Приоритеты

Подземные территории - стратегический ресурс Москвы

В. Л. Беляев, заместитель начальника Управления Москомархитектуры

Мировой опыт стран Европы, Северной Америки и Юго-Восточной Азии показывает, что рост интенсивности освоения и комплексности
использования подземного пространства мегаполисов, как одно из магистральных направлений их территориального развития, способствует
решению ряда сложнейших социальных, градостроительных, транспортных, экологических и других задач. Под землей благополучно и
взаимосвязано размещаются многие объекты инженерно-транспортной социальной и производственной инфраструктуры. Обеспечивается
интеграция подземных и наземных сооружений. Все это позволяет эффективно использовать территориальный ресурс, существенно
сэкономить площади дефицитных городских земель, содействовать охране особо ценных угодий и объектов, снизить загазованность и
зашумленность территорий.

В условиях жесткого дефицита пригодных для строительства земель и проблематичности расширения границ города (см., например, статью
автора в № 6 АиС Москвы за 2006г.), Москва практически «обречена» максимально использовать градостроительный потенциал подземного
пространства. Пока же только менее трети строящихся в городе объектов имеют подземную часть. Доля площадей подземных сооружений в
общей площади вводимых в эксплуатацию объектов не превышает 8%., что почти втрое ниже, чем у зарубежных городов-аналогов. Можно
отметить лишь единичные яркие проекты комплексного использования подземного пространства (ТРК «Охотный ряд», деловой комплекс
«Москва-Сити», проект «Велтон Парк» в Хорошево-Мневниках) и ведущиеся экспериментальные разработки (рис).

Продолжающаяся традиционная застройка территорий объектами, которые могут, а в историческом ядре и должны быть размещены под
землей, свидетельствует об отсутствии единой стратегии комплексного использования подземного пространства столицы. Для исправления
ситуации

постановлением Правительства Москвы от 29.05.2007 № 412-ПП одобрена «Концепция освоения подземного пространства и основные
направления развития подземной урбанизации города Москвы». Во исполнение постановления разработаны и готовятся к утверждению
проект Городской целевой программы освоения подземного пространства на 2009-2011 гг. и Основные направления развития подземной
урбанизации города Москвы на последующие годы.

Необходимость применения методов целевого программирования и системного анализа диктуется комплексным, межведомственным
характером проблемы, которая в целом связана с тем, что уровень развития системы государственного регулирования (управления) данной
деятельностью, ее ресурсного, правового и научного обеспечения не соответствует сложности управляемой системы (понятийная сложность
и многостадийность развития территории, ее растущая ценность). Проблема лежит на стыке градостроительства, землепользования и
недропользования, тесно связана с аспектом безопасности и требует соорганизации усилий разных специалистов. В то же время
соответствующие виды законодательства крайне не системно (пробелы) и без взаимной увязки регулируют рассматриваемые отношения. В
связи с тем, что подземные сооружения являются объектом капитального строительства, приоритетным является рассмотрение проблемы в
рамках градостроительных отношений. Нормы градзаконодательства в универсальном порядке должны распространяться и на создание
подземных сооружений с одновременным учетом специфики подземного градостроительства. Анализ показывает, что ни на федеральном,
ни на московском уровне такая задача не решена. Крайне слабо регулирует данный вопрос и смежное законодательство (земельное, а
особенно - законодательство о недрах), а также законодательство о техническом регулировании.

Методология подхода основывается на рассмотрении взаимодействия подсистем: «земли» (земельного участка), «недр» (участка недр) и
«сооружения», что позволяет выделить основные типы подземных объектов капитального строительства, разработать способы и условия их
формирования (табл.1). При этом учтено, что правовой режим земельного участка законодательно распространен и на верхний 5-ти
метровый слой недр, а также, то, что в г. Москве де-юре выделен метровый «почвенный слой», включаемый согласно ЗК РФ в понятие
«земельный участок». При размещении новых объектов на глубине до 5м, сооружаемых открытым способом, необходимо согласно
градостроительному и земельному законодательству формирование земельного участка, оформление прав на него и получение разрешения
на строительство. При строительстве как открытым, так и закрытым способом объектов на большей глубине, кроме того, действуют и нормы
законодательства о недрах, требующие формирования участка недр и оформления лицензии на недропользование. Также как и при наземном
строительстве, развитие системы подземных сооружений формируется последовательно путем градостроительного планирования,
проектирования и зонирования, выполнения инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и собственно
строительства (табл.1). Важно как можно быстрее обеспечить их «технологическую» увязку с соответствующими стадиями работ в отрасли
недропользования, а также с оформлением прав на землю, (в т.ч. сервитутов) и установлением ограничений.

Таблица 1

Типы, способы и условия формирования подземных объектов капитального строительства (применительно к условиям г.
Москвы)
 Глубина Нормы Разреши- Градостроительное
Способ формирование
Типы объектов залегания Примеры законода- Условия тельный
строительства
подошвы тельстсва документ ТП ПТ ГЗ АСП Стр.

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Газопроводы, О Формиро-
Разрешение
кабели (как граддеяте- вание
1. Создаваемые в на
До 1м самостоятель- Открытый льности, земучаст- + + - + +
«почвенном слое» строитель-
ные объекты земельно- ка, прав
ство
недвижимости) го на него

Сооружения
О
котлованного
граддеяте- Разрешение
В типа, шахты
льности, на
2.1 интервале (как самостоя- Открытый Тоже + + + + +
земельно- строитель-
2. Создаваемые в от 1 до 5м тельные
го, о ство
пространственных объекты
недрах
границах недвижимости)
земельного Формиро- Разрешение
участка и участка вание на
недр В
земучаст- строитель-
интервале
2.2 Тоже Открытый Тоже ка, ство, + + + + +
от 1 до 5м
участка лицензия на
и ниже
недр, прав недрополь-
на них зование

3. Создаваемые в Тоннели,
ниже 5м Закрытый Тоже Тоже Тоже + + - + +
границах участка недр камеры

Примечание: ТП – территориальное планирование; ПТ – планировка территории; ГЗ – градостроительное зонирование; АСП –

архитектурно-строительное проектирование; Стр. – строительство.
Решение этой и других главных задач подземной урбанизации требует неотложного развития нормативной правовой базы (табл. 2). Для
решения градостроительных вопросов правового регулирования в пределах компетенции города Москвы необходимо оперативно внести
соответствующие изменения и дополнения в проект Градостроительного кодекса города Москвы, а также включить необходимые нормы в
разрабатываемые проекты законов города Москвы: о Генплане города, о порядке его реализации о региональных нормативах
градостроительного проектирования (РНГП), в проекты правил землепользования и застройки города, в проекты самих РНГП с разработкой
специальных разделов нормативов. Для решения данных вопросов вне пределов компетенции города Москвы (компетенция РФ) необходимо
в порядке законотворческой инициативы разработать и внести соответствующие законопроекты РФ о внесении изменений и дополнений в
ГрК РФ, а также добиться в установленном порядке разработки соответствующих разделов технических регламентов, сводов правил и др.
федеральных документов технического регулирования. Для решения рассматриваемых вопросов вне рамок градостроительной
деятельности (землепользование, недропользование) необходимо в аналогичном порядке инициировать внесение изменений и дополнений
в ЗК РФ и ФЗ «О недрах», а также в другие, кроме указанных выше, разделы документов технического регулирования. Кроме того,
целесообразно в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 19.01.2006 № 20 обеспечить совместно с
Минрегионом России учет специфики строительства подземных сооружений при разработке федеральных и московских нормативных актов
в области выполнения

Таблица 2

Задачи подземной урбанизации, предложения по внесению изменений и дополнений в нормативные правовые акты

Этап развития
Документы и нормативные правовые акты, предлагаемые к разработке
территории

Планирование 1. Спецразделы стратегии развития г.Москвы до 2025 г. (социально-

(стратегическое экономические аспекты политики использования подземного пространства
планирование, города). 2. Спецразделы и обоснования Генплана г.Москвы до 2025г.
территориальное (градостроительные аспекты политики использования подземного пространства
планирование/ТП/, города). 3. Спецразделы и обоснования совместной подготовки документов ТП
планирование г.Москвы, Московской области и РФ. 4. Опережающее геологическое изучение
использования недр). недр и разработка перспективного плана (программы) «строительного»
использования недр. 5. Изменения и дополнения в проект Градостроительного
кодекса города Москвы. 6. Специальные нормы в разрабатываемые проекты
законов города Москвы: о региональных градостроительных нормативах
проектирования (РНГП), о Генплане города, о порядке его реализации.
7. Специальные разделы РНГП. 8. В порядке законотворческой инициативы
 внести изменения и дополнения в ГрК РФ в ЗК РФ и ФЗ «О недрах», а также
добиться разработки соответствующих разделов Технических регламентов,
Сводов правил, Национальных стандартов и Руководящих документов.

Градостроительное 9. Учет специфики и типологии заглубленных объектов недвижимости в Правилах

зонирование. землепользования и застройки города (закон города Москвы). Пункт 5.

10. Дополнение Порядка планировки территории (учет размещения подземных

Планировка территории. сооружений).
Пункты 5-8.

Нормирование
строительства поземных Пункты 5-8.
сооружений.

11. Порядок выполнения ИИ на территории города Москвы (раздел строительства

Инженерные изыскания подземных сооружений). 12. Предложения к проекту Требований к составу и
(ИИ). оформлению задания, программы выполнения ИИ, содержанию работ, в части
учета специфики строительства подземных сооружений.

Архитектурно-
строительное
проектирование, 13. Включение специальных разделов в Состав и требования к содержанию
строительство, разделов проектной документации.
реконструкция объектов 14. Пункты 5-8
капитального
строительства.

инженерных изысканий. В рамках разрабатываемой стратегии развития города Москвы на период до 2025 года необходимо определить
социально-экономические аспекты политики использования подземного пространства города Москвы, а в рамках разработки нового
Генерального плана города Москвы - градостроительные аспекты этой политики, а также обеспечить необходимое инженерно-геологическое
обоснование границ зон планируемого размещения соответствующих подземных сооружений с оценкой основных факторов риска.При
разработке правил землепользования и застройки города Москвы необходимо учесть типологию и особенности подземных сооружений
(только второго типа).
Проблема развития подземной урбанизации г. Москвы требует серьезного научного обоснования, поэтому данное направление
Москомархитектурой рассматривается как одно из приоритетных при проведении НИР. Организована работа по информационному
обеспечению (создание базы данных о подземных сооружениях). Приступил к работе Координационный совет по освоению подземного
пространства г. Москвы, который, прежде всего, призван обеспечить увязку данной деятельности с соответствующими федеральными
органами исполнительной власти. В рамках Совета, в частности, создана рабочая группа по развитию нормативной правовой базы, которая
должна выработать предложения для решения рассмотренных выше задач (табл.2).