Вы находитесь на странице: 1из 265

Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и

взаимодействия. / Редкол.: А.Ю.Сунгуров (отв. ред.) и др. – М.: Российская ассоциация


политической науки; РОССПЭН, 2008. – 422 с.

Содержание

Сунгуров А.Ю. Трудный путь к публичной политике в России (вместо введения).

Раздел 1. Гражданское общество

Макарычев А.С. Гражданское общество в России: между государством и международным


сообществом…..19
Чернышов Ю.Г. Общественная палата: «симулякр» или институт гражданского общества
в России?......33
Заболотная Г.М. Социальный и политический капитал гражданского общества в условиях
посткоммунистического перехода: региональный аспект….44.
Галкина Е.В. Гражданское общество и толерантность на юге России…56.
Галкин А.П. Гражданское общество в России: формы существования и основные виды
деятельности……..68
Попов М.Е. Надэтническая идентичность: опыт формирования гражданского общества и
российская полиэтничная специфика……82
Вилков А.А. Эволюция избирательной и партийной систем и перспективы становления
гражданского общества в современной России……94

Раздел 2. Публичная политика

В.Н.Якимец Индекс для оценки и мониторинга публичной политики…..107


Никовская Л.И. Публичная политика в современной России: между корпоративно-
бюрократическим и гражданско-модернизаторским выбором…..122
Дзялошинский И.М. Гражданские коммуникации и публичная политика….132
Халий И.П.. Доступ к информации и развитие гражданского общества в России….146
Распопов Н. П. , Маслов О.Ю., Прудник А .В. Анализ распределения функций
управления между государством и корпоративным капиталом в политической,
экономической и социальной сферах развития региона (на примере Нижегородской
области)…..158
Пунина К.А. Проблемы взаимодействия представительной власти и общества в
законотворческом процессе…..171
Аксенова О.В.. Изменение роли политического субъекта: агент или актор? (на примере
экополитической сферы)…..181
Горный М.Б. Центры публичной политики в конце XX – начале XXI веков…194.
Фотина С.В. Институциональное развитие и роль, которую играют в этом процессе
крупные российские компании, проводящие IPO….208

Раздел 3. Права человека и правозащитные институты

Сунгуров А.Ю. Институализация прав человека в современной России: первые штрихи к


картине…..217
Глушкова С.И. Права человека в контексте инноваций в российском политическом
процессе….233
Мизулин М.Ю. Политология права: исходные основания и принципы….246
Карцов А.С. Права человека как объект и ресурс внешней политики…..258
Курбанов Р.В. Гражданские институты классического Ислама, как гарант защиты прав и
свобод человека….268
Нездюров А.Л. Структуры гражданского общества и становление института
Уполномоченного по правам человека…284.
Барандова. Т.Л. Гендерное измерение становление института Уполномоченного по правам
человека в регионах России…..297
Тиллабаев М.А. Взаимодействие Омбудсмана и парламента в сфере прав человека: опыт
Узбекистана….308

Раздел 4. Эволюция публичной сферы в России

Малинова О.Ю. Динамика производства и распространения политических идей в


постсоветской России: к постановке вопроса…321
Каплун В.Л. Что такое Просвещение? – Рождение публичной сферы и публичной
политики в России….333
Вязовик Т.П. Роль публичной сферы в распространении консервативно-охранительного
дискурса начала XIX столетия…346.
Усягин А.В. «Воронки» массовой коммуникации в советской политической системе1950-
80-х гг…..360
Мишанова Е.В. Консервативный сдвиг в контексте трансформации российской медиа-
политической системы…..371
Зиновьев А.О. Лидерство в концепции коммуникативного государства: сравнительный
анализ политического дискурса В.В.Путина и М.Ходорковского….383
Казанцев А.А. «Суверенная демократия» в современной России: структура концепта и
идеологемы…..394
Фадеичева М.А. «Непредставленная» идеология и дискурс «нашизма»….407.

Список авторов….419

А.Ю.Сунгуров
Трудный путь к публичной политике в России (вместо введения).

Представляемый читателю сборник статей является попыткой анализа


становления гражданского общества в современной России, общества, существование
которого невозможно без публичной сферы, а деятельность – без партнерских отношений
c властью. Сегодня не существует какого-то одного общепринятого определения
«гражданского общества», однако в качестве рабочего определения можно использовать
формулировку, предложенную нами десять лет назад: «гражданское общество –
совокупность свободных ассоциаций граждан (и многообразных связей между ними),
действующих автономно от государства и уважающих его законы, при условии уважения
этими законами прав человека»1. Из этого определения следует также важность понятия
прав человека, которое стало предметом научного анализа в России совсем недавно. С

1
Сунгуров А.Ю. Гражданское общество: основные этапы развития и возможная структура. // Гражданское
общество - в поисках пути. - СПб, 1997. С. 62.
концепциями «публичная сфера», «гражданское общество» и «права человека» тесно
связано и представление о «публичной политики», встречающее как сторонников, так и
оппонентов среди сообщества российских политологов.
В соответствии с этими основными понятиями и структурированы тексты статей
настоящего сборника, содержащего такие разделы, как: «Гражданское общество»,
«Публичная политика», «Права человека и правозащитные институты» и «Эволюция
публичной сферы в постсоветской России». При этом статьи этих разделов естественным
образом перекликаются и дополняют друг друга, так что это разделение является отчасти
условным.
Этот сборник, как и вся серия, является, с одной стороны, сборником материалов 4-
го Российского конгресса политологов, состоявшегося 20-22 октября 2006 г. в г. Москве –
в первых трех разделах книги представлены в основном материалы трех тематических
заседаний конгресса («Гражданское общество», «Публичная политика» и «Политология
прав человека»), а также материалы специального заседания «Эволюция публичной
сферы в постсоветской России и меняющиеся условия производства, распространения и
конкуренции политических идей» (Раздел 4). С другой стороны, этот сборник -
определенный итог деятельности таких структур Российской Ассоциации политической
науки (РАПН), как «Исследовательский комитет по публичной политике и публичной
сфере», координаторы Н.Ю.Беляева и Л.И.Никовская (Раздел 2) и «Исследовательский
комитет по проблемы прав человека», координаторы В.В.Смирнов и А.Ю.Сунгуров
(Раздел 3), а также «Инициативной группы по созданию исследовательского комитета по
изучению политических идей и идеологий в публичной сфере», координатор
О.Ю.Малинова (Раздел 4)2.
Наконец, сборник явился определенным итогом работы ряда научных центров, в
течение ряда лет реализующим научные исследования в области публичной политики,
гражданского общества и прав человека, проводящих конференции и издающих сборники
работ на эту тему. Среди таких центров можно выделить СПб гуманитарно-
политологический центр СТРАТЕГИЯ3, Кафедру публичной политики ГУ ВШЭ4,
2
Подробнее о деятельности этих исследовательских комитетов и инициативных групп – см. сайт РАПН
www.rapn.ru
3
См., например: Гражданское общество: первые шаги. – СПб.: Норма, 1999.; На пути к публичной политике:
10 лет Стратегии. – СПб.: Норма, 2003 г; Публичная политика – 2004. Сборник статей. – СПб: Норма, 2004;
Публичная политика – 2005. Сборник статей. – СПб: Норма, 2006; Публичная политика – 2006. Сборник
статей. – СПб: Норма, 2006.

4
См., например: Сборник программ и тезисов участников Секции №11 «Публичная политика как
инструмент российского выбора» III Всероссийского Конгресса политологов, 28-29 апреля 2003 г.. М.:
Центр публичной политики, 2003.; Публичная политика в современной России: субъекты и институты.
Сб.ст. /отв.ред.-сост. Н.Ю.Беляева. - М.: ТЕИС, 2006.
Нижегородский центр социально-экономической экспертизы 5, Алтайскую школу
политических исследований6.

В первом разделе сборника представлены статьи, подготовленные на основе


выступлений на секции Конгресса политологов «Гражданское общество». Здесь хочется
выделить текст нижегородского профессора А.С.Макарычева, в котором гражданское
общество России рассматривается как состоящее из двух распадающихся фрагментов,
причем первый из них представляет собой сферу патронируемых властью общественных
отношений, а второй ориентируется на «международное общество» и находится в
постоянном соприкосновении с рядом внешних субъектов. Наличие таких
«распадающихся» фрагментов – еще одно подтверждение незавершенности процесса
консолидации демократии в нашей стране, а также индикатор недостаточного развития в
России структур-посредников, медиаторов, которые своей деятельностью обеспечивали
бы «связность» как отдельных фрагментов социума, так и взаимодействие государства и
гражданского общества7.
Тексты Ю.С.Чернышова (Барнаул), Г.М.Заболотной (Тюмень) и Е.В.Галкиной
(Ставрополь) посвящены анализу институтов и практик взаимодействия структур
гражданского общества и органов власти, как на региональном, так и на федеральном
уровне. При этом оценка этих институтов и практик достаточно различна. Так, если
Е.В.Галкина описывает практику создаваемых сейчас на различных уровнях
Общественных палат как однозначно положительный опыт, то Г.М.Заболотная указывает
на опасность имитационного характера таких структур, а Ю.С.Чернышов пишет уже о
«созданных «сверху» муляжей гражданского общества».

5
См., например: Публичность в региональной политике: прозрачность власти, эффективность гражданских
инициатив. – Нижний Новгород: ИОО, Центр социально-экономической экспертизы и «Профессионалы за
сотрудничество», 2004; Региональные политические процессы в свете моделей устойчивого развития:
россиеведческие и компаративистские аспекты. Информационный бюллетень НИЦ СЭНЭКС. Октябрь 2004
– июнь 2005 гг./ Под ред. А.В.Дахина. – Н.Новгород: НИЦ СЭНЭКС, 2005.
6
См., например: Дневник Алтайской школы политических исследований. №19/20. Региональные выборы
2004 г.: волеизъявление народа или триумф технологий? Современная Россия и мир: альтернативы развития
(трансграничное сотрудничество и проблемы национальной безопасности): Материалы круглого стола и
международной научно-практической конференции. / под ред. Ю.Г.Чернышова. – Барнаул: Изд-во
Алтайского университета, 2004. – 368 с.
7
Подробнее о структурах-посредниках см.: Сунгуров А.Ю. Организации-посредники в структуре
гражданского общества. Некоторые проблемы политической модернизации России. .// Полис, 1999, 6, с. 34-
48.; Сунгуров А.Ю. Государство и гражданское общество: как может иерархическая структура
взаимодействовать с сетевой?.// Россия в постсоциалистическом мире. – М.: РОО «Содействие
сотрудничеству Института им. Дж. Кеннана с учеными в области социальных и гуманитарных наук», 2006,
с. 84-90.
В статьях уже упомянутой Г.М.Заболотной и А.П.Галкина (Волгоград) приводятся
результаты социологических исследований отношений населения этих регионов к
различным структурам гражданского общества, из которых видны как низкая
информированность населения о деятельности этих структур, так и отсутствие готовности
принимать участие в такой деятельности. Эти результаты хорошо коррелируют с
данными других исследователей, подтверждая тезис о низкой доле активистской
политической культуры в современной России.
В работе М.Е.Попова (Ставрополь) рассматривается влияние полиэтничной
специфики, характерной для Юга России на формирование гражданской надэтнической
идентичностью и предлагаются некоторые рекомендации для оптимизации этого
процесса, а в тексте А.А.Вилкова (Саратов) анализируется влияние изменений
избирательной и партийной систем на перспективы становления гражданского общества в
современной России.
Отметим, что все тексты этого раздела представлены «нестоличными» авторами,
что отражает, на наш взгляд, растущий интерес регионального политологического
сообщества к проблемам развития гражданского общества и его отношений с властью.
Второй раздел, озаглавленный «Публичная политика» содержит тексты,
посвященные как общим проблемам развития публичной политики в современной
России, характеру взаимодействия государства и гражданского общества (тексты
В.Н.Якимца и Л.И.Никовской), так и отдельным направлениям и аспектам этой темы.
Так, в статьях И.М.Дзялошинского и И.П.Халий анализируются роль СМИ и других
каналов коммуникаций в развитии гражданского общества и становлении публичной
политики. В рамках работ Н.П.Распопова с соавт. и К.А.Пуниной с разных позиций
анализируется роль региональных легислатур – как института обеспечивающего
согласование интересов различных групп корпоративного капитала на примере
Нижегородской области, и как места согласования интересов властных структур и
структур гражданского общества в ходе законотворческого процесса (Пермская область,
текст К.А.Пуниной).
Работа О.В.Аксеновой посвящена развитию форм и методов российской публичной
политики в одном из ее направлений – в сфере защиты природы. Именно в этой сфере как
России, так и в других странах мира накоплен особенно значительный (как
положительный, так и отрицательный) опыт выстраивания отношений между
общественными организациями и властными структурами. В статье М.Б.Горного
анализируется развитие Центров публичной политики – особой разновидности фабрик
мысли (Think Tanks), целью деятельности которых является содействие развитию
институтов и практик публичной политики. Этот текст является, таким образом,
логическим продолжением работ сотрудников СПб гуманитарно-политологического
центра СТРАТЕГИЯ, посвященных развитию фабрик мысли и центров публичной
политики8. Отметим, что именно организации типа центров публичной политики могут и
должны выполнять также функцию медиаторов, посредников, обеспечивая
конструктивное взаимодействие гражданских структур, академического сообщества и
власти, то есть служить решением отмеченной выше проблемы фрагментации
российского общества.
Наконец, в небольшой работе аспирантки Петрозаводского университета
С.Фотиной на примере российского бизнеса рассматривается роль частных компаний в
трансфере (переносе) новых институтов, в процессе которого они сами вынуждены
переходить в сверу публичной политики – практикуя систематическое раскрытие
информации, регулярную отчетность по международным стандартам финансовой
отчетности и т.д.
Если первый раздел представлен участниками одной тематической сессии
Четвертого политологического конгресса, то второй раздел формировался скорее по
тематическому признаку. Часть его авторов были участниками тематической сессии
конгресса по публичной политики (В.Н.Якимец, Н.П.Распопов, М.Б.Горный), другие
выступали на иных сессиях – на сессия по проблемам гражданского общества, по
проблемам прав человека, а также на специальном заседании «Эволюция публичной
сферы». Этот раздел также является определенным результатом деятельности
Исследовательского комитета РАПН по проблемам публичной политики и действующего
уже третий год в его рамках Межрегионального семинара по проблемам публичной
политики9.
География авторов этого раздела также существенно отличается от авторов первого
раздела – четыре его теста представлены авторами из СПб (М.Б.Горный), Нижнего
Новгорода (Н.П.Распопов с соавт.), Перми (К.А.Пунина) и Петрозаводска (С.В.Фотина),
остальные авторы живут и работают в Москве.
Третий раздел сборника посвящен проблемам прав человека, теме, которая еще
только становится предметом серьезного внимания российских политологов, хотя уже

8
См,, например: "Фабрики мысли" и центры публичной политики: международный и первый российский
опыт. Сборник статей./ Под ред. А.Ю.Сунгурова. - СПб.: Норма, 2002,.Эл. версия: http://www.strategy-
spb.ru/index.php?do=biblio&doc=75; Фабрики мысли и центры публичной политики: исследовательская
функция / Под ред. М.Б.Горного, СПб, Норма, 2006, http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=755

9
См.: Публичная политика – 2004. Сборник статей. – СПб: Норма, 2004; Часть III, с. 89-118
давно является одним из важных направлений политической науки за рубежом 10. Большая
часть материалов этого раздела была доложена на тематическом заседании Четвертого
политологического конгресса «Политология прав человека», остальные были
подготовлены в рамках деятельности созданного в 2005 году Исследовательского
комитета РАПН по проблемам прав человека. Открывают раздел работы со-ведущих
тематической сессии политологического конгресса: автора этих строк и С.И.Глушковой
(Екатеринбург), посвященный проблемам институционализации прав человека в
современной России и развитию самой политологии прав человека. Так, С.И.Глушкова
выделяет четыре концепции прав человека: патерналистскую, модернистскую,
гуманистическую и адаптационную.
Работа М.Ю.Мизулина представляет зарождающееся на наших глазах новое
междисциплинарное направление – политологию права (или юридическая политология),
то есть анализ развития права как такового в соотношении с политическим процессом, и,
как часть темы, - появление и закрепление самого концепта прав человека. Здесь
правомерны, например, вопросы о том, как влияют конкретные политические
обстоятельства на появление и закрепление тех или иных правовых норм. Отметим, что
необходимость такого подхода была отмечена уже два года назад В.В.Смирновым в его
введении к сборнику «Открытое государство»11.
Права человека играют важную роль не только во внутренней, но и в
международной политике, при этом эта концепция часто используется как ресурс или
«козырная карта» в целях, достаточно далекий от гуманистических ценностей самой
концепции. Этот аспект политологии прав человека нашел свое серьезное освещение в
статье петербургского исследователя А.С.Карцова. Одной из актуальных проблем темы
прав человека является проблема отношения к этой концепции религии в целом и
отдельных конфессий и церквей в частности. Очень часто в этой связи возникают
различные мифы, например, о том, что ислам плохо совместим с представлениями о
правах человека. Представленная в сборнике работа дагестанского исследователя
Р.В.Курбанова дает хороший анализ реальной ситуации в этом вопросе.
Три следующие текста этого раздела – А.Л.Нездюрова, Т.Л.Барандовой и
М.А.Тиллибаева посвящены анализу развития института омбудсмана (Уполномоченного
по правам человека) на постсоветском пространстве. Этот институт является одной из
важный форм процесса институционализации прав человека. а также, сам являясь органом
государственной власти, может выполнять роль посредника, медиатора между

10
См., например: Сунгуров А.Ю. Работает ли демократия? Конгресс Международной ассоциации
политологов в Фукуоко (заметки участника).//Публичная политика – 2006., с. 158-166.
11
Открытое государство: пути достижения./ Отв. ред. В.В.Смирнов. – М., 2005
государством и обществом. При этом, как хорошо показано в работе А.Л.Нездюрова,
успех процесса развития института омбудсмана в российских регионах во многом
обусловлен активным участием в нем структур гражданского общества. Т.Л.Барандова
рассматривает гендерные аспекты развития обсуждаемого института, а также корреляции
этого процесса с региональными политическими режимами в России. Наконец, статья
ташкентского исследователя М.А.Тиллибаева демонстрирует, что институт омбудсмана
способен приносить существенную пользу людям и обществу даже в условиях такого
авторитарного политического режима, как в Узбекистане.
Работы этого раздела, посвященные развитию института омбудсмана, продолжают
начатую в предыдущем разделе в тексте С.В.Фотиной тему трансграничного трансфера
институтов, в том числе и новых государственных институтов. Понимание
закономерностей ( и возможных опасностей) такого заимствование крайне важно для
поиска путей оптимизации поставторитрных трансформаций национальных политических
режимов.
Отметим, что география авторов этого раздела (СПб, Москва, Екатеринбург,
Махачкала и Ташкент) уже выходит за границы России, что вполне естественно при
анализе такого понятия, как права человека.
Четвертый, завершающий раздел сборника представлен материалами
инициативной группы по созданию исследовательского комитета РАПН по изучению
динамики политических идей в публичной сфере. Часть этих материалов была доложена и
обсуждена на соответствующем тематическом заседании Четвертого политологического
конгресса, часть – на заседаниях одноименного семинара, проходившего в 2006/2007 гг.
сразу на двух площадках – в Санкт-Петербурге на базе Отделения прикладной
политологии СПб филиала ГУ-ВШЭ и в Москве на базе ИНИОН РАН.
Открывает этот раздел текст инициатора этого группы О.Ю.Малиновой, в которой
кратко очерчивается проблемное поле нового исследовательского комитета. Четыре
следующих работы представляют различные этапы эволюции российской публичной
сферы (Россия начал XIX века, СССР в 50-80 гг., Россия середины 90-х гг). Так, в работах
петербургских исследователей В.В.Каплуна и Т.П.Вязовик, анализируются зарождение
публичной сферы в России на рубеже XVIII и XIX веков, развитие как либерального, так
и консервативного дискурсов. Работа А.В.Усягина (Нижний Новгород) посвящена
характеру распространения информации (и дезинформации) в советской политической
системе 50-80 годов, Как показывает автор, в этот период при распространении
информации в стране действовал закон «воронки» коммуникаций, предполагающий
минимизацию и искажение информации по мере ее прохождения как сверху вниз, так и
снизу вверх.
В работе аспирантки Европейского университета в СПб Е.В.Мишановой на основе
анализа публикации в наиболее репрезентативных общероссийских ежедневных газетах в
1996-1999 гг. делается вывод о смене господства либеральной системы ценностей
преобладанием консерватизма. По мнению автора, основной его причиной следует
считать дискредитацию либеральных идей, доверие к которым пошатнулось из-за
болезненных экономических реформ и оказалось окончательно подорвано в результате
«войны компромата», развязанной летом 1997 г. соперничающими медиахолдингами.
Три завершающие работы этого раздела посвящены анализу появлению и развитию
идей, идеологем и идеологий уже в современной России. Так, в работе петербургского
исследователя А.О.Зиновьева в раках концепции коммуникативного государства
проводится сравнительный анализ политического дискурса В.В.Путина и
М.Ходорковского. М.А.Фадеичева (Екатеринбург) в раках концепции «непредставленной
идеологии» выделяет три варианта дискурсов «нашизма»: идеология национализма и ее
дискурсивные практики; многообразные проявления этнонационализма, а распознавание
«наших» по признакам «физической антропологии», по обоснованному мнению автора,
имеет отношение к расизму. Особо выделим работу А.А.Казанцева (Москва), в которой,
вероятно впервые в российской политической науке, дается аргументированный
критический анализ концепта «суверенная демократия».
Продолжая традицию, отметим, что авторы этого раздела представляют обе
российские столицы, а также столицы двух федеральных округов – Поволжского и
Уральского.
В заключение подчеркнем, что многие авторы этого сборника, изучая развитие
гражданского общества, публичной политики и публичной сферы, институционализации
прав человека сами по сути являлись участниками этих процессов, выступая экспертами и
давая рекомендации, участвуя в семинарах и тренингах для активистов гражданского
общества и сотрудников государственных правозащитных структур 12. Так, например, в
состоявшемся весной 2006 года в подмосковном Голицыно научно-практическом
семинаре «Экспертное обеспечение деятельности уполномоченных по правам человека в
субъектах РФ» приняли участие шесть авторов настоящего сборника13. Особо отметить

12
См., например: Малинова О.Ю. Об опыте взаимодействия профессионального сообщества политологов с
властью и гражданскими организациями. // Публичная политика – 2006,. с. 42-54.; Дахин А.В., Макарычев
А.С. Экспертное сообщество Нижегородской области: Опыт структурного участия в публичной
политике. // Там же, с. 55-73
13
Т.Л.Барандова, О.Ю.Малинова, А.Л.Нездюров, Л.И.Никовская, В.Н.Якимец и автор этих строк. См.:
Экспертное обеспечение деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Материалы
важную роль Товарищества российских выпускников Института Кеннана, которое
начиная с 1996 года стало хорошей формой сотрудничества исследователей современной
России. Именно на ежегодных конференциях этого сообщества 14, на семинарах и
дружеских встречах многие участники настоящего сборника приобрели опыт
плодотворного сотрудничества, результатом которого, в частности, стала и
представляемая читателям книга.

Раздел 1. Гражданское общество

Макарычев А.С.
Гражданское общество в России:
между государством и международным сообществом

Введение
Основным тезисом статьи является фактический распад гражданского общества
России на два больших фрагмента. Первый из них представляет собой сферу
общественных отношений, патронируемых государством, второй же ориентируется на
«международное общество» (если пользоваться категориями «английской школы») и
находится в тесном и постоянном соприкосновении с рядом внешних субъектов.
Отношения между этими двумя частями (и одновременно моделями) гражданского
общества носят конкурентный и даже конфликтный характер, связанный с коллизией двух
различных концептуальных подходов к процессу формирования гражданского общества:
один в качестве своего основания опирается на тезис о том, что в основе социальных
отношений лежат политические интересы и политическая воля правящей элиты, в то
время как другой носит либеральный характер и использует такие концепты, как
«комплексная взаимозависимость», «сетевая социальность» 15, «трансферт политических
практик»16 и пр. В настоящей статье мы сделаем попытку обозначения проблемных полей
каждой из этих моделей, а также перспектив, вытекающих из этого для России.
научно-практического семинара. Голицыно, 37.02-1.03.2006. – СПб.: Норма, 2006.
14
См., например: Россия в постсоциалистическом мире. – М.: РОО «Содействие сотрудничеству Института
им. Дж. Кеннана с учеными в области социальных и гуманитарных наук», 2006; Российско-америанские
отношения в условиях глобализации. – Москва: РОО «Содействие сотрудничеству Института им.
Дж.Кеннана с учеными в области социальных и гуманитарных наук», 2005; Россия и Европейский Союз. –
М.: РОО «Содействие сотрудничества института им. Дж. Кеннана с учеными в области социальных и
гуманитарных наук», 2004
15
Wittel A. Towards a Network Sociality // Theory, Culture & Society.. Vol. 18 (6). Pp. 51-76.
16
О трансферте (трансфере) политических практик и институтов см. тексты С.Фотиной, А.Нездюрова и
А.Сунгурова в настоящем сборнике – отв. ред.
Социальное как политическое: от Фуко до Павловского
Первая концепция уходит своими корнями в положение Мишеля Фуко о том, что
«теоретическое противопоставление государства и гражданского общества … не слишком
плодотворно»17. Этим тезисом французский философ деконструирует привычную
бинарную оппозицию «государство – гражданское общество», находя феномен, их
объединяющий – это власть, выражающаяся в политических и неполитических формах.
Названный подход М.Фуко следует понимать в достаточно узком смысле, а именно как
отказ видеть за парой «государство – гражданское общество» другую пару -
«политическое - социальное». Своей фразой он хотел указать, что общество нельзя
воспринимать как пространство, лишённое властных отношений, равно как нельзя видеть
в государстве их квинтэссенцию. Другими словами, государство и гражданское общество
объединяет то, что они представляют собой две различные модели отношений власти.
Государство есть частный случай отношений власти, которые пронизывают собой все
структуры социума.
В другом месте М.Фуко уточняет свою позицию: «отношения власти укоренены в
социальной сети»18, то есть в том, что мы называем гражданским обществом. При этом он
признаёт, что в современных обществах, как правило, все типы отношений власти так или
иначе соотносятся с государством, однако «происходит это не потому, что каждый тип
отношений власти является производным от государства, а скорее потому, что имеет
место непрерывная этатизация отношений власти».
Фукодианские идеи находят своё логическое продолжение в других
многочисленных вариантах описания общественных структур как отношений власти.
Фраза Алена Бадью о том, что «любая связь предполагает (фигуру. – А.М.) мастера» 19,
должна рассматриваться именно как указание на то, что структурирование гражданского
общества требует некоего жеста со стороны суверенной власти.. Именно в этом контексте,
очевидно, следует понимать фразу Глеба Павловского о том, что «общество в безвластном
состоянии есть хищный зверь»20.
Эту же логику продолжает Шанталь Муфф, утверждая, что общество (народ)
«представляет собой результат политического конструирования» 21. В другом месте она
уточняет свою позицию: «социальная объективность образуется благодаря действиям

17
Фуко M. Интеллектуалы и власть. Том 2. Москва: Праксис, 2005. С.275.
18
Фуко, M. Интеллектуалы и власть. Том 3. Москва: Праксис, 2006. С.186.
19
Badiou, A. Metapolitics. London & New York: Verso, 2005. P..110.
20
Павловский, Г. Гражданское общество – это не группа диссидентов. Политическая экспертная сеть
Kreml..org, 23 июля 2004 г., http://www..kreml..org/media/61080180
21
Муфф, Ш. Карл Шмит и парадокс либеральной демократии // Логос, № 6 (45), 2004. С.152.
власти. Это означает, что всякая социальная объективность в конечном итоге является
политической»22.
Не эта ли логика просматривается в действиях президента В.Путина в отношении
институтов гражданского общества в России? Она исходит из неизбежности
формирования огромных зон властных отношений, которые одновременно входят в зону
государственного патронажа и негосударственных отношений. В эту зону пересечения
входят:
- Общественная палата;
- политические партии, частично финансируемые государством;
- лоббистские организации и «группы давления»;
- полунезависимые фонды;
- институт общественных приёмных.
В своём пределе данная система рассуждений перетекает в концепцию о
«невозможности общества» Эрнесто Лаклау, которую опять-таки следует понимать
контекстуально, а именно – как указание на неизбежный распад общественного «тела» на
бесконечное множество сингулярностей, то есть частных, партикулярных процессов,
которые невозможно раз и навсегда зафиксировать посредством некого порядка,
дискурсивного или институционального. Другими словами, поскольку «социальное
невозможно без определённой фиксации значения, … идеологическое должно
рассматриваться в качестве неотъемлемой составляющей социального» 23. «Невозможность
общества» в этом контексте означает невозможность его автономного существования в
отрыве от политики и идеологии..

Социальное как транс-национальное


Вторая – и противоположная - точка зрения наиболее представлена в рамках
школы транс-национализма, с точки зрения которой в контексте отношений комплексной
взаимозависимости неизбежна транс-национализация огромного спектра отношений,
которые традиционно принято относить к внутренним, в том числе обусловленным
социальными отношениями24. Вот как об этом пишут Джозеф Най и Роберт Кеохейн:
«К транснациональным относятся мультинациональные предприятия, секретариаты
международных профсоюзов, религиозные организации мирового масштаба, фонды с
широкой географией действия…Благодаря мировой системе массовой коммуникации
различные группы, принадлежащие к разным слоям общества – студенты-радикалы,

22
Муфф, Ш. К агонистической модели демократии // Логос, № 2 (42), 2004. С.193.
23
Лаклау, Э. Невозможность общества // Логос, № 4-5 (39), 2003. С..57.
24
Cooley, А. and Ron, J. The NGO Scramble // International Security. Vol.27, N 1, summer 2002.
военные, расовые меньшинства и др. – имеют возможность наблюдать за поведением друг
друга»25..
Ключевыми элементами транснационализации институтов гражданского
общества можно считать:

 создание «площадок» для коммуникации с ключевыми политическими игроками, что


соответствует стремлению научных сообществ приобрести качества, необходимые для
общественной экспертизы актуальных проблем;
 разработка инструментария и методологии для решения практических проблем;
 генерирование и распространение идей, их защита в ходе публичного обсуждения;
 сервисные (контрактные) услуги по заказам власти или бизнеса;
 увеличение роли неправительственного сектора в общественных дебатах;
 выработка рекомендаций, облегчающих стабильное и устойчивое развитие
общества.
Влияние международной среды на политический процесс часто анализируют с
помощью распространенной в Европе концепции «политического трансферта» (policy
transfer), который, по словам Д.Стоун, представляет собой передачу знаний о
возможности использования политических, административных и организационных
приемов, зародившихся в одной политической среде, в других средах 26. Объектами
передачи могут быть:
 идеи, касающиеся, например, представлений людей о свободе и гражданских правах,
безопасности, социализации отдельных групп меньшинств, новых способов культурной
самореализации граждан;
 социальные, экономические и политические практики (например, такие модели
управления, как менеджмент международных программ);
 нормы, к которым можно причислить, в частности, волонтерство, меценатство,
строительство цивилизованного партнерства между некоммерческими организациями и
властью; с помощью популяризации и информационного освещения их внедряют в
практику российских регионов иностранные фонды;
 образовательные практики;
 «образы мира», которые поддаются формированию через такие прямые каналы, как
туризм, «народная дипломатия», побратимские отношения, участие в деятельности

25
Най-мл..,, Дж. и Кохэн, Р. Транснациональные отношения и мировая политика. В книге: Теория
международных отношений. Хрестоматия под редакцией П.А.Цыганкова. Москва: Гардарики. С.155.
26
Stone D. Learning Lessons, Policy Transfer and the International Diffusion of Policy Ideas // CSGR Working
Paper № 69/01. Univ. of Warwick, 2001. April..
совместных предприятий или международных проектов, спутниковые телепрограммы,
Интернет и др.
Идея «политического трансферта» предполагает допустимость и даже
желательность внешнего влияния на процессы, происходящие внутри России. По словам
П.Цыганкова, в ходе транзита такая передача может затрагивать как идеи (когнитивные
либо нормативные), так и организации27. Под влиянием трансферта могут происходить:
 отход от многих устаревших норм и догм, несовместимых с эффективным
международным сотрудничеством (например, идеологических клише или устаревшего
менеджмента);
 появление нового формата «продуктов» интеллектуального труда;
 возникновение новых стимулов для участников международных обменов (репутация,
новые креативные возможности и др.);
 появление новых правил и норм международного сотрудничества («организационный
капитал» и «деловая этика»);
 обострение соперничества между участниками рынка политической экспертизы за
финансовые и технические ресурсы;
 новые возможности для самовоспроизводства наиболее успешных практик, ставших
следствием международных обменов;
 расширение социальных возможностей территориальных или профессиональных
сообществ;
 формирование новых социальных практик;
 активизация участия неправительственных организаций в решении общественно важных
вопросов;
 увеличение открытости административных и управленческих процессов.
Присутствие иностранных и международных организаций в регионах России
принимает следующие формы:
 непосредственное представительство;
 грантодающая деятельность (финансирование проектов, исполнителями которых
выступают региональные организации);
 эпизодическое присутствие в российском проектном пространстве через московские
структуры (Горбачев-фонд, Институт развития избирательных систем и др.). Германские
партийные фонды (Фридриха Эберта, Конрада Аденауэра и др.) через свои московские

27
Цыганков П. Внешний фактор и демократический переход.
(http://www..auditorium..ru/books/212/Book057_chapter30.html).
офисы выделяют средства, в основном, на проведение семинаров и конференций по
региональной проблематике и на публикацию их материалов;
 создание в регионах организационных структур, получающих впоследствии
самостоятельность и занимающихся собственной профессиональной деятельностью.
Механизм «политического трансферта» можно проследить на примере выполнения
в регионах России ряда проектов антикоррупционной направленности. Этот механизм
включает в себя ряд внешних условий. На международном уровне складывается понимание
сути проблемы, ее масштабов, последствий и угроз (то есть когнитивная основа проектной
деятельности). Формируются институциональная основа антикоррупционных действий
(Совет Европы, Международный Валютный Фонд, Всемирный банк и др.) и материальные
ресурсы, предназначенные для стимулирования проектной деятельности через
грантодающие фонды.. Эти условия, вместе взятые, обеспечивают проекцию внешней
среды на внутрироссийские региональные пространства. Внешний толчок особенно
важен в тех случаях, когда внутренняя среда не обладает критическим организационным и
финансовым потенциалом для структурных изменений, хотя значимость самой проблемы
(будь то коррупция, экологическая безопасность или проблемы гендерного свойства)
никто не оспаривает. Сам процесс проходит ряд этапов. Сначала выделяются
региональные лидеры, готовые к восприятию импульса извне. Затем вокруг лидера (или
лидеров) формируется сеть из партнеров, специализирующихся на той же проблематике.
Следующий шаг – расширение изначального проблемного поля в процессе сетевого
взаимодействия, в результате чего из одной сети обычно возникает несколько других.
При этом формируются поля взаимного пересечения различных сетей. Обмен
ресурсами дает, как правило, синергетический эффект. Так, антикоррупционные сети
накладываются на экспертные сообщества, занимающиеся формированием открытых
областных бюджетов и внедрением в регионах практики омбудсменов (уполномоченных
по правам человека). В итоге начинают складываться каналы влияния проектно-сетевых
акторов на процесс принятия решений. Это может происходить в таких формах, как
простое приглашение политических лидеров к дискуссии и обмену мнениями,
использование «переговорных площадок» (общественные слушания, пресс-клубы),
составление меморандумов, прямо обращенных к властным органам или предвыборное
консультирование.
Каковы возможные результаты «политического трансферта»? Перечислю
некоторые из них:
 гармонизация и сближение интересов различных акторов, в том числе путем
формирования «консенсусного знания», которое разделяет подавляющее большинство
элиты. Именно здесь «постепенно может выкристаллизоваться общее понимание
ключевых проблем и достигнуто согласие в понимании национальных, региональных и
отраслевых интересов»28;
 диффузия знаний, выступающая в «кодифицированной» (публикации, конференции и пр.)
и «подразумеваемой» (общие представления) формах;
 распространение лучшего опыта. В английском языке эта форма близка к понятию
contagion, означающему нейтральное, а в некоторых случаях даже непреднамеренное
расширение сферы применения социальных норм и поведенческих стандартов (например,
путем развития туризма, «народной дипломатии» и бизнес-контактов). Американские
авторы К.Давиша и М..Тернер связывают результативность такой адаптационной модели
с двумя параметрами: «социальной проницаемостью» (permeability) общества, то есть его
контактностью, способностью к внешним коммуникациям, чувствительностью к
международному окружению, и его предрасположенностью к трансформациям
(mutability), то есть желанием изменить внутреннюю жизнь в соответствии с
международными нормами)29.
 создание более конкурентной среды – как внутри региона, так и на межрегиональном
уровне;
 расширение почвы для инноваций. Симптоматично, что в странах Восточной Европы,
стремящихся интегрироваться в европейские структуры, процесс распространения
новшеств воспринимается сквозь призму таких категорий, как knowledge-driven economy
(экономика, ведомая знаниями), open learning (открытое обучение) или learning-by-
interacting (обучение через взаимодействие). В числе важнейших условий успеха
инновационной деятельности специалисты называют «продвижение культуры, открытой
для творчества»30.
В мире сформировалось большое количество институтов, которые функционально
нацелены на обеспечение тесного взаимодействия между элементами гражданского
общества и транс-национальной средой. Один из наиболее эффективных механизмов был
создан структурами Дж.Сороса. Одним из примеров может служить Инициатива
прозрачности в добывающей промышленности (EITI), суть которой сводится к тому,
чтобы побудить гражданские общественные организации в странах, богатых
минеральными и углеводородными ресурсами, при поддержке международного

28
Фабрики по производству национального интереса. (http://stra..teg.ru/library/1006868078).
29
Dawisha K., Turner M. The Interaction Between Internal and External Agency in Post-Communist Transition. In:
The International Dimension of Post-Communist Transitions in Russia and the New States of Eurasia.. K. Dawisha
(ed.). Armonk, N.Y., L.: M.E.Sharpe, 1997. P. 403—411.
30
Nauwelaers C., Reid A.. Learning Innovation Policy in a Market-based Context: Process, Issues and Challenges
for EU Candidate-countries // J. of Intern. Relations and Development. Vol. 5. № 4. 2002. P. 357—359.
сообщества контролировать доходы от добычи, транспортировки и переработки этих
ресурсов. В идеале задумка состояла в том, чтобы при помощи некоммерческого сектора
повлиять на взаимоотношения между государством и бизнесом в сторону большей
прозрачности и предсказуемости. Описывая этот процесс в категориях немецкого
социолога Никласа Лумана, можно сказать, что при влиянии извне происходят
«структурные сопряжения» по линиям «государство - бизнес», «государство –
гражданское общество» и «бизнес – гражданское общество»31.
На примере EITI мы можем увидеть два важных обстоятельства, помогающих
понять методику действий транс-национальных структур, продвигающих «повестку дня»
в области прозрачности. Во-первых, в случаях, когда государства не могут своими силами
добиться от компаний (в нашем случае – нефтяных) требуемого уровня информационной
открытости, они привлекают себе в союзники НКО, склонные действовать по принципу
«сетевых коалиций». Наиболее эффективной представляется своего рода «технология»
создания «параллельного пространства»: наряду с нефтяным сектором в экономике
существует как бы его «двойник» в сфере публичной политики, вовлекающий в свою
орбиту тех, кто в той или иной степени готов участвовать в контроле над нефтяными
ресурсами – будь то посредством анализа, мониторинга или политической активности.
Во-вторых, международные институты неизбежно стимулируют создание своих
«филиальных структур» на местах. К примеру, под влиянием EITI (Инициативы по
прозрачности в добывающей промышленности) в Казахстане возникла Коалиция
«Нефтяные доходы – под контроль общества»32; аналогичные филиалы существуют в
Азербайджане, Киргизии и других странах СНГ.
Существенная проблема при транснационализации институтов гражданского
общества состоит в существовании мифа о том, будто «глобалистски ориентированная
общественность фактически оставила без внимания необходимость изменения
существующих повседневных технологий государственного управления»33. Именно из-
за этого мифа процесс интернационализации институтов гражданского общества
вызывает ответную реакцию со стороны своих оппонентов:

«все крупные гранты перехвачены господами, которые умеют грамотно


составлять финансовые отчёты для западных грантодателей. У них для этого сидят
нанятые за немалые деньги люди и составляют по западным стандартам отчёты и
новые заявки, это уже профессия. Они легко присасываются к крупным
31
Луман, Н. Дифференциация. Москва: Логос, 2006. С.214.
32
Исабеков, М. Тезисы выступления на конференции «Инициатива прозрачности в добывающей
промышленности: опыт пилотных стран», Баку, 6-8 апреля 2006 г.
33
Флямер М.Г., Максудов Р.Р. Общественная инициатива: от дружеского круга к институциональному
проекту, на сайте http://www..intellectuals..ru
корпоративным, партийным или международным грантам – американского ли
правительства, ООН или ЮНЕСКО, и образуют такой гуманитарный олигархат.
Застревают сальными пробками в порах своего общества и перехватывают ресурсы»34.

В другом месте тот же тот же автор уточнил свою позицию:


«гражданское общество – это пароль, по которому отдельные небольшие группы
граждан получают право на явочное вторжение в сложившийся политический баланс и
навязывают себя в качестве дополнительного носителя суверенитета, его «апгрейда».
Гражданское общество – пароль расширения концепции суверенитета на новые области,
отрицаемые в мэйнстриме»35.
Один из авторов рассказал, как «от одного чиновника, руководящего научными
исследованиями,... услышал следующее: Сорос не зря платит деньги нашим профессорам;
наверное, через разные анкеты он собирает сведения о наших ученых для спецслужб…
Подозрительность, связанная с плохим знанием дела, так или иначе мешает многим
правильно оценить деятельность тех, кто протягивает нам руку помощи» 36. Светлана
Погорельская объясняет распространение подобных ложных стереотипов тем, что
«страны, не имеющие подобных неправительственных структур… чувствуют себя не
столько субъектами сотрудничества, сколько "объектами деятельности”»37.

***
В результате совместного действия описанных выше двух логик можно увидеть две
«зоны пересечения»:
а) между институтами гражданского общества и государством (в качестве примера
можно привести ряд экспертных «площадок», так или иначе встроенных в режим
функционирования политических субъектов, чаще всего – в качестве их периферийных
агентов). При этом «государство якобы устраняется от ответственности за решение …
проблем, и перекладывает её, с одной стороны, на институты гражданского общества, а с
другой – на «нейтральную» инстанцию – экспертов, выступающих от лица науки»38.
и б) между этими институтами и международным обществом (в качестве примеров
можно привести множество проектов, финансируемых иностранными спонсорами, не
просто оставляет российским исполнителям большую свободу с точки зрения

34
Павловский, Г. Гражданское общество – это не группа диссидентов. Политическая экспертная сеть
Kreml..org, 23 июля 2004 г., http://www..kreml.org/media/61080180
35
Павловский, Г. В явочном порядке. Беседа о метаморфозах гражданского общества // Русский журнал, 9
августа 2001 г., www.russ..ru/politics/20010809-pav..html
36
Владимиров Ю.А.. Виноват ли Джордж Сорос в утечке умов? // Независимая газета, 1999, 23 ноября. С. 3.
37
Погорельская С.В. Свободные от гнета повседневной политики. Зарубежная деятельность политических
фондов Германии. (http://www.politstudies.ru/fulltext/1999/3/16.htm)
38
Шматко, Н.А. Феномен публичной политики // Социологические исследования, № 7, 2001. С..106-112.
тематического самоопределения и технологии действия, но и прямо ориентирует их на
выработку такого интеллектуального продукта, который был бы востребован
преимущественно внутри региона или страны).
Именно эти две «зоны пересечения» и определяют, с нашей точки зрения, логику
формирования институтов гражданского общества в России. Обе содержат в себе как
возможности, так и факторы, сдерживающие динамику этих институтов.

Ю.Г Чернышов.
Общественная палата:
«симулякр» или институт гражданского общества в России?

Путь России к гражданскому обществу всегда был сложным. По мнению многих


исследователей русского национального характера, в нем нередко проявляется склонность
к двум крайностям – к покорности и анархизму. Первая крайность - долготерпение народа
и «тьма власти» наверху, вторая - вспышки анархического произвола, отрицающего
всякий прежний закон и порядок.39 Традиция цивилизованного диалога общества и власти
обрывочна и сравнительно бедна. Революции, сметая закостеневшие авторитарные
режимы, приводили к обновлению, но они губили очень много ценного из того, что
нарабатывалось десятилетиями и веками. Так было и в 1917, и в 1991 гг. Однако в
послереволюционные периоды происходила быстрая регенерация административно-
командной системы, стремящейся вновь взять под свой контроль все происходящие в
стране процессы. Одним из проявлений этого являются попытки «консолидации
общественности сверху». Мы хотели бы рассмотреть эти попытки на примере создания
«общественных палат» и на федеральном уровне, и в Алтайском крае.
Перестроечная «либеральная революция» сняла многие идеологические запреты, высвободила гражданские инициативы, привела к возникновению широкого спектра общественных организаций, движений, партий.
Конечно, в этом были свои издержки. Однако сейчас наблюдается серьезный откат назад: бюрократическая система пытается вновь взять под свой контроль все то, что принято считать институтами гражданского общества. С определенной
периодичностью повторяются попытки «консолидировать сверху» общественность, чтобы заручиться одобрением любых, даже самых непопулярных мер, проводимых властью.
Можно отметить по крайней мере три такие попытки. В 1997 г. под патронажем бывшего главы президентской администрации С. Филатова был создан «Конгресс интеллигенции Российской Федерации». Инициатива, еще
не содержавшая тогда откровенного манипулирования, имела во многом позитивный смысл, но она затухла после смены президента. Весьма показательно то, что отделения Конгресса интеллигенции были созданы в большинстве регионов
России, однако практически все они «зачахли», когда стало ясно, что исчез властный заказ.
Спустя 4 года, в 2001 г., в Москве под присмотром известного кремлевского политтехнолога Г. Павловского был созван Гражданский Форум. Там, несмотря на усилившееся административное давление, тоже наметились
неплохие начинания общественников, но все инициативы остались «под сукном» у чиновников. В итоге Гражданский Форум прожил еще меньше, чем Конгресс интеллигенции. Несколько месяцев, правда, продолжался скандал по поводу не
истраченной оргкомитетом значительной части выделенных на Форум денег. Однако в обстановке растущей закрытости информации эта тема вскоре перестала упоминаться в СМИ.
Наконец, спустя еще 4 года кремлевские политтехнологи предложили идею Общественной палаты в качестве своеобразной компенсации за отмену всенародных выборов губернаторов и выборов депутатов Госдумы от
округов. Эта идея многими правозащитниками сразу была расценена как лукавая: поскольку основной состав палаты формируется по указанию чиновников, настоящим институтом гражданского общества эта структура вряд ли станет.
Ставился также такой вопрос: зачем вообще нужно ослаблять роль конституционных выборных органов (в частности, парламента) и параллельно создавать неконституционный орган – палату?

Итак, мы видим три достаточно сходные инициативы центральной власти. Все эти
инициативы в регионах реализовывались тоже по довольно сходным сценариям. Чаще
всего местные чиновники подходили к ним формально, стремясь просто отчитаться перед
Москвой о «построении гражданского общества» к указанным срокам. И все же местные
39
См., например: Сергеева А.В. Русские: стереотипы поведения, традиции, ментальность. М.: Наука, 2004.
С. 140-160; ср.: Сикевич З.В. Русские: «образ» народа (социологический очерк). СПб.: Изд-во СПбГУ, 1996.
С. 88
особенности, как это видно на примере Алтайского края, иногда вносили коррективы в
этот сценарий. На Алтае, в частности, серьезными факторами были низкий уровень
жизни, дотационность и принадлежность региона к «красному поясу», высокий
протестный потенциал населения, наличие авторитарного регионального режима (до
смены в 2004 г. А. Сурикова на посту губернатора).
Когда в Москве в 1997 г. был созван Конгресс интеллигенции, на Алтае идея
создания отделения «Конгресса интеллигенции» встретила поддержку среди группы
ученых и общественных деятелей. Однако эта идея вызвала негативную реакцию у
тогдашнего главы администрации края А. Сурикова, опиравшегося на коммунистов и
аграриев. К учредительному съезду, состоявшемуся 27 января 1998 г., была подготовлена
и проинструктирована значительная группа делегатов, которые должны были навязать
съезду собственный сценарий – создать другую организацию под названием «Народная
интеллигенция за возрождение Алтая».40 При открытии съезда группа «народных
интеллигентов» встретила приехавших из Москвы Е. Велихова и С. Филатова выкриками
и топанием ногами. Значительная часть «нейтральных» делегатов, не желая участвовать в
политическом скандале, покинула зал (к моменту выборов совета в зале оставалось 156 из
407 делегатов съезда). Таким образом, на Алтае «консолидация сверху» была произведена
не Москвой, а находившейся в оппозиции Б. Ельцину региональной властью. Однако
«Народная интеллигенция за возрождение Алтая», как искусственно созданная
организация, не оставила серьезного следа в истории края. Вскоре о ней забыли даже те,
кто ее создавал. Что же касается «Конгресса интеллигенции Алтайского края», то он все-
таки возник сразу после съезда, но ему пришлось работать в довольно трудных условиях,
при отсутствии какой бы то ни было поддержки со стороны суриковского режима.
Пример этой организации наглядно показал, что добровольное объединение граждан
может сделать много полезного для общества даже без поддержки местной власти. 41
Следующая инициатива по «консолидации общественности» пришла из Москвы
уже при В. Путине, осенью 2001 г. Суриковский региональный режим теперь уже не
решался на открытое «торпедирование», и реализация этой идеи была отдана на откуп
Главному федеральному инспектору по краю – В. Шубе. Но когда чиновники приступили
к подбору исполнителей, вновь начались конфликты и скандалы. Первоначально
созданный без оповещения общественности оргкомитет (представители «Сибирской
инициативы», «Поддержки общественных инициатив», «Молодых журналистов Алтая»,
40
Вся эта интрига подробно задокументирована и описана в отдельном издании: Дневник Алтайской школы
политических исследований №5. Интеллигенция и власть. По материалам Первого Съезда общественного
движения «Конгресс интеллигенции Алтайского края». Барнаул: Изд-во АГУ, 1998. Адрес в Интернете:
http://ashpi.asu.ru/prints/dn5.html
41
Подробнее о деятельности КИАК см. сайт этой организации: http://ashpi.asu.ru/kiak/index.html
«Женского альянса», «Женского казачьего движения» и «Милосердия») действовал
кулуарно, что вызвало протесты ряда крупных общественных организаций (Союз
промышленников, Союз предпринимателей, Ассоциация крестьянских и фермерских
хозяйств, Конгресс интеллигенции Алтайского края и др.). Дошло до того, что этот
оргкомитет был распущен Москвой, однако попытки достичь компромисса под эгидой В.
Шубы оказались не вполне удачными. Фактически в крае действовали две группы
организаций, которые можно условно определить как «конформисты» и
«нонконформисты». Первые считали, что общественникам, чтобы получить «бонусы»,
нужно безоговорочно выполнять любые указания чиновников, вторые выступали за
равноправный диалог с властью. Поскольку в московском оргкомитете ГФ тоже
присутствовали похожие течения, в итоге представители обеих групп были приглашены в
Москву. По возвращении «нонконформисты» провели пресс-конференцию с анализом
положительных результатов и недоработок Форума; были изданы материалы круглого
стола о сотрудничестве третьего сектора с властью. 42 Для «конформистов», при
отсутствии каких-либо дальнейших команд «сверху», вся эта история завершилась еще
раньше – вместе с окончанием их поездки в Москву.
Прошло еще 4 года. Идея создания Общественной Палаты начала реализовываться
на Алтае в условиях острой политической борьбы, во время короткого губернаторства М.
Евдокимова. Когда Совет народных депутатов попытался принять в первом чтении явно
недоработанный закон об Общественной палате, против этого выступил так называемый
«Оргкомитет по созданию Общественной палаты», который М. Евдокимов поручил
возглавить своему другу и бывшему сокурснику, уроженцу Камчатки А. Осипову.
Оргкомитету А. Осипова было сразу же выделено помещение в здании администрации
края, в нем активно начали работать представители организаций ветеранов
госбезопасности, ветеранов Афганистана, ветеранов Чечни и т.д. Со временем этот
перекос в сторону «общественников в штатском» стал менее заметен, поскольку
Оргкомитет значительно расширился за счет привлечения других общественных
организаций. Нужно признать, что участники Оргкомитета успели сделать много
полезного: они провели «круглые столы», выработали многие поправки к
первоначальному законопроекту. Однако дальнейшее обострение политической борьбы
между «законодателями» и «исполнителями» привело к тому, что Общественную палату
стали противопоставлять Совету народных депутатов. Тенденция к политизации
конфликта достигла апогея 31 марта 2005 г., когда на сессии КСНД депутаты принимали

42
Историю подготовки к Гражданскому Форуму на Алтае и материалы круглого стола см. в издании:
Дневник Алтайской школы политических исследований №15. Проблемы и перспективы сотрудничества
третьего сектора с властью. Барнаул: Изд-во АГУ, 2001. http://ashpi.asu.ru/prints/dn15.html
решение о вынесении недоверия главе администрации. На состоявшемся в этот день
митинге многие выступавшие увязывали вопрос о создании палаты с агитацией в пользу
М. Евдокимова и против депутатского корпуса. У наблюдателей сложилось впечатление,
что работа по «консолидации общественности» вокруг этого Оргкомитета изначально
делалась для того, чтобы использовать авторитет общественных организаций в
политическом противоборстве. Некоторые горячие головы даже предлагали поставить на
главной площади Барнаула желтые палатки. Это пробудило во власть имущих,
тяготившихся губернаторством М. Евдокимова, фобию «цветной революции».
После трагической гибели М. Евдокимова многие общественные организации
вышли из Оргкомитета А. Осипова. Между тем новый глава администрации А. Карлин,
назначенный на этот пост по представлению Президента, создал комиссию для
выдвижения делегатов в федеральную Общественную палату. Возглавила эту комиссию
сотрудница администрации Н. Ремнева, она же – руководитель созданной при А.
Сурикове «Женской общественной палаты». 20 октября 26-ю голосами «за» были
выдвинуты 20 «представителей общественности» для поездки на окружное собрание в
Новосибирск. Среди них оказались многие из тех, кто во время подготовки Гражданского
Форума составляли ядро группы «конформистов». Что же касается «нонконформистов»,
то многие из них, вошедшие в Независимую общественную палату Алтайского края, 43 еще
ранее заявили о своем нежелании участвовать в этом забюрократизированном собрании.
По сообщениям из других регионов, процесс выдвижения делегатов там тоже не всегда
проходил гладко: раздавались протесты против неоповещения о собраниях
(Архангельская область), проводились альтернативные собрания (Вологодская область) и
т.д. Возглавил Общественную палату на Алтае руководитель местного отделения
Сбербанка. Члены палаты пока не проявили каких-либо заметных инициатив.
Исключением является, пожалуй, лишь активное участие в конкурсе на получение грантов
общественными организациями (на эти цели президентом было выделено 500 млн. руб.).
Власть «забыла» пригласить Общественную палату на обсуждение решений о повышении
тарифов, о проекте создания в крае одной из четырех игорных зон и т.д. Все эти острые
проблемы «несанкционированно» обсуждаются общественностью на «круглых столах»,
проходящих за рамками палаты.

43
НОП возникла в июле 2004 г., объединив 22 общественные организации. Подробнее о проведенном
круглом столе об итогах 100 дней работы администрации М. Евдокимова см.: Дневник Алтайской школы
политических исследований №19-20. Региональные выборы 2004 г.: волеизъявление народа или триумф
технологий? Современная Россия и мир: альтернативы развития (трансграничное сотрудничество и
проблемы национальной безопасности). Барнаул: Изд-во АГУ, 2004. С. 38-81. Адрес в Интернете:
http://ashpi.asu.ru/prints/dn19_20.html
Распространенное в обществе отношение к данной структуре выразил один из
местных экспертов: «В Общественной палате 45 человек. 30 из них избрала из своих
рядов краевая общественность, 15 человек избрали главы администраций городов,
районов и сел. Наверное, все 45 человек - достойные люди. Но вот что бросается в глаза.
Среди них нет не то что, извините за громкие слова, ни одного нравственного авторитета,
среди них практически нет людей, которые всерьез и долго могут идти против течения.
Применительно к Общественной палате "идти против течения" значит - спорить с
властью. Среди 45 членов Общественной палаты довольно много людей, так или иначе
зависящих от государства (например, получающих от него зарплату), и людей, для
которых интересы государства всегда важнее интересов общества и отдельного человека.
В Общественной палате Алтайского края мало людей гуманитарного труда и вообще нет
представителей творческих профессий - писателей, художников, архитекторов,
журналистов, артистов и проч. То есть тех, кто, может быть, плохо знает законы, но лучше
многих других чувствует их несовершенство. И, наконец, в Общественной палате очень
мало по-настоящему известных в крае людей. А как ни крути, чем человек известнее, тем
слышнее его голос. Вот поэтому я и не жду от Общественной палаты ничего глобального.
Так, вырастет еще одна марионетка, ниточки от которой протянутся в коридоры власти.
Если ошибусь, буду очень рад»44.
Если говорить о федеральной Общественной палате, то результаты ее деятельности
также оцениваются неоднозначно. С одной стороны, некоторые ее члены (например,
адвокат А. Кучерена) пытаются выступить в роли защитников тех, кто незаслуженно
обижен государством. Наиболее известный эпизод связан с судебным процессом над О.
Щербинским – водителем, с машиной которого столкнулся «Мерседес» М. Евдокимова.
Как известно, после шумной кампании владельцев «праворульных» иномарок и
вмешательства А. Кучерены обвинительный приговор был отменен, и О. Щербинский
прямо из зала суда вышел на свободу. Впоследствии была даже дисквалифицирована
судья Г. Щегловская, которая вела это дело. Однако после всех этих резких поворотов
правосудия вопрос о причинах гибели «народного губернатора» так и остался
непроясненным. Явные признаки пиар-кампании носят и некоторые другие подобные
истории, старательно освещаемые СМИ. Реальная же защита прав граждан от этой
деятельности вряд ли заметно выиграла.
Непрофессионализм и популизм, которые нередко прослеживаются и в действиях
многих депутатов, отнюдь не чужды членам Общественной палаты. В качестве примера
можно привести предложение под угрозой штрафов запретить чиновникам упоминать в

44
Негреев Д. Почему я не верю в Общественную палату // Свободный курс. 03.05.2006.
своих речах доллары и евро. В принципе, такие идеи - обычные издержки любых
«общественных советов». Но плохо, когда самые «сырые» предложения не проходят
экспертизу и выдаются от имени всей палаты в качестве рекомендаций. Необходимо
усиливать экспертную составляющую таких советов. Еще один шаг, вызвавший вопросы в
обществе, связан с распределением грантов. Как известно, палата распределяла сумму в
250 млн. рублей, и многие ее члены в результате стали обладателями этих грантов («В
списке победителей минимум 17 общественных организаций или их региональных
отделений, которые возглавляют члены палаты. Например, общественное движение
"Гражданское общество" возглавляет председатель комиссии по контролю за
деятельностью правоохранительных органов Анатолий Кучерена. Руководителем Лиги
здоровья нации является член палаты Лео Бокерия, добровольное общество "Спортивная
Россия" возглавляет Ирина Роднина, а общественную организацию "Медиа Союз" – Елена
Зелинская»)45. Однако во всем мире принято четко отделять «жюри» от участников
конкурса. Таким образом, «лояльные» организации получили «подкормку», а
«недостаточно лояльным» в это же время затруднили доступ к иным источникам
финансирования – в частности, к грантам зарубежных фондов.
Итак, в троекратных экспериментах по «выстраиванию гражданского общества»
обнаруживаются удивительно сходные тенденции (зачастую повторяются даже
персоналии). Можно выделить семь основных стадий развития названных инициатив
власти:
1) зарождение в околовластных кругах очередного проекта;
2) начало реализации проекта аппаратными методами, привлечение для этого по
преимуществу управляемых и лояльных людей, конформистов, желающих всегда быть
при власти и выполнять ее указания;
3) распространение информации о проекте в обществе, возникновение протестов
против манипулирования от имени «всей интеллигенции», «всех граждан», «всего
общества»;
4) появление альтернативных, нонконформистских центров консолидации,
настроенных не на «прислуживание», а на равноправный диалог с властью;
5) полемика и конфликты между различными группами, поиски компромиссов;
6) утрата интереса власти к проекту, как не достигнувшему поставленной цели;
7) отмирание, исчезновение искусственно сформированных организаций.
Судьба созданных «сверху» муляжей гражданского общества оказывается во
многом сходной. Такие «потемкинские деревни», построенные из не очень качественного
45
Козенко А., Буранов И. Общественная палата прошлась по конкурсу // Коммерсант. 20.09.2006.
http://www.kommersant.ru/doc.html?docId=706184
материала, могут на какое-то время потеснить «недостаточно лояльные» структуры и
представить их как маргинальные, но сами эти конструкции, как правило, разваливаются
вскоре после исчезновения властного заказа. Прочным бывает только то, что строится на
фундаменте подлинных убеждений людей.
В российском обществе после всех революционных потрясений XX века оказались
размытыми морально-этические ценности. Это создает почву для процветания сервилизма
и, соответственно, все более откровенных манипуляций власти. Похоже, что цикл
повторяется: от анархизма идет движение к долготерпению, к «симулякрам» и
покорности, чтобы потом вновь вернуться к революционной крайности. Впрочем,
структуры «управляемой демократии» создавались при многих посттоталитарных
авторитарных режимах. Появление таких атрибутов власти, видимо, объективно
обусловлено механизмами ее легитимизации на данном этапе развития.
Возможно ли в обозримом будущем построение настоящего гражданского
общества в России? По-видимому, оно сможет развиться только тогда, когда его станут
создавать «снизу» сами граждане, достойные жить в действительно правовом и
демократическом государстве.

Г.М.Заболотная
Социальный и политический капитал гражданского общества в
условиях посткоммунистического перехода: региональный аспект

Возрожденный в начале 1980-х годов западными обществоведами и


антикоммунистической оппозицией стран Восточной Европы интерес к концепту
гражданского общества с начала 1990-х годов постоянно проявляет себя в дискурсе
российских обществоведов и политиков, когда речь заходит о перспективах реформ в
стране. Проблема гражданского общества обозначилась еще в конце 80-х годов как идея
«социалистического гражданского общества». В условиях распада СССР и начавшейся
дезинтеграции гражданские структуры были призваны помочь «символически скрепить
разваливающееся государство и обеспечить атомизированных индивидов жизненно
необходимыми услугами»46. Новые организации, ориентированные на выполнение
социальных и культурных функций, самопомощь должны были отчасти компенсировать

46
Риттер М. Политическая сфера как идеал политической культуры // Граждане и власть:
проблемы и подходы / Под ред. Г. М. Михалевой, С. И. Рыженкова. М. – СПб.: Летний сад, 2001.
С. 20.
«недостаточность» в этих сферах «постперестроечного» государства. Проблема
политического измерения гражданского общества появится позже47.
Разный интерес к гражданскому обществу, исходные позиции исследователей
определяют и разное его толкование. Не останавливаясь на многочисленных толкованиях,
обратим внимание на те концепты, в которых гражданское общество рассматривается как
форма социальной интеграции людей, разделенных частными интересами.
Подобное понимание гражданского общества восходит к идеям Э. Дюркгейма,
который рассматривал его через проблему солидарности. По мнению социолога,
профсоюзные, профессиональные объединения, церковные, региональные центры
способны приобщить своих членов «к новому типу солидарности (или безусловностей),
главной моральной ценностью которой является индивид» 48. Американский социолог
Джеффри Александер определяет гражданское общество как сферу универсализации
гражданской солидарности, как «место», где формируются ощущения взаимозависимости
друг от друга49. Гражданское общество как общность людей, связанных моральными
ценностями и отношениями солидарности, понимали и активисты антикоммунистической
оппозиции в странах Восточной Европы. От классических либеральных трактовок данную
концепцию отличало коллективистское понимание идеи автономности личности. Индивид
трактовался как находящийся в оппозиции к государству и системе в целом, но только не
как автономный от общества. Такое понимание автономности личности можно
определить как «коллективистский индивидуализм» 50.
Подобный подход может быть дополнен концепцией социального капитала
Р. Патнэма. Социальный капитал (в трактовке политолога, это доверие и солидарность)
приводит к установлению более тесных связей между гражданами, способствует
формированию ими ассоциаций и, в конечном счете, приводит к активизации
общественной жизни, повышает «личную гражданскую компетентность». Тем самым
социальный капитал трансформируется в то, что можно обозначить как политический
капитал общества, необходимый для эффективного взаимодействия с государством. Хотя
концепция Р. Патнэмом была встречена в научной среде неоднозначно, нельзя не
согласиться с тем, что доверие и солидарность выступают важным условием развития
сетевых отношений гражданского общества. Критика Р. Патнэма рядом исследователей
47
См., например: Перегудов С. П. Гражданское общество в политическом
измерении // Международная экономика и международные отношения. 1995. № 12. С.74-85;
Соловьев А. И. Три облика государства – три стратегии гражданского общества // Полис. 1996.
№6. С.28-38.
48
Цит. по: Селигмен А. Проблема доверия. М.: Идея-Пресс. 2002. С. 107.
49
Alexander J. C. Democracy and Civil Society. Mimeo, Los Angeles: UCLA, 1992. Р.2.
50
Шацкий Е. Постлиберализм: автономия личности и гражданское общество // Полис. 1997.
№ 6. С. 16.
заключается в том, что элементы доверия видятся в таких негражданских отношениях, как
патронаж, блат или бартер. Сам же Р. Патнэм не распространял доверие на вертикальные
отношения «патрон – клиент», т. к. видел в них проявление не взаимности, а зависимости
и неравенства51. Близкую позицию занимает польский социолог П. Штомпка, для которого
патернализм является заменителем доверия, призванным также дать человеку ощущение
упорядоченности и защищенности52. Подобные отношения лежат в основе негражданских
солидарностей.
Конечно, представление о гражданском обществе как самоорганизации социума на
основе солидарности и общих ценностей требует оговорок. На практике гражданское
общество представлено разнообразными группами с конкурирующими интересами, а
подчас и с собственными версиями общественного блага. Самоограничение в
преследовании корпоративных интересов, солидарность и способность генерировать
общие интересы проявляет себя как тенденция, противостоящая конкуренции и
соперничеству групповых интересов.
Рассматривая российскую ситуацию, отметим, что параллельно теоретическому
интересу к проблеме гражданского общества на рубеже 80-90-х гг. в стране стали
появляться и отдельные элементы этого общества: политические партии, разнообразные
общественные организации, которые определяли себя как «неформальные», подчеркивая
тем самым противоположность официально действующим и «заорганизованным»
профсоюзным, молодежным, женским, природоохранительным и другим организациям.
В концепциях посткоммунистических переходов состояние гражданского общества
определяется через смену стадий «восстановление», «мобилизация» и «демобилизация».
Применительно к России мобилизации соответствует политизация и гражданская
активность населения конца 80-х–начала 90-х гг. ХХ в. При всей аморфности созданных
структур сохранялась надежда на то, что они сумеют аккумулировать идущую «снизу»
инициативу и зададут стране демократический вектор развития. Но политизированность
не трансформировалась в эффективные гражданские ассоциации. Это видно по состоянию
российских партий. Парадоксальность заключается в том, «взрывной» характер развития
многопартийности, проявившийся в 90-х гг., так и не привел к формированию
эффективных партий. К ситуации с партиями этого периода подходят слова П. Штомпки:
«гражданское общество было создано сверх меры»53. Демобилизация гражданского

51
Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии / Пер.
с англ. М.: Аd Marginem, 1996. С. 217.
52
Sztompka P. Mistrusting Civility: Predicament of a Post-Communist Society // Real Civil Society.
Dilemmas of Institutionalization / Ed. by J. C. Alexander. Guitdford, Surrey: Biddles Ltd., 1998. P. 199.
53
Sztompka P. Op. cit. Р.192.
общества проявилась в тенденции отхода населения от общественной и политической
жизни. Неоправданность надежд на активное гражданское общество породила дискуссии
о его культурных параметрах («западное» или «восточное»), перспективах развития
(«атомизированное» или «сетевое»), как и в целом о его возможности в России.
Актуальным стало обращение к выводам правоведов, сделанных еще в ХIХ в. (К.Д.
Кавелина, Б.Н. Чичерина и др.), относительно особенностей западного и российского
общества и роли государства в оформлении общественного устройства. Вывод о том, что
все в России получает бытие от государства, «подчиняясь мановению сверху»,
распространяется и на само гражданское общество.
Ответ на вопрос о реальном состоянии гражданского общества, его социальном и
политическом капитале выходит за рамки теоретических дискуссий и предполагает
изучение реальной практики развития «гражданского сектора» в регионах. Один их таких
регионов – Тюменская область и два автономных округа – Ханты-Мансийский и Ямало-
Ненецкий.
На первое января 2006 г. на территории всей Тюменской области действовало
более 10 тысяч общественных организаций, из них почти половина действует на
территории юга области, 3200 – в ХМАО, 1666 – в ЯНАО. Проведенное исследование
свидетельствует о неравномерности в развитии инфраструктуры гражданского общества.
Значительная часть общественных ассоциаций граждан сосредоточена в нескольких
крупных городах (Тюмень, Ноябрьск, Новый Уренгой, Сургут, Нижневартовск), что
служит подтверждением того, что гражданское общество «вырастает» в городском
пространстве, концентрирующем в себе разнообразие интеллигенции и
профессиональных групп. Наблюдается неравномерность и в развитии отдельных
секторов общества. Более трети зарегистрированных организаций – профсоюзы, 13-15% –
спортивные организации. Численность же благотворительных, экологических и
правозащитных организаций в общем составе ассоциаций составляет 1% – 3%. Хотя для
развития гражданского общества важны все формы самоорганизации граждан, чертой
развитого общества является активность организаций, ориентированных на солидарность
«с другими» группами: благотворительных фондов, организаций взаимопомощи и
социального обеспечения, правозащитных движений. Сюда можно отнести и
экологические движения (оно практически не развито в регионе) как своеобразную форму
выражения солидарности с будущими поколениями и ответственности перед ними.
Вместе с тем существует общественный запрос на деятельность подобных организаций.
Так, 29% участников социологического опроса отметили, что в первую очередь должны
получить развитие детские и молодежные организации, 25,6% – правозащитные, 22,5% –
экологические, 17,8% – организации взаимопомощи, 8% – благотворительные.
Правозащитная и экологическая деятельность – в числе приоритетных. Требует пояснения
запрос на правозащитные организации. По мнению большинства опрошенных, эти
организации должны заниматься конкретными проблемами рядовых граждан, защищая их
от произвола или непонимания чиновников и работодателей.
Особенностью всего тюменского региона является низкая способность партий
(основного властно-ориентированного института гражданского общества) оказывать
реальное влияние на региональную и местную политику. Малочисленность большинства
региональных отделений партий, их низкая популярность среди населения (только 3,5%
респондентов отметили значение партий для региональной жизни) в совокупности с
электоральными институтами, используемыми до 2003 г. при выборах законодательных
собраний региона, существенно ограничили их политический ресурс. Низкий
электоральный потенциал большинства региональных и местных отделений партий ставит
их в зависимость от практики выборочного покровительства со стороны администрации
или крупных экономических акторов. Учитывая традиционную ориентированность
административно-политических элит на Кремль, подобный патронаж распространяется на
партии власти. К помощи власти вынуждены прибегать и другие организации. Узость
собственной ресурсной базы делает многие из них неспособными функционировать с
«опорой на собственные силы».
В целом отношение органов власти к гражданским инициативам противоречиво.
Необходимость в управлении политической ситуацией потребовало создания при
администрациях области и округов аналитических центров, структур, непосредственно
работающих с общественными объединениями, ориентироваться на развитие
переговорных процедур и институтов (координационные и консультативные советы,
Гражданский форум Тюменской области, городские общественные советы). В то же
время, сохраняется настороженное отношение власти к гражданским инициативам и
стремление распространить на ряд организаций (прежде всего, на обладающие
потенциалом воздействия на определенную часть электората) патронажные сети. Имеет
место практика создания искусственных общественных организаций как способа
подключения общественных ресурсов для поддержки партий власти.
В регионе, как и в стране в целом, развитие гражданского общества сдерживается
рядом факторов. Прежде всего, это ограничения социоструктурного характера, связанные
с состоянием экономики и уровнем жизни, порождающие отстраненность населения от
общественно-политической жизни. Другие причины кроются в противоречивости
нормативной базы, что снижает возможности влияния организаций гражданского
общества на политическую жизнь. Используя термин экономиста В. Полтеровича, эти
ограничения можно определить как «институциональные ловушки» для гражданского
общества. Другие ограничения заданы социокультурными и социопсихологическими
факторами, в том числе ценностными ориентациями населения и их установками на
социальный активизм.
Результаты опросов свидетельствуют о парадоксальной ситуации. С одной
стороны, существует общественный запрос населения на гражданские ассоциации как
каналы реализации своих интересов, но с другой, – люди не проявляют непосредственной
активности как в создании подобных организаций, так и в деятельности уже имеющихся.
Гражданские ассоциации все еще остаются сферой активности узкой группы
единомышленников. Так, 1,7% из опрошенных нами жителей юга области и автономных
округов (1680 респондентов) ответили, что являются членами общественных организаций,
24,3% вспомнили о своем членстве в профсоюзах, 2,5% – в партиях. Причины столь
низкой вовлеченности в общественные объединения объясняются рядом моментов:
неверием в их эффективность как способа коллективного отстаивания интересов; слабыми
коммуникационными обменами институтов гражданского общества с населением (только
46,2% респондентов «знают» или «что-то слышали» об общественных организациях) и
друг с другом; «усталостью» населения от политики.
Важным индикатором готовности граждан социально активно проявить себя,
является их установка на выбор той или иной стратегии поведения с целью защитить
собственные интересы. Выбор варианта поведения также есть результат оценки людьми
их эффективности. Как можно судить по ответам на вопрос: «Какой способ выразить свое
мнение и защитить свои интересы Вы считаете наиболее действенным?», – население
предпочитает одновременно использовать несколько способов действия: как правовые
формы защиты своих интересов, так и поддержку со стороны друзей и покровительство
начальника. Так, 35,5% опрошенных ответили, что обратятся в суд, 24,1% попытаются
решить проблемы через своих знакомых, 21% обратятся в СМИ, 20,5% – к своему
депутату или в органы исполнительной власти, 13,7% – к непосредственному
руководителю, 9% – в свой профсоюз. О готовности прибегнуть к активным формам
протеста – забастовкам, демонстрациям – заявили 8,8% респондентов. Самые низкие
позиции по количеству ответивших заняли варианты ответов – «через деятельность
политической партии» (1,7%), «через создание собственной общественной организации»
(0,6%). Таким образом, выражение индивидуальной социальной активности, в том числе
использование ресурсов неформальных социальных сетей, оценивается как более
надежный способ защиты своих интересов, нежели активность в составе общественных
ассоциаций. В то же время 28,6% респондентов выбрали пассивную стратегию: «Ничего
не буду делать, т. к. все бесполезно». Такой уровень гражданской саморефлексии не
является достаточным для появления действенных общественных ассоциаций. Население
явно не верит в то, что они каким-то образом способны воздействовать на власть.
Серьезным самоограничением гражданского общества может выступать
социальная саморефлексия индивида, т.е. его самоидентификация с различными группами
и общностями. Развитие отношений доверия и солидарности в рамках подобных групп
отвечает потребностям активизации ассоциированной жизни граждан. Как показали
результаты исследования, ведущим для респондентов стал этнический критерий
самопричисления, затем земляческий и поколенческий. Опрошенные были более
сдержанны в демонстрации позитивной установки на самоидентификацию с людьми той
же профессии, имущественного положения и близких политических взглядов. Но именно
развитие сетевых взаимодействий в рамках данных групп играет существенную роль в
становлении общественно-политического сектора гражданского общества.
Не может быть гражданского общества без особого типа гражданственности,
предполагающего в том числе и такие качества, как представление о себе как субъекте
правовой системы, чувство ответственности и гражданского долга. Исследование,
проведенное среди молодежи области (1400 респондентов) показывает, что эти качества
не представляют системного единства. Значительная часть респондентов идентифицирует
свое «гражданство» с формальной принадлежностью к государству: «жить в России» –
51%; «обладать правами гражданина России» – 47 %. С обязанностями и чувством долга
перед страной – 40,5% опрошенных. Но лишь десятая часть респондентов включает в свое
представление о гражданстве проявление собственной активности в развитии
гражданского общества и демократии. Молодежь, которая, казалось бы более
оптимистично воспринимает реальность и восприимчива к либеральным ценностям,
также как и старшее поколение ориентирована на зависимость в плане социальной
защиты, нежели на собственный активизм. Так, только 6,5% молодых респондентов
считают, что сами способны решить свои проблемы. Отвечая на вопрос о
привлекательных для себя идеях, 57,3% респондентов выбрали идею безопасности, 53,2%
– стабильности. В то же время, свобода и права человека, его личное достоинство
актуальны для 40,7% респондентов. Конечно, нельзя утверждать, что демократические
ценности вытеснены у молодежи на периферию сознания, но они находятся в
эклектичном сочетании с противоположными ценностями и установками. Так,
представление о гражданском долге сочетается с высоким уровнем электорального
абсентеизма и общественной пассивностью.
В условиях, когда население проявляет пассивность в гражданской самоорганизации,
власть реализует свой собственный проект гражданского общества. Обществу была
«подарена» партийная система (в таком контексте может быть рассмотрено российское
электоральное законодательства, Закон «О политических партиях», появление «партий
власти»). «Сверху» был инициирован процесс создания публичной сферы гражданского
общества. Так, можно вспомнить общественную палату из представителей
общественных объединений, созданную в 1996 г. при Президенте России, которая чуть
позже трансформировалась в Политический консультативный совет. Аналогичные
структуры (координационные и консультативные советы, непосредственно
работающие с общественными организациями) стали появляться и в регионах. В
последние годы идет активный процесс институционального оформления
«переговорных площадок» власти и общественных организаций. В 2001 г. был
проведен съезд Гражданского форума, а в 2005 г. принят закон «Об Общественной
палате» и сформирована сама палата. При этом власть говорит о том, что
существующие общественные организации смогут выступить в роли экспертного
сообщества, выявить и представить интересы граждан, наладить диалог граждан и
власти. Нет сомнения, что публичная сфера как пространство широких дискуссий
необходимо для гражданского общества. Более того, концепт публичной сферы
является одним их востребованных при обсуждении перспектив развития гражданского
общества. В ней видят дискурсивную среду для кооперативного способа решения
проблем в демократических условиях (Дж. Дьюи); сферу, где одна группа становится
солидарной с другой (Б. Хайнц); место формирования взаимного согласия,
сопричастности и демократизма (Ю. Хабермас); арену практических действий во имя
общего блага (Ю. Красин); выражение ассоциативности гражданского общества
(Ж. Тощенко). Но способны ли эти усилия российской власти породить
демократические эффекты?
Во-первых, учреждая Общественную палату, власть тем самым признает, что ее
законодательные органы и представленные здесь партии не способны функционировать
в режиме прямой и обратной связи с обществом и представительства интересов
последнего.
В-вторых, велик соблазн распространить патронаж и контроль власти за общественной
инициативой, использовать ее для проведения решений власти в жизнь (особенно для
реализации общенациональных проектов).
В-третьих, отдача от новых институтов определяется не только характером
реализуемых органами власти стратегий отношения с данными структурами, но и тем
насколько сами граждане будут заинтересованы в получении подобной отдачи. При
низком уровне активности населения есть опасность, что новые институты замкнутся
сами на себе. Наряду с низкой активностью населения есть и другая проблема (в
частности ее признают активисты Гражданского форума Тюменской области и городского
Общественного совета) – слабое отражение работы форумов в принятии решений
органами власти.

Галкина Е.В.
Гражданское общество и толерантность на юге России
В современной России, вставшей на путь демократизации и реформ, особое
значение имеет развитие и упрочение институтов гражданского общества. В данной
статье автор анализирует формирование гражданского общества на юге России –
том регионе, который имеет особое геополитическое положение и имеет множество
сложностей при проведении региональной политики, в частности, в связи с
многонациональным составом населения, трудностями толерантного
взаимодействия и межнационального общения.
Важнейшими положениями региональной политики современной России
являются децентрализация и демократизация власти, передача большего числа
полномочий субъектам федерации, повышение влияния населения на принимаемые
решения. Но при этом функции местным органам власти и самоуправлению нередко
передаются без должного финансового и экономического обеспечения. Подлинный
федерализм разрушает централизацию управления и монополизацию власти и, тем
самым, в немалой степени способствует усилению гарантий гражданской свободы.
Одна из главных проблем становления гражданского общества в РФ состоит в
том, что роль государства в современном понимании просто иная – в первую
очередь, это защита внутренней и внешней национальной, в том числе и
общественной безопасности, а никак не насаждение гражданских ценностей и
создание сильного и независимого «третьего сектора».
В этом плане, особое значение имеет взаимодействие региональных органов
власти с институтами и структурными элементами граж данского общества -
политическими партиями, общественно-политическими движениями, профсоюзами,
кооперативами, самодеятельными гражданскими ассоциациями любого профиля.
Если обратиться к Южному Федеральному округу, то здесь про цессы идут
сложнее, чем в других регионах России. Связано это с многонациональным и поли -
конфессиональным составом населения, этнополитическими конфлик тами и т.д. На
Юге России существует немало очагов напряженности, способных перерасти в
крупные этносоциальные конфликты. Поэтому проблема толерантности (готовность
идти на компромисс) приобретает большую значимость для российского общества,
которое столкнулось в настоящее время с различными проявлениями соци ально-
политической, этнической, религиозной нетерпимости 54 .

54
Толерантность как основа социальной безопасности / Под. ред. Н. П. Медведева. М.: Илекса; Ставрополь:
Сервисшкола, 2002. С. 104.
Согласно определению, данному в Декларации принципов толерантности 55 ,
толерантность означает «уважение, принятие и правильное понимание богатого
многообразия культур нашего мира, наших форм самовыражения и способов
проявления человеческой индивидуальности» 56 . Это определение подразумевает
терпимое отношение к разным национальностям, языкам, религии, политическим и
иным мнениям, национальному или социальному происхождению и т.д.
Быть толерантным – означает уважать других со всеми их различиями
религиозного характера, различиями в образе жизни или мыслей. Это означает быть
внимательными к другим и не замыкаться на установившихся стереотипах,
обращать внимание скорее на то, что нас сближает, а не на то, что нас разделяет.
Проявление толерантности предполагает следующее:
 каждый человек свободен придерживаться своих убеждений и
признавать такое же право за другими;
 люди по своей природе различаются по внешнему виду, речи,
поведению, социальному положению и ценностям, обладают правом жить в мире и
сохранять свою индивидуальность;
 взгляды одного человека не могут быть навязаны другим.
Толерантность есть не только нравственная характеристика отдельного
человека, но и специфическая технология взаимодействия людей. Толерантность –
это объективное качество. Оно обеспечивает достижение целей через
уравновешивание интересов, убеждение сотрудничающих сторон в необходимости
поиска взаимоприемлемого компромисса.
Важную роль в последние годы стали играть организации гражданского
общества, занимающиеся проблемами беженцев и вынужденных переселенцев.
Гражданское общество в данном случае помогает государству решать сложные и
насущные вопросы в социально-политической сфере, в том числе и в миграционной
сфере, адаптации вынужденных мигрантов к новым условиям и вопросами
толерантности. В Ставропольском крае действует около 40 общественных
организаций по проблемам беженцев. Они имеют связи с Датским Советом по де лам
беженцев, Красным Крестом, тесно сотрудничают с южным региональным ре-
сурсным центром в соответствии с программами «Укрепление и развитие НКО Юга
России» и «Юг России – территория национального согласия и мира». В
55
Декларация принципов толерантности подписана 16 ноября 1995 г. в Париже 185 государствами, включая
Россию.
56
См.: Толерантность в России: свои и чужие // Российская пресса в поликультурном обществе:
толерантности и мультикультурализм как ориентиры профессионального поведения. - М.: НИК, 2002. С.
299.
Астраханской области существует 57 этнокультурных объединений и 189
религиозных общин. Они стараются найти общий язык в решении сложных
этнонациональных и конфессиональных вопросов, открыты к диалогу с
государственной властью, с губернатором области А. Жилкиным. Кубань также
принимает большой поток миграции. В Краснодарском крае проживают люди 120
национальностей. Незаконно прибывающие мигранты селятся целыми этническими
общинами, пытаются навязать свои правила и порядки.
На сегодняшний день обустройство мигрантов продолжает оставаться
важнейшим направлением в деятельности общественных объе динений. Здесь
толерантность – это не пассивное принятие, а актив ный поиск точек
соприкосновения с неясным, непонятным, чужим, желание понять это неясное.
На территории Южного Федерального округа функционируют множество
организаций гражданского общества, таких как Российский фонд помощи беженцам
"Соотечественники" (г. Абинск), Общественная организация по проблемам
вынужденных переселенцев и беженцев "Статут" (г. Ставрополь), Научно-
практический центр по исследованию и изучению проблем исламского экстремизма
и терроризма на территории Ставропольского края, "Центр гражданских ини циатив"
(г. Георгиевск), Общественная организация вынужденных переселенцев и
малоимущих Ипатовского района Ставропольского края, Краснодарская городская
общественная организация вынужденных переселенцев "Возрождение",
добровольческая организация «Орден милосердия и социальной защиты» и др.
Общественные инициативы развиваются параллельно с усилиями
государственных структур, а общественные объединения стремятся к укреплению
связей с администрациями городов и районов, с казачь ими организациями в
Ставропольском, Краснодарском краях, Астраханской и Ростовской областях и др.
Активная практическая деятельность структурных организаций гражданского
общества может гарантировать эффективную интеграцию вынужденных
переселенцев на юге России, от которой зависит социально-политическая
безопасность региона.
Некоммерческие организации (НКО) – один из главных субъектов гражданского
общества - активно работают в сфере адаптации, снижения политических рисков в
обществе для человека, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, укрепления и
отстаивания принципов толерантности в обществе. Здесь же отметим, что гражданское
общество – это та сфера, где в основу положен принцип отстаивания частных интересов
граждан. Так, в данном случае социально-политический риск накладывается на сферу
гражданского общества, активизируясь и реализуясь в ней. Гражданское общество, в свою
очередь, создает определенные механизмы борьбы с политическими рисками (например,
проведение Гражданских форумов, создание Общественной палаты при Президенте РФ и
др.)
Ставропольский край негласно признан форпостом России на Юге. В
настоящее время Ставрополье уже находится в процессе смены этнического
баланса. За последние годы он прирастает за счет миграции и рождаемости, весьма
высоких у вновь прибывшего населения. Растет численность армян, народностей
Дагестана, азербайджанцев, турок, грузин, корейцев, курдов и др. При этом больше
половины ставропольских территорий теряют славянское население. Это вызывает
тревогу не только у самих славян. Коренные жители восточных районов
Ставропольского края – ногайцы и туркмены – опасаются, что в случае массового
выезда русских политическая власть перейдет к переселенческой элите. Поэтому
особое значение в данном случае приобретают принципы толерантности, межрели -
гиозного согласия, защита государством (на помощь которому приходят институты
гражданского общества) интересов всех социальных, национальных групп. Все это
смягчит социально-психологическую адаптацию населения в новых изменившихся
условиях.
Еще одно направление, которое находится в сфере деятельности гражданских
инициатив – это защита интересов этнических меньшинств. В течение последних 15
лет в Ставропольском крае сложилось около 100 различных национально-
культурных объединений, в том числе и множество национально-культурных
автономий. К формированию национально-культурных организаций, как институту
самоорганизации и самоуправления прибегают не только переселенческие
этнические группы – диаспоры с классическими диаспорными навыками жизни
(евреи, армяне, греки). На Юге России среди этнических меньшинств, активно
провозглашающих свои этносоциальные интересы, выделяют карачаев цев,
ногайцев, черкесов, осетин, туркмен, поляков, немцев и др. Весьма популярно
гражданское ассоциирование на основе этнокультурной общности. Оно отвечает
социокультурным особенностям северокавказских сообществ, где этническая и
этноконфессиональная принадлежность выступают значимыми личностными и
групповыми характеристиками 57 . Важнейшей задачей своей деятельности

57
Аствацатурова М. А. Общественный диалог в системе институтов гражданского общества в
полиэтническом регионе // Проблемы становления гражданского общества на Юге России: Материалы
всероссийской научно-практической конференции (15-16 апреля 2005 г.) / Науч. ред. Вартумян А. А.
Ставрополь: ООО «Базис», 2005. С. 315.
общественные организации Юга России видят предупреждение этнических
конфликтов, урегулирование конфликтных ситуаций путем переговоров,
достижение человеческой безопасности и упрочение национального единства 58 .
В связи с ростом числа некоммерческих организаций граждан ского общества
и расширением палитры их интересов в Ставропольском крае создана Ассоциация
социальных служб (неформальное объединение общественных организаций). План
действий Ассоциации на 2002-2006 гг. предполагает: устройство ночлежного дома
для бомжей, создание Центра развития и сближения молодежи, кризисного центра
для женщин, живущих в тяжелых семейных условиях, для девушек с ранней
беременностью (центр «Маленькая мама»), досуговых центров для пенсионеров и
инвалидов.
В Южном федеральном округе процессы взаимодействия гражданского общества с
государственными структурами идут достаточно интенсивно. На наш взгляд,
исключением является Чеченская республика, где можно констатировать пока еще слабое
59
развитие гражданского общества . Это связано, по всей вероятности, с проведением
контртеррористической кампании на ее территории, трудностями восстановительного
периода, политическими и экономическими рисками 60, усилением вертикали власти и др.
В Докладе Уполномоченного по правам человека за 2005 г. указывается: «Обстановка в
Чеченской Республике – несмотря на некоторую стабилизацию – по-прежнему
представляет собой источник угроз для жизни и безопасности граждан Российской
Федерации, проживающих как в этом субъекте Российской Федерации, так и далеко за его
пределами. Особую опасность несет распространение деструктивных процессов на весь
Северо-Кавказский регион»61.
Активно процессы формирования и развития гражданского общества идут в
экономически и политически развитых субъектах ЮФО – Ростовской области и
Краснодарском крае. Ростовская область представляет собой регион высшего для
Российской Федерации уровня экономического развития и высокого уровня жизни
населения62. В области сформировался «открытый» вариант рынка, который
характеризуется отсутствием препятствий для ввоза и вывоза товаров, поощрением

58
Политическая мифология и историческая наука на Северном Кавказе // Южнороссийское обозрение.
Ростов н/Д., 2004. - № 24. С. 10-20.
59
Чеченская республика наряду с Дагестаном, Ингушетией и Кабардино-Балкарией в середине 2005 г.
названы первым вице-премьером Дмитрием Медведевым среди беднейших субъектов РФ, которые на 80-
90% финансируются из федерального бюджета.
60
В 2007 г. финансирование по федеральной целевой программе восстановления экономики региона
составит 6,8 миллиарда рублей. См.: Официальный сайт Президента России. http: // www.kremlin.ru/2006/08
61
Цит. по: Российская газета. 2006. 15 июня.
62
См.: Лубский А.В. Государственность как матрица российской цивилизации // Гуманитарный ежегодник.
2005. № 4. Ростов-на-Д.: Издательство СКНЦ ВШ, 2005. Гл. 8. http://ippk.edu.mhost.ru/content/view/165/34/
иностранных инвестиций и созданием совместных предприятий, предоставлением льгот
для развития малого и среднего бизнеса, активным проведением открытых аукционов по
продаже областной и муниципальной собственности, более высокими темпами
приватизации.
В свою очередь, Президент России В. В. Путин высоко оценил процессы развития
Краснодарского края, организаторскую роль губернатора А. Н. Ткачева, отметив, что на
фоне других регионов РФ край «выглядит предпочтительно: и высококвалифицированные
кадры, и традиции очень хорошие в регионе, высокая политическая активность населения,
хорошая инфраструктура…»63.
В начале 2005 г. активисты общественных организаций учредили Ассамблею
Общественности Краснодара. Главные ее цели представляются в объединении усилий
общественных, правозащитных и некоммерческих организаций Краснодарского края для
решения актуальных социальных проблем местного сообщества, установления более
эффективного взаимодействия общественных объединений и органов власти,
информирование местного сообщества о деятельности общественных организаций в сфере
гражданского образования и прав человека. Идею создания Ассамблеи поддержали ряд
депутатов городской думы Краснодара, некоммерческие общественные организации края.
Ассамблея открыта для активистов общественных организаций, журналистов, студентов
краснодарских вузов и граждан, занимающих активную гражданскую позицию. В первом
полугодии 2005 г. в рамках деятельности Ассамблеи состоялось 15 мероприятий (встречи,
дискуссии, образовательные сессии, общественные слушания и семинары). На них
рассматривалось взаимодействие общественных объединений и органов власти, права
человека в сфере призыва на военную и альтернативную гражданскую службы, права
граждан, гендерное равенство, трудоустройство и т. д.
В Астраханской области и Ставропольском крае также проводятся мероприятия
по поддержанию гражданских инициатив в сфере взаимодействия гражданского общества
и государственных структур64.
Так, постановлением мэра г. Астрахани от 24 апреля 2006 г. № 727 «О
межконфессиональном консультативном совете при мэре г. Астрахани» был создан
коллегиальный совещательный орган, который способствует совершенствованию
процесса взаимодействия органов местного самоуправления города Астрахани с
религиозными объединениями, обеспечивает учет общественного мнения и укрепляет
63
Стенограмма пресс-конференции Президента РФ В. В. Путина для российских и иностранных
журналистов 31 января 2006 года. Москва, Кремль // http://www.kremlin.ru/appears/2006/01
64
См.: Об утверждении «Основных направлений национальной и региональной политики Ставропольского
края» и «Комплексной программы гармонизации межэтнических отношений в Ставропольском крае на 2000
– 2005 г.». Постановление губернатора Ставропольского края от 31.12.1998. № 798.
взаимоотношения между религиозными объединениями граждан и органами
муниципальной власти.
На Юге России в настоящее время предпринимаются попытки создания
Общественной палаты Южного федерального округа. В частности, Абдул-Хакил
Султыгов – координатор политической партии «Единая Россия» по национальной
политике и связям с религиозными объединениями выступает за создание такой
Общественной палаты – «института гражданского общества, который бы стоял над
бюрократиями автономий. Создание укрупненной структуры гражданского
общества стало бы первым шагом и площадкой для общественного обсуждения
проекта создания укрупненных субъектов РФ на Юге России» 65 .
Представляется важным отметить, что Общественная палата, как форма
взаимодействия общественных институтов и органов власти, дает дополнительные
возможности влиять на принимаемые органами власти решения и разделять
ответственность за реформы, осуществляемые в стране. Общественная палата – это
новая широкая демократическая площадка для откровенного диалога, как между
общественными структурами, так и между обществом и государством. Диалог – это
непременное условие урегулирования любого конфликта, в том числе, и на Юге
России.
Общественная палата видится как важнейший инструмент оздоровления всей
политической жизни нашего государства. Ее девизом могут стать следующие слова:
доверие, взаимопонимание, сотрудничество и ответственность.
На наш взгляд, Общественная Палата – институт защиты прав и свобод граждан –
может и должна стать действенным механизмом в сложной цепи взаимоотношений
государственной власти и гражданского общества в современной России. Для этого
необходима готовность каждой из сторон идти на компромисс и сотрудничать друг с
другом. Создание такого нового политического инструмента, как Общественная палата,
может сделать наше государство более стабильным и дееспособным.
Проведение гражданских Форумов, создание и функционирование Общественной
палаты при Президенте РФ – это важный этап в формировании диалоговых механизмов
между государством и институтами гражданского общества, который необходимо
поддерживать и развивать66.

65
См.: Южный федеральный. 2005. № 10. http:// www.u.-f.ru/ru
66
См. подробнее: Галкина Е. В. Гражданские форумы как форма развития гражданского общества в
современной России // Вестник Ставропольского государственного университета. 2006. Вып. 44. С. 212-219.
В ходе проведения гражданских форумов и ассамблей, которые стали
своеобразным типом общественного собрания, лицом к лицу встречаются представители
государства и гражданских объединений. Общественные советы (например, созданные
при губернаторах в ЮФО) накопили опыт гражданских переговоров и общественного
контроля за деятельностью региональных и муниципальных органов власти. Эти
процессы показали, что основой гражданского общества в России могут быть не только
политические партии, но и общественные организации и движения, созданные самими
гражданами для решения своих вопросов или для выражения своих интересов в
различных сферах жизни.
Итак, формирование институтов гражданского общества предполагает
широкий компромисс, толерантность между разными этнонациональными,
этнокультурными и этносоциальными группами. Гражданское общество - это сумма
инициатив, которые выступают не только в качестве проблем, но и в качестве
вариантов их решения. Государство в новых условиях, где на первое место встают
проблемы безопасности, не может полностью справиться со своей ролью. Здесь на
помощь в решении социально-политических проблем приходит гражданское общество
(например, НКО, организации гражданских инициатив и др.), которое предлагает
альтернативные общественные институты, не связанные с «государственной машиной». В
недрах гражданского общества создаются институты для защиты граждан от рисков. Так,
например, организуются структуры так называемых жертв риска – общности людей,
защищающие здоровье и безопасность не только собственные и своих близких, но и
некоторых групп общества. Это – общества ответа на вызов со стороны риск-
производителей. Подобные структуры гражданского общества создаются снизу,
действуют в рамках закона и мобилизуют человеческие ресурсы для достижения своих
целей. Прежде всего, это общности непосредственных жертв рисков (инвалиды,
организации родителей больных детей, беженцы, вынужденные переселенцы, обманутые
вкладчики, люди, в одночасье ставшие лишними, и другие жертвы социальных
катаклизмов, природных и рукотворных катастроф и др.). Общество становится
гражданским лишь тогда, когда в нем признается самоценность гражданина,
личности, а государство выполняет функцию средства для всестороннего развития
человека.

А.П.Галкин
Гражданское общество в России: формы существования и основные
виды деятельности

В отечественной общественно-политической литературе проблема становления и


развития гражданского общества в России является одной из самых распространенных.
Однако, на наш взгляд, более правомерно говорить не о становлении гражданских
отношений, а об изменении форм их существования и направлений деятельности.
Обсуждение этого вопроса, требует, прежде всего, определения самого понятием
«гражданское общество», а это один из самых спорных вопросов не только в
отечественной, но и западной научной мысли.
Подавляющее большинство встречающихся в отечественной литературе точек
зрения на содержание понятия «гражданское общество» можно разделить на три группы.
К первой относятся определения, которые вообще ничего не определяют. «Гражданское
общество – общество с развитыми экономическими, культурными, правовыми и
политическими отношениями между его членами, независимое от государства, но
взаимодействующее с ним, общество граждан высокого социального, экономического,
политического, культурного и морального статуса, создающих совместно с государством
развитые правовые отношения».67 Ни качественных, ни количественных критериев
развитости отношений и высоты статуса не приводится. Непонятно, как
интерпретировать «независимость от государства». Существование вне правового поля?
Зачем же тогда его создавать совместно с государством? Рассматривать подобные
дефиниции не имеет никакого смысла.
Вторую условно назовем «идеалистическая». Ее приверженцы задают некие
параметры, каковым, на их взгляд, должны соответствовать гражданские отношения.
«Гражданственность складывается там и тогда, где и когда люди находятся во всеобщих
(универсальных) отношениях с миром (и друг с другом), становясь при этом
представителями всего человеческого рода и поднимаясь на высоту его всеобщих, т.е.
общеродовых интересов»68 - пример дефиниций такого типа. Изучая существующую
реальность, авторы подобных определений могут выявлять насколько последняя
соответствует, разработанной модели. На основании полученных различий можно делать
рекомендации по преобразованию действительности, управленческому воздействию на


Статья подготовлена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда. Грант № 06-03-
20302а/В.
67
Политология: энциклопедический словарь. – М. Высшая школа, 1993. – С. 75.

68
Гражданское общество: истоки и современность. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. – С. 164.
существующую реальность. Однако данные рекомендации практически не учитывают тех
структурных и институциональных ограничений, которыми регламентируется поведение
людей и социальных групп. Эти ограничения складываются десятилетиями как сумма
социальных практик, и волюнтаристским решением их не отменить.
Другим недостатком дефиниций данной группы является множественность
идеальных моделей гражданского общества, вызванная плюральностью
мировоззренческих установок исследователей. Фактически не получается сравнительного
анализа моделей с целью выявления тех характерных признаков гражданского общества,
которые отмечают большинство авторов, т.к. исследователи представляют модели в
разных измерениях (на личностном уровне, уровне социальной группы, общества в
целом), акцентируют внимание на разных аспектах, оперируют разными понятиями.
Вместе с тем, в дефинициях данной группы есть и общие черты. Это – «автономность и
относительная обособленность гражданской сферы жизни людей, разнообразие
потребностей и интересов организаций и групп, входящих в состав гражданского
общества, их независимость от государства и его институтов, тесная связь с
экономическими формами и формами общения, характерными для современной
индустриальной цивилизации»69. Именно на основе этих общих черт разворачивается
дискурс о формах и содержании становления гражданского общества в современной
России.
Поэтому данное направление имеет серьезные исследовательские перспективы.
Любая модель, отражающаяся в общественном сознании как должная, служит источником
постепенной корреляции поведения. Здесь важно выяснить: каким видится гражданское
общество, представителям различных социальных групп, и каким образом на данные
установки можно воздействовать. Научный дискурс влияет на общественное мнение,
создавая определенную систему взглядов на феномен гражданского общества. Так,
Б. Г. Капустин отмечает роль философии Нового времени как основы представлений о
гражданских отношениях, т.к. «только в ее рамках складывается те элементы концепции
гражданского общества, которые отвечают условиям современности» 70.
Третья группа определений гражданского общества – «реалистические». Авторы
подобных определений берут в качестве точки отсчета тезис о том, что гражданское
общество существует в странах Западной Европы и Северной Америки. Отсюда,
перечисление признаков гражданского общества на основе сравнительного анализа и

69
Резник Ю.М. Гражданское общество как понятие // Социально-гуманитарные знания. – 2002. – №2. –
С. 145
70
Гражданское общество, правовое государство и право («Круглый стол» журналов «Государство и право» и
«Вопросы философии») // Вопросы философии. – 2002. – № 1. – С. 20.
выявления тех отношений, которые присущи обществам Запада, но отсутствуют в других
социальных системах. Однако нет никаких доказательств того, что данные признаки
являются существенными, а не случайными, вызванными культурными различиями.
Например, «гражданское общество нуждается в рыночных отношениях и частной
собственности».71 Почему? Это никак не аргументируется. На основании всех
зафиксированных различий напрашивается вывод, что гражданское общество – феномен,
присущий исключительно Западной цивилизации, и в других социальных системах
становление гражданского общества невозможно. Однако, либо по коньюнктурным, либо
еще по каким соображениям, мало кто из авторов решается на подобный вывод.
Большинство из всего набора различий, произвольно выделяют те, которые можно
преодолеть российскому социуму.
В то же время, ряд авторов отмечает, что форма и содержание гражданских
отношений зависит от культурного контекста. «Типовые черты гражданского общества в
странах так называемой атлантической, или западной, цивилизации носят один облик, в
странах мусульманской, или юго-восточной, цивилизации – во многом иной, русской
(славянской), или евразийской, цивилизации – третий, китайской или японской – свой,
особый и т. д. И ни один из них не является эталоном для других, не может считаться
более совершенным, более зрелым и эффективным, чем остальные» – указывает
С. Л. Баяхчева.72
Помимо цивилизационных различий, культурный контекст определяется
историческими рамками. Так, отечественный исследователь В. Г. Хорос отмечает, что
гражданское общество на Западе «значительно изменилось по сравнению с эпохой
раннего капитализма»73. Изменчивость гражданского общества во времени и пространстве
порождает проблему концептуальной эквивалентности, а именно: необходимо
определить, каким образом можно объединить в единое общеродовое понятие
«гражданское общество» различные по форме и содержанию социальные явления. Данная
проблема решается, во-первых, выделением общих признаков, которые являются
универсальными и присутствуют во всех формах гражданских отношений, и, во-вторых,
построением структурных ограничений, т.е. исключением тех признаком, которые,
несмотря на внешнее сходство, не являются имманентными гражданскому обществу. Эти
процедуры необходимы для оценки современного состояния и перспектив развития
гражданского общества в современной России.
71
Политическая социология. – Ростов н/Д, 1997. – С. 237.
72
Баяхчева С. Л. Идеология гражданского общества и опыт России: Автореф. дис. … канд. филос. наук. –
М., 2006. – С. 14.
73
Хорос В.Г. Гражданское общество: как оно формируется (и сформируется ли) в постсоветской России? //
Мировая экономика и международные отношения. – 1997. – №5. – С. 88
На наш взгляд гражданское общество и как идея, и как социальная реальность
формируется лишь с развитием индустриального общества, что связано с
организационными основами последнего. Организационные основы представляют собой
«систему способов (образцов) деятельности индивидов, подгрупп и институтов, средств
социального контроля, социальных ролей и систем ценностей, которые обеспечивают
совместную жизнь членов общности, гармонизируют их стремления и действия,
устанавливают допустимые способы удовлетворения потребностей, разрешают проблемы
и конфликты, возникающие в ходе совместной жизни, — словом, обеспечивают порядок
социальной жизни».74 В индустриальном обществе они совершенно иные, нежели в
аграрном (традиционном).
В аграрном обществе не существовало даже намека на возможность иных форм
организации общественной жизни; даже в трудах Т. Кампанелла («Город Солнца») и Т.
Мора («Утопия») просматриваются традиционные формы организации. В индустриальном
– появляются многочисленные теории об идеальном устройстве общества, способных
мобилизовать заинтересованные социальные группы на реализацию предлагаемых
проектов. Ориентация последних на целенаправленные массовые действия отличает их от
более ранних, полагающихся на реформаторскую деятельность «мудрого правителя» и,
как правило, ограничивающихся частичным преобразованием политических отношений.
По мнению отечественного исследователя В. Черняка, это привело к интеллектуальной
революции, повлекшей «изменения ментальных установок и ценностных ориентиров,
касающихся ломки устоявшихся стереотипов мышления, восприятия и поведения
людей».75 Экономика и политика строятся на рациональных началах, что, с одной
стороны, приводит к повышению эффективности этих видов деятельности, а с другой – к
нарастанию дезинтеграционных процессов.
С развитием индустриального общества возникают гражданские отношения,
которые строятся на основе добровольного объединения людей в коллективы с целью
решения общих задач. Совокупность этих объединений является первой стадией
формирования гражданского общества, призванного закрепить новые организационные
основы. В этом отношении гражданское общество является атрибутом политической и
экономической организации общества современного типа (индустриальное или общество
модерна), и, в тех или иных формах, присуще любой социальной системе, достигшей
этого этапа развития. Даже при тоталитарных политических режимах сохраняются
элементы гражданских отношений (религиозные организации, клубы по интересам,
действующая в подполье и за рубежом политическая оппозиция).
74
Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. – М.: Прогресс, 1969. – С. 110-111.
75
Черняк В. Интеллектуальная революция: традиции и новации // Свободная мысль. – 1992. – № 9. – С. 91.
Однако простая совокупность общественных объединений не является
гражданским обществом в современном понимании данного термина. Гражданское
общество – продукт интеграции данных объединений в самоорганизующуюся
автономную систему, построенную на горизонтальных связях и договорных отношениях.
Если подобной интеграции не происходит, то роль организующего начала социальной
жизни берет на себя государство, что приводит к преобладанию вертикальных связей и
усилению авторитарных начал. Об этом, в частности, свидетельствует исторический опыт
Италии, Испании, Португалии и ряда других стран, где при наличии общественных
объединений и гражданских отношений, гражданское общество как целостный феномен
сложилось далеко не сразу. В авторитарных и тоталитарных обществах общественные
объединения не представляют собой систему, т.к. не имеют устойчивых взаимосвязей
между собой и окружающей социальной средой. В подобном виде гражданские
отношения сформировались и в Советском Союзе.
Отрицать наличие гражданских отношений в СССР не представляется возможным
– существовали диссидентское движение, неформальные молодежные объединения,
территориальные и отраслевые группы давления, а также другие формы гражданских
отношений. В то же время отсутствовали формы и механизмы, обеспечивающие широкий
дискурс по социально значимым проблемам (независимые СМИ, конференции и круглые
столы). Элементы гражданского общества действовали разрозненно, заостряя внимание на
своих партикулярных интересах. Более того, сами формы организации данных
объединений строились на авторитарных началах, с преобладанием вертикальных связей.
Рядовые члены не имели в них сколь-нибудь значимого влияния.
Таким образом, можно выделить существенные черты гражданского общества:
создание общественных объединений на основе добровольного (без внешнего
принуждения) участия индивидов и социальных групп, преобладание договорных
горизонтальных связей внутри объединений, интеграция данных объединений в
автономную систему на основе общей системы ценностей, создающей единое видение
социального мира. Что касается самой шкалы ценностей, то она может варьироваться: в
одних социальных системах господствуют индивидуальные начала и отношения
личности, коллектива и общества строятся на основе связей кооперации; в других –
коллективные, где взаимодействие личности с коллективом строиться на основе
подчинению общим интересам, которые не следует путать с интересами руководства.
Модернизация политической системы России, более интенсивное включение в
мировой политический процесс привели как к развитию существовавших форм, так и к
появлению новых (политические партии, правозащитные организации, негосударственные
СМИ, благотворительные фонды, экологические и антиглобалистские движения).
Значительно расширился и спектр направлений деятельности общественных объединений.
Еще в советское время объединения гражданского общества выполняли социально
значимые функции, такие как: предоставление информации населению о положении дел в
различных сферах общественной жизни посредством неформальных каналов
коммуникации, защита интересов территориальных и ведомственных социальных групп
путем оказания влияния на распределение ресурсов государства, развитие творческих
способностей граждан, их самореализации в клубах по интересам и неформальных
объединениях. К этим направлениям добавились такие как правозащитная деятельность,
путем предоставления юридической помощи и защиты интересов в суде, материальная
поддержка негосударственных объединений, политическая деятельность за право
контролировать различные государственные должности и ряд других.
Анализ основных видов деятельности позволит более четко определить, что
представляет собой гражданское общество в современной России, каковы перспективы
его развития. По предварительным данным, количественные изменения форм
гражданского общества и направлений его деятельности пока не привели к значительным
качественным изменениям. Объединений гражданского общества стало больше, они
охватывают все большие слои населения России, но они по-прежнему очень слабо
взаимодействуют друг с другом. Каждое из объединений стремиться защитить
собственные интересы, не согласовывая их с интересами других. На современном этапе
развития гражданское общество в России представляет собой совокупность объединений,
но не целостную систему. Поэтому, хотя гражданское общество и оказывает влияние на
деятельность государства, оно не определяет основных направлений его развития.
С усилением вертикали государственной власти, снижением уровня произвола
чиновников, выполнением социальных программ государство вернуло себе статус
обеспечения прав и свобод граждан Российской Федерации. В этих условиях роль
находящегося на стадии формирования гражданского общества заметно снижается. Об
этом, в частности, свидетельствует динамика упоминаний гражданских объединений
Волгоградскими СМИ в связи с теми или иными важными социальными событиями. По
результатам контент-анализа Волгоградских СМИ, проведенного в рамках
исследовательского проекта «Формирование гражданского общества в Волгоградской
области» (грант РГНФ № 06-03-20302а/В) было выявлено значительное снижение
количества упоминаний объединений гражданского общества. Так, в 2004 году
общественные объединения в среднем упоминались 84,8 раза в месяц, в 2005 – 43,0 в 2006
году – только 15,3. Создается впечатление, что гражданское общество в Волгоградской
области не только не развивается, но, напротив, находиться в состоянии стагнации.
Данное впечатление подтверждается результатами почтового анкетного опроса,
проведенного в рамках этого проекта. На вопрос: «Оцените, пожалуйста, уровень влияния
местных отделений общественных объединений в Вашем населенном пункте?» ответы
распределились следующим образом:
Процент
№  Вариант ответа  
ответивших
Общественные объединения имеют значительное влияние
1 3,23
на население и органы власти
Объединения пользуются популярностью у населения, но
2 3,23
власти их игнорируют
Объединения не пользуются широкой поддержкой
3 22,58
населения
Общественные объединения находятся в полной
4 3,23
зависимости от властных структур
О деятельности объединений практически ничего не
5 38,71
известно
В нашем населенном пункте объединения не
6 12,90
функционируют
7 Другое 3,23
8 Затрудняюсь с ответом 9,68
9 Не ответили на вопрос 3,23
Всего 100,00
По мнению жителей Волгоградской области, объединения гражданского общества
не имеют существенного влияния. Отсюда следует невысокая оценка эффективности
результатов деятельности общественных объединений в плане решения социально
значимых проблем. Респондентам предлагалось оценить по пятибалльной шкале как часто
решают объединения различных видов социально значимые задачи. Ответы
распределились следующим образом:
Затру Среднее
В
дняюс Никогд значени
Всегда целом Редко
ьс а не е по
 № Вид объединения  решает решае решает
ответ решает пятибал
т
ом льной
5 4 3 2 1 шкале
1 Местные отделения 0 0 45,16 9,68 25,81 2,24
политических
партий
2 Профсоюзы 0 0 22,58 6,45 51,61 1,64
Объединения
ветеранов,
3 инвалидов и другие 0 12,90 45,16 9,68 12,90 2,72
общественные
организации
Правозащитные
4 0 9,68 35,48 29,03 9,68 2,54
организации
5 Другие 0 0 0 0 0 0,00
Особенно настораживает низкая оценка деятельности профсоюзных организаций,
ведь большинство респондентов дает оценку деятельности профсоюзов исходя из личного
опыта, в то время как о деятельности других объединений судит, опираясь на косвенные
источники информации: материалы СМИ, слухи, мнения знакомых. Оценка
эффективности деятельности государственных органов, в целом, выше оценки
эффективности гражданского общества (средний балл Областной администрации равен
2,70; Волгоградской областной Думы – 2,73; органов правопорядка – 2,24; судебных
органов – 3,08). Поэтому основная масса населения ориентирована на государство, а не
институты гражданского общества.
В то же время имеются и положительные тенденции в процессе формирования
гражданского общества, хотя они не столь заметны. Результаты экспертного опроса
представителей общественных объединений свидетельствуют, что они постепенно
меняют свои организационные начала. Хотя большинство объединений строиться на
авторитарных началах, в них образуются локальные неформальные структуры, которые не
имеют влияния на общую направленность деятельности объединений, но влияют на
характер выполнения внутренних функций. Руководители ассоциаций позволяют
проявлять творческую инициативу рядовым членам в выполнении внутренних задач,
создавать группы единомышленников, однако связи с внешним миром по преимуществу
осуществляют сами.
Процесс развития гражданских отношений в России значительно сдерживается
непродуманной политикой органов государственной власти. Стремясь содействовать
становлению гражданского общества, государственные структуры оказывают
общественным объединениям материальную и организационную поддержку. Именно они
становятся координаторами большинства совместных мероприятий, препятствуя
выработки навыков самоорганизующихся начал гражданского общества. На наш взгляд,
эту политику необходимо пересмотреть. В качестве рекомендации государственным
структурам можно предложить следующее решение: изменить акцент с ресурсной
поддержки отдельных объединений на поддержку мероприятий, проводимых различными
объединениями совместно. Ресурсная поддержка осуществляется, как правило, через
руководителей ассоциаций гражданского общества, что позволяет последним сохранять
свою исключительность, замедляет формирование демократических принципов
внутренней организации объединений. Помимо этого, необходимо отказаться от
координирующих функций, предоставив возможность гражданским объединениям самим
распределять обязанности. Руководители объединений будут ориентироваться на
принятие компромиссных решений, вырабатывать навыки совместной деятельности.
Гражданское общество может определять государственную политику в
долгосрочной перспективе тогда и только тогда, когда выработает консолидированную
позицию по ряду социально значимых вопросов. В современной России не наблюдается
даже попыток выработки такой позиции. Различные социальные силы и общественные
объединения выражают собственную точку зрения, не прислушиваясь к аргументам
оппонентов. Отсюда, противоречивость, непоследовательность, и дисфункциональность
социальной политики государства, которое попеременно ориентируется то на интересы
одних социальных групп, то на интересы других.

М.Е.Попов
Надэтническая идентичность: опыт формирования гражданского
общества и российская полиэтничная специфика

В посткоммунистической России кризис надэтнической идентичности, деградация


гражданского самосознания, элиминация политической свободы, слияние этнического и
религиозного факторов в идеологических реалиях демократического транзита стали
важнейшими параметрами политического дискурса, вызвавшими семантическую
реставрацию политической советскости на фоне мобилизации этнорасизма. С
исчезновением в 1990-е годы советской гражданской корпоративности и холокультурной
коммунистической идентичности происходит тотальное вторжение политизированной
этничности и религиозного фундаментализма в дискретный посткоммунистический мир.
Конфликт идентичностей в полиэтничной России вызывает регрессию
общественного сознания в направлении к архаичным и радикальным ценностям,
поскольку чувство социальной дезориентации, характерное для негативной идентичности,
увеличивает шансы на успех авторитарных идеологий (изоляционистские проекты
евразийского имперского сверхсталинизма, государственно-православного
фундаментализма и религиозно-политического радикального исламизма). Выживание
России как демократического государства в XXI веке зависит от того, осознано примет и
подтвердит ли российский гражданин надэтническую идентичность в качестве
конструктивной модели политической самоорганизации полиэтничного общества.
Важность формирования надэтнической идентичности как реальной основы
устойчивого развития гражданского общества в современной России вытекает из
следующих предпосылок. Во-первых, поведение человека, его действия во многом зависят
от социальной и гражданской позиции, причём значимым оказывается не только
объективное положение человека в общественной структуре, но и способность
самоопределения в социуме, то есть формирование социальной идентичности, а также
уровень гражданского самосознания, обусловленный активным деятельным участием
граждан в решении социально-политических проблем. Во-вторых, в период структурных
перемен в обществе происходят амбивалентные процессы смены и стигматизации
социокультурных идентичностей, формирования новых, восстановления «разрушенных».
Десимволизация социокультурной целостности личности и общества – это потеря чувства солидарности, общей цели и
ценностей, в результате чего в социуме начинается активная деформация консолидирующих структур гражданской идентичности.

Процессы ценностной деструкции и радикализации коллективной идентичности


указывают на кризис условий продуктивной трансляции социокультурного и экзистенциального опыта, вызывая к жизни
«деформированного человека», потерявшего ценности, жизненные ориентиры, стандарты поведения, «базисную систему
безопасности». «“Размывание” привычных способов деятельности, вызванное повышенным уровнем тревожности, не контролируемым
базисной системой безопасности, – отмечает Э. Гидденс, – представляется нам характерной чертой критических ситуаций. В
76
повседневной социальной жизни акторы мотивированы на поддержание тактичных форм поведения» .

Радикальные этнополитические и этнорелигиозные гиперидентичности являются


«социально предопределенными», максимально интолерантными к «инаковости» и
тоталитарными по своему содержанию. Человек, обладающий конформистской
идентичностью, структурированной механизмами тотального управления социальным
поведением, является индивидом с жестко заданной социально значимой интеракцией,
унифицированным и подчиненным индивидом, не дифференцирующим глубинные
личностные структуры. Процесс личностной идентификации всецело замещается в
этнополитизированном самосознании идеологически значимыми статусными позициями
«человека с истинной идентичностью» и унифицированными социальными ролями и, в
конечном итоге, растворяется в «суперпрофилированных» этнорелигиозных и
этнополитических идентичностях.
Сегодня в посткоммунистических полиэтничных обществах в условиях
усиливающегося изоляционизма и деградации свобод коллективная идентичность
76
Гидденс Э. Устроение общества: Очерк теории структурации. – М.: Академический Проект, 2003. – С. 116.
приобретает форму холистской суперструктуры политической жизни; в этой связи
каждый отдельный носитель такой идентичности обладает принудительным сознанием
конформистской идеологии. Мобилизованные гиперидентичности в XXI веке
оказываются в высокой степени «профилированными» и тотально выражают
инверсионное реваншистское мышление.
Ренессанс советской идентичности внес в социокультурную парадигму
современной России глубинный ценностный конфликт между отрицанием авторитета
гражданских норм и демократических институтов и стремлением к этнополитической
идентификации с гомогенной этнической архаикой. Попытки расширения сферы
гражданского регулирования на общенациональном уровне не затронули этнокультуры.
Стремление распространить гражданское регулирование на сферу политизированной
этнокультуры воспринимается как угроза потери этнической и этнорелигиозной
идентичности и этнокультурных начал в пользу российской гражданской идентичности.
«Нерусские россияне, – утверждает В.С. Малахов, – не узнают себя в символах новой
российской государственности. В неясном облике создаваемой на глазах официальной
идеологии не просматривается очертаний культурного плюрализма. Знаковое оформление
новой России свидетельствует скорее о конструировании официальной монокультуры,
чем о продумывании эффективной модели мультикультурализма» 77.
С исчезновением советской идентичности произошло понижение уровня процессов структурирования надэтнической
идентификации – они снизились до уровня изолированного этнически гомогенного сообщества. Действовавшие на постсоветском
пространстве многочисленные этнические движения сосредоточили свои усилия на этнополитической сфере. Обретшие суверенитет
этнополитические образования оказались в ситуации острого легитимационного дефицита; его преодоление стали искать в
интенсивном конструировании конфликтных идентичностей.

Сегодня надэтнической идентичности российских граждан свойственен амбивалентный характер: россияне


поддерживают нормативную демократию и построение гражданского общества, приветствуя авторитарную власть. Флуктуирующий
характер российской идентичности характеризуется конфликтом моделей ценностных систем: либеральной моделью и
коллективистско-патерналистской, традиционалистской системой ценностей, характерной для советской и постсоветской

идентичности.

В посткоммунистической России катастрофа в трансляции позитивной идентичности и провал


либерального проекта, породившие идентификационную дезориентацию, привели к патологической гражданской абулии и констатации
негативной идентичности в ситуации разрушения/возрождения советскости на фоне политической мобилизации антизападных
этнополитических идентичностей, в атмосфере эскалации этнических конфликтов, прогрессирующей ксенофобии и политически
предопределенного будущего.

В современной России (по характеру оставшейся постсоветской) надэтническая


гражданская идентичность продолжает оставаться паллиативной и конфликтной.
Гражданская консолидация в ситуации этнорелигиозного трайбализма становится
идеалом, конфликтующим с реальностью ксенофобии и этнорасизма. Конфликт разворачивается
вокруг системы ценностей, определяющих характер и стиль государственной идеологии. Формирующиеся в этом пространстве

77
Малахов В. «Скромное обаяние расизма» и другие статьи. – М.: Модест Колеров и «Дом
интеллектуальной книги», 2001. – С. 17.
этнополитические идентичности, которые непрерывно трансформируют содержание политической культуры, обладают силой обратной
связи с властными институтами.
Идеи формирования надэтнической идентичности и гражданской нации и в новом веке остаются наиболее трудными для
освоения российским полиэтничным социумом в его становлении в качестве гражданского общества. По словам американского
культурного антрополога и этнофилософа Дж. Де-Воса, «многонациональность становится важной проблемой государств,
сталкивающихся с этническим взаимопроникновением как результатом роста социальной мобильности (связанной с индивидуальными
достижениями) и географической мобильности (благодаря изменениям рынков труда). Мы также являемся свидетелями революции в
78
социальной и культурной историографии. Современные этнические меньшинства очень хотят быть услышанными» .

Реальным механизмом обеспечения позитивной консолидации современного


российского общества являются культурные, социальные, политические, дискурсивные
институты гражданского общества, формирующие надэтническую идентичность.
Надэтническая идентичность представляет собой
антропосоциетальную структуру гражданского самосознания,
констатирующую осознание социокультурного отличия и внутреннего
консолидирующего единства социальных ценностей и гражданских норм,
государственно-политических символов и стереотипов социального
поведения, диалектику гражданских и этнических идентичностей.
Конструктивный потенциал надэтнической идентичности
заключается в диалоге трансиндивидуальной культуры, гражданских
ценностей, консолидирующих социум универсальных идей и этничности,
благодаря которой происходит квалификация того или иного человека
как представителя этнической культуры. «Для того чтобы произошло
совмещение государственной и этнической идентичности, – утверждает Л.М.
Дробижева, – государство должно выстроить систему отношений,
основанную на взаимопонимании и доверии. Этнонациональная и российская
идентичность совместимы и пересекаются в том случае, если и та и другая
выражены в пределах нормы. Не этнический нигилизм и этнокультурная
гомогенность, а интеграция на основе взаимодополняющих и
совмещающихся ценностей, представляющих общие интересы. При такой
модели общества каждый народ, этническая группа становятся
заинтересованными в консолидирующем государстве»79.

78
Де-Вос Дж. Этнический плюрализм: конфликт и адаптация / Личность, культура, этнос: современная
психологическая антропология. – М.: Смысл, 2001. – С. 230.
79
Дробижева Л.М. Социальные проблемы межнациональных отношений в постсоветской России. – М.:
Центр общечеловеческих ценностей, 2003. – С. 26.
Интеракция гражданских, этнорелигиозных и этнополитических
идентичностей предполагает противоречивые и даже диаметрально
противоположные последствия для одних и тех же культурно-исторических и
социально-политических контекстов. С одной стороны, толерантные
идентификационные взаимодействия способствуют развитию гражданского
самосознания, возрастанию социальной значимости личности, уровня
политических прав и свобод. С другой стороны, конфликтная интеракция
идентичностей и, как следствие, их элиминация стимулируют социальную
фрагментацию. По словам А.А. Кара-Мурзы, «подлинная культура не
противостоит другим культурам. Она всегда противостоит своему
собственному варварству. Не было и нет столкновения цивилизаций, но идет
постоянная внутренняя борьба каждой цивилизации со своим собственным
варварством. К сожалению, в России либеральное пространство еще не
сформировалось. В первую очередь потому, что у нас очень плохо с
осмысленной культурной и интеллектуальной самоидентификацией.
Недостаток собственного творческого усилия компенсируется принижением,
а в пределе – устранением оппонентов»80.
Конфликт идентичностей и несоответствие современных социально-политических процессов прежним советским

интерпретационным системам и идентификационным типам формирует в самосознании

россиян стремление к советскости . Советскость становится сегодня синонимом «справедливой государственности» и

«бесконфликтности». По словам А.А. Зиновьева, «присвоение новой системой


достижений советского периода и приписывание ему своих дефектов стало
настолько привычным, что даже представители старших поколений стали
терять историческую ориентацию и способность различать советское и
постсоветское»81.
В новом веке вектор социально-политических предпочтений российских граждан
свидетельствует о семантической реставрации характерных для советской эпохи
имперских идентификаций и эклектичном синтезе дискретной российской идентичности и
профилированной мифологической советскости как незавершенного политического

80
Кара-Мурза А.А. Идя в Европу, мы возвращаемся домой / Западники и националисты: возможен ли
диалог? Материалы дискуссии. – М.: ОГИ, 2003. – С. 375-378.
81
Зиновьев А.А. Русская трагедия. Гибель утопии. – М.: Алгоритм, 2002. – С. 15.
проекта: в постсоветский период происходит латентная кристаллизация значимых
элементов советской идентичности, которые способствуют её актуализации в будущем ,
сдерживая модернизационное развитие. Политизированная реставрационная ностальгия –
идеологический инструмент и социальный поиск в советском прошлом стабильности,
которой нет в настоящем; это утопия, обращенная не в будущее, а в прошлое.
Кризис либерализма и гражданская аномия в условиях фрагментации
надэтнической идентичности и легитимации радикальной политической этничности в
посткоммунистической России являются прямым следствием параноидальной
амбивалентности процессов разрушения/реставрации советскости. Авторитарно-
бюрократическая власть в кризисном социуме конструирует, доводя до апофеоза,
коллективный невроз беспомощности и ущербности, порождающий зловещий замкнутый
круг и усугубляющий энтропийный гомеостаз увязшего в ксенофобии полиэтничного
общества.
Российская идентичность вбирает в себя значительную часть стигматизированного
советского наследия: многие российские граждане склонны судить о современности и
оценивать тенденции развития страны с позиций советского опыта. Для властной элиты
советский период определяет всемирно-историческую значимость достижений страны: в
самоидентификации власти практически всё, что составляет предмет «национальной
гордости» относится к советской эпохе. Являясь источником ценностного конфликта,
стигматизированная российская идентичность указывает на очевидные
социокультурные признаки, при наличии которых люди исключаются из
числа нормальных, становятся ущербными и асоциальными.
Демократическая Россия должна выработать устойчивое представление о важности
гражданского самоопределения, когда посредством гражданской системы социальных
взаимодействий и позитивной надэтнической идентичности граждане независимо от
этнорасовой и этнорелигиозной принадлежности способны максимально реализовать
культурные и психологические возможности, экономические и политические права в
глобальном социокультурном пространстве. Надэтническая гражданская идентичность не
ориентирует на культурный и социально-политический изоляционизм и отказ от
свободной идентификации, но поддерживает идею этнокультурного многообразия и
паритета культур.
Иерархия культурно-идентификационных ценностей будущей надэтнической идентичности в современной России
не должна являться константной, она ситуативна и может перестраиваться в политическом пространстве в зависимости от актуальной
идентичности. В этом аспекте актуальная демократическая идентичность является главным механизмом, структурирующим социально
и культурно значимое поведение и нормативные качества; механизмом, тесно связанным с социальными связями и гражданскими
отношениями. Надэтническая идентификация связана с институтами гражданского
общества, поэтому разрушение или изменение институтов вызывают
коллективную утрату идентификации в масштабах всего общества.
Российская идентичность может успешно сформироваться только на
позитивной надэтнической основе, в рамках позитивно окрашенной
социальной картины мира. Для этого необходим принятый большинством
полиэтничного общества и обращённый в будущее национальный
идентификационный проект новой России, обеспечивающий становление
позитивных автостереотипов россиян. Национальный идентификационный
проект имеет цели определить место российской цивилизации в
глобализирующемся мире, способствовать положительной идентификации
России, сформировать ориентиры целого поколения. Представляется, что
российская надэтническая идентичность в качестве национального
идентификационного проекта должна:
1) являться стабильной позитивной идентичностью, констатирующей
осознание консолидирующего единства социальных ценностей и моральных
норм, государственных символов и социально-культурных стереотипов,
диалектику гражданских и этнических отношений;
2) осуществлять конструктивный диалог трансиндивидуальной
универсальной культуры, гражданского самосознания, государственных
ценностей, с одной стороны, и, с другой – этнокультурных и
этноконфессиональных идентичностей, т.е. синтезировать гражданскую
идентичность, этнические и религиозные идентичности и политическую
связь с государством, базируясь на принципах толерантности и гражданской
нации;
3) выступать как интегративная целеполагающая часть программы
национального возрождения России посредством обращения к ценностям
полиэтничности и гражданского общества, объединяя и мобилизуя людей на
грядущее созидание, предлагая реалистический образ полиэтничной России;
4) полагать собственные нормы и цели, наделяя смыслом социальный
мир, тем самым формировать устойчивые ценностные представления о
конструктивной роли толерантной самоидентификации, самоутверждения,
самоорганизации и позитивной общегражданской консолидации,
гармонизирующей межэтнические отношения и снижающей этническую
конфликтность;
5) преодолеть идентификационный кризис, усилив модернизационные
и интеграционные процессы в социуме посредством межэтнического
толерантного диалога и общегражданской борьбы с ксенофобией,
этнорасизмом, религиозным фундаментализмом;
6) будучи главным механизмом, структурирующим социально и
культурно значимое поведение и нормативные качества человека и
общности, механизмом, тесно связанным с объективными социальными
связями и отношениями, способствовать свободному самоопределению в
социуме, активному деятельному участию граждан в решении
экономических, социальных и политических проблем современной России,
повышая уровень гражданского самосознания;
7) преодолеть социальную аномию, массовую деперсонализацию,
дереализацию, конфликтное стигматизированное самосознание как
феномены постсоветского кризисного социально-психологического развития,
активизируя позитивные автостереотипы россиян и обосновывая
продуктивность плюрализма этнических культур России;
8) реализовать концепцию гражданской нации на принципах правового
государства, созданного гражданским обществом для конструктивного
диалога различных этнокультур;
9) не ориентироваться на культурный и социально-политический
изоляционизм и отказ от свободной идентификации, но поддерживать
этнокультурное многообразие России через совместное развитие
общегражданской культуры и полиэтничности;
10) выработать национальный идентификационный проект
позитивного гражданского надэтнического самоопределения в полиэтничной
России, когда через демократическую систему социальных взаимодействий
российские граждане независимо от этнической, политической и
религиозной принадлежности способны в полной мере реализовать свои
культурные и психологические возможности, экономические и политические
права в глобальном мировом и российском социокультурном пространстве.
В России XXI века становление позитивной надэтнической идентичности,
консолидирующей социум и формирующей гражданскую нацию, ориентированной на
утверждение гражданского самосознания и политической свободы в полиэтничном мире,
становится единственно возможной оппозицией ксенофобским и макиавеллианским
авторитарным тенденциям. «Если идентичность противопоставляет себя социальной
жизни, – утверждал А. Турен, – она может быть только маргинализованной или
манипулируемой теми, кто её руководит. Зато призыв к идентичности может быть осознан
как демократическая работа, как усилие социальных действующих лиц самим определять
условия, в которых происходит их коллективная и личная жизнь»82.

А.А.Вилков
Эволюция избирательной и партийной систем и перспективы
становления гражданского общества в современной России

Трансформация политической системы России в течение последних пяти лет


серьезно изменила ее ключевые характеристики, в том числе механизмы и принципы
функционирования важнейших институтов. Важным политическим последствием
данного реформирования в числе прочих стало изменение роли партий в становлении и
развитии основ гражданского общества в современной России. Имеют место различные
трактовки сущности политических партий, но, как представляется, наиболее адекватную
сформулировал советник Управления Конституционного Суда РФ В.А. Максимов: «по
своей социальной природе партии являются отделенным от государства общественным
институтом, призванным представлять и отстаивать в политическом процессе интересы
различных слоев гражданского общества, обеспечивать контроль общества за

82
Турен А. Возвращение человека действующего. Очерк социологии. – М.: Научный мир, 1998. – С. 106.
деятельностью государства»83. Исходя из этой посылки, рассмотрим, каким образом
реформирование избирательной и партийной систем современной России может повлиять
на процесс трансформирования такого связующего элемента гражданского общества и
государства, как политические партии.
Очевидно, что смешанная избирательная система выборов депутатов
Государственной Думы РФ с момента ее принятия не удовлетворяла полностью
представителей различных политических сил84. Опыт показал, что данная система имеет
ряд существенных недостатков, как общераспространенных, так и специфично
российских. Критике подвергалась как мажоритарная составляющая данной системы, так
и пропорциональная, особенно со стороны либерально-радикальных политических сил,
недовольных уровнем своего представительства в Государственной Думе. Поэтому не
случайно, что за 11 лет своего функционирования смешанная избирательная система на
выборах в Госдуму трижды претерпевала достаточно серьезные законодательные
изменения (1995, 1999 и 2002 гг.).
В 2004 г. Президент и его сторонники решили отказаться от одной составляющей в
пользу другой – пропорциональной. Рассмотрим тезисно наиболее сильные и слабые
стороны укрепления данной системы в современной России через призму их влияния
на развитие гражданского общества.

Главный аргумент сторонников заключается в том, что, вводя пропорциональную


избирательную систему, власть объективно стимулирует структуризацию общества и элит
и тем самым способствует возникновению элементов гражданского общества. Основным
преимуществом пропорциональной системы в принципе считается, что она стимулирует
развитие партий, максимально усиливая их политических вес. В этом случае совокупность
функциональных задач партий должна, с одной стороны, обеспечивать плюралистичность
и вариативность развития институтов гражданского общества, их тесную связь с
реальными общественными интересами, активизировать участие граждан в решении
своих проблем; а с другой – обеспечивать представительство этих интересов в политике,
осуществление политической поддержки, создание эффективной законодательной базы и
правовой защиты всего многообразия гражданских отношений. Без подобной
многопартийности практически невозможно обеспечить поступательное общественное
развитие и создать важнейшую основу для демократии.

83
Максимов В.А. Проблемы партийного строительства: конституциональные и региональные
проблемы // Проблемы соответствия партийной системы интересам гражданского общества современной
России (тезисы докладов и сообщений на российско-германской научно-практической конференции). Май,
2004 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. Выпуск второй. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2004. С.30.
84
См., напр.: Белоцерковский В. А. При нынешней избирательной системе в России демократии не
будет // Независимая газета. 1995. 2 ноября.
Такая оценка опирается на многолетний опыт различных западных стран 85. Однако
сразу возникает вопрос: насколько этот вывод справедлив для конкретной политической
ситуации в современной России? Думается, что не вполне в силу ряда причин.
Первая обусловлена тем, что переходное состояние современного российского
общества характеризуется как социально-экономической, так и соответственно
политической горизонтальной и вертикальной фрагментированностью, неустойчивостью
и постоянной изменчивостью (устойчивость «режима Путина» относительна, т.к. не
подкреплена прочной мировоззренческой, идеологической базой, укорененной в массовом
сознании).
В таких условиях пропорциональная избирательная система действительно могла
бы способствовать складыванию многопартийной системы, отражающей все
многообразие существующих общественных интересов. Но в России эта общемировая
тенденция не может быть реализована в силу наличия высокого избирательного порога,
который должны преодолевать партии, чтобы участвовать в распределении депутатских
мандатов. Т.е. вместо реального развития партийного плюрализма и общественного
представительства произойдет закрепление доминирующей роли партий, имеющих
сегодня фракции в парламенте.
Сторонники данного изменения утверждают, что введение пропорциональной
избирательной системы целиком укладывается в логику укрепления вертикали власти в
России. Эту логику поддержало российское население, как на выборах самого Президента,
так и в голосовании за «Единую Россию». Поэтому уменьшение числа партий
рассматривается как движение России к стабильной двух (или хотя бы «двух с
половиной») партийной системе. Однако обязательным условием стабильности такой
двухпартийной системы является наличие осознанной поддержки данных партий
большими социальными группами, наличие ценностного консенсуса в отношении тех
программ и идеологий, которые партии предлагают. В современной России данное
условие в значительной степени отсутствует. Об этом свидетельствуют данные различных
центров изучения общественного мнения, которые отмечают снижение рейтинга всех без
исключения партий. Например, по данным ВЦИОМ, более 50% населения не одобряют
деятельности партий, а еще 57% негативно относятся к Государственной думе — органу,
непосредственно призванному представлять интересы россиян86.
Может ли чиновничья «партия власти», искусственно сформированная «сверху»,
включить в свою программу положения, которые разделяют широкие слои российского

85
См.: Даль Р. О демократии. / Пер. с анг. А.С. Богдановского; под ред. О.А. Алякринского. – М.:
Аспект Пресс, 2000. С. 127-131.
86
Ведомости. 2004. 20 сентября.
общества? Как показал результат выборов 2003 г., и выборов в региональные
представительные органы 2005-2006 гг., несомненно, может87. Идеи патриотизма,
стремления к порядку и стабильности, к сильному государству стали одним из главных
факторов успеха единороссов. Вопрос в другом – сможет ли такая партия, представленная
в парламенте, руководствоваться разнообразными общественными интересами? Ответ
совсем не столь однозначный.
Очевидно, что среди всех этих программных идей, ориентированных на
общественную поддержку, ключевой была главная – это поддержка действий президента
по реализации данных ценностей. Поэтому в декларировании своих ключевых
программных положений, системообразующим принципом деятельности партии открыто
была заявлена лояльность действующему президенту и обязательность поддержки всех
его инициатив. Т.е. представительская функция депутатской фракции Единой России
изначально была отодвинута на второй план. Тем самым лидеры партии фактически
проигнорировали необходимость руководствоваться демократическим принципом
разделения властей и включения парламентской партийной фракции в конституционно
закрепленный механизм сдержек и противовесов между властями. По сути, единороссы не
скрывали, что в случае их победы, парламент становится не столько представительным
органом, выражающим и защищающим интересы различных социальных групп, сколько
проводником воли Президента, институтом, который обеспечивает нормативно-правовое
оформление всем его инициативам. Соответственно и партия остается не столько
связующим мостом между гражданским обществом и государством, сколько механизмом
легитимации действий Президента.
Как временная форма, характерная для переходного периода, такая система может
стать вполне эффективной. Но вопрос в том – куда нас может повести авторитарная
власть Президента, фактически не ограниченная в своих действиях ни парламентом, ни
судебной властью, ни институтами гражданского общества? Тактические преимущества в
усилении вертикали власти могут обернуться стратегическим проигрышем, т.к. даже
прогрессивные преобразования, проводимые сверху, но не подкрепленные сознательным
участием населения, не могут создать прочного фундамента для стабильного
политического и социально-экономического развития.
А вот возможностей для такого политического участия населения новая
пропорциональная система оставляет еще меньше, чем прежде. Создавать новые партии
снизу в условиях, определяемых законом 2001 г. (особенно с учетом последующих
поправок, ужесточающих требования к политическим партиям) практически невозможно.
87
Высокий уровень поддержки Единой России на данных выборах свидетельствует скорее об
эффективности использованных для ее победы информационных и других избирательных технологий.
Поэтому реально интересы различных социальных групп представлены не будут.
Создаваемая избирательная система предполагает лишь технологическую ориентацию
партий на различные электоральные сегменты, для привлечения их на свою сторону во
время выборов.
Установление заградительных барьеров обычно мотивируют стремлением создать
условия для эффективной работы парламента, когда в нем работают, прежде всего,
партии, представляющие интересы больших групп населения и создающие в парламенте
крупные фракции. Считается, что правовые ограничения, препятствующие прохождению
в парламент мелких партий, стимулируют объединительные процессы в партийной
системе, когда партии с одинаковыми, в принципе, программами создают единый блок
или даже сливаются в единую партию, отбрасывая мелкие различия и личные амбиции
руководителей и преодолевая разногласия по второстепенным вопросам. На наш взгляд,
такая тенденция возможна лишь в том случае, если данные партии действительно
опираются на достаточно четко осознанные интересы крупных социальных групп, когда
между партиями и их сторонниками существуют устойчивые связи и каналы
взаимодействия.
В России большинство политических партий и общественно-политических
движений возникали не «снизу», а чаще всего создавались «сверху» под конкретных
отдельных (или нескольких) лидеров. Насколько непростым является процесс
объединения таких партий с амбициозными лидерами демонстрируют, например,
многочисленные и безуспешные попытки объединить СПС и Яблоко, хотя апеллируют
они во многом к одним и тем же слоям населения.
Результаты участия партий на выборах в региональные представительные органы
по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе дали дополнительный импульс
процессу «кристаллизации» партий второго эшелона для того, чтобы аккумулировать
ресурсы перед выборами в Государственную Думу 2007 г. Процесс объединения партий
«Родина», Российской партии Жизни и партии пенсионеров и формирование на их основе
партии «Справедливая Россия», а также оформление партии «Патриоты России» - самые
наглядные тому примеры. Однако окончательные оценки эффективности такого
суммирования ресурсов можно будет дать только по итогам предстоящих выборов 2007 г.
Очевидно, что в политике 1+1+1 не всегда дает в результате три, особенно в условиях
применения пресловутого административного ресурса в избирательных кампаниях.
Стратегической целью проекта «Справедливой России», на наш взгляд, является
формирование модели двухпартийной системы, как одного из центральных элементов
системы «суверенной демократии». Главный смысл ее заключается в обеспечении
стабильности и преемственности политической системы и ее отдельных институтов за
счет управляемой конкуренции. Осуществляться она будет либо за счет целенаправленной
управляемости и предсказуемости итогов выборов, либо за счет «свободной» конкуренции
двух партий и равновеликости и равнозначности их результатов, независимо от того,
какая партия будет поддержана (по типу двухпартийной модели США).
Для создания такой модели нужно окончательно выдавить КПРФ с ее сегодняшних
позиций и превратить ее в маргинальную партию, не имеющую серьезной социальной
поддержки. Это и есть основная тактическая цель формирования «Справедливой России».
Для этого в ее арсенале припасены конкретные предложения и обещания тем
электоральным сегментам, которые традиционно ориентировались на КПРФ.
Анализ партийного строительства последних пяти лет позволяет сделать вывод о
том, что заградительный барьер в определенной степени содействует объединительным
тенденциям в партийной системе, но не является решающим фактором всегда и при всех
обстоятельствах. Да и в целом, вряд ли можно говорить о прямой зависимости
избирательной системы определенного вида и складыванием партийной системы
определенного вида. Конструирование последней в современной России во многом
зависит от других факторов и каналов воздействия: от прямых нормативных ограничений
и требований, государственной поддержки и прямого контроля, до косвенной поддержки
в виде многовариантного использования пресловутого административного ресурса.
Главное, что целенаправленно формируемая партийная система поможет упростить
систему государственного управления, но вряд ли будет способствовать укреплению
основ гражданского общества в современной России.
Проведенные в регионах выборы по смешанной мажоритарно-пропорциональной
избирательной системе в местные законодательные собрания пока не изменили общего
негативного отношения к партиям, хотя и обозначили ряд новых моментов в партогенезе,
которые важно учитывать при анализе российской модели демократии.
Еще одна тенденция, которая обнаружилась на выборах в муниципальные
представительные органы, заключается в том, что позиции «Единой России» укрепляются
по мере удаления от областного центра. Победа кандидатов от «Единой России» в
абсолютных цифрах выглядит следующим образом: в марте 2006 г. из 624 вакантных мест в
местных законодательных собраниях Саратовской области 481 место заняли «единороссы
(77,8%)»88.
Традиционно сильные региональные отделения КПРФ не смогли ничего
противопоставить явно усилившемуся за последние годы организационному ресурсу

88
Максимов И. По области штиль, местами буря // Новые времена. 2006. 17-23 марта. № 11 (169).
единороссов (объявлено о 1 млн. 200 тыс. членов), помноженному на пресловутый
административный ресурс. Все другие партии явно уступают в формировании
разветвленной организационной структуры и не могут реально конкурировать с партией
власти. Тем самым важнейший институт местного самоуправления и гражданского
общества фактически встраивается в пирамиду партийного контроля «Единой России».
Выборы в местные законодательные собрания свидетельствуют об очевидных
попытках региональных отделений активизировать свою деятельность, расширить число
членов партии и ее сторонников. Формально это может быть оценено, как использование
опыта КПСС по квотированному формированию корпуса народных депутатов Советов
всех уровней. Действительно, главная функция такого подхода к формированию
партийного списка заключается борьбе со сложившимися стереотипами в восприятии
«Единой России» в массовом сознании, как партии чиновников и в конструировании
имиджа партии, как общенародной представительницы.
В этой связи обозначилась еще одна тенденция – включение в партийные списки и
выдвижение в одномандатных округах на муниципальных выборах представителей
региональных СМИ. Особенно активно этот потенциал использует «Единая Россия». На
выборах в гордуму удельный вес журналистов составил 17% от списочного состава
единороссов89. На наш взгляд, их привлечением удалось решить сразу несколько важных
задач: поставить под партийный контроль не только значительную часть информационно-
коммуникационного пространства, но заинтересовать и привлечь на свою сторону самых
талантливых представителей масс-медиа, направив их политические амбиции и
активность в «нужное» русло.
Таким образом, внедрение пропорциональной избирательной системы приводит к
укреплению сложившейся моноцентрической политической системы, но не создает
эффективной системы социального представительства, инструмента общественного
воздействия на власть. С одной стороны, это ведет к повышению управляемости
обществом со стороны федеральной власти, а, с другой, еще более усилит отчуждение
между обществом и государством. Тем самым партии не смогут выполнить объективно
заложенные в их сущности функции по обеспечению связей между гражданским
обществом и государством, по аккумуляции разнообразных общественных инициатив.
Трансформация политической и партийной системы последних лет приводит к
тому, что контроль над гражданскими институтами со стороны государства значительно
облегчается, а многие из гражданских инициатив утрачивают свою альтернативность и
общезначимый характер. Тем самым дискредитируются такие основные черты
89
См.: Кандидаты в депутаты Саратовской городской думы третьего созыва // Новые времена. 2006.
27 января – 2 февраля.
гражданского общества, как его неполитический и самодостаточный характер и
альтернативность политической системе. Самоуправляющиеся структурные элементы
начинают все более жестко встраиваться в систему государственных отношений, по
принципу все расширяющего свои функции моноцентричного политического сообщества.
Партийная система и гражданское общество в современной России выступают как
субъекты единого социального контекста, обусловленного спецификой исторического
прошлого и особенностями политического менталитета российского населения. Поэтому,
например, укрепление позиций Единой России обусловлено во многом тем, что ее лидеры
и политтехнологи успешно и эффективно эксплуатируют эту специфику.
В вопросе о взаимоотношении между политикой и элементами гражданского
общества российская специфика заключается в том, что в нашей стране традиционно
властные структуры не только задают политико-правовые условия и рамки, в которых
субъекты гражданского общества осуществляют свою деятельность. Зачастую именно
политики выступали и выступают инициаторами преобразований в данной сфере,
подменяя отсутствие инициативы снизу (либо имитируя подобную инициативу).
В то же время, созданные по инициативе «сверху» институты гражданского
общества хотя и связаны «пуповиной» с политикой, но в то же время обладают и
определенной автономией, определяемой собственной логикой развития и соответственно
законами иного жанра действий, ориентированных на те социальные группы, для которых
они и формировались. Это означает, что становление субъектов гражданского общества
всегда происходит в задаваемых политическими структурами границах, которые, однако,
могут меняться в процессе своей повседневной деятельности. Примером тому может
служить достаточно активное участие членов Общественной Палаты при Президенте
Российской Федерации в острых общественно-политических ситуациях, в которых они
действенно защищают интересы населения от чиновничьего произвола, используя при
этом предоставленный самой властью мощный информационный ресурс.
С другой стороны, проводимые реформы не способствуют разрешению одного из
базовых противоречий между российским социумом и государством. Для этого
необходимо создание условий для самостоятельно организованной и независимой от
государства среды повседневной жизни, регулируемой недвусмысленными и понятными
гражданам нормами. Пока же решение большинства вопросов и проблем, как для
отдельных граждан, так и для их ассоциаций, находится в серьезной зависимости от
политических институтов, пользующихся властными полномочиями для произвольной
регламентации гражданских прав.
Отсутствие поступательного развития гражданского общества в таких условиях
действительно можно объяснить, как это делают некоторые исследователи,
недостаточным уровнем гражданской и политической культуры населения и отсутствием
у него опыта самодеятельности в этой сфере 90. Наряду с тем, важнейшей причиной
стагнации гражданского общества является то, что значительная часть российской
политической элиты не заинтересована в его активном развитии.
Представители элиты вполне справедливо видят в нем главную угрозу для
сложившейся системы взаимоотношений между властью и обществом. Особенно это
относится к тем политикам, которые в период радикальных общественно-политических и
социально-экономических преобразований не только получили доступ к власти, но и к
тем ресурсам, которые распределяются с ее помощью. Неконтролируемые проявления
гражданской инициативы рассматриваются такими политиками как серьезная угроза
своему положению в обществе и своим интересам. Поэтому большая часть усилий по
созданию политико-правовых условий для гражданского общества либо носят
формальный, декларативный характер, либо декоративный характер для формирования
общественного мнения. Логика функционирования сложившейся политической системы
современной России и логика формируемого гражданского общества не только не
совпадают, но, зачастую, находятся в антагонистическом противоречии.
В то же время следует признать, что изменение положения партий в 2000 –е гг.
серьезно повлияло на их роль в политической системе регионов. Активизация
федеральных партий на региональном уровне изменило отношение к ним со стороны
региональных элит. Представители местных элит стремятся не только установить
прочные связи с региональными отделениями политических партий, но и стать членами
ведущих партий, рассматривая их, как канал продвижения своих интересов на
региональном и федеральном уровне. Использование негласных, не обязательно
легальных, но непременно личных связей, основанных, прежде всего, на возможностях
административного ресурса, приводит к тому, что деятельность партий становится
инструментом реализации частных интересов, реализуемых в рамках внутри и
межэлитных взаимодействий, не имеющих ничего общего с интересами большинства
населения. Тем самым партии трансформируются в псевдогражданские институты, в
«фиговый листок» на теле российской демократии.
В целом, важнейшей особенностью политического развития современной России
является то, что партийное строительство в постсоветский период свидетельствует о все

90
См, напр.: Фенько А.Б. Архетипы российской политической культуры // Гражданская культура в
современной России. Сборник научных работ грантополучателей МОНФ. Ответст. ред. Шестопал Е.Б. М.:
МОНФ, Издательский центр научных и учебных программ, 1999. С. 120.
большей имитации связей партийной системы с формирующимся гражданским
обществом.
Причины коренятся, прежде всего, в том, значительная часть наиболее популярных
современных российских партий формировалась «сверху» для проведения избирательных
кампаний. Поэтому выполнение важнейшей функции связующего моста между сферой
политики и сферой гражданского общества становится делом второстепенным,
подчиненным достижению победы на выборах. Для ее достижения используются самые
различные манипуляционные технологии, основанные, прежде всего, на имитации
представительства интересов различных групп населения. Тем самым во многом
имитируется и деятельность гражданского общества, выхолащивается содержание его
важнейшего института.

Раздел 2. Публичная политика

В.Н.Якимец
Индекс для оценки и мониторинга публичной политики

Понятие «публичная политика» (public policy) практически только начинает


входить в обиход российских исследователей. Большинство отечественных публикаций,
посвященных теме публичной политики, содержат размышления философского,
политического или политологического характера. Многие статьи представляют собой
обзоры или, в лучшем случае описания результатов компаративистских исследований. В
этой работе не предполагается анализировать и сопоставлять различные точки зрения и
позиции, изложенные в таких публикациях. Отметим лишь, что автору наиболее близки
соображения о состоянии публичной сферы и публичной политики, высказанные в ряде
работ Ю.А.Красина.
В частности, концептуально позиция автора совпадает с рядом его следующих
утверждений91:
«публичная сфера – это способ обеспечения в обществе климата сопричастности и
демократизма. Его смысл в том, чтобы поддерживать и расширять участие самого
общества в политическом процессе, стимулировать поиск таких решений общественных

91
Ю.А.Красин. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении. //Публичная политика в
России. Сб.статей под общей редакцией Ю.А.Красина. – М.: Альпина Бизнес Букс, 2005. С. 15-32.
проблем, которые дают оптимальные варианты соединения частных интересов с
публичными, т.е. интересами общества как целого» (стр. 19);
«вопрос о перспективе публичной сферы равнозначен вопросу о судьбе российской
демократии, потому что сама публичная сфера является атрибутом и важнейшим
признаком демократического общества» (стр.22);
«состояние публичной сферы – важнейший показатель, позволяющий судить о том
насколько государственная политика соответствует своему главному назначению
выражать мнение и волю общества» (стр.23);
«не последнюю роль в защите и развитии публичной сферы как оплота
демократической публичной политики играет она сама. Ее возможности в этом
отношении зависят от самой публичной сферы, от готовности задействованных в ней
гражданских сил защищать себя и общество от колонизаторских устремлений
государственной власти и олигархов, настойчиво отстаивать публичные интересы от
посягательств эгоистических клановых и корпоративных интересов, расширять каналы
влияния публичной сферы на государственную политику» (стр. 31).
Мы привели здесь такой длинный список цитат из статьи Ю.А.Красина в первую
очередь, потому что излагаемый в нашей работе новый инструмент для
количественной оценки и мониторинга состояния публичной политики в регионах
России строится на основе и вокруг тех понятий, которые содержатся в этих цитатах.
Кроме того, автор считает, что концепция созданного им Индекса для оценки и
мониторинга публичной политики сочетает в себе и многие другие ключевые моменты,
отраженные в цитируемой и ряде иных работ Ю.А.Красина и его коллег.92
Наша работа имеет, однако, принципиальное отличие – в ней изложена и
концепция и математическая модель построения Индекса. Дело в том, что граждане,
представители власти, а также и практики регионального управления испытывают
потребность в конструктивной количественной оценке и мониторинге публичной
политики. Впервые описание указанной модели было сделано автором в статье 2006
года93, которой была открыта серия работ, посвященных разработке и применению нового
инструмента – Индекса для оценки и мониторинга публичной политики (далее
сокращенно ЯН-индекс). Там же была кратко описана концепция построения ЯН-индекса,

92
Федерализм и публичная политика в России и Канаде (аналитический доклад), Университет Калгари -
Горбачев-Фонд, - М.:, 2002; Ю.А.Красин. Российские проблемы публичного. //Публичная политика.
Приложения. Университет Калгари - Горбачев-Фонд, - М.:, 2005. С. 11-27.

93
Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России// Проблемы
вычислений в распределенной среде: распределенные приложения, коммуникационные системы,
математические модели и оптимизация. Труды ИСА РАН, том 25/ Отв.ред.А.П.Афанасьев. М.: КомКнига,
2006. С.138-146.
представлен список показателей для характеристики состояния и развитости публичной
сферы, а также перечень параметров для определения степени демократизации и
открытости общества.
В этой статье мы дадим описание математической модели построения ЯН-индекса.
Кроме того, будут приведены результаты расчета значений ЯН-индекса для ряда
российских регионов. Они были получены на основе данных опросов, выполненных в
течение 2003-2006 годов в более, чем в 15 регионах России.
Созданный в Институте системного анализа РАН первый – пилотный – вариант
ЯН-индекса является составным. Он конструируется из двух взаимодополняющих
частных ЯН-индексов, а именно: ЯН-индекса состояния публичной сферы и ЯН-индекса
демократизации общества.
Соответственно, эти две составляющие определяются на основе оценки
показателей, позволяющих охарактеризовать:
- состояние и степень развитости публичной сферы и
- уровень демократизации и открытости общества.
Для первой составляющей было отобрано 9 показателей (из двух десятков в
исходном списке), а для второй – 8 показателей (из 15).
В каждом из 15 обследованных регионов для определения значений этих
показателей опрашивали три группы респондентов – госслужащих и сотрудников
местного самоуправления, бизнесменов, а также сотрудников общественных и
некоммерческих организаций. Всего за период 2003 - 2006 годов было опрошено более
900 человек. Опрашиваемых просили оценить каждый показатель по 10-балльной шкале.
Некоторые предварительные результаты анкетирования для разных регионов России в
2005 году были изложены и интерпретированы в нашей публикации 94. Впоследствии
анализ результатов анкетирования позволил выдвинуть идею построения ЯН-индекса.
Суть этой идеи состоит в последовательном агрегировании результатов
анкетирования для трех разных групп в каждом из обследованных регионов с тем, чтобы
получаемые оценки могли быть использованы:
- для сопоставления позиций разных групп опрошенных в одном регионе,
- для сравнения оценок каждой из групп для разных регионов,
- для рейтингования регионов по степени развитости публичной сферы и по
уровню демократичности общества,

94
Никовская Л.И., Якимец В.Н.Публичная политика в России: состояние, проблемы и альтернативы
развития. Первая международная конференция «Системный анализ и информационные технологии»,
САИТ-2005, 12-16 сентября 2005 года, Переславль-Залесский. Труды конференции, Т.2. С. 41-48.
- для позиционирования регионов в двумерном пространства, определенном
двумя выше названными составляющими (иными словами для «картирования»
региональной публичной политики).
Чтобы реализовать предложенную концепцию ЯН-индекса, исходные оценки
названных параметров использовались для выработки групповых оценок для каждой
группы респондентов из каждого региона. Это выполнялось на основе предложенной
математической модели ЯН-индекса95.
Рассчитанные на основе предложенных формул значения частных ЯН-индексов
применялись для выработки рейтингов, а также для построения сводных и интегральных
ЯН-индексов, которые представлялись как в табличном, так и в графическом вариантах.

Математическая модель ЯН-индекса публичной политики

Введем обозначения:
i  1, 2,..., n d - номер показателя для оценки демократичности общества, n d - число таких
показателей;
i  1, 2,..., n s - номер показателя для оценки развитости публичной сферы, n s - число этих
показателей;
j  1, 2,..., mkr - номер респондента, mkr - число респондентов k -той группы (в нашем

случае было три группы респондентов: служащие, бизнесмены и представители


некоммерческих организаций), опрошенных в r -том регионе, r  1, 2,..., R , где R - число
регионов, в которых проходило анкетирование.
Каждому респонденту предлагалось заполнить 2 анкеты:
- анкету для оценки демократичности общества (8 показателей),
- анкету для оценки состояния и развитости публичной сферы (9 показателей).
Ему было необходимо оценить по 10-балльной шкале каждый из показателей обеих
анкет – максимально допустимое значение равнялось 10 баллам.
После проведения анкетирования в каждом из регионов проводилась обработка
результатов. Для этого сначала оценки отдельных групп респондентов сводятся в
матрицы:

95
Якимец В.Н. Индекс для оценки и мониторинга публичной политики в регионах России// Проблемы
вычислений в распределенной среде: распределенные приложения, коммуникационные системы,
математические модели и оптимизация. Труды ИСА РАН, том 25/ Отв.ред.А.П.Афанасьев. М.: КомКнига,
2006. С.138-146.
r
1.  dij  k - это матрица оценок демократичности и открытости общества

респондентами k - той группы из r -того региона .


Таким образом, для каждого региона получаем три матрицы оценок
r r
демократичности (далее матрицы Dk ): матрицу оценок служащих D1 , матрицу оценок
r r
бизнесменов D2 и матрицу оценок представителей НКО D3 .
r
2.  sij  k - это матрица оценок развитости публичной сферы респондентами k - той

группы из r -того региона.


И в этом случае для каждого региона также получаем три матрицы оценки
r r
развитости публичной сферы (далее матрицы Sk ): матрицу оценок служащих S1 ,
r r
матрицу оценок бизнесменов S2 и матрицу оценок представителей НКО S3 .
Используя эти матрицы, для каждой группы респондентов по каждому i -тому
показателю рассчитываем групповые оценки:


mkr
dij
1. dirk  j 1
- групповая оценка демократичности респондентами k - той
r
m k

группы из r -того региона.


mkr
s
j 1 ij
2. sirk  -- групповая оценка развитости публичной сферы респондентами k
r
m k

- той группы из r -того региона.


rk rk
Теперь, используя отдельно оценки di и si для данного региона, строим две
сопоставительные гистограммы оценок, на которых по каждому показателю представлены
групповые оценки.
Для примера на приводимом ниже рисунке даны гистограммы групповых оценок
демократичности респондентами из Алтайского края.
Оценка демократичности общества в России, Алтайский край, авг.2006

Поддержка гражданских инициатив и развитие 4.3


3.5
общественного контроля 3.1

Приверженность мирному разрешению 5.3


5
конфликтов в интересах всех сторон 4.5
3.1
Действуют законы по обузданию коррупции 2.9
2.3
Экономика, где уважают право собственности, 3.6
обеспечивают равные возможности, гарантии 3.6
для обездоленных 2.6
4.3
Конституционная защита прав мень шинств 4.5
4.2

Верховенство закона, защищаемое независимой 4.3


5.2
судебной властью 3.3
3.5
Свободные и плюралистичные СМИ 4.2
4.2
4.5
Регулярные, свободные и честные выборы 5.9
3.9
БИЗНЕС (15)
НКО (14) 0 1 2 3 4 5 6 7
СЛУЖАЩИЕ (23)

А на следующем рисунке представлены гистограммы групповых оценок развитости


публичной сферы, сделанных респондентами из этого же региона.

О ценка развитости публичной сферы, Алтайский край, авг.2006

Публичная политика – система работающих


4.8
механизмов диалога государства и общества 5.1
при принятии значимых решений 4.3
Партии – инструмент формирования власти и 6.6
5.6
лоббирования общественных интересов 4.7
Местное самоуправление – власть , имеющая 3.7
6
полномочия и средства их осуществления 3
Исполн.власть эффективно предоставляе т
4.3
услуги в сфере куль туры, образования и 3.9
здравоохранения 3.2
Исполн.власть эффективно управляет 3.5
3.9
госимуществом 3.2

У исполн.власти эффективный надзор и 4.1


4.3
контроль 3.4
У исполн.власти эффективное нормативное 4
4.4
регулирование 3.6
Представитель ная власть РФ создает законы, 4.3
4.6
защищающие права и интересы избирателей 2.9
4
Социаль но ответственный бизнес 3.6
БИЗНЕС (15) 2.7
НКО (14)
0 1 2 3 4 5 6 7
СЛУЖАЩИЕ (23)

Мы не будем здесь давать интерпретацию оценок. Это сама по себе очень


увлекательная работа, которую предполагается сделать в ближайшее время. Сейчас наша
задача – проиллюстрировать методику сбора и обработки оценок респондентов при
вычислении частных, сводных и интегральных ЯН – индексов.
Следующий шаг состоит в расчете ЯН-индексов на основе полученных ранее
rk rk
групповых оценок di и si . Для этого применим следующие формулы:


nd
dirk
1. D rk  i 1 - для вычисления значений ЯН-индекса демократичности для каждой k
d
n 10
-той группы респондентов данного региона.


ns rk
s
2. S rk
 i 1 i - для вычисления значений ЯН-индекса развитости публичной сферы
s
n 10
для каждой k -той группы респондентов данного региона.

Заметим, что в итоге получаем в каждом из двух случаев три значения ЯН-индекса
для каждой группы респондентов (служащие, бизнес, НКО) данного региона. Эти
значения могут меняться от 0 до 1. Причем, чем ближе значение ЯН-индекса к 1, тем
выше оценивается респондентами данного региона демократичность общества или
развитость публичной сферы соответственно.
Вычисленные значения ЯН-индексов можно теперь представить для каждого
региона в форме следующих графических «портретов» (см ниже пример Сводного ЯН-
индекса для Перми). Сводный ЯН-индекс в данном случае означает, что в двумерном
пространстве ЯН-индекса демократичности (ось x) и ЯН –индекса развитости публичной
сферы (ось y) точками показаны соответствующие оценки каждой группы респондентов.

Сводный ЯН-индекс, Пермь, 2006

0.7
ЯН-индекс развитости
публичной сферы

0.6
НКО (16)
Бизнес (15)
0.5

0.4 Госслужба
(13)
0.3
0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7
ЯН-индекс демократичности
А можно и не сводить оба ЯН-индекса, а напротив показать их отдельно,
сопоставляя значения для разных регионов (см два рисунка, приводимых ниже).

ЯН-индекс демократичности общества по оценкам госслужащих

Тамбов, июнь 2005, 16 чел. 0.51


Новосибирск, апр.2005, 10 чел. 0.47
Улан-Удэ, окт. 2005, 10 чел. 0.47
Ярославль, нояб.2005, 12 чел. 0.46
Иркутск, апр. 2004, 18 чел 0.45
Томск, дек. 2004, 15 чел. 0.44
Барнаул, март 2005, 82 чел. 0.44
Пермь, май 2006, 13 чел. 0.43
Липецк, июнь 2006, 15 чел. 0.42
Оренбург, июль 2005, 11 чел 0.41
Киров, апрель 2005, 17 чел. 0.39
Астрахань, лето 2005, 70 чел. 0.37
Владивосток, дек. 2005, 13 чел. 0.28

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6

ЯН-индекс развитости публичной сферы по оценкам госслужащих

Липецк, июнь 2006, 15 чел. 0.57


Томск, дек. 2004, 15 чел. 0.53
Ярославль, нояб.2005, 12 чел. 0.5

Тамбов, июнь 2005, 16 чел. 0.5


Оренбург, июль 2005, 11 чел 0.48

Пермь, май 2006, 13 чел. 0.47

Барнаул, март 2005, 82 чел. 0.47


Новосибирск, апр.2005, 10 чел. 0.44
Астрахань, лето 2005, 70 чел. 0.44
Иркутск, апр. 2004, 18 чел 0.43

Улан-Удэ, окт. 2005, 10 чел. 0.39


Киров, апрель 2005, 17 чел. 0.38

Владивосток, дек. 2005, 13 чел. 0.33

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6

Далее, вновь переходя к двумерному пространству обоих ЯН-индексов, мы можем


сравнить оценки одной и той же группы респондентов (например, представителей
региональных НКО и служащих, как на двух рисунках ниже).
Сводный ЯН-индекс по оценке региональных НКО

0.65

0.6
ЯН-индекс публичной сферы

Пермь-06 (16)
0.55

Улан-Удэ-05 (15)
0.5
Иркутск-04 (15)
Новосибирск-05
(10)
0.45 Астрахань-05 (25)
Томск-04 (33)

Киров-05 (15)
0.4
Волгоград-05 (12)
Барнаул-05 (27)
Липецк-06 (14)
0.35

Владивосток-05 (8)
0.3
0.25 0.3 0.35 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65
ЯН-индекс демократичности

Сводный ЯН-индекс по оценке госслужащих из регионов

0.65

0.6

Липецк-06 (15)
ЯН-индекс публичной сферы

0.55
Томск=04 (15)
Ярославль-05 (12)
0.5 Тамбов-05 (16)
Оренбург-05 (11)
Барнаул-05 (82)
Пермь-06 (13)
0.45 Новосибирск-05
Астрахань-05 (70) (10)
Иркутск-04 (18)
0.4
Улан-Удэ=05 (10)
Киров-05 (17)

0.35
Владивосток-05
(13)
0.3
0.25 0.3 0.35 0.4 0.45 0.5 0.55 0.6 0.65
ЯН-индекс демократичности

И, наконец, мы можем также рассчитать и интегральные ЯН-индексы для каждого


региона:
3


nd
3 i 1
dirk
1. и
D r   D rk  k 1
d
k 1 n 10

 
3 ns rk
s
2. S   S
r 3 rk
 k 1 i 1 i
k 1
n s 10

В итоге графически интегральные ЯН-индексы получат следующий вид (см


рисунок в форме гистограмм ниже или в форме двумерного пространства затем).
По мнению автора, рисунки и гистограммы, приведенные в данной работе,
являются весьма информативными. Они позволяют наглядно сравнивать положение дел с
развитием публичной сферы и демократизацией в разных субъектах РФ. Те специалисты,
которые знакомы с ситуацией в упомянутых регионах, могут сами легко
проинтерпретировать полученные оценки. Наша ближайшая задача состоит теперь в том,
чтобы наладить систему мониторинга публичной политики в исследуемых регионах на
основе ЯН-индекса.

Интегральные ЯН-индексы по регионам


ЯН-индекс демократичности ЯН-индекс публичной сферы

Липецк, июнь 06 0.46


0.4

Пермь, май 06 0.52


0.47

Владивосток, 0.35
дек.05 0.3

Улан-Удэ, окт.05 0.45


0.42

Новосибирск, 0.45
апр.05 0.45

Киров, апр.05 0.44


0.44

Барнаул, март 05 0.44


0.4

Томск, дек.04 0.53


0.47

Иркутск, апр.04 0.44


0.37

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6


Интегральные ЯН-индексы по регионам

0.6
Я Н -и н д ек с п уб л и ч н о й сф ер ы

Томск,
дек.04
Пермь,
0.5
май 06
Липецк,
У-Удэ,
июнь 06
окт.05 Новосибирск,
апр.05

Иркутск, Барнаул, Киров,


апр.04 март 05 апр.05
0.4

Владивосток,
дек.05

0.3
0.3 0.35 0.4 0.45 0.5
ЯН-индекс демократичности

Л.И.Никовская
Публичная политика в современной России: между корпоративно-
бюрократическим и гражданско-модернизаторским выбором.

Становление публичной политики – это необходимое условие становления демократии


участия, которая должна прийти на смену электоральной демократии, демократии голосований.
Если демократия голосования будет дополнена практикой общественного участия, способной
превратить закрытую, келейную, государственную политику в процесс открытый, прозрачный и
подотчетный населению – тогда мы будем иметь дело с политикой публичной. И это будет
качественно иной уровень развития демократии.
Для современного российского общества очень важен этот структурный сдвиг, так как в
прежнее время в политике господствовал всего один игрок – государство. Сегодня же, в
демократизирующейся России рядом с основным «игроком» появилось гражданское общество в
лице бизнес-структур, ННКО, экспертного сообщества, связанного с наукой, СМИ, институт
омбудсмана, институты местного самоуправления. Вопрос о перспективах публичной политики в
России поэтому равнозначен вопросу о судьбе демократии, так как сама публичная сфера
является важнейшим признаком демократического общества.
Государство утратило свое монопольное положение как единственный инструмент
политики, оно оказалось «опутанным» сложной сетью других общественных и политических
организаций и институтов, которые сформировались в среде гражданского общества и стали
по-новому «простраивать» систему своего взаимодействия с государством. Тип общественного
развития, использующего императив государственного управления, основанного на дилемме
«господство-подчинение», все больше дополняется дилеммой «руководство-принятие»,
основанного на признании все большего веса горизонтальных связей, процессов
самоорганизации и самоуправления, раскрепощения гражданской инициативы и конкуренции
социальных инноваций. Это потребовало в корне пересмотреть саму философию власти, перейти
от доминанты господства и гегемонии в ее назначении к партнерству и диалогу.
Понятие публичной политики, на наш взгляд, в этом категориальном ряду акцентирует
исследовательское внимание на характере, процедурах процесса разработки и реализации
программ деятельности власти различного уровня. Таким образом, под публичной политикой
можно понимать программы и приоритеты органов власти, а также механизмы и технологии их
реализации, выработанные на основе и с учетом ожиданий социальных групп общества через их
представителей. Легко видеть, что понимаемая таким образом публичная политика оказывается
тесно связанной с понятием общественного участия в принятии властных решений. Поэтому,
исходя из выше сказанного, публичную политику можно определить как «деятельность,
характеризующуюся системным взаимодействием государства, бизнеса, некоммерческого
сообщества, многообразных социальных, профессиональных групп и слоев, общественных
объединений по поводу реализации личных и общественных интересов, производства,
распределения и использования общественных ресурсов и благ с учетом волеизъявления народа
и населения определенных территорий» 96. Таким образом, можно говорить о следующих
субъектах в сфере публичной политики: это, с одной стороны, политическая (а в высшем
выражении - государственная) власть, со всеми ее юридическими, силовыми и
административными институтами, а с другой, структурные элементы, институты гражданского
общества как старые (партии, профсоюзы, всевозможные общественные комиссии и комитеты),
так и новые (неправительственные, некоммерческие организации - ННКО); институт
уполномоченных по правам человека; «мозговые центры» - институты советников, политических
консультантов, экспертов; институт общественных наблюдателей на выборах и т.д. и, наконец –
выделим особо - политическую оппозицию и СМИ, в силу своей природы, сориентированных,
прежде всего, на контроль за властными дисфункциями, коррупцией, недобросовестностью.
Публичная политика, равно как и вся публичная сфера, попали сегодня в полосу
сильнейшего воздействия общесоциальной закономерности: трансформационный маятник после

96
Михеев В.А. Публичная политика в современной России. – Власть, № 4, 2005, с.45.
революционного "рывка" качнулся в сторону стабилизации и порядка. Это феномен был
блестяще описан П. Сорокиным. Историческая фаза спада революции (пусть и инициируемой
"сверху"), по мысли П. Сорокина, толкает к восстановлению порядка и равновесия. Нынешнее
взаимодействие государства и гражданского общества в России определяется состоянием
"послереволюционного спада".
Но кто, какие социально-политические силы субъективируют это состояние, превращая
его в тенденцию. Олигархическая бюрократия? Политические группировки, заинтересованные в
продолжении  либеральных реформ? Националистически ориентированные силы? Гражданские
инициативы, заинтересованные в социальной коррекции реформ?
Думается, что  "тенденцию зависания" реализуют  бюрократические структуры, которые –
в отсутствие консолидированного гражданского общества – из инструмента управления
превращаются в управляющую силу. Таким образом, формируется бюрократическая
стабилизация, под жестким контролем административных структур, с опорой на патрон-
клиентелистские отношения, с большой примесью  внеправовых практик и отношений. В этих
условиях социально-политические условия формирования публичной политики явно и резко
сужаются. Укрепление государства в постъельцинский период привело ко все возрастающему
процессу централизации власти. При этом функции государства в России оказались ниже по
сравнению с такими деэтатизированными странами, как США и Великобритания, а интересы,
функции и полномочия административно-политической бюрократии значительно
гипертрофированы. Это не могло не сказаться на сужении «окна возможностей» для
полноценного развития демократических институтов и гражданского участия в политике. Таким
образом, реальная практика функционирования государства, особенно в условиях
трансформации, выявляет противоречие между управленческо-бюрократическим и политико-
реформистским аспектами государственного бытия. Или, другими словами, между
административной и политической сущностями власти. И хотя тема дисфункциональных сторон
бюрократической организации исследуется давно, расхождение между двумя логиками
государственной жизни – административной и собственно политической, – коренное с точки
зрения возможных процессов трансформации в обществе, выявлено недостаточно.
По данным исследователей социологического Центра РАГС 97, существующая в настоящее
время политико-административная система самодостаточна, носит самовоспроизводящийся
характер и в этом качестве тормозит демократическое и социально-экономическое развитие
страны. Данные опросов показывают, что ценности солидарности, взаимности, консенсуса не
обладают сколько-нибудь значимыми регулятивными функциями в российском обществе. В этих
условиях формируется система неформального согласовывания интересов, прав и обязанностей,
97
Опрос проводился в октябре 2002 г., репрезентативная выборка составила 1930 человек. Руководитель
проекта – Вл. Бойков.
основанная, естественно, не на законе, а на коррупционных отношениях и «диком лоббизме».
Функции государства узурпируются разного рода кликами, которые не признают общепринятых
норм гражданской и правовой культуры. Совокупность подобных клик образует сеть отношений,
масштабы которой позволяют определить ее как «теневое государство». Это ставит под вопрос
возможность трансформации российского социума в современное гражданское общество с
развитой правовой культурой, публичной сферой и становления в нем цивилизованного
корпоративизма98.
Публичная политика в России сегодня должна поддержать нормальное воспроизводство
гражданственности и здоровой социальности, в том варианте, в котором она начала активно
складываться на региональном уровне. И наладить процесс достижения консенсуса, т. е.
общественного согласия по фиксированным проблемам.
Обобщая, отметим, что состояние сферы публичной политики сегодня характеризуется
противоречивыми и весьма амбивалентными тенденциями.
Новые игроки политического процесса, как отмечают многие исследователи (А.Зудин,
Н.Беляева, Ю.Красин, А.Галкин, А. Сунгуров, В.Якимец и др.99), пока допускаются к системе
принятия решений на федеральном уровне в «режиме консультаций», который идет при
активном контроле государственно-административных структур. Широкое распространение
получило в 2006-2007 гг. практика создания общественных Советов при органах исполнительно
власти. К началу 2007 г. общественные Советы были созданы при 6 из 16 федеральных
министерств, 7 из 33 федеральных агентств, 8 из 35 федеральных служб. В процессе создания
находятся советы при 10 министерствах, 1 агентстве и 6 службах 100. Законодательство о
взаимодействии органов власти и ННКО существует во всех субъектах РФ и насчитывает более
750 нормативных актов. Нормы о публичных или общественных слушаниях включены в
различные региональные нормативные акты в 55 субъектах РФ. В настоящее время при активном
участии некоммерческого сектора разрабатывается пакет изменений в законодательство
Российской Федерации, включающих процедуры общественного (гражданского) контроля,
общественной экспертизы и публичных слушаний на федеральном уровне. Вступившие в силу в
2005 и 2006 гг. федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных и
исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также «Концепция
административной реформы в РФ на 2006-2008 гг.» расширила возможности ННКО участвовать
98
Олег Митрошенков. Граждане не заметили диктатуры закона. – Независимая газета, 11 февраля 2003 г., с.
10
99
Галкин А.А., Красин Ю.А. Россия: QUO VADIS? М.: ИС РАН, 2003;. Якимец В.Н. Межсекторное
социальное партнерство: возможности и ограничения. М., РОО «Кеннан», 2001; Сборник программ и
тезисов участников Секции №11 «Публичная политика как инструмент российского выбора» III
Всероссийского Конгресса политологов, 28-29 апреля 2003 г.. М.: Центр публичной политики, 2003.
100
Доклад Общественной палаты РФ о состоянии гражданского общества в 2006 г., с.29
в процессе принятия решений органами государственной власти и МСУ. Главным механизмом
налаживания взаимодействия стали обязательные по закону диалог власти и представителей
гражданского общества. В 2006 г. ННКО стали включаться в такие процедуры, как публичные
слушания на уровне субъектов РФ и муниципалитетов по отчетам об исполнении бюджета.
«Новая публичность» востребовала новый тип политической компетентности –
профессионализм, умение договариваться «по существу дела», без вмешательства внешних
посредников. Часто слабая готовность структур гражданского общества эффективно
использовать открывшиеся возможности становится тормозом для полноценного развития
публичной политики в России. Другая, не менее важная проблема, информирование
представителей ННКО о новых правовых возможностях во взаимодействии с местной и
региональной властями. Таким образом, поворот публичной политики в направлении расширения
гражданского участия оказывается весьма хрупок и достаточно противоречив. Открывая
новые возможности для представителей гражданского общества, он создал и новые проблемы.
Во-первых, к участникам предъявляются иные, чем раньше, требования. Чтобы успешно
работать в режиме консультаций, гражданскому обществу необходимо наращивать компетенцию
в вопросах государственной политики и защищать свою общественно-политическую автономию.
Во-вторых, режим консультаций порождает опасность усиления бюрократического
корпоративизма. Традиционное чиновничество не готово к постоянному диалогу с партнерами,
которые пытаются войти в круг общественных консультаций, постоянно сползает к привычному
стереотипу создания системы «приводных ремней». Формирование государственной политики
оно по-прежнему рассматривает как составную часть своих прерогатив. В целом, можно
согласиться с общим выводом Общественной Палаты о состоянии взаимодействия власти и
гражданских инициатив в публичной сфере, что «вовлечение представителей гражданского
общества в выработку и экспертизу политики всех уровней публичной власти пока не
приобрело систематического характера. Принципиально важно в короткие сроки
сформировать четкие правовые гарантии такого участия101».
В такой ситуации требуется постоянный мониторинг и оценка состояния публичной
политики, особенно в регионах. Работая в рамках исследовательского проекта «Мониторинг и
оценка публичной политики в регионах» совместно с д.соц.н., гл. н.с. ИСА РАН В.Н. Якимцом,
нам удалось разработать индекс публичной политики и демократичности общества и замерить
величину этого индекса в ряде регионов России102. Сводная картина оценки состояния

101
Доклад Общественной Палаты РФ о состоянии гражданского общества в Российской Федерации, с.34
102
Были отобраны 8 параметров для оценки открытости и демократичности российского общества и 9
параметров развитости субъектов публичной политики. Разработана анкета, где респонденты (целевые
выборки в регионах) оценивали по 10-балльной шкале оба уровня параметров. За 2 года были проведены
пилотные опросы в 14 регионах из 5 федеральных округов. Опрошено 340 бизнесмена, 220 представителей
ННКО, 310 представителей власти.
демократичности региональных сообществ и развитости субъектов публичной политики
выглядит следующим образом (см. Рисунок 1). Наиболее продвинутыми регионами в реализации
принципов публичной политики оказались Пермь, Томск, Новосибирск, что неудивительно, так
как эти регионы давно известны своими «пионерскими» наработками в области межсекторного
партнерства и поддержания климата полноценного диалога с властью. В самом тяжелом
положении региональная публичная политика находится во Владивостоке, где элементы
«теневизации» публичной власти и отступления от алфавита гражданско-правовой культуры, как
свидетельствуют СМИ, достаточно значительны. В средней зоне расположились такие регионы,
как Улан-Удэ, Барнаул, Иркутск. Интегральные индексы оценки состояния публичной политики
и демократичности региональных политических систем были рассчитаны как для
представителей всех трех секторов взаимодействия – представителей власти (государства),
бизнеса и ННКО, так и для регионов в целом. Пилотное исследование

Рисунок 1

показало, что индексы оценки публичной политики в регионах достаточно точно «замеряют»
конкретное состояние этой сферы для отношений общества и власти, вскрывают проблемные
узлы этого взаимодействия и четко показывают динамику развития публичной политики в
региональном измерении.
Суммируя, можно сказать, что новые вызовы общественного развития, вызванные
усложнением контекста политической трансформации, создают повышенный спрос на функции и
услуги, связанные с гражданской экспертизой и консалтингом по публичной политике.
Противопоставить экспансии административно-бюрократической власти можно только
сопротивляющееся гражданское самосознание.
Таким образом, непременным условием движения вперед становится постоянный диалог
общества и государства, социума и власти, раскрепощение личности и гражданской
самоорганизации общества. России нужен иной тип политического развития, который все в
большей степени апеллирует не к директивной мобилизации, но к солидарному партнерству.
Только в этом случае мы можем говорить о том, что в нашем обществе формируются условия
для модернизаторской публичной политики, в которой субъекты обладали бы, как минимум,
паритетными правами и солидарной ответственностью. Граждане должны быть не только
убеждены в правильности принимаемых решений, но и быть подключены к поиску и реализации
управленческих решений. Таким образом, вопрос о «корпоративно-бюрократическом» или
«гражданско-модернизационном» варианте развития публичной политики в современной России
остается открытым!

Дзялошинский И.М.
Информационная открытость власти как основа публичной
политики

Информированность населения низкая, но и желающих знать больше немного


Известно, что простота и легкость получения гражданами страны необходимой и
интересующей их общественно значимой информации является самым надежным
индикатором цивилизованности и открытости государственного устройства страны.
Значение доступа граждан к информации государственного сектора как средства
обеспечения прозрачности правительства и участия граждан в демократическом процессе
признается в Европе по меньшей мере с 1950 года, когда Советом Европы был
подготовлен проект Европейской конвенции о правах человека. Статья 10.1 этого
документа гласит: "Каждый имеет право на самовыражение. Это право включает
свободу выражать свое мнение, а также получать и сопоставлять информацию и идеи
без вмешательства государственной власти и невзирая на границы".
Как же обстоит дело в России с реализацией права на информацию? Проводимые
различными независимыми организациями исследования показывают, что сегодня в
России нет ни одного региона, в котором был бы создан благоприятный режим для всех
стадий создания и распространения информационного продукта103.
103
См.: Российская журналистика: свобода доступа к информации. - М.: «Ветеран», 1996. Свобода доступа к
информации в России: правовые, организационные, профессиональные проблемы. - М.: ПФ «КСДИ», 1997;
Данные, полученные в ходе исследований, проводившихся КСДИ 104 все последние
годы, говорят о том, что количество опрошенных, которые оценивали бы свою
информированность по основным сферам общественной жизнедеятельности как высокую,
не превышает 10-15 процентов. Что касается деятельности органов власти, то как
высокую оценили степень своей информированности шесть процентов опрошенных, как
среднюю около 30 процентов, как низкую свыше пятидесяти и около 15 процентов
затруднились с ответом. Хуже всех оценивают свою информированность жители больших
городов.
В ходе исследований была сделана попытка определить уровень информационной
активности опрошенных.105
Полученные данные свидетельствуют о том, что к числу информационно активных
граждан можно отнести примерно 18 процентов опрошенных, которые заявили, что
довольно часто пытаются получить дополнительную информацию по различным
интересующим их вопросам. Еще 36 процентов опрошенных пытаются получить
дополнительную информацию от случая к случаю. Все остальные либо очень редко, либо
никогда не стремятся получить дополнительную информацию, либо затруднились
ответить на этот вопрос.
Если данные 2006 года сравнивать с данными 1997-м года, когда проводился
аналогичный опрос, то возникает ощущение, что уровень информационной активности
населения существенно снизился. Если в 1997 году 24 процента опрошенных довольно
часто искали дополнительную информацию, то в 2006 году таковых было 15 процентов.
Снизилось и количество тех, кто хотя бы иногда искал дополнительную информацию.
Зато увеличилось количество опрошенных, которые заявили, что никогда не искали
дополнительную информацию или затруднились ответить на этот вопрос.
В 1997 году 19% опрошенных граждан достаточно часто сталкивалась с ситуацией
отказа в предоставлении информации, а 56% опрошенных указали, что отказы встречали

Контроль гражданского общества за информационной открытостью власти: теория и практика. - М.: ПФ


«КСДИ», 1998; Российский и зарубежный опыт правового регулирования доступа граждан к
правительственной информации. - М.: ПФ «КСДИ», 1999; Проблема обеспечения прав граждан на доступ к
правовой информации. - М.: Государственная Дума РФ, 1999; Общественная экспертиза: анатомия свободы
слова. - М., 1999; Местное телевидение, власть, население: информационная открытость как основа
социального партнерства. М.: ПФ «КСДИ», 2001; Региональные СМИ и демократия в России (На примере
Вологодской области). - М.: Независимый институт коммуникативистики, 2003; Актуальные проблемы
обеспечения доступа к информации. - М., 2004.
104
Комиссия по свободе доступа к информации – некоммерческая организация, занимающаяся
исследованием проблем доступа к информации с 1995 года.
105
Под информационной активностью понималась частота предпринимаемых усилий для получения
дополнительной информации, то есть информации, которая по каким-либо причинам не поступила к
индивиду самотеком.
иногда. По данным 2006 года количество опрошенных, которым часто отказывают в
информации, возросло до 25 процентов. Другими словами, ситуация если и изменилась, то
в худшую сторону.
При этом в больших городах количество утверждающих, что они часто
встречаются со случаями отказа в информации больше, чем в городах других типов.
Что же делают люди, получившие отказ на просьбу предоставить интересующую
их информацию? Примерно 14 процентов опрошенных спокойно воспринимают отказ как
естественное право владельца информации. Еще 11 процентов отказываются
взаимодействовать с этим источником информации. Таким образом, практически треть
опрошенных пользуются технологией избегания. Примерно столько же (32 процента)
обращаются к непосредственному или вышестоящему начальству «зажимщика»
информации (технология давления). Чуть больше 25 процентов пытаются убедить
владельца информации, в том, что он неправ (технология уговоров). Каждый десятый
ссылался на законы. 3 процента опрошенных утверждают, что они обращались в судебные
органы. Таким образом, о законах вспоминают 13 процентов опрошенных. Наконец, около
10 процентов пытаются воздействовать на источник информации различными
«неформальными» методами, включая предложение вознаграждения. Такова общая
картина. Сравнивая эти материалы с данными 1997 года, можно увидеть, что количество
тех, кто прибегает к методу уговаривания владельца информации уменьшилось с 40
процентов до 26 процентов. С 10 до 3 процентов уменьшилось количество тех, кто
предлагает вознаграждение. Число сторонников технологии давления через начальство
осталось на уровне 1997 года.

Нормативная база доступа к информации


Международный опыт показал, что единственной гарантией более или менее
успешной защищенности общества от информационного апартеида, с одной стороны, и
информационной наркозависимости населения от средств массовой информации, с
другой, является создание и беспрепятственное функционирование механизмов
прямого доступа рядовых граждан к источникам информации. Об этом говорит опыт
многих стран мира, принявших соответствующие законы.
Разумеется, какие-то «подвижки» в этой сфере происходят и в России.
Правительство подготовило и в течение четырех лет пытается «пробить» через Думу
проект Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности
государственных органов и органов местного самоуправления»106.
В Калининградской области принят закон «О порядке предоставления информации
органами государственной власти Калининградской области». Этот нормативный акт аккумулирует
лучшие идеи, выработанные в мировой практике обеспечения доступа граждан к информации.
Положительными качествами калининградского закона являются четкая ориентированность на
максимальную открытость публичных органов, тщательное прописывание процедур получения
информации и механизма санкций за необоснованный отказ в предоставлении информации. В
Законе заложена идея создания специального независимого органа (Комиссия по обеспечению
права граждан на доступ к информации или Уполномоченный по правам человека), куда в случае
необходимости сможет обратиться каждый, чьи права на получение информации нарушены.
Очень важно, что в Законе зафиксировано требование открытости для граждан
мероприятий публичных органов.
Аналогичные нормативные документы есть в Красноярском крае, в Новосибирске,
Великом Новгороде, Волгограде. Однако анализ регионального опыта обеспечения доступа к
информации показал, что даже если будет принят Федеральный Закон о доступе к информации
(как бы он ни назывался), все равно останутся многие проблемы.
Первая проблема связана с тем, что этот законопроект регулирует доступ к
информации о деятельности государственных органов и совсем не затрагивает другие
сферы: деятельность политических, общественных и религиозных организаций;
деятельность государственных невластных структур, например государственных
предприятий; частный бизнес, траспарентность СМИ и т.д.
Другая проблема возникает, как только мы обращаемся к таким понятиям, как
коммерческая и служебная тайна. Недавно принятый «Закон о коммерческой тайне»
вызывает много вопросов, а ситуация с границами т.н. "служебной тайны" по-прежнему
неясна. Действующая инструкция Правительства в принципе позволяет руководителю
любого органа государственной власти отнести к служебной информации, т.е.

106
Это не первый проект такого рода. Б. Ельцин своим Указом от 31.12.93 г. №2334 «О
дополнительных гарантиях права граждан на информацию» инициировал разработку проекта
российского закона «О праве на информацию». 3 сентября 1997 года он был рассмотрен на пленарном
заседании Госдумы и принят в первом чтении. В связи с болезнью и кончиной Председателя Судебной
палаты по информационным спорам профессора Венгерова работа над законопроектом на некоторое
время была прекращена. Вскоре этот законопроект (получивший новое название «О праве на доступ
к информации») силами рабочей группы Комитета по информационной политике и связи
Государственной Думы РФ под руководством депутата Ю.М. Нестерова (фракция «Яблоко») был
подготовлен ко второму чтению. В него было внесено множество поправок, принятие которых могло
сделать этот закон более работоспособным. Однако эта версия законопроекта не была представлена
ответственным комитетом в Государственную Думу третьего созыва. На пленарном заседании 20
декабря 2000 года рассматривалась редакция законопроекта, внесенного в 1996 году. В результате на
этом заседании Государственной Думы проект был возвращен к первому чтению и отклонен в первом
чтении. 19 марта 2001 года депутатами Государственной Думы В.В. Похмелкиным и С.Н.
Юшенковым был внесен законопроект «О праве на информацию в Российской Федерации», который
23 мая 2002 года был отклонен при рассмотрении в первом чтении. Затем появился
правительственный проект.
информации ограниченного доступа, любой документ, циркулирующий в данном органе.
До появления закона о служебной тайне, четко регулирующего возможности
должностных лиц ограничивать доступ к информации, причем закона, использующего
презумпцию открытости государственных информационных ресурсов, все эти вопросы
будут решаться по воле конкретных чиновников, которые всегда более склонны закрыть
информацию, нежели ее открыть.
Третья проблема была много лет назад сформулирована немецким писателем
Гансом Кристианом Лихтенбергом, который как-то пошутил: зачем очки, свечи, лампы,
если люди не хотят видеть? Речь идет о том, в какой мере население России готово быть
субъектом информационных отношений, знает свои информационные права и может ими
пользоваться. Ведь понятно, что закон нужен нам не для того, чтобы Правительство РФ
хорошо выглядело в глазах западных партнеров. Закон нужен для того, чтобы
способствовать продвижению России в направлении открытого общества. С этой точки
зрения понятно, что никакой закон не будет работать, если люди не будут постоянно
требовать его неукоснительного соблюдения107.
Последней по порядку, но не по важности является группа проблем, связанная с
подготовленностью гражданина, пожелавшего реализовать свое право на информацию.
Развитие информационных технологий, необычайно быстро происходящее на наших
глазах, приводит к появлению ситуаций, когда информационные ресурсы доступны
только с использованием современных технологий, как правило, основанных на
использовании компьютеров и телекоммуникационных сетей. Современные банки
данных, электронные карты, разнообразные электронные издания, электронные доски
объявлений и другие виды информационных технологий содержат значительные
информационные ресурсы, использование которых бывает затруднительно для
неподготовленного пользователя. Особенно большие возможности предоставляют
различные общедоступные телекоммуникационные сети, такие как интернет, которые
содержат сотни тысяч различных информационных массивов и отдельных документов,
предназначенных для массового пользователя.

СМИ в системе публичной политики

107
Известно, что Законы о свободе информации и открытости правительства были приняты в США в 70-х -
80-х годах 20-го столетия, но даже в 1993 году, как свидетельствует американский эксперт по этой проблеме
Тереза Амато, большинство жителей провинциальных городов Америки ничего не знали о своих
информационных правах. И понадобилась огромная работа, выполнявшаяся как общественными, так и
государственными структурами, чтобы граждане научились этими правами пользоваться.
Опрос населения вновь подтвердил многократно зафиксированную
закономерность: именно телевидение является для россиян самым значимым источником
информации. Далее идут в порядке убывания: газеты, радио, друзья, знакомые и
сослуживцы, на последнем месте – журналы.
Анализ полученных в ходе исследований материалов показывает, что частота
отказов в предоставлении журналистам информации все эти годы колеблется вокруг
некоего «осевого» уровня. В 1996 году примерно 30 процентов опрошенных журналистов
жаловались на то, что им часто отказывают в информации, в 1997 году таких было 24
процента, в 2002 году – 29 процентов уверенно утверждали, что им часто не дают
информацию, в 2005-2006 годах таковых было 30 процентов. Количество журналистов,
которые утверждали, что им отказывают в информации, но редко, все эти годы также
было стабильным – 60 процентов. Мы сейчас совершенно не будем касаться
содержательного вопроса о том, кто и какую информацию просит и насколько
правомерным является отказ в предоставлении информации. Ясно, что отказ в
предоставлении информации может быть вполне правомерным, а может быть полным
нарушением закона108. Нас в данном случае интересует формальная стабильность
соотношения: 30 журналистов из ста утверждают, что им часто отказывают в
информации, 60 из ста сообщают, что им тоже отказывают, но редко, и еще 10-15 человек
заявляют, что они никогда не сталкивались со случаями отказа в информации. Нам
представляется, что это соотношение свидетельствует не столько о так называемом
объективном уровне информационной закрытости, сколько о структуре
профессионального сообщества, в котором очень небольшая часть будет полностью
соблюдать неписаные правила игры и не будет получать отказа в информации; примерно
одна треть при любых, даже самых либеральных условиях, будет работать на границе
дозволенного и часто получать отказы; а большая часть профессионалов будет изредка
подбираться к запретной границе, получать по рукам (или голове) и надолго от этой
запретной границы отходить в зону разрешенного.
108
Проблема отказа в предоставлении информации не так проста, как кажется на первый взгляд. Количество
отказов в предоставлении информации без конкретного анализа каждого случая можно интерпретировать и
как индикатор информационной закрытости ведомства (региона, организации) и как специфическую
характеристику профессиональной деятельности конкретного журналиста, и как индикатор типа
профессиональной журналистской культуры. В самом деле, журналист может запрашивать информацию,
заведомо зная, что ее ему не дадут. Он будет делать это потому, что в профессиональном сознании группы,
к которой он принадлежит, профессионально правильным представляется такое поведение, которое связано
с проникновением в «запретные зоны». И наоборот, если журналист принадлежит к профессиональной
группе, в которой профессионально правильным считается такое поведение, когда журналист соблюдает
некие неписаные правила игры, не спрашивает ньюсмейкеров о том, о чем спрашивать неприлично, то,
понятно, он не будет жаловаться на отказы в предоставлении информации. О том, какие правила действуют
в этой сфере на уровне высших органов власти, красочно рассказала Лена Трегубова в «Байках
кремлевского диггера».
Если проследить динамику отказов в предоставлении информации журналистам за
последние несколько лет, то видно, что органы власти, партии и общественные движения,
государственные предприятия стали более открытыми. Частный бизнес, финансовые
структуры, частные лица стали более закрытыми.
Правоохранительные органы все эти годы не меняют своей информационной
политики (35-40 процентов запросов на информацию все эти годы остаются
неудовлетворенными).
В качестве основной причины, на которую ссылаются «зажимщики» информации,
журналисты называют запрет руководства давать информацию (свыше 50 процентов
журналистов, которым когда-либо отказывали в информации). Затем идет такое
объяснение, как нежелание выносить сор из избы (его слышали около 30 процентов
журналистов) и ссылки на засекреченность информации (27 процентов). Столько же
журналистов не получали никаких объяснений по поводу того, почему им не дают
требуемой информации. По сравнению с прошлыми годами, ситуация несколько
изменилась. Во-первых, уменьшилось количество ссылок на секретность информации.
Видимо, без особых объяснений понятно, что речь идет не том, что журналисты стали
меньше запрашивать информацию, имеющую секретный характер, а о том, что чиновники
стали меньше прибегать к этому объяснению, зная, что журналист может проверить
степень секретности. Меньше стало ссылок на неполноту, на отсутствие специальных
сотрудников, времени и денег на поиск информации, на нежелание иметь дело с прессой
вообще или с данным конкретным СМИ в частности. Зато более чем в два раза по
сравнению с 1997 годом возросло количество ссылок на запрет руководства давать
информацию. Почти в два раза возросло количество случаев, когда информацию не дают
без всяких объяснений: не дают и все.

В поисках решения
Все сказанное выше подводит к пониманию необходимости разработки и
реализации гражданской Программы содействия свободному доступу граждан к
информации. Если набросать суть этой программы крупными мазками, то речь идет о
следующем:

Необходимо повысить информационную открытость органов власти и


местного самоуправления.
Для решения этой задачи необходимо реализовать комплекс юридических,
организационно-технологических и экономических мер.
Прежде всего, необходимо запустить механизм практической реализации
конституционного права на свободу получения информации. Правовой основой такого
механизма должны стать законодательно закрепленные четкие правила, условия и
порядок получения гражданами и институциональными структурами общества
информации в органах государственной власти и местного самоуправления, от иных
государственных и негосударственных юридических лиц, а также прямого доступа к
государственным и негосударственным информационным ресурсам. Также в
законодательстве о деятельности органов государственной власти и местного
самоуправления должны быть закреплены обязанности и ответственность этих органов и
их должностных лиц за информирование граждан и всех структур общества, за оказание
им информационных услуг, за накопление, хранение и использование государственных
информационных ресурсов в сферах ответственности этих органов. Это позволит
информационно укрепить авторитет государственной и местной власти, правопорядок, и
существенно ограничить возможности коррупционных отношений во властных
структурах.
При этом исключительно в рамках законодательства доступ к некоторым видам
информации должен быть ограничен в целях защиты личных прав и свобод граждан,
интересов экономических и иных структур общества, государства и национальной
безопасности. Особо сбалансированный подход требуется к работе с персональными
данными, так как именно здесь наиболее вероятно возникновение угроз
неприкосновенности личной жизни и ущемления прав на личную, семейную и
коммерческую тайну как при чрезмерном вмешательстве государства, так и от
несанкционированной деятельности негосударственных структур.
На организационно-технологическом уровне законодательно определенная
обязанность органов государственной власти и местного самоуправления по оказанию
информационных услуг населению должна решаться исключительно в интересах
потребителя таким образом, чтобы потребитель мог получать необходимую
документированную информацию с гарантией ее достоверности в удобном для него месте,
в удобное время и в различных стандартных формах. Информация органов
государственной власти и местного самоуправления должна быть широко доступна для
всех социальных групп. Поэтому покрытие издержек на ее предоставление за счет
потребителя может быть допустимо только на бесприбыльной основе, в ограниченных
пределах и дифференцировано по видам и формам представления информации. Широкие
возможности для требуемого решения задачи предоставляют современные
информационно-коммуникационные технологии.
Необходимо стимулировать диалог между обществом и властью.
Существенную роль в укреплении взаимодействия с общественностью могут
сыграть консультативные общественные советы и комиссии при органах власти,
специализированные по укрупненным направлениям деятельности этих органов.
Основная задача таких структур - выявление общественно значимых проблем, отношения
общественности к предлагаемым властью путям их разрешения, определение возможных
компромиссов и наименее конфликтных решений при наличии противоречий.
Накопленный опыт деятельности консультативных структур при различных органах
власти показывает, что при некорректном подходе к формированию и организации работы
таких структур существует серьезная опасность их вырождения из-за неспособности
выполнять поставленные задачи.
В основе прямого взаимодействия органов власти с общественностью лежит
предоставление должностными лицами этих органов определенной информации. Поэтому
не только эффективность такого взаимодействия, но и принципиальная возможность его
реализации целиком и полностью зависит от осознания государственной властью
необходимости обеспечивать информационную прозрачность своей деятельности и
активно вести открытый диалог с обществом и его структурами.

Общество должно стать эффективным производителем управленческой


информации.
Не только система органов государственной власти и местного самоуправления, но
и само общество является мощным источником информации. Однако для того, чтобы этот
информационный потенциал мог быть эффективно использован в интересах развития
каждой личности, общества в целом и государства, необходимо институциональное
структурирование общества, являющееся важным шагом на пути к формированию
демократического гражданского общества.
Известно, что политические, общественные, профессиональные, корпоративные и
иные структуры общества порождают значительные объемы информации. Наличие
множества структурированных и упорядоченных независимых источников информации
расширяет для массового пользователя возможности получения достоверной информации
в удобной для него форме, создает условия для повышения оперативности и
достоверности информационного обеспечения принятия управленческих решений в
органах власти, эффективности информационной поддержки публичной политической и
общественной деятельности, а также формирования и воздействия общественного мнения
как истинной «четвертой власти» в демократическом обществе.

СМИ могут и должны стать эффективным институтом информационного


развития.
В настоящее время не решены еще многие проблемы, связанные со свободой
доступа к информации журналистов, с правовой охраной личной тайны в СМИ, защитой
гражданина и общества от ложной и недобросовестной информации, распространяемой
СМИ. СМИ не выполняют в полном объеме образовательных задач и задач сохранения и
развития национальных культур.

Очевидно, что процесс разработки и реализации Программы содействия


свободному доступу граждан к информации потребует пересмотра многих устоявшихся
представлений и привлечения значительных интеллектуальных и финансовых ресурсов.
Однако не менее очевидно, что разработка и реализация такой Программы будет означать
серьезное продвижение России по пути интеграции в мировое сообщество. Будут
обеспечены новые возможности регулярного информирования населения органами власти
и управления о политической и социально-экономической жизни. Разработка и
постоянное совершенствование законодательства, правовых и организационных
механизмов позволят эффективно регулировать взаимоотношения всех субъектов
политической жизни в реализации их информационных прав и обязанностей, создать
систему независимого и гласного контроля за деятельностью государства.

И.А. Халий
Доступ к информации и развитие гражданского общества в России109

Для констатации факта наличия гражданского общества в нашей стране


совершенно недостаточно существования созданной по инициативе сверху Общественной
палаты РФ и подобных структур во многих регионах. Гражданское общество – это сеть
самоорганизовавшихся (т.е. организованных самими гражданами) и самоуправляющихся
объединений граждан и широкий круг людей, имеющих активную гражданскую позицию
и готовых действовать в соответствии с ней. Таким образом, институты гражданского

109
Статья подводит итоги исследований по этой тематике сектора по изучению социокультурного развития
регионов России Института социологии РАН в городах и поселениях Брянской, Новгородской,
Нижегородской, Иркутской, Свердловской областях, Республики Карелия и городе Москва.
общества должны возникать и развиваться на местном уровне – в городах и поселениях по
всей стране. Именно там должен существовать тот социальный, экономический,
политический и культурный контекст, который предоставляет необходимые условия для
формирования самоорганизации.
На местном уровне таким контекстом являются местные сообщества – конгломерат
жителей и их организаций. Однако в социологической теории зафиксировано, что далеко
не любой конгломерат жителей можно назвать сообществом, являющимся «питательной
средой» для институтов гражданского общества110.

Местные сообщества в России

Изучая то, что происходит в самом «низу», т.е. то, как люди на местах
взаимодействуют друг с другом, мы анализировали местные сообщества и механизмы их
функционирования в современном мире перманентных трансформаций, стараясь
определить перспективы дальнейшего развития в связи с восприятием, поведением и
социальными действиями того трансформационного слоя, который Т.И. Заславская
назвала «базовым»111.
При это мы использовали интерпретативный подход. Это вызвано тем, что
широким слоям населения в современной России более чем сложно выполнять роль homo
economicus (состояние экономики сегодня делает эту роль невостребованной – слишком
узок круг граждан, в нее вовлеченных). Следовательно, необходимо понять, на что же
опираются эти люди в своей жизни и решениях. Наше исследование показало, что
рациональность их выбора заключается в том, чтобы не мечтать быть востребованным
экономикой, но делать для своего выживания то, что возможно. Социокультурные
основания такого выбора – делать то и так, что и как умеем, применяя исторически
сложившиеся формы и навыки жизнедеятельности и жизнеобеспечения, подчас даже
избегая инноваций. Чего «нашему» человеку при этом не хватает, так это «практических
знаний». Причем их не хватает обывателю для собственной ориентации в окружающем
мире с целью определения, как выжить. Их не хватает субъектам социального действия,
поскольку неустойчивость только складывающихся институтов не позволяет выстраивать
тактику и стратегию действий. Их недостает и тем, кто является «конструктором»
трансформаций, ибо они имеют слабое представление о том, как производящееся
реформирование воспринимается «базовым слоем», и представление это изменчиво.

110
Штомпка П. Социология социальных изменений / Пер. с англ. яз. В. Ядова. М.: Аспект-пресс, 1996.
111
Заславская Т.И. Социоструктурный аспект трансформации российского общества // Социологические
исследования. 2001. № 8. С. 4.
Будучи сторонниками деятельносто-активисткого подхода, мы стремились
акцентировать внимание на метаморфозах практических взаимодействий социальных
субъектов. На самом деле, от активной деятельности конкретных социальных субъектов
сегодня часто зависит налаживание взаимодействий. Никто, кроме них, не берет на себя
функцию координации действий и налаживания сотрудничества (как показали наши
исследования, нередко это зависит от частной инициативы отдельного лица – будь то
чиновник или «общественник»). Местные власти их на себя не берут, поскольку они не
заявлены жестко в их должностных обязанностях, а если и прописаны в них, то уж точно
никогда и никем не контролируется их выполнение. Важно и влияние того факта, что
произошла утрата этих функций теми, кто в прежние времена их исполнял, ярчайший
пример здесь – градообразующие предприятия. Однако не следует сбрасывать со счетов и
влияние на этот процесс социально-экономического контекста, в том числе – и
производственных отношений, которые стали выражаться в новой форме – в виде
сообществ, вовлеченных в экономику, и не вовлеченных в нее.
Качественные различия сообществ выявлены нами по критерию особенностей
социальных взаимодействий. Мы обнаружили их среди групп или сообществ внутри
изучаемых нами местных конгломератов. Первое: выделяется группа субъектов
социального действия, особенностью которой является стремление не только к
налаживанию взаимодействий с другими субъектами, но и к отстраиванию механизмов
таких отношений, то есть к созданию институтов. Второе: из групп субъектов
социального действия выделяются акторы, стремящиеся создать некоторое сообщество, то
есть выступают инициаторами осознанного объединения граждан, которые могут
целенаправленно и совместно действовать для разрешения стоящих перед ними и
местным сообществом проблем.
Тем не менее, следует подчеркнуть, что в большинстве случаев отсутствует
готовность местных жителей к коллективным действиям по обустройству жизни своих
сообществ при слабом, по их мнению, выполнении соответствующих функций местными
властями. Выявлено также в целом позитивное отношение наших граждан к
неправительственным (общественным) организациям при весьма низком уровне
информированности об их деятельности и неготовности присоединяться к ним.
Что же может мобилизовать людей к занятию социально активной гражданской
позиции?

Местные СМИ как источник необходимых сведений


Одним из важнейших условий самоорганизации и активизации граждан является
знание о том, что и как происходит в их месте проживания, кто и за что отвечает, какие
действия и каким образом могут осуществлять сами жители (прожившие большую часть
жизни в советские времена, когда никакой возможности действовать самостоятельно
люди не имели): современные российские граждане не обладают ни знаниями, ни
навыками, ни опытом самоорганизации.
В такой ситуации особенно значимыми становятся местные СМИ, которые
потенциально способны быть инструментами информирования и просвещения, т.е.
оказаться частью «питательной среды» для развития самоорганизации на местах.
Что же происходит в реальной жизни?
Первое. Чему бы ни посвящались наши опросы или интервью, из них отчетливо
следует недостаток информированности. Так, опрос москвичей относительно их
непосредственной среды обитания (два района Москвы: Лефортово и Академический,
опрошено по 400 человек в каждом районе) и деятельности неправительственных
организаций на этих территориях, проведенный в 2002 г., показал, что около половины
опрошенных считают себя неосведомленными о том, что происходит в районе. И это при
том, что большая часть респондентов пытается черпать сведения из СМИ. Более того, из
тех, кто в основном черпает информацию из СМИ, лишь четвертая часть считает себя
осведомленными. Ответы на вопросы о действиях неправительственных организаций
также демонстрируют почти полное отсутствие сведений у населения112.
Немногим отличались и результаты изучения в российской глубинке, в районном
центре Боровичи Новгородской области, где в то же время было проведено аналогичное
исследование. Представлялось, что в месте более компактного проживания люди должны
больше знать о собственном городе. Но превышение «осведомленных» в сравнении с
москвичами оказалось весьма незначительным (здесь таковыми себя сочла ровно
половина респондентов)113.
Значительно большую осведомленность о местных проблемах продемонстрировали
жители лишь одного города – Усть-Илимска Иркутской области. И связано это с весьма
конкретной ситуацией: с продолжением строительства Богучанской ГЭС, которая может
привнести новые экологические и социальные риски в жизнь района. Так считает не
только население, но и местные власти, в результате чего идет широкомасштабная
информационная кампания в районных СМИ. Здесь опрошенные жители обнаружили

112
Автопортрет местных сообществ. Анализ социологических опросов и глубинных интервью. М.: Институт
социологии РАН, 2006. С. 11-88.
113
Там же. С. 64-87.
весьма высокую информированность со ссылкой на то, что сведения черпают из СМИ
(таковых оказалось около 80%)114.
Второе. Даже в одном из наиболее демократически ориентированных регионов
России – Пермской области – местные СМИ дают весьма скудную информацию о
деятельности гражданского общества и самодеятельной активности граждан.
Исследование местной прессы осуществлялось в 2005 г. Были проанализированы
газеты 22 районов Пермской области за май-октябрь того же года. Из исследованного
материала выбрано 302 публикации, прямо или косвенно связанные с рассматриваемой
темой115.
Анализ показал, что в материалах, касающихся гражданского общества,
превалирует информация о неправительственных организациях. Они, как институты
гражданского общества, и являются основными акторами в общественной сфере. В списке
неправительственных организаций доминируют организации ветеранов и инвалидов, что
соответствует жизненным реалиям: действительно, таких организаций по всей стране
больше, чем всех остальных неправительственных объединений вместе взятых. Значимое
место занимают публикации о деятельности профсоюзов (их 13 из 121, то есть чуть
больше 10%). Соответственно, материалов обо всех остальных неправительственных
организациях 38. Такое соотношение свидетельствует, на наш взгляд об избирательном
отношении прессы к информированию о действующих общественных организациях на
территории области. На втором месте по количеству упоминаний находится актор,
которого мы условно обозначили как «власти». Можно предположить, что эта позиция в
данном рейтинге означает, что в целом власти ориентированы на внимательное
отношение к общественной активности. Значимым актором оказались местные газеты.
Часто именно они выступают с различными социальными инициативами или
контролируют те или иные процессы. Четвертое и пятое место практически поделили
между собой субъекты, обозначенные нами как «граждане» и «госучреждения». В
категории «граждане» мы рассматривали общественные инициативы, выдвигаемые
конкретными индивидуумами. Иными словами, речь здесь идет не об институтах
гражданского общества, а о тех местных жителях, которые являются его членами по
своим жизненным установкам, даже если они и не вовлечены в коллективные действия
неправительственных организаций.

114
Аналитический отчет «Жители Усть-Илимска об экологических проблемах города и путях их
разрешения». М., 2006.
115
Автопортрет местных сообществ. Анализ социологических опросов и глубинных интервью. М.: Институт
социологии РАН, 2006. С. 109-120.
В целом, исследование показало, что эффективность материалов местных газет
Пермской области в сфере формировании позитивного образа гражданского общества, как
социального и политического явления и как реально существующего социального
субъекта, не просматривается. Можно сделать вывод, что такой цели и не ставилось теми,
кто является учредителем газет (т.е. органами местного самоуправления) и их издателями.
Публикации о гражданском обществе представляют собой единичные, разрозненные,
разноречивые и различные по тематике сообщения, не акцентирующие внимание именно
на гражданском обществе (да и словосочетание такое ни разу не встретилось) и на
необходимости и общественной значимости его существования.
Третье. Неправительственные организации практически не имеют доступа к
размещению собственной информации, даже когда они готовы ее представить. Об этом
свидетельствовали участники фокус-групп, проведенных в Перми 116. Сначала они
утверждали, что представители институтов гражданского общества не способны готовить
материалы для публикации, но в ходе обсуждения этого тезиса пришли к выводу, что если
бы была возможность опубликовать их, то все, зависящее от членов неправительственных
организаций, было бы сделано. В фокус-группе с участием представителей
неправительственных организаций большей частью пеняли СМИ по различным поводам:
«Никакой системы ценностей наша пресса не транслирует. Наши газеты обычно
отыгрывают чью-то точку зрения. Но такого, чтобы четко было видно, что газета ведет
какую-то политику, такого нет. Получается, что газеты поставили в условия рыночной
конкуренции. Платят им за интервью, они напечатают, не платят – не напечатают».
Четвертое. В подобных ситуациях общественность вынуждена создавать
собственные средства информирования граждан. Например, в Пестово Новгородской
области экологическая неправительственная организация Клуб «Экология» в девяностые
годы вынуждена была издавать информационные листы и вывешивать их в общественных
местах, а позднее, объединив свои усилия с организацией местных предпринимателей,
создать собственную газету, ставшую оппозиционной изданию, учредителем которой
является районная администрация117. Другой пример: в Новозыбкове Брянской области на
базе неправительственной организации «Радимичи» была создана газета, поддержанная
городской администрацией, и буквально через несколько лет это предприятие разрослось
до уровня медийного холдинга, который включает в себя уже и местное радио, и
собственный телеканал118. В некоторых поселениях нами обнаружено полное отсутствие

116
Там же. С. 88-109.
117
Участие. Социальная экология регионов России: Альманах / Отв. ред. Халий И.А.. Вып. 4. М.: МСоЭС,
2000. С. 67-74.
118
Там же. С. 63-67.
каких-либо источников информации о местной жизни. В таких случаях с инициативой
могут выступить местные учреждения, организации или частный бизнес. В наших
исследованиях мы наблюдали активность заповедника «Керженский» в поселке Рустай
Нижегородской области по изданию местной газеты, материалы которой готовят старшие
школьники. Газета пользуется огромным интересом у жителей 119.
Пятое. Нередко в СМИ полностью отсутствует информация даже о весьма
значимых событиях, связанных с серьезнейшими рисками и попытками
неправительственных организаций не допустить реализации нависшей опасности.
Примером может служить борьба экологических общественных организаций Сибири
против строительства трубопровода по берегу озера Байкал. Практически об этом не было
публикаций на протяжении всего периода протестной кампании, которая длилась
несколько лет. И только после принятия В. Путиным решения о переносе
месторасположения трубопровода, центральные газеты дружно заговорили о
существовавшей для озера угрозе.
Шестое. Исследования показали, от чего зависит та или иная ситуация с доступом
к информации, информационная политика местных СМИ в целом.
Основное влияние здесь оказывает политика центральных (федерального уровня) СМИ.
Именно они задают некую планку, определенное направление и даже удельный вес
публикаций различной тематики. Изучение публикаций газеты «Известия» за 1989,
1995 и 2000 гг. показало, что область принятия экополитических решений и их
реализации, хотя и была освещена в исследуемой нами прессе наибольшим образом,
все же оказалась неадекватно отраженной. Можно утверждать, что ключевые события в
развитии экополитики почти не нашли места в информационном потоке. Все ключевые
экополитические события не только не были проанализированы на страницах газеты (и
это при том, что аналитических материалов оказалось самое большое количество), но о
них даже не было вовремя сообщено. Включенность государственных структур в
процесс информирования общественности только в 1989 г. (хотя и тогда не было
системного подхода к делу) доказывает, что центральные власти уделяют этому
внимание лишь тогда, когда информация особенно востребована обществом. В
противном случае власти предпочитают сохранять молчание – как это оказалось даже с
фактом ликвидации основной государственной природоохранной структуры.

Однако не только от Центра зависит степень информирования общества на местах и


доступ к СМИ институтов гражданского общества. Многое определяют стили
управления, осуществляемые в наших городах и районах. Изучая экологические
119
Автопортрет местных сообществ. С. 173-199.
публикации местной официальной прессы в трех районных центрах – Медвежьегорске
(Республика Карелия), Пестово и Боровичи (Новгородская область), мы неожиданно
обнаружили, что характер информирования соответствует стилю управления глав
администраций. Авторитарный стиль правления в Пестово определил авторство
публикаций: практически все они написаны исключительно сотрудниками
администрации и другими официальным лицам. В Боровичах, где совершается попытка
осуществления демократически ориентированного управления, напротив, вообще не
публикуются официальные материалы, но и публикаций от неправительственных
организаций на страницах газеты не найти, хотя известно, что в районе они есть, и
достаточно активные. И только в Медвежьегорске, где нет никакого управления и
власти бездействуют полностью, местная газета стала публичным пространством, на
котором происходит диалог различных социальных акторов, причем нередко в форме
весьма острого противостояния.

Заключение

Наши респонденты из различных городов и поселений практически в равной


степени не осведомлены о том, что происходит в местах их проживания. Их
информированность не зависит от прожитых там лет и лишь частично связана с их
возрастом и полом. Так, женщины в меньшей степени считают себя осведомленными о
том, что происходит в их районе, чем мужчины.
Люди узнают о происходящем в их месте проживания преимущественно из СМИ
и доверяют им как основному источнику информации. Большая часть всех респондентов
по-прежнему склонна черпать сведения из местной прессы. Телевидение и радио в
качестве источников информации значительно менее популярны.
Жителям исследованных нами поселений практически не известны случаи
самоорганизации населения в решении общих проблем. Доля же тех, кому такие случаи
известны, минимальна, чаще о них знают либо сами участники инициатив, либо так
называемые сочувствующие – жители соседних дворов и подъездов (однако источником
информации являются не СМИ).
Большинство опрошенных практически ничего не знает об общественных
организациях, действующих на территории их проживания. Это отражает, с одной
стороны, слабую заинтересованность в подобной информации, с другой – недостаток
информации, получаемой из СМИ. Те же, кому были известны общественные
организации, называли вполне конкретные НПО, что указывает скорее на их личные
знания, приобретенные «опытным» путем, чем на информацию, добытую из публичных
источников, хотя у большей части всех респондентов нет знакомых, работающих или
готовых иногда работать в общественных организациях.
И все же большая часть респондентов положительно относится к общественным
организациям, считая, что их деятельность направлена на решение как общих для всех,
так и частных проблем их участников. При этом больше половины опрошенных не стали
бы участвовать в деятельности НПО. Это указывает, в первую очередь, на пассивность
граждан, а также на низкий уровень их информированности о том, что такое
неправительственные организации и для каких целей они создаются.
На основании произведенного исследования можно сделать вывод, что
информационная политика в отношении гражданского общества заключается в
дозированном предоставлении данных о его деятельности без цели создать установку на
его более активное развитие.
Кому же нужна осуществляемая ныне и проанализированная в статье политика,
какие социальные субъекты в ней заинтересованы? Анализ данных показал, что в ней не
заинтересованы ни региональные власти, ни неправительственные организации, ни
научное сообщество. Тем не менее, можно предположить, что такими заинтересованными
институтами являются местные органы самоуправления в виду осуществляемого ими
авторитарного стиля управления, а также федеральная власть, поскольку она не дает
четких установок на качественное информирование общества по рассматриваемым
вопросам. В результате даже в наиболее демократически «продвинутых» регионах
реализуемая информационная политика в отношении деятельности гражданского
общества не представляется ориентированной на его поддержку и дальнейшее развитие.

Н.П.Распопов, О.Ю.Маслов, А.В.Прудник

Анализ распределения функций управления между государством и


корпоративным капиталом в политической, экономической и
социальной сферах развития региона (на примере Нижегородской
области)120

120
Работа осуществлена при поддержке Научного Фонда ГУ-ВШЭ грант № 06-01-0079
Очевидно, что в современном обществе бизнес выполняет важнейшую
модернизационную функцию, обеспечивая не только экономические условия
выживания и развития социума, но и реализацию новейших достижений мировой
технической, научной и гуманитарной мысли. Нельзя не признать, что переход
традиционных обществ и культур к современному производству, достижениям науки,
техники, медицины, гражданскому обществу, демократическим свободам,
международному сотрудничеству и интеграции осуществлен именно с помощью и на
основе реальной практики деловой активности.

Таким образом, деловой мир выступает главным связующим звеном,


обеспечивающим полноценную интеграцию общества, существование и развитие
социального партнерства. Спонсорство, благотворительность, лоббистская
деятельность… Перечень форм социального сотрудничества можно продолжить, но все
они в конечном счете означают сотрудничество с конкретными фирмами, корпорациями,
финансовыми группами, частными предпринимателями, бизнесменами. 121
Отношения государственной власти и корпоративного капитала как субъектов
процесса распределения функций управления в различных сферах формализуются и
объективизируются в формате структурирования политического и экономического
пространства регионов. В рамках данного исследования выявлены совершенно новые
представления о структуре взаимоотношений, также ряд тенденциях изменений ресурсной
базы основных субъектов властного влияния.
Сфера публичной политики обладает критическим объемом информации. Это
позволяет анализировать сферу управления в формате видимого взаимодействия
органов исполнительной власти (правительства Нижегородской области) и различных
бизнес-структур, представленных в выборных органах власти (Законодательное
собрание Нижегородской области и Нижегородская городская Дума). Отдельные
аспекты распределения функций управления наиболее отчетливо проявляются в сфере
лоббирования. Представители нижегородских бизнес-структур и вертикально-
интегрированных корпораций в выборных органах власти лоббируют корпоративные
интересы, используя действующее законодательство в качестве инструмента
воздействия на исполнительную власть. Исполнительная власть вынуждена создавать и
поддерживать протоколы взаимоотношений с различными бизнес-структурами.
Данные протоколы поддаются формализации и объективизации.

121
Тульчинский Г. Корпоративная социальная ответственность (Социальные инвестиции, партнерство и
коммуникации). С.Петербург, 2006. С.6
Необходимо отметить, что до сих пор работ по анализу лоббистской деятельности в
Нижегородской области не было.

О структуре лоббистских групп в представительных органах власти


Нижегородской области и правительстве Нижегородской области
Анализ кадровых составов нижегородской городской Думы, Законодательного
собрания Нижегородской области и правительства Нижегородской области в аспекте
лоббистской деятельности позволяет сделать ряд выводов. Главный вывод заключается в
наличии конфликта интересов между нижегородской элитой, представленной в НГД и
правительством Нижегородской области.
Большинство депутатов НГД в той или иной степени выступают лоббистами
нижегородских строительных предприятий. Из этого следует, что проведение
Правительством Нижегородской области последовательной политики, направленной на
то, чтобы стать единственным "дирижером строительного рынка" ущемляет интересы не
только лоббистов из НГД, но и реальных участников рынка. Таким образом деятельность
Правительства Нижегородской области: уменьшение числа строительных предприятий на
нижегородском рынке, введение новых правил предоставления земельных участков и
нового земельного кадастра, - объективно направлены на "выдавливание" нижегородских
бизнес-структур со строительного рынка. Данная политика вызывает негативную реакцию
в кругах влиятельных нижегородцев.

Таблица 1
Основное направление деятельности НГД ЗСНО Правит

депутатов
1 "Промышленники" 5 10 -
2 В том числе ОАО "ГАЗ" 4 3 1
3 Бюджетники 3 1 -
4 "Строители" 9 6 -
5 "Политики" 5 7 -
6 ОАО "РООМ" 2 2 -
7 СМИ 1 1 -
8 "НК "ЛУКойл" 3 5 -
9 Газпром - 3 -
10 РАО ЕЭС 3 -
11 "банкиры" - 2 -

Нижегородская городская Дума в аспекте лоббистской деятельности


В таблице №1 представлен кадровый состав нижегородской городской Думы с
указанием профиля лоббистской деятельности каждого депутата. Указанный профиль
соответствует либо непосредственной профессиональной деятельности депутата, либо
лоббистской деятельности, выявленной в средствах массовой информации. В составе НГД
есть ряд депутатов, которых условно можно назвать «политиками». В рамках интервью,
проведенных с сотрудниками городской администрации, практически все депутаты-
политики были названы "лоббистами широкого профиля". Спектр лоббистских действий
депутатов включает в себя не только содействие отдельным строительным компаниям и
предприятиям, но также связан с получением отдельных заказов от городской
администрации и льгот для широкого круга коммерческих организаций. Число депутатов
в НГД, для которых политика является профессией, – 5. Из крупных корпораций кроме
ОАО "ГАЗ" своих представителей в НГД имеет НК "ЛУКОЙЛ" – 3.
Необходимо отметить, что две трети состава НГД – это лоббисты в сфере
строительства и торговли. Шестнадцать депутатов непосредственно связаны со сферой
торговли, девять непосредственно или косвенно со сферой строительства. В НГД слабо
представлены промпредприятия Нижнего Новгорода. Из пяти промышленников, четыре –
представители ОАО "ГАЗ".
"Сквозное" представительство
Ряд корпораций имеют "сквозное" представительство в НГД, ЗСНО и
правительстве Нижегородской области. Это ОАО "ГАЗ", "Лукойл-Волганефтепродукт".
Так во "властную вертикаль" ОАО "ГАЗ" инкорпорировало 4 депутатов – в НГД, 3 - в
ЗСНО, а также зам. Губернатора по социальным вопросам в правительстве
Нижегородской области – Г.Суворов.
Аналогично выстроено представительство и у "Лукойл-Волганефтепродукта". Во
"властную вертикаль" инкорпорировано 4 депутатов – в НГД, 2 - в ЗСНО. Представителем
интересов "Лукойл-Волганефтепродукта" в правительстве Нижегородской области
считается зам. губернатора В.Лимаренко.
РАО ЕЭС обладает лобби из трех представителей в ЗСНО, но имеет возможность
через депутатов – "политиков" в НГД влиять на принятие властных решений на уровне
областного центра.
Представительство в НГД и ЗСНО имеет и ЗАО "РООМ" – крупнейший местный
производитель алкогольной продукции, поднявшийся при поддержке бывшего
губернатора Б.Немцова; в НГД – 2 депутата, в ЗСНО – 2 депутата. Глава ЗАО "РООМ" –
вице- спикер ЗСНО.
Законодательное собрание Нижегородской области в аспекте
лоббистской деятельности
В отличие от НГД в ЗСНО представлен несколько иной спектр лоббистов.
Лоббисты строительных и торговых структур не являются большинством в ЗСНО.
Депутатов, непосредственно связанных со сферой торговли, - 10, а со сферой
строительства – 6. Значительное число депутатов ЗСНО являются лоббистами крупных
корпораций ЛУКОЙЛ – 5, ГАЗПРОМ – 3, депутатов промышленников – 10, в том числе, 3
представителя ОАО "ГАЗ" плюс 2 депутата представляют банковскую сферу. В ЗСНО как
и в НГД лишь один представитель СМИ. Депутатов политиков – 7.
Необходимо отметить, что структура лоббистских интересов в ЗСНО в
значительной степени отличается от структуры лоббистских интересов в НГД. Крупные
российские корпорации, такие как РАО ЕЭС, ГАЗПРОМ и НК ЛУКОЙЛ нуждаются в
депутатах, способных отстаивать интересы корпораций в рамках своей депутатской
деятельности. В ходе интервью удалось выяснить, что руководство крупнейших
российских компаний "спускает" квоты на избрание руководителей региональных
структурных подразделений в высшие представительные органы регионов.
Представители в правительстве Нижегородской области
Официально правительство Нижегородской области состоит из 12 человек. Из них
8 – являются москвичами и 4 нижегородца. Парадокс заключается в том, что нижегородцы
(элита областного центра) не считают своими тех членов правительства Нижегородской
области, которых считает нижегородцами губернатор Шанцев. Зам губернатора В.Иванов
более 10 лет возглавлял Борский район и препятствовал строительству новых мостов
через Волгу, тем самым искусственно тормозил развитие Нижнего Новгорода. Из-за этого
В.Иванов воспринимается в областном центре, как "враг» нижегородцев. Заместитель
губернатора В.Лимаренко является выходцем из города Саров (суперзакрытый элитный
ядерный Центр), заместитель губернатора Г.Суворов является представителем ОАО
"ГАЗ". Необходимо отметить, что попытки руководства ГАЗа отделить Автозаводский
район от областного центра прекратились лишь в 90-х годах .
Процесс вхождения представителей крупного бизнеса в Правительство
Нижегородской области начался при губернаторе Ходыреве. Зам.губернатора стал
В.Попов, представитель ОАО"ГАЗ".
С губернатором В,Шанцевым число представителей крупного бизнеса в
Правительстве Нижегородской области значительно увеличилось. Это и партнер главы
"Северстали" А.Мордашева - В.Клочай – зам. губернатора. И В. Англичанинов –
руководитель одной из крупнейших российских строительных компании - СУ-155,
занимающий пост министра строительства.
Необходимо отметить, что с приходом губернатора – москвича в областном центре
активно развивается миф о "московской оккупации" Нижнего Новгорода. Скорее всего,
информация о соответствующих настроениях нижегородцев отразилась на кадровых
назначениях губернатора Шанцева в начале 2007 года. Генеральный директор
"Нижегородской ярмарки" В.Барулин стал министром промышленности. Комитет по
поддержке предпринимательства возглавил нижегородец В.Казаков. Данные назначенцы
губернатора Шанцева не обладают авторитетом в нижегородской элите и, безусловно, не
воспринимаются в качестве лоббистов ее интересов.
Конфликт интересов
Экспансия москвичей в Нижегородской области с приходом губернатора Шанцева
в наибольшей мере проявилась в трех сферах: торговля, строительство и земельные
отношения. Земля является главным ресурсом в Нижегородской области.
Законодательные инициативы губернатора Шанцева, проведенные через ЗСНО, привели к
конфликту губернатора с прокурором Нижегородской области Демидовым. Теперь в
Нижегородской области другой прокурор. Правительство Нижегородской области
заявляет, что на рынке строительства останется 5-6 крупных компаний. Контроль над
сферой строительства возложен на министра В. Англичанинова. Агрессия московских
строительных компаний, на нижегородский рынок строительства жилья фактически
привел к скрытому конфликту с нижегородским строительным лобби, представленным в
НГД.
Приход крупных московских торговых сетей в Нижний Новгород, таких как
"Перекресток", привел к вытеснению ряда торговых предприятий Нижнего Новгорода в
районные центры области. Крупнейшие торговые предприятия Нижнего Новгорода, такие
как "Электроника" диверсифицируют свой бизнес и уходят в сферу развлечений.
Монополизация торгового рынка крупными торговыми предприятиями ведет к подрыву
малого и среднего бизнеса в этой сфере.
Еще одной сферой конфликтов интересов является сфера взаимодействия дочерних
компаний крупнейших российских корпораций и интересов местных жителей. Решения о
развитии соответствующих производств, а также о сворачивании отдельных производств
принимаются в центральных офисах корпораций, а до "территорий" доводятся лишь
соответствующие решения. Во Франции, например, в сфере государственного
регулирования и в "зоне ответственности бизнеса" находятся три аспекта: вопросы
занятости населения, вопросы экологии, и вопросы слияний и поглощений. В России в
целом, и Нижегородской области в частности, аналогичных форматов взаимодействия
Правительства Нижегородской области и бизнес-структур нет. Таким образом, отсутствие
соответствующих механизмов взаимодействия власти и бизнеса на субфедеральном
уровне может привести к росту числа локальных неразрешимых конфликтов.
Представляется, что на данной этапе необходимо ставить вопрос как минимум о введении
системы индикативных операторов, способных выявлять "точки локальных конфликтов",
и последовательно переходить к формированию новых протоколов взаимодействия
субфедеральной власти и бизнес-структур.
Институт губернатора и институт полпреда
Новейшая история Нижегородской области позволяет сделать вывод, что влияние
института губернатора носит личностный, а не системных характер. Основные
направления деятельности субфедеральной власти при губернаторах Б.Немцове,
И.Склярове, Г.Ходыреве и В.Шанцеве определяются кругом их личных интересов и
связей в значительно большей степени, чем выполнением тех или иных государственных
программ. Аналогично обстоит дело и с институтом полпреда.
Институт полпреда носит еще более личностный характер, чем институт
губернатора. Институт губернатора инкорпорирован в рамках "вертикали власти" в
критическое число проектов и протоколов взаимодействия, что и определяет
государственный статус данного института. Институт полпреда столь жестко не
регламентирован. Протоколы взаимодействия полпреда не носят публичного характера,
что минимизирует влияние полпреда на субфедеральный уровень власти.
Протоколы взаимоотношений исполнительной власти и бизнес-структур в
формате лоббистской деятельности
Представители вертикально-интегрированных корпораций и региональных
бизнес-структур в состоянии оказать значительное влияние на исполнительную власть в
рамках бюджетной политики. Принятию годового бюджета на заседании
Законодательного собрания Нижегородской области предшествует процедура
согласования бюджета в профильных комитетах ЗСНО. Региональные представительства
вертикально – интегрированных корпораций, таких как ГАЗПРОМ, НК "ЛУКойл"
являются крупнейшими налогоплательщиками. Прогноз доходов дочерних компаний на
следующий год является основой для формирования годового бюджета субъекта
федерации. Представители бизнес-структур отслеживают не только доходную часть
бюджета, к формированию которой они имеют непосредственное отношение, но и
расходную, в той части, в которой это может повлиять на изменение рынка..
Крупнейшие региональные налогоплательшики связаны с исполнительной
властью и протоколом, определяющим порядок поступления налогов в региональный
бюджет. Региональное правительство заинтересовано в равномерном поступлении средств
в бюджет. Правительство в лице министерства финансов и крупнейшие региональные
налогоплательщики подписывают протокол о порядке поступления налогов в
региональный бюджет, в котором фиксируются сроки и объемы поступлений Важно
отметить, что протоколы, связывающие правительство Нижегородской области и
дочерние структуры крупнейших российских компаний впервые возникли в 1992-1993
годах, когда гиперинфляция привела к задержкам выплат зарплат бюджетникам. Порядок
и уровень поступления финансовых средств от крупнейших налогоплательщиков в
регионе стал важнейшим условием поддержания стабильности общественно-
политической ситуации в регионе. К 1995-1996 году система протоколов между
исполнительной властью и крупнейшими налогоплательщиками сложилась не только на
субфедеральном уровне, но и на уровне местного самоуправления.
Бюджетной процесс в ЗСНО является основой для лоббистской деятельности, но
не исключает и другие элементы лоббирования.
Трансформация Законодательного собрания Нижегородской области
Трансформация Законодательная собрания Нижегородской области наиболее явно
проявилась в кадровом составе высшего представительного органа региона. При
сравнении кадрового состава ЗСНО-1994 года избрания с последующими составами
Законодательного собрания была выявлена следующая закономерность. Постоянно
сокращалось число представителей административных органов и неуклонно росло число
депутатов – представителей бизнес структур. Так в 1994 году в ЗСНО (состав – 45
депутатов) были избраны 17 глав районных администраций и лишь один представитель
бизнес – элиты, банкир Б.Бревнов, близкий губернатору Б.Немцову. В 1998 году были
избраны уже 10 глав районных администраций и 11 представителей бизнес-элиты. В 2002
году были избраны 5 глав районной администрации и уже 29 представителей бизнес-
элиты (из 45 депутатов). Из 50 депутатов состава ЗСНО, избранного в 2006 году 2/3
состава – представители бизнес-элиты, причем большинство депутатов непосредственно
не являющихся бизнесменами и считающихся политиками, являются прямыми
лоббистами различных бизнес структур. Анализ кадрового состава ЗСНО 2006 года, а
также ряд глубоких интервью с депутатами ЗСНО данного созыва позволили сделать ряд
выводов:
 ЗСНО практически не является представительным органом власти, так
подавляющее большинство депутатов проживают в Нижнем Новгороде,
а депутат И.Донато – москвич.
 . Властный статус ЗСНО по сравнению с предыдущими созывами
значительно сокращен, в том числе и собственными постановлениями, в
рамках которых значительная часть властных полномочий передана
правительству Нижегородской области. Это также усиливает
лоббистский, а не властный статус депутатов.
ЗСНО избранное в 2006 году состоит на половину из депутатов – партийцев, что
также в значительной степени усилило лоббистский характер ЗСНО. Достаточно
отметить, что два депутата из 4-х от КПРФ являются представителями бизнес-структур.
Это позволяет говорить о том, что:
 Партийные структуры, на нынешней стадии их развития, не в состоянии
создать систему обратной связи между гражданами и высшим
представительным органом региона;
 Концентрация депутатов на лоббистской деятельности может привести к
ситуации, когда данная деятельность может быть направлена против
интересов граждан проживающих на той или иной территории;
 Ныне существующая структура ЗСНО не в состоянии отслеживать
динамично изменяющиеся процессы, а следовательно не будет
эффективной в условиях возможного кризиса.
Стабильность распределение функций управления в Нижегородской
области
На сегодняшний день в Нижегородской области сложилась система
распределения функций управления, которую нельзя назвать стабильной, по ряду причин.
Новый губернатор Нижегородской области проводит экспансию в двух сферах бизнеса:
сфера строительства и торговли. Сфера строительства – это сфера приоритетного
"национального проекта" "Доступное жилье". Действия губернатора уже привели к
открытому конфликту с уже бывшим прокурором Нижегородской области В.Демидовым
и с мэром Нижнего Новгорода В.Булавиновым. Пришедшие с губернатором московские
бизнес-структуры вытесняют нижегородские бизнес-структуры на периферию рынка.
Осуществляется процесс сворачивания мелкого и среднего бизнеса в регионе.
Губернатор – москвич, правительство Нижегородской области состоит на 2/3 из
москвичей, глава регионального ФСБ – москвич, прокурор области, председатель облсуда
– не нижегородцы. Все это способствует усилению мифа о "московской оккупации" и
формированию контрэлиты.
Структура лоббистской деятельности в НГД демонстрирует, что "московская
экспансия" направлена на ликвидацию НГД как элемента стабильной системы власти в
регионе.
Нижегородские представительства вертикально-интегрированных корпораций,
таких как ГАЗПРОМ и НК ЛУКойл традиционно управляются из Москвы, а их
представители в ЗСНО призваны поддерживать монопольное положение данных структур
на соответствующих рынках.
Искусственная партизация ослабит влияние крупнейших налогоплательщиков уже
в следующем Законодательном собрании Нижегородской области, что приведет к
возрастанию числа конфликтов.
В нижегородской области сформировалось критическое число бизнес-структур,
управляемых из Москвы, а "площадка" для согласования интересов всего одна – ЗСНО.
"Торгово - промышленная палата", РСПП, отраслевые объединения, как представители
структур гражданского общества не оказывают какого-либо влияния на исполнительную
власть и не являются "площадками" для согласования различных интересов бизнеса с ней,
как это происходит в Западной Европе и США..

К.А.Пунина
Проблемы взаимодействия представительной власти и общества в
законотворческом процессе

Законодательное Собрание – постоянно действующий высший и единственный


орган законодательной власти в регионе. Парламент является одним из основных
субъектов в законотворческом процессе. Законодательное Собрание разрабатывает и
принимает законы не единолично, а в результате взаимодействия с другими ветвями
власти, а также с внешним по отношению властной системы актором - с обществом,
причем как с институтами гражданского общества, так и с неструктурированной его
частью.

Кроме того, Законодательное Собрание – представительный орган власти.


Представительство интересов в условиях демократии должно представлять собой
непрерывный процесс взаимодействия легислатуры и избирателей. Эффективность
такой связи, помимо прочего, определяется характером и процедурой продвижения
групповых интересов. Имеется в виду возможность представительства и продвижение
интересов, в т.ч. через механизмы законодательной инициативы представителей
общества: бизнеса, некоммерческих негосударственных организаций, граждан.
Сотрудничество государственных институтов с гражданским обществом, в том
числе через диалог с широким кругом общественных организаций, имеет значение для
поддержания стабильности, снижения социальных рисков, социальной напряженности,
успешного проведения региональной и государственной политики, в том числе
социальных реформ.
В этой связи необходимо обратить внимание на такие вопросы как: «Насколько
эффективно и значимо участие общества в процессе законотворчества?», «Насколько
активно его представители включаются в этот процесс?», «Каков характер
взаимодействия легислатуры и третьего сектора?». При этом важен акцент на политике
представительного органа власти по отношению к институтам гражданского общества.
Деятельность институтов гражданского общества в этом процессе заслуживает
отдельного исследования.

Проблему взаимодействия представительной власти и общества можно


рассматривать в двух основных аспектах. С одной стороны, представительство
интересов общества в легислатуре. Насколько оно широко и адекватно в пермском
региональном парламенте?

Здесь речь, конечно, должна идти ни о численности парламента, а о его


качественном составе. Хотя низкая численность парламента и связана со степенью его
представительства - слишком большие избирательные округа и слишком много
избирателей представляет каждый конкретный депутат. Парламент - единственный
орган, где могут быть представлены интересы регионального сообщества, поэтому
баланс этих интересов должен лежать в основе формирования парламента.

В том виде, в котором в настоящее время действует легислатура – это своего


рода элитный клуб. Во всех трех созывах в ней работают представители крупной
промышленности, а сегодня еще и среднего бизнеса. В настоящее время в
Законодательном Собрании подавляющее число депутатов – бизнесмены, директора
крупных предприятий области. Т.е. они обеспечивают бизнесу участие в
законотворческом процессе, защите своих прав во власти. Но, как показывают
наблюдения, в процессе обсуждения социально-ориентированного законодательства,
депутаты оказываются на очень тонкой грани между социально ответственной
политикой и бизнесом. Если последний оказывается социально безответственным, а
преследует свои корпоративные интересы, то судьба законопроекта не завидна. Это
происходит довольно часто, например при обсуждении на пленарном заседании
законопроекта о квотировании рабочих мест для граждан, особо нуждающихся в
социальной защите.

По другому дело обстоит с представительством в Законодательном Собрании


выходцев из социальной сферы. Таковых в парламенте всегда было меньшинство, а
ныне лишь один– бывший врач Б.И. Светлаков.

Очевиден вывод, что представительство в региональном парламенте весьма


непропорционально. Из практики других государств и нашего прошлого мы знаем
рецепт решения данной проблемы в процедуре введения льгот при составлении
списков кандидатов. Представители же власти считают, что имеющиеся показатели
представительства общества в парламенте – это выбор самого общества.

Институционально проблема представительства в парламенте решается и за счет


деятельности Комитета по социальной политике и правам человека Законодательного
Собрания.

В первом созыве этот Комитет был самым малочисленным. В его состав входили
всего 8 человек. Возглавлял его главный врач областного диспансера
«Фтизиопульмонология» Б. Светлаков. Туда входили две женщины – Р. Крюкова
(директор школы) и Л. Густокашина (Начальник управления по делам образования и
молодежи администрации Индустриального района г. Перми). Начальник УВД г.
Перми Н. Салахов, врачи Н. Зайцев и Г. Семков, и два бизнесмена И. Веселков и А.
Гаврилов также были членами социального комитета.

Во втором созыве его состав уже расширился - 12 депутатов (максимально


возможное число). Это было связано с тем, что ряд депутатов- крупных бизнесменов
(П. Анохин (ныне депутат Государственной Думы ФС РФ), А. Кац (ныне Сити-
менеджер областного центра), И. Неустроев (председатель фракции СПС в ЗСПО), О.
Чиркунов (губернатор Пермского края)) по результатам голосования не попали в
комитет по бюджету. Они поставили перед собой задачу влиять на областной бюджет
через свой комитет. Депутаты социального комитета занимали консолидированную
позицию, и очень тщательно работали над областным бюджетом по вопросам,
касающимся социальной политики. В результате чего, социальный комитет во втором
созыве имел репутацию наиболее влиятельного. В этом созыве стали говорить, что
бюджет носит социальную направленность.

Качественно комитет состоял из пяти руководителей крупных финансово-


промышленных предприятий, троих депутатов, в т.ч. и заместителя председателя И.
Неустроева, работавших на постоянной основе в парламенте. Председателем комитета
был начальник УВД г. Перми А. Каменев, затем (после избрания А. Каменева на пост
мэра г. Перми) Б. Светлаков. В состав комитета также входили два главных врача и
исполнительный директор фонда обязательного медицинского страхования. Обе
женщины – депутаты Законодательного Собрания – входили в состав социального
комитета.

В третьем созыве Комитет по социальной политике и правам человека


насчитывал 10 депутатов, четверо из которых работали на профессиональной
постоянной основе. Остальные 5 человек являлись бизнесменами. Вместе с изменением
количественного и качественного состава социального комитета падает эффективность
его работы.

Еще один важный вопрос представительства – круг субъектов законодательной


инициативы. Если в парламенте нет представителя ваших интересов, то у вас должна
быть возможность внесения в парламент законопроекта поправок к законопроекту, в
которых бы защищались Ваши права, учитывались интересы. В Прикамье правом
законодательной инициативы обладают представители органов государственной и
муниципальной власти. И если партийные организации через соответствующие
депутатские группы (при условии, что таковые есть в парламенте) могут влиять на
процесс разработки и принятия решений в регионе, то неполитические общественные
организации - нет. Имеются в виду, прежде всего, организации третьего сектора.
Поскольку представители общественности не являются в Прикамье субъектами
законодательной инициативы, поэтому они могут подавать свои предложения только
через ограниченный круг лиц, да и то, только в том случае, если среди них найдется
желающий «лоббировать» эти интересы. А это существенным образом ограничивает
возможности общества по защите своих интересов и прав в законотворческом
процессе.

Однако и при таком представительстве, Законодательное Собрание решает


социальные вопросы – защищает интересы общества, гарантирует защиту прав
граждан. За последние 4 года оно активизировало свою работу по созданию социально
ориентированного законодательства.* Как показывают наблюдения, а также
*
Если рассмотреть вопрос о том, какая тематика преобладает в работе
представительного органа пермского региона, проанализировав повестку дня ЗСПО за
десять лет (с 1994 по 2004 гг.), можно говорить о преобладании в ней вопросов
административно-политического характера, бюджетных и организационных. Так, на долю
так называемого социально-экономического блока (включая бюджет, финансы,
инвестиции, социальную сферу, экологию, аграрный сектор и предпринимательство)
высказываемые рядом экспертов мнения, это связано с несколькими причинами.
Прежде всего, в последнее время Пермский край взял курс на повышение своей
инвестиционной привлекательности. Именно в рамках этого процесса в 2003 г. была
принята Стратегия социально-экономического развития Пермской области. Стратегия
предполагала принятие целого пакета социальных законов.

В настоящее время заканчивается разработка программы социально-


экономического развития Пермского края на 2007-2010 гг. В ближайшее время
начнется ее рассмотрение в Законодательном Собрании. Основным исполнителем
работ выступил Пермский государственный университет, заказчиком краевая
администрация. В программе декларируется принципиально новый, по сравнению с
действующим, принцип взаимодействия власти и общества. Власть приходит к
пониманию того, что достижение устойчивого социально-экономического развития
Пермского края, повышение качества жизни граждан, определяются не только
качеством самой власти, но в немалой степени и взаимодействием власти и общества.
Налаживание взаимодействия со стороны власти имеет целью привлечение общества,
его отдельных наиболее активных групп, граждан к партнерскому участию. Без
заинтересованного участия граждан собственные усилия власти не дадут желаемого
результата. Единственно возможной формой взаимодействия власти и общества в
современных условиях выступает диалог, смысл ведения которого для власти состоит в
актуализации самодеятельной активности людей.

Одним из механизмов налаживания подобного диалога между властью и


обществом служит участие представителей общества в выработке властных решений.
Основным механизмом взаимодействия Законодательного Собрания и общества
является участие заинтересованных сторон в проводимых легислатурой на разных
этапах законотворческого процесса мероприятиях - заседаниях рабочих групп и
комитетов, депутатских слушаниях, круглых столах. Комитеты создаются
исключительно из числа депутатов, а в рабочие группы входят также и представители
исполнительных органов власти. На заседаниях рабочих групп идет подготовка
законопроекта ко второму чтению. В рамках данной работы депутаты рассматривают
поступающие к законопроекту поправки, предложения и замечания. Авторами

совокупно приходится 35%. Если учитывать только социальную сферу, то за 10 лет


показатель – около 11%, за третий созыв – 16,6%. Положительная динамика, безусловно,
есть, но она недостаточна для того, чтобы отказаться от тезиса о том, что применительно к
Прикамью следует говорить о «пониженном» инновационном тонусе законодательной
деятельности. Безусловно, ситуация должна быть изменена коренным образом.
поправок могут выступать только субъекты законодательной инициативы, к которым
не относятся представители общественности. Последние могут присутствовать на
заседаниях рабочих групп и комитетов, и даже принимать участие в обсуждении,
правда, по особому разрешению. В последние годы в работе групп по социальному
законодательству принимает участие Уполномоченный по правам человека в Пермском
крае. Представители Пермского областного совета профсоюзов ежегодно принимают
участие в работе над областным бюджетом. Но участие такое всегда лишь
формальность, поскольку правом решающего голоса обладают лишь представители
органов власти. Сами же решения по законопроектам принимаются исключительно
членами рабочей группы, хотя на них влияет и присутствие заинтересованных лиц, и
прозвучавшие во время заседания мнения и аргументы.

Другая форма участия общества в деятельности областного парламента -


депутатские слушания и круглые столы. Они назначаются специальным решением
Законодательного Собрания и проводятся по наиболее значимым и противоречивым
вопросам социальной сферы. По результатам депутатских слушаний и круглых столов
принимаются рекомендации, которые учитываются в процессе работы над
законопроектами. Отмечу, что депутатские слушания и круглые столы имеют значение
на этапе концептуального определения будущего закона, при определении проблемных
моментов и стратегии решения той или иной задачи.

Все выше изложенное иллюстрирует то, как Законодательное Собрание как


представительный и законодательный орган власти использует общественный
потенциал в виде законодательных инициатив и участия в выработке властных
решений в социальной сфере, в сфере защиты прав граждан. Обратной стороной
проблемы служит готовность общества к такому участию. Важно понимать, насколько
общество активно использует предоставленные механизмы, включается в
законотворческий процесс. И насколько принимаемые в конечном итоге нормативные
акты соответствуют ожиданиям общества? Те ли права в реальности защищаются?

Важным индикатором в этом вопросе служит участие общества в тех


мероприятиях, которые проводит Законодательное Собрание. Составление списка
участников подобных мероприятий – процедура, ничем не регламентированная, и
отдается на откуп организаторам круглых столов и слушаний. При этом стоит обратить
особое внимание на тот факт, что при рассмотрении различных по тематике вопросов,
активность представителей общественности существенно отличается. Как показывают
наблюдения, что самыми «популярными», наиболее посещаемыми, становятся те
мероприятия Законодательного Собрания, на которых рассматриваются вопросы
финансирования. Это, прежде всего, бюджет области, областные целевые программы,
квотирование рабочих мест для отдельных категорий граждан, льготы и денежные
дотации населению. Если же на депутатские слушания выносится какой-то
специфический вопрос, например законопроект «О тишине», то состав его участников
и количественно и качественно отличается. В таких заседаниях участвуют, как правило,
только люди, имеющие к данной теме непосредственное отношение. Также не слишком
активно участие общества в вопросах установления определенных правил поведения,
взаимодействия друг с другом, с властью. Думается, что в таких взаимоотношениях до
сих пор предпочтительным является более неформальные, негласные стратегии.

Другая проблема, с которой сталкиваются обе стороны, заключается в том, что


требования представителей общества зачастую, кроме эмоциональной составляющей,
не имеют под собой конструктивных предложений. Незнание, а порой и игнорирование
представителями общества формальных условий, действующего федерального
законодательства, правил игры, мешает налаживанию диалога между властью и
обществом. С одной стороны, здесь есть вина и представителей общества – неумение и
незнание приводит к различного рода протестам и митингам у стен Законодательного
Собрания и в зале пленарных заседаний, когда отдельные представители
общественности выкрикивают оскорбления в адрес депутатов и забрасывают их
листовками. С другой стороны, власть посредством гражданского образования должна
научить компетентному и ответственному участию в политической жизни, дать
необходимые знания и навыки для участия в общественно-политических процессах.

Еще одной важной составляющей проблемы участия общества в процессе


законотворчества выступает информированность общества о принятых Законодательным
Собранием решениях, о стадиях рассмотрения того или иного законопроекта,
возможности принять участие в каком-либо мероприятии. В законодательном органе
власти отсутствует мониторинг общественного мнения в качестве постоянного
инструмента для оценки деятельности легислатуры. Закрытость и непрозрачность
деятельности власти ведут к слабой обратной связи, проявляющейся в недостаточной
информированности власти о реальных потребностях общества. Кроме того,
неотлаженность системы двусторонней коммуникации служит одной из причин
политической, социальной и экономической апатии населения, абсентеизма, роста
экстремистских настроений среди населения региона.
Таким образом, оценивая взаимодействие представительной власти и общества в
законотворческом процессе, можно сделать следующие выводы:
Законодательное Собрание как представительный и законодательный орган власти
призвано представлять и защищать интересы общества, гарантировать защиту прав
граждан. Во время своего существования региональный парламент уделяет существенное
внимание именно социальному законодательству.
В настоящее время существует проблема представительства общества в
легислатуре, однако она не может быть решена волевым решением власти.
Законодательный орган избирается населением.
У Законодательного Собрания есть механизмы по привлечению общества к
выработке властных решений. Зачастую эти механизмы лишь формальные, хотя
парламент выражает свою готовность выслушивать мнения общества при принятии
наиболее социально значимых законов.
Общество включается в процесс выработки властных решений, но не достаточно
активно.
Уровень информированности общества о работе легислатуры недостаточен.
Закрытость и непрозрачность деятельности власти ведут к слабой обратной связи.
Необходимо развивать и совершенствовать механизмы взаимоотношения
представительной власти и общества в законотворческом процессе, выстраивать систему
информационного обмена Законодательного Собрания и внешней среды. Соответственно,
вопрос об эффективности участия общества в законотворческом процессе остается
открытым.

О.В. Аксенова
Изменение роли политического субъекта: агент или актор? (на
примере экополитической сферы)

Представление о политическом субъекте, как об акторе, принимающем решения и


действующем в соответствии со своими интересами и/или ценностями, глубоко укоренено
в современной культуре. Западная демократия, в том виде, в котором ее принято
рассматривать как желаемый конечный пункт российского транзита, сложилась к 70 - 80-
ым годам XX века и является акторской по определению. Именно к этому времени там
формируется гражданское общество, которое представляет собой «сеть
самоорганизовавшихся (т.е. организованных самими гражданами) и самоуправляющихся
объединений граждан и широкий круг людей, имеющих активную гражданскую позицию
и готовых действовать в соответствии с ней»122. В эти годы в процесс принятия
политических решений на Западе вовлекается множество субъектов, ранее в нем никогда
не участвовавших: местные сообщества, разнообразные социальные движения,
объединения и ассоциации граждан и т.п.
В этой связи заключение об исчезновении актора, сделанное рядом современных
социологов, свидетельствует о серьезных, возможно радикальных изменениях в
демократической политсистеме и в самой модернити. Так, М. Кастельс и Дж. Юри
предлагают концепцию глобальных потоков и сетей, в которых действующий субъект
отсутствует, поскольку не может повлиять на поток информации, сырья, товаров и пр 123.
Если в сетях М. Кастельса в качестве субъектов все же остается незначительное число
международных финансовых организаций, то, по мнению Дж. Юрии, и они не управляют
и даже не влияют на потоки, а лишь обслуживают их движение.
В данной статье сделана попытка анализа изменений, происходящих с актором, в
основном на примере экологической политики на Западе и в России. Эта отрасль
политической деятельности, с нашей точки зрения, является вполне репрезентативной для
того, чтобы сделать выводы, выходящие за ее рамки. Экополитические и социально-
экономические трансформации общества взаимосвязаны и взаимозависимы, тенденции,
формирующиеся в экополитической сфере, не являются специфическими, но отражают
ключевые изменения в развитии общества.
Применительно к экополитическим сюжетам вопрос о роли субъекта можно
сформулировать следующим образом: определяет ли субъект своей деятельностью
экологическую политику, или она есть результат иных процессов, не связанных с
интересами и ценностями действующих в ее рамках лиц? С нашей точки зрения, важно
также узнать, что происходит с самим субъектом в том случае, если он не является более
актором. Иными словами, сохраняет ли он интересы, ценности, способность осмыслить
происходящее и занять определенную позицию, а значит, готовность к действию – или же
изменения более существенны, чем временная утрата влияния на политические и
социальные процессы. Данная статья не претендует на исчерпывающее исследование
происходящих трансформаций. Представленный в ней анализ был направлен в первую
122
См. статью Халий И.А. «Доступ к информации и развитие гражданского общества в России» в данном
сборнике.
123
См.: Castells M. The Rise of the Network Society // Castells M. Information Age: Economy, Society and
Culture. Vol. 1. Malden (Mass)/Oxford: Blackwell, 1996; Urry J. Sociology beyond Society. L.: Routledge, 2000;
Urry J. Global Complexity. Cambridge: Polity, 2003.
очередь на поиск теоретико-методологических подходов к их объяснению. Он основан на
результатах исследований автором западной экологической политики и управления,
которые были начаты в Нидерландах в 1994 году, и на изучении вторичных источников,
глубинных интервью, включенном наблюдении. Кроме того, в работе использованы
данные многолетних исследований российской экополитики, осуществленных сектором
по изучению социокультурного развития регионов России Института социологии РАН в
европейской России и за Уралом.
Экологическая политика на Западе: тотальная менеджеризация
Исследование изменений, происходящих с субъектом, требует сопоставления
различных исторических этапов его формирования. Методологически это непросто,
поскольку инвайронментальная социология практически полностью сфокусирована на
анализе текущей ситуации. Поэтому при исследовании западной экологической политики
мы исходили из предпосылки, согласно которой последовательно сменяющие друг друга в
научном дискурсе доминирующие социально-экологические концепции отражают
определенные стадии экополитического развития, а конкурирующие теории фиксируют
сложные, часто противоречивые тенденции, формирующиеся на одном временном
отрезке.
В 80-е годы в социально-экологических исследованиях были популярны
концепции, рассматривающие субъекта как актора, деятельность которого определяет
направление развития экологической политики. Среди них теории новых социальных
движений, новой экологической парадигмы и др. Ведущим субъектом экологической
политики было экологическое движение, под влиянием которого государство и компании
были вынуждены предпринимать экологически ориентированные действия124.
В 90-е годы с изменением расклада сил на экополитической арене меняются и
способы взаимодействия субъектов. Центральное место в социологических исследованиях
в это время занимает теория экомодернизации. Согласно концепции экологической
модернизации, главным актором экополитики становятся промышленные компании,
экономически заинтересованные в охране среды, государство превращается в главного
управляющего и контролера, а экологические неправительственные организации
выполняют функции посредников между властью и бизнесом, пропагандируя новые
формы экологического менеджмента. По сути, концепция интерпретирует экологическую
политику как систему управления, элементами которой являются субъекты, выполняющие
жестко определенные функции, а не обладающие собственными интересами акторы125.

124
Аксенова О.В. Экологическая модернизация в условиях стабильного Запада и трансформирующейся
России: Автореф. дисс. на соиск. уч. степ. канд. социол. н. М., 2002.
125
Там же.
В начале нового тысячелетия концепцию экологической модернизации сменяет
теория экологический потоков, основанная на идеях М. Кастельса и Дж. Юри. Она и вовсе
исключает субъекта из сферы анализа, фокусируясь на сетях, узлах и потоках капитала,
ресурсов, отходов и пр., которые по своей полной независимости от чьих-либо интересов
и действий напоминают круговорот воды в природе126.
Причиной (или, по крайней мере, одна из основных причин) процесса вытеснения
политики управлением является всеобщий и непрогнозируемый риск. Локальные
экологические опасности превращаются в описанный Ульрихом Беком127 каждодневный и
повсеместный риск в том случае, если общество представляет собой тесное переплетение
сложных систем в связи с развитием промышленности, коммуникаций, систем
жизнеобеспечения и пр.
Ч. Перроу обнаружил противоречие в позиции субъекта (оператора) сложной
технической системы, возникающее в связи с непредсказуемостью риска: «Системы
высокого риска создают двойственную ситуацию: поскольку нормальная авария возникает
в результате загадочного переплетения отказов и сбоев, оператор должен быть способен
принять независимое и иногда достаточно творческое решение. Но поскольку эти системы
взаимосвязаны, контроль над оператором должен быть централизован, так как у него
слишком мало времени для того, чтобы проверять все и знать, что происходит в другой
части системы. Оператор не может действовать по собственному усмотрению, жесткая
связь элементов сложной системы предписывает точно определенные шаги и
инвариантную последовательность действий, которая не может быть изменена» 128.
Данное противоречие, с нашей точки зрения, содержит ключ к пониманию
экополитического субъекта в ситуации всеобщего риска. Оно позволяет различать актора,
принимающего самостоятельные решения, и агента, следующего инструкции. Отметим,
что понятия агента и актора используются политологами, социологами и экономистами.
Актор – это тот, кто принимает решения, агент – исполнитель, играющий строго
определенную роль, предписанную например, институтом, или реализующий интересы
какого-либо политического или экономического субъекта 129. В такой интерпретации
агент-исполнитель может иметь определенную свободу действия для достижения
поставленной перед ним цели.

126
Mol A., Spaargen G. Towards a Sociology of Environmental Flows. A New Agenda for 21-st Century
Environmental Policy. Paper for International Conference on “Governing Environmental Flows”, Wageningen, the
Netherlands, June 13-14, 2003
127
Бек У. Общество риска. На пути к другому модерну / Пер. с нем. М.: Прогресс-Традиция, 2000.
128
Perrow Ch. Normal Accidents. Living With High-Risk Technologies. New York: Basic Books, 1984. P. 10.
129
См.: Зудин А. Крутой маршрут: сто дней президента Путина (весна – лето 2004 г.) //
http://www.politcom.ru/2004/prognoz13.php#16; Кузьминов Я., Бендукидзе К., Юдкевич М. Как наука о
рынках становится наукой об обществе // Вопросы экономики. 2005. № 12. С. 63-81.
Мы предлагаем несколько иную трактовку понятий актора и агента. Актор – это
субъект, принимающий решения на основании собственных интересов, ценностей, идей, а
также на основании оценки ситуации. Агентом в этом случае является субъект,
выполняющий заданную системой функцию. Его действия не просто детерминированы
внешними условиями, они жестко определены инструкцией, схемой или стандартом,
предписывающими определенную последовательность шагов. Субъект социального
действия является в той или иной мере одновременно и актором, и агентом. В различных
социальных контекстах та или иная роль может преобладать, а в некоторых случаях –
почти полностью вытесняться в зависимости от места управления в жизни общества и
характера самой управленческой системы.
Противоречие между агентом и актором в сфере управления технологической
системой решается путем усложнения последней, ее децентрализации, включения
элементов саморегулирования, расширения области принятия решений агентом. Однако
когда тот же процесс осуществляется не в промышленной компании, а в обществе, он
приводит к упрощению его социальных и культурных элементов (как наиболее сложных,
неопределенных и непредсказуемых), к функционализации актора, стандартизации
принимаемых им решений и в итоге к превращению актора в агента 130.
Концепцию экомодернизации и сменяющую ее теорию экологических потоков
объединяет их функциональность и отсутствие актора. Более того, последняя открыто
определяет социальную реальность как некоего киборга, в котором социальный мир тесно
и неотделимо переплетен с миром материальным 131. Потоками информации, капитала,
отходов, товаров управляет (точнее обслуживает их движение) агент.
Экологическая политика России: пространство актора
Наши исследования российской экологической политики показали, что она была и
остается сферой действующего социального субъекта. Ее институты формируются в
ходе взаимодействия акторов и определяются сложившимся раскладом их сил. Однако
в условиях переходного периода равновесие интересов неустойчиво и недолговременно
по причине изменений в социально-экономическом положении субъектов и появления
на экополитической арене новых игроков. Эти перемены обусловлены особенностями
экономического развития страны, а точнее, достаточно жестко заданы процессом
продолжающегося развития сырьевой экономики. Отмеченная практически всеми
исследователями нестабильность («турбулентность») экополитических институтов на
самом деле представляет собой четко структурированную последовательность
институциональных и организационных трансформаций, которые практически
130
Аксенова О.В. Указ. соч.
131
См: Urry J. Sociology beyond Society; Urry J. Global Complexity; Mol, A., Spaargen G. Op. cit.
зеркально отражают этапы становления частного и государственного капитала:
стагнацию начала 90-х годов, сменившуюся оживлением региональной экономики и
формированием множества новых экономических субъектов в середине десятилетия;
последующее стремительное развитие сырьевой промышленности в связи с ростом
мировых цен на нефть и, как следствие, доминирующее положение в экономике
небольшой группы монополий в конце XX века; борьбу частного и государственного
капитала в начале нового столетия.

Возможность оставаться (или становиться) актором обусловлена также


особенностями современной институциональной системы экополитики, которую чаще
всего определяют как «неразвитую» по сравнению с западными аналогами. Федеральные
законы не содержат детальных предписаний, а определяют лишь общие рамки
деятельности экополитических субъектов. Отчасти это можно объяснить тем, что число
экономических (а, следовательно, и экополитических) акторов на федеральном уровне
незначительно – нет нужды в большом количестве формальных правил игры, если самих
игроков немного.
Однако существует ряд не зависящих от власти и капитала факторов, которые
ставят непреодолимый барьер унификации и стандартизации институтов, а также
централизации управления. Главными из них являются размеры страны и разнообразие
региональной жизни. Эти параметры выглядят почти константами по сравнению с
описанными выше быстрыми трансформациями субъектов переходного периода. Они
обусловливают невозможность полной централизации управления вне зависимости от
устремлений политического режима, поскольку не позволяют сконцентрировать принятие
решений в центре и ограничивают возможности контроля над их исполнением. Звенья
управленческой системы должны сохранить определенную свободу действий (то есть
оставаться в определенной степени акторами) в условиях любого тоталитаризма. В
противном случае управление просто будет блокировано. Недаром централизация
экополитики в реальности оказалась разрушением (деинституционализацией)
федерального экологического администрирования, его переносом на местный уровень
(локализацией)132. По тем же самым причинам невозможна и полная стандартизация
действий элементов управленческой системы. Противоречие, выявленное Ч. Перроу,
разрешается в российском управлении в пользу актора, имеющего достаточный уровень
образования и знаний для того, чтобы ориентироваться в меняющихся условиях и
принимать оптимальные решения. В условиях выстраивания вертикали власти и
132
Институционализация экологической политики в России: социальные практики, стратегия государства,

управленческие решения. М.: ИС РАН, 2006. С. 17-38.


приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным на
региональном и местном уровнях продолжает действовать множество норм и правил,
существенно различающихся в разных регионах. Таким образом, сама система управления
в России является скорее «акторско-агентской», что создало возможность описанного
выше превращения ее региональных и местных звеньев в полноценных субъектов
социального и политического действия.
В России риск остается в большой степени локальным, опять же благодаря
большим расстоянием, сохранности природных экосистем, локальности индустриальных
зон, отсутствию плотной сети коммуникаций и пр. Разливы нефти за Уралом не создают
риска для жителей европейской части России и даже для большинства населения Сибири,
поэтому охрана природы остается (и по всей вероятности будет оставаться) результатом
столкновения интересов действующих субъектов – компаний, экологического движения,
сообществ, проживающих на природных территориях коренных малочисленных народов
Севера и др.

Заключение
Социологические концепции зафиксировали, по крайней мере, две различных
тенденции в трансформациях субъекта. Первая – вытеснение множества акторов из
процесса принятия решений, имевшее уже место в истории. Глобальные потоки в
интерпретации социологов по своей независимости от актора действительно напоминают
природное, а не общественное явление. Но их могущество есть всего лишь результат
доступа к дешевой рабочей силе восточно-азиатских стран, который дает возможность
крупным экономическим акторам игнорировать действующего субъекта (например,
местное сообщество) с его интересами и требованиями. В данном случае констатация
смерти актора преждевременна, и отражает скорее современную ситуацию и иллюзии
политической и экономической элиты относительно ее неизменности. Действующие
субъекты, обладающие потребностями (к тому же неудовлетворенными), и наделенные
волей обычно возвращаются, причем не конвенциональными путями. Глобализационные
процессы уже спровоцировали бурные и быстрые социальные трансформации,
сопровождающиеся ростом протестной активности (например, студенческие выступления
в Париже весной 2006 года, волнения в Венгрии осенью этого же года, молодежный бунт
в благополучной Дании).
Вторая тенденция складывается из процессов функционализации актора и
превращения его в агента. В этом смысле смерть актора наступила раньше, чем ее
зафиксировали социологи, поскольку концепция экологической модернизации не
заметила и не могла обнаружить исчезновения действующего лица. Дело в том, что в
исследованиях традиционно оценивается инновационность и эффективность политики
или управления, способность решать экологические проблемы, а некоторых случаях –
степень демократичности, обеспечения участия различных субъектов в процессе принятия
решений, согласования интересов и т.п. При этом превращение институтов участия в
аналог инструкции (то есть в правила, содержащие почти пошаговое предписание
действий субъекта), может остаться незамеченным.
С нашей точки зрения, необходимо изменить ракурс анализа, а именно рассмотреть
модернизационные процессы с позиции их воздействия на субъекта политики и/или
управления. Как уже отмечалось, требования прозрачности и контроля неизбежно
ведут к упрощению самого субъекта и взаимодействий внутри функциональной
системы. Но более того, необходимость следования стандартам и схемам для снижения
риска (и повышения эффективности управления) делают излишними и даже опасными
ключевые качества актора, а именно его способность к активному действию, к
осмыслению происходящего, наличие собственной позиции и собственного мнения. В
системах высокого риска – все это становится тем самым человеческим фактором,
который считается одной из причин аварий и катастроф.

Эти перемены происходят со всеми субъектами, включая государственные


структуры и крупный бизнес, поскольку каждый из них исполняет определенные функции
в процессе управления и каждый должен быть прозрачен и предсказуем. Тотальный
контроль общества всеобщего риска, таким образом, устраняет актора гораздо
эффективнее, чем авторитарные и тоталитарные режимы XX века. По сути, киборг Дж.
Юрии – это реализация сталинской мечты о человеке-винтике, своего рода тоталитаризм
без оруэловского Большого Брата, обеспечивающий, однако снижение экологического
риска и высокий уровень жизни. Однако устойчивость подобной «индустриально-
биологической» системы все же относительна, поскольку агент, не способен по
определению принимать самостоятельные решения и действовать творчески в
критической ситуации. Речь, разумеется, идет о тенденции, но о тенденции, в ряде стран
ставшей достаточно заметной и влиятельной. При этом вполне вероятно, что развитие
указанной тенденции будет прервано глобализациоными процессами, неолиберальным
отказом от социальных гарантий, и в результате – ростом забытых было классовых
различий и противоречий.
Россия в силу множества факторов была и остается оплотом старой, то есть
акторской политики и преимущественно акторского управления. Эти условия сохранения
актора нуждаются в отдельном исследовании. Отметим только, что благодаря им русская
культура (в ее советской версии) идею человека-винтика так и не восприняла. Она
настаивала на воспитании активной гражданской позиции, умения ее отстаивать, думать и
самостоятельно принимать решения, что и стало одной из причин быстрого
возникновения массового экологического движения в перестроечную эпоху. В стране уже
имелось достаточное число граждан, готовых стать активистами и лидерами социальных
движений и политических партий133.
Процессы самоорганизации в России, начавшиеся в конце 80-х годов, не
прекращались и продолжаются в настоящее время в самых разных сферах
жизнедеятельности общества. Ставшие почти традиционными в российской политологии
сетования на пассивность населения и его недемократический менталитет скорее отражает
опять же вполне акторское стремление власти не допустить к принятию решений и даже
попросту не заметить множество субъектов гражданского общества, активно
действующих на региональном и локальном уровнях134. В настоящее время российская
экополитика складывается из попыток государства выстроить политические
взаимодействия и экологическое управление таким образом, чтобы они не препятствовали
промышленному росту в сырьевых отраслях и ответной реакции на них экологического
движения, местных жителей, а в иных случаях – местной власти и других субъектов. В
результате формируется парадоксальная тенденция, противоположная
экомодернизационной по своей сути: разрушение федеральной экологической политики и
управления, растущее давление лиц со стороны власти и капитала, преумножает число
акторов, сохраняющих и развивающих ее в регионах и на местах.

М.Б.Горный
Центры публичной политики в конце ХХ - начале ХХI веков

Сегодня все большую популярность и распространение в мире получили


организации, называемые фабриками мысли (think tanks) и центрами публичной
политики. К августу 2006 года на земном шаре имеется около 5000 фабрик мысли
(ФМ) и центров публичной политики (ЦПП), которые являются разновидностью ФМ,
работающих более чем в 190 странах 135. Отметим, что к 2000г. в мире насчитывалось
более 3000 таких организаций. Сегодня появились справочники таких организаций,
статьи и книги с обзором их деятельности (см, например, обзор Уивера и МакГанна 136
133
См.: Яницкий О.Н. Социальные движения. Сто интервью с лидерами. М.: Московский рабочий, 1991.
134
О самоорганизации на локальном уровне см.: Автопортрет местных сообществ. Анализ социологических
опросов и глубинных интервью. М.: Институт социологии РАН, 2006.
135
База данных Программы «Фабрики мысли и гражданское общество», директор J.G. McGann.
136
R.Kent Weaver and James G.McGann. Think tanks and civil societies in a time of change. In book Think tanks
and civil society. Catalyst for ideas and action. Ed. by J.McGann and R.Kent Weaver. 2000, p.184.
(далее Обзор))., проводятся многочисленные семинары и конференции, создаются
сети фабрик мысли и центров публичной политики. За 100-летнюю историю
(напомним, что первая фабрика мысли Фонд Рассела Сэйджа появилась в США в
1907г.) эти организации прошли впечатляющий путь.
Рассмотрим основные типы эти организаций и формы их деятельности.

Назначение.
Для чего и для кого нужны сегодняшние фабрики мысли (ФМ)? В первую
очередь они нужны политикам, в качестве одного из альтернативных источников
информации, необходимой для принятия решений – это мнение самих политиков.
Аналитики из американских ФМ определяют следующее назначение своих
организаций:
- для проведения базовых исследований основных проблем и путей их решения.
Например, имеются 2 страны, одни объединяются (Германия), а другие разделяются
(Чехия и Словакия) – почему?
- для обеспечения правительственных чиновников консультациями и
рекомендациями по текущим политическим проблемам,
- для независимой оценки правительственных программ,
- для осуществления функции фасилитатора в обмене идеями (на семинарах,
деловых играх и пр.),
- становиться запасным аэродромом для бывших и/или не переизбравшихся
политиков,
- для обеспечения СМИ информацией о политике и политических событиях.
К этому следует добавить результаты обсуждений в СПб центре «Стратегия». На
наш взгляд главная цель и назначение ФМ – это привлечение новых идей и новых
людей к решению общественно значимых проблем. Это следует рассматривать как
одно из возможных определений ФМ. Кроме того, ФМ:
- разрабатывают нормативные документы для органов власти в условиях
бюджетного дефицита, т.е. практически бесплатно,
- позволяют властям переложить ответственность на себя, в случае провала
программ правительства,
- привлекают новых людей во власть,
- доносят до властей на понятном им языке проблемы населения,
- являются медиаторами между властью и общественным организациями (НКО).
Основными функциями ФМ являются:
- исследовательская, куда, помимо собственно исследований, включается поиск
решения проблем (креативная), и внедрение результатов (внедренческая) – последние
две отличают ФМ от исследовательских центров;
- образовательная;
- коммуникативная (медиаторская).
Типология фабрик мысли.
Существует множество способов классификации ФМ. Авторы Обзора выделяют
4 типа ФМ:
- академические ФМ (университеты без студентов),
- ФМ, осуществляющие исследования по контракту,
- идеологизированные ФМ (advocacy tanks),
- партийные ФМ.
Данная классификация основана на различиях в целях организации, ее
продукции, источниках финансирования и пр. Чуть подробнее остановимся на
появившихся сравнительно недавно advocacy ФМ (первая из них – Фонд «Наследие» –
возникла в США в 1973г.). Они представляют и выражают интересы групп
(корпораций, политиков, пр.) с определенной идеологией (консервативной – Фонд
«Наследие» (США), либеральной – Институт экономики переходного периода
(Россия), неолиберальной (либертарианской) – институт Катона (США), социал-
демократической – Центр политических исследований (Великобритания) и др.). Их
основное отличие от первых двух типов ФМ следующее: они не стремятся получить
собственные данные, но интерпретируют уже имеющиеся, причем интерпретируют в
интересах определенных групп и корпораций, следуя выбранной идеологии. В свой
штат они охотнее привлекают бывших политиков и журналистов, нежели ученых со
степенями. Они куда эффективнее воздействуют на политиков и СМИ, чем остальные
ФМ, используя в качестве продукта краткие брошюры, в которых понятным языком
излагают материалы своих исследований. Отметим, что по результатам интервью
1997г. самой влиятельной ФМ США был признан Фонд «Наследие».
Вернемся от Обзора к ситуации в России. Российские ФМ могут быть
классифицированы по сферам деятельности, по связанным с ними институтам, по
функциям и пр. Приведем в качестве примера классификацию ФМ по связанным с
ними институтам:
- ФМ, созданные и/или связанные с органами власти – Центр стратегических
разработок (ЦСР), Леонтьевский центр, Фонд эффективной политики и др.
- ФМ, созданные и/или связанные с политическими партиями – ЭПИЦЕНТР,
Институт экономики переходного периода, Духовное наследие и др137.
- ФМ, связанные и/или созданные союзами предпринимателей и бизнес-
ассоциациями – Клуб 2015, Экспертный институт Е.Ясина и др.
- ФМ, связанные и/или созданные организациями 3-го сектора – Интерлигал,
МОНФ, СПб центр «Стратегия», Фонд ИНДЕМ и др.
- ФМ, являющиеся отделением международных организаций – Транспаренси
интернешнл – Россия (ТИ-Р), Институт экономики города и др.
Выделим также ФМ, которые нам наиболее интересны: центры публичной
политики. Будем относить к ЦПП такие ФМ, которые в своей деятельности
привлекают жителей и их объединения (публику) для решения общественно значимых
проблем, поэтому решения предлагаются с учетом интересов населения, другими
словами, ЦПП используют общественное участие в качестве обязательного механизма
при решении проблем. ЦПП, т.о., можно относить к основным акторам публичной
политики. Такие организации появились в конце прошлого века. Главной функцией
ЦПП становится коммуникативная (медиаторская) функция. Как правило,
большинство ЦПП, создано и/или связано с организациями 3-го сектора, как правило,
их члены придерживаются определенной идеологии, но это не обязательно.
Отметим здесь, что в США ФМ занимаются исследованием, а лоббированием
и/или представлением интересов занимаются другие организации: advocacy groups, т.о.
в чистом виде ЦПП в США нет. Одно из отличий ЦПП и ФМ: и те и другие решают
общественно значимые проблемы, однако, ФМ создаются сверху (РЭНД корпорейшн,
например), а ЦПП – снизу, именно поэтому большинство ЦПП выросли из НКО.
Главное отличие российских ФМ и ЦПП от западных связано с
финансированием. Основной источник финансирования – это деньги иностранных
фондов, второй по значимости – государственные (бюджетные) средства. Российские
ФМ хотят государственного финансирования, борются за него, естественно встает
вопрос об объективности таких ФМ, об их ангажированности, зависимости от
государственных структур. К сожалению, финансирование от частных лиц, бизнес-
структур в РФ пока крайне слабо.

Деятельность ФМ и ЦПП

137
О партийных ФМ см. М.Б.Горный. «Фабрики мысли» и центры публичной политики: классификация,
взаимодействие с партиями, способы финансирования. В кн. «Фабрики мысли» и центры публичной
политики: международный и первый российский опыт. СПб, Норма, 2002, c.30.
Принципы управления ФМ, как у подавляющего большинства НКО, смешанные:
происходит сочетание функционального и проектного принципов - одни и те же люди
руководят проектами, являются исследователями и управляют организацией.
Деятельность ФМ естественно разделяется на внутреннюю и внешнюю.
Внутренняя – это управление организацией (временем, сотрудниками, планирование,
фондрайзинг и пр.). Внешняя – это выполнение функций ФМ. Чуть подробнее о
функциях138. Как сказано выше, основных функций три: исследовательская,
образовательная и коммуникативная, причем вовсе не обязательно, чтобы ФМ
выполняла сразу все функции.
Исследовательская функция.
Темы – самые разнообразные, касающиеся поиска решения общественно
значимых проблем (политических, экономических, социальных и пр.). К
исследовательской функции следует отнести также экспертизу принятых и
готовящихся решений органов власти, всякого рода нормативных актов и программ.
Методы исследования определяются темой, проблемой - наиболее часто
используемые методы – это обзоры, опросы, анкетирование, глубинные и экспертные
интервью, сравнительный анализ (бюджета, законодательства, деятельности
институтов).
Результаты оформляются в виде отчетов, из которых может получиться статья
и/или книга в случае академических ФМ, либо они служат основой для кратких
заметок с реальным выбором альтернатив решений конкретных проблем (креативная
функция) и их реализации (внедренческая функция) для политиков в случае advocacy
ФМ.
ФМ могут и должны конкурировать с университетами и с традиционными
исследовательскими центрами и успешно делают это139.
В качестве примера можно рассмотреть исследования по проблемам публичной
политики в странах восточной Европы. Данной проблемой занимались и занимаются
СПб центр «Стратегия», украинская ФМ Центр независимых исследований, чешский
аналитический центр Europeum, латвийский ЦПП Providus.
Образовательная функция.
В первую очередь – это функция гражданского образования как лидеров НКО,
так и политиков и чиновников. Среди тем обучения следует выделить такие, как
138
Cм. также А.Ю.Сунгуров. Центры публичной политики: возможные направления анализа деятельности и
основные функции. В кн: Публичная политика – 2004. СПб, Норма, 2004г., c.59-68.
139
Подробное изложение данного вопроса можно найти в презентации Б.Лампрехтер – генерального
секретаря института им. Ф.Хайека (Австрия) на международной конференции «Центры публичной политики
и фабрики мысли в странах бывшего СССР и восточной Европы». СПб, 2005.
межсекторное партнерство, проектная культура, общественное участие,
демократические ценности и др. Формами обучения наиболее часто выступают
краткосрочные семинары с использованием интерактивных методик. Кроме обучения,
к образовательной функции можно отнести консультирование по конкретным
проблемам, а также подготовку экспертов. В качестве примера можно рассмотреть
деятельность таких ФМ, как «Открытая Россия», которая обучала молодых лидеров по
всей стране (1-2 дневные семинары) до 2006, Новгородской ФМ «Диалог», готовящей
кадры для муниципальной службы (месячные курсы), украинской ФМ
«Международный центр политических исследований», занимающейся обучением
членов правительства (семинары-тренинги).
Коммуникативная (медиаторская) функция.
Медиаторская функция присутствует в деятельности многих ФМ, но наиболее
важна она для ЦПП и заключается в том, что ФМ выступает как:
 посредник и медиатор между правительством и НКО, политической элитой и
структурами гражданского общества и населением (организация общественных
слушаний, общественной экспертизы – наиболее перспективных форм
общественного участия, донесение до властей проблем населения)
 ФМ (ЦПП) – как посредник между НКО и наукой, НКО и бизнесом
(организация встреч, обучение общему языку (умение слушать, слышать и
понимать друг друга, подготовка экспертов специально для НКО), обсуждение
значимых вопросов и выработка совместных рекомендаций)
 ФМ (ЦПП) – как посредник между НКО и СМИ, наукой и СМИ (организация
встреч журналистов с научным сообществом с НКО)
 ФМ (ЦПП) – как эксперт для улучшения политики властей с учетом
предложений от НКО, бизнес-структур.
В качестве примера приведем деятельность Израильского института демократии
(ИДИ) – ФМ, исповедующая демократические ценности, работающая по контрактам с
парламентом и правительством, и предоставляющая результаты своих исследований
членам правительства и депутатам парламента. При этом ИДИ широко использует
методы общественного участия: проводит общественные слушания по таким
проблемам как проект израильской конституции, программы политических реформ
правительства, где ИДИ выступает экспертом. ИДИ регулярно проводит опросы
общественного мнения и доводит их результаты до правительства.
Дальнейшее изложение будет сфокусировано на advocacy ФМ и ЦПП, при этом в
качестве примера этих ФМ будем рассматривать деятельность либертарианских ФМ,
исповедующих идеи свободного рынка, индивидуализм, т.е. идеологию
неолиберализма140.
Большинство либертарианских ФМ в Европе (всего их около 150) имеют штат не
более 10 человек:
- Центр экономического развития (Чехия – 3),
- Сивита (Норвегия – 3),
- Либеральный институт (Швейцария – 3),
- Открытый республиканский институт (Ирландия – 2),
- Школа новой экономики (Грузия – 3),
что позволяет сравнивать их с организациями малого бизнеса. Есть, однако, и
большие ФМ: например, институт Хайека (Австрия). Эта ФМ удивительным образом
сочетает в себе особенности advocacy ФМ (либертарианская идеология, рекомендации
политикам) и академических ФМ (фундаментальные исследования рыночной
экономики, издание солидных книг).
Рассмотрим принципы взаимодействия либертарианских ФМ с органами власти.
Эти организации:
 Работают в том числе на правительство, но не по заказу правительства,
 Политически нейтральны,
 Находятся на дистанции от правительства (наблюдают),
 Всегда готовы критиковать решения власти независимо от предыдущей
поддержки,
 ФМ должны стараться избегать обвинений себя в неэффективности
реформ, решений, идей, если они их полностью не поддерживают,
 Финансово независимы от органов власти (этот пункт характерен для
большинства ФМ, а не только для либертарианцев, и для всех ЦПП),
 Внедряют свои идеи, но не реализуют их сами,
 Делают проблему и методы ее решения открытыми и публичными
независимо от желания властей (этот пункт характерен для большинства
ФМ, а не только для либертарианцев, и для всех ЦПП),

140
Идеология либертарианских ФМ тесно связана с теорией рационального выбора, очень модной
сегодня. Примерами либертарианских ФМ в Европе могут служить Институт Хайека (Австрия),
Исследовательский центр молдавских правозащитных НКО (Молдавия), Центр «Свободная Европа»
(Эстония), Институт рыночной экономики (Болгария), Фонд им. Ф. Хайека (Словакия), Институт им.
Бруно Леони (Италия), Либеральный институт (Чехия), Литовский институт свободного рынка (Литва),
Институт Л. Мизеса (Белоруссия), Институт экономического анализа (Россия) и др., в США – Институт
Катона и др.
 Помогают исполнительным органам готовить нормативно-правовые акты,
которые ограничивают их вмешательство в дела общества (бизнеса в
первую очередь).
Легко заметить отличия либертарианцев от ЦПП, связанных с отношениями с
органами власти. ЦПП участвуют в реализации своих идей, а не только внедряют их,
они, в отличие от либертарианских ФМ, никак не могут оставаться на дистанции и
наблюдать.
ЦПП стремятся к сотрудничеству между собой при защите своих интересов, в то
время как сотрудничество между либертарианскими ФМ затруднено, на радость их
противникам, из-за приверженности идеям индивидуализма и конкуренции. Примером
может служить кампания среди российских НКО, организованная такими ЦПП, как
«Институт общественного договора», Международная хельсинская группа, Центр
развития демократии и прав человека и др., по противодействию принятию закона,
ужесточающего контроль за НКО в декабре 2005г. Здесь с одной стороны видно
сотрудничество между ЦПП, а с другой – противодействие (но никак не
нейтральность) намерениям властей.
Еще одна особенность либертарианцев – их рекомендации властям направлены
на быстрые действия последних: быстрая либерализация цен (шоковая терапия),
быстрая приватизация и пр.

Сотрудничество между ФМ
Обратимся здесь к вопросам взаимодействия ФМ друг с другом.
Сотрудничество между организациями возможно в следующих формах:
 Сети – наиболее мягкая форма,
 Альянсы, коалиции – более жесткая форма,
 Партнерства, консорциумы – форма с элементами иерархии.
Рассмотрим эти формы подробнее.
Сети.
Cети, становятся все более популярными в конце ХХ, начале ХХI вв. Минимум
правовых ограничений усиливает возможности сетей в глобальном обществе и
глобальной экономике. Изменения концепции от главной роли центра к равной роли
периферийных игроков – это отдельная важная задача управления, и сети более или
менее успешно решают ее. Сети делают сильнее каждую организацию-участницу в
отдельности.
Особенности сетей.
- цели сформулированы очень обще и неконкретно,
- обмен информацией как основой вид деятельности,
- гибкая связь между участниками, причем каждый связан с каждым,
- слабое управление, отсутствие руководящего органа,
- общие решения не обязательны для членов сети,
- отсутствие четкой выгоды участников от разделения ресурсов,
- встречи участников по мере необходимости,
- сети ориентированы на проведение кампаний, а не конкретных проектов.
Примеры международных сетей ФМ и ЦПП.
PASOS (Policy Association fоr an Open Society) – основана в конце 2004г.,
объединяет 24 ФМ и ЦПП из 16 стран центральной и восточной Европы и бывшего
СССР, секретариат находится в Праге (Чехия). Цель сети – защиты ценностей
открытого общества через поддержку соответствующих организаций. Деятельность –
обмен информацией, осуществление совместных проектов, издание книг, проведение
семинаров и конференций.
Трансатлантическая сеть – создана в 2004г. в Дурбане (ЮАР), в рамках
Международного движения за демократию (World Movement for Democracy), включает
15 НКО (ФМ) из разных стран со всего мира. Основные виды деятельности – обмен
информацией, подготовка и распространение обзоров прессы и исследований.
NDRI (Network of Democracy Research Institutes) – сеть, объединяющая более 50
ФМ со всех частей света, штаб-квартира находится в Вашингтоне (США), создана в
конце ХХ века. Цель сети – содействие сотрудничеству демократических
исследовательских центров и ФМ во всем мире. Виды деятельности – распространение
и обмен информацией между ФМ, рассылка новостей и электронного журнала,
организация международных семинаров и конференций, публикация книг и статей.
Одной из особенностей сетей является широкое использование Интернета: для
онлайновых дискуссий и конференций, для создания виртуальных ФМ по конкретным
проектам.
Альянсы, коалиции.
Данные объединения создаются для решения определенных проблем. Их
основные особенности:
- наличие ясных целей,
- имеется лидер – одна из организаций-участниц, как правило, инициатор
создания коалиции,
- определен процесс принятия решений (имеется руководящий орган,
разработана процедура),
- выработана общая стратегия достижения целей.
Примеры коалиций ФМ и ЦПП.
Коалиция Свобода выбора. В 1999г. 15 НКО Украины образовали коалицию
«Свобода выбора» для мониторинга избирательных кампаний и информирования
населения о всех нарушениях, обнаруженных в ходе такого мониторинга. Сегодня в
коалицию входят 150 организаций из всех областей Украины. Принята и исполняется
программа действий коалиции, имеется координирующий орган.
Партнерства, консорциумы.
Эти объединения создаются для исполнения конкретных проектов, что
предполагает наличие проектной культуры участников, это, в свою очередь,
предписывает введение иерархической системы отношений с распределением
полномочий, обязанностей и ответственности. Особенности партнерств:
- сотрудничество на основе конкретных целей, определенных в проектах,
- контрактные взаимоотношения участников,
- четкое разделение труда и ответственности среди участников на основе
отношений власти и подчинения,
- управление с координацией (имеется руководящие органы и, главное,
персональный руководитель, отвечающий за исполнение проекта),
- подотчетность руководящих органов перед участниками партнерства,
- срок действия партнерства определяется сроком проекта.
Примеры партнерств ФМ.
Партнерство, выполнившее проект по публичной политике и мягкой
безопасности в Балтийском регионе. Входили два ЦПП из России (СПб центр
«Стратегия», Центр интеграционных исследований и проектов) и две ФМ из Дании
(Датская атлантическая ассоциация, Развитие диалога), срок проекта 2003-2004гг.,
грант Министерства иностранных дел Дании, был образован Совет проекта, имелась
дирекция и 2 персональных руководителя (по одному в каждой из российских
организаций-исполнителей).
Итак, в начале ХХI века во всем мире ФМ и ЦПП становятся все более
влиятельными организациями гражданского общества, сфера деятельности которых
постоянно расширяется и охватывает новые направления.

Светлана Фотина
Институциональное развитие и роль, которую играют в этом
процессе крупные российские компании, проводящие IPO141

Понятие «институт» и уровень институционального развития России


Существует множество определений понятия «институт». To institute – от
английского – устанавливать, учреждать. Экономисты позаимствовали это понятие из
социальных наук, в частности из социологии. Институтом называется совокупность ролей
и статусов, предназначенная для удовлетворения определенной потребности 142.
Дефиниции института можно также найти в работах по политической философии и
социальной психологии. В экономической теории понятие «институт» приобретает новые
оттенки. Можно встретить такие определения как:
 распространенный образ мысли в том, что касается отдельных отношений
между обществом и личностью и отдельных выполняемых ими функций143;
 привычные способы реагирования на стимулы144;
 господствующие, и в высшей степени стандартизированные, общественные
привычки145
и другие.
Наиболее полным (и наиболее распространенным) можно назвать определение,
данное Д. Нортом:
Институты — это правила, механизмы, обеспечивающие их выполнение, и
нормы поведения, которые структурируют повторяющиеся взаимодействия между
людьми146.
В подавляющем числе случаев для определения института используются такие
характеристики как «распространенный», «привычный», «господствующий»,
«стандартизированный», «повторяющийся» и т. п. То есть институты – это правила,
действия, механизмы, которые считаются нормальными в определенном обществе и
широко используются по причинам удобства, привычки, сложившихся практик
поведения/употребления или обязательности применения (например, налоговое
законодательство).
Большинство российских институтов, несмотря на регулярно проводимые реформы,
остаются слабыми и неэффективными. По уровню институционального развития Россия
141
IPO (initial public offer) - первичное публичное размещение акций
142
Смелзер Н. Социология. М., 1994. С.79.
143
Веблен Т. Теория праздного класса. М., 1984. С. 201.
144
Там же. С. 202.
145
Митчелл У. Экономические циклы. Проблема и ее постановка. М.; 1930. с.49.
146
Норт Д. К. Институты и экономический рост: историческое введение // THESIS. 1993. Т. 1. Вып. 2. С. 73.
значительно отстает от стран Западной Европы и США. Нечеткость, несогласованность,
недоработанность и ненужное усложнение институциональных систем мешают России
преодолеть определенный барьер, за которым скрывается другая – четко
структурированная, непротиворечивая – эффективная внутрихозяйственная система,
дающая, во-первых, новый толчок экономическому развитию, во-вторых, существенно
снижающая негативные оттенки имиджа страны в мировом сообществе, облегчая тем
самым межстрановое взаимодействие и повышая политэкономический вес России на
международной арене.
Движущие силы институциональных преобразований
Существует концепция «выращивания институтов», разработанная экономистами
московской Высшей школы экономики, согласно которой трудности и неудачи полезных
институциональных изменений во многом обусловлены недостаточным пониманием
реформаторами двух обстоятельств: связанности институтов между собой и
принципиальной неоднородности их состава. Поэтому институциональные разрывы
нередко становятся прямым следствием реформ. При этом само по себе возникновение
разрывов между институтами является нормальным, поскольку предусмотреть все заранее
нельзя, а осуществить комплексные изменения сразу на всех уровнях тем более
невозможно. Но если не предпринимаются серьезные усилия по преодолению этих
разрывов, то можно попасть в ловушку частичных и непоследовательных реформ, когда
издержки для общества превышают выгоды.147
Человек, «обыватель» – важное звено институциональных преобразований. Когда
определенная тактика поведения и реагирования в некотором кругу (очерченном
географически, профессионально и т. д.) и в похожих условиях становится привычной,
происходит постепенная институционализация практики. Если впоследствии данное
правило закрепить на формальном уровне, получаем эффективно и реально действующий
институт. Такой процесс институциональных преобразований считается эволюционным.
Происходит так называемое «естественное облагораживание «дикорастущих»
неформальных образцов»148. Подобные изменения происходят наиболее безболезненно,
так как инициатива исходит снизу, и непосредственные пользователи сами в первую
очередь заинтересованы в закреплении и дальнейшем распространении сложившихся
удобных и привычных практик.

147
Кузьминов Я. И., Радаев В. В., Яковлев А. А., Ясин Е. Г. Институты: от заимствования к выращиванию
Опыт российских реформ и возможности культивирования институциональных изменений //Модернизация
экономики и выращивание институтов/ отв. ред. Е. Г. Ясин; Гос. ун-т – Высшая школа экономики. – М.:
Изд. дом. ГУ ВШЭ, 2005. – 2 кн. С. 7-64.
148
Там же. С. 18-21.
Несмотря на привлекательность такого «естественного» сценария, он не всегда
возможен и не всегда желателен. Во-первых, не всякое неформальное правило можно
закрепить в законе (это относится, например, к экзотическим предложениям легализовать
коррупцию). Во-вторых, это может вести к отказу от развития, закрепляя сложившееся
институциональное равновесие в точке, бесконечно далекой от оптимума.149
Глобальные, кардинальные изменения таким путем осуществить зачастую
невозможно. И тогда инициаторами перемен выступают властные структуры, действуя
сверху. Исходя из существующей проблемы принимается некая формальная норма,
влекущая за собой реакцию, в первую очередь, непосредственных «пользователей», затем
– «затронутых косвенно» и общественных сил (политиков, журналистов, исследователей и
т. д.). Основная задача власти – убедить в необходимости, объяснить людям каждый шаг
проводимых реформ, чтобы достичь запланированных целей и избежать «извращения»
или «отторжения» вводимых правил. Важную роль здесь играют средства массовой
информации.
Отдельно в качестве инициатора институциональных преобразований в российских
условиях стоят крупные компании, которые, с одной стороны, действуя в личных бизнес-
интересах, выступают представителями «низа», с другой – в связи с широкими
возможностями политического влияния и значительным удельным весом в экономике
страны, могут считаться представителями «верха». Таким образом, крупный российский
бизнес занимает промежуточное положение и играет не последнюю роль в модернизации
российской политэкономической системы.
«Бум» IPO российских крупных компаний за последние два года по-новому
обозначил роль бизнеса в институциональном развитии страны. Стремясь привлечь
значительные финансовые ресурсы, получить реальную оценку активов, а также
минимизировать политические риски утраты собственности или контроля, все большее
число российских компаний размещают свои акции за рубежом. Теряя часть управления и
контроля над активами, компании получают не требуемые к возвращению финансовые
ресурсы и определенную степень политической защиты. Но само размещение – довольно
длительная и сложная процедура. Западные биржи предъявляют ряд жестких требований,
и компании, сравнивая потери и выгоды, приобретаемые в результате IPO, также должны
учитывать (оценивать) те внутренние преобразования, которые им необходимо
произвести, чтобы быть допущенными к торгам. Так, среди этих требований – регулярная
отчетность по МСФО150, систематическое раскрытие информации, рентабельность
бизнеса. Таким образом, при основной цели ухода от рисков и привлечения значительных
149
Там же. С. 19.
150
МСФО – международные стандарты финансовой отчетности
ресурсов компании начинают заботиться о деловой репутации и совершенствовании
процедур корпоративного управления, они вынуждены «выходить из тени» и вести
отчетность по международным стандартам. Чем больше компаний выходит на
международные рынки, в том числе посредством IPO, тем более нормальным и
распространенным явлением становятся такие элементы как информационная и
финансовая прозрачность, эффективное корпоративное управление и имидж компании.
Данные элементы и способы их использования – это уровень [пока] неформальных норм в
нашей стране, и уровень устоявшихся институтов – на Западе.
Так, согласно ежегодно проводимому Службой рейтингов корпоративного
управления Standard & Poor’s исследованию, растет информационная прозрачность
российских компаний. Индекс транспарентности крупнейших российских компаний в
2006 году повысился до 53 %, по сравнению с 50 % в 2005 г., 46% в 2004 г., 40% в 2003 г.
и 34% в 2002 г.
Один из важнейших факторов, обусловивших рост значения индекса в 2005 г., —
успехи включенных в выборку компаний в представлении отчетности по МСФО. Как в
2005, так и в 2006 гг. рост общего индекса транспарентности происходил в основном за
счет компаний, имевших низкие показатели в прошлых периодах. Т. е. происходит
постепенная институционализация определенного уровня информационной прозрачности.
Рост транспарентности компаний с высокими баллами прекращается после того, как они
выходят на уровень раскрытия информации, отвечающий требованиям регулирующих
органов и приемлемый для международных инвесторов.
Дальнейший значимый рост общего уровня прозрачности зависит от наличия
политической воли государственных деятелей, регуляторов и директоров крупных
государственных компаний, направленной на повышение прозрачности этих компаний и
создание позитивного примера с учетом того существенного влияния, которое эти
предприятия оказывают на российскую экономику.151
Трансфер институтов
Компании, проводящие IPO, выступают субъектами, осуществляющими трансфер
институтов в Россию. Трансфер – это процесс переноса из одной среды в другую моделей,
практик, институтов, подразумевающий предварительный анализ, адаптацию и
мониторинг проводимых изменений; допускающий изменения первоначального объекта в
целях достижения максимальной эффективности. Трансфер – так называемый «умный
имопорт», причем импорт, осуществляемый через некоторую виртуальную границу
асимметрии, не обязательно совпадающую с государственной границей. Асимметрии

151
по материалам www.standardandpoors.ru
выступают основным препятствием трансфера, одновременно являясь его необходимым
условием.
Может показаться, что одним из обязательных условий трансфера являются
изменения в системах функционирования реципиента. Но это не так. Трансфер может
быть неэффективен – приносить вред реципиенту или не вызывать никаких изменений.
Тем не менее, являться трансфером. Маркером трансфера становятся текущие изменения.
При неэффективном трансфере системы функционирования в процессе внедрения
подвергаются изменениям, имплантаторы (внедрители) меняют отельные элементы
систем, апробируют различные модификации – и в итоге могут вернуться к старой
модели, решив, что она более приемлема и эффективна. То есть здесь имеет место
неэффективный трансфер. При нетрансфере не происходят ни текущие, ни существенные
итоговые изменения. (малые изменения происходят при любом событии, но ими можно
пренебречь).
Единого критерия определения эффективности трансфера нет.
Эффективность трансфера можно определять как эффективность действия (то есть
оценивается достижение поставленной цели):
1. Ставится цель
2. В ее рамках – задачи
3. Определяются измерители достижения этой цели и задач. Причем эти
показатели должны быть измеримы (количественно или качественно) и
ограниченны временем достижения.
4. По истечении заданного времени анализируются результаты и
делается вывод, насколько достигнута изначальная цель.
Возможны дополнительные положительные и отрицательные эффекты (не
планируемые ранее). Их также необходимо включить в анализ.
То есть, в то время как текущие изменения в реципиенте являются маркером самого
трансфера, итоговые изменения в реципиенте являются маркером как раз эффективности
трансфера.

Благодаря большому удельному весу в экономике страны и значительной


финансовой мощи, крупные российские компании имеют возможность осуществлять
трансфер международных принципов-институтов в Россию. Принимая решение о
проведении IPO на зарубежных площадках, российский бизнес внедряет в свою систему
функционирования стандартизированные мировые практики. Проводя внутренние
преобразования, менеджмент вовлекает в процесс усвоения новых правил большое
количество работников, а также зависимых контрагентов, способствуя распространению и
вхождению в норму вводимых практик. Таким образом, происходит институционализация
новых правил, которая является побочным, вторичным эффектом IPO.
Необходимо отметить, что желанный экономический эффект может быть достигнут
только через взаимосвязанные институциональные изменения. 152 Институты – сложные
взаимоувязанные структуры, и для нормального их развития необходимы усилия и
внимание всех движущих сил. Поэтому одной из основных проблем институционального
развития России и причиной неудачных реформ можно назвать недостаток
информационного обмена и неразвитость коммуникаций между представителями власти,
бизнеса и домашних хозяйств. Роль СМИ на сегодняшний день ограничена и сильно
политизирована. Политическая же активность населения крайне низка. А вопросы,
проблемы, направления и процессы модернизации институтов в России для достижения
эффективных и значимых изменений требуют широкого обсуждения, подробного
объяснения и контроля.

Раздел 3. Права человека и правозащитные институты

А.Ю.Сунгуров
Институализация прав человека в современной России: первые штрихи
к картине.

Процесс постсоветский трансформации России можно рассматривать с разных


позиций, используя различные критерии поставторитарного перехода. Это может быть
степень развития гражданского общества, либо появление тех или иных признаков
публичной политики. Еще одним важной характеристикой политического режима может
служить степень принятия государством и обществом концепции прав человека.
Действительно, представление о том, что каждый человек обладает определенными
правами, которые даны ему от рождения, а не дарованы государством, является одним из
центральных моментов концепции либеральной демократии. Соответственно, степень и
характер институционализации прав человека, инкорпорации этой концепции в правовую,

152
Amable B. Institutional Complementarity and Diversity of Social Systems of Innovation and Production //
Review of International Political Economy. 2000. Vol. 7. No. 4. P. 645-687.
нормативную среду, определяющую правила поведения людей и пределы вмешательства
государства, равно как и появление и развитие в стране специальных правозащитных
институтов, может рассматриваться как важная характеристика продвижения страны по
демократическому пути153.
Говоря об институционализации прав человека, необходимо, прежде всего,
определится с самим обсуждаемым понятием. В данном тексте, в соответствии с нашей
недавней работой154, мы будем трактовать права человека следующим образом:
Права человека - это понятие, тесно связанное с понятием свободы, понятие,
отражающее как само достоинство человеческой личности, так и притязание на обладание
конкретными возможностями, позволяющими сделать жизнь этой личности
действительно достойной. Права человека являются одновременно и характеристикой
отношений человек-государство и инструментом ограничения власти правительства
(государства) над человеком.
В этой работе мы кратко рассмотрим такие два направления институционализации
прав человека, как инкорпорация концепции прав человека в российское нормативное
поле, а также развитие государственных правозащитных организаций. В связи с
ограниченным объемом за пределами этого текста остается очень важная тема развития
неправительственных правозащитных организаций.

1. Права человека и российское законодательство.


Законодательство Российской Федерации может быть охарактеризовано
достаточно высокой включенностью обсуждаемой концепции в основные нормативные
акты. Так, в основном законе – Конституции РФ – правам человека посвящена вся Вторая
глава155, и в целом основной закон России в этом смысле полностью соответствует
мировым стандартам. Важным показателем является также записанное в Конституции
указание на то, что в случае расхождения международных соглашений по правам человека
и российских нормативных актов приоритет отдается международным соглашением.
Вступление Российской Федерации в Совет Европы, ратификация ею Европейской
конвенции по правам человека также подтверждает факт включение концепции прав
человека в наше законодательство, так как Европейская конвенция становится теперь
частью корпуса нормативных актов, действующих в нашей стране. Об этом же
153
О связи проблемы соблюдения прав человека с политическими реформами – см. также работу
С.И.Гдушковой в этом сборнике.
154
Сунгуров А.Ю. В поисках понимания прав человека. //Гражданский форум. Выпуск 2. - СПб, 2002, с. 108-
116.
155
Конституция Российской Федерации и совершенствование механизмов защиты прав человека./Отв.ред.
Е.А.Лукашева. - М., 1994. 177 с. ; М.А.Кудрявцев. Равноправие в России: опыт конституционного
закрепления. // Государство и право, 2005, 12, с. 43-50.
свидетельствует и распространение юрисдикции Европейского суда по правам человека
на территорию и граждан России.
Вместе с тем мы вряд ли можем говорить сегодня о подлинной инкорпорации
концепции прав человека в российскую юридическую системы, так как подавляющее
большинство российских юристов, особенно юристов, работающих в государственных
структурах, воспринимают право исключительно как совокупность существующих в
стране законов, то есть исходят из позитивистской концепции права. В рамках этого
подхода и права человека являются не более чем одной из юридических норм, которые
приняты законодателем и им же могут быть отменены.
Этому подходу противостоят многие ведущие российские юристы и философы.
Так, С.С Алексеев определяет право как «критерий «юридической правомерности»,
основание и свидетельство, своего рода социальный знак того, что каждый из нас
вправе или не вправе что-то делать, как-то поступать. Еще по суждениям
древнеримских юристов (определение Цельса), право, будучи наукой о добре и
справедливости, призвано быть основанием для отличия дозволенного от
недозволенного»156. Близкую позицию занимает В.С.Нерсесянц: «Право – это исторически
определенная и объективно обусловленная форма свободы в реальных отношениях. Закон
же придает праву всеобщность формы.»157
Известный российский юрист, ныне судья Страсбургского суда по правам человека
Совета Европы А.И.Ковлер так описывает соотношение между типами правопонимания в
современной России: «Противостояние между двумя типами правопонимания (в
терминологии В.С.Нерсесянца) – легистского, настаивающего на монополии государства
на правотворчество, и юридического, признающего множественность субъектов
правотворчества – похоже, закончилось победой сторонников юридического,
антилегистского, подхода, хотя на практике «скрытое» право все еще продолжает
пребывать на полулегальном положении по отношению к праву «официальному» 158.
Итак, и по мнению А.И.Ковлера, в российской практике и сегодня фактически
господствует легистский тип правопонимания, исходящий из монополии государства на
правотворчество. Именно поэтому Конституционный суд страны может признать,
невзирая на свое же решение 1996 года по алтайскому делу 159, не нарушающим
Конституцию и права человека новый закон о фактической отмене выборов

156
Алексеев С.С. Философия права. – М.: Издательство Норма, 1999. С. 4
157
Нерсесянц В.С. Право и закон. - М., 1983.
158
Ковлер А.И. Антропология права. Учебник для вузов. М.: НОРМА, 2002. С.11.
159
Постановление Конституционного суда РФ о проверке конституционности ряда положений Устава
(Основного Закона) Алтайского края от 18.01.96 г. // Вестник Конституционного суда РФ, 1996, №1.
губернаторов160. И поэтому возможна также фактическая подмена уведомительного
характера проведения митингов, пикетов и демонстраций, зафиксированного в
российском же законе, на разрешительный, что приводит желающих выразить свой
протест граждан страны к проведению митингов и шествий в местах «несогласованных»,
а власти, в свою очередь, санкционируют явно несоразмерного применение силы со
стороны ОМОНа, как это случилось во время проведения «Маршей несогласных» весной
2007 г. в обеих российских столицах161.
Итак, наряду с существующими нормами права необходимо, чтобы понятие прав
человека стало органической частью правопонимания российского общества и власти, что
случится еще нескоро. Важным шагом на пути анализа этого процесса, а также на
изучении обстоятельств и характера создания самих юридических норм позитивного
права в конкретных политических условиях России становится новое научное
направление на стыке юриспруденции и политологии – политология права или
юридическая политология162.
Здесь важно подчеркнуть еще одну важную роль, еще одну сторону прав человека
– как инструмента ограничения власти государства над человеком, в частности, как
способа совершенствования законов, изменения самой нормативной базы государства в
сторону ее гуманизации. Как пишет в своей работе один из виднейших исследователей в
области прав человека Джэк Донелли, «Требования соблюдения прав человека сущностно
экстралегальны (выходят за пределы существующего нормативного поля – А.С.) – их
главная цель поставить под сомнение или изменить существующие институты, практики
или нормы, особенно юридические институты и нормы.» 163. Но для того, чтобы эти
требования действительно приводили к изменениям институтов и норм государства
необходимо наличие особых социальных практик и структур, способных в случае
нарушений прав человека действовать и добиваться необходимых изменений в
государственной машине. Такими структурами и являются государственные и
неправительственные правозащитные организации.

2. Государственные правозащитные организаций: опыт европейский стран.


160
Саликов М.С. О государственном патернализме и степени «готовности» российского общества к
демократии// Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации Новых Независимых
Государствах/ Материалы Третьей международной конференции ЕСПИ, февраль 2005 г., Екатеринбург. -
Екатеринбург: УрО РАН, 2005, с. 362-369.
161
См., например: Памфилова Нургалиеву: не надо позорить Россию. /
http://www.polit.ru/news/2007/04/23/shame.html

162
Открытое государство: пути достижения./ Отв. ред. В.В.Смирнов. – М., 2005, см. также статью
М.Ю.Мизулина в этом сборнике.
163
Donnely Jack. Unversal Human Rights in Theory and Practice. – Inhaca, N.Y.: Cornell Univ. Press, 1989. P. 14.
В современных демократических государствах действуют два типа
государственных (национальных) институтов, задачей которых является защита и
продвижение прав человека. Прежде всего, это институт Омбудсмана, возникший
первоначально в Швеции, а во второй половине ХХ века получивший быстрое
распространение (под различными именами) в большинстве стран мира 164. Как известно,
омбудсман понимается как достойное доверия независимое лицо, уполномоченное
парламентом на охрану прав отдельных граждан и осуществляющее опосредованный
парламентский контроль в форме обширного надзора за всеми государственными
должностями, но без права изменения принятых ими решений 165. Вначале он
рассматривался только как эффективный институт «контроля по отклонениям» - жалобы
жителей как индикатор сбоев в системе государственной администрации, то в 70-80-е
годы ХХ века его деятельность получила признание именно как институт
государственной правозашиты.
Вместе с тем после II мировой войны во многих европейских странах стали
осознавать необходимость не только защиты прав человека, но и приведение
национальных законодательств в соответствие с Европейской конвенцией по правам
человека, а также широкого обучения стандартам прав человека, то есть
целенаправленного влияния на само правопонимание. Именно с этими целями во многих
государствах Европы были созданы так называемые Национальные институты прав
человека, действующие на основе решений парламентов и облеченные полномочиями
содействовать развитию и защищать права человека. Среди основных функций таких
институтов:
 Мониторинг действий государственной власти с позиции соответствия
международным нормам прав человека
 Консультации государственным структурам
 Информация и правовое просвещение.

3. Развитие института омбудсмана в России и в ее регионах.


В России в процессе демократической и правовой реформы появились оба вида
обсуждаемых институтов. Так, первое упоминание института уполномоченного по правам

164
А.Ю.Сунгуров. Институт Омбудсмана: эволюция традиций и современная практика (опыт
сравнительного анализа). – СПб.: Норма, 2005
165
В.В.Бойцова. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.БЭК, 1996. - 408с;
Righting Wrongs. The Ombudsman in Six Continents / Ed. by Roy Gregory and Philip Giddings.-
Amsterdam, 2000.- 500 p.
человека в российских юридических документах относится к осени 1990 года – этот
институт отдельной статьей предусматривался в первой редакции проекта новой
конституции РСФСР, подготовленного рабочей группой конституционной комиссии
Съезда народных депутатов России. Эта статья сохранялась и во всех последующих
редакциях проекта конституции, и, таким образом, идея института омбудсмана прочно
вошла в юридический оборот. Наличие утверждаемого решением Государственной Думы
Уполномоченного по правам человека было зафиксировано и в принятой в декабре 1993
года Конституции РФ.
Первым Уполномоченным по правам человека в РФ, назначенным постановлением
Государственной Думы в 1994 г. стал известный российский правозащитник С.А.Ковалев.
Однако он не был защищен соответствующим законом, и после его четкой антивоенной
позиции по поводу Чечни он был отстранен от должности весной 1995 г. также
постановлением Госдумы. На федеральном уровне этот оставался вакантным еще три
года, пока на него не был избран депутат от КПРФ, д.ю.н., профессор О.О.Миронов 166.
Отметим, что эта задержка была вызвана проблемами с принятием Федерального закона
об Уполномоченном по правам человека: вначале принятие такого закона блокировалось
коммунистами, а затем либералами как часть политической борьбы фракций
Государственной Думы167. В течение почти шести лет деятельности О.О.Миронова на
посту российского омбудсмана им было сделано очень много для развития этого нового
для России государственного института: был создан аппарат, который занимался как
текущей работой с жалобами, так и предложениями по изменению законодательства,
издавались Ежегодные и Специальные доклады, велось просвещение в области прав
человека и большая издательская работа. Вместе с тем происходило и постепенное
осознание сути своей работы и самим Уполномоченным: если сразу после своего
избрания в одном из интервью он сказал, что не понимает, что такое «правозащитник»,
зато знает, что такое «грамотный юрист», то уже три года он изменит свое мнение,
сказав, что далеко не каждый юрист может быть правозащитником.
Однако параллельно с ростом его авторитета в среде правозащитников и
либеральной интеллигенции падало его влияние в Администрации Президента РФ и в
структурах исполнительной власти. В результате в январе 2004 г., после истечения его

166
В середине 90-х годов институт Омбудсмана появился под различными названиями появился и в
большинстве других стран бывшего СССР. Подробнее об этом процессе см. Сунгуров, 2005, Глава 3, а
также текст М.Тиллабаева в настоящем сборнике, посвященный развитию института Омбудсмана в
Узбекистане.
167
И снова мы приходим к необходимости развития такого направления, как политологическая
юриспруденция
первого срока, на должность Уполномоченного был избран В.П.Лукин, один из лидеров
партии «Яблоко», не попавшей в парламент на только что прошедших выборах.
Одновременно с федеральным уровнем проходило и становление института
Уполномоченного по правам человека в субъектах РФ. Так, действующий на основе
регионального закона Уполномоченный по правам человека в Республике Башкортостан
Ч.Б.Газизов был избран на этот пост еще в 1996 г., Уполномоченный по правам человека в
Свердловской области В.В.Машков – в 1997 г. К началу 2001 г. этот институт
существовал уже в 7 регионах России. затем, в 2001-2003 гг. процесс его распространения
существенно ускорился – за три года он возник еще в двадцати субъектах РФ. Далее он
шел уже медленнее – по 2-3 региона в год. В итоге к маю 2007 г. он действовал уже в 37
субъектах РФ168. Что же стоит за этими цифрами? Насколько этот институт прижился на
«новой почве», стал ли он действительно государственным правозащитным институтов
или трансформировался в видоизмененное Бюро жалоб? При рассмотрении судьбы
перенесенных на новую почву правовых институтов можно представить себе несколько
вариантов: копирование, адаптация, имитация и отторжение. Для российского случая не
наблюдался лишь вариант копирования, характерный для других бывших республик
СССР, в особенности стран Балтии или Молдавии. Здесь желание как можно скорее стать
европейскими странами в сочетании с серьезной международной финансовой поддержкой
часто приводило к прямому копированию иностранных форм.
В нашей предыдущей работе169 на основе сравнительного анализа распространения
института омбудсмана в странах со стабильным демократическим режимом и
поставторитарных странах были предложены три варианта модели института омбудсмана,
которые мы можем наблюдать в поставторитарных странах. Для первого из них, варианта
А, который наблюдается в странах с полицентричным характером политического режима,
где существует консенсус политической элиты по поводу «европейского пути» этих стран,
и где достаточно сильны демократические традиции (например, Испания, страны
Восточной Европы) характерно назначение на пост Омбудсмана независимых юристов из
академического сообщества. Для другого варианта – В, который наблюдается в странах с
моноцентрическим характером политического режима, со слабыми демократическими
традициями (например, Узбекистан, Азербайджан) характерно назначение на это пост
ученого-естественника, часто - женщины с оптом работы в неправительственном секторе,
либо сотрудника администрации. Для промежуточного варианта – Б – характерно

168
Подробнее о развитии института Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ см. статью
А.Л.Нездюрова в настоящем сборнике
169
Сунгуров, 2005.
назначение депутата парламента, лидера одной из демократических партий, либо
председателя профильной комиссии.
Российская Федерация по этому критерию попадает именно в вариант Б – все три
российские омбудсмана были до этого российскими парламентариями. Для субъектов
Российской Федерации мы имеем для анализа существенно большее число случаев – 46
случаев избрания новых Уполномоченных по правам человека, поэтому мы можем
проанализировать, и динамику качественного состава региональных омбудсманов.
Анализ предыдущих мест деятельности региональных омбудсманов позволил
разбить их на четыре основные группы, первая из которых состоит из депутатов и
сотрудников региональных ассамблей, вторая – из сотрудников исполнительной власти,
включая вице-губернаторов, третья – из представителей силовых структур - прокуратуры,
МВД и налоговой полиции, в четвертую вошли остальные, включая адвокатов.
преподавателей вузов и лидера регионального отделения партии «Яблоко».
В таблице представлены результаты для всех четырех групп по годам. Появление
новых институтов в регионах было неравномерным – после пятилетней «раскачки» (1-2 в
год) в 2001 г. этот институт появился сразу в 9 новых регионах170.

Источник 1996-2000 (7) 2001 (9) 2002-2003 (11) 2004-2005 2006-2007 (8)
рекрутизации (11)
омбудмана N % N % N % N % N %
Депутаты и 3 43 5 56 5 45 5 45 3 37
сотрудники
региональной
ассамблеи
Сотрудники 2 29 2 22 4 36 2 19 2 25
исполнительной
власти
Сотрудники 1 14 - - 2 19 3 27 2 25
Прокуратуры,
МВД и др
Иные 1 14 2 22 - - 1 9 1 13

Из представленных в таблице данных видно, что на протяжении 12-ти летнего


периода соотношение между основными группами практически не меняется.
Региональные ассамблеи остаются основными поставщиками новых омбудсманов,
примерно 20-30 процентов поставляют органы исполнительной власти. Академическое же
сообщество очень слабо участвует в «рекрутизации» омбудсманов. Первый и пока
единственный случай, когда доктор юридических наук, профессор университета стала
омбудсманом произошел весной 2006 года в Республике Дагестан. Отметим также
некоторую тенденцию увеличения вклада в формирование нового института со стороны

170
Причины такой динамики кратко анализируются в работе Т.Л.Барандовой в настоящем сборнике
представителей силовых структур (эта группа для национального уровня практически
отсутствует).
Из этих данным можно сделать вывод, что характер институционализации прав
человека в России на примере развития института омбудсмана демонстрирует отсутствие
какой-либо ощутимой динамики – страна и ее регионы как бы «замерли» на определенной
фазе этой институционализации, нет ни дальнейшего углубления и укоренения этих
институтов, ни четкого «отката назад», их серьезного отрицания.

4. Российские аналоги европейских Национальных институтов продвижения и


защиты прав человека.
Наряду с институтом омбудсмана в России получил определенное развитие опыт и
иных национальных правозащитных институтов, не связанных непосредственно с
легислатурами. Первой такой структурой стала Комиссия по правам человека, возникшая
при Президенте РФ в осенью 2003 года в кризисный период отношений между
Президентом РФ и Верховным Советом РФ, председателем этой комиссии стал
правозащитник и политик С.А.Ковалев. Он продолжал занимать эту позицию и после
избрания его Уполномоченным по правам человека в РФ, а небольшой аппарат комиссии
стал организационной опорой для подготовки Аппарата УПЧ в РФ. Позже, в связи с
резким неприятием С.А.Ковалевым политики российского руководства в Чечне он заявил
о своем уходе с поста председателя комиссии, и полгода она практически отсутствовала.
Однако уже в мае 2006 года Комиссия по правам человека продолжила свою
работу уже в новом составе, на этот раз – под председательством известного правоведа-
международника, д.ю.н., профессора В.А.Карташкина. Одновременно, Указом Президента
РФ органам государственной власти рекомендовалось образовывать комиссии по правам
человека в субъектах РФ. Такие комиссии были созданы концу 1996 года примерно в
половине субъектов РФ. Часть из них стала эффективными «переговорными
площадками», в рамках которых представители гражданского общества и ученые могли
обсуждать с представителями власти актуальные проблемы, а некоторые – и «стартовой
площадкой» для подготовки создания института Уполномоченного по правам человека в
субъектах РФ171. Другие комиссии, например, в Республике Северная Осетия-Алания и в
Иркутской области, сумев получить небольшой аппарат, сами работали как офис
регионального омбудсмана. Однако в большинстве случаев такие комиссии собирались

171
Так, председатель комиссии по правам человека в Саратовской области А.С.Ландо стал первым
Уполномоченными по правам человека в Саратовской области, а занимавший аналогичный пост в
Калмыкии В.А.Сависько – первым калмыцким омбудсманом.
редко, а работа с жалобами, которой комиссии тоже занимались, была малоэффективной
из-за отсутствия квалифицированного аппарата172.
Одним из интересных результатов деятельности Комиссии по правам человека под
руководством В.А.Карташкина стала разработка проекта Федеральной концепции
173
обеспечения и защиты прав и свобод человека , который. к сожалению, так и остался
проектом.
Вскоре после избрания нового Президента РФ сменился и председатель Комиссии
по правам человека – теперь ею стала известный политик Э.А.Памфилова, а осенью 2004
года Указом Президента РФ вместо Комиссии был создан Совет при Президенте РФ по
содействию развития институтов гражданского общества и правам человека, также под
председательством Э.А.Памфиловой. Состав Совета обновился, по сравнению с составом
Комиссии, более чем наполовину, из его функций была исключена работа с жалобами
(так как институт Уполномоченного по правам человека в РФ уже встал на ноги), и
основной функцией стало содействие Президенту РФ в осуществлении его функций
«гаранта соблюдения прав человека в РФ» 174. В некоторых субъектах РФ – например, в
Республике Карелия, в Краснодарском крае и в Ульяновской области, также были созданы
советы с аналогичными названиями и функциями.
В новых условиях усиления вертикали власти и Государственной Думы, которая
перестала быть «местом политических дискуссий», а стала лишь формой механического
одобрения иногда очень сырых законопроектов, подготовленных Администрацией
Президента и правительства, Совет при Президенте стал одной из немногих площадок, где
представители гражданского общества могут донести до Президента свои проблемы и
тревоги. Он стал также и местом подготовки поправок к некоторым наиболее одиозным
законам, в частности, новому закону «Об общественных организациях». Как сказал на
одном из заседаний совета его член, профессор А.А.Аузан «Мы здесь пытаемся хотя бы
отчасти подменить Государственную Думу и в плане представления интересов, и в плане
нормотворческих инициатив, направленных на защиту прав человека». Именно Совет при

172
Участие власти в защите прав человека: Комиссии и Уполномоченные./Под ред. А.Ю.Сунгурова - СПб:
Норма, 2001. - 232 с., Эл. версия: http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=74; Комиссии и
Уполномоченные по правам человека: опыт российских регионов. / Под ред. А.Ю.Сунгурова. – СПб: Норма,
2002. – 288 с., Эл. версия: http://www.strategy-spb.ru/index.php?do=biblio&doc=71
173
Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека (проект)./ Комиссия по правам
человека при президенте Российской Федерации. - М.: Издательство НОРМА, 2000. - 96 с.
174
Работа Совета достаточно подробно отражена его сайте: www.sovetpamfilova.ru. Интересно отметить, что
четверо членов Совета являются активными членами Российской ассоциации политической науки:
В.В.Смирнов и С.А.Марков – члены Правления РАПН, а С.Г.Айвазова и автор этих строк – членами
Научного совета РАПН.
Президенте стал в апреле 2007 местом, где российские правозащитники смогли выразить
свою крайнюю озабоченность силовыми методами разгона «маршей несогласных».
Из этого краткого обзора ясно, что и для этого типа связанных с государством
правозащитных структур мы наблюдаем незавершенный и как бы «пробуксовывающий»
процесс институционализации прав человека, отражающий вхождение этой концепции в
политическую риторику правящей элиты, а также закрепление в уже складывающейся
российской практике определенных правозащитных институтов, которые пока не стали,
однако, эффективными механизмами совершенствования государственных структур в
направлении защиты прав человека.

Глушкова С.И.
Права человека в контексте инноваций
в российском политическом процессе

1. Глобализация и инновации в современной России. Трансформация


российского политического процесса сопровождается не только модернизацией
имеющихся институтов и практик, но и вестернизацией западного опыта без учета
национально-культурной специфики. Во многом для России, как и ряда других стран, это
связано с процессами глобализации, которые способствуют быстрому росту
транснациональных отношений, связей и институтов, а также неизбежно ведут к
формированию новой парадигмы глобальных отношений.
Глобализация на рубеже XX–XXI вв. как в России, так и в мире в целом,
отличается параллельным развитием как глобалистских, так и антиглобалистских
тенденций, о чем свидетельствуют такие тенденции, как:1) с одной стороны, признание
глобальной ценности и универсального характера основных прав и свобод человека и
гражданина, и с другой стороны, готовность политических деятелей в любой момент
ограничить эти права и свободы; 2) с одной стороны, глобальное повышение уровня
жизни обеспеченной части граждан, и с другой стороны, появление целой «армии»
маргиналов как следствие перманентного кризисного, переходного состояния страны (что
особенно характерно для России).
В условиях модернизации всех сфер российских практик важным является научное
обоснование, прогнозирование необходимости и возможности в каждом конкретном
случае либо имитации, либо адаптации, либо копирования того или иного института или
практики. При этом необходимо учитывать следующие факторы: 1) будет ли данный
институт адекватно воспринят в российском обществе или государстве; 2) возможна ли
адаптация данного института в условиях управляемой демократии; 3) каково влияние
данного института на политическое и правовое сознание, культуру российских граждан, а
также их политическое правовое поведение; 4) своевременной ли является имитация этого
института; др.
Важным вопросом в этом плане является приоритет, отдаваемый той или иной
модели, варианту западного/восточного института или практики. В настоящее время
можно отметить определенный дисбаланс в переносе инноваций на политическое и
правовое пространство России, который проявляется в большей степени имитационном, а
не адаптационном характере российской трансформации. Это во многом обусловлено,
тем, что российское общество развивается по сценарию «всепроникающей
глобализации» (американские ученые рассматривают наряду с этим еще три возможных
сценария глобального будущего в мире в 2000–2015 гг.: губительная глобализация,
региональная конкуренция, постполярный мир)175, и по двум противоборствующим
моделям: «глобализация без вестернизации» и «глобальная гомогенизация»176.
Наиболее рациональной для России является модель «глобализации без
вестернизации», предполагающая развитие процесса взаимовлияния западной и
российской культуры, движение к диалогу и взаимообогащению культур. На рубеже XX–
XXI вв. подобные процессы проявляются, например, в значительном обогащении языка
политической и правовой культуры российского общества лексикой западной
политологии и юриспруденции в сочетании с постсоветской терминологией. В научной
сфере формируются новые направления: философия и политология прав человека, логика
прав человека, новое развитие получили сравнительная политология и сравнительное
правоведение. Также появляются новые категории и направления исследования: «право на
права», «международное право прав человека», «правозащитное регулирование»,
«глобализация прав человека», «толерантность», « культура мира», «культура прав
человека», др. Однако на практике распространены совершенно иные тенденции-
тенденции поляризации, «языкового дуализма» политической и правовой культуры
политической элиты и народа, «языкового многоголосья» различных социальных слоев.
2. Права человека в политической и правовой культуре России. Политическая
и правовая культура современной России с точки зрения прав человека характеризуется:
1) усвоением либеральной системы ценностей; 2) неизменным сочетанием либеральных
пристрастий, симпатий и идеологического преклонения перед имперской, советской,
175
См.: Глобальные тенденции развития человечества до 2015 года / пер. с англ. М.
Леоновича / под ред. К. Жвакина. Екатеринбург, 2002. С.114–118.
176
Так, У. Ганнерс отмечает следующие четыре основных модели развития глобализации:
«глобализация без вестернизации», «глобальная гомогенизация», «периферийная коррупция»,
«сутурация-насыщение». См.: Василенко И.А. Политическая глобалистика. М., 2000. С. 316.
российской властью; 3) бескомпромиссным столкновением (по аналогии  как в начале
ХХ века, так и в начале ХХI века) демократического и либерального импульсов; 4)
готовностью граждан, обусловленной социально-экономической нестабильностью,
отказаться от ряда демократических свобод ради достойного уровня жизни, которая
сочетается с готовностью власти отмежеваться от недавних, а потому неустойчивых
инновационных демократических завоеваний ради обеспечения государственной и
общественной безопасности, правопорядка. В настоящее время развитие политических
событий зависит от того, способны ли демократические институты пережить кризис или
нет. Ведущую роль в придании этим институтам устойчивости должны сыграть
гражданские инициативы и гражданский контроль деятельности государственных, в
первую очередь силовых структур. Среди гражданских инициатив необходимо отметить
два приоритетных направления: 1) формирование новых общественных правозащитных
организаций как базовых институтов гражданского общества; 2) правовая и общественная
поддержка граждан, стремящихся защитить свои права и свободы, в частности право на
судебную защиту, право в соответствии с международными договорами Российской
Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека,
если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
В развитии прав человека в политической и правовой системах того или иного
государства условно можно выделить три этапа: 1) декларативный; 2) идеологемный; 3)
реальный. В отношении данной типологии развитие прав человека в современном
российском обществе находится на втором этапе, то есть права человека являются лишь
одним из элементов идеологии, политики государства, но не индикатором политической
и правовой жизни. Права человека пока не стали реальностью в политической и правовой
жизни для каждого человека, когда степень их соблюдения и защиты адекватна степени
стабильности политического режима, политической и правовой систем. Причиной этого
является сохранение в качестве доминирующей тенденции во взаимоотношениях
государства и общества – обусловленности развития права по преимуществу
политическими процессами, а подчас и личными предпочтениями политической элиты.
3. «Дефицит демократии» и прав человека в ходе инновационного
реформирования российского общества. Реформирование российского общества и все
инновации в российском политическом процессе, начиная с перестройки и до настоящего
времени, сопровождались «дефицитом демократии» (К.Дж. Маккензи) и дефицитом
прав человека. При этом данный дефицит с каждым реформированием чувствовался все
острее и ощутимее. Это связано с тем, что в современной России все более явным
становится «разрыв между установками на необходимость демократии с одной стороны, а
с другой-невозможностью обнаружить ее в полном объеме в реальной
действительности»177.
Разочарования в демократических перспективах России чаще всего были вызваны
экспериментальной и стратегически не всегда системной или отработанной
экономической политикой государства: денежная реформа 1991 г., экономический кризис
1998 г.(дефолт), вызвавший паралич банковской системы, др. Неуверенность в
завтрашнем дне, социальная незащищенность, необеспеченность достаточных гарантий
основного права человека-права на жизнь привела в результате всех экономических
инноваций к росту демографических проблем, в частности таких как: 1) убыль
(сокращение) населения, особенно работоспособного населения; 2) низкая рождаемость;
3) высокая смертность; 4) низкая продолжительность жизни. Так, «с 1990 г. численность
населения в Российской Федерации сократилась примерно на 5 млн. человек. По
прогнозам Минэкономразвития, при сохранении нынешних темпов миграции к 2025 году
численность россиян сократится примерно до 120 млн., а к 2050 году – до 100 млн
чел.»178.
Одним из последствий нерациональных инноваций в социально-экономической
сфере стало возрастающее социальное неравенство в современной России. При этом, как
справедливо отмечает Е.А. Лукашева, эта ситуация не является результатом противоречия
между формальным равенством и свободой. Социальное неравенство-результат выхода за
пределы правового поля, где свобода становится произволом, а формальное равенство-
принципом, который легко обойти, создавая благоприятные условия для «более
равных»179.
Импульс инновациям в области прав человека в российском политическом
процессе был дан первоначально в 1991г. (в связи с началом судебной реформы,
принятием Декларации прав и свобод человека и гражданина РСФСР 1991 г.), затем в
1993 г. (в связи с принятием Конституции РФ, в которой впервые в российском
конституционализме правам человека посвящена отдельная – вторая глава), а далее –
соответственно в 1996 г. и в 1998 г. (в связи с вступлением России в Совет Европы в 1996
г. и присоединением России в 1998 г. к Европейской конвенции о защите прав человека и
основных свобод). Все это способствовало включению в политический процесс все
большего количества акторов-субъектов социально-политического действия.

177
См.: Горшков М.К., Петухов В.В. Перспективы демократии в России: угрозы реальные и
мнимые // Социологические исследования. 2004. № 8. С. 24–25.
178
Словарь текущей политики. Навигатор по Посланиям Президента РФ 2004–2005 гг. М.,
2005. С. 34.
179
Права человека: итоги века, тенденции, перспективы / Под общ. ред. Е.А. Лукашевой.
М., 2002. С. 25.
Постепенно менялся характер самого политического процесса в России – с режима
функционирования на режим развития политического процесса. В этом случае
политика государства выводилась на совершенно новый уровень для адекватного
соответствия новым социальным требованиям населения, вызовам времени. Процессы
модернизации в современной России способствовали формированию инновационных по
сути стратегий и тактик государственной власти (направленных, особенно после 1996 г.,
на создание новых институтов по соблюдению и защите прав человека), появлению новой
составляющей в политико-правовой политике в сфере защиты прав и свобод человека и
гражданина.
О появлении в российском обществе такого феномена как «сутяжничество», и в
тоже время об определенном повышении уровня политической и правовой культуры
свидетельствуют, например, такие данные: с мая 1998 г. в Европейский суд по правам
человека поступило более 20 000 жалоб на Россию (что вывело нашу страну на первое
место по числу жалоб в ЕСПЧ), однако многие из них были отклонены (из-за того, что
заявители не знали или не выполняли установленные критерии приемлемости жалобы).
Незнание порядка подачи жалоб, в частности, и незнание своих прав, в целом,
зачастую остается самым слабым звеном в механизме защиты прав человека, а также
причиной сохранения правового нигилизма в России. Не достаточно высокий уровень
правовой и политической культуры значительной доли россиян способствует сохранению
позиций ряда политических деятелей, являющихся манипуляторами политического
процесса-популистов, радикалов, экстремистов.
Наряду с массовым обыденным развит ведомственный правовой нигилизм, среди
причин которого: безнаказанность, проявляющаяся в «неуважении управленческих
органов к судебным решениям и надзорным актам прокуратуры»; «расхождение
общегосударственных интересов и потребностей с ведомственными и местническими» 180.
Массовой обыденный и ведомственный правовой нигилизм могут свести на нет или
снизить эффект инноваций в политической и правовой системах, что часто происходит в
современном российском обществе. В связи с этим В.Н. Синюков справедливо замечает,
что «главным противоречием существующего правопорядка является то, что мы в целом
грамотно пишем законы и законодательствуем вполне по-европейски, но думаем и
поступаем как-то иначе. Правовыми категориями у нас не размышляют, в лучшем случае
– «примеряют» законы, в худшем – прикрывают ими властно- политическую
деятельность» 181.

180
Потякин А.А. Правовой нигилизм как вариант современного российского правосознания
С. 357.
Все это позволяет западным политологам (в частности, транзитологам) в поисках
четкого обозначения российской модели демократии именовать ее либо «делегированной
демократией», либо «опекаемой демократией», либо «ограниченной демократией»,
либо «стойкой, но не утвердившейся демократией» 182.
Это свидетельствует о сохраняющемся сильном, доминирующем политическом
(административном, бюрократическом) капитале российского общества и о пока еще
слабом его правовом капитале, что связано с отсутствием демократических правовых
традиций.
Нестабильное положение в сфере прав человека во многом обусловлено тем, что
многие инновации в политическом процессе (реформы, введение новых институтов и
практик) внедрялись как выборочное включение или имитация западно-европейских
практик, при этом заимствовалась более форма, нежели содержание и условия
эффективного функционирования того или иного института.
Наглядно положение дел в области прав человека демонстрируют
Уполномоченные по правам человека, функционирующие в 33 субъектах РФ183,
российский Уполномоченный В.П. Лукин. В частности, он отмечал в докладе нарушения
прав человека в современной России в следующих сферах: 1) массовые нарушения прав
человека при реализации федерального закона № 122-ФЗ; 2) отсутствие возможности у
большинства населения воспользоваться услугами платного здравоохранения ввиду его
дороговизны, получить квалифицированную медицинскую помощь в системе
государственного здравоохранения; 3) нарушения прав наиболее уязвимой категории
граждан – лиц, страдающих психическими расстройствами; в частности, нарушения их
прав «на наивысший достижимый уровень психического здоровья и на получение
адекватной психиатрической помощи»; 4) нарушение прав человека сотрудниками
правоохранительных органов: рукоприкладство; 5) нарушение права на безопасность
журналистов, давление региональной власти на местную прессу; 6) нарушение прав
иностранных граждан, беженцев, вынужденных переселенцев (например, нарушение прав
турок-месхетинцев в Краснодарском крае); др.184.
Остаются до сих пор неразрешенными важнейшие проблемы российского
общества в области прав человека: 1) Россия не ратифицировала протокол № 6 к
Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод; а также не исключила
181
Синюков В.Н. Россия в XXI веке: пути правового развития // Журнал российского права.
2000. № 11. С. 11.
182
Политология (проблемы теории) / Отв. редактор В.А. Гуторов. СПб., 2000. С. 343.
183
К маю 2007 г. Уполномомченные по правам человека были избраны уже в 37 субъектах РФ (прим. отв.
ред.).
184
Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год. М.,
2006. С. 10–34.
в Уголовном кодексе смертную казнь из числа видов наказания. Все это при каждом
громком уголовном процессе возрождает дискуссии о возможности сохранения смертной
казни, что несомненно, ставит под сомнение в общественном сознании ценность
человеческой жизни; 2) Россия не ратифицировала Европейскую социальную хартию, в
которой закреплены социальные и экономические права граждан стран-членов Совета
Европы, а также контрольные механизмы защиты этих прав Советом Европы.
В российской политической науке в настоящее время формируется новое
направление – политология прав человека, которое призвано проанализировать
различные исторические и национальные концепции прав человека в политике. Известно,
что права человека неоднократно становились предметом спекуляции, особенно в
периоды тоталитарных, посттоталитарных и квазидемократических режимов. Права
отдельной расы, нации, национальности, касты, социальной и профессиональной группы в
истории человечества достаточно часто становились лжеоснованием для проведения
государственной политики по преследованию инакомыслящих, истреблению и
уничтожению неверных, диссидентов и др. Для современной России, на территории
которой проживают свыше 160 национальностей, особенно важным является в связи с
этим создание условий для предотвращения национальной вражды, появления теорий о
превосходстве той или иной национальности, языка, крови, титульного народа или
титульной религии.
В политологии прав человека развито патерналистское обоснование правового
нигилизма русского/российского народа, что имеет глубокие исторические корни и во
многом оправдано. Это позволяет говорить о патерналистской концепции прав человека
(существовавшей в советское и постсоветское время), которая применяется и
используется как с позиций позитива (для обеспечения тех или иных особенностей
политического сознания или поведения россиян), так и негатива (для оправдания якобы
неготовности россиян к демократическим преобразованиям, правовым реформам и т.д.).
В то же время в политологии прав человека можно говорить о модернистской
концепции прав человека, которая начала свое развитие в последней четверти ХХ в. и
предполагала разрушение мифов и жестких стереотипов советского времени.
Модернистская концепция включала в себя достаточно широкое понимание прав и свобод
человека, снятие всевозможных запретов и табу, необузданную свободу. Это вело к
размытости понятий прав человека, их гарантий и защиты, а также к размыванию
ценностей нравственной и традиционной культуры.
Гуманистическая концепция прав человека, развивающаяся в политологии прав
человека в этот же период, настраивала своих сторонников рассматривать права человека
в качестве идеала, основной ценности в истории человечества. Ее исторические корни,
имеющие свое начало в эпохе гуманизма, стали фундаментальным основанием
стабильности данной концепции. Право на индивидуальность (отстаиваемое еще в начале
ХХ в. русским правоведом И.А. Покровским), право на достойное существование
(обоснованное в конце XIX в. – начале ХХ в. русскими правоведами П.И. Новгородцевым
и И.А. Покровским) – эти и многие другие права, часто не закрепленные в национальном
законодательстве и международных стандартах, имеют основополагающую ценность для
реализации основных прав человека (гражданские, политические, экономические,
социальные, культурные).
Адаптационная (или умеренная) концепция прав человека, формирующаяся в
политологии прав человека последней четверти ХХ в. – начале ХХI в., основывается на
необходимости создания определенных условий для адекватного восприятия прав
человека в российском обществе, формирования определенной правовой и политической
культуры, создания условий для «принятия» прав человека в России в их
западноевропейском варианте. Имитация, копирование многих западных институтов прав
человека на российскую почву произошли намного ранее, нежели изменилось и было
готово для их адекватного понимания само сознание россиян.
Если использовать периодизацию социально-политического процесса в СССР и
России, то можно отметить следующее: для современного периода – периода
стабилизации и реформирования постреволюционного политического режима (с января
2000 г. по настоящее время)185 – характерно развитие гуманистической и адаптационной
концепций прав человека.
Адаптационная концепция еще долгое время будет основной составляющей теории
прав человека, а также правовой политики российского государства в условиях
преодоления серьезных последствий социально-экономической (экономический кризис и
«обвал»), социотехнической (рост аварийности, падение уровня инвестиций), социальной
(падение уровня жизни, рост бедности, социального неравенства, детской беспризорности,
безработицы), социально-демографической (снижение рождаемости, рост смертности)
катастроф186.
Достаточно слабым в такой ситуации является влияние институтов гражданского
общества на государственную политику, в частности, ее контроль со стороны
гражданского общества с целью предотвращения приоритета или монополизации
частных, партийных или национальных интересов в политике государства. Для усиления
позиций гражданского общества необходимо формирование устойчивых и стабильных
185
См.: Смолин О.Н. Политический процесс в современной России. М., 2004. С. 18.
186
См.: Там же. С. 51, 54, 55,60.
общественных и профессиональных групп, организаций, способных защитить свои права
и интересы. Пока в российском настоящем можно наблюдать усиление роли
военизированных и партообразных (пропартийных) объединений и групп, которые имеют
мощную финансовую и лоббистскую поддержку, и в то же время ослабление позиций
правозащитных организаций в условиях свертывания или ограничения деятельности
многих зарубежных благотворительных фондов.
Для формирования в России сильной демократии необходим целый ряд условий,
среди которых прежде всего нужно отметить следующие: 1) четкая кристаллизация
интересов общественных и профессиональных групп и организаций; 2) формирование
культуры прав человека и культуры толерантности; 3) усиление контроля
институтов гражданского общества над государством; 4) вовлечение граждан в
публичную политику, политический процесс; 5) приоритет в государственной
политике таких ценностей, как права человека на жизнь, безопасность и достойное
существование.

М.Ю.Мизулин
Политология права: исходные основания и принципы

1.Теоретический фундамент политической науки в последнее время значительно


пополнился за счет концептуализации таких дисциплин как теория политики,
политический институционализм, сравнительная политология, политическая этика и
философия, политическая социология. Напрашивается аналогия - современная
политология в России значительно расширяет свой предметный плацдарм так, как в свое
время этот процесс происходил с социологией. В социологии, на определенном этапе ее
развития, появлялись наряду с теориями макроуровня социологические концепты труда,
образования, бюрократизма, преступности, права, государства, религии. То же самое
сейчас происходит и в современной политологии. Появляются такие направления как
политология образования, государства, регионализации, социализации, демократического
транзита и многое другое. Несомненно, что значимую роль в этом тренде развития
современной политологии занимает и политология права.
2. Речь идет о том, что право и закон не могут быть и не являются в современной
общественно-политической практике и теоретико-концептуальных способах ее
интерпретации исключительным достоянием юристов и такой дисциплины как
юриспруденция. Состояние реального плюрализма правовых мнений в юридической среде
следует признавать не как ложную юриспруденцию и не как не эффективную
правоприменительную и судебную практику, а как реальный процесс становления и
развития юридического и правового плюрализма, политико-правового способа мышления
и деятельности187. Реальный выбор и юридическое разночтение, существующее в практике
правоприменителей, не следует принимать и считать профессиональной трагедией.
Следует исходить из обратного – правовой плюрализм предполагает над - юридическое, а,
следовательно, политико-правовое мышление и действие, становление, легализацию,
легитимизацию и институционализацию политико-правовых институтов, акторов, техник
и технологий их деятельности. Современное право и современная юриспруденция не
должны восприниматься исключительно догматически. В известном смысле слова они не
должны быть исключительно формализованными и предельно логичными текстовыми
конструкциями. Их роль в современном мире иная. Право и его формализованные
концепты, такие как закон, регламент, договор, кодекс, текст, постановление, решение,
указ и многое другое, должны быть умозрительными конструкциями как организованной
защиты, так и инструментами общественных изменений (модернизации, развития,
трансформации).
3.Общественные изменения, происходящие с нами, новы, радикальны и
несопоставимы ни с чем ранее известным, только на первый взгляд. Все это было в
истории человечества и было не раз. Масштаб, содержание и предметно-интеллектуальное
содержание происходящих изменений - другое, а переменчивость как состояние - старое.
Россия завершила одну из стадий общежития как совместного жития и единомыслия, по-
гречески называемого киновией или по-латыни - коммунизмом, и приступила к решению
новой задачи – становлению нового типа общежительства. Средствами этого большого
дела избраны рынок и правовое, демократическое, социальное и федеративное
государство. Однако, новизна ситуации в своей глубинной сути, ничем новым не
отличается. «Общежительство знаменует всегда духовный подъем: таковым было начало
христианства. Начало Киевской Руси также было ознаменовано введением общежития,
центр которого возникает в Киево-Печерской Лавре вскоре после крещения Руси; и
начало Руси Московской, опять-таки приобщившейся к новому духовному созерцанию,
отмечено введением в центре Руси Московской общежития, по совету и с благословения
умирающей Византии».188 Новизна может состоять только в том, чтобы точно определить

187
См.: Мизулин М.Ю. Понятие и общие принципы мониторинга как способа контроля за
исполнением закона. Мизулин М.Ю. Социология и когнитивное моделирование реформы уголовного
правосудия. //Уроки реформы уголовного правосудия в России (по материалам работы
Межведомственной рабочей группы по мониторингу УПК РФ и в связи с пятилетием со дня его
принятия и введения в действие). М.:Юрист,2006.С.46-68;266-320.

188
Флоренский П.А. Сочинения: В 4 т. М.: Мысль, 1996. Т.2.С.366-367.
появляющиеся и исчезающие общественные изменения, а также ту или иную точку роста
или падения.
4. Новое появляется и является несправедливо. Возникает состояние полного или
абсолютного реализма, где справедливость отходит на второй план, а с нею уходят и
институты ее обеспечения. Бывшая справедливость как справедливость старого уклада
жизни может стать справедливостью настоящего в будущем-настоящем, когда шторм
перемен затихнет, и жизнь опять примет свои устойчивые состояния и формы. В этих
условиях традиционные парадигмы права как-то: «право есть справедливость», «право
есть идея свободы», «право есть условие формального равенства», «права человека есть
первейшая ценность современной демократии и цивилизации», «право как совокупность
норм и правил поведения», «юридическое, институциональное и законодательное право
как присутствие права в реальности», деление права на традиционные отрасли - не только
не «схватывают» всего содержания общественных изменений, но и становятся фактором
свертывания социальной динамики. Не случайно, а вполне закономерно, что на этом фоне
возникают многочисленные дискуссии189, критически рассматривающие новые попытки
выстроить баланс собственности, справедливости и свободы в контексте таких
институтов, как право и государство.
5. Получается, что базовая идея права как юридического условия и процедуры
достижения справедливости, свободы и порядка не в полной мере вписывается в
происходящие изменения. Ситуация баланса порядка, свободы и справедливости - это
ситуация скорее политическая и там, в сфере политики надо искать ее присутствие и
промысливать новые условия взаимности и расхождения этих важнейших
социокультурных феноменов. Поэтому, есть предположение, что право реализации
общественных изменений находится в предметной плоскости политики, а не только и не
столько в сфере юриспруденции.
6. При такой постановке вопроса мы исходим из того, что природа политики, одно из
ее предназначений – это изменение190. Политика - это такой процесс и такая деятельность,
которые ситуацию «до» делают ситуацией «после». И, если переход из ситуации «до» в
ситуацию «после» встречает на своем пути нечто правовое и даже юридическое, то оно,
это правовое и это юридическое, становятся предметом политической деятельности и
политологии как мышления, помышления, знания и интерпретаций о таком процессе и
состоянии.

189
Матюхин А.А. Право, государство и закон в ситуации общественных изменений// Судебная реформа и
становление правового государства в Российской Федерации. М.: РАГС, 2003. С.83-102.
190
Подробнее: Мизулин М.Ю. Власть и политика// Власть. Политика. Технологии. М.: ДиАР, 2002. С.8-53.
7. В конечном счете, обозначенная проблематика научных дискуссий есть
проблематика современного прочтения и разграничения предметных полей
юриспруденции и политологии. Проблематика крайне важная, поскольку в старой
конструкции монопольного владения политическим полем юристами оставаться нельзя и
даже просто опасно, но недооценивать недопонимание и просто непонимание о-правления
и юридизации политики, появления нового права в политике, в сфере политологии также
недопустимо.
8. Если же ничего не предпринимать, то следствием этого «неведения» следует
признать возникновение массовых непонятностей, в которые играют люди. Этот сюжет
мы детально прописали и представили в итоговом отчете исследования по вопросам
реформирования государственной службы191. Воспроизведем итоговый вывод. «Право в
современных условиях как общественная ценность и механизм решения личных проблем
и вопросов является для российских граждан и государственных служащих достаточно
осознанным приоритетом. Императив равенства перед законом и ожидание правового
порядка по мнению опрошенных респондентов являются ключевыми факторами и
условиями реформирования российского общества. В ответ на это реальное человеческое
и публичное состояние граждане и государственные служащие получают усиление
административного произвола, ощущение правовой незащищенности. В этих условиях
судебная реформа дает сбой. Проблемным становится институт разделения властей как
институт, гарантирующий самостоятельность и независимость судебной власти. Ситуация
в этом направлении меняется не потому, что граждане могут и желают жить не по праву и
не по закону, а потому, что совокупное качество законодательства не согласовано с
фактической «правовой матрицей» народонаселения, с его реальным правосознанием.
Россиянин вошел в ситуацию осознания значимости и действенности права, а ему
предлагают нормы и институты, работающие в значительной мере в холостую. В
ситуациях реальных конфликтов, реальных нарушений его прав и свобод гражданин
остается один на один с собой, а, следовательно, не защищенным. Право как способ
организованной защиты (С.А.Муромцев) в России еще не появилось как
институциональное явление. Радикальные регламентные и политические перестановки
участников законодательного процесса, как - то возрастание удельного веса президента и

191
Отчет «О научно-исследовательской работе по теме: « Государственная служба и гражданское
общество в России в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ.
Социальный мониторинг проведения административной реформы ». Научный руководитель ВТК
Б – 17 –04 В.С.Комаровский. М.: РАГС, 2004.
администрации президента, ситуацию не только не изменили в лучшую сторону, а по
некоторым параметрам ухудшили по сравнению с 2003 годом. Но даже такое изменение
вектора судебной реформы и государственной правооформительской деятельности не
приостановило, а, наоборот, усилило потребность в праве и правовых действиях как
граждан России, так и служащих государственного аппарата. Развитие и прогнозирование
ситуации диктует необходимость организации и осуществления мониторинга как общей
политико-правовой ситуации в России, так и ее отдельных направлений, как-то судебно-
правовая реформа или реформа государственной службы».192
9. С нашей точки зрения, административные и инструктивные мероприятия могут
лишь на время скорректировать ситуацию. Но ситуация все равно останется, поскольку
она неизбежно включена в общий процесс общественных изменений, в который в силу
своего присутствия включены сами правоприменители, государственные служащие и все
участники уголовного и гражданского судопроизводства. Возникает состояние «пятой
власти» как состояние выработки народного, коллективного опыта работы населения и
работы с населением, а также работы самих правоохранительных органов народно-
профессиональными методами в ситуации новых кодексов и ситуации
непрекращающихся общественных изменений. В своей совокупности весь этот политико-
правовой массив есть ничто иное как поле политики и политологии, отчасти социологии,
поле очень близкое и сопряженное с юриспруденцией, но уже не являющееся
юридическим, поскольку находится в плоскости недостигаемости ее традиционных
инструментов – гипотез, диспозиций, санкций, норм, процедур, инструкций, законов,
постановлений, указав и аналогичных юридико-правовых институций.
10. Происходит это потому, что практика общественных изменений осуществляется
совокупными и индивидуальными усилиями многих индивидов и различных корпораций,
конгломератов, групп и институтов. Происходит глобальное изменение права как
культурной ценности. Право становится не вспомогательным и дополнительным
условием бытия, а первичной ценностью. Но первичным право как ценность становится
не столько в юридическом смысле слова и не только в юридическом состоянии. В
качестве ценностного явления право становится как не юридическое явление. Право
становится значимым само по себе как право и способ осуществления общественных
изменений.
11. Справедливое, организационное, охранительное, защитительное, свободное,
историческое, традиционное, человечное и гуманное право статично в контексте
жизнеутверждения изменений. Оно важно как право известное, ранее проработанное и

192
Там же
детально разработанное. Значимость и ценность классической юриспруденции доказывать
и ниспровергать не следует. Но, для нового миропорядка, в том числе и для
становящегося общественного российского порядка, нужно понимание и политического
права как права общественных изменений, как права динамического, где постоянно
присутствует ситуация выбора и плюралистичности мышления, принятия решений и
деятельности. Это совсем другое право, оно носит не юридическую природу и построено
на других основаниях.193
12. Нормативизм, если это нормативизм, неюридического права (политического права)
не в том, чтобы определить процедуру или порядок применения санкций, а в том, чтобы
не допустить в новое - старое, в общественные изменения, творчество и динамизм
импульсов торможения и разрушения вновь созданного общественного продукта. В этом
смысле политические право - это то, что таковым является без юридизации его состояния
как такового. Это право уже возникло. Оно возникло и есть как право присутствия. Как
право жить во время и во времени перемен. Его возникновение «до боли» напоминает
возникновение права собственности как святости и неприкосновенности. «Как известно,
первоначальное право на собственность было понятием и установлением число
религиозным, но отнюдь не внешне-юридическим. Оно существовало из страха Божия,
именно страха задеть культ, к которому не принадлежит чужак, - не принадлежит же и не
может принадлежать, ибо он не происходит от почитаемых в данном роде усопших, и
потому, если бы нарушил священную неприкосновенность чего бы то ни было, входящего
в организацию их культа, хотя, бы даже просто коснулся чего-либо, то за такое нечестие,
193
В истории известны такие примеры. Например, когда то или иное значимое общественное состояние
выводится из вероучительных понятий и не является фактом юридического права. Цитируем
П.Флоренского: «В том то и дело, что в сознании русского народа самодержавие не есть юридическое право,
а есть явленный самим Богом факт, - милость Божия, а не человеческая условность, так что самодержавие
Царя относится к числу понятий не правовых, а вероучительных, входит в область веры, а не выводится из
вне-религиозных посылок, имеющих в виду общественную или государственную пользу» (Флоренский
П.Около Хомякова. Сергиев Пасад.1916, с.26.//Флоренский П.А.У водоразделов мысли. М.:Правда, 1990.
С.374.). См. об этом также: Аверинцев С.С. Поэтика ранневизантийской литературы. М.: Правда, 1977.
С.117.
Комментарий: П.Флоренский ясно разграничивает юридическое и неюридическое право. Право может
быть и не юридично. Юридическое право есть один из возможных вариантов бытия права как такового. Это,
во-первых. Во-вторых, по П.Флоренскому, право как юридическое или юридическое право есть
«человеческая условность». Существуют понятия правовые и не правовые, к котором можно отнести
понятия вероучительные. Правовые понятия (как понятия юридического права) выводятся из вне-
религиозных предпосылок и эти вне религиозные предпосылки выводятся из посылок, имеющих в виду
общественную или государственную пользу.
Последнее предположение является крайне важным и потому, что правильно воспроизводит
юридический стереотип о публичности права, его общественной и государственной значимости, о том, что
право и публика всегда тем или иным образом сорганизованы, вплоть, например, до появления таких
общепризнанных феноменов как правовое государство, правовая политика, вынесение приговора именем
или от имени государства. Одновременно, сказанное означает, что возможен вариант «прочтения» права не
только как функционального и полезного, но и как права «самого по себе». Следовательно, нельзя
исключать и вариант прочтения права как политического феномена.
за осквернение табу, неминуемо потерпел бы страшные кары от самих оскорбленных
покойников. Имуществом владели не живые, но усопшие, т.е. сделавшиеся богами. …..
могилы их были престолами, а окружающая их земля – храмом».194
13. Именно сейчас, в наше время перемен, право есть страх лишения чего-то ценного,
право быть в том или ином присутствии, ситуации, форуме, институте, корпорации.
Значимыми являются не процедуры, выполненные в жанре доступности, «прозрачности»
скрупулезности и педантичности, а умения и навыки пройти через пространство и время,
увидеть никем невидимую точку роста и развития и сберечь, сохранить, охранить и
сделать событие вековечным и культурным одновременным.
14. Может это диктуется тем, что век и тысячелетие наступили новые. Может быть
чем-то другим. Но ощущение того, что достижение устойчивости, сохранение
достигнутого и недопущение в достигнутое, устойчивое социальное положение (не
путать с материальным!) есть более значимое право, чем юридическая справедливость
и казуистика.
15. Юридическое право как традиционное право и не юридическое право как
политическое могут быть со-организованы властью и политикой. Власть кодирует новое и
демонтирует бывшее. «Двойная природа кода власти, образованная дихотомиями
сильный-слабый и правовое-неправовое, покоится, следовательно, на удвоении
негативных и позитивных комбинаций альтернатив, которые конституируют власть.
Отсюда вытекает требование совместимости силы и права и одновременно понимание
того, что сила и право не являются идентичными друг другу» 195. Право становится
условием власти и политики, точкой роста политики, качеством политического и
властного действия.
16. Потенциально мир общественных изменений может стать миром справедливым и
прекрасным. Условием такого процесса является властвование по праву, право быть в
мире общественных изменений и нести возможности своих действий как возможности
всего социума. Спектр таких возможностей не всегда приобретает только исключительно
положительную окраску. Отрицательные, негативные и негативистские действия так же
находятся в этой цепочке поступков и состояний. Они могут приобретать даже тенденцию
нарушения закона, выстроенного исключительно юридическим образом. Но такое
действие, такая форма реализации возможностей может быть нарушением закона,
которое не есть нарушение по существу, а, следовательно, не может быть предметом
юридического и законодательного оформления, не может быть предметом

194
Флоренский П.А. У водоразделов мысли. М.: Правда, 1990. С.218-219.
195
Луман Никлас Власть /Пер. с нем. А.Ю.Антоновского. – М.: Праксис,2001. С.103.
юриспруденции, понимаемой в классическом смысле этого слова. Право бывает и за ее
пределами и это надо признать и попытаться глубоко осмыслить.
17. Последние лет 15 одной из тенденций в становлении российской юриспруденции
было разграничение права и закона, закона и юридических процедур, в целом
юридического и правого оснований общественной жизни как таковых 196. Эпицентром
таких правовых и юридических дискуссий являлись дискуссии, которые проходили в
контексте европейского, римского понимания права и юриспруденции в целом. Но теперь
мы понимаем, что есть и другие варианты обсуждения предложенного тематизма,
связанные с трактовкой права не только в канонах юридической мысли. Не - до -
понимать и не - до - учитывать этого не следует. Иначе не избежать либо плавных и
резких контрправовых реформ, которые неизбежны при ситуации столкновения
юриспруденции с ритмом народной жизни как результат недоговоренностей и
недопониманий, либо государствено-административных репрессий с ужасными
результатами, когда, конечно, и результаты будут, но и ужасы не прекратятся. Избежать
развития таких негативных общественных тенденций и позволяет попытка понять право в
ситуации общественных изменений как права, находящегося в сфере политики,
представляющего собой динамическое условие жизнедеятельности в условиях
общественных изменений и не подпадающего по своему состоянию в традиционный
предмет правового регулирования, наполнение и содержание которого всегда отводилось
исключительно юриспруденции.
18. Так возникла и возникает идея политологии права. Политология права – это и есть
современная доктрина о праве, политике и власти, где центральным ядром анализа
выступает право в своих проявлениях и отношениях с властью и политическими
институтами. Политология права рассматривает правовые, властные и политические
явления и состояния как плюралистичные, находящиеся в постоянном изменении и
создающие для авторов политического и юридического действия возможности выбора и
осуществления общественных изменений. Политология права в современных условиях
дает точный диагноз общего состояния правовой и не правовой нормативности в
обществе и безукоризненно ориентирует политиков и правоприменителей о приоритетах
практической деятельности в ситуациях общественных изменений.

А.С. Карцов

196
Графский В.Г. Власть законов: история идеи и современность // Политико-правовые ценности: история и
современность. М.Юрист, 2000. С.31-95.
Права человека как объект и ресурс внешней политики

На выработку внешнеполитического курса и его последующее осуществление, как


правило, влияет множество факторов. Ведущая роль здесь издавна принадлежала
обеспечению территориальной неприкосновенности (и, в целом, безопасности
государства), а также защите экономических интересов.
Последняя четверть XX века, равно как и начало нового столетия, знаменуются
поступательным увеличением удельного веса нового фактора. Гуманитарные требования,
адресуемые одними субъектами международных отношений другим субъектам, начали —
если брать в качестве масштаба т.н. «большое историческое время» — предъявляться
совсем недавно, но очень быстро стали отличительной чертой современности.
Налицо тематизация гуманитарных сюжетов сферой международных отношений.
Возникает вопрос: что именно позволило правозащитной проблематике
превратиться в регулятор межгосударственных связей; ощутимо воздействовать на
двусторонние и многосторонние контакты в политической, экономической и иных
областях?
Отчасти объяснение кроется в складывающемся на наших глазах глобальном
мировом сообществе, а также его стремительной институционализации. Ведь в
аксиологическом смысле глобализация может быть описана в качестве процесса – пусть и
нелинейного – нивелирования ценностных различий, постепенного установления более
менее однородной ценностной иерархии. Сглаживаются предопределяемые
существованием разных цивилизаций разрывов — разумеется, постепенно и не без
отступлений — в понимании высшего Блага и второстепенных благ, абсолютного Зла и
зла относительного и т.д. Естественно, что тенденции такого сближения ярче проявляются
в гуманитарном сотрудничестве. Защита прав человека, наряду с проблемами устойчивого
развития, а также экологической проблематикой, принадлежит к ключевым пунктам
гуманитарного диалога, в который так или иначе вовлечены практически все государства
и их объединения. Множится число международных (наднациональных) по своему
происхождению актов, либо непосредственно регулирующих ситуацию с правами
человека на национальном уровне, либо так или иначе влияющих на такое регулирование.
Действуют международные судебные органы, контролирующие соблюдение
государствами их обязательств в области прав человека.197
197
О влиянии глобализации на правозащитный дискурс см.: Bob, C. Globalization and the social construction
of human rights campaigns // Globalization and Human Rights. Berkeley: University of California Press. 2002. pp.
133-147; Griffin, K. Economic globalization and institutions of global governance // Development and Change,
2003. № 34 (5), pp. 789-807; Guilhot, N. The Democracy Makers: Human Rights and the Politics of the Global
Order. New York: Columbia Univ. Press. 2005; Klug, H. Transnational human rights: Exploring the persistence and
Однако фактор прав человека в контексте международных отношений и - если
взять еще более узкий ракурс – публичной дипломатии, обладает дополнительным
измерением. Это – важный компонент внешнеполитических стратегий, которыми
руководствуются государства и их группировки, действуя на мировой арене. Вопросы
соблюдения прав человека все чаще входят в повестку дня официальных переговоров, в
том числе встреч в верхах. Степенью гарантированности прав человека обуславливается
предоставление потенциальному получателю экономических (в первую очередь —
торговых) преференций и т.д. или, напротив, введение санкций, подчас довольно
болезненных.198 Тема прав человека обычно является предметом обсуждения в ходе
зарубежных визитов глав США и государств, лидирующих в Европейском Союзе. И это
касается не только претензий, предъявляемых в одностороннем порядке странам «Юга».
Полемика по гуманитарным вопросам ведется и в пределах собственно Запада.
Итак, задачей настоящей статьи является попытка общей характеристики
правозащитного дискурса как объекта внешней политики и, в том числе, как ее
ресурса.
Поскольку ценности, зародившиеся в лоне западной цивилизации, в
глобализующемся мире приобретают универсальное значение, постольку порицающие ту
или иную страну резолюции по правам человека часто оказываются оптимальным
способом консолидированного воздействия на адресата. При этом нередко в качестве
главной цели преследуется не столько (или не только) собственно смягчение
гуманитарной ситуации, сколько персональная дискредитация конкретных руководителей,
а также корректировка тех или иных аспектов внутри- или внешнеполитического курса.
То, что достижение подобных целей сегодня облегчается обращением к такого рода
механизмам воздействия побуждает к соперничеству за соответствующий ресурс
внешнеполитического влияния. Несмотря на свою принадлежность к сфере
символического, он оказывается весьма и весьма значимым. Содержание международных

globalization of human rights // Annu. Rev. Law Soc. Sci., 2005. 1, pp. 85-103.
198
По этому вопросу появился целый ряд интересных исследований, убедительно показывающих механизм
операционализации правозащитного дискурса. Из сравнительно недавних работ, посвященных этим
сюжетам см.: Cingranelli, D.L., Pasquarello, T.E. Human rights practices and the US distribution of foreign aid to
Latin American countries // American Journal of Political Science, 1985.V. 29, pp. 539-563; Poe, S.C. Human
rights and economic aid allocation under Ronald Reagan and Jimmy Carter // American Journal of Political
Science, 1992. V. 36, pp. 147-167; Okuizumi, K. Implementing the ODA charter: Prospects foe linking Japanese
economic assistance and human rights // Journal of International Law & Politics. New York University. 1995. V.
27, pp. 367-409; Schraeder, P.J., Hook, S.W., Taylor, B. Clarifying the foreign aid puzzle: A comparison of
American, Japanese, French, and Swedish aid flows // World Politics, 1997. № 50 (2), pp. 294-323; Meernik, J.,
Krueger, E.L., Poe, S.C. Testing models of U.S. foreign policy: Foreign aid during and after the Cold War //
Journal of Politics, 1998. V. 60 (1), pp. 63-85; Apodaca, C., Stohl, M. United States human rights policy and
foreign assistance // International Studies Quarterly, 1999 43 (1), pp. 185-198; Neumayer, E. Do Human Rights
Matter in Bilateral Aid Allocation? A Quantitative Analysis of 21 Donor Countries // Social Science Quarterly,
2003. №84 (3), pp. 650-666.
отношений образует непрерывная череда разномасштабных и разноплановых
столкновений, сопряженных с поисками выхода из них с наименьшими потерями. В
подавляющем большинстве случаев разрешение таких столкновений подчиняется логике
игры с нулевой суммой, т.е. к большей выгоде одной из сторон, сумевшей отстоять свои
экономические и политические приоритеты (которые могут и не оглашаться публично), а
потому к меньшей выгоде другой стороны. Вследствие чего в нынешних условиях за
статус основного носителя правозащитных ценностей, а стало быть, и их главного
оракула, ведется незримая, но напряженная борьба. Ведь, повторим, обладание им
позволяет одним субъектам международных отношений малой ценой осуществлять
контроль, политический и экономический, за другими субъектами, формально не
перестающими быть суверенными.
Даже тогда, когда государства связаны узами сотрудничества в области той или
иной глобальной и / или региональной проблемы, они не в состоянии последовать
примеру барону Мюнхгаузена (ему, как известно, удалось вытащить самого себя из
болотной трясины за волосы) и отрешиться при взаимодействии друг с другом от
преследования своих экономических / геоэкономических и политических /
геополитических интересов. Эта закономерность внешнеполитического поведения
государств проявляется и в правозащитной сфере. Статус признанного международным
сообществом (или хотя бы его вестернизованной частью) выразителя и толкователя
гуманитарных ценностей предоставляет обладающему им государству (объединению
государств) весомые конкурентные преимущества. А именно – уникальную возможность
позиционировать себя в качестве морального арбитра действий остальных акторов
международных отношений.199 И возможность эта, надо сказать, все чаще приобретает
решающее значение и тогда, когда трения в межгосударственных отношениях имеют
скорее экономическую и политическую, нежели непосредственно гуманитарную
предысторию.

199
Такая возможность прогнозировалась еще в начале глобализационной эпохи (см., напр.: Nye, J. Soft
power // Foreign Policy, 1990. № 80, pp. 153-171). Ср. также: Finnemore, M. Constructing norms of humanitarian
intervention // The Culture of National Security. New York: Columbia University Press.1996. pp. 153-185;
Dezalay, Y., Garth, B. From the cold war to Kosovo: The rise and renewal of the field of international human rights
// Annual Review of Law and Social Science. 2006. V. 2. P. 231-255.
В монографиях J. Ehrman «The Rise of Neoconservatism: Intellectuals and Foreign Affairs (1945-1994)» (New
Haven, 1995), Jr. Mower . «Human Rights and American Foreign Policy: The Carter and Reagan Experiences
(1987); D. Forsythe «Human Rights and U.S. Foreign Policy» (1988), N. Henever Kaufman «Human Rights
Treaties and the Senate: A History of Opposition» (1996), статье P. Gottfried’a «The Invincible Wilsonian Matrix:
Universal Human Rights Once Again» (Orbis. 2007, V. 51, Iss. 2, P.239-250) и ряде других публикаций
исследован растянувшийся на десятилетия и произошедший под интеллектуальным патронажем идеологов
неоконсерватизма процесс превращения вильсонианского «утопического энтузиазма» в «воинствующий
морализм» и приспособление правозащитного дискурса потребностям внешней политики США.
Все перечисленные обстоятельства предопределяют стремление упрочить
контроль за этим немаловажным ресурсом. Поскольку же всерьез претендовать на
такую роль могут лишь Европейский Союз и США, то соревнование по преимуществу
происходит между ними. Оспаривая претензии другого на гуманитарное лидерство,
каждый прилагает серьезные усилия по закреплению этой высоты за собой. Описывать
эти трения в качестве принципиального и непримиримого противостояния было бы,
разумеется, ошибкой. Но имеет смысл обратить внимание как на существо этих
разногласий, так и на сам процесс их артикуляции (далеко непрозрачный, но все же
поддающийся выявлению и анализу). Так, упорное, хотя и не афишируемое, несогласие
Европейского Союза (если точнее - крупных стран «Старой Европы») с амбициями США,
претендующими на первенство в гуманитарной сфере, не раз проявляло себя при
обсуждениях и голосовании в международных организациях выдвигаемых США
правозащитных резолюций.
При прочих равных (прежде всего – благоприятная ситуация с правами человека
внутри страны) только страны с заведомым отсутствием глобальных интересов могут на
международной арене, при рассмотрении той или иной гуманитарной проблемы,
позволить себе роскошь руководствоваться исключительно гуманитарными же
соображениями. Такова линия, например, Дании, но никак не Франции, Германии,
Соединенного Королевства и США. В этом, например, убеждают совсем неодинаковые
подходы этих, казалось бы, равным образом принадлежащих и «Западу», и «Северу»
государств, к положению с соблюдением прав человека в Китае или Латинской
Америке.200 И если в констатации происходящего все же проявляется относительное
согласие, то ответ лидеров западного мира, в отличие от малых стран Запада, на вопрос о
желательных формах реагирования на нарушения прав человека их экономическими
партнерами и / или военными союзниками обнажает явное расхождение между
гуманитарными декларациями и тактикой «real-politik».
Дискуссии, спорадически развертывающиеся между ЕС и США в связи с
правозащитными сюжетами, позволяют европейским властям (как коммунитарным, так и
национальным, особенно в т.н. «старой Европы») продемонстрировать чуткость к
общественным настроениям. Чем, с учетом оживленно муссирующейся проблемы т.н.
«демократического дефицита», пренебрегать было бы, по меньшей мере недальновидно.
Между тем, европейская общественность, влиятельные НПО многократно обращали
200
Ср.: Harding, H. Breaking the Impasse over Human Rights // Living With China: US-China Relations in the
Twenty-First Century, 1997; Suettinger, R.L. Beyond Tiananmen: The Politics of U.S.-China Relations, 1989-2000.
Washington, 2003; Qi, Z. Conflicts over human rights between China and the US // Human Rights Quarterly
Volume 27, Issue 1, February 2005, Pages 105-124; Sikkink, K. Mixed Signals: U.S. Human Rights Policy and
Latin America. Ithaca, NY: Cornell Univ. Press. 2002.
внимание на выборочный подход американцев к нарушениям прав человека, когда они
совершаются странами, являющимися форпостами влияния США на Ближнем и Среднем
Востоке — Турцией и Саудовской Аравией.
Расхождение по вопросам о предпочтительности «жесткого» или «мягкого»
давления международного сообщества на страны-нарушители (особенно тогда, когда речь
идет об ограничении политических прав режимами, которых в целом трудно причислить к
«кровавым») обретает порой накал внешнеполитического противостояния.
В качестве знаковых следует расценить столкновения по поводу редакций
резолюций, посвященных ситуации с правами человека в той или иной стране / в группе
стран, и принимаемых от имени влиятельных международных организаций (например,
ООН, Совет Европы, ОБСЕ).
То же самое можно сказать относительно баталий вокруг выдвижения и
утверждения кандидатов на руководящие должности в подразделениях международных
организаций правозащитного профиля (например, Комиссии по правам человека ООН).
Наружная незаметность такого противоборства на фоне иных битв публичной дипломатии
отнюдь не свидетельствует их незначительности.
В качестве примера воздействия внешнеполитического контекста на
правозащитный дискурс можно привести углубление европейской интеграции, которая
оборачивается всё возрастающим влиянием коммунитарного правозащитного стандарта.
Его конфигурация отличается от предшествующего применения основополагающих
международных и региональных актов в области защиты прав человека. 201 Под натиском
этого стандарта отступают, в том числе, и те локальные культурно-религиозные традиции,
на которые не решалось покушаться право Совета Европы, считая их подпадающими под
оговорку о публичном порядке.
Все чаще и чаще трения, назревающие в двухсторонних отношениях
государств, которые могут даже принадлежать к одним и тем же интеграционным
объединениям, вскрывает полемика (порой довольно неожиданно вспыхивающая), в
центре которой находятся именно гуманитарные, правозащитные вопросы. При
этом подлинная природа подобных трений зачастую является экономической,
политической (военно-политической), но не собственно гуманитарной. И, тем не менее,
ввиду всё большего веса, приобретаемого правозащитной идеологией в современных
международных отношениях, гуманитарный аспект выдвигается на первый план.
Правозащитные дискуссии становятся индикатором (права человека как объект внешней

201
См.: Maull, H.W. The perils of notconceiving EU foreign policy as a civilizing project // Internationale Politik
und Gesellschaft. 2006, Issue 1, P.164-201.
политики) и одновременно катализатором (права человека как ресурс внешней
политики) охлаждения.
Кроме того, на правозащитный дискурс воздействует свойственное большинству
постсоветских республик отсутствие целостной государственной и, в частности,
внешнеполитической идентичности, а также ее более чем противоречивые попытки
эту идентичность обрести. Самым показательной в этой связи будет, наверное, ситуацию
с правами русскоязычного населения Латвии.
Наконец, анализ места, занимаемого правозащитной проблематикой в перипетиях
мировой политики на данном этапе, не может не подвести к рассмотрению взаимосвязей
между правозащитным дискурсом и публичной дипломатией. Стоит напомнить, что в
качестве объяснения откладывания переговоров с Хорватией о вступлении ее в ЕС,
руководство последнего назвало правозащитные причины: недостаточное сотрудничество
хорватской стороны с Международным трибуналом по бывшей Югославии в Гааге.
Указывая на сохранение озабоченности в отношении соблюдения прав человека и прав
национальных меньшинств в Турции, Европейский Союз откладывает принятие
принципиальных решений, проясняющих перспективы вступления в его состав Турции.
Можно с уверенностью допустить существование иных, во всяком случае, не менее
весомых мотивов (политических, экономических, военных, культурных), по которым ЕС
не спешит пополнить свои ряды ни Хорватией, ни Турцией. Однако симптоматично, что в
качестве официального предлога в обоих случаях была выбрана именно «правозащитная»
аргументация.
Рассуждая с технической точки зрения, в тактическом приеме, взятом на
вооружение западной дипломатией, нет нечего предосудительного: цель поддержания
состояния переговоров — при одновременном уходе от участия в обсуждении
нежелательных сюжетов и / или принятия по ним решений — достигается. Но с
сущностной точки зрения гуманитарные интересы при инструментализации
правозащитной проблематики явно страдают.
***
Все сказанное выше позволяет сделать несколько выводов.
Первый вывод. Дискурс «прав человека», помимо своего исходного и основного
предназначения, превратился в своеобразную идеологию международных отношений, а в
качестве таковой — в ресурс внешнеполитического влияния. Доказательством чему
служит инструментализация гуманитарной проблематики, совершающаяся в условиях
современных международных отношениях.
Второй вывод. Как можно убедиться, разногласия между государствами, какова бы
ни была их подоплека, локализуются именно в гуманитарной плоскости тогда, когда одна
или обе стороны полагают именно эту площадку наиболее предпочтительной для ведения
полемики – и с точки зрения восприятия происходящего извне (мировым и любым иным
наднациональным сообществом), и с точки зрения восприятия изнутри (собственным
обществом).
Третий вывод. В деле защиты прав человека на международном уровне, как,
впрочем, и на национальном, не стоит слишком полагаться на добрую волю государств, не
исключая и либеральные демократии. Мотивация их действий, в том числе и в
правозащитной плоскости, не может не определяться соображениями, обусловленными
самой природой государственности (стремление к поддержанию безопасности,
обеспечению политической и экономической мощи, предпочтение, оказываемое
невоенным средствам давления перед военными). Эти соображения, не принадлежа к
собственно гуманитарной плоскости, очевидным образом ослабляют потенциал
благотворного воздействия на ситуацию с правами человека в мировом масштабе,
которым, казалось бы, обладают государства. Иногда же их воздействие прямо негативно.
Сказанное в полной мере относится и к объединениям государств — публичным
международным организациям, а также интеграционным сообществам. Отсюда следует
заключение о продолжающей сохраняться потребности в усилиях неправительственных
правозащитных организаций. Причем не только на национальном, но и на международном
уровнях.202

Руслан Курбанов
Гражданские институты классического Ислама,
как гарант защиты прав и свобод человека

Данные институты возникли в первые же века Ислама и существуют до


сегодняшнего дня во всех уголках исламского мира, но с тем или иным потенциалом
мобилизации, активности и противостояния злоупотреблениям власти.

1. Корпорация исламских ученых и муджтахидов


202
К таким выводам все чаще приходят западные исследователи. В частности, см.: Florini, A.M. The Third
Force: The Rise in Transnational Civil Society. Washington, 2000; Poe, S.C., Carey, S.C., Vazquez, T.C. How are
these pictures different? A quantitative comparison of the US State department and "Amnesty international" human
rights reports, 1976-1995 // Human Rights Quarterly, 2001. №23 (3), pp. 650-677; Clark, A.M. Diplomacy of
Conscience: Amnesty International and Changing Human Rights Norms. Princeton, NJ: Princeton Univ. Press
2001
Вся исламская цивилизация в научном, интеллектуальном и технологическом
плане, в своей политико-правовой и социально-экономической основе была создана
огромным массивом ученых. Весь социальный организм огромного государства на всех
уровнях словно цементом и крепежными элементами был скреплен этим многочисленным
ученым сообществом.
Это положение было предопределено тем фактом, что Коран и Сунна
(кодифицированный сборник высказываний и поступков Пророка Мухаммада – второй по
значимости источник исламского права после Корана) содержат в себе обязательства для
мусульманина каждый свой шаг предпринимать только в соответствии с нормами, в них
изложенными. А исламские ученые, будучи по исламской традиции «наследниками
Пророков», являлись для обычных людей толкователями исламских законов и
предписаний для каждой конкретной сферы человеческой жизни.
Причем необходимо отметить принципиальнейшее отличие исламских ученых, как
толкователей исламского закона для населения, от священнической или жреческой касты
в иных религиях, в том числе и Христианстве. Ислам, во-первых, не знает сословия
священников и духовно-административной вертикали по образу христианской церкви. Во-
вторых, исламские ученые на протяжении всей истории всячески дистанцировались от
правителей и халифского двора. В этом отношении весьма показательно высказывание
известного исламского ученого Хасана аль-Басри: «Не отвечай на приглашение
властелина, даже если он позвал тебя прочитать ему суру из Корана. Ты обязательно
уйдешь от него худшим, чем пришел»203.
Таким образом, корпорация исламских ученых была полностью независима от
церковной вертикали и от административной вертикали правителей. Данная мощная
корпорация, существовавшая в исламском мире во все века и во всех регионах,
представляла собой наиболее высоко мобилизованную силу, объединенную единой
политической идеологией, приверженностью единому правовому инструментарию
защиты человеческих прав и свобод.
Согласно Корану и Сунне, активное участие мусульманина в общественной жизни,
распространение добродетели и противостояние нечестию, удержание от греха,
преступления и злоупотреблений окружающих, включая и правителей, является его
прямой обязанностью. Коран говорит об этом так: «Вы являетесь лучшей из общин,
появившейся на благо человечества, повелевая совершать одобряемое, удерживая от
предосудительного и веруя в Аллаха»204. А согласно известным хадисам Пророка
Мухаммада, «лучшим джихадом является слово истины сказанное в лицо
203
Имам ан-Навави. Дамаск, 2006 // ٢٠٠٦ .‫ دمشق‬.‫إمام النواوي‬. С. 15.
204
Коран, Сура 3, аят 110. Перевод Эльмира Кулиева. Медина, 1425 г.х.
несправедливому правителю», а также, «если люди видят жестокого правителя и не
удержат его за руку, Аллах может наказать их всех в один миг»205.
Таким образом, мусульманин, а тем более ученый, у которого на социальные,
политические и иные вопросы развития уммы (исламской общины), на вопросы
соблюдения и защиты человеческих прав и свобод могли возникать совершенно
различные мнения, часто не совпадающие с мнением правителя, не просто имеет право
доводить до правителя собственное мнение, но и обязан делать это. Руководствуясь
приведенными выше аятами Корана и хадисами, ученые во все века противостояли
попыткам правителей мусульман узурпировать власть или ущемить права и свободы
отдельных социальных групп или личностей, за что и были самой неудобной и
преследуемой властями категорией лиц.
Практически все крупнейшие ученые Ислама находились или в непримиримой
оппозиции к злоупотребляющим своим положением властям, за что многие из них
прошли через пытки, тюрьмы и ссылки, или возглавляли протестные и реформаторские
движения и процессы в исламском мире. Столпы исламской науки Имамы аш-Шафии, ибн
Ханбал, Малик, ан-Навави, ибн Таймийия, не считая огромного количества ученых
регионального уровня, все они каждый для своей эпохи являлись средоточием
гражданской активности и мобилизации в противостоянии огромному колоссу
государственного аппарата.
Кроме того, что независимые от церковных и властных иерархий ученые являлись
основными толкователями исламского закона, то есть единственной группой во всем
исламском государстве, которая определяла, как жить обществу и как править государям,
они сами же и являлись разработчиками этого закона. Этим правом в исламском
государстве больше не обладал никто. Категория ученых, которые разрабатывали
исламское право (араб. «фикх») на основе фундаментальных положений Корана и Сунны,
назывались «муджтахидами» (от араб. «усердствующие» или «достигшие такой степени
знания, которая дает право на вынесение правовых заключений»).
Таким образом, еще одним принципиальным отличием исламской политико-
правовой системы от исторической и современной западной является тот факт, что в
отличие от западной модели, где государство инициирует принятие законов, зачастую, в
собственную же защиту и в ущерб интересам народа, исламское право развивалось и
развивается не государством, а частными специалистами-муджтахидами. Это уникальное
обстоятельство было отмечено многими юристами и правоведами, когда они говорили о

205
Оба хадиса приводятся у Абу Дауда и ат-Тирмизи.
том, что в Исламе «правовая наука, а не государство играет роль законодателя»,
«учебники здесь имеют силу закона»206.
Несомненно, в некоторые исторические периоды часть исламских ученых получала
официальный статус, правительство созывало их и оплачивало их советы. Со все большим
ангажированием некоторых ученых властью и их консолидацией вокруг правящей
фамилии политическое влияние правителей росло. Но тем не менее, в массе своей
исламские ученые, особенно самые крупные и авторитетные из них, всегда
руководствовались принципом целиком опираться на собственные силы, независимо от
государственных обстоятельств и, таким образом, сохраняли независимость от
правительства207.

2. Исламские суды и судьи

Корпорация судей, подобно исламским ученым и муджтахидам, на протяжении


всей исламской истории, несмотря на всяческие претензии и посягательства правителей,
не была огосударствлена и централизована. Связано это было с двумя факторами. Первое,
исламские суды в своей практике основывались не на законе, спущенном сверху
правителем, а на законе, разработанном муджтахидами. Это делало их в известной
степени независимыми от государства.
Второй фактор заключается в том, что основной внутренний механизм, благодаря
которому муджтахиды разрабатывали исламское право (араб. «иджтихад», т.е.
«предельное усердие» или «практика вынесения правовых заключений»), требовал от
муджтахида непременного учета местных исторических, социальных и культурных
условий для того, чтобы выносимая норма принесла людям максимальную пользу. Таким
образом, иджтихад придавал исламскому закону невероятную гибкость, придавал
легитимность региональным и историческим правовым различиям при сохранении единой
для всего Халифата фундаментальной политико-правовой основы.
Исламское право, будучи прецедентным и развиваясь частными специалистами,
порождало ситуацию, когда в Каире и Багдаде, Испании и Индии, на Кавказе и в Африке,
в Средние века и в Новое время могли выноситься совершенно различные правовые
решения по одному и тому же поводу. Данное обстоятельство никак не могло привести к
оформлению или навязыванию единообразного унифицированного правового
пространства всем областям исламского государства, а также установлению
государственного контроля за судебными институтами.
206
Сюкияйнен Л.Р. Шариат и мусульманско-правовая культура. М.: ЭВ, 1997. С. 57.
207
фон Грюнебаум Г. Э. Классический Ислам. Очерк истории (600—1258). М.: ЭВ, 1986. С. 150.
Следовательно, сами внутренние механизмы развития и функционирования
исламского права не позволяли исламскому правителю проводить в жизнь попытки
централизации и полного огосударствления исламской судебной системы. Таким образом,
в исламском мире произошло весьма примечательное для нашего исследования событие.
Хотя власть и находилась непосредственно в руках правителей, закон и суд, на который
они опирались, на всем протяжении истории, будучи отделенными от административных,
политических и военных институтов, находились в руках независимых профессиональных
судей208.
Халифы и правители вынуждены были признавать решения независимых судей,
даже если они были не в их пользу. Сила и авторитет исламских судей, коренились в
самом факте защиты ими закона Корана и Сунны, что в условиях почти всеобщей
исламской грамотности населения и невероятно сильной ориентации на исламские
первоисточники, заставляло правителей подчиняться решениям судей. А общество, таким
образом, в лице своих представителей – исламских ученых и судей, осуществляло
гражданский контроль за действиями правителей и государственного аппарата.

2. Сеть мечетей, университетов, учебных центров, частных библиотек,


книжных и иных интеллектуальных фондов
Мечеть в Исламе, как известно, является не только местом поклонения, но и
культурным, общественным и политическим центром городской, сельской или
квартальной общины. Мечеть с момента своего появления превратилась в центр
социальной жизни и гражданской активности мусульман.
Впоследствии при мечетях начали возводить дополнительные помещения,
специально выделенные под проведение уроков. Эти учебные заведения прошли полный
цикл эволюции от начальных школ (араб. «куттаб»), до средних школ (араб. «мадраса») и
университетов. Если мелкие городские и квартальные мечети постепенно превращались в
начальные и средние школы, то центральные мечети во всех крупных исламских городах
постепенно начали превращаться в учебные, научные и образовательные центры или же,
говоря современным языком, университеты. Данное зарождение исламских университетов
из недр пятничных центральных мечетей как нельзя точно передает соотношение их
названий на арабском языке: «джамиъ» – пятничная мечеть и «джамиа» – университет 209.
Кроме того, с первых же веков формирования исламской цивилизации в исламском
мире в массовом порядке начинают создаваться частные и общественные библиотеки,
переводческие и исследовательские центры. В данных библиотеках хранились не только
208
История Востока. М.: ЭВ, 2000. Т.2. С. 552.
209
ас-Сабаий М. Мин ар-Раваи Хадаратина. Бейрут, 2005 // ٢٠٠٥ .‫ بيروت‬.‫ من روائع حضارتنا‬.‫ مصطفى السباعي‬. С. 75.
книги по кораническим наукам, хадису или фикху. Согласно указам исламских
правителей в них свозились все книги из дворцовых библиотек и запасников покоренных
мусульманами стран Шама, Ирана, Индии, Византии и Европы.
Библиотеки наряду с обслуживанием читателей занимались переводами
естественнонаучных и философских работ античных авторов и размножением редких
научных трудов, для чего при библиотеках содержался огромный штат переводчиков и
переписчиков. Переводы научной литературы достигли своего наибольшего размаха в
период правления покровителя наук халифа Харуна ар-Рашида. Что касается размножения
редких научных трудов, то Абдул-Халим Мунтасир приводит такой пример, что при
библиотеке «Бани Амир» города Триполи в Шаме находился штат из 180 переписчиков,
которые работали, сменяя друг друга, днем и ночью для того, чтобы процесс
переписывания книг не останавливался ни на миг. При таком режиме работы в любой час
дня и ночи перепиской было одновременно занято не менее 30 человек210.
Многие библиотеки и переводческие центры со временем превращались в
известные по исламской истории «Дома мудрости» – аналоги современных Академий
наук и Научно-исследовательских институтов. Самые знаменитые научные центры
исламского мира «Байт аль-Хикма» и «Дар аль-Хикма» являлись одновременно и
библиотеками, и научно-исследовательскими центрами, и учебными заведениями,
доступными для любого желающего. Здание отведенное под «Дар аль-Хикма» было
огромным настолько, что содержало в себе 40 хранилищ, каждое из которых вмещало
около 18 тысяч книг.
По свидетельствам историков, в Багдаде в 891 году было свыше ста книжных
магазинов, «количество книг в некоторых частных и общественных библиотеках
превышало число книг во всех европейских библиотеках вместе взятых», а в библиотеке
амира Сахиб ибн Аббада, жившего в 10 веке было столько книг, сколько и во всей
Европе»211.
Данная плотная инфраструктура исламских школ, библиотек и интеллектуальных
центров приводила не только к мощному интеллектуальному прорыву исламского
общества на фоне феодальной Европы, но и к формированию широкого круга
образованных мусульман, которые и стали основой исламского просвещенного среднего
класса с твердой и активной гражданской позицией.

3. Свободные горожане и их ассоциации

210
Мунтасир А-Х. Тарих аль-Ильм ва Давр аль-Уляма аль-Араб фи Такдимихи. Дамаск, 2003 // ‫عبد الحليم‬
٢٠٠٣ .‫ دمشق‬.‫ تاريخ العلم و دور العلماء العرب في تقدمه‬.‫منتصر‬. С. 209.
211
Там же. С. 208.
Для нашего исследования принципиальное значение имеет тот факт, что исламская
цивилизация, несмотря на аграрный характер экономической основы в начальный период,
являлась цивилизацией, в первую очередь, городской. Город был подлинным центром
общественной, социальной, политической и правовой жизни Халифата212.
Выше мы рассмотрели роль исламских ученых, судей, образовательной и научно-
исследовательской инфрастурктуры, которые, естественно, концентрировались в городах,
в формировании гражданского характера исламской цивилизации. Кроме того, в
исламском мире существовала еще одна мощная социально-политическая сила, которой
являлись вольные горожане. В исламских городах, как известно, преобладал свободный
наемный труд. В первые же века аббасидского периода одновременно развивались
лишенный собственности рабочий класс и состоятельная прослойка вольных горожан –
граждан Халифата213.
Как уже говорилось выше, будучи в массе своей образованными людьми, с
независимыми гражданскими и политическими позициями, которые опирались на
положения Корана и Сунны, а также на мнения независимых исламских ученых, горожане
представляли собой огромный гражданский массив людей, готовых постоять за свои
убеждения и интересы. В различные периоды истории горожане, которые уже зачастую
были оторваны от своих традиционных социальных корней, естественным образом
объединялись на основе общих интересов, создавали свои клубы, ассоциации
единомышлеников (араб.названия – «футувва», «аййарун»), а иногда и вооруженные
дружины, которые временами приобретали такое влияние, что могли определять ход
политических процессов в своем регионе.
Члены этих ассоциаций давали обет придерживаться общественных добродетелей.
Они поддерживали между собой связь, даже если находились в городах, расположенных
далеко друг от друга, создавая таким образом, гражданские сети, объединявшие самых
активных жителей исламского государства. С этими ассоциациями вольных горожан
многие правители предпочитали договариваться, пытались инкорпорировать их в
административные и политические структуры, потому что в противном случае их
независимой и активной позицией спешили воспользоваться оппозиционные силы.
Истории известны случаи, когда власти, опираяясь на ассоциации вольных
горожан, укрепляли свои позиции, или наоборот, вольные горожане из ассоциаций,
внедряясь в административные стуктуры, сближались с ключевыми политическмми

212
фон Грюнебаум Г. Э. Классический Ислам. Очерк истории (600—1258). М.: ЭВ, 1986. С. 75; История
Востока. М.: ЭВ, 2000. Т.2. С. 569.
213
фон Грюнебаум Г. Э. Классический Ислам. Очерк истории (600—1258). М.: ЭВ, 1986. С. 77.
фигурами и влияли на политику государства, как это произошло в 9 веке в период
правления Аббасидской династии214.
Одним из видов ассоциаций горожан, объединявшихся на основе общих
профессиональных интересов, были торговые и ремесленные корпорации и гильдии,
которые, несмотря на свой коммерческий характер и направленность на получение
прибыли, тем не менее, активно занимались отстаиванием собственных интересов и прав
перед лицом государства. Высокий уровень развития трансконтинентальной торговли,
развитие банковского дела, начало индустриализации и развития промышленного сектора
в городах привели к зарождению многочисленного «интернационально мыслящего»
среднего класса в культурной, научной, ремесленно-промышленной и торговой сферах215.
Растущий класс ремесленников и торговцев объединялись в гильдии или цехи
(араб. «аснаф»), которые обладали юридической самостоятельностью, были очень сильно
сплочены на основе профессиональных интересов и корпоративной культуры и
функционировали на основе внутреннего самоуправления. К примеру, глава цеха или
гильдии (араб. «раис») избирался единогласным решением своих коллег216.
Несомненно, были в исламской истории периоды, когда цехи либо прикреплялись
к государственным управлениям, либо находились под наблюдением старейшин,
поставленных властями, что позволяло некоторым исследователям говорить о том, что
над внутренними механизмами самоуправления цехов доминировали формы контроля и
управления сверху217.
Тем не менее, бесспорным является тот факт, что торгово-ремесленные гильдии в
некоторых городах и в некоторые периоды истории обладали настолько большим
влиянием, что от их отношения зависела прочность позиций правителей. Что вынуждены
признать в своем исследовании и авторы цитировавшейся выше «Истории Востока»:
«Главы торгово-ремесленных корпораций все больше включались в политическую
жизнь... главы городских кварталов и корпораций («раисы») нередко приобретали
большой вес, добиваясь влияния на городские дела»218.

5. Общины «Людей Писания»

214
Там же. С. 75; История Востока. М.: ЭВ, 2000. Т.2. С. 197.
215
фон Грюнебаум Г. Э. Классический Ислам. Очерк истории (600—1258). М.: ЭВ, 1986. С. 77; История
Востока. М.: ЭВ, 2000. Т.2. С. 550.
216
фон Грюнебаум Г. Э. Классический Ислам. Очерк истории (600—1258). М.: ЭВ, 1986. С. 76.
217
История Востока. М.: ЭВ, 2000. Т.2. С. 550.
218
Там же. С. 224.
Как известно, Коран и Сунна особо выделяют в окружающем мусульман обществе
«Людей Писания», т.е. христиан и иудеев, как обладателей Божественных Писаний и
следующих заветам Пророков Единобожия. «Люди Писания» пользуются уважением и
покровительством мусульман и обладают самым высоким статусом в исламском
государстве.
Самым ярким свидетельством тому является тот факт, что сама исламская
государственность, основы которой были заложены Пророком Мухаммадом в Медине,
возникла на договорной основе с иудеями. Так, после переселения сюда всех мусульман и
прибытия в Медину самого Мухаммада, он первым делом заложил в фундамент
формируемого нового политического образования важный политико-правовой документ.
Этот документ, который чаще называют Мединской Конституцией, представлял собой
трехстороннее соглашение между мусульманами из числа мухаджиров (переселенцев из
Мекки), ансаров (жителей Медины), а также местной иудейской общиной.
Мединская Конституция – это первый в истории документ, который выражает и
регулирует цивилизованные правовые отношения между представителями различных
религиозных конфессий. Согласно этому документу права иных религиозных общин в
условиях мусульманского государства должны были быть сохранены и защищены: «…
иудеи (племени) бану ауф и их мавали (с араб. «покровительствуемые») – (одна) община с
мусульманами, (но) у иудеев своя религия, а у мусульман своя; тот, кто совершил
несправедливость или преступление, тот воистину будет виноват...»219
Большинство современных исследователей весьма высоко оценивают Мединскую
Конституцию и изложенные в ней принципы: «Эти договоры – хорошо продуманные
документы, составленные практически мыслящим политическим деятелем. Возможно, что
в них отразились также мнения и формулировки противоположной стороны, но общий
характер, несомненно, зависел в первую очередь от Мухаммада. Он подошел к
организации новой общины очень осторожно: все прежние связи и обязательства
отдельных родов были сохранены, авторитет местных вождей не ущемлялся, за собой
Мухаммад закрепил лишь решение спорных вопросов. Вместе с тем утверждались
принципиально новые основы политической организации…»220
Последующая история исламской цивилизации продемонстрировала миру тесное
сближение между мусульманами, иудеями и христианами, а также предоставила
последним двум общинам права, свободы и возможности, невиданные ими доселе, даже
под властью единоверцев. Христианские и иудейские общины предпочитали переходить
из под власти христианских правителей Египта, Византии и Европы под власть
219
Мединская Конституция. П.25.
220
Большаков О.Г. История Халифата. Т.1. М.: ЭВ, 1989. С. 95.
мусульман, как это случилось в Испании, где местные жители встречали мусульман как
освободителей от собственных же феодалов. В итоге эти общины в исламском
государстве, по словам фон Грюнебаума, «процветали как никогда прежде»221.
Вольные и социально активные христиане и иудеи в исламском государстве
достигали больших высот на научном, административном и политическом поприще. К
примеру, одним из советников халифа Муавии по финансовым вопросам был христианин
Серджун ибн Мансур. Это был отец известного ортодоксального христианского богослова
Иоанна Дамаскина, который вырос вместе с сыном халифа Йазидом и также занимал
государственный пост222.
Иудейский врач Хасдай ибн Шафрут был известен тем, что сформировал в
Андалусии – мусульманской Испании иудейский научный кружок. Благодаря этой группе,
древнееврейский стал развиваться в Испании как язык науки. Хасдай ибн Шафрут,
служивший вначале у кордовского халифа Абдуррахмана III придворным врачом, затем
проявил себя и на дипломатической службе и к середине 10 века стал его визирем
(первым министром). А Самуил ибн Награлла, великий еврейский талмудист, грамматик и
поэт, бывший в начале 11 века главой крупной еврейской общины в Гранаде, стал первым
должностым лицом при другом халифе, спустя столетие после Хасдая ибн Шафрута223.
Религиозные общины иудеев и христиан в исламском государстве были высоко
организованными автономными сообществами свободных людей, функционировавшими
на основе внутреннего самоуправления, жившими по своим внутренним религиозным
законам, признавая в то же время верховный государственный закон. Свидетельством их
автономного статуса является их право производить, хранить и использовать в своих
ритуалах и повседневной жизни изображения святых и вино, которые на остальной
территории Халифата находились под строгим запретом.
Еще одним свидетельством незыблемости в исламском государстве прав и свобод
«Людей Писания», основанных на неоспоримых положениях Корана и Сунны, является
безопасное и безмятежное положение христиан в Халифате во время жесточайших
крестовых походов на земли мусульман. А также положение самоуправляемой общины
русских христиан во время затяжной войны с Россией в Имамате Шамиля, которым он
выделил старую грузинскую церковь в горном селении Датуна.
Таким образом, «Люди Писания» в исламском государстве имели возможность не
только сохранять свою идентификацию, религию, культуру, язык, но и получали
221
фон Грюнебаум Г. Э. Классический Ислам. Очерк истории (600—1258). М.: ЭВ, 1986. С. 94.
222
Philip H. Siyasi ve kültürel İslam tarihi. İstanbul, 1980. С. 388.
223
фон Грюнебаум Г. Э. Классический Ислам. Очерк истории (600—1258). М.: ЭВ, 1986. С. 130; Баутдинов
Г. Полумесяц над Пиренеями // НГ-Религии.07.12.2005.
широчайший доступ к научным, экономическим и административным ресурсам.
Благодаря всему этому, иудейские и христианские общины превращались в сплоченные и
мощные центры социальной и гражданской активности со своими позициями и
интересами, имеющими ресурсы и возможности для их отстаивания.
Конечно же, в последние столетия в результате разрушительных последствий
колонизации, внутреннего застоя и упадка научной мысли и гражданской активности
исламское общество впало в стагнацию и анабиоз, что привело к зарождению
авторитарных и откровенно преступных режимов по всему Исламскому Востоку.
Однако именно с мощным возрождением в границах всего исламского мира всех
перечисленных и описанных выше гражданских институтов в их классическом понимании
с одновременным освоением ими современных информационных, социальных,
политических технологий, достижений современной правовой и политической науки,
многие исследователи связывают возрождение в исламских странах примата человеческих
прав и свобод, а также глубинную модернизацию исламского мира, начало которой
закладывается на наших глазах.

А.Л.Нездюров
Структуры гражданского общества
и становление института Уполномоченного по правам человека

Целью настоящей работы является анализ роли структур гражданского общества в


появлении и развитии института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) 224
Потребность в этом институте в странах со стабильным демократическим режимом
давно осознала политическая оппозиция (в первую очередь парламентская), и различные
объединения граждан, отстаивающие их интересы перед государством. Они осознали, что
для текущей (между выборами и, не дай бог, революциями) защиты конкретных
зафиксированных в законах прав отдельных граждан и их групп от произвола чиновников,
от коррупции, от управленческих ошибок, может быть использовано обращение к
государственному контролеру законности – омбудсману. Омбудсман может стать
защитником их прав, а не только сложные, долгие и, как правило, дорогие судебные
процессы или процедуры обращения к вышестоящим властям, сами полные произвола.
Через омбудсмана обращение «доходило до власти» в отличии от суда быстрее, дешевле и
проще. В отличие от запросов от оппозиционных (или «заднескамеечных») депутатов, от
224
Мы будем использовать в данной работе определение омбудсмана, приведенное в статье А.Сунгурова в
настоящем сборнике.
подачи петиций, маршей, митингов и бунтов обращение через омбудсмана, как
посредника, для правящей группы лишалось конфронтационности, приобретало не
политический (в смысле борьбы «чужих» за отнятие власти от «своих»), а правовой и
управленческий характер «помощи» от уполномоченного властью («своего») контролера в
указании на «неполадки» в ней. «Потребителем услуг» омбудсмана, как посредника и
защитника перед властью, все больше становились граждане и их группы, но и для власти
усилилось значение этого института, как «предохранительного клапана», легко
переводящего проблемы граждан в нереволюционное и правовое поле. Соответственно, и
представители власти стали участвовать в инициировании заимствования данного
института у других стран, регионов и муниципалитетов, а также приспособлении его к
национальным, региональным и местным традициям225.
На определенном этапе развития правовых и демократических принципов
государственного управления и его публичности в большинстве стран институт
омбудсмана стал самой открытой государственной структурой. Необходимый при, как
правило, рекомендательном характере действий авторитет в узких сферах власти
приданный ему законом, усиленный авторитетом действий его
высококвалифицированных юристов в новых условиях потребовал дополнения
авторитетом в широком общественном мнении. Это было важно как для обращения к
нему при нарушении прав, так и для исполнения его рекомендаций по качеству
исполнения властных решений чиновниками, а так же для учета его рекомендаций по
совершенствованию этих решений (а также процедур их исполнения и решения кадровых
вопросов) лицами, принимающими эти решения в исполнительной и законодательной
власти. Поэтому институт омбудсмана (особенно в странах преодолевающих традиции
закрытого авторитарного и тоталитарного правления) стал «мотором открывания» власти
для общества, а большинство омбудсманов активно общается и сотрудничает с прессой и
общественными организациями. Любая парламентская политическая оппозиция, как
правило, также (вместе с общественностью и СМИ) пытается апеллирова