Корни теории публичного управления уходят вглубь веков, но мы обратимся к XX – началу XXI веков. В тридцатые годы XX века была создана концепция «общих принципов управления», основанная на теориях, разработанных Анри Файолем, Лютером Галиком и Линдалом Урвиком. Авторы концепции утверждали, что управление подчиняется общим правилам, независимо от того, где оно реализуется – в публичном секторе или в частном. Теория публичного управления продолжала развиваться и дополняться гуманитарными организационными идеями, среди которых особое место занимает система управления человеческими ресурсами Мэри Паркер Фоллетт, а также суждения Дугласа Макрегора об организационном развитии. На основе этих материалов сегодня формируется традиционное публичное управление. В начале XX века получила развитие теория «идеальной бюрократии» Макса Вебера в США. Фредерик Тейлор и Лилан Гилберт, придерживаясь мнения, что управление публичными организациями может осуществляться с помощью подходов частного сектора для повышения эффективности, разработали основы научного публичного управления. С середины XX века многие исследователи обращались к этой теме. Так, в 1948 году американский политолог Дуайт Вальдо предложил свой взгляд на проблему. Он утверждал, что основной целью бюрократического государства является служба обществу. Один из ведущих мировых лидеров в области политической теории, этики и философии, Роберт Нозик, высказывался в защиту индивидуализма и необходимости ограниченного управления. Американские политологи Чарльз Дж. Фокс и Хью Т. Миллер в 1995 году опубликовали результаты совместного исследования. Сравнивая понятия «современное общество» и «постмодернистское общество», они настаивали, что традиционная демократическая модель управления не является действительно демократической из-за наличия множества недостатков [Fox С.J., Miller H.T., 1995. P. 4–6]. Фрэнсис Фукуяма, американский политолог и экономист японского происхождения, в своем исследовании от 1992 года утверждает, что глобальное распространение либеральной демократии и свободного рыночного капитала на Западе может свидетельствовать о конечной точке социо-культурной эволюции человечества и окончательной форме управления. По его словам, идеал либеральной демократии не подлежит совершенствованию. В конце XX – начале XXI века в США получила свое развитие постмодернистская теория публичного управления. Исторический анализ теорий государственного управления демонстрирует их прямую связь с теориями управления частными организациями. Развитие науки управления в целом может быть разделено на несколько периодов, которые изучались рядом исследователей (в Болгарии это были А. Ангелов, Ст. Христов, Д. Панайотов, К. Палешутски и др.). Самый продолжительный, «доконцептуальный период» – с 1800 по 1880 год – характеризуется количественным накоплением эмпирических знаний, полученных в процессе практики управления, главным образом в частном секторе, которые не были сформированы как отдельная наука или теория. Основной особенностью управления в этот период был патернализм, которому присуще слияние собственности и управления, родственные связи между участниками, личная преданность, экономическая зависимость от собственника, а также воля собственника как критерий правильности принимаемых решений. «Классический период» (с 1880 по 1930 год), или период индустриального общества, характеризовался появлением и развитием трех научных теорий: – административная теория, основоположником которой был Анри Файоль. Используется в бизнесе и рассматривает управление им, как универсальный процесс, а администрирование – как совокупность прогнозирования, организации, координации, управления и контроля [Файоль А., 1938. С. 10–13]. Основными принципами административного управления являются, в том числе, специализация труда, распределение обязанностей, дисциплина, объединение усилий, согласование интересов, стимулирование персонала, концентрация власти, иерархичность, обеспечение порядка и стабильности, оценка персонала, поощрение инициативности гармонизации взаимоотношений; – бюрократическая теория, созданная Максом Вебером, сосредоточена на обеспечении бюрократического порядка и дисциплины в управлении. К ее основным принципам относятся: создание иерархии, разделение труда, принятие правил, оценка персонала, разграничение собственности, стимулирование производительности [Вебер М., 1992. С. 66]. Данная теория основана на обеспечении порядка и строгом выполнении определенных задач сотрудниками и применима как для бизнеса, так и для государственных организаций; – научная теория, созданная Фредериком Тейлором, который разработал концепцию организационной модели управления, основанной на научных методах и расчетах, используемой в научных организациях. Среди основных принципов: создание научных знаний о процессе труда на основе сознательного накопления навыков и опыта, применение научных знаний в работе с исполнителями. Период с 1930 по 1950 год был связан с появлением следующих трех основных научных теорий: – теория систем, автором которой выступил Людвиг фон Берталанфи, сосредоточена на согласованности деятельности в организациях. Эта модель в некоторой степени отражает философию Гегеля в том аспекте, что вся система в целом более чем просто сумма компонентов, определяет ее характер. Теория использует эпистемологический и эмпирический подходы; – теория организации, разработанная Честером Барнардом, в рамках которой организация понимается как социальная общность людей, скоординированно работающих для достижения целей организации. Барнард называл в качестве основных функций руководителя определение целей, создание системы коммуникаций, а также обеспечение системы стимулов; – теория поведения, разработанная Элтоном Майо, рассматривает в качестве наиболее важного фактора не организацию, а людей в ней [Bruce K. Henry S. 2006. P. 177–199]. Современный период развития теории управления берет свое начало с 1950 года и характеризуется разработкой пяти научных теорий. Ситуационная теория управления была разработана Полом Лоуренсом, основной акцент в рамках теории делается на факторах окружающей среды. Подчеркивается необходимость адаптации к изменениям в окружающей среде, возникающим под влиянием различных факторов. Практическое применение этой концепции в управлении предполагает нахождение необходимых решений и выбор действий в зависимости от обстоятельств. Клодом Шенноном была разработана информационная теория, используемая для обеспечения информационного облуживания управления и основанная на принципах, подходах и способах передачи и приема информации. Кроме того, в указанный период были разработаны также кибернетическая теория, теория решений, основанная на утверждении о том, что власть сосредоточена в тех организационных единицах, которые принимают решения, а также количественная теория. Изучение темы дает основания выделить американскую, французскую и японскую школы управления. Американская школа управления акцентирует внимание на развитии управления отдельными предприятиями, зачастую с использованием количественных методов. Французская школа ориентирована в основном на государственное управление, что дает возможность развивать и использовать знания из различных наук. Японская школа сосредоточена на корпоративном управлении. Все эти разработки интегрально предопределили сегодняшний фундамент теории публичного управления. Концепции, которые следуют за практической деятельностью, создаются в результате накопления продолжительного практического опыта в системе публичного управления, государственной и муниципальной службы. И этот опыт постепенно дает возможность выявления и глубокой сущностной оценки связей и феноменов в предметно-объектной области публичного управления. 2. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА С учетом специфических особенностей общества и государства, которые существовали в разнос время в России, называют три главных периода в развитии науки административного права: а) монархический (имперский); б) советский; в) современный (федеративно-республиканский). Монархический период науки административного права продолжался с момента ее зарождения и до февраля 1917 г. Для данного периода характерно восприятие западных доктрин полицейского (административного) права, его науки и стремление развивать национальную систем}' административного права, соответствующую российской истории и традициям. Среди научных работ отметим следующие: "Опыт системы административного права" Э.Н. Берендтса (1898): "Государственная служба" (1885) и "Учебник административного права (Полицейское право. Право внутреннего управления)" (1908) В. В. Ивановского; "Краткий очерк науки административного права" (1888) и "Лекции по полицейскому (административному) праву" (1908) И.Т.Тарасова. Советский период развития науки административного права распространяется на всю историю существования советской России с 1917 по 1991 г. При этом в нем можно выделить пять отдельных этапов. Первый этап естественно назвать начальным этапом формирования советского административного права. Он продолжался до конца 1920-х гг. На том этапе в научных работах исследовались формы административной деятельности (административно-правовые акты и принуждение), административные правоотношения с участием органов государственного управления и граждан, административная юстиция и контроль за деятельностью должностных лиц, дисциплинарная ответственность служащих. Второй этап приходится на конец 20-х - первую половину 30-х гг. XX в. В это время была проведена в юридическом образовании и науке реформа, которая сопровождалась признанием бесполезности и даже вредности "буржуазного" административного права, необходимости исключения его из научных и учебных планов. Третий этап связан с возрождением науки административного права в России. Он приходится на вторую половину 1930-х гг. и обусловлен тем, что государству несложно запретить ту или иную пауку, но невозможно отменить существование реальных проблем, которые "запрещенная" наука исследует и стремится в конечном счете найти пути эффективного их решения. В 1938 г. Всесоюзное совещание по вопросам советского государства и права вынуждено было санкционировать преподавание административного права и проведение административно-правовых исследований. Четвертый этап (40-50-е гг. XX в.) в науке административного права характеризуется ее стремлением следовать военному и послевоенному времени, а потому предметом административноправовых исследований были в основном строгие научные категории. Среди них предмет, система и сущность советского административного права, понятие и принципы государственного управления, виды и формы административной деятельности, нормы и субъекты административного права, административные правоотношения, аппарат государственного управления, государственная служба, обеспечение социалистической законности и контроля в государственном управлении. Пятый этап развития науки административного права советского периода пришелся на конец 50-80-х гг. XX в. Начало ему было положено случившейся после XX съезда КПСС (1956 г.) "оттепелью". За ней последовали несколько волн реформирования государственного аппарата, экономики и системы государственного управления. На данном этапе произошло дальнейшее расширение административно-правовых исследований по предмету и географии с продвижением от центра страны к ее периферии, в том числе на Восток. Начавшийся в конце 1960-х гг. научный "управленческий бум", т.е. повальное увлечение управленческой терминологией и проблематикой представителями самых разных отраслей научного знания, не прошел мимо административно-правовой науки. И сама наука не могла не откликнуться на столь важное для нее общественное явление, поскольку в предмет ее исследования входило государственное управление. Современный (федеративно-республиканский) период начинается с момента становления России как суверенного, демократического, федеративного, правового, социального государства с республиканской формой правления. Коренные изменения, имевшие место в экономическом и политическом строе России последнего двадцатилетия, не могли не сказаться на административном праве как правовой отрасли и науке. Неизбежным стало переосмысление таких традиционных для административно-правовой науки категорий, как предмет и система отрасли административного права, государственное управление. В научных работах текущего периода плодотворно разрабатываются проблемы организации и совершенствования исполнительной власти. Исследования ведутся по проблемам института государственной службы, его особенностей в отдельных отраслях управления (военной, внутренних дел, дипломатической, таможенной). В условиях формирования Российской Федерации как правового государства особый интерес представляют административно-правовые исследования защиты прав и охраняемых законом интересов граждан в сфере деятельности государственной и муниципальной исполнительной власти. Наука административного права постепенно освобождается от идеологических догм, стремится к обобщающим исследованиям, учитывающим достижения науки разных периодов и разных стран.
3. ЭТАПЫ РАЗВИТИЯ ЗАРУБЕЖНОГО АДМИНИСТРАТИВНОГО
ПРАВА
4. РАЗВИТИЕ АДМИНСТРАТИВНОГО ПРАВА В СОВЕТСКОЙ
РОССИИ Советский период развития науки административного права распространяется на всю историю существования советской России с 1917 по 1991 г. При этом в нем можно выделить пять отдельных этапов. Первый этап естественно назвать начальным этапом формирования советского административного права. Он продолжался до конца 1920-х гг. На том этапе в научных работах исследовались формы административной деятельности (административно-правовые акты и принуждение), административные правоотношения с участием органов государственного управления и граждан, административная юстиция и контроль за деятельностью должностных лиц, дисциплинарная ответственность служащих. Второй этап приходится на конец 20-х - первую половину 30-х гг. XX в. В это время была проведена в юридическом образовании и науке реформа, которая сопровождалась признанием бесполезности и даже вредности "буржуазного" административного права, необходимости исключения его из научных и учебных планов. Третий этап связан с возрождением науки административного права в России. Он приходится на вторую половину 1930-х гг. и обусловлен тем, что государству несложно запретить ту или иную пауку, но невозможно отменить существование реальных проблем, которые "запрещенная" наука исследует и стремится в конечном счете найти пути эффективного их решения. В 1938 г. Всесоюзное совещание по вопросам советского государства и права вынуждено было санкционировать преподавание административного права и проведение административно-правовых исследований. Четвертый этап (40-50-е гг. XX в.) в науке административного права характеризуется ее стремлением следовать военному и послевоенному времени, а потому предметом административноправовых исследований были в основном строгие научные категории. Среди них предмет, система и сущность советского административного права, понятие и принципы государственного управления, виды и формы административной деятельности, нормы и субъекты административного права, административные правоотношения, аппарат государственного управления, государственная служба, обеспечение социалистической законности и контроля в государственном управлении. Пятый этап развития науки административного права советского периода пришелся на конец 50-80-х гг. XX в. Начало ему было положено случившейся после XX съезда КПСС (1956 г.) "оттепелью". За ней последовали несколько волн реформирования государственного аппарата, экономики и системы государственного управления. На данном этапе произошло дальнейшее расширение административно-правовых исследований по предмету и географии с продвижением от центра страны к ее периферии, в том числе на Восток. Начавшийся в конце 1960-х гг. научный "управленческий бум", т.е. повальное увлечение управленческой терминологией и проблематикой представителями самых разных отраслей научного знания, не прошел мимо административно-правовой науки. И сама наука не могла не откликнуться на столь важное для нее общественное явление, поскольку в предмет ее исследования входило государственное управление. Современный (федеративно-республиканский) период начинается с момента становления России как суверенного, демократического, федеративного, правового, социального государства с республиканской формой правления.