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4/3/2019 Tarification du carbone au Canada | l'Encyclopédie Canadienne

Tarification du carbone
au Canada
Article par Shawn McCarthy
Mis à jour par Nathan Baker
Date de publication en ligne March 30, 2017

Dernière modification November 7, 2018

La tarification du carbone est une mesure des gouvernements visant à


augmenter le coût des combustibles fossiles carbonés, par l’intermédiaire de
taxes ou de réglementation, dans l’espoir de réduire leur utilisation et donc de
limiter les émissions de gaz à effet de serre dans le cadre de la lutte contre les
changements climatiques. En 2016, le premier ministre Justin Trudeau annonce
une politique nationale de lutte contre les changements climatiques qui prévoit
un système de tarification du carbone applicable sur tout le territoire. Aux
termes de ce plan, chaque province doit adopter une tarification du carbone
d’ici janvier 2018, sans quoi Ottawa imposera sa taxe carbone dans la province
en question.

En 2016, le premier ministre Justin Trudeau annonce une politique nationale de


lutte contre les changements climatiques qui prévoit un système de tarification
du carbone applicable sur tout le territoire. Aux termes de ce plan, chaque

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province et territoire doit adopter une tarification du carbone d’ici le 1er janvier
2019, sans quoi Ottawa imposera sa taxe carbone dans la province en question.

Taxe carbone
La forme la plus directe de tarification du carbone est la taxe carbone. La taxe
carbone est payée par les grandes installations industrielles et les distributeurs
de combustibles fossiles tels que le pétrole, le gaz et le charbon. Le
gouvernement calcule la quantité de dioxyde de carbone émise par unité de
chaque combustible. Dans une province où la taxe carbone est de 35 dollars la
tonne, par exemple, une compagnie qui émet 100 tonnes de gaz à effet de
serre devra payer 3 500 dollars au gouvernement.

Elle est prélevée par les gouvernements sur l’industrie, mais plusieurs
compagnies refilent cette taxe aux consommateurs. Dans le cadre d’un système
de taxe sur le carbone, les consommateurs paient davantage pour l’essence ou
les combustibles de chauffage domestique, par exemple. Certains gros
émetteurs industriels ont cependant moins de contrôle sur les prix et sont donc
incités par la taxe à investir dans des technologies de réduction des émissions
afin de diminuer leurs coûts.

Plafonnement et échange
Le système de plafonnement et d’échange est plus compliqué. Le
gouvernement commence par imposer un plafond sur les émissions de carbone
à l’intérieur de sa zone de compétence. Ce plafond diminue avec le temps pour
atteindre finalement un niveau déterminé. Les principaux consommateurs et
distributeurs de combustibles fossiles doivent respecter un plafond propre à
chacun et déterminé par le gouvernement pour atteindre l’objectif d’émission
plus large fixé au niveau provincial. Le gouvernement remet à chaque entreprise
des droits spécifiant la quantité de carbone qu’elle peut émettre. Pour atteindre
leurs objectifs, les entreprises peuvent acheter ou vendre ces droits d’émission.

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Par exemple, les entreprises les plus efficaces – celles qui parviennent à réduire
leurs émissions en deçà du plafond fixé par le gouvernement – peuvent vendre
leur excès d’allocations aux entreprises qui estiment plus économique d’acheter
des droits d’émission plutôt que d’investir dans des systèmes de réduction
d’émission.

Contexte
Les climatologues avertissent depuis plusieurs décennies que l’émission dans
l’atmosphère de dioxyde de carbone et d’autres gaz entraîne un « effet de serre
» résultant du piégeage du rayonnement thermique. Sur la durée, cet effet peut
faire monter les températures planétaires moyennes et engendrer
d’autres perturbations climatiques dangereuses.

Sous la supervision de l’Organisation des Nations Unies (ONU), plusieurs pays se


rencontrent au Japon en 1997 et signent le Protocole de Kyoto, aux termes
duquel les nations les plus riches s’engagent à réduire leurs émissions au cours
des 15 années suivantes (voir aussi Inside the Kyoto Deal). Le Protocole de
Kyoto permet un « marché du carbone » – connu sous le nom de plafonnement
et échange – entre pays afin de garder les émissions mondiales en deçà de la
limite imposée.

Au Canada, le premier ministre libéral Jean Chrétien signe le Protocole de Kyoto


en 1997, mais n’introduit aucune politique climatique détaillée susceptible de
permettre l’atteinte des réductions d’émissions promises. Le premier
ministre Stephen Harper, qui arrive au pouvoir en 2006, s’oppose fortement à
l’accord de Kyoto, qui exige des réductions d’émissions de la part des pays
industrialisés, mais aucune de la part des pays en voie de développement qui
s’efforcent de faire sortir un grand nombre de leurs citoyens de la pauvreté.

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La tarification du carbone est un thème clé de l’élection fédérale de 2008. Le


chef des libéraux, Stéphane Dion, promet une taxe carbone lors de sa
campagne, mais son parti est battu à plate couture par les conservateurs.
Harper promet un système de plafonnement et d’échange, car à l’époque, il
semble que le gouvernement des États-Unis va adopter un plan de ce type.
Après les élections, Harper abandonne l’idée lorsque les efforts américains en la
matière marquent le pas.

Depuis les élections de 2008, les députés conservateurs du Parlement qualifient


systématiquement de « taxe tueuse d’emplois » toute tarification proposée du
carbone. Harper convient, lors d’un sommet de l’ONU à Copenhague en 2009,
de fixer un objectif de réduction des émissions, mais ne fera pratiquement rien
pour l’atteindre. Lorsque les élections de 2015 arrivent, le gouvernement
conservateur du Canada fait l’objet de nombreuses critiques pour continuer à
traîner les pieds alors qu’un effort international s’organise pour éviter les pires
retombées des changements climatiques.

Stephen Harper
20138172 © Intoit | Dreamstime.com

(© Intoit/Dreamstime)

Programmes provinciaux de tarification du carbone

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Lorsque Justin Trudeau devient premier ministre en novembre 2015, trois


provinces ont déjà mis en place une forme ou une autre de tarification du
carbone et une quatrième, l’Ontario, est en passe de mettre en œuvre un plan.
Le premier ministre déclare que toute tarification nationale du carbone tiendra
systématiquement compte des plans provinciaux existants.

En mars 2007, l’Alberta met en œuvre une réglementation des émissions visant


les grosses opérations industrielles telles que les usines d’exploitation des sables
pétrolifères. L’Alberta fixe à l’époque des limites pour les émissions de gaz à
effet de serre par les installations industrielles et facture celles-ci 15 dollars la
tonne de dioxyde de carbone (CO2) émise au-dessus du plafond fixé. En

novembre 2015, le gouvernement néodémocrate (NPD) de l’Alberta introduit un


plan de taxation du carbone plus agressif, avec une taxe de 20 dollars la tonne
en 2017 qui grimpe jusqu’à 30 dollars la tonne en 2018.

En 2008, la Colombie-Britannique introduit la première taxe généralisée sur le


carbone en Amérique du Nord qui couvre l’utilisation de l’essence et des
combustibles de chauffage domestique, en plus des activités industrielles.
D’abord fixée à 10 dollars la tonne de CO2 émise, elle passe à 35 dollars en

2018. Il y aura une augmentation de 5 dollars la tonne par année jusqu’en 2021,
quand la taxe atteindra 50 dollars la tonne.

Jusqu’en 2013-2014, le gouvernement provincial de la Colombie-Britannique


utilise les fonds recueillis avec sa taxe carbone pour réduire d’autres taxes. Cette
taxe carbone est donc qualifiée de neutre sur le plan des recettes fiscales
puisque le gouvernement n’engrange aucun revenu supplémentaire après les
réductions de taxes supplémentaires. Le gouvernement de la Colombie-
Britannique commence à s’éloigner de la neutralité fiscale sous les Libéraux de
Christy Clark et abandonne officiellement la pratique sous les néodémocrates de
John Horgan, élu en 2017. La province compte maintenant utiliser ses revenus

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de la taxe carbone pour les reverser aux familles et pour investir dans des
solutions aux changements climatiques.

Après avoir imposé une taxe modeste aux utilisateurs de combustibles à partir
de 2007, le Québec lance un programme de plafonnement et d’échange en
2013. Dans le cadre de ce programme, le Québec et la Californie se rejoignent à
l’intérieur d’un « marché du carbone » qui permet aux industriels des deux
entités administratives d’acheter et de vendre les droits d’émission qui leur ont
été attribués. Le prix minimum de ces droits est de 14,35 dollars canadiens la
tonne en 2018 et ce prix augmente chaque année. Le marché entre le Québec
et la Californie est le seul marché de plafonnement et d’échange généralisé
d’Amérique du Nord.

Le 1er janvier 2018, le gouvernement de l’Ontario rejoint le marché mis en place


par le Québec et la Californie, mettant en œuvre une entente signée par la
première ministre libérale Kathleen Wynne en septembre 2017. En juin 2018, le
premier ministre conservateur Doug Ford est élu et annule le programme de
plafonnement et d’échange dès la première semaine de son mandat.

Élections de 2015 et Conférence sur les


changements climatiques de Paris
Juste avant la campagne pour les élections fédérales de 2015, le chef
libéral Justin Trudeau promet de travailler avec les provinces sur l’adoption d’un
plan national de tarification du carbone qui permettra à celles-ci d’imposer leur
propre système à condition qu’il respecte les normes fédérales.
Les néodémocrates accusent alors les libéraux de s’en remettre aux provinces et
de n’avoir aucun plan réel pour la tarification du carbone. Le NPD propose un
plan de plafonnement et d’échange national. Les conservateurs brandissent la
menace d’une « taxe tueuse d’emplois » et promettent de mettre en œuvre un
arsenal législatif sur les émissions industrielles, telles que celles des usines

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d’exploitation des sables pétrolifères, dont l’application est retardée depuis


longtemps.

Justin Trudeau
52980327 © Jmweb7 | Dreamstime.com

(© Jmweb7/Dreamstime)

Après avoir gagné les élections et être devenu premier ministre, Trudeau se
présente à la Conférence de Paris de 2015 sur les changements climatiques en
décembre accompagné de plusieurs premiers ministres provinciaux, dont Christy
Clark de la Colombie-Britannique, Rachel Notley de l’Alberta, Brad Wall de la
Saskatchewan, Kathleen Wynne de l’Ontario et Philippe Couillard du Québec. La
Conférence de Paris se conclut par la signature d’une entente internationale
pour limiter l’augmentation de la température moyenne de la planète à moins
de 2 °C. Tous les pays s’engagent à réduire leurs émissions de gaz à effet de
serre. Le Canada promet ainsi de réduire ses émissions de 30 % d’ici 2030 par
rapport à leur niveau de 2005.

Déclaration de Vancouver
Trois mois après le Conférence de Paris, Trudeau invite les premiers ministres
provinciaux à Vancouver, en Colombie-Britannique. Un large accord se dégage
de cette réunion sur la nécessité d’établir une stratégie nationale pour que le
Canada puisse atteindre ses objectifs de réduction d’émissions d’ici 2030. Dans

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la déclaration de Vancouver, les premiers ministres s’engagent à « assurer une


transition vers une économie sobre en carbone en adoptant une vaste gamme
de mesures appropriées au pays, notamment à l'aide de mécanismes
d'instauration d'un prix sur le carbone adaptés aux circonstances de chaque
province et de chaque territoire ».

Certains premiers ministres provinciaux précisent néanmoins qu’ils ne se sont


jamais engagés à adopter une quelconque tarification du carbone dans leur
propre province. Brad Wall, de la Saskatchewan, et Stephen McNeil, de la
Nouvelle-Écosse, font valoir qu’ils ont en place d’autres mesures qui permettent
de répercuter efficacement le coût du carbone sur leur système de distribution
de l’électricité. Ils déclarent ne pas être prêts à accepter une tarification
générale du carbone qui couvrirait également l’essence et les combustibles de
chauffage domestique.

Débat national sur le prix du carbone


À Vancouver, les premiers ministres décident que les gouvernements doivent
mettre en place des groupes de travail pour élaborer des ententes dans quatre
domaines clés de la politique relative aux changements climatiques : tarification
du carbone; autres mesures de réduction des émissions; développement et
adoption de technologies propres et prestation d’une aide aux collectivités pour
leur permettre de s’adapter aux impacts des changements climatiques.
L’insistance qu’a mise le gouvernement à exiger de toutes les provinces et de
tous les territoires qu’ils doivent se préparer à une tarification générale du
carbone déclenche des débats politiques passionnés.

Les populations des provinces de l’Ouest et de Terre-Neuve-et-


Labrador souffrent d’une large baisse des prix du pétrole qui fait monter le taux
de chômage. L’Alberta et la Saskatchewan, en particulier, arrivent en tête des
provinces en matière d’émission de gaz à effet de serre par personne, à cause
de la présence des installations de production gazières et pétrolières, mais aussi

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d’une forte dépendance à l’égard de l’électricité produite à partir du charbon.


Regroupés derrière le premier ministre de la Saskatchewan Brad Wall et la chef
par intérim du Parti conservateur fédéral Rona Ambrose, les politiciens
conservateurs soutiennent que la tarification du carbone infligerait un handicap
supplémentaire aux économies de l’Ouest déjà affaiblies.

(© Fesus Robert/Dreamstime)

(© Fesus Robert/Dreamstime)

Trudeau et la première ministre de l’Alberta, Rachel Notley, déclarent de leur


côté que la tarification du carbone est un ingrédient essentiel de toute stratégie
climatique crédible. Selon eux, les gouvernements doivent adopter des
politiques agressives en matière de climat, d’une part pour que le Canada
assume sa part des efforts déployés au niveau international pour relever le défi
et d’autre part, pour gagner le soutien du public en ce qui concerne le
développement continu du secteur des sables pétrolifères, un important
émetteur de gaz à effet de serre.

Plan national de Trudeau


En octobre 2016, malgré l’opposition continue de quelques provinces, Trudeau
annonce devant la Chambre des communes le plan du gouvernement
fédéral pour la tarification du carbone. Toutes les provinces et tous les territoires
devront avoir mis en place un plan de tarification du carbone avant le début du

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mois de janvier 2018, que ce soit sous la forme d’une taxe ou d’un système de
plafonnement et d’échange. Pour ceux qui utiliseront la taxe, celle-ci devra
s’élever au minimum à 10 dollars la tonne au début, puis augmenter
graduellement de 10 dollars tous les ans jusqu’à atteindre 50 dollars la tonne en
2022. Les provinces qui optent pour un système de plafonnement et d’échange
doivent abaisser suffisamment leur plafond avec le temps pour permettre au
Canada d’atteindre ses objectifs d’émission de gaz à effet de serre en 2030.

Si une province refuse d’adopter une tarification du carbone ou si son plan est
insuffisant, Ottawa lui imposera sa propre taxe. Trudeau promet cependant de
reverser les revenus d’une éventuelle taxe fédérale au gouvernement provincial
concerné qui pourra utiliser les fonds à sa seule discrétion.

Brad Wall, de la Saskatchewan, et Stephen McNeil, de la Nouvelle-Écosse, sont


une nouvelle fois les premiers ministres provinciaux qui s’opposent le plus
vigoureusement au plan. Wall explique que les agriculteurs et les industriels du
pétrole et du gaz dans sa province seraient sévèrement touchés. McNeil fait de
son côté valoir que les Néo-Écossais n’ont pas d’autre choix que de rouler sur
de longues distances et qu’ils ne devraient pas être pénalisés par une taxe
supplémentaire sur l’essence. Six semaines plus tard, McNeil parvient néanmoins
à un compromis avec le gouvernement fédéral consistant à imposer un système
de plafonnement et d’échange sur les distributeurs de combustible dans sa
province, mais pas sur les acteurs du secteur de la production d’électricité pour
lequel la province a d’ores et déjà mis en place un ambitieux plan de réduction
des émissions.

En décembre, Trudeau rencontre une nouvelle fois les premiers ministres


provinciaux et présente le Cadre pancanadien sur la croissance propre et les
changements climatiques, qui inclut son plan national de tarification du carbone.
Tout comme Brad Wall, Brian Pallister, le premier ministre du Manitoba, refuse
de le signer. Pallister a auparavant annoncé que le Manitoba allait adopter son

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propre plan de tarification du carbone, mais il n’est pas clair que ce plan
respectera les exigences fédérales. Après la réunion, le premier ministre du
Manitoba explique son refus de signer l’accord sur le climat en invoquant la
dispute concernant les transferts fédéraux au titre des soins de santé et sa
demande d’une augmentation de ces fonds à Ottawa.

Brian Pallister
(Manning Centre c/o Jake Wright, via Wikimedia Commons)

Brian Pallister, 2014. (Manning Centre c/o Jake Wright, via Wikimedia Commons)

Brian Pallister

Après l’accord, les trois autres provinces de l’Atlantique – le Nouveau-Brunswick,


l’Île-du-Prince-Édouard et Terre-Neuve-et-Labrador – s’engagent à mettre en

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place un plan de tarification du carbone d’ici au 1er janvier 2018. Le

gouvernement fédéral repousse la date butoir au 1er septembre 2018.

Le camp des opposants se renforce en novembre 2016 avec l’arrivée de Donald


Trump au poste de président des États-Unis. Trump exprime en effet son
scepticisme à l’égard du besoin de mettre en place une politique agressive en
matière de changements climatiques, alors que sa rivale politique, Hillary
Clinton, réclamait des mesures radicales. Depuis, les critiques de la tarification
du carbone craignent que la compétitivité économique du Canada soit
amoindrie si le pays impose des coûts environnementaux plus élevés aux
industriels tandis que notre partenaire américain ne fait rien en ce sens. Le
gouvernement Trudeau défend néanmoins sa politique, expliquant que le coût
de la transition vers une économie faiblement carbonée portera ses fruits sur le
long terme, lorsque les effets des changements climatiques deviendront de plus
en plus apparents (Voir aussi Relations économiques canado-américaines.)

Implantation du plan national de la tarification du carbone

L’implantation du plan national de tarification du carbone prévue pour 2018


proposé par le gouvernement fédéral est repoussée en raison de négociations
avec certaines juridictions. L’adoption de la part de toutes les provinces et de
tous les territoires d’une taxe carbone de 10 dollars la tonne (ou d’un système
de plafonnement et d’échange satisfaisant) en 2018 est remplacée par

l’implantation d’une taxe carbone de 20 dollars la tonne d’ici le 1er janvier 2019.

À l’approche de l’échéance, plusieurs provinces s’opposent au plan fédéral. La


Saskatchewan et l’Ontario traînent le gouvernement fédéral en cour, clamant
qu’Ottawa n’a pas l’autorité d’imposer aux provinces une tarification du
carbone. Le Manitoba annule sa taxe carbone car la province refuse de
respecter la norme du gouvernement fédéral selon laquelle la taxe doit être
augmentée annuellement. Rachel Notley, la première ministre de l’Alberta,

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affirme que la province n’implantera pas l’augmentation annuelle de la taxe tant


que le gouvernement fédéral ne garantira pas le développement du pipeline
Trans Mountain.

En octobre 2018, le premier ministre Justin Trudeau annonce que son


gouvernement imposera une taxe carbone aux quatre provinces dont les plans
ne respectent pas les critères fédéraux pour la tarification du carbone : la
Saskatchewan, le Manitoba, l’Ontario et le Nouveau-Brunswick. Les résidents de
ces provinces reçoivent des reversements du gouvernement fédéral afin de
compenser l’augmentation du prix de l’essence. Par ailleurs, le Yukon, le
Nunavut et l’Île-du-Prince-Édouard optent pour l’implantation partielle ou totale
du programme de taxation du carbone. Les systèmes de taxation du carbone
des autres provinces et des Territoires du Nord-Ouest remplissent les exigences
du fédéral pour 2019.

Impacts de la tarification du carbone


L’entrée du Canada dans le domaine de la tarification du carbone relève de
l’expérimentation économique et environnementale. Aucun pays ne possède
une véritable expérience en matière de taxe carbone, et le système de
plafonnement et d’échange mis en place par l’Union européenne a souffert de
plusieurs défauts de conception.

Les partisans du système de plafonnement et d’échange font valoir que cette


approche est préférable parce qu’elle vise directement les niveaux d’émission
par l’intermédiaire du plafond, qui peut être abaissé avec le temps. Comme on
l’a vu en Europe, il est cependant possible qu’un gouvernement succombe à la
pression politique et distribue trop de permis d’émission, risquant ainsi de ne
pas respecter son propre plafond.

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Les partisans de la taxe carbone s’appuient sur un truisme classique applicable à


toute économie de marché : l’augmentation du prix d’un produit – ici, le prix
des combustibles fossiles qui émettent des gaz à effet de serre – s’accompagne
d’une réduction de sa consommation. Mais le niveau de taxe nécessaire pour
obtenir la réduction désirée des émissions reste toutefois difficile à préciser. Les
économistes qui étudient la question suggèrent que pour atteindre les objectifs
du Canada en matière de gaz à effet de serre d’ici 2030, la taxe carbone devra
passer de 50 dollars la tonne en 2022 à 125 dollars la tonne en 2030, soit
28 centimes par litre d’essence. Les gouvernements fédéral et provinciaux ne
prévoient cependant pas de s’appuyer exclusivement sur la tarification du
carbone pour atteindre les objectifs fixés en matière de gaz à effet de serre. Les
gouvernements, à tous les niveaux, planifient en effet toute une série de
mesures réglementaires et de subventions pour encourager une meilleure
conservation de l’énergie et le remplacement des combustibles fossiles par des
sources d’énergie faiblement carbonées.

Les impacts économiques de la tarification du carbone restent en fait très


controversés. Une étude effectuée en 2016 par la Banque mondiale conclut que
l’adoption d’une tarification du carbone n’aurait que peu d’impact sur les
activités économiques ou la compétitivité de la région concernée. Les auteurs
mettent cependant en garde que les impacts augmentent avec le prix attaché
au carbone. Une étude menée en 2015 sur la taxe carbone mise en place
en Colombie-Britannique suggère que cette taxe provinciale sans incidence sur
les recettes a permis de diminuer les émissions sans endommager l’économie.
La Colombie-Britannique a cependant gelé sa taxe à 30 dollars la tonne depuis
2012 et quelques indicateurs montrent que certaines industries – par exemple
les raffineries et les cimenteries – ont été affectées par cette taxe.

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Centrale thermique alimentée au charbon


(© Andreas Altenburger/Dreamstime)

(© Andreas Altenburger/Dreamstime)

Les gouvernements de l’Alberta, de l’Ontario et du Québec cherchent à


amoindrir les impacts de la taxe sur les grandes industries avides d’énergie pour
éviter de les surcharger financièrement au point de les forcer à relocaliser leur
production à l’extérieur de leur province d’accueil. Plusieurs groupes industriels
canadiens craignent de leur côté que l’économie souffre avec la mise en place
de la tarification du carbone par les gouvernements locaux alors que le
gouvernement américain évolue dans la direction opposée. Le président Donald
Trump, qui entre en fonction en janvier 2017, élimine la réglementation fédérale
en matière de changements climatiques de manière à alléger les charges des
entreprises. De nombreux États américains continuent cependant de mettre en
œuvre leur propre plan, en particulier pour ce qui est des efforts déployés pour
utiliser plus d’énergies renouvelables.

Trudeau rejette les demandes de ralentissement de la mise en œuvre des


politiques climatiques présentées en réponse au programme de Trump favorable
aux entreprises. Il explique que les preuves de l’existence de perturbations
climatiques devenant de plus en plus solides, tous les pays devront passer à des
procédés de production d’énergie à faibles émissions de carbone. Les pays qui
s’engagent aujourd’hui dans cette direction seront selon lui les mieux préparés
pour l’avenir. 

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Rachel Notley Justin Trudeau Environnement

plafonnement et échange Scott Moe Doug Ford

Changement climatique taxe sur le carbone

réchauffement climatique Stephen Harper émissions CO2

gaz à effet de serre Andrew Scheer

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