовых актов, подлежащих изменению,
проекты законов о внесении изменений и дополнений в действующие
законодательные акты, а также оценку возможных финансово-экономических и
иных последствий ратификации договора, включая при необходимости
заключение Главы Донецкой Народной Республики.
5. Международный договор Донецкой Народной Республики, если им
устанавливаются иные правила, чем предусмотренные действующим
законодательством Донецкой Народной Республики, и он требует принятия
новых законов или внесения изменений в действующее законодательство
Донецкой Народной Республики, может быть ратифицирован только после
принятия (или одновременно с принятием) закона, вносящего соответствующие
изменения в действующее законодательство Донецкой Народной Республики.
Статья 16. Порядок принятия решения о ратификации
международных договоров Донецкой Народной Республики
1. Народный Совет Донецкой Народной Республики рассматривает
предложения о ратификации международных договоров и после
предварительного обсуждения в уполномоченных рабочих органах Народного
Совета Донецкой Народной Республики принимает соответствующие решения.
Решение о ратификации принимается вместе с принятием законов о внесении
изменений и дополнений в действующие законодательные акты Донецкой
Народной Республики. Непринятие хотя бы одного из предложенных законов
влечет за собой отложение ратификации международного договора.
2. Принятый Народным Советом Донецкой Народной Республики закон о
ратификации международного договора Донецкой Народной Республики
направляется в соответствии с Конституцией Донецкой Народной Республики
Главе Донецкой Народной Республики для подписания и обнародования. Закон
о ратификации подписывается Главой Донецкой Народной Республики
62
одновременно с законами о внесении необходимых изменений и дополнений в
действующие законодательные акты Донецкой Народной Республики.
Статья 17. Подписание ратификационной грамоты
На основании закона о ратификации международного договора Донецкой
Народной Республики Главой Донецкой Народной Республики подписывается
ратификационная грамота, которая скрепляется его печатью и подписью
Министра иностранных дел Донецкой Народной Республики.
Статья 18. Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о
ратификации международных договоров Донецкой Народной Республики
на хранение депозитариям
1. Обмен ратификационными грамотами и сдача грамот о ратификации
международных договоров Донецкой Народной Республики на хранение
депозитариям производятся, если не имеется иной договоренности,
Министерством иностранных дел Донецкой Народной Республики, либо по его
поручению дипломатическим представительством Донецкой Народной
Республики в иностранном государстве или представительством Донецкой
Народной Республики при международной организации.
2. В случае одобрения Донецкой Народной Республикой международного
договора Министерство иностранных дел Донецкой Народной Республики,
направляет соответствующее уведомление нотой или письмом стороне
(сторонам) договора и (или) его депозитарию.
Статья 19. Утверждение, принятие международных договоров
1. Утверждение или принятие международного договора как способы
выражения согласия на обязательность такого договора для Донецкой
Народной Республики означают его одобрение высшим должностным лицом
исполнительной власти или Народным Советом Донецкой Народной
Республики и применяются, если это предусмотрено в самом договоре. При
этом утверждение и принятие в форме закона по своим правовым последствиям
аналогичны ратификации.
2. Утверждение и принятие международных договоров, которые подлежат
утверждению и принятию, осуществляются:
а) в отношении договоров, заключаемых от имени Донецкой Народной
Республики по вопросам, указанным в пункте 1 статьи 14 настоящего Закона в
форме закона в порядке, установленном статьей 16 настоящего Закона - для
ратификации международных договоров;
б) в отношении договоров, заключаемых от имени Донецкой Народной
Республики (за исключением договоров, предусмотренных подпунктом «а»
настоящего пункта) - Главой Донецкой Народной Республики.
3. Глава Донецкой Народной Республики принимает решения об
утверждении и принятии межправительственных договоров, если это вызвано
необходимостью.
4. Утверждение, принятие международных договоров межведомственного
характера, предусматривающих вступление их в силу после утверждения,
принятия, осуществляются исполнительными органами государственной
власти, от имени которых подписаны такие договоры.
63
5. Предложения об утверждении и принятии международных договоров в
форме закона представляются в случаях и в порядке, установленном статьей 15
настоящего Закона, а в остальных случаях - в порядке, предусмотренном
статьей 8 настоящего Закона.
6. В случае принятия или утверждения Донецкой Народной Республикой
международного договора, Министерство иностранных дел Донецкой
Народной Республики, направляет соответствующее уведомление об этом
нотой или письмом стороне (сторонам) договора и (или) его депозитарию.
Статья 20. Присоединение Донецкой Народной Республики к
международным договорам
1. Присоединение к международному договору как способ выражения
согласия на его обязательность для Донецкой Народной Республики
применяется в случаях, когда Донецкая Народная Республика не участвовала в
переговорах в ходе его заключения и не являлась участником договора с самого
начала.
2. Решения о присоединении Донецкой Народной Республики к
международным договорам принимаются:
а) в отношении договоров, присоединение к которым производится от
имени Донецкой Народной Республики, по вопросам, указанным в пункте 1
статьи 14 настоящего Закона - в форме закона для ратификации
международных договоров;
б) в отношении договоров, присоединение к которым производится от
имени Донецкой Народной Республики (за исключением договоров,
предусмотренных подпунктом «а» настоящего пункта) - Главой Донецкой
Народной Республики.
3. Глава Донецкой Народной Республики принимает решения о
присоединении к международным договорам межправительственного
характера, если это вызвано необходимостью.
4. Присоединение к международным договорам межведомственного
характера осуществляется в порядке, установленном пунктом 3 статьи 10
настоящего Закона.
5. Предложения о присоединении к международным договорам,
осуществляемые в форме закона, представляются в порядке, установленном
статьей 15 настоящего Закона, а в остальных случаях - в порядке,
предусмотренном статьей 8 настоящего Закона.
6. В случае присоединения Донецкой Народной Республики к
двустороннему международному договору оформляется специальный
протокол, в котором оговариваются условия присоединения.
7. В случае присоединения Донецкой Народной Республики к
многостороннему международному договору Министерство иностранных дел
Донецкой Народной Республики, направляет соответствующее уведомление об
этом нотой или письмом депозитарию международного договора.
Статья 21. Особый порядок выражения согласия на обязательность
для Донецкой Народной Республики международных договоров
Если международный договор содержит правила, требующие изменения
отдельных положений Конституции Донецкой Народной Республики, решение
64
о согласии на его обязательность для Донецкой Народной Республики
возможно в форме закона только после внесения соответствующих поправок в
Конституцию Донецкой Народной Республики или пересмотра ее положений в
установленном порядке.
Статья 22. Временное применение Донецкой Народной Республикой
международного договора
1. Международный договор (или часть договора) до его вступления в силу
могут применяться Донецкой Народной Республикой временно - на срок
выполнения определенных межгосударственных процедур, если они
предусмотрены в договоре или если об этом была достигнута договоренность
со сторонами, подписавшими договор.
2. Решение о временном применении ДНР международного договора
(или его части) принимается органом, принявшим решение о подписании
международного договора, в порядке, установленном пунктом 2 статьи 10
настоящего Закона. Если международный договор, решение о согласии на
обязательность которого для ДНР подлежит в соответствии с настоящим
Законом принятию в форме закона, предусматривает временное применение
договора (или его части), либо договоренность об этом достигнута со
сторонами каким-либо иным образом, то он представляется в Народный Совет
ДНР немедленно - с момента начала его временного применения. По решению,
принятому в форме закона, в порядке, установленном статьей 16 настоящего
Закона, для ратификации международных договоров, срок временного
применения договора (или его части) может быть продлен.
3. Если в международном договоре не предусматривается иное либо
соответствующие государства не договорились об ином, временное применение
Донецкой Народной Республикой договора (или его части) прекращается по
уведомлении других государств, которые временно применяют договор об
отказе Донецкой Народной Республики участвовать в договоре.
Статья 23. Вступление в силу международных договоров Донецкой
Народной Республики
Международные договоры вступают в силу для Донецкой Народной
Республики в соответствии с настоящим Законом, в порядке и в сроки,
предусмотренные в договоре или согласованные между договаривающимися
сторонами. Официальные сообщения Министерства иностранных дел ДНР, о
вступлении в силу международных договоров ДНР, заключенных от имени
Донецкой Народной Республики, опубликовываются в порядке,
предусмотренном статьей 29 настоящего Закона.
Статья 24. Оговорки к международным договорам Донецкой
Народной Республики
При подписании, ратификации, утверждении, принятии международных
договоров ДНР или присоединении к договорам могут быть сделаны оговорки
при соблюдении условий договора и соответствующих норм международного
права. Оговорки могут быть сняты в любое время (если международным
договором ДНР не предусмотрено иное) в том же порядке, в каком они были
сделаны. Принятие сделанной другим договаривающимся государством
оговорки к международному договору ДНР или возражение против нее
65
осуществляются в соответствии с условиями самого договора и нормами
международного права органом, принимающим решение о согласии на
обязательность для ДНР международного договора.
Единая государственная система регистрации и учета международных
договоров Донецкой Народной Республики находится в компетенции
Министерства иностранных дел ДНР. Регистрацию международных договоров
ДНР в соответствующих органах международных организаций также
осуществляет МИД ДНР.
Вступившие в силу международные договоры Донецкой Народной
Республики, решения о согласии на обязательность которых для Донецкой
Народной Республики приняты в форме закона, подлежат официальному
опубликованию по представлению Министерства иностранных дел Донецкой
Народной Республики. Международные договоры Донецкой Народной
Республики межведомственного характера опубликовываются по решению
соответствующего органа исполнительной власти, от имени которого заключен
такой договор. (ст.ст. 25-29 Закона)

Тема 4. Законотворчество в Донецкой Народной Республике

1. Народный Совет - единственный орган законодательной власти


Донецкой Народной Республики. Конституционно-правовой статус
Народного Совета.
2. Регламент Народного Совета ДНР – ключевой нормативный
документ, определяющий порядок осуществления законотворчества в
Республике
3. Процедура, порядок внесения, рассмотрения и принятия проектов
нормативно-правовых и иных актов в Народном Совете ДНР
4. Аппарат Народного Совета ДНР и его роль в обеспечении
правотворческой и иной деятельности Народного Совета
5. Правила юридико-технического оформления законопроектов.

1. Народный Совет - единственный орган законодательной власти


Донецкой Народной Республики. Конституционно-правовой статус
Народного Совета.

Прежде всего, напомню, что согласно нормам ст. 6 главы 1 «Основы


конституционного строя» Конституции Донецкой Народной Республики
государственная власть в ДНР осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной,
исполнительной и судебной власти самостоятельны. Эту власть осуществляют
Глава Донецкой Народной Республики, Народный Совет Донецкой Народной
Республики - парламент Донецкой Народной Республики, Совет Министров
Донецкой Народной Республики - Правительство Донецкой Народной
Республики, образуемые в соответствии с настоящей Конституцией.
66
Все указанные выше органы являются важными элементами )составными
частями) механизма государства. Механизм государства — это система
специальных органов и учреждений, посредством которых осуществляется
государственное управление обществом и защита его основных интересов.
Наиболее общие характерные признаки государственного механизма
(аппарата) выражаются в следующем. Во-первых, механизм государства
состоит из людей, специально занимающихся управлением (законотворчеством,
исполнением законов, их охраной от нарушений). Во-вторых, государственный
механизм представляет собой сложную систему органов и учреждений,
которые находятся в тесной взаимосвязи при осуществлении своих
непосредственных властных функций. В-третьих, функции всех звеньев
государственного аппарата обеспечиваются организационными и финансовыми
средствами, а в необходимых случаях и принудительным воздействием. В-
четвертых, механизм государства призван надежно гарантировать и охранять
законные интересы и права своих граждан. Сфера властных полномочий
государственных органов ограничивается правом, которое максимально
обеспечивает гармоничные, справедливые отношения между государством и
личностью.
С точки зрения теории государства и права важнейшими органами
государственной власти в современном мире являются представительные
органы государственной власти. К числу представительных государственных
органов относятся законодательные учреждения и местные органы власти и
самоуправления. Они формируются путем избрания их населением страны,
действуют от его имени и ответственны перед ним.
Функции законодательной власти осуществляют высшие
представительные органы государства. Законодательный орган занимает
главенствующее положение в механизме государства, поскольку в
соответствии с принципом разделения властей законодательная власть является
наиболее важной. Она устанавливает общеобязательные требования, которые
исполнительная власть должна проводить в жизнь и которые служат
законодательной основой для деятельности судебной власти.
При демократическом государственном строе высшим представительным
и законодательным органом является парламент. Он представляет суверенитет
народа, и только он один правомочен выражать волю народа в форме закона.
«Парламент» — это общеродовой термин. В Англии, Индии, Канаде,
Финляндии, Японии и ряде других стран законодательный орган
непосредственно именуется парламентом. В остальных странах этот
государственный орган называется иначе (например, Сейм — в Польше,
Государственная Дума – в России, Верховная Рада – в Украине, Народный
Совет – в ДНР, Фолькетинг — в Дании, Альтинг — в Исландии, Конгресс — в
Соединенных Штатах Америки).
В частности, ст. 7 Конституции устанавливает, что Донецкая Народная
Республика имеет свою Конституцию и законодательство, действующие на
всей территории ДНР. Законы ДНР подлежат официальному опубликованию.
Неопубликованные законы не применяются. Нормативные правовые акты
Донецкой Народной Республики, затрагивающие права, свободы и обязанности
67
человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы для
всеобщего сведения. Органы государственной власти ДНР, органы местного
самоуправления, образованные на территории ДНР, должностные лица,
граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Донецкой
Народной Республики, законы и иные нормативные правовые акты Донецкой
Народной Республики.
Конституционно-правовой статус Народного Совета (впрочем, как и
любого другого законодательного органа или учреждения абсолютного
большинства современных государств) определяется прежде всего нормами
Конституции, в частности главы 5 ст.ст 63-74.
Народный Совет Донецкой Народной Республики - парламент Донецкой
Народной Республики является постоянно действующим высшим и
единственным законодательным (представительным) органом государственной
власти Донецкой Народной Республики.
Согласно нормам ст. 63 Конституции Народный Совет Донецкой
Народной Республики - парламент Донецкой Народной Республики является
постоянно действующим высшим и единственным законодательным
(представительным) органом государственной власти Донецкой Народной
Республики. Он избирается сроком на четыре года и состоит из 100 депутатов.
(Напомню, что Донецкий областной совет и Народный Совет первого созыва
состоял из 150 депутатов). Он является правомочным, если в его состав избрано
не менее двух третей от установленного частью 3 настоящей статьи числа
депутатов. Народный Совет Донецкой Народной Республики самостоятельно
решает вопросы организационного, правового, информационного, материально-
технического и финансового обеспечения своей деятельности. Расходы на
обеспечение деятельности Народного Совета Донецкой Народной Республики
предусматриваются в Республиканском бюджете отдельно от других расходов в
соответствии с бюджетной классификацией. Он обладает правами
юридического лица, имеет гербовую печать.
Согласно нормам ст. 64 Конституции депутаты Народного Совета
Донецкой Народной Республики избираются на основе всеобщего равного и
прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов
депутатов Народного Совета ДНР устанавливается законом. Этим законом
установлена пропорциональная система выборов. В частности, 2 ноября 2014
года совместно с выборами Главы ДНР состоялись выборы в Народный Совет
ДНР первого созыва. В предвыборной кампании приняли участие два
общественных движения: «Донецкая Республика» и «Свободный Донбасс». 3
ноября 2014 года Председатель ЦИК ДНР Роман Викторович Лягин огласил
итоги выборов депутатов Народного Совета ДНР в процентном отношении.
Результаты выглядели следующим образом: общественное движение
«Донецкая Республика» – 64,43 %, общественное движение «Свободный
Донбасс» – 27,75 %. Народный Совет ДНР был избран сроком на четыре года в
количестве 100 депутатов, из них ОД «Донецкая республика» получило 68
депутатских мандатов, ОД «Свободный Донбасс» – 32 мандата. По истечению
11 дней с момента оглашения результатов голосования в Доме Правительства
Донецкой Народной Республики состоялось первое Пленарное заседание
68
Народного Совета ДНР первого созыва. В состав Президиума вошли Глава ДНР
– Александр Владимирович Захарченко, руководитель временного
координационного комитета Народного Совета ДНР – Денис Владимирович
Пушилин, Председатель Центральной избирательной комиссии ДНР – Роман
Викторович Лягин, а также депутаты Андрей Евгеньевич Пургин и Александр
Викторович Мальков. Цель этого мероприятия заключалась в формировании и
вступлении в должность легитимного Парламента Донецкой Народной
Республики. В ходе заседания 14 ноября 2014 года был избран Председатель
Народного Совета ДНР. Им стал Андрей Евгеньевич Пургин, а на пост
заместителя Председателя Народного Совета ДНР первого созыва всеобщим
голосованием назначили Дениса Владимировича Пушилина. С осени 2015 года
именно последний согласно решению депутатов возглавляет парламент. В
конце Пленарного заседания депутаты сделали совместное заявление, в
котором обратились к своим избирателям. 28 ноября 2014 года, на втором
пленарном заседании Народного Совета ДНР первого созыва, депутаты в
торжественной обстановке приняли присягу на верность Донецкой Народной
Республики, в частности, поклялись «стоять на страже народа». Текст присяги
был единогласно принят на этом же заседании.
В Народном Совете сформировано 16 Комитетов, которые ведут
работу над законопроектами согласно своему профилю. В частности, это
следующие Комитеты: 1) по бюджету, финансам и экономической
политике; 2) по безопасности и обороне; 3) по социальной и жилищной
политике; 4) по внешней политике и международным связям; 5) по
конституционному законодательству и государственному строительству;
6) по гражданскому, уголовному, арбитражному и процессуальному
законодательству; 7) по природопользованию, экологии, недрам и
природным ресурсам; 8) по транспорту и связи; 9) по промышленности и
торговле; 10) по сельскому хозяйству и земельным ресурсам; 11) по
образованию, науке и культуре; 12) по делам общественных объединений
и религиозных организаций; 13) по информационной политике и
информационным технологиям; 14) по этике, регламенту и организации
работы Народного Совета; 15) по здравоохранению, охране материнства и
детства; 16) по делам молодежи, физической культуре, спорту и туризму. С
руководством и персональным составом этих комитетов можно
ознакомиться на сайте Народного Совета. Согласно ст. 68 Регламента
Народного Совета в составе Комитетов должно быть не менее пяти и не
более восьми депутатов. Депутат Народного Совета может являться
членом только одного Комитета Народного Совета ДНР. Допускается
одновременное участие депутата в Комитете и Счетной комиссии
Народного совета либо временной комиссии Народного Совета
В Верховном Совете Украины, состоящем из 450 депутатов, для
сравнения, в каждом созыве формируется 24-28 профильных комитетов (в
настоящее время их 27).
69
Еженедельно, в соответствии с Регламентом и согласно графику,
Комитеты Народного Совета проводят рабочие заседания, на которые, по
мере необходимости, приглашаются представители Министерств и
ведомств Донецкой Народной Республики, а также профильные
специалисты.
Согласно нормам ст. 68 Конституции ДНР заседания Народного Совета
являются открытыми, за исключением случаев, предусмотренных настоящей
Конституцией, законом или регламентом Народного Совета ДНР.
Правомочность заседания Народного Совета определяется законом. Заседание
не может считаться правомочным, если на нем присутствует менее половины от
числа избранных депутатов. Заседание проводится на реже одного раза в три
месяца. На заседаниях Народного Совета, его комитетов и комиссий вправе
присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов
исполнительной власти ДНР или уполномоченные ими лица.
Как и любой другой парламент Народный Совет Донецкой Народной
Республики наделён целым рядом важных государственно-политических
функций: законодательной, представительной, контрольной, в сфере кадровых
назначений и т.д. В частности, согласно ст. 69 Конституции ДНР (пункты 1-18)
к ведению Народного Совета относятся:
принятие Конституции Донецкой Народной Республики и законов
Донецкой Народной Республики, внесение в них изменений;
принятие постановлений Народного Совета и внесение в них изменений;
толкование Конституции и законов Донецкой Народной Республики;
установление административно-территориального устройства ДНР и
порядка его изменения;
рассмотрение вопросов об изменении границ ДНР;
утверждение бюджета ДНР и отчета о его исполнении;
утверждение программ социально-экономического развития ДНР,
представленных Главой ДНР;
заслушивание ежегодных отчетов Главы Донецкой Народной Республики о
результатах деятельности Совета Министров ДНР;
назначение выборов депутатов Народного Совета ДНР и выборов Главы
ДНР;
установление в пределах, определенных законом, порядка проведения
выборов в органы местного самоуправления на территории ДНР;
назначение референдума Донецкой Народной Республики;
принятие решения о досрочном прекращении полномочий Главы Донецкой
Народной Республики в случаях, предусмотренных настоящей Конституцией;
установление республиканских налогов, а также порядка их взимания;
установление порядка управления и распоряжения государственной
собственностью ДНР, в том числе долями (паями, акциями) ДНР в капиталах
хозобществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых форм;
70
утверждение бюджетов государственных внебюджетных фондов Донецкой
Народной Республики и отчетов об их исполнении;
осуществление наряду с другими уполномоченными на то органами
контроля за соблюдением и исполнением законов ДНР, исполнением бюджета
ДНР, исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов ДНР,
соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью ДНР;
утверждение соглашения об изменении границ ДНР;
осуществление иных полномочий, установленных настоящей
Конституцией и законами Донецкой Народной Республики.
Однако ключевой, ведущей является именно законодательная функция.
Согласно ст. 70 Конституции ДНР Законом Донецкой Народной Республики:
1) утверждаются бюджет Донецкой Народной Республики и отчет о
его исполнении;
2) устанавливается порядок проведения выборов депутатов
Народного Совета ДНР, выборов Главы ДНР, а также выборов в органы
местного самоуправления;
3) устанавливается порядок назначения и проведения референдума
Донецкой Народной Республики;
4) утверждаются программы социально-экономического развития
Донецкой Народной Республики;
5) устанавливаются республиканские налоги и сборы, а также
порядок их взимания;
6) утверждаются бюджеты государственных внебюджетных фондов
Донецкой Народной Республики и отчеты об их исполнении;
7) устанавливается порядок управления и распоряжения
собственностью ДНР, в том числе долями (паями, акциями) в капиталах
хозобществ, товариществ и предприятий иных организационно-правовых
форм;
8) утверждаются заключение и расторжение международных
договоров;
9) устанавливается административно-территориальное устройство
Донецкой Народной Республики и порядок его изменения;
10) определяется система исполнительных органов государственной
власти Донецкой Народной Республики;
11) устанавливаются награды и воинские и почетные звания Донецкой
Народной Республики, а также порядок награждения;
12) регулируются иные вопросы, относящиеся в соответствии с
настоящей Конституцией и законами Донецкой Народной Республики к
ведению и полномочиям Донецкой Народной Республики.
Другим видом официальных документов (в том числе нормативных),
принимаемых Народным Советом, являются Постановления. Постановлением
71
Народного Совета Донецкой Народной Республики, согласно части 2
указанной выше статьи:
1) принимается регламент Народного Совета Донецкой Народной
Республики и решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности;
2) назначаются на должность и освобождаются от должности
должностные лица, назначение на должность и освобождение от должности
которых относится к ведению Народного Совета ДНР;
3) оформляется согласие на назначение на должность должностных
лиц, если дача такого согласия относится к ведению Народного Совета ДНР;
4) назначаются выборы депутатов Народного Совета ДНР и выборы
Главы ДНР;
5) назначается референдум Донецкой Народной Республики;
6) оформляется решение об отрешении от должности Главы ДНР, а
также о недоверии (доверии) Председателю Совета Министров ДНР, если
Глава Донецкой Народной Республики не совмещает свою должность с
должностью Председателя Совета Министров ДНР;
оформляются иные решения по вопросам, отнесенным настоящей
Конституцией и законами ДНР к ведению Народного Совета.
Право законодательной инициативы в Народном Совете принадлежит
Главе ДНР, депутатам Народного Совета, его комитетам и комиссиям,
представительным органам местного самоуправления, образованным на
территории ДНР. Право законодательной инициативы также принадлежит
Верховному Суду ДНР и Генеральному прокурору ДНР по вопросам их
ведения (ст. 72 Конституции ДНР). Для сравнения: согласно ст 93 Конституции
Украины (в ред. От 21.02.2014 г.) «Право законодавчої ініціативи у Верховній
Раді України належить Президентові України, народним депутатам України та
Кабінету Міністрів України. Законопроекти, визначені Президентом України
як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово».
Проекты законов, внесенные в Народный Совет ДНР Главой ДНР,
рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке.
Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их
уплаты, изменении финансовых обязательств Донецкой Народной Республики,
другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет
средств бюджета Республики, рассматриваются по представлению Главы ДНР
или при наличии заключения Главы ДНР. Данное заключение представляется в
Народный Совет не позднее одного месяца со дня поступления законопроекта
Главе Донецкой Народной Республики.
Законопроекты рассматриваются Народным Советом Донецкой
Народной Республики в двух чтениях. Для сравнения – в Украине
предусматривается три чтения (обсуждения) законопроектов. Решение о
72
принятии или отклонении проекта закона, а также о принятии закона
оформляется постановлением Народного Совета Донецкой Народной
Республики.
Согласно ст. 71 Конституции ДНР Законы Донецкой Народной
Республики и Постановления Народного Совета принимаются
большинством голосов от установленного числа депутатов. При этом
Глава ДНР вправе обратиться в Народный Совет с предложением о
внесении изменений в постановления Народного Совета Донецкой
Народной Республики либо об их отмене, а также вправе обжаловать
указанные постановления в судебном порядке.
Согласно ст. 73 Конституции принятый закон Донецкой Народной
Республики в течение пяти дней направляется Главе ДНР для подписания
и обнародования.
Глава ДНР в течение 14 дней со дня поступления закона подписывает
закон Донецкой Народной Республики и обнародует его в порядке,
установленном законом Донецкой Народной Республики. Если Глава ДНР
в течение 14 дней со дня поступления закона отклонит его, Народный
Совет в установленном порядке вновь рассматривает данный закон. Если
при повторном рассмотрении закон будет одобрен в ранее принятой
редакции не менее чем двумя третями голосов от установленного числа
депутатов, он подлежит подписанию Главой ДНР в течение 7 дней и
обнародованию. Закон Донецкой Народной Республики вступает в силу со
дня его официального опубликования, если иное не предусмотрено в
самом законе.
Порядок деятельности Народного Совета ДНР, в том числе
законотворческой, его органов и должностных лиц определяются
Конституцией Донецкой Народной Республики, Законом ДНР «О статусе
депутата Народного Совета Донецкой Народной Республики»,
Регламентом Народного Совета ДНР, другими нормативно-правовыми
актами Народного Совета в пределах его полномочий.
Такими актами, в частности, являются многочисленные Положения
Народного Совета - Положение «Об удостоверении и нагрудном знаке
депутата Народного Совета ДНР», Положение «О фракции «Свободный
Донбасс» в Народном Совете ДНР», Положение «О фракции "Донецкая
Республика" в Народном Совете ДНР», Положение «Об Аппарате Народного
Совета Донецкой Народной Республики» (в редакции от 23.10.2015),
Положение «О фракциях Народного Совета ДНР», Положение «Об
аккредитации журналистов в Народном Совете ДНР» Положение «Об
официальном сайте Народного Совета ДНР» (в редакции от 29.12.2015),
«Положение о порядке работы с депутатскими обращениями и депутатскими
73
запросами внесенными депутатами Народного Совета ДНР», «Положение о
помощниках-консультантах депутата Народного Совета ДНР», «Положение о
комитетах Народного Совета ДНР и их функциях», Положение «О порядке
проведения депутатских слушаний Народного Совета ДНР», а также
Постановления Народного Совета ДНР (например, Постановление от
14.02.2016 г. «Об утверждении правил-юридико-технического оформления
законопроектов») и Распоряжения его Председателя.
Для непосредственного регулирования осуществления Народным Советом
законотворческой деятельности ключевое значение имеет Регламент.

2. Регламент Народного Совета ДНР – ключевой нормативный


документ, определяющий порядок осуществления законотворчества в
Республике

Прежде всего, напомню, что согласно части 11 ст. 5 Закона ДНР «О


нормативных правовых актах» в форме регламентов принимаются
нормативные правовые акты, определяющие порядок деятельности органов
государственной власти, органов местного самоуправления, их структурных
подразделений.
В ходе работы второго заседания Народного Совета ДНР от 28 ноября
2014 года, было подписано постановление №11. Данное постановление в
первую очередь гласит об утверждении Регламента Народного Совета ДНР в
новой редакции. А также об утрате силы предыдущей редакции Верховного
Совета ДНР. С полным текстом новой редакции Регламента Народного Совета
ДНР можно ознакомиться в постановлении № 11.
Согласно преамбуле (введению) к указанному документу порядок
деятельности Народного Совета Донецкой Народной Республики, ее органов и
должностных лиц определяются Конституцией Донецкой Народной
Республики, Законом Донецкой Народной Республики «О статусе депутата
Народного Совета Донецкой Народной Республики», настоящим Регламентом,
нормативно-правовыми актами Народного Совета Донецкой Народной
Республики в пределах его полномочий.
Регламент определяет организационно-правовые основы осуществления
Народным Советом своих представительных, нормотворческих,
организационно-распорядительных, контрольных и иных функций и
полномочий в целях содействия и обеспечения реализации прав и интересов
граждан, постоянно проживающих в ДНР, населения в целом, решения
вопросов социально-экономического, культурного и иного развития ДНР.
Основными задачами Регламента Народного Совета ДНР являются
регулирование порядка работы Народного Совета, Координационного
74
комитета Народного Совета, комитетов и временных комиссий, других
органов, а также порядка работы депутатов по решению вопросов, отнесенных
к их ведению, подготовке и принятию нормативно-правовых актов, иных
документов на основе и в соответствии с Конституцией Донецкой Народной
Республики, законами и другими нормативно-правовыми актами.
Регламент состоит из 5 разделов с постатейной формой изложения (118
статей) и раздела шестого («Заключительные положения») из 4-х пунктов.
В первом разделе указано, что конкретно постановляет данный регламент,
какой язык является основным в работе Народного совета. Также указан общий
порядок проведения заседаний, и кто еще кроме депутатов Народного совета
может присутствовать на Заседаниях Народного Совета ДНР.
Так, в частности предмет правового регулирования Регламента Народного
Совета Донецкой Народной Республики определяется положениями ст. 1
данного акта. Они определяют, что Регламент Народного Совета Донецкой
Народной Республики устанавливает:
организационно-правовые формы деятельности Народного Совета
Донецкой Народной Республики, его органов, депутатов, должностных лиц по
осуществлению полномочий, предусмотренных действующим
законодательством Донецкой Народной Республики и нормативно- правовыми
актами Народного Совета Донецкой Народной Республики;
порядок созыва и проведения сессий Народного Совета Донецкой
Народной Республики, заседаний его органов, организации деятельности
должностных лиц;
порядок формирования органов Народного Совета Донецкой Народной
Республики, а также избрания, назначения, утверждения должностных лиц,
согласования их назначения и освобождения от должностей;
процедуру подготовки и рассмотрения вопросов, принятия
нормативно- правовых и иных актов;
порядок осуществления контрольной деятельности.
Второй раздел отведен организационно-правовым формам и порядку
деятельности Народного Совета Донецкой Народной Республики. Так,
например, согласно требованиям ст. 20 Регламента Пленарное заседание
Народного Совета открывается и проводится, если на нем присутствует больше
половины депутатов от определенного Конституцией состава Народного
Совета. В начале каждого заседания работниками Аппарата Народного Совета
ДНР под роспись и председательствующим на заседании с применением
электронной системы голосования проводится регистрация депутатов.
Результаты регистрации действительны до конца заседания. В конце утреннего
или вечернего заседания председательствующий сообщает о дополнительно
зарегистрировавшихся и принявших участие в заседании депутатах. Данные
75
регистраций являются основанием для открытия пленарных заседаний, а также
для начисления выплат депутату за время участия в пленарных заседаниях.
Если открытие пленарного заседания невозможно ввиду отсутствия
необходимого числа депутатов по данным регистрации, председательствующий
на заседании откладывает открытие заседания на один час, затем объявляет
перерыв до начала вечернего заседания, а в дальнейшем переносит заседание
на день очередного пленарного заседания.
Порядок проведения пленарных заседаний Народного Совета определяется
нормами ст. 21 Регламента. В частности, утренние пленарные заседания
Народного Совета проводятся с 10 до 13 часов, вечерние пленарные заседания -
с 15 до 18 часов с перерывами соответственно с 11.30 до 11.45 и с 16.30 до
16.45, если иное не предусмотрено решением Координационного комитета о
времени проведения пленарного заседания. С 13 до 15 часов проводятся
заседания депутатских фракций. В начале каждого утреннего пленарного
заседания руководители комитетов информируют председательствующего об
отсутствующих депутатах на пленарном заседании по неизвестным причинам,
о чем в начале каждого вечернего пленарного заседания
председательствующий информирует Народный Совет. В период пленарных
заседаний (пленарной недели) Председатель Народного Совета ДНР может
объявлять внеочередные перерывы. В начале каждого пленарного заседания по
решению Народного Совета, принятому большинством голосов депутатов от их
общего состава утверждается повестка дня работы Народного Совета на день
пленарных заседаний. В конце вечернего заседания отводится до 30 минут для
выступлений депутатов Народного Совета Донецкой Народной Республики с
короткими (до 3 минут) заявлениями и сообщениями, а также для оглашения и
голосования по депутатским запросам. Прения по заявлениям, запросам и
сообщениям не открываются.
Время и порядок выступлений на пленарном заседании регулируется
нормами ст. 22 Регламента. В частности, продолжительность докладов,
содокладов и заключительного слова устанавливается председательствующим
на заседании Народного Совета по согласованию с докладчиками и
содокладчиками, но не должна превышать 15 минут для доклада, 5 минут для
содоклада и 5 минут для заключительного слова, если иное не установлено
настоящим Регламентом. Выступающему в ходе обсуждения вопроса на
заседании Народного Совета предоставляется до 7 минут, если иное не
установлено Регламентом. Для выступлений депутата по процедурным
вопросам и выступлений с обоснованием необходимости принятия или
отклонения внесенных им поправок к законопроекту или проекту
постановления, по кандидатурам, по мотивам голосования, для ответов на
вопросы, сообщений, справок предоставляется до 3 минут, для вопросов,
76
выступлений по проекту порядка работы заседания Народного Совета и
порядку ведения заседания Народного Совета, оглашения номера поправки
(номеров поправок) при наличии возражений против рекомендаций
ответственного комитета об их принятии или отклонении, оглашения
предложений о даче поручений Народного Совета, выступлений с
обоснованием необходимости отклонения предложений о даче поручений
Народного Совета - не более 1 минуты.
По истечении установленного времени председательствующий
предупреждает об этом выступающего, а затем вправе прервать его
выступление. Каждый депутат Народного Совета должен придерживаться темы
обсуждаемого вопроса. Если он отклоняется от нее, председательствующий
вправе напомнить ему об этом. Если замечание депутатом не учтено,
председательствующий может прервать выступление депутата. С согласия
большинства присутствующих на заседании депутатов Народного Совета
председательствующий может установить общую продолжительность
обсуждения вопроса, включенного в порядок работы заседания Народного
Совета, продлить время выступления.
В третьем разделе указан порядок формирования республиканских органов
исполнительной власти. А именно Совета Министров ДНР, Генерального
прокурора и Главы Национального банка Донецкой Народной Республики.
Четвертый раздел посвящен нормотворческому процессу. А именно:
какова процедура и формы реализации права внесения проектов нормативно-
правовых и иных актов в Народный Совет ДНР. Так же указаны основные
аспекты оформления и порядка прохождения законодательных или иных
нормативно-правовых актов в Народном Совете ДНР. Подробно изложена
процедура рассмотрения и принятия проектов законодательных или иных
нормативно-правовых актов на сессии Народного Совета Донецкой Народной
Республики. Именно на содержании данного раздела следует остановиться
подробнее (в следующем вопросе лекции).
Пятый раздел отведен порядку осуществления Народным Советом ДНР и
его органами контрольных функций.
Шестой раздел – заключительный. В нём оговорен процесс
Финансирования расходов на обеспечение деятельности Народного Совета
ДНР, а также изложена взаимосвязь деятельности Народного Совета и
Аппарата Народного Совета Донецкой Народной Республики.
Твёрдое и неукоснительное следование требованиям Регламента – залог
легитимности принятых парламентом решений. Кстати, данный принцип
нередко нарушался в Украине. Приведу хотя бы такой пример: в ч. 1 ст. 66
закона «О регламенте Верховной Рады», принятого 10 февраля 2010 г.,
указывалось, что коалиция перестает существовать в трех случаях: с
77
прекращением полномочий ВР, по решению о самороспуске, а также в
ситуации, когда в ней оказывается меньше депутатов, чем определено
Конституцией. В ч. 2 этой же статьи говорилось, что в последних двух случаях
коалиция прекращает существование после того, как спикер сделает
соответствующее объявление на заседании парламента. Однако после того, как
осенью 2010-го была восстановлена Конституция в редакции 1996 г., регламент
ВР откорректировали в соответствии с ее положениями — все нормы,
касающиеся коалиции, изъяли. И хотя после победы евромайдана
(госпереворота) стране вернули политреформенную редакцию Основного
Закона, а изменения в регламент принимались почти полтора десятка раз, слово
«коалиция» в нем отсутствует. Это обстоятельство никак не помешало
проведению досрочных выборов в 2014-м, когда, напомню, коалиция распалась
из-за выхода «УДАРа» и «Свободы», и в тот же день спикер ВР Александр
Турчинов объявил о прекращении ее существования. Но тогда досрочные
выборы стали результатом консенсуса всех ведущих политических игроков —
не только внутренних, но и внешних.

3. Процедура, порядок внесения, рассмотрения и принятия проектов


нормативно-правовых и иных актов в Народном Совете ДНР

Процедура, порядок внесения, рассмотрения и принятия проектов


нормативно-правовых и иных актов в Народном Совете ДНР регулируется
прежде всего нормами Раздела 4 Регламента Народного Совета, утверждённого
Постановлением № 11 от 28 ноября 2014 года (Глава 12 «ПРОЦЕДУРА И
ФОРМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ВНЕСЕНИЯ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНО-
ПРАВОВЫХ И ИНЫХ АКТОВ В НАРОДНЫЙ СОВЕТ», ст.ст. 90-91; Глава 13
«ОФОРМЛЕНИЕ И ПОРЯДОК ПРОХОЖДЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ
ИЛИ ИНЫХ НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ В НАРОДНОМ СОВЕТЕ»,
ст.ст. 92-95; Глава 14 «ПРОЦЕДУРА РАССМОТРЕНИЯ И ПРИНЯТИЯ
ПРОЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ И ИНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКТОВ НАРОДНОГО СОВЕТА НА СЕССИИ НАРОДНОГО СОВЕТА», ст.ст.
96-103).
Как уже отмечалось, право законодательной инициативы в Народном
Совете принадлежит Главе ДНР, депутатам Народного Совета, его комитетам и
комиссиям, представительным органам местного самоуправления,
образованным на территории ДНР. Оно также принадлежит Верховному Суду
ДНР и Генеральному прокурору ДНР по вопросам их ведения (ст. 72
Конституции ДНР). Право внесения проектов нормативно-правовых и иных
актов реализуется субъектами законодательной инициативы ДНР в форме: а)
проекта нормативно-правового акта, проекта нормативно-правового акта о
78
внесении изменений в действующий нормативно-правовой акт либо о его
отмене в целом или в части; б) поправок и предложений к проекту нормативно-
правового акта, рассматриваемому Народным Советом ДНР.
Проекты нормативно-правовых и иных актов Народного Совета с
материалами к ним в день поступления передаются Председателю Народного
Совета (в случае его отсутствия - лицу, его замещающему) и по его резолюции
копируются и направляются для подготовки заключений. В частности: а) в
аппарат (в Управление по правовому обеспечению Народного Совета ДНР -
для правовой и лингвистической экспертизы, предоставления резолюции о
соблюдении процедуры представления проекта законодательного или иного
нормативно-правового акта, соответствии внесенного проекта конституции и
законам ДНР, внесения предложений в профильный Комитет; б) в Комитеты
Народного Совета - для предварительного рассмотрения, изучения и внесения
предложений и замечаний в указанный в резолюции Комитет (Комитет,
ведению которого подлежит соответствующий проект); в) в Администрацию
Главы ДНР - для ознакомления.
По просьбе, изложенной в сопроводительном письме, проект может быть
направлен для подготовки заключений в другие заинтересованные органы.
Срок подготовки заключений в таких случаях - до десяти дней. В
десятидневный срок, если в резолюции не указан иной, структуры, готовившие
заключения, представляют свои заключения через Управление по правовому
обеспечению деятельности Народного Совета. Управление регистрирует
поступившие материалы и направляет их субъекту законодательной
инициативы, внесшему проект, в профильный Комитет и другие комитеты
Народного Совета.
После этого профильный Комитет в пятидневный срок (если в резолюции
не указан иной) изучает поступившие заключения, обобщает полученные
замечания и предложения и готовит свое заключение по проекту. В
заключении профильного Комитета должны содержаться: анализ проекта на
предмет соответствия его действующему законодательству; обоснование
экономической либо иной целесообразности принятия проекта; вывод о
возможности или невозможности рассмотрения и принятия данного проекта
Народным Советом; указание сессии, конкретной пленарной недели, в
повестки дня которых предлагается включить данный вопрос; предполагаемый
докладчик (содокладчик) по данному вопросу. Заключение профильного
Комитета направляется в Координационный комитет Народного Совета для
учета при формировании проектов повесток дня сессии и очередных
пленарных заседаний, а также в Комитеты Народного Совета.
Случаи образования согласительной комиссии Народного Совета (обычно
если поступило несколько проектов законодательных и иных нормативных
79
правовых актов по одному и тому же вопросу) регулируются нормами ст. 95
Регламента.
Проект законодательного или иного нормативного правового или иного
акта включается в проекты повесток дня сессии, на пленарную неделю, на день
пленарного заседания и подлежит обсуждению в Народном Совете.
Обсуждение и принятие проектов законодательных и иных нормативных
правовых актов происходит на пленарном заседании Народного Совета и
осуществляется, как правило, в двух чтениях, если при этом в отношении
соответствующего проекта законодательного или иного нормативного
правового акта Народного Совета Донецкой Народной Республики не будет
принято иное решение (ст. 97 Регламента).
При рассмотрении проекта законодательного или иного нормативного
правового акта в первом чтении заслушивается доклад автора проекта и
содоклад профильного комитета (по его инициативе). Если проект разработан
коллективно депутатами Комитета, то с докладом выступает председатель
Комитета. В первом чтении обсуждаются основные концептуальные
положения проекта, высказываются замечания и предложения как в целом по
проекту, так и по отдельным его положениям. В случае одобрения проекта
Народный Совет определяет срок его представления для рассмотрения во
втором чтении. Решение по проекту нормативно-правового или иного акта,
рассмотренному в первом чтении, считается принятым, если за него
проголосовало большинство от конституционного числа депутатов. Проект же
законодательного или иного нормативного правового акта, не принятый в
первом чтении, направляется субъекту законодательной инициативы,
внесшему проект, для доработки с учетом замечаний и предложений,
поступивших при обсуждении. При этом Народный Совет вправе определить
своим решением профильный комитет для доработки проекта или создать
рабочую группу для его доработки. Проекты законодательных или иных
нормативных правовых актов, представляемые на рассмотрение Народного
Совета во втором чтении, вносятся в виде сравнительных таблиц (образец
прилагается в Приложении к Регламенту).
При рассмотрении проекта акта во втором чтении с докладом на
пленарном заседании Народного Совета выступает автор проекта. С его
согласия с докладом может выступать член рабочей группы по доработке
проекта или председатель Комитета. Обсуждение и принятие проекта
осуществляется, как правило, по каждой поправке отдельно. Поправки
считаются принятыми, если за них проголосовало большинство депутатов от
конституционного состава Народного Совета Донецкой Народной Республики.
После голосования по поправкам проект ставится на голосование в целом.
80
Оформление актов Народного Совета регулируется нормами ст. 103
Регламента. В частности, Председатель Народного Совета обязан подписать
законодательный или иной нормативный правовой акт Народного Совета
Донецкой Народной Республики в срок не более 3 дней со дня его принятия.
Законопроект, подписанный Председателем Народного Совета Донецкой
Народной Республики, направляется в установленном порядке в течение 5 дней
со дня его принятия Главе ДНР. Глава Республики обязан подписать принятый
Народным Советом законопроект в течение четырнадцати дней либо направить
его со своими предложениями о доработке или отклонении законопроекта.
Если возвращенный Главой ДНР законопроект будет вновь принят на
ближайшем пленарном заседании Народного Совета не менее чем двумя
третями голосов от общего состава Народного Совета, он подлежит
подписанию Главой Республики в течение семи дней и обнародованию. После
подписания Закона Главой ДНР, он направляется в пресс-центр для публикации
в официальном печатном органе Народного Совета и размещения на сайте
Народного Совета Донецкой Народной Республики, а также в Аппарат
Народного Совета - для учета, кодификации и систематизации в правовой базе
Донецкой Народной Республики. Иные вопросы учета, регистрации, рассылки
и хранения законодательных или иных нормативных правовых актов
Народного Совета определяются Координационным комитетом Народного
Совета ДНР.

4. Аппарат Народного Совета ДНР и его роль в обеспечении


правотворческой и иной деятельности Народного Совета

Прежде всего, напомню, что никакое государство невозможно без


наличия механизма или аппарата публичной власти. Механизм государства в
различные эпохи развития цивилизованного общества имел неодинаковую
структуру и функции. Продвигаясь по пути прогресса, человеческое общество
создавало такие государственные органы, которые в целом обеспечивали его
нормальное функционирование. Структурное и функциональное разнообразие
государственного механизма позволяет выделить его наиболее общие и
существенные признаки, характерные для подавляющего большинства
государств прошлого и современности.
Механизм государства — это система специальных органов и
учреждений, посредством которых осуществляется государственное
управление обществом и защита его основных интересов. Наиболее общие
характерные признаки государственного механизма (аппарата) выражаются в
следующем:
Во-первых, механизм государства состоит из людей, специально
занимающихся управлением (законотворчеством, исполнением законов, их
охраной от нарушений).
81
Во-вторых, государственный механизм представляет собой сложную
систему органов и учреждений, которые находятся в тесной взаимосвязи при
осуществлении своих непосредственных властных функций.
В-третьих, функции всех звеньев государственного аппарата
обеспечиваются организационными и финансовыми средствами, а в
необходимых случаях и принудительным воздействием.
В-четвертых, механизм государства призван надежно гарантировать и
охранять законные интересы и права своих граждан. Сфера властных
полномочий государственных органов ограничивается правом, которое
максимально обеспечивает гармоничные, справедливые отношения между
государством и личностью.
Одним из важных элементов такого механизма, складывающегося в
течение последних полутора-двух лет в Донецкой Народной Республике,
является Аппарат Народного Совета ДНР. Согласно пункту І.1 ныне
действующего Положения об Аппарате Народного Совета Донецкой Народной
Республики, утверждённого Постановлением Народного Совета ДНР от 23
октября 2015 г. № I-401П-НС «Аппарат Народного Совета Донецкой Народной
Республики (далее – Аппарат) является постоянно действующим органом,
осуществляющим правовое, организационное, документационное,
аналитическое, информационное, финансовое, материально-техническое
обеспечение деятельности депутатов Народного Совета, депутатских
объединений в Народном Совете, комитетов и комиссий Народного Совета,
Председателя Народного Совета, его Заместителя, создающим условия для
реализации Председателем Народного Совета и заместителем Председателя
Народного Совета конституционных полномочий по ведению заседаний,
организации служебного распорядка Народного Совета, взаимодействия с
депутатами Народного Совета, депутатскими объединениями, комитетами,
комиссиями Народного Совета и органами государственной власти Донецкой
Народной Республики».
В своей деятельности работники Аппарата руководствуются Конституцией
ДНР, законами, постановлениями Народного Совета, Регламентом Народного
Совета, распоряжениями Председателя Народного Совета, его заместителя (в
случаях исполнения обязанностей Председателя), Руководителя Аппарата
Народного Совета и указанным выше Положением. Он осуществляет свою
деятельность во взаимодействии с Администрацией Главы ДНР, аппаратами
Совета Министров ДНР, органов государственной власти, а также с другими
органами и организациями. (пп. І.2, І.4 Положения).
Структура Аппарата определяется пп. 1-4 радела ІІ указанного Положения.
В схематическом виде – см. на официальном сайте Народного Совета по Эл.
адресу http://dnrsovet.su/struktura-apparata-narodnogo-soveta-dnr/.
Аппарат состоит из следующих структурных подразделений:
82
Руководство Аппарата;
Секретариат Председателя Народного Совета;
Секретариат заместителя Председателя Народного Совета;
Секретариат Руководителя Аппарата;
Управление делами Аппарата Народного Совета, которое включает в
себя: отдел распорядительной работы и материально-технического
обеспечения; отдел бухгалтерского учета и финансового обеспечения; отдел по
связям с общественностью и взаимодействию со СМИ; отдел организационно-
методического и аналитического обеспечения; отдел кадров и государственной
службы; отдел внутренней безопасности; отдел документационного
обеспечения и делопроизводства; отдел информационно-технологического
обеспечения.
Управление правового обеспечения Аппарата Народного Совета, которое
включает в себя: отдел правовой и лингвистической экспертизы
законопроектов; отдел правового содействия депутатам Народного Совета;
отдел по работе с прохождением законопроектов; отдел учета и систематизации
законодательства.
Руководитель Аппарата Народного Совета ДНР назначается на должность
и освобождается от должности распоряжением Председателя Народного Совета
с согласия Народного Совета и по представлению Комитета Народного Совета
по этике, Регламенту и организации работы Народного Совета. Он несет
персональную ответственность за выполнение функций, возложенных на
Аппарат. Распоряжения, приказы и поручения Руководителя Аппарата по
вопросам, относящимся к его полномочиям, являются обязательными для
исполнения всеми работниками Аппарата. Руководитель Аппарата без
доверенности представляет Аппарат в органах государственной власти ДНР,
издает распоряжения по вопросам деятельности Аппарата, относящихся к его
компетенции, приказы по организационным вопросам внутренней деятельности
Аппарата, выдает доверенности на осуществление действий от имени
Аппарата, а также на представление и защиту интересов Народного Совета в
судах общей юрисдикции, арбитражных судах. Руководитель Аппарата
руководит его деятельностью, обеспечивает выполнение постановлений
Народного Совета, организует взаимодействие Аппарата с другими
организациями в рамках своих полномочий. Он является представителем
нанимателя для государственных служащих, замещающих должности
государственной службы Республики в Аппарате, издает приказы о приеме на
работу, увольнении с работы государственных служащих в Аппарате в рамках
своих полномочий, а так же утверждает перечень информации с ограниченным
доступом, подлежащей защите в Аппарате в соответствии с законодательством.
Работники Секретариата Председателя Народного Совета назначаются на
должность и освобождаются от должности приказом Руководителя Аппарата по
представлению Председателя Народного Совета. Работники Секретариата
заместителя Председателя Народного Совета назначаются на должность и
освобождаются от должности приказом Руководителя Аппарата по
представлению Заместителя Председателя Народного Совета. Работники
Секретариата Руководителя Аппарата назначаются на должность и
83
освобождаются от должности приказом Руководителя Аппарата. Остальные
работники Аппарата назначаются на должность и освобождаются от должности
приказом Руководителя Аппарата по представлению руководителей
соответствующих подразделений (отделов, Управлений) (пункты ІІ.1 –ІІ.4
Положения).
Основные функции структурных подразделений Аппарата определяются
нормами пп. 1-5 Раздела III Положения. Например, согласно пункту 2.7 Отдел
информационно-технологического обеспечения осуществляет информационно-
технологическое и телекоммуникационное обеспечение работы депутатов
Народного Совета и структурных подразделений Аппарата, организует
информационно-технологическое обеспечение.
Например, согласно пункту 3 этого раздела Управление правового
обеспечения осуществляет правовую и лингвистическую экспертизу
законопроектов и других нормативных правовых актов Народного Совета,
подготовку материалов, связанных с разработкой законопроектов и
законодательных предложений, разрабатывает либо принимает участие в
разработке по поручению руководства Народного Совета проектов
законодательных актов, актов комитетов и комиссий Народного Совета,
осуществляет контроль за подготовкой проектов законов и иных актов
Народного Совета относительно их юридического и редакционного
оформления, обеспечивает представительство Народного Совета в судебных
органах при рассмотрении дел, организует и осуществляет работу по правовому
анализу договоров, осуществляет подготовку соответствующих справочных и
аналитических материалов по вопросам, рассматриваемым Народным Советом,
проводит анализ практики применения действующего законодательства с
целью его усовершенствования и содействия реализации функции
парламентского контроля Народным Советом и его органами, а также
осуществляет правовое сопровождение заседаний Народного Совета, оказывает
правовое содействие депутатам и депутатским объединениям в Народном
Совете, комитетам и комиссиям Народного Совета в их законопроектной
работе, осуществляет учет и систематизацию законодательства Донецкой
Народной Республики, толкование и разъяснение положений законодательства
по обращениям депутатов Народного Совета, органов исполнительной власти,
органов местного самоуправления и отдельных граждан. Отдельными
подпунктами определены основные функции подразделений данного
Управления, в частности, Отдела правовой и лингвистической экспертизы
законопроектов, Отдела правового содействия депутатам Народного Совета,
Отдела по работе с прохождением законопроектов, Отдела учета и
систематизации законодательства.
Положения о структурных подразделениях Аппарата утверждаются
Руководителем Аппарата, а структура, штат, размер оплаты труда и условия
материально-технического обеспечения работников Аппарата, а также расходы
на содержание Аппарата определяются Председателем Народного Совета по
представлению Руководителя Аппарата в пределах сметы расходов на
содержание Народного Совета, утвержденных и предусмотренных в
Республиканском бюджете ДНР.
84
Должности в Аппарате устанавливаются в соответствии с Реестром
государственных должностей государственной гражданской службы Донецкой
Народной Республики и определяются штатным расписанием. Условия труда
работников Аппарата определяются законодательством ДНР о труде, о
государственной службе Донецкой Народной Республики, а также
должностными инструкциями. (Раздел IV Положения «Работники Аппарата»).
Ещё раз напомню, что именно Народный Совет ДНР - парламент
Донецкой Народной Республики является постоянно действующим высшим и
единственным законодательным (представительным) органом государственной
власти Донецкой Народной Республики. Согласно нормам ст. 63 Конституции
Народный Совет Донецкой Народной Республики - парламент Донецкой
Народной Республики является постоянно действующим высшим и
единственным законодательным (представительным) органом государственной
власти Донецкой Народной Республики. Он избирается сроком на четыре года
и состоит из 100 депутатов. Очевидно, что реализация законодательных и иных
функций любого парламента лежит в компетенции его депутатов и
парламентских органов. Однако эффективная, оперативная и действенная
реализация данных полномочий находится в прямой зависимости от
эффективности организации и качества работы его аппарата.

5. Правила юридико-технического оформления законопроектов.

Правила юридико-технического оформления законопроектов утверждены


Постановлением Народного Совета Донецкой Народной Республики от 19
февраля 2016 года №I-494П-НС и изложены в приложении к указанному
документу. Они разработаны в соответствии с Законом Донецкой Народной
Республики «О нормативных правовых актах», носят рекомендательный
характер и составлены с целью унификации требований к законопроектам. Эти
Правила достаточно объёмны и включают 137 пунктов. Они определяют
юридико-технические требования к составлению и оформлению
законопроектов и изменений в Конституцию Донецкой Народной Республики.
Правила рассчитаны на практическое применение субъектами права
законодательной инициативы при осуществлении законопроектной работы,
работы по внесению изменений в законы Донецкой Народной Республики.
Напомню, что согласно Конституции ДНР такими субъектами являются Глава
ДНР, депутаты Народного Совета Донецкой Народной Республики, его
комитеты и комиссии, представительные органы местного самоуправления,
образованные на территории ДНР. Право законодательной инициативы также
принадлежит Верховному Суду ДНР и Генеральному прокурору ДНР по
вопросам их ведения. (ч.1 ст 72 Конституции).
При этом следует учесть, что одним из важных условий эффективной
законотворческой и в целом нормотворческой деятельности Главы ДНР, Совета
Министров, как и любого правительства современного государства, равно как и
любого другого органа публичной власти, наделённого правом
законодательной инициативы, является их постоянная двусторонняя связь и
взаимодействие с органами исполнительной власти, государственными
85
хозяйственными объединениями, предприятиями, учреждениями и
организациями. Именно в этом взаимодействии фактически и осуществляется
процесс законотворчества. А значит и правила юридико-технического
оформления законопроектов важны и значимы для множества субъектов.
Цель указанных Правил состоит в обеспечении соответствия текстов
законов нормам современного русского литературного языка с учетом
функционально-стилистических особенностей юридических документов,
соблюдения правил и приемов юридической техники (пункт 4 Правил).
В частности, например, согласно пункту 5 Правил, наименование
законопроекта должно отражать его содержание и основной предмет правового
регулирования. В целях облегчения процессов применения, поиска и
систематизации наименование законопроекта должно быть точным, ясным и
максимально информационно насыщенным. В наименовании законопроекта
слова «Донецкая Народная Республика» либо «республиканский» не
употребляются, кроме случаев, когда они являются частью названия
должности, иного правового института либо их отсутствие искажает смысл
наименования.
Наименование законопроекта печатается прописными буквами
полужирным шрифтом по центру страницы. На первой странице законопроекта
в правом верхнем углу проекта закона печатается слово «Проект», которое
выравнивается по правой границе текстового поля, через межстрочный
интервал указывается субъект права законодательной инициативы и номер
депутатского удостоверения, в случае внесения проекта закона депутатом
Народного Совета ДНР.
При этом следует избегать сложных и неоправданно длинных
наименований, поскольку это затрудняет ссылку на данный закон в другом
нормативном правовом акте, актах применения права, документах и других
актах. Наименование закона, как правило, не должно состоять более чем из 30
слов. С целью правильного отображения предмета правового регулирования
проекта закона, облегчения восприятия, упрощения процессов поиска и
систематизации в отдельных случаях в наименовании законопроекта может
быть определена тематика вносимых изменений либо указана причина, в связи
с которой в закон вносятся изменения. Например: О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ
РЕСПУБЛИКИ В СФЕРЕ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ или О
ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ ЗАКОНЫ ДОНЕЦКОЙ
НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ В СВЯЗИ С УЧРЕЖДЕНИЕМ
ДОЛЖНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ
ПРЕДПРИНИМАТЕЛЕЙ либо О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В
НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ АКТЫ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ
РЕСПУБЛИКИ.
Конкретизация наименования законопроекта о внесении изменений
возможна только в том случае, если изменения вносятся не более чем в два
закона. Например: О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНЫДОНЕЦКОЙ
НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ «ОБ АВТОМОБИЛЬНЫХ ДОРОГАХ» И
«ОБ АВТОМОБИЛЬНОМ ТРАНСПОРТЕ». Если в наименовании
86
законопроекта необходимо указать закон Донецкой Народной Республики, то
указывается его полное наименование без даты и номера.
Если законопроектом вносятся изменения не более чем в две статьи
закона, то в его наименовании это указывается. Например: О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ В СТАТЬИ 2 И 3 ЗАКОНА ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ
РЕСПУБЛИКИ «О ТЕЛЕКОММУНИКАЦИЯХ».
Если в наименовании проекта необходимо указать несколько законов, то
они указываются обобщенно, с использованием словосочетаний «в некоторые
законы Донецкой Народной Республики в сфере», «в отдельные законы
Донецкой Народной Республики в сфере». Например: О ВНЕСЕНИИ
ИЗМЕНЕНИЙ В НЕКОТОРЫЕ ЗАКОНЫ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ
РЕСПУБЛИКИ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ ОТНОШЕНИЯ В СФЕРЕ
ЗДРАВООХРАНЕНИЯ или О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ОТДЕЛЬНЫЕ
ЗАКОНЫ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ В СФЕРЕ
СОЦИАЛЬНОЙ ПОДДЕРЖКИ И СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ
НАСЕЛЕНИЯ. Наименование проекта закона кавычками не выделяется. Точка
в конце наименования не ставится. Текст законопроекта отделяется от его
наименования двумя межстрочными интервалами. (пункты 6-12 Правил).
Отдельными пунктами правил регламентируются требования к
ПРЕАМБУЛЕ ЗАКОНОПРОЕКТА (пп. 13-17), к СОДЕРЖАНИЮ
ЗАКОНОПРОЕКТА (пп. 18-28), к ИЗЛОЖЕНИЮ ТЕКСТА ЗАКОНОПРОЕКТА
(пп. 29-34), к его СТРУКТУРЕ (пп. 35-49). Кроме того, в указанных Правилах
специально выписаны (сформулированы) ТРЕБОВАНИЯ К ОФОРМЛЕНИЮ
ПРИЛОЖЕНИЙ К ЗАКОНАМ (пп. 50-53), ТЕХНИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ К
ОФОРМЛЕНИЮ (пп. 54-56), ПОРЯДОК УПОТРЕБЛЕНИЯ ССЫЛОК (пп. 57-
70), ПОРЯДОК УКАЗАНИЯ ОФИЦИАЛЬНЫХ ИСТОЧНИКОВ
ОПУБЛИКОВАНИЯ (пп. 71-80), определены правила ВНЕСЕНИЯ
ИЗМЕНЕНИЙ В ЗАКОНЫ (пп. 81-135), а также ПОРЯДОК ПРИМЕНЕНИЯ
НАСТОЯЩИХ ПРАВИЛ (пп. 136-137).
Правила изложены достаточно ясно и чётко, сопровождаются
многочисленными примерами и даже для людей и организаций, не имевших
ранее отношения к законотворческой деятельности, содержат практические
советы и ответы, возникающие в процессе осуществления подобной
деятельности.
Например, они чётко определяют, что преамбула (введение) – это
самостоятельная часть законопроекта, которая не является обязательной. Как
правило, преамбула используется в том случае, когда требуется разъяснение
целей и задач принятия закона. При этом Преамбула: предваряет текст
законопроекта; не содержит нормативных предписаний; не содержит ссылок на
другие законы, подлежащие признанию утратившими силу или изменению в
связи с принятием закона; не формулирует предмет регулирования проекта
закона; не содержит нумерации.
Она должна быть изложена лаконично, не содержит частей и не делится
на статьи и в исключительных случаях может подразделяться на абзацы, а
структурные единицы законопроекта (главы, статьи и др.) не могут иметь
преамбулу (пп. 13-17 Правил).
87
То есть, даже для человека, ранее не имевшего отношения к практической
законотворческой деятельности, вполне ясной и очевидной становится
сущность понятия преамбулы к закону и выдвигаемые к ней требования с точки
зрения действующих правил юридико-технического оформления
законопроектов.
Не менее ясны и очевидны требования к содержанию законопроектов в
Донецкой Народной Республике. В частности, законопроект должен
устанавливать законодательное регулирование, единую практику
правоприменения определенных вопросов, устранять множественность
нормативных правовых актов, регулирующих один и тот же вопрос, либо
устранять имеющиеся в них противоречия, коллизии и пробелы. Изложение
основной части законопроекта при этом осуществляется с учетом: точного,
ясного и конкретного определения целей, задач и средств их достижения;
обеспечения реализации закона необходимыми финансовыми средствами;
определения механизмов исполнения закона; единообразия и простоты
построения однородных логико-стилистических структур.
Содержание законопроекта должно излагаться кратко и лаконично,
обеспечивая простоту, понятность и доступность. Положения законопроекта
должны быть сформулированы однозначно, с тем, чтобы исключить
возможность их различного толкования. Законопроект должен излагаться в
официально-деловом стиле, исключающем использование риторических фигур,
архаизмов, сленговых терминов и выражений. Употребление в законопроекте
экспрессивных речевых средств также является недопустимым.
Законопроект не должен дублировать положения уже принятых законов.
Он должен содержать только те положения, которые регулируют
взаимосвязанные друг с другом вопросы, запрещено включать в законопроект
явно невыполнимые предписания, а также положения, неисполнение которых
не влечет юридических последствий.
Не допускается использование в законопроекте слов и выражений, не
имеющих конкретного юридического содержания («усилить», «укрепить»,
«активизировать», «повысить» и проч.), в связи с чем затрудняется
осуществление контроля за исполнением положений закона. Является
недопустимым регламентирование вопросов путем использования общих по
форме и неконкретных по смыслу формулировок, в том числе путем так
называемых «законодательных обещаний».
В законопроекте должны быть даны определения используемых
технических, научных и специальных терминов, при условии, что данные
термины не были ранее определены в законодательстве.
Использование в законопроекте иностранных терминов и выражений
(заимствований) допускается исключительно в том случае, когда слово или
выражение иностранного происхождения отсутствует в русском языке либо
является общеупотребительным.
Слова и выражения в законопроекте используются в значении,
обеспечивающем их однозначное, точное понимание и единство с
терминологией, применяемой в действующем законодательстве Донецкой
Народной Республики. Не допускается обозначение одним термином
88
различных понятий, равно как и обозначение одного понятия разными
терминами. Является недопустимым использование узкоспециальных
терминов, не применяемых обычно при построении правовых норм.
Термины в законопроекте должны использоваться в том значении,
которое установлено действующим законодательством.
Конкретные наименования органов исполнительной власти Донецкой
Народной Республики в тексте законопроекта, как правило, не указываются,
вместо этого используются общие наименования – «орган исполнительной
власти». (Понятно почему: в Украине, например, структура и наименования
центральных органов исполнительной власти за четверть века менялись более
300 раз). Для обозначения центральных органов исполнительной власти
используется формулировка «республиканский орган исполнительной власти,
реализующий политику в сфере…»

Тема 5. Правотворческая деятельность Главы ДНР, Совета


Министров, органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления.
1. Конституционно-правовой статус Главы ДНР, его полномочия и
правотворческая деятельность.
2. Правовой статус Совета Министров, органов исполнительной власти и
органов местного самоуправления в ДНР и их правотворческая деятельность.

1. Конституционно-правовой статус Главы ДНР, его полномочия и


правотворческая деятельность.

Целостность и единство общества обеспечиваются не только


связывающими все социальные отношения общими принципами его устройства
и организации, но и соответствующим механизмом управления социальными
процессами, через который осуществляются функции, свойственные данному
обществу как организованной структуре. Таким механизмом являются система
государственной власти и система местного самоуправления (впрочем,
последняя может и отсутствовать, как это было, например, в системе советской
власти в СССР или в системе бюрократического центризма). Особое место в
этой системе всегда занимает глава государства.
В подавляющем большинстве стран мира глава государства выступает
носителем высшей исполнительной власти. В конституционных монархиях
главой государства формально считается монарх. На основе конституционных
норм или в силу сложившихся традиций монарх обладает рядом прав в
отношении парламента: правом созыва сессий, роспуска нижней палаты,
назначения членов верхней палаты, утверждения и опубликования законов, а в
некоторых случаях и правом «вето». В Японии, например, в соответствии с
действующей Конституцией, император по представлению парламента
утверждает премьер-министра, по представлению правительства —
председателя и членов Верховного суда, подтверждает назначение и отставку
членов правительства, созывает парламент, даст согласие на акты амнистии и
помилования. Обычно монарх считается верховным главнокомандующим и
89
представляет страну в международных отношениях. Фактически же все эти
полномочия от его имени осуществляются правительством и его органами.
Согласно той же Конституции Японии все действия императора, относящиеся к
делам государства, могут быть предприняты не иначе как по совету и с
одобрения правительства, и правительство несет за них ответственность.
В странах с республиканским правлением главой государства обычно
является президент. В целом полномочия президента сводятся к следующему:
президент принимает иностранных дипломатических представителей,
назначает послов; ратифицирует международные договоры и соглашения;
является главнокомандующим вооруженными силами страны.
В ряде стран в соответствии с конституционным законодательством
президент имеет право: распустить парламент, прервать сессию или отложить
ее созыв; отказать в одобрении законопроекта и передать его на вторичное
рассмотрение парламента. Наиболее широкими властными полномочиями
обладает глава государства в президентских республиках. Это характерно,
например, для США, где президент, кроме вышеперечисленных полномочий,
имеет право назначать и смещать министров (секретарей), а также всех высших
гражданских и военных чиновников. Он издает указы, которые регулируют
разнообразные стороны государственной жизни и являются актами высшей
исполнительной власти. Полномочия главы государства, как и других высших
органов государственной власти, обычно регулируются конституционным
правом.
Среди источников позитивного конституционного права важнейшее
место занимает конституция. Это основной закон всякого государства, хотя в
писаной форме его может и не быть (Великобритания). Однако конституция и
конституционное право могут формально существовать, но практически не
играть никакой роли вследствие перенесения центра тяжести на партийные
структуры власти (тоталитарные государства) либо демонтажа, развала
государственности. Для современной демократии главное заключается в
установлении реального конституционного строя, основанного на принципах
правового государства.
Кстати, большая часть неконтролируемых или мало контролируемых
дестабилизирующих процессов и явлений в современном мире (терроризм,
политический, религиозный, этнический радикализм, гражданские войны и т.п.)
являются прямым следствием ослабления или отсутствия государственных
институтов и деградации государств как таковых.
Существует целая группа стран, причём не только в Африке, Азии, на
Балканах, но и на постсоветском пространстве, и Украина яркий тому пример, в
которых государственное начало слабеет из-за разложения и деградации
государственного управления. Ситуация в них характеризуется массовой
коррупцией, неэффективностью и цинизмом бюрократического аппарата,
неспособностью правоохранительной системы обеспечивать безопасность и
правопорядок, выходом ряда институтов из под контроля центральных властей,
недееспособностью системы здравоохранения и образования, то есть
неспособностью государства исполнять свои функции, даже минимальные.
90
Основные принципы системы органов государственной власти и системы
органов местного самоуправления закрепляют нормы конституционного
(государственного) права, которые в том числе определяют виды органов
государственной власти, правовой статус главы государства, органов
законодательной, исполнительной и судебной власти, порядок их образования,
компетенцию, формы деятельности, формы издаваемых ими актов, систему
органов местного самоуправления. Такой правовой регламентацией
обеспечивается управление обществом, основанное на четком согласовании и
соподчинении всех организационных структур, задействованных в процессе
реализации властных функций по управлению обществом.
Особую актуальность в современном мире приобретает категория
«управляемость» социальными системами. Её можно определить как свойство
социальной системы, отражающее её способность гасить и предотвращать
конфликты и кризисы, которые могут угрожать стабильности системы и
безопасности её участников, а также способность контролировать и
рационально направлять главные процессы. Уровень управляемости зависит от
трёх категорий факторов. Во-первых, от природы, количества и качества
субъектов регулирования. При этом ключевым субъектом такого
регулирования выступает государство, его органы и должностные лица. Во-
вторых, от действий по такому регулированию и их совместимости друг с
другом. В-третьих, от норм, правил, механизмов, институтов и режимов такого
регулирования, в том числе и в значительной степени от качества норм
конституционного права.
Украинские кризисы (политический, экономический, социальный,
нравственный, интеллектуальный, управленческий), приведшие к
государственному перевороту, уходу Крыма и Севастополя, гражданской войне
на Донбассе, вызваны целым комплексом внутренних и внешних причин.
Неумение и нежелание жить в соответствии с Конституцией – одна из них.
Кстати, в Конституции Украины (впрочем, как и в абсолютном большинстве
конституций современных государств) закреплён принцип верховенства права:
«В Украине признается и действует принцип верховенства права. Конституция
Украины имеет высшую юридическую силу. Законы и иные нормативно-
правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны
соответствовать ей. Нормы Конституции Украины являются нормами прямого
действия. Обращение в суд для защиты конституционных прав и свобод
человека и гражданина непосредственно на основании Конституции Украины
гарантируется» [ст. 8]. Реализация этого принципа является безусловным и
необходимым условием продвижения общества к достижению
конституционного идеала суверенного и независимого, демократического,
социального, правового государства. Однако она вряд ли возможна в
государстве, где ни граждане, ни элиты, не знают и не ценят конституцию.
Конституционно-правовой статус Главы ДНР определяется, прежде
всего, нормами Главы 4 Конституции ДНР «ГЛАВА ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ
РЕСПУБЛИКИ» (ст.ст. 56-62). В частности, согласно нормам ст. 56 Глава ДНР
является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти
Донецкой Народной Республики. Он в установленном порядке принимает меры
91
по защите прав и свобод человека и гражданина, обеспечивает согласованное
функционирование и взаимодействие органов государственной власти ДНР, в
соответствии с Конституцией и законами ДНР определяет основные
направления развития Республики, представляет её в отношениях с
иностранными государствами и вправе подписывать международные договоры
от имени ДНР. В течение срока своих полномочий Глава ДНР не может
являться депутатом Народного Совета Донецкой Народной Республики и не
может занимать никакие другие должности в государственных и общественных
органах, предпринимательских структурах. Он обладает неприкосновенностью.
Он избирается гражданами Донецкой Народной Республики на основе
всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании
сроком на четыре года и не может замещать указанную должность более двух
сроков подряд (части 1, 2 ст. 57).
Полномочия Главы ДНР определены нормами ст. 59 Конституции. В
частности, Глава Донецкой Народной Республики:
1) обеспечивает соблюдение прав и свобод человека, Конституции и
законов Донецкой Народной Республики, ее международных обязательств;
2) формирует в соответствии с законом Совет Министров Донецкой
Народной Республики и принимает решение о его отставке;
3) официально представляет государство в международных делах,
подписывает международные договоры;
4) принимает меры по обеспечению безопасности и территориальной
целостности Донецкой Народной Республики, формирует и возглавляет
Совет Безопасности, статус которого определяется законом;
5) является главнокомандующим Вооруженных Сил Донецкой
Народной Республики;
6) в интересах обеспечения безопасности граждан вводит в
соответствии с законом чрезвычайное и военное положение в Донецкой
Народной Республике с последующим утверждением Народным Советом
Донецкой Народной Республики;
7) представляет в Народный Совет Донецкой Народной Республики
ежегодные отчеты о результатах деятельности Совета Министров Донецкой
Народной Республики;
8) обладает правом законодательной инициативы в Народном
Совете Донецкой Народной Республики;
9) вправе требовать созыва внеочередного заседания Народного
Совета Донецкой Народной Республики, а также созывать вновь
избранный Народный Совет на первое заседание ранее срока, установленного
для этого настоящей Конституцией;
10) вправе участвовать в заседании Народного Совета Донецкой
Народной Республики с правом совещательного голоса;
11) распускает Народный Совет Донецкой Народной Республики в
случаях и в порядке, предусмотренных настоящей Конституцией;
92
12) решает в соответствии с законом вопросы гражданства Донецкой
Народной Республики;
13) осуществляет помилование;
14) награждает государственными наградами, присваивает почетные,
воинские и специальные звания;
15) формирует Администрацию Главы Донецкой Народной
Республики;
16) представляет в Народный Совет Донецкой Народной Республики
кандидатуры Председателя Национального банка, Генерального прокурора,
других должностных лиц в соответствии со своими полномочиями, а также
входит в Народный Совет Донецкой Народной Республики с
представлениями об их освобождении от должности;
17) приостанавливает или отменяет действие постановлений и
распоряжений Совета Министров Донецкой Народной Республики, актов
министерств и иных органов исполнительной власти Донецкой Народной
Республики;
18) подписывает и обнародует законы Донецкой Народной
Республики либо отклоняет их;
19) осуществляет иные полномочия в соответствии с настоящей
Конституцией и законами Донецкой Народной Республики.
Согласно нормам ст. 60 Конституции Глава ДНР на основании и во
исполнение Конституции и законов Донецкой Народной Республики издает
указы (постановления) и распоряжения, обязательные для исполнения на всей
территории ДНР. Эти указы и распоряжения не должны противоречить
Конституции и законам ДНР. Правовые акты Главы ДНР, а также нормативные
правовые акты органов исполнительной власти ДНР направляются в Народный
Совет ДНР в сроки, установленные законом. Народный Совет вправе
обратиться к Главе ДНР или в органы исполнительной власти с предложением
о внесении изменений в такие акты, а также вправе обжаловать указанные акты
в судебном порядке.
При этом ст. 62 Конституции предусматривает, что в случае досрочного
прекращения полномочий Главы ДНР, а также в случаях, когда Глава
Республики временно не может исполнять свои обязанности, их временно
исполняет первый заместитель Председателя Совета Министров ДНР, а в
случае если Глава ДНР не совмещает свою должность с должностью
Председателя Совета Министров, - Председатель Совета Министров Донецкой
Народной Республики. Временно исполняющий обязанности Главы ДНР не
вправе распускать Народный Совет, а также вносить предложения об
изменении Конституции.
При осуществлении своей деятельности Глава ДНР, как и Народный
Совет, опирается, прежде всего, на соответствующий Аппарат.
Этот аппарат включает Руководство Администрации Главы ДНР в лице
Руководителя Администрации Главы ДНР, его Первого заместителя, а также
ряд структурных подразделений, в частности, Государственно – правовое
93
Управление, Управление внутренней и внешней политики, Управление
государственной службы, кадров и наград, Управление стратегии развития
промышленности, Контрольно-ревизионное Управление, Управление делами,
Секретариат Главы ДНР.
Так например, Государственно – правовое Управление обеспечивает
деятельность Главы Республики по правовым вопросам. Оно осуществляет
правовое обеспечение деятельности Администрации и информационно-
консультационное обеспечение деятельности подразделений Администрации;
оказывает консультативно — методическую помощь Аппарату Совета
Министров, министерствам, органам исполнительной власти и органам
государственной власти по правовым вопросам.
Управление внутренней и внешней политики обеспечивает реализацию
единой государственной политики в сфере развития местного самоуправления,
общественно-политических, социальных, национальных и религиозных
отношений, а также взаимодействие с органами государственной власти
республики, органами местного самоуправления, ЦИК, депутатами Народного
Совета, общественными организациями, политическими партиями и
движениями, изучение и мониторинг социально-экономической, общественно-
политической обстановки в республике, подготовку протокольного
обеспечения рабочих совещаний, выездных встреч, имиджевых торжественных
мероприятий, пресс-конференций. К задачам данного подразделения лтносятся
также обеспечение реализации единой информационной политики Главы ДНР;
содействие Главе ДНР в обеспечении реализации на территории иностранных
государств государственной политики ДНР, а также на территории ДНР
политики в сфере внешних связей и межрегионального сотрудничества.
Контрольно-ревизионное Управление обеспечивает осуществление
государственного финансового контроля над использованием и сохранением
государственных финансовых ресурсов, необоротных и других активов,
правильностью определения потребности в бюджетных средствах и взятия
обязательств; осуществление государственного финансового контроля над
эффективным использованием средств и имущества, состоянием и
достоверностью бухгалтерского учета и финансовой отчетности в
министерствах и других органах исполнительной власти, в государственных
фондах, бюджетных учреждениях и у субъектов хозяйствования независимо от
форм собственности.
С целями других структурных подразделений, а также и с их
руководителями можно ознакомиться на Официальном сайте Донецкой
Народной Республики по Эл. адресу: http://dnr-online.ru/administraciya-glavy-
dnr/.
На этом же сайте можно ознакомиться с указами и распоряжениями
Главы ДНР, с приказами Администрации Главы ДНР по Эл. адресу: http://dnr-
online.ru/akty-glavy-respubliki-dnr-2/.

2. Правовой статус Совета Министров, органов исполнительной


власти и органов местного самоуправления в ДНР и их правотворческая
деятельность.
94

Конституционно-правовой статус Совета Министров Донецкой Народной


Республики определяется, прежде всего, нормами Главы 6 Конституции ДНР
(ст.ст. 75-79). В частности согласно положениям ст. 75 Конституции
исполнительную власть в Донецкой Народной Республике осуществляют Глава
ДНР, Совет Министров ДНР и иные органы исполнительной власти ДНР. Совет
Министров является постоянно действующим высшим исполнительным
органом государственной власти Донецкой Народной Республики. Глава ДНР
может совмещать или не совмещать свою должность с должностью
Председателя Совета ДНР. В состав Совета Министров входят Глава ДНР,
первые заместители и заместители Главы ДНР, министры ДНР, а в случае, если
Глава ДНР не совмещает свою должность с должностью Председателя Совета
Министров, - также Председатель Совета Министров и его заместители. По
решению Главы ДНР в состав Совета Министров могут входить руководители
иных органов исполнительной власти Донецкой Народной Республики. На
членов Совета Министров распространяются ограничения, установленные
законом. Совет Министров ДНР обеспечивает исполнение Конституции,
законов и иных нормативных правовых актов ДНР на территории Республики.
Глава ДНР в соответствии Конституцией и законами ДНР определяет основные
направления деятельности Совета Министров и организует его работу. В случае
если Глава ДНР не совмещает свою должность с должностью Председателя
Совета Министров, работу Совета Министров организует Председатель Совета
Министров ДНР. Финансирование Совета Министров и возглавляемых им
органов исполнительной власти ДНР осуществляется за счет средств бюджета
Республики, предусмотренных отдельной статьей. Совет Министров ДНР
обладает правами юридического лица, имеет гербовую печать.
Первые заместители и заместители Главы ДНР, а в случае если Глава
Республики не совмещает свою должность с должностью Председателя Совета
Министров, - Председатель Совета Министров ДНР и его заместители,
назначаются Главой ДНР с согласия Народного Совета. Предложения о
кандидатурах на указанные должности вносятся в Народный Совет Главой
Республики. Министры и руководители иных органов исполнительной власти
назначаются Главой Донецкой Народной Республики (ст. 76 Конституции).
В настоящее время в состав Совета Министров ДНР входят Председатель
Совета министров (им является Глава ДНР), Министр внутренних дел, Министр
государственной безопасности, Министр доходов и сборов, Министр
здравоохранения, Министр культуры, Министр молодежи, спорта и туризма,
Министр обороны, Министр образования и науки, Министр связи, Министр
строительства и жилищно-коммунального хозяйства, Министр по вопросам
гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий
стихийных бедствий, Министр транспорта, Министр труда и социальной
политики, Министр финансов, Министр экономического развития, И.о.
министра агропромышленной политики и продовольствия, И. о. министра
иностранных дел, И.о. министра информации, И.о. министра промышленности
и торговли, И.о. министра юстиции.
95
Компетенция (т.е. совокупность полномочий) Правительства определена
в ст. 77 Конституции. В частности, Совет Министров ДНР:
разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного
социально-экономического развития Республики;
обеспечивает в пределах своих полномочий проведение единой
государственной политики в области финансов, науки, образования, культуры,
здравоохранения, физической культуры и спорта, социального обеспечения,
безопасности дорожного движения и экологии;
осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации,
обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране
собственности и общественного порядка, противодействию терроризму и
экстремизму, борьбе с преступностью;
осуществляет в пределах своих полномочий меры по обеспечению
государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов
человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения
к религии и других обстоятельств; предотвращению ограничения прав и
дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой
или религиозной принадлежности;
разрабатывает для представления Главой ДНР в Народный Совет ДНР
проект бюджета Республики и проекты программ социально-экономического
развития Республики;
обеспечивает исполнение бюджета ДНР, готовит отчет о его исполнении,
а также отчеты о выполнении программ социально-экономического развития
Республики;
формирует иные органы исполнительной власти ДНР;
управляет и распоряжается государственной собственностью Республики
в соответствии с законами ДНР;
вправе предложить органу местного самоуправления, выборному или
иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с
законодательством ДНР изданные ими правовые акты в случае, если указанные
акты противоречат Конституции, законам и иным нормативным правовым
актам ДНР, а также вправе обжаловать указанные акты в судебном порядке;
осуществляет иные полномочия, установленные настоящей Конституцией
и законами Донецкой Народной Республики.
Согласно положениям ст. 78 Конституции Совет Министров ДНР на
основании и во исполнение Конституции и законов Донецкой Народной
Республики издает постановления и распоряжения. Постановления и
распоряжения Совета Министров ДНР, принятые в пределах его полномочий,
обязательны к исполнению в Республике. Они не должны противоречить
Конституции и законам Донецкой Народной Республики. Акты министерств и
иных органов исполнительной власти ДНР в случае их противоречия
Конституции и законам ДНР, постановлениям Совета Министров ДНР могут
быть отменены Главой Донецкой Народной Республики.
Согласно части 8 ст. 75 Конституции ДНР порядок деятельности Совета
Министров определяется утверждаемым им регламентом.
96
В частности, своим Постановлением № 5-2 от 09.04.2015 г. Совет
Министров ДНР утвердил «Регламент организации подготовки и проведения
заседаний Совета Министров Донецкой Народной Республики», который
состоит из 4-х разделов и 53 пунктов. Именно данный Регламент установил
правила организации подготовки и проведения заседаний Совета Министров.
Совет Министров на основании и во исполнение Конституции, законов и
других нормативных правовых актов ДНР издает постановления и
распоряжения, обязательные к исполнению в Республике. Акты Совета
Министров подписываются Председателем Совета Министров, вступают в
силу и подлежат опубликованию в установленном порядке. Приложения к
актам Совета Министров подписываются Руководителем Аппарата Совета
Министров. В Совете Министров подлежат рассмотрению проекты законов,
подготовленные в республиканских органах исполнительной власти,
предложения Главе ДНР об издании указов и распоряжений Главы ДНР,
постановлений и распоряжений Совета Министров, а в случаях,
предусмотренных законодательством, - проекты других актов (пп. 4, 5, 7).
Проекты актов и другие документы могут вноситься на рассмотрение в
Совет Министров членами Совета Министров, руководителями иных органов
исполнительной власти или лицами, исполняющими их обязанности.
Результаты рассмотрения в Совете Министров проектов актов и других
документов оформляются актами Совета Министров, протоколами заседаний
Совета Министров. Акты Совета Министров, протоколы заседаний и
совещаний, проводимых в Совете Министров, резолюции Председателя Совета
Министров и его заместителей по рассмотренным в Совмине документам
оформляются и рассылаются Аппаратом Совета Министров (пп. 9, 11, 16).
Члены Совета Министров планируют свою деятельность с учетом
необходимости участия в мероприятиях, проводимых Главой ДНР, заседаниях
Совета Министров, образуемых Советом Министров координационных и
совещательных органов, а также в других обязательных для членов Совета
Министров плановых мероприятиях. Рассмотрение вопросов на заседаниях
Совета Министров, как правило, планируется.
Министерства и другие органы исполнительной власти не позднее, чем за
десять дней до очередного заседания Совета Министров направляют в Аппарат
Совета Министров проекты актов Совета Министров. К проектам актов Совета
Министров прилагается пояснительная записка, которая должна содержать
следующие сведения: а) наименование вопроса и краткое обоснование
необходимости его рассмотрения на заседании Совета Министров; б) общую
характеристику и основные положения вопроса; в) форму предлагаемого
решения; г) перечень соисполнителей; д) согласования или заключения органов
государственной власти по проекту акта Совета Министров (в случае наличия
таковых). Проект акта Совета Министров подлежит согласованию с
заинтересованными органами исполнительной власти, если такое согласование
является обязательным в соответствии с законодательством ДНР, а также, если
проект акта содержит положения межотраслевого значения или
предусматривает совместную деятельность органов исполнительной власти.
97
Проект акта Совета Министров, оказывающий влияние на доходы или
расходы бюджета любого уровня или значения, а также государственные
внебюджетные фонды подлежит направлению в Министерство финансов ДНР
на заключение, в котором дается оценка финансовых последствий принятия
соответствующих актов Совета Министров для указанных бюджетов и
внебюджетных фондов. Орган исполнительной власти обязан согласовать либо
отказать в согласовании проекта акта Совета Министров, с указанием
оснований такого отказа, а Министерство финансов предоставить заключение
финансовых последствий акта Совета Министров в десятидневный срок с
момента получения такого проекта акта Совета Министров.
Поступившие в Аппарат Совета Министров проекты актов Совета
Министров в течении трех дней рассылаются членам Совета Министров для
ознакомления и внесения своих предложений. Предложения членов Совета
Министров к проектам актов Совета Министров направляются в Аппарат
Совета Министров не позднее чем через десять дней с момента их рассылки.
Указанный десятидневный срок, в исключительных случаях, может быть
продлен по решению Председателя Совета Министров или Руководителя
Аппарата Совета Министров.
Проект повестки дня очередного заседания Совета Министров
формируется из поступивших в соответствии с Регламентом проектов актов
Совета Министров. Проекты актов Совета Министров подготовленные с
нарушением настоящего Регламента в повестку дня очередного заседания
Совета Министров не включаются, такие проекты, после устранения
недостатков, могут быть включены в повестку дня следующего заседания
Совета Министров.
Проект повестки дня очередного заседания Совета Министров
формируется Руководителем Аппарата Совета Министров и согласовывается с
Председателем Совета Министров и Руководителем Администрации Главы
Донецкой Народной Республики не позднее, чем за три дня до заседания.
Рассмотрение на заседаниях дополнительных (внеплановых) вопросов
осуществляется по решению Председателя Совета Министров (пп. 19-31).
Очередные заседания Совета Министров проводятся по утвержденному
плану в определенный день недели, но не реже 1 раза в месяц. Внеочередные
заседания Совета Министров проводятся по решению Председателя Совета
Министров (пп. 31-32 Регламента).
Решения, принятые на заседании Совета Министров, оформляются
протоколом. Протокол заседания Совета Министров оформляется Аппаратом
Совета Министров в течение 24 часов после окончания заседания и
подписывается Руководителем Аппарата Совета Министров и ответственным
лицом Аппарата Совета Министров. В случае необходимости доработки
проектов постановлений и распоряжений Совета Министров, иных
рассмотренных на заседании актов, по которым высказаны предложения и
замечания, Совет Министров дает поручения министерствам, иным органам
исполнительной власти. Если срок доработки специально не оговаривается, то
она осуществляется в срок до 10 дней (пп. 52-53 Регламента).
98
Важную роль в обеспечении разноплановой, в том числе
нормотворческой, деятельности Совета Министров играет Аппарат Совета
Министров. Он был создан 9 декабря 2014 г. Распоряжением Председателя
Совета Министров ДНР № 1 «Об образовании Аппарата Совета Министров
Донецкой Народной Республики». В связи с этим, а также последующим
утверждением «Положения об Аппарате Совета Министров» Глава ДНР (Указ
№ 6 от 12.01.2015 г.) упразднил должность Министра Совета Министров. А 20
февраля 2015 г. было реорганизовано Министерство Совета Министров –
Управление делами Совета Министров, путём его присоединения к Аппарату
Совета Министров ДНР (Распоряжение Председателя Совета Министров № 1).
Аппарат Совета Министров Донецкой Народной Республики –
государственный орган, образованный для обеспечения деятельности Совета
Министров ДНР и его Председателя, а также для организации контроля за
выполнением органами исполнительной власти принятых им решений и
поручений.
В своей работе Аппарат Совета Министров руководствуется
Конституцией, законами Донецкой Народной Республики, «Положением об
Аппарате Совета Министров ДНР» (Постановление №13-35 от 22.07.2015 г.) и
другими нормативно-правовыми актами. Первая организационная структура
Аппарата Совета Министров была утверждена Постановлением Совета
Министров №2-27 от 27.02.2015 г. В настоящее время действует утверждённая
Указом Главы Донецкой Народной Республики № 229 от 29.05.2015 г. новая
структура Аппарата Совета Министров. Структура Аппарата Совета
Министров включает в себя руководство Аппарата и подразделения –
департаменты, в том числе: — административный департамент; — правовой
департамент; — департамент государственной службы и кадров; —
департамент контроля и проверки решений; — департамент управления
делами; — финансовый департамент. (Подробнее см.: http://dnr-
online.ru/apparat-soveta-ministrov/).
При всей важности нормативных актов Главы ДНР и Совета Министров
не менее важную роль в правотворчестве в Республике имеют и другие органы
Донецкой Народной Республики. В соответствии с Законом ДНР от 4 апреля
2015 года «О системе органов исполнительной власти Донецкой Народной
Республики» систему органов исполнительной власти Донецкой Народной
Республики, правовые основы ее организации и деятельности, а также
основные полномочия органов исполнительной власти ДНР определяет именно
указанный Закон.
Орган исполнительной власти Донецкой Народной Республики – это
государственный орган ДНР, осуществляющий в пределах своей компетенции
государственное управление и включенный в структуру исполнительных
органов государственной власти ДНР. Система органов исполнительной власти
ДНР - юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность
различных по своей организационно-правовой форме органов государственной
власти Донецкой Народной Республики, соподчиненных на основе разделения
компетенции между ними и образующих целостность в процессе реализации
исполнительной власти на территории ДНР. Структура органов
99
исполнительной власти ДНР - внутренняя форма взаимодействия органов
исполнительной власти ДНР, входящих в систему органов исполнительной
власти ДНР и созданных в соответствии с Конституцией ДНР и настоящим
Законом. При этом компетенция органа исполнительной власти ДНР – это
совокупность его полномочий по осуществлению определенных
управленческих функций, а его полномочия - это права и обязанности органа
исполнительной власти в отношении принятия правовых актов, а также
осуществления иных государственно-властных действий в сфере его
деятельности (ст. 1 Закона).
Исполнительную власть в Донецкой Народной Республики возглавляет
Глава ДНР, осуществляет Совет Министров и иные органы исполнительной
власти ДНР в соответствии с Конституцией и законами ДНР. Систему органов
исполнительной власти Донецкой Народной Республики составляют: Совет
Министров ДНР; министерства ДНР; государственные комитеты ДНР; службы
ДНР; агентства ДНР; инспекции ДНР; иные органы исполнительной власти
ДНР (ч.1 ст. 2, ст. 9 Закона).
Полномочия республиканских органов исполнительной власти Донецкой
Народной Республики, в том числе в сфере нормотворческой деятельности
определяются ст. 30 указанного выше Закона. В частности эти органы в
пределах предоставленных им полномочий и в установленном порядке:
осуществляют от имени Донецкой Народной Республики управление и
регулирование в установленной сфере деятельности; разрабатывают и
реализуют социально- экономическую и иную государственную политику в
установленной сфере деятельности; осуществляют контроль за исполнением
нормативных правовых актов Главы ДНР и Совета Министров, своих правовых
актов в установленной сфере деятельности; по поручению Главы ДНР
разрабатывают законопроекты для их представления в Народный Совет в
установленном порядке; предложения в государственные программы, после
утверждения - участвуют в их реализации; исполняют законы и иные
нормативные правовые акты ДНР путем проведения конкретных мероприятий
и организации работы в подведомственных учреждениях, организациях,
предприятиях, осуществляют контроль за их исполнением; заключают
договоры и соглашения; организуют взаимодействие с соответствующими
республиканскими органами исполнительной власти, территориальными
органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в
установленной сфере деятельности; проводят кадровую политику в
установленной сфере деятельности, организуют подготовку, переподготовку и
повышение квалификации кадров; осуществляют руководство деятельностью
подведомственных учреждений, организаций, предприятий; осуществляют
иные полномочия в соответствии с Конституцией ДНР, законами ДНР и иными
нормативными правовыми актами ДНР.
Правовая основа и субъекты правотворчества в Донецкой Народной
Республике, включая республиканские органы исполнительной власти; система
нормативных правовых актов ДНР и их иерархия; планирование, порядок
подготовки проекта, требования к оформлению нормативных правовых актов в
ДНР, рассмотрение, принятие (издание), регистрация нормативных правовых
100
актов, порядок их официального опубликования (обнародования) и вступления
в силу, их изменение и утрата ими юридической силы, а также вопросы
реализации, мониторинга, официального толкования и систематизации
нормативных правовых актов в Республике регулируются, прежде всего,
нормами Закона Донецкой Народной Республики от 07.08.2015 г. «О
нормативных правовых актах», а также соответствующими профильными
законами и Положениями о конкретных республиканских органах
исполнительной власти ДНР.
Согласно нормам ст. 47 указанного выше закона республиканские органы
исполнительной власти в установленном порядке по вопросам своего ведения
принимают нормативные правовые акты (правила, положения, регламенты,
инструкции, методические документы), а также распорядительные акты,
обязательные для исполнения всеми подведомственными данному органу
организациями, учреждениями и предприятиями. Виды правовых актов,
издаваемых органом исполнительной власти ДНР, определяются положением
об этом органе. В случаях, установленных законами ДНР, правовыми актами
Главы ДНР, нормативными правовыми актами Совета Министров,
республиканский орган исполнительной власти вправе издавать нормативные
правовые акты, обязательные для исполнения другими органами
исполнительной власти, государственными органами, органами местного
самоуправления. Нормативные правовые акты республиканских органов
исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека
и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие
межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, а также
обязательному официальному опубликованию в установленном порядке.
Правовые акты республиканских органов исполнительной власти ДНР могут
быть в установленном порядке обжалованы в суд.
Согласно нормам ст. 48 указанного выше закона территориальные органы
в пределах своей компетенции издают приказы и другие распорядительные
правовые акты. Республиканские органы исполнительной власти ДНР вправе
приостановить действие либо отменить правовой акт своего территориального
органа.
В соответствии с нормами ст. 61 указанного выше закона
республиканские органы исполнительной власти ДНР в установленном порядке
направляют своих представителей для участия в разработке и рассмотрении
законопроектов в комитетах Народного Совета, в обсуждении вопросов,
входящих в компетенцию Народного Совета, на его заседаниях и
парламентских слушаниях. Предложения республиканских органов
исполнительной власти ДНР о разработке проектов законов, о внесении
изменений и дополнений в законы и иные предложения по вопросам
законодательной деятельности, связанные с реализацией Главой ДНР права
законодательной инициативы, а также проекты текстов соответствующих
нормативных правовых актов вносятся на рассмотрение Главы ДНР в
установленном порядке. В соответствии с законами ДНР и Регламентом
Народного Совета республиканские органы исполнительной власти готовят
заключения, отзывы на законопроекты и иные правовые акты, рассматриваемые
101
Народным Советом, представляют справочные и иные материалы
информационного характера, а также необходимые документы.
В соответствии с нормами предпоследней, 62-й статьи указанного выше
закона республиканские органы исполнительной власти ДНР, их
территориальные органы осуществляют свою деятельность на территории во
взаимодействии с органами местного самоуправления, оказывают органам
местного самоуправления по их просьбе необходимую помощь в
осуществлении их деятельности. Указанные органы обязаны принимать
соответствующие меры по обращениям органов местного самоуправления.
Правда, с реализацией полномочий органов местного самоуправления, в
том числе правотворческих, в Донецкой Народной Республике существуют
серьёзные проблемы. Согласно нормам ст. 82 и ст. 83 Конституции ДНР в
Донецкой Народной Республике признается и гарантируется местное
самоуправление. Местное самоуправление в ДНР обеспечивает в соответствии
с настоящей Конституцией и законом Донецкой Народной Республики
самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,
пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное
самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов и
других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы
местного самоуправления. Органы местного самоуправления не входят в
систему органов государственной власти ДНР. Организация местного
самоуправления в ДНР, полномочия и порядок деятельности органов местного
самоуправления определяются законом Донецкой Народной Республики.
Согласно части 6 ст. 86 Конституции (Глава 10, Переходные положения)
до избрания органов местного самоуправления на основании настоящей
Конституции главы органов местного самоуправления назначаются Главой
Донецкой Народной Республики. Закон Донецкой Народной Республики «О
местных выборах Донецкой Народной Республики» был принят Народным
Советом ещё 28 ноября 2014 года, однако его реализация наталкивается на
мощное политическое противодействие нынешнего руководства Украины и её
западных союзников. К этому добавляется и то обстоятельство, что
значительная часть депутатов местных советов, сельских, поселковых,
городских голов, служащих в органах местного самоуправления покинули свои
должности, да и территорию ДНР.
Между тем, и в Украине, и в России, и в ДНР реформирование системы
местного самоуправления, безусловно, относится к тематике, имеющей
чрезвычайно выразительную научную и практическую актуальность. Ведь
современное демократическое, социальное и правовое государство возможно
только при наличии полноценного и эффективного местного самоуправления.
И дело даже не столько в том, что громоздкая, малоэффективна, внутренне
противоречивая система организации публичной власти на местах не
соответствует европейским стандартам, а в том, что создание комфортной
среды обитания, точнее, жизнь, жизнедеятельности каждого человека и каждой
семьи как раз и является главной задачей этой власти. Осознавая этот
очевидный факт на основании части 6 ст. 86 Конституции Главой Донецкой
Народной Республики были изданы Указ № 13 от 19.01.2015 г. «О принятии
102
временного (типового) положения о местных государственных администрациях
в Донецкой Народной Республике», Указ № 178 от 06.05.2015 г. «Об
упорядочении структуры республиканских органов исполнительной власти, их
территориальных подразделений и местных администраций», приняты другие
важные нормативные документы республиканскими органами власти,
произведены соответствующие кадровые назначения, сформированы местные
администрации, утверждены положения о них.
Местные администрации в тесном взаимодействии с высшими и
республиканскими органами исполнительной власти, их территориальными
подразделениями прилагают все усилия, чтобы в условиях фактически
непрекращающихся со стороны киевской власти военных действий и диверсий
обеспечить нормальную жизнедеятельность населённых пунктов на территории
ДНР и нормальные условия жизни для их жителей. Однако проблемы
легитимации местного самоуправления и законодательного урегулирования его
деятельности, в том числе нормотворческой, сохраняются. При их решении мы
должны учитывать как необходимость их решения, так и риски.
Напомню ту достаточно банальную истину, что риск присущ любой
сфере человеческой деятельности. Государственно-политическая деятельность
как разновидность политики, безусловно, является ярким случаем рискованной,
то есть не гарантированной коллективной деятельности в сфере властных
отношений, субъекты которой постоянно пытаются сохранить или изменить
свой статус в обществе и перераспределить сферы влияния в контексте
имеющихся исторических возможностей. Риск является объективным
элементом в принятии любого управленческого решения из-за того, что
неопределенность - неизбежная характеристика условий человеческого бытия
вообще и регулирования и управления в частности. Но неопределенность не
следует путать с непредсказуемостью. Неопределенные ситуации и
возникающие вместе с ними риски характеризуют ситуацию, когда наступление
неизвестных событий весьма вероятно и может быть оценено качественно и
количественно. Риск - это деятельность, связанная с преодолением
неопределенности в ситуации неизбежного выбора, в процессе которого
имеется возможность количественно и качественно определить вероятность
достижения предполагаемого результата, неудачи и отклонения от цели. Это
деяние (то есть, не только действие, но и бездействие), осуществляемое в
условиях выбора в надежде или в расчете на благоприятный исход, когда в
случае неудачи существует опасность оказаться в худшем положении, чем до
выбора.
Главным риском реформирования местного самоуправления прежде всего
вижу риск утраты или, по крайней мере, ухудшения публичного управления на
местном уровне, потери управляемости социальными, экономическими,
хозяйственными, политическими процессами. Учитывая растущую
напряженность социальных, демографических, экономических, финансовых,
экологических, технологических проблем в отдельных территориях и
населенных пунктах такое ухудшение управления способно вызвать все более
тяжелые и фатальные последствия. Собственно говоря, именно желание
избежать такого риска, опасения ухудшить и без того сложную ситуацию на
103
местах и сдерживало все реальные попытки реформировать местное
самоуправление в Украине на протяжении последних пятнадцати лет. Но если
постоянно уклоняться от рискованного выбора, то это лишь приведет к
консервации проблем, а впоследствии - к неизбежному краху всей системы
(подсистемы). В конце концов, общего закона энтропии никто не в состоянии
отменить, а противостоять хаосу и распаду люди способны только за счет
эффективной социальной организации и удачных регулятивных мер и
управленческих решений. То есть, при реформировании местного
самоуправления риска все равно не избежать, как, кстати, и при разработке и
внедрении любых социальных реформ. Торможение такого реформирования
указанный риск по большому счету только увеличивает.
Противостоять такому риску возможно прежде всего за счет
взвешенности, системности и продуманности, интеллектуальной и научной
обеспеченности принятия и реализации управленческих решений. А также при
условии привлечения широких кругов общественности, включая
государственных и муниципальных служащих к обсуждению вопросов
реформировании местного самоуправления, к участию в правообразовании и
правотворчестве. В своё время, ещё в самые первые годы ХХІ века наш земляк
(уроженец г. Дзержинска) и известный московский политолог А.С. Панарин
справедливо отмечал, что весь исторический опыт, в том числе опыт ХХ века
подтверждает тот факт, что ни учреждения, ни материальные ресурсы не
являются действенными, если они не сбрызнуты живой водой человеческой
веры и энтузиазма. Он подчёркивал, что «если общество пребывает в состоянии
аномии и ценностных шатаний, то большинство населения не представляет,
чего оно хочет». Такое ослабление социального заказа неизбежно отрицательно
действует на социальное творчество, в том числе и на правотворение.
Волею судеб жителям Донбасса во втором десятилетии ХХІ века
приходится решать две основные проблемы, которые народы Европы и мира
решали со времён американской и французской революций, а именно
достижение национального суверенитета и независимости, свободы от
внешнего гнёта (в виде войны, развязанной киевскими властями по заказу из
Вашингтона и Брюсселя, политики геноцида, диктата МВФ) и установление
демократического контроля над собственной властью, подчинение её воле
избирателей и конституционно-правовым нормам. Без привлечения широких
масс населения к участию в государственном строительстве и местном
самоуправлении успешное решение этих проблем вряд ли возможно.
Однако при этом не следует забывать фундаментальных принципов
организации и деятельности любых властных органов и организаций. В
частности, отмечу, что вот уже более столетия вся формальная
внутриорганизационная деятельность в органах публичной власти
(распространение информации, анализ и обобщение информации, принятие
решений, отдание приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме
письменных документов, подлежащих последующему хранению.
Поэтому напомню, что в процессе своей служебной деятельности, в том
числе и имеющей отношение к правотворчеству, государственные и
муниципальные служащие должны руководствоваться не только нормативными
104
правовыми актами ДНР, регулирующими и регламентирующими участие
органов публичной власти и их должностных лиц в нормотворчестве (о них
упоминалось в предыдущих лекциях), но и Правилами делопроизводства в
органах исполнительной власти Донецкой Народной Республики,
утверждёнными Постановлением Совета Министров ДНР от 10.01.2015 г. № 1-
2 (включают 6 разделов и 57 пунктов), а также перечнем обязательных
сведений о документах, используемых в целях учета и поиска документов в
системах электронного документооборота органов исполнительной власти
(Приложение к указанным Правилам).
РЕКОМЕНДУЕМЫЕ НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ И ЛИТЕРАТУРА

НОРМАТИВНЫЕ АКТЫ ДОНЕЦКОЙ НАРОДНОЙ РЕСПУБЛИКИ

1. Конституция Донецкой Народной Республики. Принята 14 мая 2014 года.


2. Закон Донецкой Народной Республики «О налоговой системе» от
25.12.2015
3. Закон Донецкой Народной Республики «О внесении изменений в
законодательство Донецкой Народной Республики по вопросам участия
сотрудников правоохранительных органов и военнослужащих в
общественных организациях» от 11.09.2015
4. Закон Донецкой Народной Республики «О полиции» от 07.08.2015
5. Закон Донецкой Народной Республики «О республиканских программах»
от 02.10.2015
6. Закон Донецкой Народной Республики «О государственном надзоре в
сфере хозяйственной деятельности» от 21.08.2015
7. Закон Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах»
от 07.08.2015
8. Закон Донецкой Народной Республики «Об информации и
информационных технологиях» от 07.08.2015
9. Закон Донецкой Народной Республики «О статусе депутата Народного
Совета Донецкой Народной Республики» от 15.08.2015
10.Закон Донецкой Народной Республики «О международных договорах
Донецкой Народной Республики» от 29.06.2015
11.Закон Донецкой Народной Республики «О системе органов
исполнительной власти Донецкой Народной Республики» от 24.04.2015
12.Закон Донецкой Народной Республики «О службе в органах внутренних
дел Донецкой Народной Республики» от 24.04.2015
13.Закон Донецкой Народной Республики «О системе государственной
службы Донецкой Народной Республики» от 03.04.2015
14.Закон Донецкой Народной Республики «О собраниях, митингах,
демонстрациях, шествиях и пикетированиях» от 24.03.2015
15.Закон Донецкой Народной Республики «Об особых правовых режимах»
от 24.03.2015
16.Закон Донецкой Народной Республики «О лицензировании отдельных
видов хозяйственной деятельности» от 27.02.2015
105
17.Закон Донецкой Народной Республики «Об обращениях граждан» от
20.02.2015
18.Закон Донецкой Народной Республики «О гражданской обороне»
13.02.2015
19.Закон Донецкой Народной Республики «О безопасности» от 12.12.2014
20.Закон Донецкой Народной Республики «О государственной тайне» от
12.12.2014
Электронный адрес: http://dnrsovet.su/zakonodatelnaya-
deyatelnost/prinyatye/zakony/

ЛИТЕРАТУРА:
1. Агапов А. Б. Административная ответственность: Учебник. – М.: Статут,
2014. – 251 с.
2. Административное право Украины: Учебник / Под общ. ред.
С.В.Кивалова. – X.: Одиссей, 2012. – 880 с.
3. Административное право Российской Федерации: учебник для
бакалавров /отв. ред. Л. Л. Попов. — Москва : РГ-Пресс, 2015. — 568 с.
4. Акмалова А.А. Методология исследования соотношения общего и
особенного в правовом регулировании и организации местного
самоуправления в Российской Федерации. Монография. - М.: Прометей,
2003.
5. Актуальные вопросы развития муниципальных образований /Под общ.
ред. проф. И.Н. Барцица, проф. В.В. Бакушева. - М.: Изд-во РАГС, 2008.
6. Антоненко В.О. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого
самоуправління в Україні: кол. моногр. / В.О. Антоненко, М.О.
Баймуратов, О.В. Батанов та ін.; за ред.. В.В. Кравченка, М.О.
Баймуратова, О.В. Батанова. – К.: Атіка, 2007. – 864 с.
7. Антонова Н.А. Правотворчество органов местного самоуправления:
Монография / Н.А. Антонова. – М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2008. – 165
с.
8. Баймуратов М.А. Европейские стандарты локальной демократии и
местное самоуправление в Украине / М.А Баймуратов. – Х.: Одиссей,
2000.
9. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996.
10.Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории
и правового регулирования. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 2006.
11.Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. - М.:
Формула права, 2005.
12.Ганич О.А., Леонов О.Л. Правотворчість в державному управлінні:
навчальний посібник. – 2-ге вид., перероб. та доповн. – Донецьк,
ЛАНДОН-ХХІ, 2014. – 415 с.
13.Державне управління: Теорія і практика / За заг. ред. В.Б.Авер'янова. – К.:
Юрінком Інтер, 1998. – 432 с
14.Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской
Федерации. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект. 2008.
106
15.Морозова Л.А. Теория государства и права. 4-е изд. – М., 2014. – 428 с.
16.Петришина М.О. Нормотворча діяльність в органах місцевого
самоврядування в Україні: Монографія / М.О. Петришина. – Х.: Право,
2011. – 232 с.
17.Регламент Донецької міської ради УІ скликання: Затверджено рішенням
міської ради від 03.12.2010 № 1/11 [Електронний ресурс]. – Режим
доступу: http://www.lukyanchenko.donetsk.ua/public_echo_ua.
18.Регламент Львівської міської ради 6-го скликання: 2-га сесія 6-го
скликання: Ухвала № 304 [Електронний ресурс]. – Режим доступу:
http://www8.city-adm.lviv.ua/ inteam\uhvaly.nsf/
19.Регламент Харківської міської ради УІ скликання [Електронний ресурс].
– Режим доступу: http://www.city.kharkov.ua/ru/article/reglament-
harkivskoyi-miskoyi-radi-54.html/
20.Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации:
проблемы правового регулирования. - М.: Изд-во Проспект, 2006.
21.Скакун О.Ф. Теорія права і держави: Підручник. – 3-те видання / О.Ф.
Скакун. – К.: Алерта, 2012. – 524 с.
22.Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в системе государственных и
общественных отношений: История и современность. Опыт России. - М.:
Изд-во Моск. ун-та, 2005.
23.Чапала Г.В. Місцеве самоврядування в системі публічної влади:
теоретико правовий аналіз: Монографія / Г.В. Чапала. – Х.: Право, 2006. –
221 с.
24.Чернецька О.В. Конституційно-правовий статус депутатів місцевих рад за
законодавством України: Монографія / О.В. Чернецька. – К.: Скіф: КНТ,
2008. – 101 с.
25.Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления:
Учебник. - М.: Юристъ, 2005. - 379 с.
26.Щебетун И.С. Организационно-правовые гарантии местного
самоуправления в Украине: Монография / И.С. Щебетун. – Донецк:
Дельта, 2002. – 208 с.