Вы находитесь на странице: 1из 7

1.

ГЕНЕЗИС НАУЧНОГО ЗНАНИЯ О ПУБЛИЧНОМ УПРАВЛЕНИИ


Корни теории публичного управления уходят вглубь веков, но мы обратимся
к XX – началу XXI веков. В тридцатые годы XX века была создана концепция
«общих принципов управления», основанная на теориях, разработанных Анри
Файолем, Лютером Галиком и Линдалом Урвиком. Авторы концепции
утверждали, что управление подчиняется общим правилам, независимо от того,
где оно реализуется – в публичном секторе или в частном.
Теория публичного управления продолжала развиваться и дополняться
гуманитарными организационными идеями, среди которых особое место занимает
система управления человеческими ресурсами Мэри Паркер Фоллетт, а также
суждения Дугласа Макрегора об организационном развитии. На основе этих
материалов сегодня формируется традиционное публичное управление.
В начале XX века получила развитие теория «идеальной бюрократии» Макса
Вебера в США. Фредерик Тейлор и Лилан Гилберт, придерживаясь мнения, что
управление публичными организациями может осуществляться с помощью
подходов частного сектора для повышения эффективности, разработали основы
научного публичного управления.
С середины XX века многие исследователи обращались к этой теме. Так, в
1948 году американский политолог Дуайт Вальдо предложил свой взгляд на
проблему. Он утверждал, что основной целью бюрократического государства
является служба обществу. Один из ведущих мировых лидеров в области
политической теории, этики и философии, Роберт Нозик, высказывался в защиту
индивидуализма и необходимости ограниченного управления.
Американские политологи Чарльз Дж. Фокс и Хью Т. Миллер в 1995 году
опубликовали результаты совместного исследования. Сравнивая понятия
«современное общество» и «постмодернистское общество», они настаивали, что
традиционная демократическая модель управления не является действительно
демократической из-за наличия множества недостатков [Fox С.J., Miller H.T.,
1995. P. 4–6].
Фрэнсис Фукуяма, американский политолог и экономист японского
происхождения, в своем исследовании от 1992 года утверждает, что глобальное
распространение либеральной демократии и свободного рыночного капитала на
Западе может свидетельствовать о конечной точке социо-культурной эволюции
человечества и окончательной форме управления. По его словам, идеал
либеральной демократии не подлежит совершенствованию.
В конце XX – начале XXI века в США получила свое развитие
постмодернистская теория публичного управления.
Исторический анализ теорий государственного управления демонстрирует их
прямую связь с теориями управления частными организациями. Развитие науки
управления в целом может быть разделено на несколько периодов, которые
изучались рядом исследователей (в Болгарии это были А. Ангелов, Ст. Христов,
Д. Панайотов, К. Палешутски и др.).
Самый продолжительный, «доконцептуальный период» – с 1800 по 1880 год
– характеризуется количественным накоплением эмпирических знаний,
полученных в процессе практики управления, главным образом в частном
секторе, которые не были сформированы как отдельная наука или теория.
Основной особенностью управления в этот период был патернализм, которому
присуще слияние собственности и управления, родственные связи между
участниками, личная преданность, экономическая зависимость от собственника, а
также воля собственника как критерий правильности принимаемых решений.
«Классический период» (с 1880 по 1930 год), или период индустриального
общества, характеризовался появлением и развитием трех научных теорий:
– административная теория, основоположником которой был Анри Файоль.
Используется в бизнесе и рассматривает управление им, как универсальный
процесс, а администрирование – как совокупность прогнозирования, организации,
координации, управления и контроля [Файоль А., 1938. С. 10–13]. Основными
принципами административного управления являются, в том числе,
специализация труда, распределение обязанностей, дисциплина, объединение
усилий, согласование интересов, стимулирование персонала, концентрация
власти, иерархичность, обеспечение порядка и стабильности, оценка персонала,
поощрение инициативности гармонизации взаимоотношений;
– бюрократическая теория, созданная Максом Вебером, сосредоточена на
обеспечении бюрократического порядка и дисциплины в управлении. К ее
основным принципам относятся: создание иерархии, разделение труда, принятие
правил, оценка персонала, разграничение собственности, стимулирование
производительности [Вебер М., 1992. С. 66]. Данная теория основана на
обеспечении порядка и строгом выполнении определенных задач сотрудниками и
применима как для бизнеса, так и для государственных организаций;
– научная теория, созданная Фредериком Тейлором, который разработал
концепцию организационной модели управления, основанной на научных
методах и расчетах, используемой в научных организациях. Среди основных
принципов: создание научных знаний о процессе труда на основе сознательного
накопления навыков и опыта, применение научных знаний в работе с
исполнителями.
Период с 1930 по 1950 год был связан с появлением следующих трех
основных научных теорий:
– теория систем, автором которой выступил Людвиг фон Берталанфи,
сосредоточена на согласованности деятельности в организациях. Эта модель в
некоторой степени отражает философию Гегеля в том аспекте, что вся система в
целом более чем просто сумма компонентов, определяет ее характер. Теория
использует эпистемологический и эмпирический подходы;
– теория организации, разработанная Честером Барнардом, в рамках которой
организация понимается как социальная общность людей, скоординированно
работающих для достижения целей организации. Барнард называл в качестве
основных функций руководителя определение целей, создание системы
коммуникаций, а также обеспечение системы стимулов;
– теория поведения, разработанная Элтоном Майо, рассматривает в качестве
наиболее важного фактора не организацию, а людей в ней [Bruce K. Henry S. 2006.
P. 177–199].
Современный период развития теории управления берет свое начало с 1950
года и характеризуется разработкой пяти научных теорий.
Ситуационная теория управления была разработана Полом Лоуренсом,
основной акцент в рамках теории делается на факторах окружающей среды.
Подчеркивается необходимость адаптации к изменениям в окружающей среде,
возникающим под влиянием различных факторов. Практическое применение этой
концепции в управлении предполагает нахождение необходимых решений и
выбор действий в зависимости от обстоятельств.
Клодом Шенноном была разработана информационная теория, используемая
для обеспечения информационного облуживания управления и основанная на
принципах, подходах и способах передачи и приема информации.
Кроме того, в указанный период были разработаны также кибернетическая
теория, теория решений, основанная на утверждении о том, что власть
сосредоточена в тех организационных единицах, которые принимают решения, а
также количественная теория.
Изучение темы дает основания выделить американскую, французскую и
японскую школы управления. Американская школа управления акцентирует
внимание на развитии управления отдельными предприятиями, зачастую с
использованием количественных методов. Французская школа ориентирована в
основном на государственное управление, что дает возможность развивать и
использовать знания из различных наук. Японская школа сосредоточена на
корпоративном управлении.
Все эти разработки интегрально предопределили сегодняшний фундамент
теории публичного управления.
Концепции, которые следуют за практической деятельностью, создаются в
результате накопления продолжительного практического опыта в системе
публичного управления, государственной и муниципальной службы. И этот опыт
постепенно дает возможность выявления и глубокой сущностной оценки связей и
феноменов в предметно-объектной области публичного управления.
2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО
АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
С учетом специфических особенностей общества и государства, которые
существовали в разнос время в России, называют три главных периода в развитии
науки административного права: а) монархический (имперский); б) советский; в)
современный (федеративно-республиканский).
Монархический период науки административного права продолжался с
момента ее зарождения и до февраля 1917 г.
Для данного периода характерно восприятие западных доктрин полицейского
(административного) права, его науки и стремление развивать национальную
систем}' административного права, соответствующую российской истории и
традициям. Среди научных работ отметим следующие: "Опыт системы
административного права" Э.Н. Берендтса (1898): "Государственная служба"
(1885) и "Учебник административного права (Полицейское право. Право
внутреннего управления)" (1908) В. В. Ивановского; "Краткий очерк науки
административного права" (1888) и "Лекции по полицейскому
(административному) праву" (1908) И.Т.Тарасова.
Советский период развития науки административного права
распространяется на всю историю существования советской России с 1917 по
1991 г. При этом в нем можно выделить пять отдельных этапов.
Первый этап естественно назвать начальным этапом формирования
советского административного права. Он продолжался до конца 1920-х гг. На том
этапе в научных работах исследовались формы административной деятельности
(административно-правовые акты и принуждение), административные
правоотношения с участием органов государственного управления и граждан,
административная юстиция и контроль за деятельностью должностных лиц,
дисциплинарная ответственность служащих.
Второй этап приходится на конец 20-х - первую половину 30-х гг. XX в. В
это время была проведена в юридическом образовании и науке реформа, которая
сопровождалась признанием бесполезности и даже вредности "буржуазного"
административного права, необходимости исключения его из научных и учебных
планов.
Третий этап связан с возрождением науки административного права в
России. Он приходится на вторую половину 1930-х гг. и обусловлен тем, что
государству несложно запретить ту или иную пауку, но невозможно отменить
существование реальных проблем, которые "запрещенная" наука исследует и
стремится в конечном счете найти пути эффективного их решения. В 1938 г.
Всесоюзное совещание по вопросам советского государства и права вынуждено
было санкционировать преподавание административного права и проведение
административно-правовых исследований.
Четвертый этап (40-50-е гг. XX в.) в науке административного права
характеризуется ее стремлением следовать военному и послевоенному времени, а
потому предметом административноправовых исследований были в основном
строгие научные категории. Среди них предмет, система и сущность советского
административного права, понятие и принципы государственного управления,
виды и формы административной деятельности, нормы и субъекты
административного права, административные правоотношения, аппарат
государственного управления, государственная служба, обеспечение
социалистической законности и контроля в государственном управлении.
Пятый этап развития науки административного права советского периода
пришелся на конец 50-80-х гг. XX в. Начало ему было положено случившейся
после XX съезда КПСС (1956 г.) "оттепелью". За ней последовали несколько волн
реформирования государственного аппарата, экономики и системы
государственного управления. На данном этапе произошло дальнейшее
расширение административно-правовых исследований по предмету и географии с
продвижением от центра страны к ее периферии, в том числе на Восток.
Начавшийся в конце 1960-х гг. научный "управленческий бум", т.е.
повальное увлечение управленческой терминологией и проблематикой
представителями самых разных отраслей научного знания, не прошел мимо
административно-правовой науки. И сама наука не могла не откликнуться на
столь важное для нее общественное явление, поскольку в предмет ее
исследования входило государственное управление.
Современный (федеративно-республиканский) период начинается с
момента становления России как суверенного, демократического, федеративного,
правового, социального государства с республиканской формой правления.
Коренные изменения, имевшие место в экономическом и политическом строе
России последнего двадцатилетия, не могли не сказаться на административном
праве как правовой отрасли и науке. Неизбежным стало переосмысление таких
традиционных для административно-правовой науки категорий, как предмет и
система отрасли административного права, государственное управление.
В научных работах текущего периода плодотворно разрабатываются
проблемы организации и совершенствования исполнительной власти.
Исследования ведутся по проблемам института государственной службы, его
особенностей в отдельных отраслях управления (военной, внутренних дел,
дипломатической, таможенной). В условиях формирования Российской
Федерации как правового государства особый интерес представляют
административно-правовые исследования защиты прав и охраняемых законом
интересов граждан в сфере деятельности государственной и муниципальной
исполнительной власти. Наука административного права постепенно
освобождается от идеологических догм, стремится к обобщающим
исследованиям, учитывающим достижения науки разных периодов и разных
стран.

3. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАРУБЕЖНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО


ПРАВА

4. РАЗВИТИЕ АДМИНСТРАТИВНОГО ПРАВА В СОВЕТСКОЙ


РОССИИ
Советский период развития науки административного права
распространяется на всю историю существования советской России с 1917 по
1991 г. При этом в нем можно выделить пять отдельных этапов.
Первый этап естественно назвать начальным этапом формирования
советского административного права. Он продолжался до конца 1920-х гг. На том
этапе в научных работах исследовались формы административной деятельности
(административно-правовые акты и принуждение), административные
правоотношения с участием органов государственного управления и граждан,
административная юстиция и контроль за деятельностью должностных лиц,
дисциплинарная ответственность служащих.
Второй этап приходится на конец 20-х - первую половину 30-х гг. XX в. В
это время была проведена в юридическом образовании и науке реформа, которая
сопровождалась признанием бесполезности и даже вредности "буржуазного"
административного права, необходимости исключения его из научных и учебных
планов.
Третий этап связан с возрождением науки административного права в
России. Он приходится на вторую половину 1930-х гг. и обусловлен тем, что
государству несложно запретить ту или иную пауку, но невозможно отменить
существование реальных проблем, которые "запрещенная" наука исследует и
стремится в конечном счете найти пути эффективного их решения. В 1938 г.
Всесоюзное совещание по вопросам советского государства и права вынуждено
было санкционировать преподавание административного права и проведение
административно-правовых исследований.
Четвертый этап (40-50-е гг. XX в.) в науке административного права
характеризуется ее стремлением следовать военному и послевоенному времени, а
потому предметом административноправовых исследований были в основном
строгие научные категории. Среди них предмет, система и сущность советского
административного права, понятие и принципы государственного управления,
виды и формы административной деятельности, нормы и субъекты
административного права, административные правоотношения, аппарат
государственного управления, государственная служба, обеспечение
социалистической законности и контроля в государственном управлении.
Пятый этап развития науки административного права советского периода
пришелся на конец 50-80-х гг. XX в. Начало ему было положено случившейся
после XX съезда КПСС (1956 г.) "оттепелью". За ней последовали несколько волн
реформирования государственного аппарата, экономики и системы
государственного управления. На данном этапе произошло дальнейшее
расширение административно-правовых исследований по предмету и географии с
продвижением от центра страны к ее периферии, в том числе на Восток.
Начавшийся в конце 1960-х гг. научный "управленческий бум", т.е.
повальное увлечение управленческой терминологией и проблематикой
представителями самых разных отраслей научного знания, не прошел мимо
административно-правовой науки. И сама наука не могла не откликнуться на
столь важное для нее общественное явление, поскольку в предмет ее
исследования входило государственное управление.
Современный (федеративно-республиканский) период начинается с
момента становления России как суверенного, демократического, федеративного,
правового, социального государства с республиканской формой правления.

Оценить