Вы находитесь на странице: 1из 172

Современное право

международных договоров.
Том I. Заключение международных
договоров

1. Указатель сокращений
2. Предисловие
   Вводная часть
3. Наука и практика межгосударственных отношений
4. Глава 1. Политика и общественные науки
5. Глава 2. Общественные науки
6. Глава 3. Внешняя политика и общественные науки
7. Глава 4. Внешняя политика России и общественные науки
8. Глава 5. Международное право: наука и практика
9. Глава 6. Наука международного права
10. Глава 7. Наука и практика сегодня
   Часть 1. Право международных договоров - Общая часть
11. Глава 1. Понятие международного договора
12. Глава 2. Понятие права международных договоров
13. Глава 3. Кодификация права международных договоров
   Часть 2. Субъекты права международных договоров
14. Глава 1. Круг субъектов
15. Глава 2. Нетипичные субъекты
16. Глава 3. Неправительственные организации
17. Глава 4. Соглашения между государством и ТНК
18. Глава 5. Государства
19. 1. Административно-территориальные единицы государств
20. 2. Конфедерации и федерации
21. 3. Федеральная оговорка
   Глава 6. Великие и невеликие державы
22. 1. Великие державы
23. 2. Невеликие державы
24. 3. Мини-государства
25. Глава 7. Международные организации
   Часть 3. Стороны в международных договорах
26. Глава 1. Общие положения
27. Глава 2. Право на участие в договорах
28. Глава 3. Право на участие в договорах и международное признание
29. Часть 4. Третьи стороны
   Глава 1. Доктрина и международная практика
30. 1. Доктрина
31. 2. Международная практика
32. 3. Отечественная практика
33. 4. Договорные положения о третьих государствах

1
34. 5. Международная судебная практика
35. Глава 2. Позитивное международное право
36. 1. Понятие третьего государства
37. 2. Основные принципы международного права
38. 3. Общее правило
39. 4. Уважение договоров третьими сторонами
40. 5. Договоры, предусматривающие обязательства для третьих государств
41. 6. Договоры, предусматривающие права для третьих государств
42. 7. Режим наибольшего благоприятствования
43. 8. Отмена или изменение обязательств или прав третьих государств
44. 9. Договорные нормы, которые становятся обязательными для третьих государств в
качестве обычных
45. 10. Договоры, устанавливающие объективный режим
46. 11. Тенденции
47. 12. Ответственность третьего государства
48. Глава 3. Третьи международные организации
   Часть 5. Организационные формы подготовки договоров
49. Глава 1. Дипломатические переговоры
50. Глава 2. Международно-правовые основы переговоров
51. Глава 3. Формы дипломатических переговоров
52. Глава 4. Участники переговоров
53. Глава 5. Участие в переговорах и международное признание
54. Глава 6. Организация переговоров
55. Глава 7. Характерные черты современных переговоров
   Глава 8. Гласность переговоров
56. 1. Значение гласности
57. 2. Гласность внешней политики и средства массовой информации
58. Часть 6. Заключение договора
59. Глава 1. Органы, представляющие государство при заключении договоров
60. 1. Глава государства
61. 2. Правительство
62. 3. Министр иностранных дел
63. 4. Главы дипломатических представительств
64. 5. Министерства и ведомства
65. 6. Полномочия и инструкции
66. Глава 2. Полномочия представителей международных организаций
   Глава 3. Принятие и аутентификация текста
67. 1. Принятие текста
68. 2. Аутентификация текста
69. Часть 7. Согласие на обязательность договора
70. Глава 1. Согласие, выраженное подписанием
71. Глава 2. Согласие, выраженное путем обмена документами, образующими договор
72. Глава 3. Согласие, выраженное ратификацией, подтверждением, принятием или
утверждением
73. Глава 4. Согласие на обязательность договора, выраженное присоединением
   Глава 5. Оговорки
74. 1. Понятие оговорки
75. 2. Развитие института оговорок
76. 3. Нормы об оговорках
77. 3.1. Общее правило
78. 3.2. Принятие оговорок и возражения против них
79. 3.3. Юридические последствия оговорок и возражений против них

2
80. 3.4. Снятие оговорок и возражений против них
81. 3.5. Процедура, касающаяся оговорок
82. 3.6. Проблемы, подлежащие решению
83. Глава 6. Согласие международной организации на обязательность договора
84. Глава 7. Согласие на обязательность части договора
85. Глава 8. Обязанность не лишать договор его объекта и цели до вступления в силу
   Глава 9. Вступление в силу, временное применение, публикация договоров
86. 1. Вступление договоров в силу
87. 2. Временное применение договоров
88. 3. Публикация договоров
   Часть 8. Конституционно-правовое регулирование процесса заключения договоров
89. Глава 1. Тенденции развития конституционного права
90. Глава 2. Конституционно-правовое регулирование процесса заключения договоров в
Российской Федерации
   Часть 9. Форма международных договоров
91. Глава 1. Значение формы
92. Глава 2. Договор и его текст
93. Глава 3. Язык договоров
94. Глава 4. Письменная и устная формы
95. Глава 5. Договоры и договоренности
96. Глава 6. Наименования договоров
97. Глава 7. Структура договоров
98. 1. Титул
99. 2. Преамбула
100. 3. Центральная часть
101. 4. Заключительная часть
102. 5. Приложения
103. Часть 10. Толкование договоров*(1765)
104. Глава 1. Понятие толкования
105. Глава 2. Объект и средства толкования
106. Глава 3. Принципы и правила толкования
107. Глава 4. Способы толкования
108. Глава 5. Субъекты толкования
109. 1. Государства
110. 2. Международные органы и организации
111. 3. Физические и юридические лица
112. Глава 6. Толкование норм международного права как части права страны
113. Сноски

3
Указатель сокращений

БМД - Бюллетень международных договоров


ВВС (СССР, РСФСР, РФ) - Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета,
Ведомости Верховного Совета (СССР, РСФСР, РФ)
ГП - Государство и право
ДВ - Дипломатический вестник МИД РФ
ДВП СССР - Документы внешней политики СССР
Еж. КМП - Ежегодник Комиссии международного права ООН
МЖ - Международная жизнь
МЖМП - Московский журнал международного права
МПЧП - Международное публичное и частное право
МЭиМО - Мировая экономика и международные отношения
ОБСЕ - Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе
РЕМП - Российский ежегодник международного права
САПП РФ - Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации
СБСЕ - Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе
СГП - Советское государство и право
СДД - Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с
иностранными государствами
СЕМП - Советский ежегодник международного права
СЗ РФ - Собрание законодательства Российской Федерации

***

ADI - Actualitй et Droit International


AJIL - American Journal of International Law
ALI - American Law Institute
ASIL - American Sosiety of International Law
BYBIL - British Year Book of International Law
Canad. YIL - Canadian Yearbook of International Law
DSB - The Department of State Bulletin
EJIL - European journal of international law
FA - Foreign Affairs
Finish. YIL - Finish Yearbook of International Law
GYIL - German Yearbook of International Law
Harv. ILJ - Harvard International Law Journal
Harv. LR - Harvard Law Review
ICJ. Reports - International Court of Justice. Reports.
ICLQ - International and Comparative Law Quarterly
IDI. Annuaire - Institute de droit international. Annuaire
IJIL - Indian Journal of International Law
ILM - International Legal Materials
ILR - International Law Reports
Ital. YIL - Italian Yearbook of International Law
JDI - Journal de droit international
Jugosl. RMP - Yugoslovenska revija za medunarodno pravo
Korean. YIL - Korean Yearbook of International Law
Mich. JIL - Michigan Journal of International Law
Neth. YIL - Netherlands Yearbook of International Law
ЦZцRV - Цstereichische Zeitschrift fьr цffentliches Recht und Vцlkerrecht

4
PCIJ - Permanent Court of International Justice
PP - Paсstwo i Pravo
RDC - Recueil des cours. Academie de droit international
RDI - Rivista di diritto internationale
RGIP - Revue gйnйrale de droit international public
RIAA - Reports of International Arbitral Awards
SM - Sprawy miкdzynarodowe
UNTS - United Nations Treaty Series
WLR - Weekly Law Reports
YILC - Yearbook of International Law Commission
ZaцRV - Zeitschrift fьr auslдndisches цffentliches Recht und Vцlkerrecht

5
Предисловие

Соглашения, договоры являются необходимыми институтами человеческого


общения. Без них оно было бы невозможно. При их помощи согласуются совместные
действия, разрешаются противоречия*(1). Без них не могли обойтись ни племена, ни
государства. Поэтому не случайно договоры между государствами заключаются задолго
до возникновения идеи о том, что межгосударственные отношения также должны
регулироваться правом. Чем более важные вопросы решаются договором, тем сложнее его
достижение и тем важнее его значение. В результате роль международных договоров
привлекала к ним внимание юристов на протяжении всей истории. Перечень
посвященных им работ составляет целый том. Значительное внимание договорам уделила
отечественная наука международного права. Существенным вкладом в изучение
договоров являются фундаментальные исследования В.М. Шуршалова и Н.Н. Ульяновой.
Различные аспекты исследовались многими другими отечественными юристами.
Особенно велико значение деятельности Г.И. Тункина и А.Н. Талалаева. Г.И. Тункин внес
большой вклад в разработку проекта статей о праве договоров в Комиссии
международного права ООН. Многое им было сделано и на посту заведующего
договорно-правовым отделом МИД. А.Н. Талалаев посвятил договорам практически всю
свою научную деятельность. Он был также членом советской делегации на Венских
конференциях по праву договоров 1968-1969 гг. и 1986 г. Результаты исследования нашли
отражение в многочисленных трудах. Завершающими стали четыре фундаментальных
труда, охватившие все основные аспекты права договоров*(2). Эти труды сохраняют свое
значение, и нам не раз придется обращаться к ним. Подчеркивая значение проделанных в
прошлом исследований, приходится вместе с тем учитывать, что со времени их издания в
мировой политике, в праве международных договоров и соответствующем
законодательстве государств произошли существенные перемены. Сегодня мы имеем дело
по существу с новым правом международных договоров. Следует также учитывать, что
изданные ранее работы были написаны в соответствии с требованиями,
предъявлявшимися в Советском государстве к такого рода работам, что не могло не
сказаться на их содержании. Зарубежная литература издавна уделяла договорам большое
внимание*(3). Современные авторы высоко оценивают роль договоров. Профессор П. Рон
пишет о том, что договоры сегодня являются основным источником международного
права и богатым источником информации о международных отношениях. На основе

6
договоров можно наиболее точно судить об истории международных отношений
государства*(4).
Особое значение придается многосторонним договорам. Французский профессор
П. Имберт утверждает, что "многосторонние конвенции стали наиболее часто
используемым средством установления норм поведения для всех государств не только в
отношениях между государствами, но также применительно к отдельным лицам. С
помощью этих актов государства таким образом стремятся внести свой вклад в
формирование международного права, выступая в роли толкователей общего требования
международного сообщества"*(5).
Большое количество литературы по праву договоров было издано после принятия
Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.*(6) Особый интерес
представляют труды участников Венской конференции, таких, как председатель общего
комитета нигерийский юрист Т. Элайес, польский профессор С. Нахлик, венгерский
профессор Г. Харасти*(7). Значительно меньше работ было издано после принятия
Венской конвенции о праве договоров с участием международных организаций*(8).
Исходили из того, что она не внесла принципиально новых моментов в право договоров.
Указанные работы были в основном посвящены анализу двух Венских конвенций.
Одной из немногих работ, освещавших право договоров в целом, включая анализ
современной практики, явилась книга британского профессора А. Оста, обладающего
значительным практическим опытом в этой области*(9). В рецензии на эту книгу
бельгийский юрист Б. Мартенчук выражает недоумение по поводу того, что, несмотря на
большое практическое значение права договоров для каждого юриста-международника, в
последние годы не издавались труды, охватывающие это право в целом*(10). Объяснение
видится в том, что после обстоятельного анализа Венских конвенций было необходимо
изучить основанную на них практику. В этот период появилось немало работ,
посвященных отдельным вопросам договоров, анализу конкретных договоров, а также
практике решения связанных с договорами вопросов. Все это создало предпосылки для
исследования современных договоров и свидетельствует о практическом и теоретическом
значении комплексного исследования современного права международных договоров,
начиная с момента их создания. Совершенно новое значение приобрели договоры в
условиях глобализации. Государства все более тесно взаимосвязываются. Ни одно
государство не в состоянии функционировать без развитой системы отношений с другими
странами. Эта сложная система международных отношений регулируется с помощью
договоров и создаваемых на их основе международных организаций.
В силу необходимости договоров для нормального поддержания международных связей

7
их соблюдение отличается высоким уровнем. Без договоров современная система
международных связей была бы просто невозможной. Отдельные случаи невыполнения
договоров объясняются тем, что их содержание составлено без особого учета реально
существующего положения. Опыт договорных отношений в рамках СНГ весьма
показателен в этом плане. В новом веке перед человечеством встала проблема
исторического значения - проблема формирования нового мирового порядка,
отражающего реальную политическую и экономическую систему современного мира. От
ее решения зависит выживание человечества. Необходимо обеспечить нормальное
функционирование мировой системы в интересах как отдельных стран, так и всего
человечества. Необходимым элементом формирования нового мирового порядка являются
международные договоры. Им же принадлежит центральная роль в функционировании
нового порядка. В результате роль договоров существенно возросла.
Уже сегодня договоры представляют собой сложную, многоотраслевую глобальную
систему, охватывающую практически все виды взаимодействия государств. В этом плане
она превосходит правовые системы государств и порождает все новые проблемы. Процесс
заключения договоров продолжается во все более нарастающем темпе. Все это придает
изучению права международных договоров особое значение с учетом нового положения в
мире и достижений науки. Серьезное практическое значение для России имеет
исследование договорной практики СССР, которая оказала существенное влияние на
формирование современного права международных договоров. Несмотря на все различия
политики России и СССР, сохраняются и традиционные моменты, определяемые
положением государства в международной системе. Особенно широко традиционные
моменты восприняты в международно-правовой сфере, что в немалой мере объясняется
позитивным влиянием СССР на прогрессивное развитие международного права. К
сожалению, богатая практика СССР мало известна зарубежной науке. В международно-
правовой сфере наиболее рельефно проявляется роль России как государства -
продолжателя Советского Союза. С учетом этого при исследовании права международных
договоров главное внимание уделено практике СССР, накопленному им опыту.
Значительное внимание в работе уделено практике США, претендующих на особую роль
в формировании мирового порядка. Подготовке настоящего издания способствовало то,
что автор изучал право договоров на протяжении многих лет, участвовал в подготовке
материалов для Комиссии международного права, готовившей проект статей о праве
договоров, был членом делегации на Венской конференции по праву договоров 1968-1969
гг.

8
Поскольку международные отношения представляют собой непрерывно
усложняющееся явление, которое нуждается во все более наукоемком управлении,
целесообразно предварительно остановиться на вопросе о науке и практике
международных отношений. Этот вопрос имеет прямое практическое отношение к
международным договорам, к направлениям совершенствования прав, регулирующих их
действие.

Вводная часть

Наука и практика межгосударственных отношений

Положение дел в мире в растущей мере диктуется развитием науки. Не случайно


сегодня на Земле свыше 90% всех когда-либо живших ученых. Основным богатством
страны становится интеллектуальное богатство. Специалисты доказывают, что в будущем
наибольшим влиянием станут пользоваться государства с лучшими системами науки,
образования и культуры. Все страны вынуждены будут раньше или позже широко
использовать достижения науки при определении и осуществлении своей политики. К
этому их побуждают не только законы соревнования, конкуренции, но и необходимость
решения все более важных для человечества дел сообща, с учетом все более широкого
круга интересов и принятием во внимание длительных перспектив.
Наша цивилизация во все большей мере пронизывается наукой. Ее стали именовать
сциентистской цивилизацией. Безопасность государства, не говоря уже о его
благосостоянии, в первую очередь зависит от интеллектуального уровня руководства,
науки и образования. Этот момент все чаще подчеркивается исследователями*(11).
Отсюда коренная государственная задача - добиться оптимального взаимодействия
политического руководства и науки. Такое взаимодействие становится одной из
актуальных задач как для политики, так и для науки*(12). Задача не из простых. Политика
демонстрирует удивительную устойчивость в отношении влияния науки.
В этом взаимодействии доминирует политика, которая в значительной мере определяет
развитие как естественных, так и общественных наук*(13). В конечном счете это
отрицательно сказывается не только на науке, но и на политике. Сказанное
свидетельствует о том, что изучение основ оптимального взаимодействия политики и
науки, особенно в конкретных областях, стало одной из актуальных задач. Что касается

9
международных договоров, то здесь дело не только в усложнении их содержания, но и в
их соотношении со все более сложной системой международно-правового регулирования.
Усложнение общества, всех социальных процессов делает как никогда актуальной задачу
совершенствования государственного управления. Стихийное развитие неизбежно ведет к
самым неблагоприятным последствиям. В результате наблюдается, особенно в
промышленно развитых странах, кризис легитимации, т.е. снижение доверия населения к
политическим институтам страны. Заслуживает внимания, что наряду с делегитимацией
государственных учреждений наблюдается определенная тенденция к легитимации
международных институтов, прежде всего таких, как ООН и международное право. Порой
с ними связываются даже явно преувеличенные надежды, полагая, что они способны
решить проблемы, которые не смогли разрешить национальные институты.
В условиях глобализации государственное управление в растущей мере приобретает
интернациональный характер. Все больший объем социальной активности выходит за
пределы государства. Соответствующая сфера может регулироваться лишь совместными
усилиями государств. Еще более сложные задачи возникают в связи с необходимостью
повысить уровень управляемости международной системы. Решение этих задач требует
соответствующего научного обеспечения.

Глава 1. Политика и общественные науки

Развитие общества ведет к усложнению его системы и происходящих в нем


процессов. Совершенно новые проблемы возникают в связи с развитием процесса
глобализации, который делает государства все более взаимосвязанными. В результате
существенно усложняется решение вопросов внутренней и особенно внешней политики.
На первый план выдвигается задача обеспечения должного интеллектуального уровня
управления национальными и интернациональной системами. Проведенные исследования
показали, что избиратели в демократических странах придают все большее значение не
тому, что кандидат является правым или левым, а его компетентности, профессионализму.
Касаясь этого вопроса, американский исследователь Р. Левин пишет: "В течение
нескольких десятилетий электорат голосовал за лидеров, считавшихся более
компетентными или в последние годы менее некомпетентными, независимо от их
идеологии"*(14).

10
Положение о том, что политика требует специальных знаний, существовало
издавна. В Древней Индии существовали различные классификации наук. Но во всех одно
из центральных мест занимала наука об управлении (Datdanоti), наука о ведении
внутренних и внешних дел государства. В подтверждение сошлюсь на одно из самых
выдающихся сочинений того времени - "Артхашастру", автором которой был Каутилья
(IV-III вв. до н.э.)*(15). Брамин Каутилья был учителем, а в дальнейшем и первым
министром двора индийского владыки Чандрагупты. В результате его труд не только
является плодом мыслителя-теоретика, но и представляет собой обобщение политической
практики того времени. Большое значение придавалось интеллектуальному уровню
политики. Каутилья утверждал, что "мудрый руководитель возобладает над смелым, так
же как охотник над слоном"*(16).
Понимая возможности науки, выдающиеся ученые подчеркивали значение
теории для практики. Великий Леонардо да Винчи говорил: "Теория - командир, практика
- солдат" (la teoria i il capitano, e la pratica somo i soldati). Несмотря на несомненную логику
этого положения, политическая реальность не соответствовала ему. Политика
руководствовалась иными правилами, чем наука. Результаты подобной ситуации
оказались весьма плачевными. Многие мыслители на протяжении веков отмечали это
обстоятельство. Так, в 1494 г. вышло в свет произведение С. Бранта "Корабль дураков"
(Stultifera navis), посвященное современному автору государству. Вспомним также мнение
Эразма Роттердамского, который утверждал, что "глупость создает государства,
поддерживает власть, религию, управление и суд"*(17). Невысокого мнения об
интеллектуальном уровне политиков были не только теоретики, но и практики, активно
участвовавшие в политическом процессе. Мудрый старец шведский канцлер в период
Тридцатилетней войны А. Оксеншерна говорил своему внуку: "Ты не представляешь, мой
мальчик, как ничтожен ум, правящий миром" (necsis, mi fili, quantilla ratione mundus
regatur).
Оглядываясь на прошлое, нельзя не удивляться колоссальному разрыву между
достижениями человеческой цивилизации в области науки, культуры, техники, с одной
стороны, и величайшим варварством в отношениях между людьми и народами. Это
положение не раз отмечалось видными государственными деятелями. Еще Ж. Клемансо
говорил: "Оказывается, что искусство организации того, чтобы люди умели жить, более
сложно, чем умение убивать их". По числу жертв XX в. оказался самым жестоким в
истории. Вооруженные конфликты разного масштаба стали постоянным явлением.
Принесенные на алтарь бога войны жертвы измеряются десятками миллионов.
Достижения науки и техники использовались преимущественно в военных целях.

11
Некоторые специалисты даже называют XXI в. новой "столетней войной" - мрачным
периодом хаоса, беспорядков и насилия во многих частях света*(18). Думается, что
подобный прогноз слишком пессимистичен. Он не учитывает не раз проявлявшейся
способности государств объединяться перед лицом общей угрозы и совместными силами
решать сложные проблемы.
Основоположник теории систем Л. фон Берталанфи, сославшись на приведенное
высказывание А. Оксеншерны, писал, что оно "еще в большей степени относится к XX,
чем к XVII столетию"*(19). Думается, что это мнение недостаточно корректно.
Интеллектуальный уровень политиков несомненно вырос, они стали более
образованными. Без этого они были бы не в состоянии выполнять элементарные функции
управления современным обществом, которое стало гораздо сложнее, чем в прошлом. Но
принципиально положение не изменилось. Разрыв между интеллектуальным уровнем
политиков и потребностями в научно обоснованном управлении современным обществом
остается весьма значительным.
Мы имели возможность на собственном опыте убедиться, к каким печальным
последствиям привело нашу страну неквалифицированное политическое руководство.
Если говорить о внешнеполитической области, то достаточно сказать, что, внеся
решающий вклад в победу антигитлеровской коалиции, наше государство не смогло
должным образом обеспечить свои законные интересы в процессе послевоенного
урегулирования. С последствиями этого нам приходится иметь дело и сегодня. Примером
может служить проблема Курильских островов.
Вспомним поставки ракет на Кубу в нарушение установившихся "правил игры",
которые поставили мир на грань ядерной катастрофы, а также вооруженные действия в
Афганистане.
Немало крупных политических ошибок с тяжелыми последствиями известно и
истории других стран, в том числе и США*(20). Достаточно сослаться на военные
действия против Вьетнама и в отношении Ирака. Обе войны были проиграны США.
После попытки осуществить военные действия в Ираке без решения ООН США
вынуждены были обратиться к ней за поддержкой. Эти события как никогда четко
показали, что даже самая могучая держава не в состоянии обеспечить решение столь
крупных проблем без участия мирового сообщества. Видные государственные деятели,
включая В.В. Путина, расценили военные действия США в Ираке как серьезную ошибку.
В этом плане представляет интерес заключение, подготовленное группой членов
американского Конгресса на рубеже 1970-х гг. В нем говорилось: "В противоположность
нашим техническим и научным достижениям, наша политическая мысль и социальная

12
структура остались примитивными по своему замыслу и заскорузлыми в своем развитии,
в большей степени не способными справиться с ситуациями, которые породила наша
техническая цивилизация. Во многих отношениях напрашивается сравнение с
динозавром: мы создали огромное техническое туловище с крошечным социальным и
политически разумом"*(21). При оценке упомянутого заключения, разумеется, нельзя не
учитывать, что оно является инструментом политической борьбы. Тем не менее в целом
оно отражает существующее положение. В заключении имеется в виду лишь состояние
дел внутри страны. Сказанное еще в большей мере относится к области внешней
политики. И еще одно замечание. Думается, что не совсем правильно упрекать в
"заскорузлости" политическую мысль США в целом. Политические науки там находятся
на довольно высоком уровне. Очевидно, имелось в виду политическое мышление,
доминирующее среди государственных деятелей.
Нельзя сказать, что политические деятели не отдают себе отчета в сложности
политики и необходимости специальных знаний для ее формирования и осуществления.
Вспомним слова В.И. Ленина о том, что "политика есть наука и искусство, которые с неба
не сваливаются", и что "политика больше похожа на алгебру, чем на арифметику, и еще
более на высшую математику, чем на низшую"*(22). О необходимости связи политики с
наукой высказывались государственные деятели разных стран. Х. Коль подчеркивал, что
"политик должен прямо-таки чувствовать себя обязанным научно анализировать
общественные отношения"*(23). В своей речи в парламенте в 1987 г. премьер-министр
Японии Я. Накасонэ говорил о необходимости нового глубокого анализа, включая
историю, и приведения в систему результатов научного исследования, а также о том, что
следует стремиться аккуратно довести полученные результаты до общего сведения*(24).
Представляют интерес мысли Г. Киссинджера по рассматриваемому вопросу. Он не
только был одним из выдающихся государственных секретарей США, но и является
автором целого ряда исследований*(25). Касаясь вопросов внешней политики, он писал:
"Проблемы слишком сложны, а соответствующие факты слишком многочисленны, чтобы
иметь с ними дело на основе личной интуиции". Г. Киссинджер писал о наличии у лиц,
принимающих в США решения, тенденции "действовать ad hoc и ждать, когда
подлежащие решению вопросы будут четко сформулированы соперником". И далее:
"Поскольку многие из наших принимающих решения лиц обращают внимание на вопрос,
лишь когда он возникает в сфере их ответственности, постольку их подход к нему
зачастую бывает крайне анекдотичным"*(26). Известно немало и более критических
оценок политики и политиков США, особенно юристами*(27). Порой и сами политики не
стесняются признать, что они руководствуются не наукой, а своей интуицией*(28).

13
Заслуживает внимания критическое замечание Г. Киссинджера в отношении прагматизма
внешней политики США: "Наш эмпиризм обрекает нас на по существу реактивную
политику, которая импровизирует контрмеры на каждый советский шаг, в то время как
опора Советов на теорию обеспечивает им определенность действий..."*(29) Значение
этого момента подчеркивается и другими авторами*(30). Как видим, практическое
значение наличия у СССР внешнеполитической стратегии при всех ее плюсах и минусах
оценивалось довольно высоко. Внешняя политика не может ограничиваться тактическими
решениями, необходима определенная перспектива. Помимо всего прочего,
предсказуемость политики - условие международной стабильности. Сегодня
руководители государств стали придавать особое значение международному праву как
инструменту обеспечения национальных и интернациональных интересов. Все чаще
подчеркивается необходимость обеспечения верховенства права в международных
отношениях. Наметились первые ощутимые признаки большего внимания к науке
международного права. Знаменательным событием явилась встреча за "круглым столом" с
интернациональным коллективом юристов-международников Президента РФ В.В.
Путина, Президента Франции Ж. Ширака и Канцлера ФРГ Г. Шредера, состоявшаяся в
Санкт-Петербурге в апреле 2003 г. Руководители трех держав дали высокую оценку роли
международного права в современном мире. Подчеркивалась роль юристов-
международников. В.В. Путин говорил о том, что "сейчас как никогда важно опереться на
мнение экспертного сообщества - юристов, политологов, специалистов в различных
областях международных отношений: И мы, конечно, с нетерпением будем ждать
результатов вашей работы, свежих идей, предложений"*(31). Придавая самое серьезное
значение международным договорам, Россия регулярно подчеркивает значение
добросовестного выполнения международных обязательств, как того требует один из
основных принципов международного права. В.В. Путин заявил: "Пренебрежительное
отношение к международным соглашениям и договоренностям абсолютно
недопустимо"*(32).
Для понимания придаваемого международному праву значения представляют
интерес материалы состоявшегося в ноябре 2002 г. заседания коллегии МИД РФ,
посвященного рассмотрению вопроса "Внешняя политика России и международное
право". Коллегия отметила, что своевременное формулирование международно-правовой
позиции страны по конкретным вопросам имеет существенное значение для
эффективности и авторитета внешней политики России. Было подтверждено, что
общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры
составляют правовую базу концепции внешней политики России*(33). Но все это лишь

14
свидетельства признания роли науки международного права для практики, теперь
предстоит задача реализовать эту роль.

Глава 2. Общественные науки

Упрочение научного фундамента политики зависит, разумеется, не только от


науки международного права, но и от комплексного использования общественных наук. К
сожалению, пока состояние этих наук не отвечает возросшим требованиям. Обращают на
себя внимание два недостатка. Во-первых, это разобщенность, компартментализация
общественных наук. Даже наиболее близкие из них развиваются изолированно. В качестве
примера можно указать разобщенность таких исключительно важных для управления
наук, как политология и юриспруденция. Представители каждой из них проявляют порой
удивительное невежество в отношении родственной области, от чего страдают обе
отрасли знаний. Отсюда настоятельная необходимость интеграции, взаимообогащения
общественных наук.
Во-вторых, общественные науки все еще остаются в значительной мере
национально ограниченными, что не может не сказываться на их уровне. Сегодня как
никогда необходимы интернационализация общественных наук, учет мировой теории и
практики, закономерностей глобальной интеграции.
Потребность в преодолении этих недостатков стала ощущаться еще в XIX в. Известно
немало примеров их успешного преодоления отдельными учеными. По широкому
признанию, особенно показательным в этом плане был опыт синтезирования К. Марксом
в своей теории трех источников: немецкого идеализма, английской политической
экономии и французского социализма. Не случайно марксизм достиг исключительной
интернационализации.
Прошло полтора века, а значение марксизма продолжает расти. Такой авторитет,
как Д. Белл, отмечал: "Мы все стали постмарксистами" в том смысле, что "источником
нашего интереса к социальным переменам по необходимости является Маркс". Всякий,
кто собирается обсуждать перспективы развития капиталистического индустриального
общества, "вынужден отправляться от предвидений Маркса"*(34). Даже в годы холодной
войны значение и распространенность марксизма отмечались различными
общественными организациями*(35).
Свое значение марксизм не утратил и в наше время, что отмечается
представителями различных общественных наук*(36). В этом нет ничего удивительного.
15
Достаточно сказать, что еще в 1848 г. в Коммунистическом манифесте было показано
зарождение процесса, развитие которого привело к глобализации: "Современная
промышленность создала всемирный рынок: Буржуазия путем эксплуатации всемирного
рынка сделала производство и потребление космополитическим: На смену старой местной
и национальной замкнутости и существованию за счет продуктов собственного
производства приходит всестороння связь и всесторонняя зависимость наций друг от
друга. Это в равной мере относится как к материальному, так и к духовному
производству. Плоды духовной деятельности отдельных наций становятся общим
достоянием. Национальная односторонность и ограниченность становятся все более и
более невозможными..."*(37).
Общественные науки, как отмечалось, имеют длительную предысторию. Но лишь
вторую половину XIX в. можно рассматривать как период формирования основ
современных общественных наук. Своей интеллектуальной зрелости и широкого
признания они достигли во второй половине XX в. Такое положение не случайно. В
значительной мере оно объясняется социальной востребованностью общественных наук.
В этот период стала активно обсуждаться роль общественных наук в развитии
современного общества*(38). Особое внимание уделялось сущности науки о политике,
роли ученых и их связям с политической элитой и различными социальными группами,
значению политического знания в формировании общественного мнения и политики*(39).
Значительное внимание уделялось связи специалистов в области общественных наук с
деятельностью правительственных учреждений, осуществляющих внешнюю
политику*(40). Наиболее активно такого рода обсуждения и соответствующие
исследования велись в США.
Одновременно получили распространение нигилистические взгляды. Их
сторонники выражали сомнения относительно того, что общественные науки
способствовали повышению уровня политики и улучшению жизни общества. Иными
словами, имелось в виду то, что общественные науки не оказали ощутимого влияния на
реальную жизнь. В этой связи следует учитывать, что общественные науки не являются
столь же детерминированными, как естественные, в значительной мере они носят
вероятностный характер. Изучаемые ими явления неизмеримо сложнее процессов,
изучаемых естествознанием. Нельзя забывать, что сложность и нестабильность
естественных процессов сказывается на точности прогнозов и естественных наук.
Показательна в этом отношении метеорология, прогнозы которой далеко не всегда
бывают достаточно точными. Тем не менее ее научная природа не подвергается
сомнению. По мере углубления науки в глубины мироздания растет и вероятностный

16
характер заключений естественных наук. Разработанная в последние десятилетия теория
развития сложных систем подтверждает, что многовариантность, непредсказуемость
присущи не только общественным, но и естественным системам.
Серьезные достижения естественных наук и многочисленные провалы политики
породили идею технократии. Она исходит из того, что представители этих наук,
доказавшие способность решать сложнейшие проблемы естественного мира, могут
добиться этого и в области политики. Они якобы ближе к реальности, чем "чересчур все
усложняющие" и "запутавшиеся" обществоведы. Сторонники идеи технократии полагают,
что методы, оправдавшие себя в технике, можно непосредственно перенести в общество.
Была выдвинута концепция сильной технократической элиты, которая была бы "более
оперативной" в подавлении масс внутри страны и проведении "твердой" внешней
политики*(41). У этой идеи нашлись сторонники и среди представителей общественных
наук. Такой авторитет, как Дж. Гелбрайт, утверждал, что в современном
капиталистическом обществе власть переходит к технократам*(42). Идея технократии не
получила реализации. Социальные закономерности существенно отличаются от
естественных законов. Будучи включенными в систему власти, технократы становились
либо техническими экспертами, либо обычными политиками, принимавшими правила
политической игры. Идея технократии получила воплощение в системе управления
корпорациями. Здесь были необходимы соответствующие технические знания, а также
талант и опыт управления такого рода системами, которые формируются и действуют на
иных началах, чем политический механизм. Ни одна корпорация не выдержала бы
нерентабельности, присущей политике. Не случайно корпорации активно используют
достижения не только естественных, но и общественных наук. Главная цель корпорации -
достижение положительного конечного результата. От этого прямо зависит судьба ее
руководителей. Иное положение в государстве. Основные силы политик затрачивает на
то, чтобы проникнуть во власть, сохранить и укрепить в ней свои позиции. Для этого нет
необходимости в научных знаниях. В результате, занимая соответствующий пост,
политики далеко не всегда обладают необходимыми знаниями для выполнения своих
функций. Г. Киссинджер считает, что подобное положение "породило кризис руководства
во многих демократических странах"*(43). Сказанное вовсе не означает, что в
недемократических государствах дела обстоят лучше. Здесь действуют свои правила
игры, отнюдь не обеспечивающие приход к власти квалифицированного руководства.
Заняв свое место во властных структурах, политик продолжает заботиться о будущих
выборах, ему необходимо сохранить поддержку определенных сил, интересы которых
находят отражение в его деятельности. Поскольку эти силы у разных политиков различны,

17
то это сказывается и на противоречивости политических решений. Политика
осуществляется в процессе непрерывных столкновений различных групп в
государственном аппарате. В соответствии со своим интеллектуальным и
профессиональным уровнем политик подбирает и обслуживающих его чиновников. Не
отвечающий современным требованиям уровень профессиональной подготовки
чиновников стал общей проблемой. Она известна и нашей стране. Нельзя не признать
справедливым замечание В.В. Путина о том, что "знание чиновниками современной науки
управления - это все еще большая редкость"*(44).
Существенная особенность общественных наук состоит в том, что они являются
важным фактором повышения социально-политической культуры, позволяют познать
закономерности общества и государства и тем самым совершенствовать их
функционирование. Наличие у общественных наук одновременно критической и
практической направленности придает им особое значение в системе научных знаний.
В процессе исторического развития общественным наукам был присущ евроцентризм, а в
дальнейшем - америкоцентризм. Лишь с середины XX в. западная версия, претендовавшая
на глобальность, начала утрачивать свою гегемонию. Общепринятые ранее концепции,
которые рассматривались в большинстве стран как американские, стали подвергаться
критике. Усилилось влияние так называемых незападных концепций, а также
возрождавшихся европейских традиций. Особый интерес в этом плане представляет
критика правового позитивизма, т.е. существовавшего правопорядка, юридическими
теориями постколониализма*(45).
Общественные науки стали приобретать серьезное практическое значение для
наиболее развитых государств в конце 20-х гг. прошлого столетия, прежде всего при
экономическом планировании. Когда в 1932 г. перед США встала сложная проблема
выхода из Великой депрессии, Ф.Д. Рузвельт обратился к трудам великих экономистов,
включая К. Маркса. Его внимание привлекла концепция современника Дж. Кейнса, суть
которой составляла теория государственного регулирования экономики, в чем он
основательно опирался на труды К. Маркса. Как известно, Ф.Д. Рузвельту удалось
вывести страну из глубокого кризиса. Опыт Ф.Д. Рузвельта подтвердил, что для решения
стоящих перед государством сложных проблем недостаточно знаний и опыта
руководителей. Поэтому Ф.Д. Рузвельт создал команду высокопрофессиональных
советников. Этой практике стали следовать и руководители других государств. По составу
такой команды можно судить и о руководителе. Так, команда Дж. Буша весьма отлична от
команды Ф.Д. Рузвельта.

18
Особенно ощутимым стало практическое значение общественных наук после
Второй мировой войны. В социалистических странах они финансировались государством,
в капиталистических странах значительные средства выделялись различного рода
фондами.
Общественные науки получили распространение в странах Африки, Азии,
Ближнего Востока. Есть немало фактов их успешного использования в странах Латинской
Америки и Азии. Тем не менее уровень их развития в этих странах и их финансирования
оставляет желать лучшего. Наибольшее число ученых и научных учреждений
сосредоточено в Северной Америке и Европе, что не может не сказываться на развитии
общественных наук и использовании их результатов при решении политических проблем.
В довольно сложном положении оказались ученые в большинстве бывших
социалистических государств. Состояние отечественной науки обсуждается в России на
самом высоком уровне. Но при этом речь идет в основном о технических науках.
Действительно, их достижения приносят немедленный и ощутимый результат. Но они не
влияют на характер общества и государства, от которого зависит использование этих
достижений. Такого рода близорукую политику, рассчитанную на ближайший результат и
не учитывающую более длительной перспективы, именуют "прагматической". Такая
краткосрочная политика примитивна. Порок ее в том, что она ориентирована на
ближайший результат, а в долговременном плане способна привести к негативным
итогам. Такая политика может быть оправдана лишь как тактика, которая не может
игнорировать стратегию, для разработки которой необходима наука.
В ходе дискуссий высказывалась идея "управляющей элиты", организованной в
крупные объединения и использующей знания для улучшения управления государством и
укрепления его власти. Что же касается самих общественных наук, то они должны быть
более теоретически обоснованными и способными давать полноценную и объективную
информацию. В 1960-х гг. заговорили даже о "рационалистической революции" в
государственном управлении. Со своей стороны политики стремились выяснить, почему
взаимодействие науки и политики не привело к желаемым социальным результатам.
Обнаружилось, что взаимодействие недостаточно эффективно и существуют проблемы
применения знаний, а также "нежелательных результатов". Высказывалось мнение об
ограниченном понимании того, как следует использовать результаты исследований.
Все это свидетельствует о том, что взаимодействие общественных наук и
политики государства является важнейшей проблемой как для науки, так и для политики.
Необходимость научного обоснования политики ощущалась издавна, правда,

19
преимущественно учеными. Вспомним, что Аристотель определял политику как науку о
государстве, как науку о практике и практической деятельности.
Речь должна идти не о подмене учеными политиков, а об организации их
оптимального взаимодействия. К сожалению, пока, пожалуй, ни одно государство не
решило этой задачи. По мере усложнения как национальных общественно-политических
систем, так и глобальной системы к политическим решениям предъявляются все более
высокие требования, которые не могут быть удовлетворены без участия общественных
наук. Такие решения становятся все более наукоемкой продукцией. Значение этого
момента регулярно отмечается не только в литературе, но и в международной практике. В
документе ООН "Повестка дня для демократизации" науке посвящен специальный раздел.
В нем, в частности, говорится: "В наше время серьезных перемен наука, включая
университеты, исследовательские институты и общественные научные центры, приобрела
большое значение в мировых делах, помогая раскрыть масштабы перемен и создать
интеллектуальную платформу, на которую будущие усилия смогут опираться"*(46).
Нужно сказать, что рост практического значения общественных наук привлекает к ним
все большее внимание международных организаций. В 1970-е гг. Организация
экономического сотрудничества и развития разработала концепцию "политики
общественных наук", нацеленную на оптимизацию их влияния на политику. Были
проведены исследования состояния общественных наук в ряде стран с целью выяснения
их недостатков и путей совершенствования.
Неудачные попытки подготовить проект совершенствования ООН дипломатами
побудили Генерального секретаря К. Аннана учредить консультативную группу по
противодействию глобальным угрозам человечеству. В группу вошли 16 видных ученых,
обладающих опытом практической работы, представляющих все регионы мира. Группе
предстоит обсудить коренные принципы современной системы международных
отношений, включая вопрос о способности ООН отвечать на вызовы времени.
Особое внимание общественным наукам, естественно, уделяет ЮНЕСКО. Генеральный
директор ЮНЕСКО Ф. Майор писал: "В быстро меняющемся и все более усложняющемся
мире социальные науки приобретают как никогда большое значение: Они приобретают
все большее значение как средство получения информации, необходимой для принятия
решений о направлениях перспективной политики, призванной предвидеть грядущие
изменения, а не просто реагировать на них"*(47).
Не вдаваясь во всю многообразную деятельность ЮНЕСКО в рассматриваемой
области, приведу в качестве примера принятую ею в 1994 г. Программу управления
социальными преобразованиями: содействие международным политическим

20
исследованиям общественных наук. В Программе речь идет о том, что подъем
общественных наук в XIX и XX вв. тесно связан с развитием современного государства,
для осуществления экономических задач которого и управления обществом требовалось
накопление новых знаний. В результате основной вид исследований в общественных
науках носит национальную ориентацию. В настоящее время значительная часть
национальных проектов, учреждений и структур общественных наук находится под
влиянием мощных международных тенденций в направлении глобализации экономики и
интернационализации обществ и культур. Чтобы получить соответствующие результаты и
проанализировать эти тенденции, необходимо значительно повысить уровень
исследований в области общественных наук с упором на международные и
междисциплинарные проекты. Это необходимо для накопления знаний об обществе и
решения политических проблем*(48).

Глава 3. Внешняя политика и общественные науки

Особенно сложные задачи государству приходится решать в области внешней


политики. Внешняя политика, международные отношения издавна привлекали к себе
внимание мыслителей. Ведь в этой области решались судьбы государств и народов.
Основное внимание уделялось выработке правил эффективной внешней политики.
Свидетельством тому может служить и уже упоминавшийся труд Каутильи. Согласно
Каутилье тот, кто слабее другого, должен добиваться мира с ним; тот, кто сильнее, должен
вести войну. "Мирные договоры должны заключаться с равными и более сильными
владыками; на более слабых следует нападать". Задачи послов: приобретение друзей,
интриги, провоцирование ссор между друзьями, использование тайных сил. Право
действует лишь внутри страны, в международных отношениях ему места нет.
Подобные взгляды отражали реалии своего времени. Международные отношения
характеризовались крайней жестокостью. Немало свидетельств тому содержится в
Библии. Приведу лишь один из многих описанных в ней случаев: "И предал Господь, Бог
наш, в руки наши и Ога, царя Васанского, и весь народ его; и мы поразили его, так что
никого не осталось у него в живых"*(49).
Идеи Каутильи оказали большое влияние на развитие политического мышления.
Многие из них нашли отражение в "Государе" Н. Макиавелли. Идеи Каутильи
продолжают обсуждаться и в массовой печати. В качестве примера можно указать статью
21
индийского специалиста Р. Хоскота "После Каутильи. Брак могущества и мудрости"*(50).
Автор пишет, что прагматическое обоснование Каутильей искусства управления
государством многими расценивается как отличное руководство для осуществления
внешней политики. Особенно популярны его идеи среди сторонников циничной и
безжалостной политики. "Артхашастра" рассматривается как шедевр жесткой "реальной
политики".
Прошли тысячелетия, человечество достигло значительных высот в
прогрессивном развитии. Тем не менее в политическом мышлении идеи Каутильи
продолжают занимать весьма влиятельные позиции. Его взгляды достаточно широко
отражены в современных концепциях "политических реалистов", а также во внешней
политике некоторых государств. Как известно, "политические реалисты" рассматривают
национальные интересы как практически единственную основу внешней политики
государства. "Каждый за себя, один Бог за всех". Нельзя в этой связи не заметить, что
подобные взгляды распространены и в нашей стране*(51).
Все это свидетельствует о том, насколько существенно отстает политическое
мышление от требований нашего времени, от условий коренным образом изменившегося
мира. Такое отставание приобретает особую опасность в условиях динамичного процесса
глобализации. В прошлом взаимодействие государств носило сравнительно ограниченный
характер, уровень их взаимосвязанности был невысок. Поэтому отсутствовала и
концепция общих интересов, в ней не было необходимости, как и в необходимости
существования общепринятых правил поведения и международных институтов. Лишь по
мере эволюции международной системы в направлении международного сообщества,
основанного на взаимосвязанности государств, общие интересы начинают занимать свое
место. Значение этого положения не раз подчеркивалось в мировой литературе*(52).
В результате усложнения международных отношений и роста их влияния на жизнь
каждой страны проблема интеллектуального уровня политики стоит сегодня как никогда
остро. В подтверждение сошлюсь на высказывание такого опытного дипломата, как В.
Петровский, который подчеркнул, что сегодня "от качества интеллектуального материала
политики и дипломатии стала зависеть роль того или иного государства. Завтра значение
интеллекта как решающего фактора еще более возрастет. Даже небольшие страны могут
играть активную роль"*(53).
Приходится констатировать, что это положение пока не нашло должного
отражения ни в политическом мышлении, ни в политике государств. В лучшем случае
роль ученых понимается весьма ограниченно. В подтверждение сошлюсь на мнение
такого многоопытного дипломата, как Генеральный секретарь ООН Перес де Куэльяр:

22
"Деятели науки как таковые не могут оказать прямого воздействия на принимаемые
решения: Но ученые или журналисты, специализирующиеся в области международных
исследований, безусловно, могут оказать воздействие на широту понимания этих проблем
общественностью. Если они не уходят от своих обязанностей и не идут по легкому пути,
молчаливо соглашаясь с существующим мнением, они могут представить на суд
общественности свои обдуманные выводы, благодаря которым правительствам будет
значительно легче увидеть дальше своих сиюминутных интересов, скованных узкими
национальными рамками"*(54). Как видим, признается факт изолированности ученых от
формирования и осуществления политики и при этом даже не указывается на
необходимость изменения подобного положения. Роль ученых ограничивается
исследовательской и образовательно-просветительной деятельностью. На политику они
должны влиять путем формирования соответствующего общественного мнения. Спору
нет, это направление деятельности ученых приобретает все большее значение. Но жизнь
диктует необходимость более активного участия в принятии решений. Недостаточно
высокий интеллектуальный уровень внешней политики и отсутствие должного
профессионализма у ее руководителей представляют все более серьезную опасность. В
свое время влиятельный американский сенатор Г. Хэмфри заявил: "Один из недостатков
американской политики состоит в том, что люди, которые ее формулируют, по-видимому,
не понимают, что происходит в мире. Они реагируют на события, но не умеют их оценить
и понять их причины..."*(55) Прошли десятилетия, но признаков того, что положение
существенно изменилось, пока не видно. И это касается не только США, но и многих
других государств. В новом тысячелетии перед человечеством возникли глобальные
проблемы, от успешного решения которых зависит его судьба. Характерная особенность
этих проблем заключается в том, что они могут быть решены лишь в результате широкого
сотрудничества государств, усилиями международного сообщества в целом. Для этого
требуется установление нового мирового порядка, способного существенно повысить
уровень управляемости международной системой в условиях надежного правопорядка.
Под воздействием глобализации упрочиваются единство мирового сообщества,
взаимозависимость образующих его народов. От благополучия каждого из них зависит
благополучие сообщества в целом, а благополучие народов неотделимо от благополучия
сообщества. Стало реальностью единство судеб населяющих планету народов, единство
будущего всего человечества*(56). Глобализация открывает перед человеком широкие
возможности и вместе с тем порождает проблемы, от решения которых зависит само
существование нашей цивилизации. Достаточно назвать такие проблемы, как обеспечение
всеобщего мира и безопасности, включая урегулирование немеждународных конфликтов,

23
нераспространение оружия массового поражения, сохранение окружающей среды,
обеспечение функционирования мировой экономики, уменьшение разрыва в уровне
жизни между богатыми и бедными странами, проблема народонаселения планеты,
включая здравоохранение, сохранение общего наследия человечества и др.
Особо следует отметить проблему преступности, которая дает представление о
том, насколько сложно решение глобальных проблем, затрагивающих интересы
могущественных социальных и антисоциальных сил. Глобализация и демократизация
сопровождаются криминализацией экономической и политической жизни государств, а
также международных связей. Решение этих проблем позволило бы достичь глобализации
с человеческим лицом.
Создание и обеспечение функционирования нового миропорядка требуют более
высокой организации мировой системы, существенного повышения степени ее
управляемости. Сегодня это ключевая глобальная проблема, от ее решения зависит
урегулирование иных глобальных проблем. Ее актуальность стала регулярно
подчеркиваться государственными деятелями, актами межправительственных и
общественных организаций. В Концепции внешней политики России говорится о
необходимости "повышения управляемости международной системы", что вызывает
"усиление роли международных институтов и механизмов в мировой экономике и
политике"*(57). Среди таких институтов и механизмов важное место занимают
международные договоры. От их эффективности в значительной мере зависит уровень
управляемости международной системой. Значение соответствующего положения
регулярно подчеркивается и в международных актах с участием России. В подписанном
на высшем уровне совместном российско-итальянском заявлении о сотрудничестве от 3
апреля 2002 г. говорится, что стороны "осознают необходимость придания процессу
глобализации управляемого характера..."*(58). В докладе Генерального секретаря ООН о
работе Организации за 2000 г. говорится: "Необходимо более эффективное мировое
управление, под которым я имею в виду совместное ведение мировых дел"*(59). Как
видим, подчеркивается, что речь идет не о надгосударственной власти, а о
взаимодействии, сотрудничестве государств, которые регулируются международными
договорами. На пути построения нового миропорядка немало препятствий. Существенные
препятствия порождает политика государств, в первую очередь наиболее развитых,
стремящихся использовать глобализацию в своих интересах и не считающихся с
интересами других государств и международного сообщества в целом. В результате
большинство стран стали жертвами глобализации. Особое значение для международного
сообщества приобрела политика наиболее крупных государств, и прежде всего

24
Соединенных Штатов. Приходится констатировать, что интеллектуальный уровень
внешней политики США оставляет желать лучшего. На этот факт не первый год
обращают внимание не только теоретики, но и те, для кого внешняя политика является
основной сферой деятельности. Заместитель государственного секретаря США Э.
Ричардсон писал: "Более, чем когда-либо предположения, которыми руководствуются в
международной политической жизни, основаны на впечатлениях и носят эмпирический
характер, в гораздо большей мере, чем точно определенный или идейный характер"*(60).
Порядок формирования и осуществления внешней политики США подвергается критике и
в научной литературе*(61). В наше время внешняя политика США продолжает
подвергаться критике в специальной литературе и в массовой печати с точки зрения как ее
интеллектуального уровня, так и самого существа. Обозреватель У. Пфаф пишет:
"Правительство Дж. У. Буша с самого начала было сознательно и вызывающе враждебно в
отношении договоров, ограничивающих американскую свободу действий, договоров,
ограничивающих гонку вооружений и касающихся окружающей среды, а также в
отношении всего остального механизма международного сдерживания и международного
права, которые предыдущие американские администрации помогали создавать начиная с
1945 г."*(62). Американская политика подвергается критике и в странах - ближайших
союзниках США. В этом плане представляет интерес анализ, проделанный Национальным
институтом оборонных исследований Японии. В исследовании, в частности, отмечается,
что президент Буш "не обладает должным опытом в области внешней политики и
безопасности". Администрация Буша отказалась от ряда ранее заключенных договоров,
проявив "явную склонность к односторонним действиям, зачастую оправдываемую
внешней политикой "национального интереса""*(63). Односторонний подход к решению
международных проблем был официально узаконен Конгрессом и нашел наиболее полное
воплощение в принятой администрацией новой стратегии, изложенной в документе
"Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов"*(64). Основная идея
документа - Америка обладает беспрецедентным могуществом и потому призвана
формировать международный порядок и обеспечивать его соблюдение. Как
свидетельствует история, могущественные империи существовали и в прошлом, но всякий
раз их попытки установить господство над другими странами в конечном счете
оканчивались поражением. Следует учитывать, что в прошлом претензии по масштабу
были более ограниченными, чем нынешние глобальные претензии США.
Стратегия предусматривает проведение упреждающих действий против враждебных
государств. Если будет решено, что государство представляет потенциальную угрозу для
Америки или что оно укрывает группу, представляющую такую угрозу, то Соединенные

25
Штаты будут осуществлять превентивное вмешательство в отношении соответствующего
государства с тем, чтобы ликвидировать угрозу, если необходимо - то путем "смены
режима". США будут использовать свою военную и экономическую силу для поощрения
"свободных и открытых обществ". В данном случае нет возможности провести
обстоятельный анализ новой стратегии. Поэтому ограничусь еще одним положением,
возможно не самым одиозным: "Президент не намерен позволить какой-либо иностранной
державе сравняться с Соединенными Штатами в их решающей ведущей роли..." И далее:
"Наши вооруженные силы будут достаточно мощными для того, чтобы разубедить
потенциальных соперников в надежде создать вооруженные силы, превосходящие или
равные могуществу Соединенных Штатов". Столь вызывающая стратегия породила
опасения даже у Дж. Буша. Высокопоставленный чиновник Белого дома сказал, что Дж.
Буш одобрил документ не без сомнений, "поскольку, по его мнению, в нем имеются
разделы, которые изображают нас доминирующими и надменными"*(65). Такой подход
отбрасывает нас в далекое прошлое. В "Артхашастре" говорилось, что "мудрый король
должен укреплять свое государство и препятствовать процветанию других".
Подобная стратегия несовместима с основами даже международного порядка прошлого.
Американские специалисты признают, что такая стратегия предполагает отказ от
межгосударственного "порядка, который определял международные отношения со времен
Вестфальского урегулирования 1648 г."*(66). Она несовместима не только с Уставом
ООН, но и с принципами НАТО*(67). Р. Коэн пишет, что администрация Буша "рвет на
куски международное право и обычаи, утверждая, что она может поступать как угодно во
имя самообороны. Это не доктрина, это импульс"*(68). Наконец, такого рода стратегия
противоречит и национальным интересам США, которые она якобы призвана защищать.
Бывший Президент США лауреат Нобелевской премии Дж. Картер заявил, что изменения
в политике представляют "большую угрозу для нашей страны"*(69). По его мнению,
"принятие могущественной державой принципа превентивной войны с большой
вероятностью может создать прецедент, который будет иметь катастрофические
последствия".
Это же мнение было подтверждено К. Аннаном в речи на сессии Генеральной
Ассамблеи ООН в 2003 г., который, касаясь военных действий США против Ирака,
заявил, что без четко выраженного мандата Совета Безопасности такие превентивные
действия "могут создать прецедент, который получит выражение в распространении
одностороннего и незаконного применения силы..."*(70). Эти замечания подтверждаются
практикой. Министр обороны РФ С. Иванов заявил, что "сила может быть применена,
когда Россию пытаются ограничить в доступе к жизненно важным регионам мира, в том

26
числе с экономической и финансовой точки зрения для нашей страны"*(71). Эта позиция
явно расходится с соответствующими положениями Концепции национальной
безопасности, утвержденной Президентом РФ. Дж. Картер призвал США к поиску
многосторонних решений, а не надеяться только на военную силу. При этом он особо
подчеркнул роль ООН*(72). Все эти высказывания были подтверждены опытом
вооруженных действий против Ирака.
О том, насколько существенный ущерб национальным интересам США на
мировой арене может нанести новая стратегия, пишет бывший заместитель госсекретаря
С. Теллбот в статье "Назад к традиционной многосторонности"*(73). Он отмечает, что в
соответствии с новым видом интернационализма "внешняя и военная политика США
будет исходить из преобладающего могущества Америки и готовности президента
использовать силу для продвижения интересов США, невзирая на международные
соглашения и учреждения". С. Теллбот предупреждает, что разрыв с ООН будет стоить
президенту "утраты международной легитимности, отказа многих стран от участия как в
ведении войны, так и в сохранении нарушенного мира, который наступит, а также
внутренней поддержки в США, поскольку проведенные опросы показывают, что
большинство американцев желают, чтобы США были ведущей силой, но только в
действиях, санкционированных ООН".
Обоснованность этого высказывания подтверждают многочисленные факты.
Национальный совет церквей и другие религиозные группы предупреждают Президента
США, что военные действия "сделают еще более основательной озабоченность других
стран относительно уважения Америкой их неприкосновенности как государств, а также
уважения международного права". Аналогичное мнение было высказано Конференцией
католических эпископов США, Международной амнистией и другими общественными
организациями*(74).
Еще более решительную реакцию общественности политика США вызвала в
других странах, в которых значительное большинство опрошенных высказалось против
военных действий в Ираке. Особенно негативной была оценка политики США в
мусульманских и арабских странах. Для выяснения сложившегося положения
администрация Дж. Буша создала специальный орган, который в своем докладе
определил: "Враждебность в отношении Америки достигла шокирующего уровня:
Необходимо изменить не только тактику, но и стратегию, необходима радикальная
трансформация"*(75). Все это свидетельствует о нарастающем сопротивлении
общественного мнения грубым нарушениям международного права, что может иметь
существенное значение для политики. В таких условиях в политическом мышлении США

27
получают распространение более умеренные, более реалистические концепции внешней
политики. Показательна в этом плане концепция, предлагаемая экс-президентом У.
Клинтоном, которого едва ли можно упрекнуть в идеализме или альтруизме*(76). У.
Клинтон обоснованно исходит из того, что нынешнее положение США носит временный
характер, речь идет об "уникальном моменте в человеческой истории", которому
неизбежно наступит конец в результате изменения соотношения сил на мировой арене.
Поэтому "во взаимозависимом мире Америка может вести, но не доминировать". "У нас
нет альтернативы тому, чтобы учиться жить вместе, чтобы предпочитать сотрудничество
конфликту, чтобы отразить нашу общечеловечность, следуя простым правилам". У.
Клинтон считает, что нет учреждений, способных управлять современным миром. Их
необходимо создать. А пока "Америка должна поддерживать учреждения глобального
сообщества, начиная с ООН, которая является организацией, все еще находящейся в
процессе становления, все еще не совершенной. Мы, американцы, не всегда играли в ней
должную роль, но это все, что у нас есть, и ныне, когда мы живем во взаимозависимом
мире, она должна получить нашу полную поддержку в создании интегрированного
глобального сообщества". Как видим, приведенная концепция принципиально отличается
от новой стратегии администрации США. Американская политика должна быть
политикой члена международного сообщества, правда, не простого, а ведущего. Она
должна исходить из общечеловеческих ценностей и следовать отражающим их правилам.
Ставится задача создания международных учреждений, способных обеспечить должный
уровень управляемости современным миром. А тем временем максимально использовать
возможности ООН в целях создания интегрированного глобального сообщества.
Думается, что на таких основах плодотворное сотрудничество с Америкой во имя общих
интересов может быть обеспечено. Как уже отмечалось, роль американских ученых в
определении внешнеполитического курса страны оставляет желать лучшего. Однако это
вовсе не означает отрицания всякого влияния ученых на принятие внешнеполитических
решений, особенно на предварительной стадии. По имеющимся данным, начиная с
выборов 1960 г. ни один кандидат на пост Президента в ходе избирательных кампаний не
обошелся без помощи университетских советников. Существует практика проведения
внешнеполитических исследований по контрактам правительства с научно-
исследовательскими центрами, такими, как корпорация РЭНД, Институт оборонного
анализа, Гудзоновский институт. Большинство активных сенаторов, которым приходится
иметь дело с внешней политикой, регулярно консультируются с экспертами из
университетских кругов. Но в целом положение в этой области оставляет желать лучшего.
По мнению одного из авторитетных американских специалистов в области

28
международных отношений К. Дейча, "ученые высшей квалификации и эксперты хорошо
оплачиваются и обычно глубоко уважаются, однако они не влиятельны"*(77).
Американские ученые пишут о том, что работающие по заданию правительственных
ведомств исследователи выполняют технические, вспомогательные функции. Их не
только не допускают к определению целей внешней политики, но и не позволяют
критиковать эти цели. Администрация не возобновляет контракты с учеными, которые
слишком упрямы, не сознают того, что "платят им только за техническое содействие, а не
за мудрость"*(78).

Глава 4. Внешняя политика России и общественные науки

Для понимания роли взаимодействия политики и общественных наук


представляет интерес формирование в 1980-е гг. концепции нового политического
мышления, связанной с именем М.С. Горбачева. Не будучи специалистом в области
внешней политики, он создал команду, состоявшую из опытнейших дипломатов и видных
ученых. При этом М.С. Горбачев подчеркивал роль науки в формировании и реализации
концепции: "Мы, разумеется, не импровизируем, хотя творческое воображение нам сейчас
очень необходимо. Ведем дело на основе научного анализа..."*(79) Была даже выдвинута
идея непосредственного включения науки в мировую политику. При этом особо
подчеркивалась роль общественных наук*(80).
Усилилась связь Министерства иностранных дел с учеными. Стали проводиться
научно-практические конференции. В ходе их подтверждалось, что только тесная
взаимосвязь, постоянное взаимообогащение науки и практики могут гарантировать успех
внешней политики, оградить ее от крупных просчетов. Дефицит такого сотрудничества в
прошлом дает о себе знать и по сей день. Ответственность за такое положение была
возложена на обе стороны. Наука выступала в основном в роли регистратора и
потребителя мидовской продукции, не уделяла внимания тематике, предполагавшей не
только анализ прошлого, но и прогнозирование будущего. Со своей стороны, дипломатия
не использовала в должной мере ученых и их труды*(81). Необходимость более тесного
сотрудничества с наукой регулярно подчеркивалась Министерством иностранных дел. В
обзоре МИД "Внешнеполитическая деятельность СССР" за 1989 г. говорилось: "Одним из
ключевых направлений деятельности МИД по реализации нового политического
мышления является укрепление научных основ внешней политики, эффективное
использование потенциала советской и зарубежной науки"*(82). В обзорах появился
29
раздел "Расширение связей МИД СССР с наукой"*(83). Углубление сотрудничества с
наукой диктовалось сложностью подлежавших решению задач. Новое мышление было
вызвано к жизни объективными обстоятельствами. В условиях разрядки международной
напряженности и углубления процесса глобализации стала очевидной необходимость
поиска новой модели организации международного сообщества. Политики и ученые
заговорили о необходимости новых идей, одновременно далеко идущих и достаточно
практических, способных обеспечить решение новых проблем глобального развития*(84).
Речь шла о коренной перестройке международной системы. История человечества была в
значительной мере историей войн, которые требовали все больших жертв. Войны
настолько вплелись в ткань истории, что многие стали считать их неизбежным злом, а
некоторые даже полагали, что они необходимы. Задача состояла в том, чтобы доказать
возможность предотвратить ядерную катастрофу. Это диктовало необходимость
изменений в политическом мышлении. "Интересы сохранения человеческой цивилизации
в ядерно-космическую эру, - подчеркивал М.С. Горбачев, - настоятельно требуют нового
политического мышления"*(85). Оно должно опираться на осознание того факта, что
гонка ядерных вооружений не только не упрочивает безопасность, но и делает реальной
глобальную катастрофу. Концепция нового мышления была призвана определить курс
советской внешней политики в новых исторических условиях, наметить пути решения
проблем, от которых зависела судьба не только Советского государства, но и всего
человечества. Стремление обеспечить стратегическое равновесие крайне отрицательно
сказывалось на экономическом и социальном состоянии советского общества, приближая
его к грани кризиса. На достижение этой цели была направлена политика США*(86).
Благодаря неимоверным усилиям, стоившим советскому народу бесчисленных жертв и
лишений, удавалось в течение четырех десятилетий сохранять примерное равновесие сил
и тем самым удерживать мир от катастрофы. Такое положение не могло продолжаться
бесконечно. Будучи основан на конфронтации, "мир с позиции силы" был внутренне
противоречив и в любой момент мог привести к конфликту. Как известно, развитие
событий не раз приближалось к опасной черте. Достаточно вспомнить ситуацию,
связанную с Западным Берлином в 1961-1962 гг., Карибский кризис 1962 г., военные
конфликты на Ближнем Востоке 1967 и 1973 гг., войну во Вьетнаме, события в Анголе,
Эфиопии и др.
Достижение поставленных целей требовало установления мирного,
демократического международного порядка. Задача установления такого порядка была
поставлена всем ходом истории. Новое политическое мышление содействовало
осознанию актуальности этой задачи как политиками, так и учеными. Государственный

30
секретарь США Дж. Бейкер говорил, что "необходимо установить новый международный
порядок". При этом отмечал, что "никогда у нас не было больших возможностей для
сотрудничества между США и Советским Союзом"*(87). Известный американский
ученый Б. Ференц писал о том, что мир находится в состоянии коренных социальных
преобразований, и доказывал, что доминирующий в отношениях государств менталитет
"дикого Запада" "постепенно заменяется формирующейся мировой системой
международного права и порядка"*(88). Критики концепции нового политического
мышления нередко обвиняли ее авторов в прозападном уклоне. Думается, что для этого не
было достаточных оснований. Концентрация усилий на западном направлении
объяснялась тем, что именно в отношениях с западными державами, и прежде всего с
США, могли быть решены вопросы безопасности. Так называемый прозападный уклон ни
в коей мере не препятствовал критике действий США, нарушавших права и интересы не
только СССР, но и других стран.
Так, в марте 1986 г. М.С. Горбачев заявил: "По всему видно: правящая
группировка США поставила узкокорыстные интересы военно-промышленных кругов
выше интересов всего человечества и своего собственного народа. Причем немаловажно и
то, как это делается: демонстративно, высокомерно, с пренебрежением к мнению
мирового сообщества. Ни чувства реальности, ни чувства ответственности!"*(89) В этой
связи отмечу, что идея ответственности перед мировым сообществом была одной из
центральных в новом политическом мышлении. Отмечая большое позитивное
международное значение советской политики: для мирового прогресса, для укрепления
мира и безопасности, М.С. Горбачев заявил: "Мы всегда будем помнить об этой
ответственности, о своем долге перед мировым сообществом"*(90).
Идея ответственности каждого государства за положение дел в мире нашла
отражение и во внешнеполитической концепции России. Выступая в 1994 г. на сессии
Генеральной Ассамблеи ООН, Б.Н. Ельцин сказал: "Любая страна - большая и малая -
должна ощущать свою ответственность за поддержание порядка, основанного на праве и
морали: Только глубокое понимание своей уникальной ответственности каждым
участником международного взаимодействия складывается в общую ответственность за
положение в мире"*(91).
Речь идет о позитивной ответственности, понимаемой как долг каждого
государства в пределах его возможностей приложить усилия во имя поддержания
международного порядка, основанного на праве и морали. Вытекает эта ответственность
из того обстоятельства, что только таким путем можно обеспечить национальные и общие
интересы великих и малых государств. Задача решаема лишь совместными усилиями.

31
Институт позитивной ответственности в отношении наиболее важных интересов
закреплен Уставом ООН. Главную ответственность за поддержание международного мира
и безопасности государства-члены возложили на Совет Безопасности (ст. 24.1). Новым
этапом в становлении института позитивной ответственности явилась сессия тысячелетия
Генеральной Ассамблеи ООН 2000 г. В Декларации тысячелетия руководители государств
и правительств заявили, что наряду с ответственностью перед своими обществами они
несут коллективную ответственность перед народами мира за обеспечение их
благополучия.
В Декларации содержится особый пункт "Общая ответственность". Она
понимается как ответственность за управление мировой экономикой и социальным
развитием, а также за обеспечение мира и безопасности. Ответственность должна быть
общей для всех государств и реализовываться на многосторонней основе. Это положение
заслуживает особого внимания. Оно характеризует новый мировой порядок.
Необходимость признания общей ответственности подчеркивается не первый год.
Генеральный секретарь ООН К. Аннан говорит, что "государства должны прочно осознать
свою двойную роль в нашем глобальном мире. В дополнение к своей самостоятельной
ответственности, которую каждое государство несет в отношении своего общества,
государства совместно являются гарантами нашей общей жизни на этой планете: Нет ни
одного образования, способного конкурировать или заменить государство"*(92).
Утверждение института позитивной политической ответственности обусловлено
потребностями современного международного сообщества и свидетельствует о
достижении им определенного уровня зрелости, о его дальнейшей социализации.
Отстаивая права и интересы других государств, прежде всего стран третьего мира, СССР
активно выступал против того, что новое мышление определило как "неоглобализм",
который рассматривался как главное препятствие на пути всемирного прогресса. Термин
"неоглобализм" не очень удачен, но кроющееся за ним содержание достаточно точно
отражает важное явление. "Концепция неоглобализма" определялась как "наиболее
обобщенное выражение политики современного колониализма и милитаризма: Это
механизм, через который развитые капиталистические страны выкачивают национальные
богатства, ресурсы из развивающихся стран. При этом не гнушаются ничем"*(93). Новое
мышление исходило из необходимости осознания новых реальностей, реальностей
многообразного, противоречивого и вместе с тем целостного мира. Такой мир требует
"уважения к выбору каждого народа, к его праву на самостоятельность и собственный
голос в мировых делах"*(94). Исходя из этого обосновывалась недопустимость
односторонних действий, прежде всего США. Положение о недопустимости

32
односторонних действий и необходимости решать международные проблемы путем
широкого сотрудничества получило значительную международную поддержку.
Генеральный секретарь ООН Перес де Куэльяр подчеркивал необходимость
многостороннего подхода к решению международных проблем. При этом отмечалось, что
многосторонность - "это не техника, используемая или не используемая по усмотрению.
Наоборот, она является необходимой функциональной реакцией на все более
усложняющийся и взаимозависимый мир"*(95). Таким образом, концепция нового
политического мышления была вызвана к жизни не только национальными интересами
СССР, но и интересами всего международного сообщества. Необходимость новой
политической философии доказывали видные специалисты из разных стран, ссылаясь на
то, что "сегодня мы живем в качественно новых условиях, не имеющих прецедента"*(96).
Этот момент подчеркивался и концепцией нового политического мышления, которая
констатировала отставание доминирующего политического мышления от требований
современности. Обращалось внимание на то, насколько тяжелую плату приходится нести
за авантюризм, амбициозность, за нежелание и неумение считаться с реалиями*(97).
Доказывалось, что в сложившихся условиях интересы сохранения человеческой
цивилизации требуют нового политического мышления, основанного на осознании
реальностей современного мира. В новых условиях надежная безопасность может быть
только всеобщей и всеобъемлющей. Такая безопасность должна охватить все страны и
регионы, а также учитывать все факторы, воздействующие на международную систему, -
военные, политические, экономические, экологические, гуманитарные. Безопасность
неделима*(98). Создание всеобъемлющей системы международной безопасности
рассматривалось как задача не только многогранная, но и глобальная. Исходным пунктом
нового мышления явилось осознание целостности мира, его взаимосвязанности.
Приоритетное значение придавалось общечеловеческим интересам*(99). Реализацией
нового мышления должен был явиться новый международный порядок*(100). Выступая
на сессии Верховного Совета СССР в апреле 1991 г., М.С. Горбачев говорил о
строительстве "нового миропорядка, который представляет главную, как бы обобщающую
цель нашего участия в международной политике"*(101). Это принципиальное положение
сохраняет свою силу и для внешней политики России. В качестве одного из главных
внешнеполитических приоритетов России И.С. Иванов указывал: "Формирование
справедливой демократической модели мироустройства, основанной на общепризнанных
нормах международного права и опирающейся на многосторонние институты..."*(102).
Установление нового мирового порядка требует совместных усилий государств,
организуемых на демократической основе*(103). Важное место отводилось

33
международным организациям, в первую очередь ООН. Подчеркивалось возрастающее
значение международных институтов и организаций. Констатировались изменения в их
характере. "...Сообщество государств расширилось, голос окрепших и набравших опыта
самостоятельных государств стал в ООН тверже и независимее...". Доказывалась
несостоятельность разговоров о "кризисе" ООН и осуждались действия, рассчитанные на
то, чтобы затруднить ее нормальную деятельность*(104).
Эти положения нашли отражение и развитие в современной политике России.
В.В. Путин говорит: "Мы за такую систему международных механизмов, которая
базируется на балансе международных интересов, обеспечивает целостность и
безопасность мира, позволяет эффективно решать общие проблемы. Мы считаем, что все
ключевые вопросы должны решаться только на основе соблюдения норм международного
права, через коллективные механизмы, в первую очередь через механизмы Организации
Объединенных Наций"*(105).
Особое место в достижении поставленных целей новое мышление отводило
международному праву. Всеобъемлющая безопасность должна включать и правовую
безопасность*(106). Современный мир должен быть миром права. Выступая в Риме в
конце 1989 г., М.С. Горбачев сказал: "Нашим общим устремлением должны быть, мы
убеждены, мир права и мир через право"*(107). Значение этого положения
подчеркивается тем, что прежнее советское руководство относилось к правовым аспектам
международных отношений без должного внимания*(108). Особого внимания
заслуживает беспрецедентный для советской внешней политики шаг - Указом Президиума
Верховного Совета СССР от 10 февраля 1989 г. была признана обязательная юрисдикция
Международного Суда по ряду международных договоров. Все это нашло определенное
отражение и во внешнеполитической позиции России*(109). По-новому стала решаться
проблема взаимодействия международного и внутреннего права. В Постановлении Съезда
народных депутатов СССР "Об основных направлениях внутренней и внешней политики
СССР" 1989 г. говорилось: "Опираясь на международные нормы и принципы: приводя
внутреннее законодательство в соответствие с ними, СССР будет способствовать
созданию мирового содружества правовых государств"*(110). Благодаря своему
интернационализму, и в частности признанию приоритетности общечеловеческих
интересов и ценностей, новое политическое мышление получило значительное признание
как в теории, так и в международной практике. Что касается теории, то ограничусь
высказыванием известного американского профессора Т. Франка: "Если Запад и третий
мир отреагируют должным образом, хотя и с соответствующей осторожностью и заботой
о собственных интересах, на новый прагматизм советского руководства, то мы окажемся

34
на пороге золотого века реформы глобальной системы"*(111). Подчеркивая органическую
связь политики и науки, новое мышление указывало на рост ответственности науки,
ученых всех стран за то, чтобы их идеи и открытия служили мирным созидательным
целям, способствовали благосостоянию народов всех стран. От ученых и политиков жизнь
в равной мере требует нового мышления, основанного на глубоком понимании
реальностей ядерно-космической эры. Новое мышление нашло отражение как в
двусторонних, так и в многосторонних актах. Примером первых может служить советско-
финляндская Декларация "Новое мышление в действии" 1989 г.*(112) Примером вторых -
Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 1987 г. "Всеобъемлющая система
международного мира и безопасности", в которой говорилось, что Ассамблея, "будучи
убеждена, что новое мышление, основанное на осознании того, что государства могут
выжить лишь вместе друг с другом, а не против друг друга, должна руководить их
действиями..."*(113).
В сравнительно короткий срок новое мышление оказало влияние на
международную политику. В мае 1987 г. Дж. Киркпатрик с тревогой заявила, что в
странах, относящихся к числу самых главных друзей Америки, падает репутация
Соединенных Штатов и растет доверие к Советскому Союзу*(114). Все это нашло
отражение в заключении целой серии принципиально новых договоров, что
свидетельствовало о результативности нового мышления. 1979 г. - подписание Договора
ОСВ-2, 1987 г. - Договор по РСМД, 1990 г. - Договор по ОБСЕ. В это время получил
значительное признание принцип верховенства права в международных отношениях. В
Договоре о согласии и сотрудничестве между СССР и Францией 1990 г. говорилось:
"Стороны признают примат международного права в международных отношениях" (ст. 7).
Ориентированная на общие интересы и общечеловеческие ценности концепция нового
политического мышления нашла значительное отражение в международном праве, в его
содержании и характере. Узко понимаемые национальные интересы не могли на это
рассчитывать. По самой своей природе международное право, его цели и принципы
ориентированы на общие интересы. В этом плане международное право является важным
фактором противодействия национализму.
Все это содействовало приближению международного права к уровню
требований современной эпохи, особенно на европейском уровне. Касаясь этого вопроса,
М.С. Горбачев не без оснований говорил, что теперь международное право "становится
системой обязательств, основанных на взаимном интересе, на взаимном понимании
зависимости собственного, национального благополучия от благополучия и стабильности
у других"*(115). Таким образом, по весьма широкому признанию, новое политическое

35
мышление явилось важным шагом в развитии политической мысли, и в частности в ее
интернационализации. К сожалению, авторитет этой концепции был существенно
подорван недостаточно квалифицированным проведением ее положений в жизнь. В
результате пострадали национальные интересы России. Достаточно напомнить о способе
решения германской проблемы и о морском разграничении с США (линия Шеварднадзе).
Из этого печального опыта следует сделать два основных вывода. Во-первых, признание
значения общих интересов государств не должно вести к ущемлению национальных
интересов. Необходимо именно оптимальное их сочетание, позволяющее обеспечить и те,
и другие. Во-вторых, даже самые обоснованные концепции должны проводиться в жизнь
профессионалами.
Президент РФ Б.Н. Ельцин не имел команды квалифицированных экспертов, что
не замедлило сказаться на качестве политики. Уникальным исключением в этом плане
была процедура разработки проекта новой Конституции России. В Конституционном
совещании принял участие широкий круг ученых разных специальностей, что
содействовало тому, что принятая Конституция отвечает высоким мировым стандартам.
Она знаменует коренной поворот к системе цивилизованного правового
государства*(116). Речь идет о Конституции члена международного сообщества,
заинтересованного в обеспечении мирного демократического миропорядка. В ее
преамбуле подчеркивается, что народ Российской Федерации принимает Конституцию,
"сознавая себя частью мирового сообщества"*(117). Нормы международного права были
признаны частью правовой системы страны, обладающими приоритетом применения
перед нормами внутреннего права. Человек, его права и свободы были признаны высшей
ценностью. Они признаются и гарантируются согласно общепризнанным нормам
международного права и в соответствии с Конституцией. Что же касается нового
мышления, то о нем постарались забыть, главным образом из-за его связи с именем М.С.
Горбачева. Однако, как свидетельствует исторический опыт, похоронить идеи,
отражающие требования жизни, невозможно. Новое мышление продолжало оказывать
влияние на внешнюю политику. Это обстоятельство не раз отмечалось в литературе*(118).
Новое мышление продолжало находить отражение и в международной практике России.
Так, в Совместном российско-китайском заявлении от 10 ноября 1997 г. говорилось:
"Только коллективными усилиями можно создать обращенную в XXI век структуру
глобальной, региональной и субрегиональной безопасности, безопасности равной и
неделимой для всех"*(119). Тем не менее внешнеполитическое руководство сочло
целесообразным официально отречься от нового мышления. В Концепции внешней
политики Российской Федерации 1993 г. признавалось значение "концепции "нового

36
политического мышления", которая стала первой попыткой преодоления тупика
тотальной конфронтации"*(120). Вместе с тем ее обвинили в том, что она "страдала
увлечением абстрактными понятиями своего рода "бесконфликтного глобализма" и
вместе с тем "сохранением устаревших представлений о противостоянии "двух систем"".
И далее: "при всей промежуточной значимости "нового мышления" в этой двойственности
были заложены его недостатки и слабости". Было осуждено "шараханье от конфронтации
к утопиям". Прежде всего отмечу некорректность утверждения о том, что новое
мышление было "первой попыткой преодоления тупика тотальной конфронтации". Нельзя
забывать о периоде разрядки международной напряженности, во время которого был
сформулирован кодекс разрядки - хельсинкский Заключительный акт 1975 г.
В новом мышлении действительно нашло отражение "противостояние двух систем",
которое в то время было реальным фактом. Можно было бы найти и некоторые
противоречия между положениями о конфронтации и "утопиями". В определенном
идеализме новое мышление упрекали и некоторые западные авторы*(121). Но такого рода
идеализм был неизбежен, поскольку речь шла о коренных изменениях отнюдь не
идеальной политики государств. Невольно приходит на ум высказывание классика
мировой юриспруденции Л. Оппенгейма, сделанное еще в 1908 г.: "Наш метод
действительно должен быть позитивным методом, но он может успешно применяться
только теми, кто вдохновлен идеалистическим взглядом на жизнь..."*(122)
История знает немало случаев, когда в момент своего рождения идеи настолько не
соответствовали реальности, что казались фантастическими, однако со временем они
находили признание, поскольку отвечали тенденциям общественного развития.
В противовес новому мышлению была выдвинута концепция абсолютного примата
национальных интересов России*(123). Причины, по которым абсолютный примат был
отдан национальным интересам, ясны. Они носят внутриполитический характер. Внешняя
политика была призвана содействовать улучшению крайне тяжелого положения внутри
страны. Б.Н. Ельцин по этому поводу заявил: "Внешняя и внутренняя политика не
разделены стеной. И в основе их сегодня интересы российского народа. Думаю, не нужно
убеждать, что для нашей страны самое важное - выбраться из глубокой трясины
кризиса..."*(124)
Процесс формирования Концепции внешней политики России был подчинен
интересам внутренней борьбы, что не могло не сказываться на ее обоснованности.
Снизился уровень последовательности, стабильности внешней политики. Противостоящие
силы стремились изобразить из себя подлинных поборников национальных интересов.
Жизнь подтвердила опасность стремления формировать внешнюю политику на основе

37
узко понимаемых "национальных интересов" популистской политики. Согласно
Концепции внешней политики во имя национальных интересов "Россия должна
решительно взять курс на развитие отношений с теми странами, сотрудничество с
которыми может стать подспорьем в решении первоочередных задач национального
возрождения, прежде всего с соседями, экономически мощными и технологически
развитыми западными государствами и новыми индустриальными странами...". Более
того, именно с этой группой государств Россию "сближает общее понимание основных
ценностей мировой цивилизации и общность интересов в ключевых вопросах развития
глобальной обстановки...".
Трудно найти более четкое выражение прозападной ориентации внешней
политики. Это обстоятельство отмечалось как отечественными, так и зарубежными
специалистами*(125). В коллективной работе сотрудников Кембриджского университета
"Россия в поисках будущего" говорилось, что "было избрано направление, которое делало
упор на выгоды интеграции с Западной Европой и Западом в целом"*(126).
Ближайшие же годы доказали несостоятельность такого рода односторонней ориентации.
Рухнули и надежды на получение помощи в решении первоочередных задач. Этот опыт не
следовало бы игнорировать некоторым бывшим социалистическим государствам, которые
рассчитывают поправить свои дела за счет иностранной помощи и во имя этого идут на
значительное подчинение своей политики интересам западных держав, прежде всего
США*(127).
Недостатки принятой Концепции и ее осуществления потребовали ее пересмотра,
что и было сделано принятием Концепции внешней политики РФ 2000 г., которая была
определена как "новая редакция". Она была утверждена Указом Президента РФ в 2000
г.*(128) В ней были отмечены и недостатки прежней редакции Концепции. "Не
оправдались некоторые расчеты, связанные с формированием новых равноправных,
взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром, как это
предполагалось в Основных положениях концепции внешней политики Российской
Федерации, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 23
апреля 1993 г. N 284-рп, и в других документах"*(129). В Концепции 2000 г. новое
политическое мышление не упоминается, но его положения нашли ощутимое отражение.
Значительное внимание уделяется общим интересам государств и их связи с
национальными интересами России. Гарантией эффективности и надежности нового
мироустройства является взаимный учет интересов. "Миропорядок XXI века должен
основываться на механизмах коллективного решения ключевых проблем, на приоритете
права и широкой демократизации международных отношений". Рассматривая роль

38
ученых в области внешней политики, нельзя не обратить внимание на следующий факт.
Первоначальный вариант Концепции внешней политики РФ был разработан в основном
сотрудниками МИД*(130). Несмотря на высокую квалификацию работников этого
ведомства, многие из которых обладают учеными степенями, Концепция, принятая
министерством в 1993 г., носила ведомственный характер, основное внимание уделяла
тактике*(131). Положение не изменилось и после обсуждения проекта Концепции
другими ведомствами. В этом нет ничего удивительного, чиновник есть чиновник, и его
возможности ограничены. В этой связи замечу, что критическая оценка политиков и их
деятельности является функцией науки. Вместе с тем критика должна быть
конструктивной и не превращаться в негативную оценку всего и вся. К сожалению, не
обоснованные оценки учеными общего характера политиков и их деятельности нередко
встречаются. Так, известный политолог С.А. Караганов заявил, что "подавляющее
большинство практиков от внешней политики просто не понимают, что происходит,
цепляются за старые постулаты или становятся слишком податливыми к новым модам.
Налицо "кризис мышления", вакуум конструктивных идей, а главное - нежелание
действовать"*(132). Отмеченные недостатки действительно имеют место, но то, что они
относятся к "подавляющему большинству практиков", едва ли можно признать
обоснованным. Подобного рода неконструктивная критика лишь затрудняет налаживание
сотрудничества между учеными и практиками. Пересмотр Концепции внешней политики
1993 г. был осуществлен при активном участии теоретиков. Касаясь этого вопроса, И.С.
Иванов отметил "ту важную роль, которую сыграли наши ученые-международники и
политологи в разработке концептуальных основ российской внешней политики. Мы
благодарны за этот интеллектуальный вклад и рассчитываем на дальнейшее тесное
взаимодействие. Убежден, что потребность в таком сотрудничестве дипломатов-
практиков и ученых сегодня не только не снижается, а в условиях динамичного развития
мировых процессов, наоборот, возрастает"*(133). Нельзя вместе с тем не заметить, что в
самой Концепции о значении науки для практики, о сотрудничестве с учеными ничего не
сказано.
Основной формой осуществления сотрудничества с учеными является Научный
совет при министре иностранных дел, состоящий из руководителей ведущих научных
центров, видных ученых в области международных отношений и международного права.
Совет призван быть формой продуктивного диалога дипломатов и ученых в целях
совместного осмысления новых мировых реалий и выстраивания с учетом такого анализа
внешнеполитического курса страны*(134). Несмотря на то что сделано немало в
направлении налаживания сотрудничества дипломатов и ученых, едва ли можно считать,

39
что такое сотрудничество достигло необходимого уровня. Показателен в этом плане
следующий факт. Закон о федеральном бюджете на 2003 г. включил в расходы МИД
расходы на подпрограмму федеральной целевой программы "Мировой океан" -
"Международно-правовые вопросы и их политический аспект"*(135). Нет сомнений в
большом значении правовых и политических проблем, связанных с Мировым океаном. Но
разве меньшее значение имеют эти проблемы для обеспечения безопасности,
формирования нового мирового порядка, экономических связей, сохранения окружающей
среды и т.д.? Было бы более обоснованным принятие в качестве программы
Международно-правовой концепции России. Научная обоснованность новой редакции
Концепции внешней политики РФ, а точнее - новой концепции, ощутимо упрочилась. В
основу новой редакции в значительной мере положен прагматический подход,
ориентированный на национальные интересы. Но понимается такой подход в широком
интернациональном плане. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию
говорится, что "российская внешняя политика и в дальнейшем будет строиться сугубо
прагматично, исходя из наших возможностей и национальных интересов...". Однако
имеются в виду не примитивный прагматизм и не узко понимаемые национальные
интересы. Прагматическая политика и обеспечение национальных интересов увязываются
с общими интересами. Достаточно сказать, что в том же Послании Президента
подчеркивается: "Наша важнейшая цель во внешней политике - это обеспечение
стратегической стабильности в мире"*(136). И.С. Иванов говорил: "Именно в
миропорядке, основанном на верховенстве права и многосторонних механизмах
регулирования международных отношений, Россия видит наилучшие условия для
реализации своих национальных интересов"*(137). Концепция внешней политики,
несомненно, должна исходить из национальных интересов. Должны быть четко
обозначены коренные национальные интересы и их связь с интересами
интернациональными. Это необходимо и с точки зрения внутренней политики, а именно
для содействия становлению гражданского общества в стране, достижению
общественного согласия и тем самым для упрочения социальной основы политики в
целом. Только таким путем можно сегодня обеспечить национальные интересы. Это
принципиальное положение стало чаще подчеркиваться российскими дипломатами.
Выступая на собрании Российской ассоциации международного права, С.А.
Орджоникидзе сказал: "...Одна из примечательных черт эпохи глобализации состоит в
том, что без обеспечения общих интересов невозможно гарантировать и интересы
отдельных государств"*(138). Новый мировой порядок может быть эффективным лишь
при условии учета тесной взаимосвязи национальных и общих интересов государств.

40
России следует поднять знамя обеспечения общих интересов и в этом контексте
обеспечивать и свои национальные интересы. Опытные политики не раз отмечали
значение положения, согласно которому, лишь представив свои национальные интересы в
связи с общими интересами, государство может получить международную поддержку.
Один из наиболее авторитетных американских дипломатов послевоенного времени Дж.
Болл в 1960-е гг. доказывал, что США занимают "уникальное положение в мировой
истории" в силу того, что их внешняя политика не ограничена национальными
интересами. В этом он видел причину успехов политики. В отличие от этого европейцы
"не имеют опыта осуществления ответственности, отделенной от узких и специфических
национальных интересов".
Специалисты отмечают разительный контраст между отношением к США других
стран в послевоенный период и в наше время. Государственный секретарь Д. Ачесон
говорил, что США были страной с чувством социальной ответственности. США
преодолели рамки своих собственных узких национальных интересов. Об этом, в
частности, свидетельствовали активное участие в создании ООН, План Маршалла,
оказание помощи другим странам и т.д. Бывший помощник госсекретаря Р. Спирс пишет,
что в отличие от настоящего в то время США пользовались уважением и даже
восхищением. Он обоснованно доказывает, что "американцы являются частью
международного сообщества и должны действовать в этом качестве"*(139). Приведенные
высказывания имеют свой резон. Вместе с тем было бы неправильно переоценивать
альтруизм США. Наличие могучей советской державы побуждало их оказывать помощь
странам Западной Европы, пострадавшим во время войны. Отсюда не только План
Маршалла, но и НАТО. Подтверждением тому служит и то обстоятельство, что с
прекращением существования СССР положение изменилось. Абсолютизация
национальных интересов всегда характеризовала внешнюю политику государств.
Вспомним афоризм выдающегося политика XIX в. - главы британского ведомства
иностранных дел лорда Пальмерстона: "У государств нет друзей, у них есть интересы". По
мере углубления взаимосвязанности государств и их социализации такой подход
становился все менее оправданным. Сегодня приведенное высказывание примерно столь
же оправданно, как если бы кто-либо сказал: "У человека нет друзей, у него есть
интересы". В наше время проблема сочетания национальных и интернациональных
интересов стала одной из центральных проблем внешней политики. Она привлекает к себе
внимание не только ученых и политиков, но и более широких кругов общественности и
соответственно средств массовой информации.

41
***

Из всего ранее сказанного следует, что глубинные перемены в нашей стране,


изменение ее роли в международных отношениях делают как никогда актуальной задачу
достижения оптимального сочетания внутренней и внешней политики, от чего в растущей
мере зависят успехи и той, и другой. Решение этой сложнейшей задачи невозможно без
активного участия ученых. Нельзя не заметить, что доминирование внутренней политики
присуще внешнеполитическим концепциям и других государств, что, естественно, не
может не сказываться на характере их влияния на международную систему.
России принадлежит особая роль в решении межцивилизационных проблем обеспечения
мирового порядка. По ее периметру расположены государства со всеми основными
цивилизационными системами. Однако усилия в этом направлении пока недостаточны.
Член Совета Федерации РФ Р. Сафин считает, что "стратегическое сотрудничество России
и исламского мира пока что не привлекает политиков"*(140). Между тем приглашение
Президента В.В. Путина для участия в сессии Исламской конференции - одно из
свидетельств того, что участвующие в ней государства понимают необходимость
активного диалога по важнейшим вопросам нового мирового порядка и признают роль
России в этом диалоге. Проблема далеко не из простых. Попытка США продиктовать
другим странам демократию американского образца явно обречена на неудачу.
Заслуживает внимания тот факт, что наличие в той или иной форме официальной
концепции внешней политики стало характерной чертой современного государства*(141).
Цель такого рода концепций в значительной мере носит информационно-
пропагандистский характер. Они призваны дать представление о внешней политике
государства и тем самым влиять на общественное мнение внутри страны и за рубежом,
которое становится все более важным фактором внешней политики. Значение этого
фактора все чаще подчеркивают специалисты. Гарвардский профессор Дж. Най назвал
"мягкой властью" (soft power) государства то, как оно видится другими.
Достижение указанной цели зависит от сотрудничества дипломатов и ученых. И.С.
Иванов отмечал, что "дипломатия и наука - естественные партнеры в деле формирования
правильного восприятия российским и международным общественным мнением наших
внешнеполитических приоритетов, а по большому счету - образа России в мире"*(142).
Следует особо отметить значение формирования соответствующего общественного
мнения внутри страны. Внешняя политика требует все больших усилий, включая
материальные затраты. Поэтому она нуждается в широкой социальной основе. Задача
указанных концепций как раз и состоит в том, чтобы обосновать соответствующий

42
внешнеполитический курс, показать его соответствие национальным интересам и тем
самым обеспечить ему необходимую поддержку со стороны населения. В этом одна из
причин того, что национальным интересам придается особое значение. При этом, к
сожалению, далеко не всегда раскрывается связь национальных интересов с общими
интересами государств.
Все это подтверждает, что обеспечение оптимального взаимодействия
внутренней и внешней политики в значительной мере зависит от уровня политического
мышления широких слоев населения, от их интернациональной культуры. Положение дел
в этой области трудно признать удовлетворительным. Массовое политическое сознание
существенно отстает от темпов интернационализации общественной жизни, что не может
не иметь негативных последствий для решения международных проблем.
Ответственность за подобное положение лежит на политиках. Во-первых, многие из них
не отдают себе отчета в значении политического просвещения населения. Во-вторых,
низкий уровень политических знаний облегчает манипулирование общественным
мнением. В результате уровень политической культуры населения зачастую не
повышается, а деградирует, падает ниже того, который был достигнут ранее*(143).
Вспомним хотя бы то, что современным религиям в большей или меньшей мере присуща
идея о том, что человек является частью мироздания. Опытный американский дипломат
Дж. Гудбай заметил: "Прогресс цивилизации и сущность большинства религий призывают
всех нас к борьбе за замену права джунглей верховенством права"*(144).
Для того чтобы человек мог активно, со знанием дела участвовать в политической жизни
общества, он должен обладать соответствующими знаниями. Воспитывать и просвещать
гражданина следует начиная со средней школы. Однако даже в высших учебных
заведениях, за исключением специальных, общественные науки не занимают должного
места. На это обстоятельство обращают внимание государств международные
организации. Во Всемирном докладе ЮНЕСКО по социальным наукам отмечается:
"Парадокс социальных наук состоит в том, что они не смогли занять центральное место в
начальной и средней школе, где воспитывается молодое поколение граждан: Социальные
науки не входят в учебные планы, как неотъемлемые элементы знания и общей культуры,
необходимой каждому гражданину"*(145). В результате не только широкие круги
населения, но и политики не имеют должного представления о содержании и
возможностях общественных наук. В некоторых случаях от них ждут слишком многого,
но в большинстве - они становятся предметом недопустимого пренебрежения.
Все большее число международных общественных движений обращают внимание на
необходимость образования и воспитания населения в духе демократии. Состоявшийся в

43
ноябре 2002 г. в Сеуле Международный форум призвал демократические правительства
организовать обучение демократии на уровне начальной и средней школы с тем, чтобы
упрочить свои демократии. В принятом обращении говорится: "Демократия высокого
уровня, характеризующаяся широким участием и легитимностью, зависит от наличия
информированного гражданского общества, которое ценит и понимает
демократию"*(146).
Особое значение приобрело усвоение основ политических знаний журналистами.
Средства массовой информации занимают центральное положение в механизме
просвещения, повышения политической культуры широких слоев населения*(147). К
сожалению, общий уровень профессиональной подготовки журналистов в политической
области остается довольно низким, особенно когда речь идет о мировой политике*(148).
В нашей стране роль СМИ в освещении международной политики минимальна. Весьма
популярна идея превратить их в чисто коммерческое предприятие. Для иллюстрации
приведу своеобразное кредо, опубликованное под названием "Не надо стремиться делать
мир лучше". Его автор, глава одного из издательских домов, пишет: "...Для меня
журналистика - это одна из разновидностей шоу-бизнеса"*(149). Это кредо так
называемой желтой прессы. Между тем в современных условиях как никогда велико
значение СМИ как "четвертой власти". Именно они должны дать представление о
происходящих в мире событиях и предоставить возможность читателю, зрителю
определять свои позиции. В нашей печати игнорируются основные внешнеполитические
акты. Идет, например, сессия Генеральной Ассамблеи ООН, но о ней нет ни слова. Вместо
этого целые полосы отводятся интервью, которые можно было бы изложить в краткой
заметке. Показательна в этом плане "Российская газета", на которой лежит особая
ответственность за освещение внешнеполитической деятельности государства. В этом
плане было бы целесообразно воспользоваться опытом серьезных зарубежных СМИ,
которые достаточно внимательно освещают внешнеполитические события.
Необходимо стимулировать интерес журналистов к международной политике. СМИ
должны представлять гражданам более или менее полную картину основных
международных событий. Целесообразно помещение в газетах кратких комментариев
специалистов по наиболее важным вопросам. Желательно также размещать отклики
читателей на события в мире. СМИ должны стимулировать интерес к международной
жизни, от которой зависит все большее число жизненно важных для каждого проблем.
Интернационализация жизни общества не повлекла за собой интернационализации
образования. Между тем от решения международных проблем зависит решение и

44
растущего числа внутренних проблем. Сегодня гражданин не может быть национально
ограниченным.
Международные отношения стали настолько сложными и многоотраслевыми, что
при Президенте РФ должен активно функционировать квалифицированный Совет по
внешней политике. Совет Безопасности явно не решает многих проблем. Совет по
внешней политике должен поддерживать тесные связи с научными учреждениями.
Успех в построении нового мирового порядка зависит от своевременного определения его
основных параметров, что возлагает большую ответственность как на политиков, так и на
ученых. Традиционный метод проб и ошибок способен поставить человечество на грань
катастрофы. Глобальные проблемы характеризуются, в частности, тем, что опоздание с их
решением может иметь необратимый характер. Необходима превентивная мировая
политика, призванная не допустить катастрофического развития событий.
Такая политика невозможна без достаточно надежной научной основы. Однако
общественные науки в основном заняты изучением настоящего и прошлого. Мало
внимания уделяется будущему. Зачастую описание будущего рассматривается как легкий,
ненаучный жанр. Трудность выяснения будущего, помимо всего прочего, объясняется и
тем, что оно связано с активным вмешательством в политику. Тем не менее, несмотря на
все трудности, научная прогностика социального развития должна получить приоритетное
развитие*(150).
Особого внимания заслуживает то обстоятельство, что еще не изучены
закономерности функционирования глобальной системы. Значение этого постоянно
отмечается в литературе*(151). Глобализация представляет собой настолько сложное
явление, что для ее исследования необходимо объединение усилий широкого круга
общественных наук, которые пока изолированы друг от друга. В наше время особенно
остро ощущается потребность в фундаментальных обобщениях, развитии целостного
взгляда на мир в полноте его реальных противоречий и тенденций развития. При этом
необходим трезвый учет существующих реалий, а не отвлеченные мечты. Невозможно
немедленно изменить социально-политическую природу участников международного
общения. Приходится учитывать, что, несмотря на растущую целостность мира, он
разделен многими, и весьма существенными, противоречиями. Этим определяется
значение создания эффективного механизма мирного урегулирования*(152). Над
противоречивыми национальными интересами стоят общие интересы, и прежде всего
интерес выживания. Обеспечить жизненно важные национальные и интернациональные
интересы государств можно лишь при помощи должной организации международных
отношений. Мир не устанавливается сам по себе. Его установление и поддержание

45
необходимо планировать, контролировать и коррегировать. Мировое сообщество
становится все более важной и сложной социально-политической системой. Ее
нормальное функционирование зависит от достаточно высокого уровня управления.
Основой такого управления не может быть гегемония тех или иных держав. Оно должно
опираться на общность основных целей, ценностей и принципов. Такое управление
необходимо для обеспечения интересов не только малых, но и великих держав.
Таким образом, в наше время все более осознается тот факт, что эффективная политика
государства невозможна без научной основы. Недооценка этого момента чревата все
большими опасностями для общества и государства. Лауреат Нобелевской премии А.
Сент-Джорджи в статье "Наука и управление неразделимы" подчеркивал: "Одной из
современных угроз является отделение науки от управления..."*(153) Осознание этой
проблемы побудило ученых выдвинуть концепцию комплексной отрасли знания - науки о
властном управлении. Показательна в этом плане работа философа В.Ф. Халилова
"Кратология - наука о власти" (М., 2002). Автор пишет, что "окончательное оформление
науки о власти и ее практическое использование - одна из важнейших задач начавшегося
XXI века" (с. 18). Кроме того, в будущем кратология станет играть ведущую роль "в
общей системе наук" (с. 269). Помимо всего прочего, упомянутая работа свидетельствует
о том, что наука о властном управлении может быть лишь комплексной отраслью знаний,
развиваемой усилиями широкого круга специалистов. Сказанное свидетельствует о том,
что достижение оптимального взаимодействия между политиками и учеными становится
все более актуальным. Задача, как мы видели, не относится к числу простых. Тем не менее
усилия, затрачиваемые на ее решение, окупятся сторицей.

Глава 5. Международное право: наука и практика

В условиях роста роли международных отношений и их усложнения все более


важное значение приобретает международное право, являющееся необходимым
инструментом управления противоречивым и вместе с тем единым миром эпохи
глобализации. Убедительным свидетельством роста роли международного права является
объявление Генеральной Ассамблеей периода 1990-1999 гг. Десятилетием
международного права ООН. Главная задача Десятилетия - "содействие принятию и
уважению принципов международного права". Рост роли международного права и
усложнение решаемых им проблем делает как никогда актуальной задачу обеспечения

46
оптимального взаимодействия теории и практики. В Программе Десятилетия науке
международного права уделено значительное внимание. Одной из целей Десятилетия
было поощрение исследования международного права. Государства должны поощрять
исследования, осуществляемые высококвалифицированными специалистами. В
резолюции Ассамблеи по итогам Десятилетия предлагается "государствам и
международным организациям продолжать поощрять публикацию книг или других
материалов по тематике международного права и проведение симпозиумов, конференций,
семинаров и других заседаний, преследующих цели содействия более широкому
признанию международного права"*(154).
Рост роли теории международного права отражает общую тенденцию к росту
роли науки в политике. Вместе с тем, как и у других общественных наук, связь
международно-правовой теории и практики обладает своей спецификой. Она состоит
прежде всего в особо тесной связи теории и практики, во все более активном участии
теории в формировании и осуществлении норм международного права. Если обратиться к
истории, то окажется, что сама идея международного права родилась в умах мыслителей,
и потребовалось немало времени для того, чтобы эта идея была воспринята практикой
государств. В этом отношении история международного права отличается от истории
внутреннего права. Последнее своим возникновением обязано практике государств и
лишь в дальнейшем стало подвергаться теоретическому анализу. Нередко в качестве
свидетельства прямого участия юристов-теоретиков в законотворчестве ссылаются на
Дигесты Юстиниана. В 533 г. римский император Юстиниан издал указ о Дигестах,
которые определялись как "храм римского правосудия". Дигесты представляли собой
сборник цитат из сочинений римских юристов I в. до н.э. - IV в. н.э. К Дигестам был
приложен перечень авторов и цитируемых произведений. Дальнейшее использование
перечисленных произведений было запрещено под тем предлогом, что Дигесты вобрали в
себя все пригодное для юридической практики. Отбор подходящих цитат был
осуществлен комиссией, из шести членов которой четверо были профессорами права.
Однако главную роль в отборе соответствующих положений сыграл председатель
комиссии - начальник императорской канцелярии Трибониан, который был опытным
юристом. Все это свидетельствует о том, что Дигесты вовсе не были результатом
творчества лишь юристов-теоретиков. Из их трудов были взяты отдельные положения,
устраивавшие власть. Правда, многие сторонники концепции естественного права
считают, что государство создает позитивное право, а в выяснении содержания
естественного права решающая роль принадлежит ученым. В этой связи нельзя не
вспомнить концепцию "объективного права" (droit objectif) классика французской

47
юриспруденции Л. Дюги. Объективное право - "это то, что человек чувствует, а ученый
формулирует"*(155). В этой концепции нашло отражение важное положение. Суть его
состоит в том, что принимаемые государством законы далеко не всегда являются
оптимальными с точки зрения потребностей общества. На законодательный процесс
влияют различного рода факторы, включая недостаточную квалификацию законодателей,
препятствующие созданию оптимальных норм. Отвечающее потребностям общества
право является "объективным", и в определении его содержания решающая роль
принадлежит науке. По существу, речь идет не о праве, а о его теории, о предлагаемых ею
научно обоснованных нормах. Доктрина международного права на протяжении всей
истории имела большое значение в формировании и утверждении этого права. Зачастую
его называли "профессорским правом". Эти моменты не раз отмечались специалистами.
Профессор Л.А. Камаровский писал: "Наука по преимуществу создала, укрепила и
постоянно расширяет понятие и сознание о международном праве"*(156). Здесь
правильно отмечены две основные функции науки международного права - содействие
утверждению его норм в практике и развитие международно-правового сознания.
"Отцом" международного права принято считать голландского богослова, юриста,
дипломата Гуго Гроция (1583-1654 гг.). В своем фундаментальном труде "О праве войны
и мира" (1625 г.) он обосновывал существование права, которое определяет отношения
между народами или их правительствами"*(157). Было бы, разумеется, неверно считать,
что такого рода крупная идея неожиданно родилась в уме одного человека, даже
обладавшего широкими знаниями и большим дипломатическим опытом. Для этого были
соответствующие материальные и интеллектуальные предпосылки. После распада
Священной Римской империи и ослабления власти Папы в Западной Европе воцарилась
атмосфера хаоса и непрерывных войн. К. Ван Волленховен писал, что к концу XVI в.
сложились "адские условия жизни". Лишь взаимное истощение католических и
протестантских государств в ходе Тридцатилетней войны (1618-1648 гг.) побудило
правителей заключить Вестфальский мир. Мирный договор закрепил новую систему
международных отношений в Западной Европе, систему независимых национальных
государств, которую было необходимо каким-то образом регулировать. В этих условиях и
возникла идея использовать право для ограничения произвола в отношениях
государств*(158).
Становлению этой идеи содействовал и внутриполитический опыт. Усиление
позиций буржуазии в странах Западной Европы (XVI-XVII вв.) повысило ее влияние на
королевскую власть, которая стала защищать интересы восходящего класса. Этот союз
позволил сокрушить феодальных баронов. Существенную роль в установлении порядка

48
сыграло право, которое начало быстро развиваться*(159). Это породило идею
использовать право и для упорядочения международных отношений. Интеллектуальными
предпосылками труда Г. Гроция были произведения философов и юристов того времени.
Философы, в основном богословы, пытались обосновать элементарный порядок в
международной жизни. Особое влияние на Г. Гроция оказал труд теолога Фомы
Аквинского (1225-1274 гг.) "Град божий", в котором он обосновывал необходимость
объединения западноевропейских стран под десницей Папы Римского. Отмечу, что Фома
Аквинский уделил немалое внимание праву, в частности расширил понятие римского jus
gentium с тем, чтобы оно могло регулировать международные отношения. Что же касается
юристов, то очевидна роль так называемых предшественников Гроция. Некоторые
историки международного права даже считают, что настоящими "отцами"
международного права следует считать Ф. Виториа (1483-1546 гг.) и А. Джентили (1552-
1608 гг.)*(160). Действительно Г. Гроций широко использовал труды своих
предшественников, особенно труд А. Джентили. Тем не менее только ему удалось
достаточно убедительно обосновать концепцию международного права и наметить его
основные положения. Основная трудность заключалась в разработке конкретных норм,
поскольку в практике государств их не существовало. Поэтому Г. Гроций, как и его
предшественники, ищет нормы в естественном праве, религиозных текстах, в морали. При
определении норм естественного права основную роль играли "право разума" и римское
право, речь шла о нормах, которые считались целесообразными, по мнению автора.
Вместе с тем Г. Гроций допускал, что "известные права могли возникнуть в силу
взаимного соглашения как между всеми государствами, так и между большинством
их"*(161).
Из этого видно, что речь шла не столько о юриспруденции, сколько о философии,
при этом философии, которая в значительной мере представлялась утопичной, настолько
она отличалась от реальности того времени. Тем не менее речь шла об особом "утопизме",
поскольку соответствующая философия отражала не просто мечты, а реальные
потребности международной жизни.
Эти моменты характеризовали и дальнейшее развитие доктрины международного
права, которая продолжала выдвигать принципы и нормы, казавшиеся фантастическими,
но со временем воплощавшиеся в международном праве. Генеральный секретарь ООН
Перес де Куэльяр писал: "На каком-то этапе истории идеи, воплощенные в Уставе
Организации Объединенных Наций, представлялись фантастическими и даже странными.
Эти идеи родились в умах негосударственных деятелей, таких, как Гуго Гроций: и
Иммануил Кант: Правящие круги едва обратили на них внимание..."*(162)

49
Труды юристов сыграли главную роль в зарождении международно-правового
сознания. Однако в практику оно внедрялось медленно. В начале XIX в. И. Кант писал,
что Г. Гроций, С. Пуфендорф, Э. де Ваттель и многие другие создали "философский и
дипломатический кодекс", который "не имеет, да и не может иметь ни малейшей
юридической силы"*(163). Тем не менее постепенно дипломатия начинает использовать
юридическую аргументацию. Показательна в этом плане книга вице-канцлера при Петре I
П.П. Шафирова. Она была посвящена обоснованию "законных причин" для войны против
Швеции и содержала ссылки на "право натуральное". Сам Петр считал, что договоры
соблюдаются в силу чести данного слова.
Лишь в XIX в. наряду с доминирующей концепцией естественного права
начинает проявляться влияние школы позитивного права, что было обусловлено ростом
практического значения международного права. Представители этой школы (Г. Уитон, Р.
Филлимор, Дж. Кент, Дж. Мур и др.) в основном собирали, обобщали и
систематизировали материалы практики, не доказывая их необходимости и воздерживаясь
от их критического анализа.
Поскольку теория опережала практику в формулировании международных норм,
необходимых для регулирования межгосударственных отношений, постольку в
литературе получили распространение взгляды о прямом участии теории в
правотворческом процессе. В середине XIX в. швейцарский юрист И. Блюнчли
утверждал: "Если в настоящее время Уитон и Филлимор, Вильден и Кент, Гефтер и
Оппенгейм согласны между собой относительно известного теоретического положения,
мы, естественно, склонны признать его за начало современного международного права
даже тогда, когда оно не подтверждается трактатами и приложение его на практике еще
сомнительно"*(164). Есть в этом утверждении некоторое преувеличение. Тем не менее,
действительно, согласованное мнение видных ученых оказывало влияние на
международно-правовое сознание и постепенно находило отражение в практике
государств, которые нередко в обоснование своей позиции ссылались на мнение ученых.
Такая практика использовалась и советской дипломатией, особенно в начале ее истории.
Так, в ноте поверенного в делах СССР в Великобритании от 28 мая 1925 г. при
толковании норм о неприкосновенности дипломатических представителей и занимаемых
ими помещений приводилась выдержка из труда Л. Оппенгейма, а также говорилось:
"Другие видные специалисты по международному праву таким же образом объясняют
положение о неприкосновенности жилища"*(165). Довольно часто в своей
дипломатической деятельности ссылался на труды по международному праву А.Я.
Вышинский, который был опытным юристом*(166).

50
В прошлом, для того чтобы восполнить пробелы позитивного международного
права, к трудам юристов-международников зачастую прибегали и суды государств.
Решением Верховного Суда США 1820 г. было установлено общее правило, согласно
которому право наций "может доказываться при помощи консультаций с трудами
юристов, профессионально занимающихся публичным правом..."*(167). При этом суды
оставляли за собой право выбирать из имеющихся точек зрения ту, которая, по их
мнению, в наибольшей мере подходит для данного случая. В 1934 г. комитет Тайного
совета Великобритании высказал следующее положение: "...Обращаясь к
международному праву, их светлости оказываются в большой мере в мире мнений, и при
оценке ценности мнения допустим не только поиск согласованного взгляда, но и выбор
того, что представляется лучшей точкой зрения по данному вопросу"*(168). Со временем
суды стали подчеркивать, что во внимание принимаются лишь такие концепции, которые
получили общее признание и подтверждаются практикой. Труды ученых используются
также при толковании норм международного права*(169).
Доминирующим направлением в доктрине стало смешанное, сочетающее
естественно-правовой подход с позитивно-правовым. В силу того что в практике
государств нормы права утверждались с трудом, в доктрине получила развитие тенденция
выдавать желаемое за действительное. Международное право описывалось таким, каким
оно должно быть, по мнению автора. Эту тенденцию нетрудно обнаружить и в трудах
многих современных авторов.
История доктрины международного права свидетельствует о ее тесной связи с
другими общественными науками. На ранних этапах, как мы видели, особенно тесной
была связь с философией. Существенной связь была и с историей. В дальнейшем
укрепилось ее взаимодействие с социологией и политологией. Связь с другими
общественными науками была совершенно необходима для развития доктрины
международного права. Опыт свидетельствует, что хорошо известная теории права
тенденция замкнуться в своих рамках давала негативные результаты, вела к
ограниченному, формально-юридическому подходу к решению социальных проблем, к
ремесленничеству практиков. При таком подходе было невозможно выяснить природу
международного права, создать обоснованную теорию. Для обоснования обязательной
силы международного права ссылались на божественную волю, на вечный разум или
попросту утверждали, что это не дело теории права. Основное внимание уделялось
толкованию норм, игнорировалось действие права в реальной жизни. Вместе с тем даже
труды ученых, придерживающихся формально-юридического подхода, зачастую содержат
положения социологического характера.

51
Реакцией на отмеченное положение явилось появление различных школ:
"социологической юриспруденции", "социологии права" и т.п. Под влиянием прогресса
общественных и естественных наук они стремились привести теорию права и само право
в большее соответствие с реальными процессами общественной жизни*(170). Начиная с
1960-х гг. многие юристы-теоретики стали указывать на то, что теория права мало
обращает внимания на социальные преобразования, особенно на международном уровне.
Подчеркивалась необходимость уделить изучению процессов реальной жизни и
происходящих в них перемен*(171). Д.Б. Левин писал: "Раскрытие объективных
социальных закономерностей существования и развития международного права
составляет весьма важную задачу советской науки международного права"*(172).
Примитивное правовое регулирование прошлого не требовало предварительного познания
законов общественного развития. Эти законы использовались чисто эмпирически, люди
приноравливались к их действию. Теория шла за практикой, анализируя и обобщая
накопленный ею опыт. В наше время, когда неизмеримо усложнились система
международных отношений и происходящие в ней процессы, уже невозможно справиться
с решением международных проблем на основе лишь имеющегося опыта, путем
эмпирического поиска и нащупывания нужного решения.
В новых условиях необходимо упреждающее изучение закономерностей развития
международных отношений и возможных направлений их развития, а также характера
средств воздействия на эти отношения не только в настоящем, но и в будущем. Сегодня
сама практика заинтересована в опережающем развитии науки международного права.
Только при этом условии наука сможет служить практике должным образом.
Имеется в виду не только то, чтобы те или иные отрасли международного права изучались
выборочно в зависимости от требований момента, а систематическое и всестороннее
исследование международно-правового регулирования в новых условиях. Особое
значение в условиях нарастающего динамизма международной жизни приобретает
решение проблем будущего регулирования. Только при учете этих моментов создается
возможность обнаружить проблемы, которые завтра приобретут решающее практическое
значение.
Науке международного права необходимо уделить внимание выявлению
возможностей воздействия права на международные отношения, определению методов
такого воздействия. Задача состоит в разработке механизма внедрения научных знаний в
политическую, экономическую и идеологическую жизнь. Все это свидетельствует о
существенном расширении функций науки международного права, о росте ее
общественного значения.

52
Таким образом, в наше время приобретает первостепенное значение изучение
закономерностей международной жизни. Характер международно-правового
регулирования определяется его объектом - межгосударственными отношениями. Успех в
их изучении зависит от сотрудничества науки международного права с другими
общественными науками, которое должно становиться все более активным.
Помимо ставших традиционными связей с такими отраслями науки, как философия,
социология, логика, не говоря уже об общей теории права, международному праву
приходится устанавливать связь со все новыми отраслями знаний. Особое значение
приобретает сотрудничество с политологами, глобалистами. Растет значение связи с
экономистами. Экономическое право становится все более важной отраслью
международного права. Развитие таких отраслей международного права, как космическое
и морское право, право окружающей среды и другие, требует сотрудничества с
соответствующими отраслями естественных наук.
Научно-техническая революция породила немало не только технических, но и
социальных проблем. В социальной сфере произошли и продолжают происходить
беспрецедентные по масштабам изменения, что ставит перед международным правом все
новые проблемы и опять-таки предъявляет к нему повышенные требования. Сегодня
право не может ни изучаться, ни должным образом функционировать без учета тех
изменений, которые внесли и продолжают вносить в общественную жизнь естественные
науки и техника. В будущем задача обеспечения такого положения, чтобы достижения
науки и техники служили благу человечества, станет еще более сложной. Важным
инструментом решения этой задачи призваны служить договоры, которые, разумеется,
должны отвечать соответствующим требованиям. Обстоятельно исследовавший
рассматриваемую проблему и те вопросы, которые она ставит перед международным
правом, известный польский юрист М. Ляхс пришел к выводу, что главным инструментом
решения соответствующих вопросов "с очевидностью является право, создаваемое
человеком международное право - ответ человечества на открытие законов природы, и
создаваемые человеком средства - его ключ, контролирующий их мудрое и терпеливое
использование в человеческих интересах"*(173).
В новых условиях представители естественных наук и специалисты в области
техники принимают непосредственное участие в создании договоров. Это касается
главным образом специальных областей, например морского, космического,
телекоммуникационного права, права окружающей среды. Делегации государств в
органах, разрабатывавших соответствующие проекты конвенций, имели в своем составе
экспертов, представлявших соответствующие отрасли знания. При подготовке

53
технических конвенций такие специалисты нередко возглавляют делегации, а юристы
входят в них в качестве экспертов. Заслуживает внимания еще одно обстоятельство,
требующее тесного сотрудничества многих отраслей знания. Вопреки распространенному
среди юристов мнению международное право не является единственным средством
регулирования международных отношений. Такое регулирование осуществляется
различными видами норм, прежде всего политическими и моральными. Все они находятся
во взаимодействии и образуют международную нормативную систему, опирающуюся на
единые основные цели и принципы, закрепленные Уставом ООН*(174). Упрочение
сотрудничества с другими общественными науками, а также с естественными науками
характерно не только для международного права, но и для науки права в целом. Это
положение не первый год подчеркивается отечественными и зарубежными
учеными*(175). Представляется, однако, что в силу сложности подлежащих решению
проблем наука международного права нуждается в таком сотрудничестве особенно остро.
Канадский профессор Р. Макдональд отмечает этот момент следующим образом: "Именно
международное право, более, чем любое другое право, подвержено влиянию политики,
общественных наук и других дисциплин"*(176). Особое направление - оснащение науки
международного права современными техническими средствами, прежде всего ее
компьютеризация, позволяющая использовать достижения информационной революции.
В порядке иллюстрации приведу такой пример. Международное обычное право
формируется практикой государств. Благодаря современным средствам связи она
становится известной в кратчайшие сроки. Процесс формирования обычных норм
существенно ускоряется, что весьма важно для повышения уровня международно-
правового регулирования. Использование возможностей этого процесса требует
применения соответствующих технических средств. Без этого невозможно обобщить и
проанализировать чрезвычайно обильные материалы практики, а также тенденции ее
развития.
Таким образом, усложнение международной жизни, рост ее динамизма диктуют
необходимость существенного повышения интеллектуального уровня международно-
правового регулирования, его научной вооруженности. Путь к этому лежит через
сотрудничество науки международного права с неуклонно расширяющимся кругом
общественных и естественных наук. Под влиянием перемен происходят определенные
изменения даже в общей теории международного права, в частности, они касаются
понимания его характера и роли, механизма действия и др. По-новому стоит вопрос о
соотношении политики, науки, техники и права. Связь международного права с
политикой государств представляет особый интерес для выяснения механизма

54
функционирования этого права. В том, что такая связь, причем довольно тесная,
существует, едва ли можно сомневаться. Она констатируется и в актах такого органа, как
Международный Суд ООН. Проблема была основательно разработана в отечественной
литературе Г.И. Тункиным и Д.Б. Левиным. Их выводы о том, что международное право
служит инструментом внешней политики, находят подтверждение в современной
российской литературе*(177). Юристы из других стран также подчеркивают связь
международного права с политикой. Американский юрист Р. Бек пишет: "Право не может
быть целиком познано вне связи с политикой, не может быть познана политика вне связи
с правом"*(178). В зарубежной литературе обнаруживаются две крайности. В одном
случае преувеличивают значение политики, в другом - преуменьшают, придерживаясь
формально-юридического подхода. Все чаще юристы стали подвергать критике своих
коллег за их стремление отгородиться от реального мира политики. Д. Джонстон пишет:
"Чем пытаться отрицать политическую природу международного права, юристам конца
двадцатого века следовало бы, очевидно, учитывать связанные с этим сегодня
последствия"*(179).
В последние десятилетия в западной литературе, особенно в американской,
получила распространение другая крайность. По мнению американского профессора Л.
Генкина, "право есть политика"*(180). Представители школы "политического реализма"
утверждают, что международное право не налагает никаких ограничений на политику
отдельного государства (Г. Моргентау, США). Сторонники концепции "политически
ориентированной юриспруденции" (М. Макдугал и др.) растворяют право в
политике*(181).
Проблема соотношения права и политики явилась одной из причин появления
нового критического направления в науке международного права. Его придерживаются
такие известные ученые, как Д. Кеннеди, Ф. Краточвил, Н. Онаф, А. Карти, М.
Косконниеми*(182). Идея этого направления состоит в том, что теория международного
права не может быть одновременно юридически научной и политически реальной. Ее
сторонники доказывают, что теория международного права не имеет собственной области
исследования, отличной от политики. Юристы-международники затратили много сил на
то, чтобы отделиться от моральной философии, с одной стороны, и от дипломатии - с
другой. Однако и та, и другая являются формами политики. Обладающий большим
опытом службы в министерстве иностранных дел Финляндии, автор значительного числа
теоретических работ М. Косконниеми пишет: "Для того чтобы показать, что
международное право в определенной мере реально существует, современный юрист
должен показать, что это право является одновременно нормативным и конкретным, что

55
оно обязывает государство независимо от его поведения, воли и интересов, но что его
содержание тем не менее устанавливается ссылками на реальное поведение государства,
его волю или интересы". Автор приходит к выводу, что "международное право попросту
бесполезно как средство оправдания или критики международного поведения"*(183). По
его мнению, как и по мнению других сторонников критического направления, решение
видится в том, чтобы выйти за пределы объективизма и основывать изучение
международного права на более твердой, хотя и более низкой, основе международных
отношений. Необходимо приблизить теорию международного права к реальной политике.
Нет оснований отрицать, что теория международного права должна опираться на
фундамент реальных международных отношений. Однако это вовсе не означает, что
международное право должно сливаться с политикой. Право, несомненно, выражает волю
и интересы государств, но вместе с тем оно обладает определенной автономией в
отношении политики. В противном случае оно было бы не в состоянии выполнять свои
регулирующие функции. На это и направлена воплощенная в праве воля государств, этого
требуют их интересы. Углубление взаимодействия политики и права не означает стирания
границы между ними. Речь идет о близких, но не идентичных явлениях. Принижение роли
права в политике наносит вред обоим явлениям. Политика лишается одного из важных
инструментов своего осуществления, и одновременно принижается авторитет права. Что
же касается формально-юридического подхода, то он разрывает связь права с политикой.
В результате утрачивается связь с реальностью, а также искажается природа
международного права. Думается, что вообще неверно противопоставлять политику и
право. Задача состоит в том, чтобы правильно определить параметры их оптимального
взаимодействия.
Международное право обладает относительной независимостью от политики, от
ее колебаний. Г.И. Тункин подчеркивал: "Международное право, так же как и
национальное право, будучи тесно связанным с политикой, не является частью
политики"*(184). Международное право способно служить инструментом не всякой
политики. Перед соответствующей ему политикой международное право открывает
дополнительные возможности, а с другой стороны, ограничивает возможности
противоречащей ему политики. Политика - искусство возможного, и уже в силу этого не
может не считаться с возможностями международного права.
Интернационализация общественной жизни диктует необходимость
интернационализации и внешней политики государств. Весьма популярная некогда
политика "национального эгоизма" постепенно утрачивает почву. Она становится все
менее эффективной даже как средство защиты национальных интересов. Современная

56
политика в растущей мере должна отражать общие интересы государств и
общечеловеческие ценности. Не национализм, а интернационализм может служить
основой внешней политики, имеющей будущее. Это ведет к упрочению позиций общего
международного права. Таким образом, несмотря на свою связь с политикой,
международное право представляет собой самостоятельное социальное явление и
выступает как реальность, с которой политика не может не считаться. Ни одно
государство не в состоянии пренебрегать международным правом, не рискуя ослабить
свои политические позиции. Учитывая влияние политики на право и имея в виду
необходимость как-то уравновесить это влияние, следует признать принцип примата
права в политике. Юридически политика должна сообразовываться с законами, а не
законы с политикой (politiae legibus, non leges politis adaptandae). Примат права должен
стать частью политики. В Декларации тысячелетия ООН 2000 г. выражена решимость
повысить уважение верховенства права в международных делах. Из сказанного видно, что
влияние международного права на политику имеет два основных аспекта: с одной
стороны, оно ограничивает политику общеприемлемыми рамками; с другой - открывает
перед политикой дополнительные возможности, предоставляя в ее распоряжение арсенал
юридических средств. Как то, так и другое необходимо для обеспечения национальных
интересов государства.

Глава 6. Наука международного права

Из сказанного ранее видно, насколько высоким требованиям должна


соответствовать современная наука международного права. Естественно, возникает
вопрос: насколько реальное состояние науки отвечает этим требованиям? Возросшая
сложность поставленных перед международным правом задач породила алармистские
настроения среди юристов. Один из наиболее авторитетных отечественных юристов,
обладавший большим опытом практической деятельности, Г.И. Тункин писал, что
большинство юристов-международников, по его мнению, не соответствуют требованиям
ядерного века. "Они предпочитают оставаться в башне слоновой кости и придерживаться
старых подходов и обычаев"*(185).
Следует заметить, что ученых-обществоведов издавна упрекают в том, что они
предпочитают оставаться в башне слоновой кости. Вспомним хотя бы Ф. Ницше. Устами
Заратустры об ученых он говорил: "...Они прохлаждаются в прохладной тени: хотят быть
57
во всем только зрителями и остерегаются сидеть там, где солнце жжет ступени"*(186).
Едва ли это высказывание можно признать достаточно обоснованным. Ученые
многократно выдвигали и самоотверженно отстаивали действительно революционные
идеи и учения. Многие из них не отказывались и от прямого участия в политике.
Замыкаться в башне слоновой кости их заставляли обстоятельства. Изоляция от политики
давала ученым относительную свободу мысли. Слишком велик был разрыв между
политическим и научным мышлением. Но главное обстоятельство состояло в том, что
знания ученых, их наука не были оценены власть имущими, не были востребованы
практикой. Вспомним, что единственным царем, который обратился к Всевышнему с
просьбой дать ему не могущество и богатство, а мудрость и знания, без которых нельзя
управлять народом, был мудрый царь Соломон*(187). Расхождения политики и науки
всегда решались в пользу первой даже выдающимися политиками. В 1880 г. Бонапарт
назначил военным министром ученого-математика Л. Карно, автора доктрины
революционных войн, сыгравшей немалую роль в обеспечении побед французского
оружия. Когда же Л. Карно пришел к выводу, что политика Бонапарта ведет Францию к
поражению, он был смещен. В последние десятилетия встречаются весьма критические
замечания в адрес науки международного права, особенно в зарубежной литературе.
Классик американской юриспруденции К. Райт писал: "Дисциплина международного
права находится в состоянии кризиса. Как она понимается традиционалистами, она
представляется устаревшей, а как она понимается модернистами, она представляется
преждевременной"*(188). Прошли десятилетия, но подобные мнения продолжают
высказываться. При этом особенно критически оценивается состояние общей теории
международного права. Шведский профессор И. Деттер де Люпис писала: "...Все более
заметно, что сама теория международного права находится в состоянии анархии"*(189).
Встречаются и откровенно нигилистические взгляды, отрицающие возможность
существования науки международного права, в частности, на том основании, что это
право должно обслуживать политику. Заслуживает внимания мнение по этому вопросу М.
Косконниеми, который обладает большим практическим опытом, а также опытом
разработки теоретических проблем. Ныне он является членом Комиссии международного
права ООН. По его мнению, "обсуждение "теории" международного права стало
второстепенным занятием". Объясняется это тем, что международное право не может
быть одновременно "юридически научным и имеющим реальное значение для
политики"*(190).
Скептическое отношение к возможностям общественных наук носило общий
характер. Перемены в мире оказались настолько кардинальными, что многие

58
обществоведы стали скептически относиться к возможности оптимального решения
новых проблем. Касаясь этого вопроса, канадские ученые Р. Макдональд и Д. Джонстон
писали: "Кажется, сегодня стало модным среди ученых считать, что его отрасль науки
находится в расстройстве. Большинство ученых явно готовы признать, что их отрасль
науки не отвечает требованиям конца двадцатого века"*(191). У юристов-
международников были дополнительные причины спада интереса к теории. Перед
международным правом возникло множество новых специальных проблем, на решении
которых и были сосредоточены усилия не только юристов-практиков, но и теоретиков.
Многие стали считать, что главное заключается в изучении и решении конкретных
вопросов, это породило скептические настроения в отношении общей теории*(192). Наука
в основном реагировала на непрерывно возникающие новые проблемы, не создавая
соответствующей общетеоретической основы их решения. Результатом стала узкая
специализация ученых, сосредоточение внимания на той или иной отрасли
международного права. Произошла фрагментация науки. Представители различных ее
областей утратили связь друг с другом. Занятие международным правом становилось
скорее ремеслом, чем наукой. Поглощенность решением конкретных практических
проблем существенно снизила внимание к развитию общей теории. Специализация и
фрагментация международного права серьезно затруднили общетеоретические
исследования. Кроме того, развитие общей теории является делом особенно сложным в
результате широты подлежащих изучению явлений, а также чрезвычайного многообразия
политических и культурных факторов. Несмотря на все это, со временем стало очевидно,
что ни одна область науки не может успешно развиваться без наличия соответствующей
общей теории. Становилось все более ясным, что без этого не могут успешно решаться и
сложные проблемы международной практики. Особенно очевидной стала роль теории в
процессе кодификации и прогрессивного развития международного права. В результате в
последнее десятилетие ощутимо возросли усилия, направленные на развитие теории
международного права. Профессор Н. Онуф пишет: "В последние годы наблюдается
расцвет теоретических исследований, в значительной мере критических по характеру.
Основным предметом таких исследований является доктрина"*(193). По мнению
профессора А. Д'Амато, "мы на пороге возрождения теории международного права". Он
подчеркивает, что в конечном счете от этого зависит уважение международного права
государствами*(194).
Говоря о развитии теории международного права, необходимо учитывать, что
оно осуществляется при решающей роли западных авторов. Р. Макдональд и Д. Джонстон
пишут: "Несмотря на ощутимый ценный вклад многих культур в практику

59
международного права, остается верным, что в теоретической литературе все еще
доминируют ученые немногих стран. То обстоятельство, что теоретическое влияние все
еще столь узко базируется на немногих культурах, несомненно, имеет серьезное
отрицательное значение для науки"*(195). Нельзя в этой связи не обратить внимание на
резкое падение влияния отечественной науки на развитие теории и практики. Особенно
показателен в этом плане опыт работы Комиссии международного права ООН. Если в
прошлом в материалах Комиссии довольно широко использовались труды советских
авторов, то в последние годы они перестали упоминаться. Кодификация осуществляется
на основе главным образом англо- и франкоязычной литературы. Между тем речь идет о
разработке норм, которые завтра станут регулировать отношения между всеми
государствами и не могут не затрагивать их существенные интересы. Причины
отмеченной ситуации многообразны. Разумеется, сказывается и иное положение России
по сравнению с положением СССР. Но многое объясняется положением отечественной
науки международного права. Резко упало количество издаваемых работ, особенно в
области общей теории международного права. Даже наиболее важные из них не издаются
на иностранных языках, как это было в прошлом. Интересы России требуют изменения
сложившегося положения.

Глава 7. Наука и практика сегодня

Как уже говорилось, в период становления международного права широкое


использование практикой трудов ученых объяснялось отсутствием четко установленных
норм, в которых нуждалась практика. Ученые, используя по возможности материалы
практики, формулировали нормы, руководствуясь разумом и целесообразностью.
Значительное влияние на этот процесс оказывала либеральная философия. В результате
труды теоретиков в значительной мере были посвящены должному, а не сущему. Тем не
менее практика находила в этих трудах устраивавшие их положения, которые постепенно
утверждались в ней. В общем, теория играла существенную роль в восполнении правового
вакуума, а также содействовала выяснению содержания существующих норм и указывала
на то, какие нормы необходимы.
В наше время роль науки существенно изменилась. Как и в прошлом, она
обобщает практику, которая, однако, стала неизмеримо богаче и нуждается в
обстоятельном научном анализе. Сохраняет наука и свою роль при выяснении содержания
существующих норм, которое становится все более сложным. Развитие системы
60
международного права требует системного толкования. Новые моменты во
взаимодействии науки и практики определяются в первую очередь существенным
усложнением международных отношений, а следовательно, и регулирующей их системы
норм. Нормотворчество становится все более наукоемким процессом. В результате растет
роль науки в этом процессе. Росту роли международного права и его теории
содействовало то, что над человечеством нависла угроза ядерной катастрофы. В таких
условиях все большие надежды стали возлагаться на внесение в международную систему
изменений, необходимых для спасения человечества. Необходимым инструментом
решения этой проблемы считается международное право. Мировые войны и
продолжающиеся региональные конфликты, несомненно, нанесли ущерб вере в
международное право. Вместе с тем обретает силу убежденность в том, что без
утверждения эффективного международного правопорядка обеспечить мир невозможно.
Испанский юрист Леонард Амселем отмечает этот момент следующим образом: "Две
мировые войны нашего века и другие локальные войны, не менее жестокие, разрушили
многие надежды. Вместе с тем они открыли новые направления в борьбе за право и
породили новый энтузиазм"*(196). В этой связи необходимо отметить существенный
новый момент. Международное право постепенно выходит за пределы дипломатии,
начинает оказывать влияние на массовое сознание, на формирование общественного
мнения, от поддержки которого в немалой мере зависит эффективность международного
права, а следовательно, и успех в решении мировых проблем. Этот момент должен
привлечь особое внимание науки. Именно на нее ложится главная ответственность за
распространение международно-правовых знаний. К сожалению, низкий уровень
международно-правового сознания и культуры политиков и журналистов препятствует
реализации этой ответственности. Принятая Правительством РФ в 2000 г. Национальная
доктрина образования предусматривает воспитание граждан правового, демократического
государства, формирование культуры мира*(197). Однако пока в этом направлении
сделано немного. В новых условиях руководители внешней политики все чаще
подчеркивают значение науки международного права, особенно при обращении к
аудитории студентов и ученых. В приветствии И.С. Иванова участникам 45-й
Конференции Российской Ассоциации международного права говорилось: "...Считаю как
никогда важным налаживание более тесного и продуктивного диалога между
Министерством иностранных дел и представителями научных кругов, и в частности
юристами-международниками, в целях совместного осмысления современных мировых
реалий и выстраивания с учетом такого анализа внешнеполитического курса
страны"*(198). Значение науки международного права не раз подчеркивалось

61
руководителями внешней политики и других государств. Выступая в университете штата
Джорджия, государственный секретарь США Д. Раск говорил: "...Правительство США
ждет от науки международного права решения коренных проблем, которые стоят перед
ним на международной арене"*(199). Тем не менее коренных изменений во
взаимодействии теории и практики, во всяком случае на национальном уровне, не
произошло*(200). Юристы-международники зачастую указывают на то, что с ними редко
консультируются те, кто принимает внешнеполитические решения. При этом некоторые
из них стремятся выяснить причины подобного положения. В качестве примера можно
взять работу известного американского юриста профессора М. Ризмана*(201). Подчеркнув
отмеченное обстоятельство, он указывает ряд причин. Одну из них он видит в
продолжающемся упадке формально-правовой системы, которая старательно
восстанавливалась после Второй мировой войны. В таких условиях практики не видят
смысла в получении и оплате, по их мнению, бесполезных советов теоретиков. Трудно
согласиться с подобной оценкой состояния международной правовой системы. Но если
даже согласиться с подобным утверждением, то оно не оправдывает нигилистического
отношения к науке. Вторую причину автор видит в состоянии самой науки. В основных
областях международного права юристы делают себя бесполезными, будучи не в
состоянии определить, что в данном случае является правом, и довести это до сведения
тех, перед кем они несут ответственность. Юристы уделяют сравнительно мало внимания
событиям, на основе которых политические советники строят свой нормативный взгляд на
мир. Они в большей мере продолжают опираться на нормативные акты. Принципиально
различен подход юристов и политических советников к материалам практики.
Политический советник рассматривает конкретные случаи как подтверждающие
существующие нормы или создающие их. Юрист обычно реагирует на них оценочным
образом, исходя из того, что соответствующая норма является таковой, и рассматривает
случай с точки зрения его соответствия этой норме. Приведенные положения едва ли
можно признать в качестве объяснения низкого уровня влияния теории на практику. Более
убедительно мнение Р. Фолка по этому вопросу: "К сожалению, специалисты в области
права в Соединенных Штатах не выработали достаточно объективного понимания
процесса развития международного права, они стремились, за некоторыми исключениями,
оправдывать основное направление внешней политики США"*(202). Проблема эта
обострилась в период президентства Дж. Буша, администрация которого ставит под
вопрос основы международного права. Так, Дж. Буш заявил: "Мы никогда не стремимся
достичь общего соглашения относительно силы и применения силы. Действие,
решительное действие даст позитивные результаты, создаст мощный поток, который

62
увлечет за собой сопротивляющиеся государства и руководителей..."*(203) Между тем,
как известно, в основе международного права лежит именно общее соглашение
государств.
На помощь Президенту поспешили прийти некоторые юристы. Касаясь действий
США в отношении Косово и Ирака, профессор университета Тафта М. Гленон пишет:
"Трудно избежать вывода о том, что положения Устава ООН, регулирующие применение
силы, попросту более не рассматриваются как обязывающее международное право:
Поэтому Соединенные Штаты правы: военные действия против Ирака не будут
противоправными даже без одобрения Совета Безопасности". Профессор считает
необходимым установление новых норм, регулирующих применение силы*(204). О том,
насколько серьезный ущерб новая стратегия национальной безопасности США способна
нанести международному праву, его основным принципам, свидетельствует реакция на
нее государственных деятелей некоторых близких США стран. Показательна в этом плане
статья министра обороны Австралии Р. Хилла "Устав ООН устарел", посвященная
последствиям американской стратегии для международного права*(205). Автор исходит
из того, что современный мир существенно отличается от того, в условиях которого был
сформулирован Устав ООН. В новых условиях "международному сообществу следует
пересмотреть пределы права на самооборону и права национальных правительств
принимать превентивные меры". А до этого "те, кто несет ответственность за политику,
будут толковать самооборону так, как это необходимо для защиты интересов их стран и
народов".
Нужно сказать, что апологетика "национальной" внешней политики не чужда
доктрине международного права и других стран, но и это обстоятельство не дает ответа на
вопрос о причинах недостаточного влияния науки на практику. Заслуживает внимания
замечание М. Ризмана относительно того, что при всех условиях проблемы, которые
именуются "правовыми", продолжают возникать и нуждаются в решении, каким бы ни
было состояние международной системы. В результате роста значения и количества
возникающих правовых проблем государства увеличивают количество юристов в своих
ведомствах, и прежде всего в ведомствах иностранных дел*(206). Однако это не ведет к
росту их роли в принятии политических решений. Среди руководителей внешней
политики сохраняется отношение к юристам как к обслуживающему персоналу. Когда
руководитель британского ведомства иностранных дел Р. Кук сказал государственному
секретарю США М. Олбрайт, что у него возникли "проблемы со своими юристами" в
связи с применением силы в отношении Югославии без одобрения Совета Безопасности,
М. Олбрайт ответила: "Наберите новых юристов"*(207). Объективности ради замечу, что

63
среди видных юристов есть и такие, которые более высоко оценивают влияние теории на
практику. По мнению американского профессора Л. Сона, "тогда как дипломаты все еще
являются теми, кто творит право, юристы ведомств иностранных дел и выдающиеся
профессора-правоведы являются теми, кто продолжает решать, какие правила становятся
обычным международным правом"*(208). В этом утверждении также есть элемент
истины.
Следует отметить, что в США сложилось авторитетное сообщество юристов-
международников, среди которых немало ученых с мировым именем. Значительную часть
его составляют иммигранты из других стран, в том числе и из нашей страны. По
количеству и научному уровню юристов-международников, а также по материальному
обеспечению их деятельности США значительно превосходят другие страны. В
результате американская доктрина международного права оказывает большое влияние на
мировую доктрину, а также на образование в других странах. При этом она остается в
значительной мере односторонней, ориентируясь в основном на теорию и практику
западных стран, что отрицательно сказывается на научном уровне доктрины и на ее
практическом значении.
Последнее обстоятельство уже не первый год вызывает растущую критику со
стороны ученых не западных стран. Выступая на заседании Американского общества
международного права, профессор Токийского университета Онума Ясуаки отмечал
наличие "определенного негативного отношения среди американских юристов-
международников к культурному плюрализму". Он обратил внимание на то, что
"используемые ныне учебники и сборники материалов практики являются
евроцентричными, национально ограниченными или даже провинциальными". Не
используются труды даже известных ученых, пишущих не на английском языке. В
заключение он сказал, что от международно-правового образования требуется "развитие
глубокого понимания и приверженности интерцивилизационному праву"*(209).
Значительное влияние сообщество юристов оказывает на общественное мнение, используя
средства массовой информации. В целях воздействия на общественное мнение и на
политику государства используются и другие методы. Так, в декабре 1966 г. группа
видных юристов-международников направила в Шестой комитет Генеральной Ассамблеи
ООН письмо, в котором говорилось, что, ведя войну во Вьетнаме, США нарушают Устав
ООН. Предотвращение нависшей над миром угрозы "зависит от возвращения к
принципам международного права, воплощенным в Уставе ООН". Ассамблее
предлагалось принять соответствующую резолюцию. В числе подписавших письмо были
такие видные ученые, как К. Райт, Г. Моргентау, Р. Фолк и др. В декабре 1985 г. большая

64
группа специалистов по международному праву и международным отношениям
образовала независимую комиссию по соблюдению норм международного права. Ее
председатель профессор Б. Вестон заявил, что "судьба планеты зависит от подтверждения
и соблюдения норм международного права". Он высказал обеспокоенность отношением
администрации США к международному праву; последние годы в американской политике
наблюдается пренебрежение к нормам международного права. Комиссия предложила
наладить просветительную работу по вопросам международного права, по проблемам
войны и мира. В июле 1986 года более 1200 юристов направили открытое письмо
Президенту США Р. Рейгану, в котором выразили глубокую обеспокоенность в связи с
намерением администрации отказаться от соблюдения Договора ОСВ-2. При этом
отмечалось, что СССР выполнял свои обязательства. Политика американской
администрации, в частности администрации Р. Рейгана, подвергалась критике и в трудах
ученых. Так, в книге, посвященной внешней политике США и мировому порядку, Л.
Берес выразил глубокую обеспокоенность концепцией "империи зла" и подчеркнул, что
это "не более, чем детская карикатура"*(210). В заключительной главе автор доказывает
необходимость трансформации внешней политики США, перехода от старых форм
политики силы к ориентации на мировой порядок. Для этого необходима широкая
"революция сознания". Прекращение "реальной политики" требует углубленного
понимания глобальной взаимозависимости. Некоторые американские юристы особо
подчеркивают критическую функцию ученых в отношении внешней политики своей
страны. Р. Фолк пишет: "Один из способов компенсировать слабость центральных
учреждений в международных делах состоит в поощрении ученых-специалистов
действовать в качестве беспристрастных судей при оценке правомерности поведения
своего государства..."*(211) Существенную роль в усилении влияния науки на практику
играют международные общественные организации юристов-международников.
Потребность в таком объединении юристов начала ощущаться еще в середине XIX в.
Выступая в 1859 г. с докладом в Лондонском юридическом обществе, профессор
Харьковского университета Д.И. Каченовский обосновывал необходимость
интернационального объединения ученых в целях содействия кодификации
международного права. Идея была реализована в 1873 г. в результате учреждения
Института международного права с участием ученых многих стран. В том же году была
создана Ассоциация международного права, в которую в качестве отделений входят
национальные ассоциации, включая Российскую Ассоциацию международного права.
Значение влияния ученых на общественное мнение подчеркивается и на
межгосударственном уровне, а также в деятельности международных организаций. В

65
результате встречи М.С. Горбачева с Генеральным секретарем ООН Х. Пересом де
Куэльяром в июне 1987 г. собеседники согласились, что "наука теперь входит в политику
не только через военную технику, но и через общественную мысль обеспокоенных
ученых. Это крупный потенциал мира, наиболее компетентная часть мирового
общественного мнения. Она - в распоряжении человечества, а значит, и Организации
Объединенных Наций"*(212).
В ходе советско-американских переговоров на высшем уровне в декабре 1987 г.
М.С. Горбачев, отметив значение достижений науки для политики, заявил, что очень
важно привлекать ученых к решению соответствующих задач. "Они могут дать
действительно серьезную оценку и реальные рекомендации". М.С. Горбачев предложил
"создать совместную советско-американскую комиссию ученых, которая могла бы
высказывать соображения и рекомендации и американской администрации, и руководству
Советского Союза"*(213).
Рост роли науки особенно очевиден в сложившемся механизме кодификации и
прогрессивного развития международного права*(214). Этот механизм включает
многочисленные международные органы, занимающиеся отдельными отраслями
международного права. Центральное положение среди них занимает Комиссия
международного права ООН. Активная роль науки предусмотрена Положением о
Комиссии. Ее цель - "содействие прогрессивному развитию международного права и его
кодификации" (ст. 1.1). При этом под "прогрессивным развитием" понимается
"подготовка проектов конвенций по тем вопросам, которые еще не регулируются
международным правом или по которым право еще недостаточно развито в практике
государств" (ст. 15). Как видим, речь идет о прямом участии в правотворческом процессе,
о проектировании новых норм. Что же касается кодификации, то Комиссия делает обзор
"всей области международного права с целью выбора тем для кодификации" (ст. 18.1). В
дальнейшем как Комиссия, так и Генеральная Ассамблея не раз отмечали, что оба
процесса взаимосвязаны, кодификация в большей или меньшей мере сопровождается
прогрессивным развитием. Решение этих сложных задач требует серьезного научного
анализа. В своей работе Комиссия опирается на практику государств. Эта практика
делится на две основные части. Первая представляет собой то, что государства говорят,
вторая - то, что они делают. В наше время первая часть отличается изобилием материала.
Однако в основном он лишен юридического значения, поскольку официальные
выступления и заявления используются в пропагандистских целях, для оправдания
проводимой политики. В своей практической деятельности государства далеко не всегда
следуют официально провозглашаемым правилам. Невольно приходит на ум

66
высказывание классика английской философии Т. Гоббса о том, что "слова - деньги
дураков", а также издавна сложившееся мнение - "язык дан дипломату, чтобы скрывать
истину".
Поэтому юристы подчеркивают, что главное - реальное поведение государств, а
не то, что говорят их представители. Бывший председатель Международного Суда ООН
американский юрист С. Швебел подчеркивает: "То, что делают государства, более важно,
чем то, что они говорят"*(215). В таких условиях отделение зерен от плевел оказывается
нелегким делом. Показательно, что Комиссия, широко используя труды ученых, избегает
ссылок на выступления представителей государств. В состав Комиссии избираются лица
"с признанным авторитетом в области международного права" (ст. 2.1). За годы работы
Комиссии ее членами были, пожалуй, большинство самых авторитетных ученых. Из числа
отечественных юристов в нее, в частности, входили В.М. Корецкий, С.Б. Крылов, Ф.И.
Кожевников, Г.И. Тункин, Н.А. Ушаков, В.С. Верещетин. Особенно значительную роль в
работе Комиссии играл Г.И. Тункин. Отмечаю это обстоятельство с тем, чтобы показать,
насколько существенное значение на работу Комиссии оказывают личные качества члена,
и прежде всего его научный уровень и авторитет. Весь состав Комиссии "должен
обеспечить представительство главнейших форм цивилизации и основных правовых
систем мира" (ст. 8). Таким образом обеспечивается и представительство основных
национальных доктрин международного права. Определив тему, Комиссия назначает по
ней специального докладчика, в большинстве случаев ими были видные ученые.
Комиссия запрашивает мнения правительств и международных организаций по
находящимся на ее рассмотрении темам и направляет им на рассмотрение свои проекты.
Полученные отзывы анализируются спецдокладчиком и другими членами Комиссии (ст.
16). Такой анализ и выявление общего мнения также не является простым делом. Особо
отмечу положение, предусматривающее "возможность консультироваться с научными
учреждениями и отдельными экспертами". Это положение активно используется
Комиссией.
За годы своей деятельности, несмотря на сложную политическую ситуацию в
мире, Комиссия добилась больших успехов. На основе ее проектов были кодифицированы
морское право, дипломатическое и консульское право, право международных договоров и
др. Как видим, речь идет об основополагающих отраслях международного права.
Существенное влияние на международное право оказали и проекты Комиссии, которые не
были оформлены конвенциями. Достаточно назвать следующие проекты: Декларация прав
и обязанностей государств, Кодекс преступлений против мира и безопасности
человечества, Статьи о юрисдикционных иммунитетах, Устав Международного

67
уголовного суда, Статьи об ответственности государств за международно-
противоправные деяния. Высокую оценку деятельности Комиссии не раз давали
правительства, она регулярно подчеркивается Генеральной Ассамблеей ООН. Особый
интерес представляет анализ работы Комиссии в ходе Коллоквиума ООН, посвященного
50-летию Комиссии. К. Аннан заявил: "За последние 50 лет Комиссия международного
права находилась на переднем крае, встречая вызовы, представшие перед международным
сообществом в области международного права. Она добилась успеха в установлении
основных норм в ключевых областях международного права"*(216). В ходе Коллоквиума
отмечалось, что принятые Комиссией проекты и комментарии к ним не только оказали
большую помощь Международному Суду и другим международным судебным
учреждениям, но и широко использовались национальными судами и арбитражами*(217).
Значительное внимание было уделено и роли ученых и научных учреждений в работе
Комиссии. Был выдвинут ряд предложений по повышению этой роли*(218).
Важную роль в развитии международного права играет сегодня Международный Суд
ООН. Судья В.С. Верещетин отмечает, что Суд "оказывает большое влияние на развитие
многих отраслей и институтов современного международного права"*(219). В
соответствии со статутом Суд должен состоять из лиц, удовлетворяющих требованиям,
предъявляемым для назначения на высшие судебные должности, или "являющихся
юристами с признанным авторитетом в области международного права" (ст. 2).
Действительно, в составе Суда немало видных ученых-юристов. Некоторые из них
обладают опытом работы в качестве членов Комиссии международного права. Весь состав
судей "должен обеспечить представительство главнейших форм цивилизации и основных
правовых систем мира" (ст. 9). Тем самым предполагается и представительство основных
национальных доктрин международного права. Анализ практики Международного Суда
ООН свидетельствует, что в обоснование своих решений он не ссылается на труды
ученых. Комиссия международного права использует труды ученых для формулирования
общих норм. В отличие от этого Суд принимает решения по конкретным делам. В таких
случаях ссылка на труды ученых может ставить под сомнение объективность решения,
поскольку позиция того или иного ученого может отражать политику соответствующего
государства. Вместе с тем Суд исключительно широко использует материалы Комиссии
международного права, включая доклады и комментарии к проектам, которые в
значительной мере опираются на науку международного права. Важным каналом влияния
науки на международно-правовую практику призвано служить образование. В
посвященном этому вопросу курсе лекций в Гаагской академии международного права М.
Ляхс говорил: "Едва ли существует отрасль или норма международного права, на развитие

68
которых наука и преподавание не оказали влияния"*(220). Такое утверждение имеет
определенные основания. Тем не менее приходится констатировать, что пока положение
остается крайне неблагополучным. Это обстоятельство привлекает к себе внимание
межправительственных и общественных международных организаций. На Конгрессе
ООН по международному публичному праву 1995 г. этой проблеме было уделено самое
серьезное внимание. Было показано, что подавляющее большинство населения даже не
подозревает о существовании международного права. Говорилось о том, что министры
иностранных дел порой игнорируют нормы права. Парламенты принимают законы,
противоречащие некоторым основным нормам. Суды зачастую избегают применять
международные нормы*(221).
О значении, которое приобретают сегодня преподавание международного права и
распространение международно-правовых знаний, свидетельствуют Десятилетие
международного права ООН и Программа его осуществления. Одной из главных целей
Десятилетия является "поощрение преподавания, изучения, распространения и более
широкого признания международного права". Программа предусмотрела следующие
направления:
а) осуществление программы помощи ООН в преподавании и изучении
международного права, распространении международно-правовых знаний и достижении
большего уважения к международному праву;
б) содействие в преподавании международного права ученикам и учителям
средних школ и студентам высшего уровня образования и международному
сотрудничеству в этих целях;
в) организация и проведение международных и региональных семинаров и
симпозиумов для специалистов в области международного права;
г) повышение квалификации для юристов-профессионалов и правительственных
чиновников, организуемое государствами и международными организациями*(222).
Особого внимания заслуживает тот факт, что, подводя итоги Десятилетию,
Генеральная Ассамблея постановила продолжить эту деятельность и приняла Программу
помощи ООН в области преподавания, изучения, распространения и более широкого
признания международного права*(223). Резолюции о поощрении преподавания и
распространения международно-правовых знаний принимаются и региональными
органами и организациями, особенно Советом Европы. В результате принятия
соответствующих резолюций поощрение преподавания и изучения международного права
постепенно становится обязанностью государств и международных организаций.
Значение этого момента отмечается юристами*(224). Международная помощь имеет

69
особое значение для развивающихся стран, в которых нет соответствующих
квалифицированных кадров. Было бы, однако, неверно считать, будто в промышленно
развитых странах дела с преподаванием международного права обстоят благополучно.
Американские юристы отмечают, что далеко не на всех юридических факультетах
университетов международное право является обязательным предметом. Во многих из
них учебные программы по этому предмету оставляют желать лучшего*(225).
Аналогичные недостатки имеют место и в юридическом образовании других стран.
Отмечается, что для сдачи экзамена требуется знание лишь незначительной части
международного права. При поступлении в адвокатуру экзамен по международному праву
не сдается. Мало уделяется внимания международному праву в неюридическом
образовании*(226). Не все благополучно обстоит с преподаванием международного права
и в нашей стране. В значительной мере сохраняется традиционное отношение к
международному праву как к общеобразовательной дисциплине, имеющей ограниченное
практическое значение. Между тем после принятия Конституции РФ 1993 г., в силу
которой международное право рассматривается как часть правовой системы страны (ч. 4
ст. 15), положение изменилось. Это требует перестройки преподавания с учетом
прикладных аспектов международного права. Сегодня оно необходимо юристу любой
специализации.
Обеспечение должного уровня преподавания требует подготовки
квалифицированных учебников и учебных пособий. К сожалению, количество
высокопрофессиональных юристов-международников продолжает сокращаться. Старое
поколение уходит, а новое не жаждет занять вакансии на существующих условиях. Во имя
спасения отечественной науки международного права было бы весьма желательно создать
Институт международного права. Привлечь к работе в нем еще остающихся специалистов
высшей квалификации и создать материальные условия, которые заинтересовали бы
талантливую молодежь. Промедление крайне опасно, может привести с серьезному
снижению уровня науки, что чревато негативными последствиями не только для
преподавания, но и для политики нашего государства, в осуществлении которой
международному праву предстоит играть все более существенную роль. Таким образом, в
XXI в. одной из важнейших общечеловеческих проблем стало обеспечение должного
уровня управления социальными системами на национальном, региональном и мировом
уровнях. От этого в конечном счете зависит не только благополучие, но и выживание
человеческой цивилизации. Развитие науки и техники неизмеримо расширило
созидательные возможности человека. Практически нет ни одной социальной проблемы,
которая не могла бы быть решена совместными усилиями государств. Но одновременно

70
возникли глобальные проблемы, нерешенность которых способна сделать нашу планету
безжизненной.
Высокий уровень неконтролируемости, стихийного развития социальных
процессов порождает все более негативные последствия. Не прекращаются
межэтнические конфликты, уносящие сотни тысяч жизней, миллионы людей умирают от
голода и болезней, ухудшается окружающая среда, истощаются невозобновляемые
природные ресурсы и т.д. Успешное решение этих, как и других, глобальных проблем,
включая проблему безопасности стран и народов, возможно лишь в результате
организованного сотрудничества государств. Все это придает особое значение
достижению должного уровня управляемости международной системой. Это положение
все чаще подчеркивается международными организациями и государствами. Для решения
задачи есть все необходимые материальные условия. Однако реальный прогресс
незначителен. Основные причины подобного положения видятся в существенном
отставании политического мышления государственных деятелей и широких слоев
населения, в низком уровне интернациональной культуры, в отсутствии необходимого
взаимодействия политики и науки.
Совершенствование управления на национальном и международном уровне
требует серьезных научных знаний. В результате взаимодействие политики и науки
приобретает особое значение, в том числе для преодоления отставания политического
мышления и воспитания интернациональной культуры. От интеллектуального уровня
управления, от его научной обоснованности зависят безопасность и благополучие как
отдельной страны, так и международного сообщества в целом. Этим объясняется особая
актуальность исследования процесса взаимодействия политики и науки.
Уровень взаимодействия с политикой зависит и от состояния самих общественных наук.
Пока оно не отвечает возросшим требованиям. Обращают на себя внимание два
отрицательных момента. Во-первых, эти науки разобщены, что отрицательно сказывается
на их развитии. Приведу лишь один пример, относящийся к рассматриваемым вопросам.
Известный обществовед пишет о полном отсутствии управляемости на глобальном
уровне*(227). Совершенно игнорируются наличие развитой системы международных
органов и организаций, регулирующее действие международного права и т.д. Как
известно, в международных актах обоснованно говорится о повышении уровня
управляемости международной системой, а не о создании механизма управления ею.
Налаживание сотрудничества различных отраслей обществоведения диктуется тем, что
все большее число социальных проблем нуждается в комплексном подходе.
Особенно сложные и важные задачи приходится решать государству во

71
внешнеполитической области. От их правильного решения зависит не только
благосостояние, но и безопасность страны. Однако именно в этой области отставание
политического мышления от требований времени особенно значительно. Как и в
прошлом, продолжает доминировать концепция абсолютного примата национальных
интересов. Медленно происходит осознание того, что по мере эволюции международной
системы в направлении международного сообщества, основанного на взаимозависимости
государств, на первый план выдвигаются общие интересы. Без их обеспечения не могут
быть гарантированы и национальные интересы. Правильное определение соотношения тех
и других требует научного анализа. Усложнение международных отношений и рост их
значения для жизни каждой страны делают как никогда острой проблему обеспечения
должного интеллектуального уровня внешней политики. Приходится констатировать, что
пока это положение не нашло соответствующего отражения ни в доминирующем
политическом мышлении, ни в политике государств. Недостаточно высокий уровень
внешней политики и отсутствие профессионализма у ее творцов регулярно отмечаются
специалистами.
Вставшие перед человечеством глобальные проблемы могут быть решены лишь в
результате широкого сотрудничества государств, усилиями международного сообщества в
целом. Это предполагает формирование нового мирового порядка, способного обеспечить
достаточно высокий уровень управляемости международной системы. Важнейшими
институтами формирования и поддержания такого порядка являются международные
организации и международное право. При этом речь идет не о надгосударственной власти,
а о взаимодействии государств, которые путем соглашения устанавливают
общеобязательные международные нормы. Характерной чертой мирового порядка и
международного права становится демократизм*(228). Возрастает реальность права
каждого государства на участие в международной жизни, в решении затрагивающих его
интересы вопросов. Международное право становится гомоцентричным, на первый план
выдвигаются права и интересы человека. В этом заключается новая функция
международного права, для которого в прошлом существовали только интересы
государств*(229).
Следующая характерная черта международного права состоит в том, что оно
становится правом сообщества, правом социальной справедливости и общего
благополучия*(230). В отличие от прошлого современное международное право не
ограничивается сферой политики, а уделяет растущее внимание решению глобальных
проблем в экономической и социальной области. Отмечая эти моменты, специалисты
пишут о праве солидарности и общего благополучия. По мнению индийского ученого Р.

72
Ананда, "новая центральная задача сегодня состоит в развитии права сотрудничества,
социальной справедливости и благосостояния, при котором государства могут активно
сотрудничать на разных уровнях во имя общего благополучия человечества"*(231).
Характерной чертой современного процесса формирования нового мирового порядка
является его многосторонний характер, участие в процессе широкого круга государств.
Центральную роль играет ООН. В ее рамках коллективными усилиями государств удалось
на рубеже XXI в. сформулировать основы нового мирового порядка и соответствующего
правопорядка. Среди задач, которые должны решаться в условиях нового мирового
порядка, центральное место отведено тем, что поставлены глобализацией. Необходимо,
чтобы она стала позитивной силой для всех народов мира. Необходимым условием для
решения указанных проблем является повышение управляемости международной
системы, которое связано с повышением роли права, с обеспечением законности как на
национальном, так и на международном уровне. Значение этого принципиального
положения отмечается Декларацией тысячелетия ООН. Таким образом, на рубеже нового
века международному сообществу коллективными усилиями удалось определить основы
мирового порядка, отвечающего требованиям глобального мира. Новый порядок призван
воплотить идею единства человечества и опираться на высокоразвитую систему
сотрудничества всех государств на базе единых принципов и целей при уважении
многообразия участников. Этот порядок будет справедливым, демократическим;
обеспечит высокий уровень управления и законности. Новый порядок создаст условия для
решения коренных проблем, поставленных историческим развитием перед человечеством,
включая обеспечение мира и безопасности, устойчивое развитие всех стран, мировой
экономики, науки и культуры. Сформулированная в рамках ООН концепция нового
мирового порядка была активно поддержана многими государствами, включая Россию. В
Делийской декларации о дальнейшем упрочении стратегического партнерства между
Россией и Индией 2002 г. стороны признали "свою исключительную роль и
ответственность в качестве многонациональных государств в содействии созданию
устойчивого мирового порядка, предусмотренного Декларацией тысячелетия Организации
Объединенных Наций...". Говорилось о создании порядка "совместной безопасности,
признающего законные интересы безопасности всех стран, содействующего глобальному
миру и стабильности при снижении уровня вооружений...". Подчеркивалось, что речь идет
о порядке, основанном "на принципах Устава ООН и международного права"*(232).
Все ранее сказанное дает определенное представление о том, что формирование жизненно
необходимого человечеству мирового порядка окажется далеко не простым делом. При
всех обстоятельствах достижение успеха возможно лишь при условии всеобщего, без

73
всяких исключений, уважения международного права, формируемого международным
сообществом в целом. Одним из важнейших средств прогрессивного развития
международного права и обеспечения его реализации являются международные договоры.
Роль договоров подчеркивается в самых авторитетных международных актах. В качестве
одной из целей Устав ООН указывает: "...Создать условия, при которых могут
соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров..."
Венская конвенция о праве международных договоров 1969 г. констатировала "все
возрастающее значение договоров как источника международного права и как средства
развития мирного сотрудничества между государствами". Значение договоров регулярно
подчеркивается и в двусторонних актах государств. В принятой на высшем уровне в 2002
г. Совместной декларации РФ и КНР относительно договора о добрососедстве, дружбе и
сотрудничестве 2001 г. говорится, что "этот документ имеет историческое и важное
практическое значение, является прочным фундаментом для здорового и стабильного
развития добрососедства и дружественных отношений между двумя государствами.
Договор - это программный документ, обладающий огромной жизнеутверждающей силой,
нацеленной на обеспечение непрерывного углубления двусторонних отношений, который
открывает новые горизонты для наращивания стратегического взаимодействия двух стран
на всех без исключения направлениях"*(233). По количеству договорные нормы
доминируют в международном праве. Сегодня не просто найти область
межгосударственного сотрудничества, не охваченную договорным регулированием. Не
случайно количество договоров измеряется сотнями тысяч. На основе договоров
создаются и действуют международные организации, значение которых неуклонно растет.
Всеобщее признание роли договоров в современной международной жизни обеспечило
успешную кодификацию и прогрессивное развитие права международных договоров в
результате заключения Венских конвенций, посвященных этому праву. Многие
специалисты, как теоретики, так и практики, подчеркивают выдающееся значение этих
конвенций для эффективности и развития международного права.

74
Часть 1. Право международных договоров - Общая часть

Глава 1. Понятие международного договора

Международный договор - соглашение между субъектами международного


права, заключение, действие и прекращение которого регулируются международным
правом*(234).
Это определение в общем соответствует определению Венских конвенций.
Различие лишь в том, что в конвенциях говорится о соглашении, "регулируемом
международным правом". Эта формулировка была механически воспринята и
Федеральным законом о международных договорах РФ 1995 г., в котором договор
определяется как соглашение, "регулируемое международным правом" (ст. 2). Между тем
соглашение не может регулироваться правом. Это все равно, что сказать "закон
регулируется правом". Объектом международного права являются межгосударственные
отношения, в данном случае отношения, связанные с заключением, действием и
прекращением действия договора. Это положение нашло отражение в Федеральном
законе о международных договорах РФ, в котором говорится, что он "определяет порядок
заключения, выполнения и прекращения международных договоров Российской
75
Федерации" (ст. 1.1). Отмечаю это обстоятельство еще и потому, что в литературе
высказывается точка зрения о том, что объектом права договоров является сам
договор*(235).
Приведенные определения следует понимать не буквально, как "соглашение,
регулируемое международным правом", а как "договорные отношения, регулируемые
международным правом".
Предлагаемое определение указывает характерные признаки договора.
Международным договором может быть соглашение лишь между субъектами
международного права. Сущность договора - соглашение договаривающихся сторон. Как
известно, соглашение - единственный способ создания норм международного права, не
только договорных, но и обычных. Разница между этими нормами в процессе их создания,
а также в форме их существования. Соглашение образуют согласованные воли сторон.
Эти воли взаимосвязаны, что не допускает их одностороннего изменения. Будучи
воплощенными в договоре, воли не застывают. Их содержание может в определенных
пределах меняться в соответствии с требованиями жизни без изменения текста договора.
Но эти изменения должны быть взаимно согласованными в ясно выраженной или
молчаливой форме. Международными договорами являются лишь соглашения, действие
которых регулируется международным правом. Тот факт, что не любое соглашение между
государствами является международным договором, был отмечен уже первым
докладчиком Комиссии международного права по праву договоров Дж. Браерли: "Не
всякое соглашение даже между образованиями, обладающими способностью заключать
международные договоры, является, однако, международным договором"*(236).
Некоторые члены Комиссии высказали иную точку зрения*(237). В дальнейшем этот
вопрос не раз обсуждался. Но в конечном счете Комиссия не согласилась с мнением тех
членов, которые полагали, что сама природа договаривающихся сторон делает
межгосударственные соглашения объектом международного права при всех
условиях*(238). Замечу, подобное мнение порой встречается и в практике
государств*(239). В последние десятилетия получили широкое распространение
неправовые соглашения. О роли такого рода соглашений свидетельствуют акты ОБСЕ,
которые стали главным инструментом перестройки системы международных отношений в
Европе. Положения таких соглашений обладают не юридической, а морально-
политической обязательной силой. В Кодексе поведения по военно-политическим
аспектам безопасности 1994 г. говорится: "Содержащиеся в настоящем Кодексе поведения
положения являются политическими обязательствами. Соответственно настоящий Кодекс
не подлежит регистрации согласно статье 102 Устава Организации Объединенных

76
Наций". Иными словами, Кодекс не является международным договором.
Относительно такого рода актов госдепартамент США высказал следующую точку
зрения: "Политические обязательства не регулируются международным правом, и
правила, относящиеся к их соблюдению, изменению или отказу от них, отсутствуют. До
тех пор пока сторона не откажется от своего "политического" обязательства, что она
может совершить без юридического возмездия, она считается давшей обещание уважать
это обязательство, а другие стороны имеют полное основание считать себя
заинтересованными в соблюдении такого рода обязательств"*(240). Из этого следует, что
рассматриваемые соглашения не входят в сферу действия права международных
договоров, что не исключает применения к ним некоторых норм этого права по аналогии,
особенно в период формирования правил, регулирующих их действие.

Глава 2. Понятие права международных договоров

Право международных договоров - отрасль международного права, принципы и


нормы которой определяют порядок заключения, действия и прекращения
международных договоров. Такое определение права договоров является, пожалуй,
наиболее распространенным. Еще Ч. Хайд рассматривал право договоров как право,
регулирующее заключение, толкование и прекращение договоров*(241). Наличие
развитого права договоров - характерная черта современного международного права. Эта
отрасль занимает стержневое положение в системе международного права. Она связана со
всеми его отраслями и институтами. В теории и практике используется такое понятие, как
"международное договорное право", которым обозначают нормы, созданные договорами,
в отличие от обычных норм. Известно также выражение "международное договорное
право", например, России, которым обозначается совокупность договоров определенного
государства. Объем такого права становится все более значительным. Россия является
участницей более 10 тыс. договоров.
У каждого государства свое договорное право, которое наряду с общими чертами
обладает и существенными различиями как по содержанию, так и по объему.
Определяются эти различия характерными чертами внешней политики государств.
Право международных договоров (law of treaties) является общепризнанным термином. В
комментарии Комиссии международного права говорится, что "право договоров" является
"термином, почти универсально используемым для обозначения этой отрасли
международного права"*(242). Так называются посвященные ему конвенции.
77
Наименование "договор" было принято для обозначения родового понятия,
охватывающего все виды международных соглашений, регулируемых международным
правом, независимо от их наименования, формы и состава участников. В таком смысле
оно используется Конституцией и иными законами РФ. Соответственно право договоров
распространяет свое действие на все виды международных договоров.
Нередко правом государства термину "договор" придается особое значение. В праве США
под "договорами" понимаются лишь международные соглашения, ратифицируемые
Президентом с согласия Сената*(243). На этом основании соответствующий раздел
доктринальной кодификации Американского института права был озаглавлен
"Международные соглашения" (International Agreements). Особое значение термину
"договоры" придают и Венские конвенции. Конвенция 1969 г. понимает под этим лишь
письменные соглашения между государствами, а Конвенция 1986 г. - и соглашения с
участием международных организаций. При этом указано, что такое употребление
термина имеет значение только для данной конвенции (ст. 2). Одновременно
оговаривается, что такое положение не влияет на юридическую силу иных
международных соглашений и на регулирование их нормами права договоров (ст. 3). Тем
самым подтверждается, что право договоров распространяется на все виды
международно-правовых соглашений. Формулировка конвенций была воспринята
Федеральным законом о международных договорах РФ. В результате договоры не в
письменной форме остались за его пределами, что может вести к определенным
осложнениям. Чтобы избежать этого, целесообразно признать, что данный Закон
применяется и к устным соглашениям в той мере, в какой это возможно*(244).
Основным источником права договоров является обычное право. Лишь во второй
половине прошлого века в результате многолетних усилий удалось кодифицировать
основные принципы и нормы права договоров. Это было осуществлено в результате
принятия трех универсальных конвенций: Венская конвенция о праве международных
договоров 1969 г. (касается договоров только между государствами)*(245); Венская
конвенция о праве международных договоров между государствами и международными
организациями или между международными организациями 1986 г.; к праву договоров
относится и Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров 1978
г., но она более тесно связана с институтом правопреемства. Несмотря на эти конвенции,
право договоров в значительной мере продолжает опираться на обычное право. Во-
первых, конвенции кодифицировали не все нормы отрасли, что отмечается в их текстах. В
преамбуле Конвенции 1969 г. подтверждается, что "нормы международного обычного
права будут по-прежнему регулировать вопросы, которые не нашли решения в

78
положениях настоящей Конвенции". Конвенции оговаривают, что они не предрешают
вопросов, которые могут возникнуть из международной ответственности государства или
организации, из прекращения существования последней, из начала военных действий
между государствами и некоторых других. Во-вторых, конвенции касаются лишь
договоров в письменной форме. Они не касаются договоров не в письменной форме, а
также договоров с участием иных субъектов, чем государства и организации. При этом
конвенции оговаривают, что это не лишает такие соглашения юридической силы. Более
того, предусмотрена возможность применения к ним тех норм конвенций, под действие
которых они подпадали бы в силу международного права, независимо от конвенций. Это
значит, что существующие обычные нормы должны применяться так, как они изложены в
конвенциях. Следовательно, конвенции в определенной мере кодифицировали и нормы,
относящиеся к договорам не в письменной форме и к договорам с участием других
субъектов. Что касается иных субъектов, то в комментарии Комиссии международного
права говорится, что таковыми являются повстанческие движения*(246). Наконец,
значительное число государств по разным причинам не участвует в конвенциях. Для них
право договоров продолжает действовать как обычное право. Исключительно важное
значение для права договоров имеет Устав ООН, который закрепил основные принципы
международного права. Это положение подчеркивается в преамбуле Венских конвенций,
согласно которым государства-участники заключают их, "принимая во внимание
принципы международного права, воплощенные в Уставе Организации Объединенных
Наций". Эти принципы обладают императивной силой. Противоречащий им договор
является недействительным. Существенное значение имеет положение, установившее
приоритет обязательств по Уставу перед обязательствами по любому международному
соглашению (ст. 103 Устава). Наконец, Устав определил обязанность всех членов
регистрировать свои договоры в Секретариате ООН (ст. 102). Важная роль в
регулировании заключения и осуществления договоров принадлежит внутреннему праву
государств. Наиболее важные положения содержатся в конституционном праве. Более
детальные нормы формируются в практике государственных органов, включая судебные.
Считается, что область внешних сношений требует гибкого регулирования.
Конституционное право определяет порядок заключения договоров, компетенцию органов
государства, виды договоров, подлежащих ратификации, и др. В новых конституциях
проявляется тенденция к закреплению приоритета ратифицированных договоров в
отношении внутренних законов. Внутреннее право влияет на формирование
соответствующих норм международного обычного права. В некоторых странах, например
в Испании, Мексике, Турции, приняты специальные законы о договорах. В нашей стране

79
такие законы являются традиционными, начиная с постановления ЦИК СССР 1925 г., и
становятся все более детальными. В настоящее время действует Федеральный закон о
международных договорах РФ 1995 г.*(247). Закон подготовлен с учетом Венских
конвенций.
Договорные отношения международных организаций регулируются их
учредительными актами, а также принимаемыми на их основе резолюциями.
Немаловажную роль играет и практика организаций. Значение этих источников
подчеркивается конвенциями о праве договоров, придающих им особый статус. В
Конвенции 1969 г. говорится: "Настоящая Конвенция применяется к любому договору,
являющемуся учредительным актом международной организации, и к любому договору,
принятому в рамках международной организации, без ущерба для соответствующих
правил данной организации" (ст. 5). Это положение, как видим, не относится к договорам,
заключенным под эгидой организации или с использованием лишь ее материальных
средств. Оно касается лишь договоров, текст которых был разработан и принят в рамках
органа организации.
Значение рассматриваемой отрасли международного права определяется той
ролью, которую играют договоры в современных международных отношениях. Договоры
являются необходимым инструментом решения одной из важнейших проблем
современности - повышение управляемости международной системы, от чего зависит
решение других глобальных проблем. Сегодня трудно найти какую-либо область
международных отношений, которая бы в большей или меньшей степени не
регулировалась договорами. Они регулируют политическое и военное сотрудничество,
экономические и финансовые связи, сотрудничество в области науки, техники, культуры,
защиты окружающей среды и т.д. На основе договоров учреждаются и действуют
международные организации. Большое значение приобрели договоры в регулировании
взаимодействия внутреннего права государств. Они же оказывают большое влияние на это
право.
Роль договоров высоко оценивается как международными, так и
внутригосударственными актами. В Венских конвенциях подчеркивается важность
договоров как полезного средства развития международных отношений и обеспечения
условий для мирного сотрудничества между государствами. В Федеральном законе о
международных договорах России говорится: "Международные договоры образуют
правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего
мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями
и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам

80
принадлежит важная роль в защите прав человека, в обеспечении законных интересов
государств" (преамбула).
Значение договоров издавна подчеркивалось в литературе. Представляет в этом
плане интерес мнение выдающегося отечественного юриста Ф.Ф. Мартенса:
"...Заключаемые ради обеспечения интересов государств трактаты служат показателем, на
какой ступени развития находится гражданская и культурная жизнь народов, которые их
заключили, и насколько правильно устроен их государственный порядок"*(248).
Современные авторы указывают на возрастание роли международных договоров*(249). В
связи с этим уже не первый год подчеркивается актуальность изучения проблем права
международных договоров.

Глава 3. Кодификация права международных договоров

Международные соглашения получили распространение задолго до появления


самой идеи международного права. В этом нет ничего удивительного. Соглашение
является единственным средством мирного решения вопросов, возникающих между
независимыми образованиями. Поэтому даже между племенами заключались соглашения
о мире, совместных военных действиях, разграничении владений и др. Значение
соглашений было велико. Достаточно сказать, что без соглашения о мире каждое племя
считало себя находящимся в состоянии войны с другими племенами. Отказ от признания
соответствующих правил был равносилен отказу от всяких, кроме враждебных,
отношений с соседями, что было чревато серьезными последствиями. С образованием
государств договоры служили осуществлению не только внешних, но и внутренних
функций. Заключенный в XIII в. до н.э. договор о мире и союзе между фараоном Египта и
царем хеттов предусматривал оказание содействия не только в войне с внешними врагами,
но и в подавлении восставших рабов. Была предусмотрена и взаимная выдача
политических беженцев. Договор скреплялся религиозной клятвой, каждый клялся своими
богами. Оформлен был договор путем обмена серебряными досками, на которых был
выгравирован согласованный текст. Характерной чертой не только межплеменных, но и
межгосударственных отношений, а также соответствующих соглашений была их
персонификация. Они строились и оформлялись как отношения между вождями,
государями, хотя реально речь шла о межплеменных и межгосударственных связях. Эта
черта была присуща отношениям как рабовладельческих, так и феодальных государств.

81
Идея государства как субъекта международных отношений утверждалась с большим
трудом.
Лишь взаимное истощение католических и протестантских государств в ходе
Тридцатилетней войны (1618-1648 гг.) побудило правителей заключить в 1648 г.
Вестфальский мир. Мирный договор закрепил новую систему международных отношений
в Западной Европе, систему независимых национальных государств. Принято считать, что
этот договор положил начало позитивному международному праву. Однако в содержании
договора идея международного права не получила четкого отражения. В нем, скорее, речь
идет об особом внутреннем праве империи. В Оснабрюкском мирном договоре 1648 г.
содержался раздел о мирном договоре как конституционном законе Священной Римской
империи*(250). Помимо всего прочего, образующие Вестфальский мир договоры были
заключены "во имя пресвятой и неделимой троицы", то есть подкреплялись авторитетом
религии. Подобная практика существовала и в дальнейшем. Таким же образом были
скреплены акты Священного Союза XIX в. Среди монархов было весьма распространено
мнение о том, что обязательная сила договоров покоится на аристократической морали.
Петр I считал, что договоры должны соблюдаться в силу чести данного слова. Все это
свидетельствует о том, что признание юридического характера международных
обязательств также происходило с трудом. По мере усложнения международных
отношений и роста их значения для жизни государств все более настоятельной
становилась необходимость правового регулирования межгосударственных связей.
Соответственно росла роль международного права, и в частности международных
договоров.
Первые попытки кодификации в области права договоров были предприняты
учеными. Такая кодификация именуется доктринальной. Наибольшее внимание
кодификации права договоров уделили: Й. Блюнчли (Современное международное право,
изложенное в виде кодекса, 1868 г.), Д. Филд (Проект основ международного кодекса,
1872 г.), П. Фиоре (Кодифицированное международное право и его юридическое
обеспечение, 1889 г.). Особый интерес представляет проект Й. Блюнчли, значительно
опередившего не только практику, но и доктрину своего времени. Если другие авторы
ограничились кодификацией в основном процессуальных моментов, порядка заключения
договоров, то Й. Блюнчли затронул вопросы международной правомерности договоров.
Й. Блюнчли исходил из того, что "обязанность соблюдать договоры основана на сознании
и чувстве справедливости". Вместе с тем он указывал и на значение материальных
факторов: "Уважение договоров является одной из необходимых основ политической и
международной организации мира". Поэтому "договоры, нарушающие общие права

82
человека или необходимые принципы международного права, будут ничтожными и
недействительными" (ст. 410). Это положение с большим трудом было признано
большинством государств лишь в результате принятия Венской конвенции о праве
международных договоров 1969 г.
Доктринальная кодификация права договоров в XX в. осуществлялась и
научными учреждениями. Наиболее известен проект конвенции по праву международных
договоров, подготовленный коллективом авторов на базе Гарвардского университета в
1935 г.*(251) Проект также посвящен процессуальным моментам заключения договоров.
Заслуживает внимания положение о недопустимости ссылок на внутреннее право для
оправдания невыполнения договора без каких-либо исключений. "Если в самом договоре
не предусмотрено иное, государство не может оправдывать невыполнение обязательств по
договору ссылками на наличие или отсутствие какого-либо положения внутреннего права
или ссылками на любую особенность правительственной организации или его
конституционной системы" (ст. 23). Официальная кодификация норм, относящихся к
договорам, стала в повестку дня лишь в начале XIX в. Положение было сложным. В
комментарии к Гарвардскому проекту Конвенции о международных договорах
говорилось: "...Отсутствует ясное и точно определенное право международных договоров:
Область права договоров в особой степени представляет собой поле, на котором
процветают пережитки и на котором до сего дня очень мал прогресс в отношении
установления единообразия и всеобщих стандартов"*(252). Аналогичное мнение было
высказано в 1926 г. подкомитетом Комитета экспертов по кодификации международного
права Лиги Наций*(253). Первым актом официальной кодификации явилась Конвенция о
международных договорах, принятая Конференцией американских государств в 1928
г.*(254) По своему содержанию Конвенция была весьма ограниченной, но, несмотря на
это, она так и не вступила в силу. Следующая попытка кодифицировать нормы,
касающиеся договоров, была предпринята в рамках Лиги Наций. В 1924 г. был учрежден
Комитет экспертов по прогрессивной кодификации международного права. В числе
областей международного права, созревших для кодификации, Комитет указал и нормы,
относящиеся к договорам. При этом Комитет ограничился лишь вопросами процедуры
заключения договоров. Более того, эти вопросы рассматривались как часть процедуры
работы конференций. Столь ограниченный подход, естественно, не мог дать ощутимого
результата, что признал и сам Комитет. В его заключительном докладе, принятом к
сведению Советом Лиги в 1927 г., говорилось о том, что "трудно представить, каким
образом можно или желательно заранее зафиксировать правила процедуры конференций
или устанавливать в конвенции методы подготовки и составления текста договоров".

83
Все это свидетельствует о том, с каким трудом шел процесс формирования права
договоров. Объясняется это тем, что право договоров является стержнем механизма
функционирования международного права в целом. Оно определяет порядок создания,
действительность, применение и прекращение действия норм.
В результате практически официальная кодификация и прогрессивное развитие
права договоров начинаются лишь во второй половине XX в. в рамках ООН.
Необходимость решения этой задачи ощущалась все более остро. Одна из важнейших
отраслей международного права, от которой в немалой мере зависит его
функционирование, находилась в хаотическом состоянии. В меморандуме Генерального
секретаря ООН 1949 г. отмечалось: "Едва ли есть какая-либо область права договоров,
которая была бы свободна от сомнений, а в некоторых случаях и от путаницы"*(255).
Инициаторами кодификации выступили ученые эксперты - члены Комиссии
международного права ООН. На своей первой сессии в 1949 г. Комиссия включила тему
"Право международных договоров" в число тем, которые созрели для кодификации.
Предложение Комиссии было одобрено Генеральной Ассамблеей, признавшей
кодификацию этой темы приоритетной задачей. Специальными докладчиками по этой
теме поочередно были выдающиеся британские юристы Дж. Браерли, Х. Лаутерпахт, Дж.
Фицморис и Х. Уолдок. Это обстоятельство не могло не сказаться на содержании их
докладов, особенно на первом этапе. При обсуждении первого доклада Дж. Браерли ряд
членов Комиссии, в основном латиноамериканские юристы, говорили, что доклад не
отражает концепции различных правовых систем, что в нем доминируют взгляды
британской школы права*(256). Однако в процессе дальнейшей работы этот недостаток
был в значительной мере устранен. В ходе обсуждения докладов Комиссии правительства
подчеркивали, что рассматривают кодификацию права договоров как наиболее важную
задачу*(257). Особенно важное значение этому процессу придавали развивающиеся
страны. Они подчеркивали, что кодификация права договоров сделает международное
право более эффективным инструментом поддержания мира и безопасности, а также
упрочения верховенства права в международных отношениях*(258). Правительства
указывали, что право договоров является отраслью международного права, прогрессивное
развитие которой представляет особенно настоятельную потребность*(259).
Одновременно отмечалось, что проект статей вносит далеко идущие изменения в право
договоров*(260). Вместе с тем подчеркивалась сложность процесса кодификации права
договоров. Указывалось на то, что особая трудность заключена в том, что подлежащие
кодификации нормы будут регулировать создание норм международного права*(261).
С небольшими перерывами работа Комиссии над проектом статей о праве договоров

84
продолжалась до 1966 г., когда был принят окончательный проект. Проект учитывал
общие позиции государств и отражал различные международно-правовые концепции. В
целом он получил довольно высокую оценку многих правительств и видных
юристов*(262).
Следующим этапом кодификации права договоров явилась Венская конференция
ООН по праву договоров, две сессии которой состоялись в 1968 и 1969 гг.*(263) Работа
конференции характеризовалась довольно острой политической борьбой. Западные
державы выступали против существенных положений прогрессивного развития права
договоров. Они доказывали, что проект Комиссии не соответствует существующему
праву. В основном это касалось части V проекта, в которой речь шла о
недействительности, прекращении и приостановлении действия договоров, т.е. части,
отличавшейся особой новизной. Западные державы опасались, что новые положения
могут представлять опасность для их договоров с другими странами, которые далеко не
всегда соответствуют демократическим принципам международного права. Тем не менее
голосами в основном социалистических и развивающихся стран удалось преодолеть это
сопротивление и добиться сохранения основных положений проекта Комиссии.
В порядке компромисса с западными державами в Конвенцию была включена ст. 66,
предусматривающая обязательную юрисдикцию Международного Суда ООН по спорам о
недействительности договоров, противоречащих императивным нормам общего
международного права. Еще одним компромиссом по той же проблеме стала Декларация
о запрещении применения военного, политического или экономического принуждения
при заключении договоров. Западные державы отказались дать согласие на включение
соответствующих положений в текст Конвенции, но вынуждены были признать их в
декларативной форме. Несмотря на эти компромиссы, некоторые западные государства
отказались от участия в Конвенции. Следующим вопросом, весьма остро обсуждавшимся
на Конференции, был вопрос о закреплении в Конвенции права на участие всех
государств в общих многосторонних договорах. Вопрос носил в основном политический
характер. Западные державы воспрепятствовали участию в Конференции ГДР, ДРВ и
КНДР, поскольку это могло способствовать их международному признанию. СССР,
другие социалистические государства и ряд развивающихся стран добивались включения
в проект статьи о праве всех государств на участие в общих многосторонних договорах.
Западным державам удалось не допустить этого. Тем не менее Конференция приняла
Декларацию, предусматривающую, что общие многосторонние договоры должны быть
открыты для всеобщего участия. Тем самым было подтверждено, что возражения против
права на участие носили конъюнктурный характер и не соответствовали принципам

85
международного права. Новым подтверждением тому же явилась Венская конвенция 1986
г., предусматривающая право всех государств принять в ней участие.
Третьим вопросом, вызвавшим оживленную дискуссию, был вопрос об оговорках.
Социалистические государства и ряд развивающихся стран добивались большей свободы
оговорок. Нужно сказать, что и западные державы были отчасти в этом заинтересованы,
поскольку в новых условиях им все чаще приходится прибегать к оговоркам в отношении
договоров, принятых большинством государств. В результате Конвенция закрепила право
государств делать оговорки. При этом была принята предложенная СССР формулировка,
содержащая презумпцию действия договора между государством - автором оговорки и
возражающим против нее государством, что имеет существенное значение для
обеспечения универсального действия общих многосторонних договоров. В заключение
своей работы Венская конференция в 1969 г. приняла резолюцию, указавшую на важность
вопроса о договорах с участием международных организаций и рекомендовавшую
Генеральной Ассамблее ООН предложить Комиссии международного права заняться этим
вопросом. Эта рекомендация была принята Ассамблеей резолюцией от 12 ноября 1969 г.,
в которой подчеркивалось значение вопроса. Любопытна история появления упомянутой
резолюции Конференции, в которой, казалось бы, не было необходимости, поскольку
Комиссия и без того решила заняться кодификацией права договоров с участием
международных организаций. Дело в том, что в самом начале обсуждения сферы действия
будущей конвенции выступил представитель США, который предложил создать рабочую
группу для рассмотрения поправок с тем, чтобы распространить действие Конвенции и на
международные организации. Результат создания такой группы мог быть двояким. Либо
Конвенция сохранила бы лишь самые общие процессуальные положения, а наиболее
существенные положения были бы опущены. Либо работа Конференции должна была
затянуться на долгие годы, что было невозможно и практически означало бы ее полную
неудачу. Как известно, даже Комиссии международного права потребовалось почти 15 лет
для подготовки соответствующего проекта. В указанном предложении нашло отражение
негативное отношение США к целому ряду существенных положений проекта. Как
известно, США так и не ратифицировали Конвенцию*(264). После выступления
представителя США выступил представитель Индии, который доказал обоснованность
предложенного Комиссией подхода и напомнил, что в ходе обсуждения проекта в 1966 и
1967 гг. подавляющее большинство правительств одобрили такой подход. Глава
делегации СССР О.Н. Хлестов показал, что принятие американского предложения с
самого начала обрекает Конференцию на провал*(265). Американское предложение в той
или иной мере поддержали Австралия, Англия, Канада, Франция, Италия и ФРГ.

86
Подавляющее большинство представителей выступили против. В таких условиях Япония
предложила "компромиссное" решение о принятии резолюции, призывающей Комиссию
приступить к кодификации права договоров с участием организаций. С учетом всего этого
США сняли свое предложение.
Венская конвенция 1969 г. вступила в силу в 1980 г., что для такого рода
конвенции довольно короткий срок. СССР присоединился к Конвенции в 1986 г., и с 29
мая того же года она вступила для него в силу. В настоящее время участниками
Конвенции являются большинство государств. Еще до вступления Конвенции в силу
Международный Суд указывал, что многие ее положения представляют собой нормы
общего международного права*(266).
Это обстоятельство отмечалось и государствами. Еще до вступления Конвенции
1969 г. в силу в письме государственного департамента Президенту США 1970 г.
говорилось, что, "хотя Конвенция и не вступила в силу, она уже признается всеми как
авторитетное руководство к современному праву договоров и практике"*(267). В целом
ряде случаев госдепартамент заявлял, что он рассматривает определенные статьи
Конвенции, как кодифицирующие существующее международное право*(268). Как
видим, Конвенция в целом была квалифицирована как руководство, а кодификацией норм
считались лишь определенные статьи. Тем не менее, несмотря на то что ряд крупных
государств не участвует в Конвенции, ее новые положения также утверждаются как
нормы общего международного права.
Еще более радикальной позиции придерживаются некоторые юристы, особенно
из развивающихся стран. Председатель Комитета полного состава Венской конференции
нигерийский юрист Т. Элайес еще до вступления Венской конвенции в силу писал, что
она "ныне является неотъемлемой частью современного международного права"*(269).
Комиссия приступила к рассмотрению вопроса о праве договоров с участием
международных организаций уже в 1970 г. В период с 1971 по 1982 г. специальный
докладчик - известный французский юрист профессор П. Рейтер представил 11 докладов.
В 1982 г. Комиссия приняла окончательный текст проекта статей. В этой связи следует
заметить, что в ходе работы над первым проектом статей о праве договоров в Комиссии
не раз возникал вопрос о целесообразности охвата проектом и договоров с участием
международных организаций. В конечном итоге в 1965 г. Комиссия приняла
окончательное решение ограничиться договорами с участием государств*(270).
Думается, что это решение было обоснованным. В ходе работы Комиссии над первым
проектом, при обсуждении ее проекта в Шестом комитете Генеральной Ассамблеи ООН, а
также на Венской конференции были выяснены многие важные вопросы права договоров

87
в целом. Накопленный опыт работы над правом договоров с участием государств
существенно облегчил разработку статей о договорах с участием международных
организаций. Тем не менее даже при наличии таких предпосылок Комиссии
потребовалось полтора десятилетия для подготовки нового проекта. Если бы было
принято решение о разработке общего проекта, то это потребовало бы значительно
большего времени для работы Комиссии и существенно усложнило бы разработку
Конвенции дипломатической конференцией. В результате процесс кодификации права
договоров затянулся бы на многие годы. Оправдавший себя подход Комиссия
использовала и в дальнейшем при кодификации права международной ответственности.
Первоначально были кодифицированы нормы об ответственности государств, а после
принятия предложенного проекта Генеральной Ассамблеей ООН в 2001 г. Комиссия
приступила к кодификации норм об ответственности международных организаций.
В процессе подготовки проекта статей о праве договоров с участием организаций
Комиссия с самого начала решила, что ее задача состоит в распространении или, в случае
невозможности, приспособлении статей Венской конвенции о праве договоров 1969 г. к
договорам с участием международных организаций с сохранением духа, формы и
структуры Конвенции*(271). В ходе работы над проектом второй Конвенции Комиссия не
только опиралась на опыт разработки предыдущего проекта, но и учитывала
дополнительные материалы, предложения и замечания, представленные правительствами
и международными организациями. В 1982 г. Комиссия завершила работу над проектом
статей и рекомендовала Генеральной Ассамблее созвать дипломатическую конференцию
для разработки и принятия Конвенции. Состоявшаяся в 1986 г. в Вене конференция
приняла Венскую конвенцию о праве договоров между государствами и международными
организациями или между международными организациями. Из этого видно, что речь
идет о договорах, в которых хотя бы одной из сторон является международная
организация. Конвенция подчеркивает значение такого рода договоров. Тот факт, что
новая Конвенция смогла быть принята в течение одной сессии, подтверждает
обоснованность раздельной разработки двух конвенций. Основным вопросом при
подготовке Конференции и в ходе ее работы был вопрос о правовом статусе
международных организаций. Проект Комиссии международного права предусматривал,
что организации могут на равных основаниях с государствами участвовать в
международных конференциях и договорах (ст. 9). Иная позиция была зафиксирована в
одобренных Генеральной Ассамблеей ООН в 1985 г. правилах процедуры предстоящей
Конференции. Предусматривалось, что правом голоса при принятии решений обладают
лишь государства. Организации могут участвовать работе Конференции и ее органов,

88
высказывать свое мнение и вносить предложения. На самой Конференции западные
державы стремились приблизить статус организаций к статусу государств. Опасаясь, что
это может привести к усилению влияния западных держав, социалистические государства
при поддержке некоторых развивающихся стран выступили за признание ограниченной
правосубъектности организаций. В результате было принято компромиссное положение,
согласно которому текст договора принимается на Конференции в соответствии с
согласованной участниками процедурой. СССР добивался того, чтобы Конвенция
подписывалась лишь государствами, а организации обладали правом присоединиться к
ней. Думается, что в такой позиции не было особого юридического смысла, и она не была
поддержана. Организации получили право подписать Конвенцию. Однако для ее
вступления в силу было достаточно ратификации определенным количеством государств.
Особенно сложным оказался вопрос о правах и обязательствах государств - членов
международной организации, вытекающих из заключенных ею договоров. СССР и многие
другие государства, а также ряд международных организаций выступили против
положения, допускавшего возможность создания для государств-членов прав и
обязательств договорами организации без их на то согласия. В результате
соответствующее положение было отклонено. Одновременно ст. 74 была дополнена
положением, предусматривающим, что Конвенция не предрешает ни одного из вопросов,
которые могут возникнуть в отношении установления обязательств и прав государств-
членов в силу договора организации. Иными словами, решение проблемы было отложено.
Активно обсуждался вопрос о процедуре арбитража и примирения при разрешении
споров, связанных с недействительностью, прекращением и приостановлением действия
договоров. СССР предложил исключить соответствующие положения, содержавшиеся в
проекте Комиссии международного права (ст. 66). Это предложение было поддержано
рядом других стран. Однако большинством голосов с преимуществом всего в один голос
было принято предложение, инициированное рядом западных стран ("поправка восьми").
Дополнительно к обязательному арбитражу она предусматривала обязательную
юрисдикцию Международного Суда ООН по спорам, связанным с императивными
нормами.
Острая дискуссия имела место в связи с понятием "правила организации".
Социалистические государства исходили из того, что под такими правилами должны
пониматься учредительные акты, основанные на них юридически обязательные акты и
установившаяся практика. Против этого выступили западные державы и ряд
международных организаций. В достигнутой компромиссной формуле говорится о всех
решениях и резолюциях, а не только о юридически обязательных. Вместе с тем

89
оговаривается, что они должны быть приняты в соответствии с учредительными актами.
Таким образом, договоры основываются на равенстве сторон. Отсюда тенденция к
выравниванию правового положения организаций и государств. А.Н. Талалаев писал:
"Факт наличия у международных организаций различий по объему правоспособности не
означает отрицания того, что в определенной правовой ситуации они могут
рассматриваться как равноправные партнеры. Именно из этого исходят международные
конвенции..."*(272)
Вместе с тем существенные различия в международной правосубъектности
государств и организаций не могут не сказываться на их договорной правоспособности.
Все государства являются суверенно равными. Организации создаются соглашением
государств, которое определяет их правовую природу и характерные черты каждой из
них. В результате статус организации отличается не только от статуса государства, но и от
статуса иных организаций. Помимо всего прочего, в учреждающих организации
соглашениях их компетенция в области внешних сношений зачастую определяется весьма
нечетко. Поэтому, признавая равноправие организации как стороны в договоре,
Конвенция отражает и специфические черты ее правосубъектности.
Как отмечалось, при разработке Венской конвенции 1986 г. СССР и другие
социалистические государства, а также многие развивающиеся страны стремились
ограничить роль организаций в заключении многосторонних договоров, опасаясь, что они
окажутся средством дополнительного влияния западных держав на правотворческий
процесс. Ныне положение изменилось. Универсальные международные организации в
значительной мере вышли из-под контроля западных держав и теперь служат
инструментами влияния на развитие международного права со стороны большинства
государств. Этим объясняется иное отношение, в частности, России к международным
организациям, к их роли в правотворческом процессе. С другой стороны, западные
державы, прежде всего США, занимают все более сдержанную позицию в отношении
универсальных организаций.
С учетом принятых конвенций необходимо определить сферу их применения или
сферу действия кодифицированного права международных договоров. В эту сферу входят
договоры между государствами, а также договоры между государствами и
международными организациями и между последними (ст. 1 Конвенции 1986 г.). Иначе
говоря, конвенции применяются к международным договорам с участием основных
субъектов международного права.
Конвенции не применяются к международным соглашениям, участниками
которых являются не только государства или международные организации, но и иные

90
субъекты международного права. Не применяются они и к соглашениям с участием
только иных субъектов международного права. Наконец, в сферу их действия не входят
международные соглашения не в письменной форме (ст. 3). Ограничивая таким образом
сферу своего применения, конвенции оговаривают, что это не затрагивает юридической
силы находящихся вне ее международных соглашений. Осуществленная кодификация не
затрагивает также применения к таким соглашениям любых содержащихся в конвенциях
норм, под действие которых они попадают в силу обычного международного права.
Наконец, конвенции предусматривают, что они подлежат применению к отношениям
между государствами, между государствами и организациями и последних между собой,
когда эти отношения регулируются международными соглашениями, участниками
которых являются также иные субъекты международного права (ст. 3).
Конвенции не имеют обратной силы - они применяются только к договорным
отношениям, которые возникли после вступления в силу соответствующей конвенции в
отношении данного государства или данной организации (ст. 4). Это положение имеет
существенное практическое значение. Оно означает, что подавляющее большинство
существующих международных договоров сохраняют свою силу. Это относится и к тем
договорам, порядок заключения которых и содержание не соответствуют конвенциям.
Исключением является случай возникновения новой императивной нормы общего
международного права. Любой противоречащий ей договор становится недействительным
и прекращается (ст. 64). Это означает, что даже заключенные в прошлом и находящиеся в
силе договоры прекращаются, если они противоречат основополагающим нормам
международного права. Значение этого положения для демократизации договорного права
трудно переоценить.
Конвенции специально указывают, что отсутствие у них обратной силы не влияет
на применение к не охватываемым ими соглашениям любых изложенных в конвенциях
норм, обязательных для сторон в силу международного права (ст. 4).
Конвенции устанавливают особый порядок их применения к договорам, являющимся
учредительными актами международных организаций, и к договорам, принятым в рамках
организации. К таким договорам конвенции применяются "без ущерба для любых
соответствующих правил данной организации" (ст. 5). Главным образом это касается
процесса принятия указанных договоров. Так, процедура принятия текста договора в
некоторых организациях, например в Международной организации труда, не
предусматривает необходимости подписания. Одобренный текст сразу же отправляется
государствам-членам для решения вопроса о признании за ним обязательной силы.
По настоянию представителей некоторых международных организаций, в том числе и

91
Генерального секретаря ООН, Комиссия первоначально (в 1962 г.) приняла более
широкую формулировку, которая включала и договоры, принятые под эгидой
организаций. Однако уже в следующем году она отказалась от нее, ограничившись
договорами, которые приняты в рамках организации, и исключив договоры, которые были
лишь подготовлены под эгидой организации или при использовании ее
возможностей*(273). Представляется, что такое решение было обоснованным, так как
роль организаций в таких случаях не оказывает влияния на процесс подготовки и
принятия договоров. Несмотря на это, ряд международных организаций продолжали
настаивать на принятии своего предложения и на Венской конференции 1968-1969 гг.
Таким образом, во второй половине XX в. международному сообществу удалось
кодифицировать право международных договоров. Чтобы оценить это достижение,
достаточно вспомнить, что в первой половине века государства не смогли
кодифицировать даже нормы, регулирующие процесс заключения договоров. Ныне же
кодифицированы нормы, определяющие не только формальные моменты процесса, но и
устанавливающие критерии его правомерности. Установлены основания оспоримости
договоров - ошибка, обман, подкуп представителя, а также основания недействительности
договоров - принуждение государства, противоречие императивной норме
международного права.
В результате меняется правовая регламентация всего международного
правотворческого процесса, поскольку соответствующие положения по аналогии
применимы к формированию и содержанию обычных норм. Впервые кодифицированы
нормы права договоров с участием международных организаций, роль которых неуклонно
растет.
Совершенно особое значение имеет закрепление в позитивном праве концепции
императивных норм как норм, принимаемых международным сообществом государств в
целом, отклонение от которых недопустимо. Противоречащий таким нормам договор
является ничтожным. Все это поднимает на новый уровень международное право в целом,
содействует его демократизации, существенно повышая юридические гарантии прав
государств независимо от их могущества. Наличие двух конвенций по праву договоров
порождает вопрос об их соотношении. Прежде всего Конвенция 1969 г. послужила
основой, на которой разрабатывалась Конвенция 1986 г. Комиссия поочередно брала
каждую статью Конвенции 1969 г. и выясняла, в каких дополнениях она нуждается.
Поэтому большая часть статей обеих конвенций имеет общую нумерацию. Еще более
значительно то, что их объединяет общая система. Вопрос о соотношении двух
конвенций, естественно, обсуждался Комиссией. В комментарии ко второй Конвенции

92
отмечается, что она не может быть отделена "от основного текста по данному вопросу, а
именно от Венской конвенции"*(274). Исходя из того, что договоры основаны на
равенстве сторон, Комиссия старалась по мере возможности определять режим договоров
международных организаций аналогично режиму договоров государств. Однако
существенные различия в правосубъектности государств и организаций потребовали их
учета. Комиссия с самого начала работы стремилась установить соответствующий баланс
между общим правилом равенства государств и организаций как сторон в договоре и
учетом особенностей их правосубъектности. Связь с Конвенцией 1969 г. нашла отражение
и в преамбуле Конвенции 1986 г., которая принимает во внимание положения первой
Конвенции. Признается связь права договоров между государствами и правом договоров с
участием организаций. Собственно говоря, речь идет о двух отраслях единого права
международных договоров. Вместе с тем Конвенция 1986 г. является самостоятельным
актом. Отмечая связь двух конвенций, Комиссия подчеркивала, что формально они будут
независимы*(275). Она распространяет свое действие на иных субъектов, чем Конвенция
1969 г. Ее положения регулируют отношения сторон независимо от предыдущей
Конвенции. Даже прекращение действия первой Конвенции не скажется на юридическом
статусе второй Конвенции. Учитывая принципиальное единство двух конвенций, которые
образуют основу права международных договоров в целом, представляется
целесообразным рассматривать одновременно нормы, относящиеся к двум видам
договоров.

93
Часть 2. Субъекты права международных договоров

Глава 1. Круг субъектов

Сторонами в международных договорах являются субъекты международного


права. Субъект международного права - категория объективная. Она определяется
природой международного сообщества как сообщества суверенных государств. В
доктрине существуют релятивистские взгляды по этому вопросу, допускающие
произвольное определение круга субъектов. Профессор Колумбийского университета О.
Лисицин в работе, посвященной кодификации права договоров, писал: "...Можно
сомневаться в том, что международное право содержит какой-либо объективный критерий
международной правосубъектности или способности заключать международные
договоры. Сам факт или практика вступления в международное соглашение иногда
является единственным мерилом, которое может быть использовано для определения
того, что данное образование обладает такой субъектностью..."*(276) Признание
способности участвовать в международном договоре в качестве критерия определения
международной правосубъектности заслуживает внимания. Вместе с тем известны
договоры, в которых наряду с государствами участвуют, например, научные учреждения,
которым поручается выполнение определенных контрольных функций. Такое участие не
делает эти учреждения субъектами международного права. Еще более широкой
концепции международной правосубъектности придерживается известный шведский

94
юрист Х. Бликс, по мнению которого термин "субъект международного права" означает
"любое образование, к которому обращена какая-либо норма международного
права"*(277). При таком подходе можно дойти до признания международной
правосубъектности китов и морских котиков, защите которых посвящен ряд конвенций.
Опираясь на такого рода концепции, некоторые юристы произвольно расширяют круг
субъектов и на этом основании пишут о преобразовании международного права.
Американский профессор Дж. Квигли утверждает: "...Международное право
преобразуется из права между государствами в право, которое охватывает
международные организации, физических лиц, корпорации и иные негосударственные
группы"*(278).
В отечественной литературе подобные взгляды высказываются некоторыми
политологами и экономистами. Известный геоэкономист Э.Г. Кочетов считает, что "роль
и влияние государств в условиях глобальных перемен существенно снижаются...".
Ставится вопрос о пересмотре "всей системы правового регулирования отношений
игроков на мировой арене", которыми стали компании и даже "отдельные лица". Сами
"геоэкономические системы формируют новую мировую модель права -
глобализированную правовую систему"*(279).
Как видим, речь идет об известной мировой литературе концепции
транснационального права, объединяющего все виды норм, регулирующих
международные связи на любом уровне. Несостоятельность концепции очевидна,
поскольку право - это не только нормы, но и соответствующий механизм их действия. В
силу принципиальных различий в механизме действия международных и
внутригосударственных норм, не говоря уже о нормах корпоративных, объединить их в
единую правовую систему невозможно. У каждой системы права определяющим
фактором является объект регулирования. У международного права таким объектом
являются межгосударственные отношения, которые определяют и специфику механизма
международно-правового регулирования. Лишение международного права
межгосударственного характера разрушает механизм его действия. Субъектами права,
регулирующего межгосударственные отношения, могут быть лишь субъекты этих
отношений. Помимо всего прочего, отмеченные концепции противоречат международной
практике, которая свидетельствует о росте роли государств в повышении уровня
управляемости международной системы. Круг субъектов международного права не может
определяться произвольно, без учета природы регулируемых им отношений и самого
права. Принципиальное положение, согласно которому круг субъектов международного
права определяется не произвольно, а зависит от потребностей международного

95
сообщества, было подтверждено и Международным Судом. Еще в 1949 г., обосновывая
международную правосубъектность ООН, Суд в решении по делу об ущербе, понесенном
на службе ООН, определил: "Субъекты права в любой правовой системе не обязательно
являются идентичными по своей природе или по объему своих прав, их природа зависит
от потребностей соответствующего общества"*(280). Основными субъектами
международного права являются государства*(281). Только они в силу своего
суверенитета способны придать этому праву юридически обязательный характер*(282).
Поэтому они являются и основными субъектами права международных договоров. С
учетом потребностей международного сообщества государства наделили
правосубъектностью международные организации. Помимо государств и организаций
участвовать в договорах могут и иные субъекты. Такая возможность предусмотрена
Венскими конвенциями. В них говорится, что тот факт, что они не применяются к
международным соглашениям с участием иных субъектов международного права, не
затрагивает юридической силы таких соглашений. Предусматривается возможность
применения к ним любых норм, изложенных в конвенциях, под действие которых они
подпадали бы в силу международного права. В таких случаях обычные нормы
международного права понимаются так, как они изложены в конвенциях.
Субъектом является государство в целом, а не его отдельные органы. Хотя в практике
встречаются и иные мнения. С этим Советскому государству пришлось столкнуться в
первые же годы его существования. Во время советско-английских переговоров 1924 г., на
которых разрабатывалось соглашение, бывший заместитель министра иностранных дел в
консервативном правительстве Р. Макнейл опубликовал в газете письмо, в котором
говорилось: "Макдональд и советские представители должны понять, что будущее
английское правительство не будет считать для себя обязательным то, что сделает
Макдональд"*(283).
В 1954 г. на процессе Коммунистической партии Германии представитель
правительства ФРГ утверждал, что Потсдамские соглашения 1945 г. обязали только
правительства, а не государства "как целое"*(284). Приведу в этой связи мнение по этому
вопросу известного ученого из ФРГ В. Венглера, относящееся к тому же времени: "В
настоящее время нет сомнений в том, что международные договоры являются
соглашениями, в которых государство как таковое, а не правительства являются
сторонами"*(285).
Широкое распространение получили взгляды, согласно которым субъектом
международного права является индивид. Такие взгляды, какими бы благородными
побуждениями они ни инициировались, не соответствуют природе современного

96
международного права. Характер международного права, его содержание и механизм
действия определяются природой регулируемых отношений. Эти отношения являются
межвластными, межгосударственными отношениями.
Положение не меняется от того, что субъектами этих отношений являются
межгосударственные организации. Они созданы для обслуживания все тех же
межгосударственных отношений. Субъектами этих отношений могут быть лишь не
подчиненные иной власти образования, способные независимо осуществлять права и
выполнять обязанности. Физические и юридические лица, подчиненные внутреннему
праву государства, не могут быть субъектами властных, межгосударственных отношений
и соответствующего права. Это вовсе не означает, что государства не могут создавать
нормы, предоставляющие физическим и юридическим лицам определенные права и
возлагающие на них определенные обязанности. По соглашению государств права и
обязанности человека могут непосредственно вытекать из международных договоров. Об
этом свидетельствует, в частности, практика таких международных органов, как
Европейский суд по правам человека*(286). Это положение было подтверждено
Международным Судом в решении по делу братьев Ла Гранд, в котором говорится, что ст.
36 Венской конвенции о консульских сношениях "создает индивидуальные права, на
которые, согласно положениям статьи 1 Факультативного протокола, могут ссылаться в
этом Суде представители государства, гражданином которого является содержащееся под
стражей лицо"*(287). Нарушение государством договора, предоставляющего человеку те
или иные права, влечет за собой его ответственность в отношении всех других сторон в
договоре. Что же касается пострадавших индивидов, то их, как говорится в комментарии к
статьям об ответственности государств, "следует рассматривать в качестве конечных
бенефициариев и в этом смысле в качестве субъектов соответствующих прав". Эта
формулировка представляется достаточно четко отражающей статус индивида - он
является бенефициарием определенных норм международного права и в этом смысле
субъектом соответствующих прав*(288). Международное право предусматривает
ответственность физических лиц за нарушение некоторых его норм. Однако эта
ответственность отличается от ответственности государств. Речь идет о различных видах
международной ответственности. Государства несут международно-правовую
ответственность, а физические лица - уголовно-правовую, в том числе и непосредственно
на основе норм международного права. В Статуте Международного уголовного суда
говорится, что "ни одно положение в настоящем Статуте, касающееся индивидуальной
уголовной ответственности, не влияет на ответственность государства по
международному праву" (ст. 25.4). Созданные договорами международные институты,

97
позволяющие физическим и юридическим лицам обращаться в них с жалобой на
государство в случае нарушения их прав, представляют собой часть особого института,
института защиты прав человека. Сущность этого института в том, что он позволяет
согласовать межгосударственный характер международного права с повышением роли
этого права в обеспечении прав человека. Человек выступает не как субъект, а как
бенефициарий международного права. Признание человека субъектом международного
права носило бы формальный характер и не содействовало бы повышению уровня защиты
прав человека. Для этого необходим особый международно-правовой механизм.
Основная роль в обеспечении прав человека по-прежнему принадлежит
внутригосударственному праву, международные институты играют вспомогательную,
компенсационную роль. Поэтому основное влияние международного права на
обеспечение прав человека осуществляется через право государств. Это влияние
становится все более ощутимым. Подтверждением тому может служить Конституция
России*(289). Показательно, что Конституция отдает должное и международным
средствам защиты прав человека, устанавливая, что "каждый вправе в соответствии с
международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные
органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся
внутригосударственные средства правовой защиты" (ст. 46.3). Приведенные положения
подтверждают, что путь к надежному обеспечению прав человека лежит не через
признание его международной правосубъектности, а через гармонизацию
международного и внутригосударственного права. При анализе различных точек зрения
по вопросу о международной правосубъектности индивида обращает на себя внимание то,
что расхождения касаются в основном терминологии, а не правового статуса. Одни пишут
о международной правосубъектности индивида, признавая, что она носит особый
характер, является правосубъектностью sui generis. Другие считают индивида
бенефициарием, третьи вообще отрицают его международную правосубъектность, но при
этом признают существование вытекающих для него из международного права прав и
обязанностей.

Глава 2. Нетипичные субъекты

"Нетипичные субъекты" - выражение, которым обычно обозначают образования,


не обладающие качествами, необходимыми для субъекта, но тем не менее признаваемыми
в качестве такового. Такие случаи носят исключительный характер и объясняются
98
необходимостью правового урегулирования особой ситуации. Решение вопроса зависит от
других государств, которые считают такой способ урегулирования наиболее
целесообразным.
Согласно комментарию Комиссии под "иными субъектами" понимаются: Святой
престол (Ватикан) и иные международные образования, такие, как повстанцы, которые "в
определенных обстоятельствах могут вступать в международные договоры"*(290). Ряд
государств признают субъектом Мальтийский орден*(291). Таким субъектом может быть
вольный город*(292). В прошлом ими порой были колонии и их объединения.
Ватикан - город-государство, официальное наименование "Святой престол" (Holy See) -
центр римской католической церкви. Договоры заключает государство Ватикан, но оно
выступает как "Святой престол". Многие юристы считают, что Святой престол является
субъектом международного права в отношении всех государств, как католических, так и
иных. При этом отмечается, что его статус отличается от статуса суверенного государства.
В соответствии с общим международным правом Престол может быть стороной в
международных договорах*(293). В советском "Дипломатическом словаре" содержится
более сдержанная формулировка: "По сложившейся традиции Ватикан пользуется
некоторыми правами субъекта международного права, например правом заключения
международных договоров..."*(294). Из этого следует, что способность Ватикана быть
стороной в международных договорах общепризнана. Вместе с тем эта способность более
ограничена, чем способность государства. Ватикан не может участвовать, например, в
политических и экономических соглашениях. Он участвует во многих общих
многосторонних договорах, тем самым как бы поддерживая их моральный авторитет.
Этот момент не раз подчеркивался его представителями. Особое значение придается
договорам по гуманитарным вопросам. Двусторонние договоры с государствами
именуются конкордатами, они регулируют положение католической церкви в
соответствующем государстве. Ватикан активно выступает в поддержку уважения
международного права, особенно после вступления на престол Иоанна Павла II (1978 г.).
В январе 2003 г. Папа решительно осудил планы вооруженной агрессии против Ирака и
заявил: "Международное право, честный диалог, солидарность государств, благородное
использование дипломатии - таковы методы, достойные людей и государств при решении
их расхождений"*(295).
Вольный город - специфическое политико-правовое образование, обладающее
ограниченной международной правосубъектностью. Самостоятельно участвующие в
международных отношениях города известны истории. Достаточно вспомнить
средневековые вольные города - Великий Новгород, Псков, Гамбург, Бремен, Любек и др.

99
По существу, это были города-государства. Соответственно их международный статус в
принципе был таким же, как и у других государств. Начиная с XIX в. складывается
особый статус вольного города. Эта форма используется для урегулирования спорных
территориальных вопросов. В силу противоречий между великими державами в 1815 г.
Венский трактат объявил город Краков с прилегающей областью "вольным и
независимым" городом под покровительством России, Австрии и Пруссии*(296).
После Первой мировой войны державы-победительницы отклонили претензии Польши на
возвращение ей Данцига (Гданьска). Версальский мирный договор 1919 г. придал Данцигу
статус вольного города под гарантией Лиги Наций (ст. 100-108). На основе этого договора
Польша в 1920 г. заключила с Данцигом конвенцию, в соответствии с которой Польша
приняла на себя "ведение внешних сношений" вольного города Данцига. Международные
договоры, касающиеся Данцига, могли заключаться Польшей лишь после
предварительной консультации с властями города. Ни одно иностранное правительство не
признало Данциг государством. Поэтому если и можно было признать за Данцигом
международную правосубъектность, то весьма своеобразную и предельно ограниченную.
После Второй мировой войны было решено урегулировать разногласия относительно
части территории между Югославией и Италией, создав "Свободную Территорию
Триест". По Мирному договору с Италией 1947 г. Территория должна была быть
демилитаризована и объявлена нейтральной. Совет Безопасности ООН должен был
назначить губернатора. После этого предусматривалась разработка конституции. Однако
из-за разногласий между державами проект не был осуществлен. В 1954 г. Территория
была разделена между Югославией и Италией.
Повстанцы. Под этим наименованием в качестве общего правила понимаются
национально-освободительные движения, т.е. государства в процессе
формирования*(297). Определение повстанцев в конфликтах немеждународного
характера содержится во втором Дополнительном протоколе 1977 г. к Женевским
конвенциям о защите жертв войны: антиправительственные вооруженные силы или
другие организованные вооруженные группы, "которые, находясь под ответственным
командованием, осуществляют такой контроль над частью ее (договаривающейся
стороны. - И.Л.) территории, который позволяет им осуществлять непрерывные и
согласованные военные действия и применять настоящий Протокол" (ст. 1.1).
Конвенции в области гуманитарного права, например Женевские конвенции о защите
жертв войны 1949 г., предусматривают возможность заключения сторонами в конфликтах
немеждународного характера специальных соглашений о введении в действие
определенных положений конвенции. При этом оговаривается, что это не будет

100
"затрагивать юридического статуса находящихся в конфликте сторон" (ст. 3). В частности,
взаимное признание имеет место лишь в пределах, необходимых для осуществления
соглашения. Все это дает основания полагать, что такого рода соглашения не являются
международными договорами и не порождают всей полноты последствий, связанных с
участием в договоре.
Такие соглашения имеют целью удовлетворение неотложных нужд
гуманитарного характера, они распространяют действие норм международного
гуманитарного права на конфликты немеждународного характера. Такого рода
соглашения, как и иные соглашения повстанцев с иностранными государствами, могут
обрести статус международного договора в случае, если повстанцы образуют новое
правительство государства или новое государство на части существующего
государства*(298).
Некоторые гуманитарные конвенции, например Женевские конвенции о защите
жертв войны 1949 г. и Гаагская конвенция 1954 г. о защите культурных ценностей в
случае вооруженного конфликта, предусматривают возможность официального
присоединения к ним для восставшей стороны даже при "вооруженном конфликте, не
носящем международного характера"*(299). Может показаться, что в чрезвычайной
ситуации вооруженного конфликта участвовать в гуманитарной конвенции могут и
несубъекты международного права. Однако по существу речь идет не об участии, а о
принятии обязательства соблюдать конвенционные нормы в чрезвычайной ситуации
вооруженного конфликта. Иными правами участника повстанцы не пользуются.
Для рассматриваемого вопроса представляет интерес опыт возглавляемого генералом де
Голлем французского движения Сопротивления в годы Второй мировой войны*(300).
В июне 1940 г. британское правительство официально признало генерала де Голля в
качестве "главы свободных французов", т.е. в качестве лица, официально
представляющего движение Сопротивления французской империи за рубежом*(301). В
таком качестве деголлевцы являлись военно-политической организацией, не имевшей
ничего общего с правительством. Значение организации состояло в том, что через нее
поддерживалась связь с движением Сопротивления*(302). Тем не менее вопрос о
правовых формах регулирования отношений британского правительства с организацией
де Голля не мог оставаться нерешенным. Наиболее подходящей формой было признано
соглашение в упрощенной форме. Оно было оформлено путем обмена меморандумами
между премьер-министром У. Черчиллем и генералом де Голлем 7 августа 1940 г.
Соглашение было посвящено вопросам, связанным с вооруженными силами "Свободной
Франции". Однако в сопроводительных письмах, составлявших часть соглашения, речь

101
шла и о важных политических обязательствах, хотя и носивших декларативный характер,
в частности о решимости британского правительства обеспечить "полное восстановление
независимости и величия Франции". Соглашение предусматривало заключение
соглашений между де Голлем и рядом британских министров. Новый этап в развитии
отношений с деголлевской организацией наступает после установления ею власти над
рядом французских колониальных владений, в результате чего она обрела собственную
территориальную основу и стала осуществлять функции государственной власти. В июле
1941 г. было заключено соглашение о взаимоотношениях британского и французского
военного командования на Среднем Востоке. В таком же плане заключались соглашения и
с некоторыми правительствами британских доминионов, например соглашение с
австралийским правительством о совместной обороне французских владений Новой
Каледонии и Таити. После установления своей власти над частью колониальных владений
Франции организация стала добиваться признания за ней государственно-правового и
международно-правового статуса. В сообщении, направленном в мае 1941 г. всем
представителям, аккредитованным в Лондоне, речь шла о том, что она должна
"рассматриваться всеми государствами как воюющая сторона, а теми государствами,
которые борются с общим врагом, - как союзник"*(303). Де Голль стал оспаривать право
правительства Петэна представлять Францию в международных отношениях. В
сообщении, направленном в конце сентября 1941 г. всем представителям,
аккредитованным в Лондоне, организация заявила о необходимости того, чтобы она
временно осуществляла "нормальные функции государственной власти", включая право
законодательствовать, а также заключать любые международные договоры.
Относительно договоров в Постановлении о новой организации государственной власти в
"Свободной Франции" от 24 сентября 1941 г. говорилось: "Международные договоры и
соглашения, которые в соответствии с Конституцией при нормальных условиях подлежат
одобрению палат, вступают в силу с момента их ратификации постановлением,
издаваемым "Национальным комитетом": Эти постановления при первой возможности
подлежат в обязательном порядке ратификации общенациональным представительным
органом"*(304).
Таково было положение, когда в августе 1941 г. представители де Голля
поставили перед советским послом в Лондоне вопрос об установлении официальных
отношений между Советским правительством и движением "Свободная Франция". Через
несколько дней Советское правительство приняло решение признать председателя
Национального комитета "Свободной Франции" де Голля "как руководителя всех
свободных французов, где бы они ни находились, которые сплотились вокруг де Голля,

102
поддерживая дело союзников"*(305). Из этого следует, что признание было
предоставлено в том же объеме, что и признание со стороны британского правительства,
что объяснялось просьбой последнего*(306). В сентябре 1942 г. в форме совместного
коммюнике было зафиксировано соглашение о том, что Советское правительство
признает Национальный комитет "Свободной Франции" "единственным органом,
обладающим правом организовывать участие в войне французских граждан и
французских территорий и представлять их интересы при правительстве Союза Советских
Социалистических Республик, особенно в той мере, в которой эти интересы
затрагиваются ведением войны"*(307). Аналогичное признание было предоставлено
Комитету и британским правительством. Еще до этого правительства СССР и
Великобритании заключали с Комитетом двусторонние соглашения. Однако к участию в
многосторонних актах антигитлеровской коалиции он не привлекался. После признания,
предоставленного в сентябре 1942 г., Комитет стал участвовать и в декларациях
правительств коалиции, но не в качестве правительства, а в качестве "Французского
национального комитета". Правда, присоединение к основополагающей Декларации
Объединенных Наций было осуществлено лишь после официального признания
Временного правительства Французской республики в октябре 1944 г. Естественно,
возникает вопрос о природе соглашений, заключенных с Комитетом. Они обычно
заключаются в упрощенной форме: обмен письмами или совместное коммюнике*(308).
Как известно, форма не влияет на юридическую силу договора. Анализ обстоятельств
заключения рассматриваемых соглашений дает основания полагать, что речь идет о
политических, а не о правовых соглашениях. Этот вывод обоснован и с международно-
правовой точки зрения, поскольку международный договор не может заключаться с
организацией, не представляющей субъекта международного права. Несмотря на
отсутствие у рассматриваемых соглашений юридически обязательной силы, они играют
важную роль в регулировании довольно сложных международных отношений.
Существенно их значение в упрочении политических позиций соответствующей
организации*(309). Будущее таких соглашений зависит от их содержания. Соглашения,
которые касались текущих вопросов и выполнили свои задачи, прекращают действие.
Соглашения, которые не утратили своего значения после установления между сторонами
нормальных отношений, продолжают действовать и обретают международно-правовой
характер. Зачастую они подтверждаются высшим органом восстановленной
государственной власти. В августе 1943 г. правительства СССР, Великобритании и США
по согласованию признали Французский комитет национального освобождения в качестве
"представителя государственных интересов Французской республики". После такого

103
признания правительство Великобритании заключило с Комитетом два важных
соглашения - финансовое и протокол о взаимной помощи*(310). 25 августа 1944 г. были
подписаны соглашения о взаимоотношениях между французскими властями и Верховным
союзным командованием на территории Франции. Обращает на себя внимание
сознательная юридическая неоформленность этих соглашений, в которых не указаны
стороны, не ясно, от имени каких органов они заключены. Составители соглашений
старались, чтобы их заключение не рассматривалось как официальное признание
Комитета*(311).
После того как под управление Временного правительства Французской
республики была передана внутренняя зона Франции, включая Париж, в октябре 1944 г.
СССР, Великобритания и США официально признали его. В декабре 1944 г. после
согласования вопроса с союзниками Советское правительство заключило Советско-
французский договор о союзе и взаимной помощи.
Особенности процесса превращения Комитета в представителя Франции
определялись условиями мировой войны. Тем не менее соответствующие факты дают
возможность для детального выяснения этапов превращения руководящего органа
повстанческого движения в правительство государства и связанных с этим международно-
правовых последствий.

Глава 3. Неправительственные организации

Характерной чертой современной международной жизни является растущее


участие в ней все большего числа неправительственных организаций. Речь идет о
политических партиях, профсоюзах, научных, спортивных, религиозных и иных
общественных организациях. Большую роль играют различного рода финансовые и
производственные объединения. Деятельность такого рода организаций оказывает
большое влияние на международную жизнь, включая межгосударственные отношения.
Значение этой деятельности довольно высоко оценивается специалистами. Будучи
заместителем Генерального секретаря ООН, В.Ф. Петровский заявил, что "речь идет о
формировании новой системы отношений в глобальном масштабе"*(312). Регулируется
рассматриваемая деятельность внутренним правом государств, а также заключаемыми
неправительственными организациями соглашениями, которые также подчинены

104
внутреннему праву государств. Нередки случаи, когда соглашения между
неправительственными организациями регулируют отношения, имеющие
государственное значение. Такого рода соглашения нередко встречались в практике
нашей страны, особенно в первый период существования советской власти*(313).
Встречались они и в дальнейшем. В феврале 1958 г. между Центросоюзом СССР и
Английским кооперативным оптовым обществом был заключен контракт о
товарообмене*(314). Неоднократно между кооперативными центрами СССР и других
стран заключались долгосрочные соглашения о товарообороте*(315). При помощи
соглашений между неправительственными организациями решаются не терпящие
отлагательства вопросы между государствами, официальные отношения которых не
урегулированы. В апреле 1955 г. между Китайской ассоциацией рыболовного промысла и
Японской ассоциацией содействия рыболовному промыслу Японии и Китая было
подписано соглашение о рыболовном промысле. Соглашение регулировало отношения
двух стран в области рыбной ловли, связанные с осуществлением государственной власти.
В мае 1956 г. те же организации подписали протокол о продлении срока действия
соглашения*(316).
В конце 1959 г. между обществами Красного Креста КНДР и Японии было
подписано соглашение о репатриации корейских граждан. На основе соглашения были
репатриированы без малого 100 тыс. человек. Корейская сторона не раз заявляла, что
соглашение не может быть прекращено в одностороннем порядке*(317).
Как видим, такого рода соглашения могут в той или иной мере выполнять функции
межправительственных соглашений. Известны случаи, когда соглашения между
неправительственными организациями мало чем отличаются от межправительственных
соглашений. В конце 1980 г. было подписано новое соглашение между Тайваньским
координационным советом по делам Северной Америки и американским Институтом по
Тайваню. Обе организации были созданы для представительства интересов своих стран
после нормализации отношений между США и КНР. По соглашению сотрудники
организаций были наделены дипломатическими привилегиями. Агентство "Синьхуа"
квалифицировало соглашение как нарушение соглашения об установлении
дипломатических отношений между США и КНР*(318). Учитывая значение
рассматриваемых соглашений, они заключаются при той или иной форме согласия
правительств. Упомянутое соглашение о репатриации корейских граждан было
предварительно санкционировано правительствами заинтересованных стран*(319).
Американо-тайваньское соглашение было целиком инициировано правительствами.
В мае 1956 г. было заключено торговое соглашение между Китайским комитетом

105
содействия развитию международной торговли и Японской ассоциацией содействия
международной торговле. Выступая в комиссии нижней палаты японского парламента,
премьер-министр заявил, что он выполнит свое обещание помочь осуществлению
японско-китайского торгового соглашения. Торгпредства сторон получили по
соглашению право пользоваться дипломатическими привилегиями*(320). В некоторых
случаях правительства официально принимают к сведению соглашение. В результате при
всех условиях правительства не могут препятствовать их осуществлению. Соглашения
государств с неправительственными организациями хорошо известны международной
практике*(321). Порой их именуют "диагональными", поскольку одна из сторон в них не
является субъектом международного права. В международной практике широко
используется термин "договоренности". Анализ практики свидетельствует, что этим
термином обозначают в одних случаях дополнительные к основным договорам
соглашения, а в других - соглашения, не обладающие юридически обязательной силой.
Этот вопрос был рассмотрен Г.И. Тункиным, который, в частности, отметил, что воли
государств "могут быть направлены и на создание юридически необязательных норм".
Такие нормы мы условно называем международными договоренностями. Такие
договоренности содержатся обычно в совместных коммюнике, заявлениях, декларациях.
Во избежание путаницы было бы желательно использовать термин "договоренности" для
обозначения только неправовых соглашений. Практике известны так называемые личные
соглашения между руководителями государств. Они ведут свою историю от абсолютных
монархов, которые рассматривали заключаемые ими договоры личными соглашениями.
Особенно долго придерживалось этого взгляда Московское государство. Он, в частности,
отстаивался московскими дипломатами в ходе переговоров со Швецией в 1561 г.*(322)
"Личные соглашения" не являются международно-правовыми актами и налагают лишь
морально-политические обязательства на лиц, их заключивших. Обычно такие
соглашения не касаются важных политических вопросов. Несмотря на "личный" характер,
они тем не менее касаются межгосударственных отношений. Считается, что с уходом
заключивших "личные соглашения" лиц с занимаемого поста соглашение утрачивает
силу. Поскольку, однако, такого рода соглашения регулируют все же не столько "личные",
сколько межгосударственные отношения, то пришедший на смену государственный
деятель не может их игнорировать. Для того чтобы "личное соглашение" сохранило силу
для нового руководителя, как правило, требуется его подтверждение. В послании
Председателя Совета Министров СССР, направленном новому британскому Премьер-
министру в феврале 1957 г., говорилось: "Само собой разумеется, что достигнутая в свое
время договоренность с Вашим предшественником сэром Антони Иденом о визите в

106
Москву Премьер-министра Великобритании остается в силе, и мы приветствовали бы Ваш
приезд в Москву в мае этого года"*(323). Мнение госдепартамента США относительно
этого соглашения было сформулировано следующим образом: "Договоренность
(understanding) не является формальным, юридически обязательным соглашением. Это,
скорее, политическое урегулирование между Соединенными Штатами и Советским
Союзом относительно Кубы"*(324). Некоторые политические деятели США вообще
отрицали наличие обязательной силы у упомянутого соглашения*(325). Особенно активно
"личные соглашения" используются американскими президентами, что в определенной
мере объясняется спецификой их конституционных полномочий. При этом порой такие
соглашения касаются весьма важных вопросов. В связи с подписанием Парижских
соглашений между США и ДРВ в 1972 г. Президент Никсон и Президент Южного
Вьетнама Тиеу обменялись секретными письмами. В письме американского Президента
говорилось: "Я повторяю свое личное заверение Вам, что Соединенные Штаты будут
реагировать очень активно и быстро на любое нарушение соглашения" и "если Вы
решите, я верю в это, идти с нами, то Вы можете располагать моим заверением/гарантией/
в продолжении помощи в период после урегулирования и в том, что мы ответим в полную
силу, если бы урегулирование было нарушено Северным Вьетнамом"*(326). Нередко
весьма сложно провести различие между "исполнительными соглашениями" Президента
США и его личными обязательствами*(327). Известны случаи, когда некоторые юристы
пытались подорвать авторитет тех или иных международных договоров, квалифицируя их
как "личные соглашения" руководителей. Такие попытки предпринимались даже в
отношении такого важного договора, как Ялтинское соглашение по вопросам Дальнего
Востока 1945 г. Видный американский юрист Г. Бригс утверждал, что это соглашение
может рассматриваться "как личное соглашение трех руководителей"*(328). Как известно,
Ялтинское соглашение рассматривалось в качестве полноценного договора как
правительствами участников, так и авторитетными юристами*(329). Государства и
международные организации могут заключать соглашения в соответствии с внутренним
правом той или иной страны, например, о приобретении имущества. Такие соглашения,
подчиненные внутреннему праву, принято именовать контрактами*(330). Соответственно
государства выступают в качестве субъектов внутреннего права. В разделе VI
"Международное частное право" части третьей ГК РФ говорится: "К гражданско-
правовым отношениям, осложненным иностранным элементом, с участием государства
правила настоящего раздела применяются на общих основаниях, если иное не
установлено законом" (ст. 1204)*(331). В случае если стороны не обозначили достаточно
четко свои намерения относительно характера заключенного соглашения, вопрос

107
решается на основе учета целей, содержания и обстоятельств его заключения. Это
положение не раз подтверждалось международной арбитражной практикой*(332). Более
сложно обстоит дело с соглашениями, заключаемыми международными организациями,
поскольку они могут осуществлять особые функции в области финансов, торговли и др. В
таких случаях возможна ситуация, в которой к соглашениям применяются нормы и
международного, и внутреннего права. Известны также случаи, когда международные
организации создают высоко развитый режим регулирования, которому целиком
подчиняются заключаемые ими соглашения. Наиболее показательна в этом плане
практика международных финансовых учреждений. C учетом отмеченных обстоятельств
некоторые члены Комиссии международного права предлагали включить в определение
договора указание на намерение создать обязательства по международному праву. Однако
было решено, что фраза "регулируемое международным правом" охватывает и элемент
намерения*(333).
Такие соглашения были известны и практике Советского государства. Они не
являются международно-правовыми договорами и в качестве общего правила подчинены
внутреннему праву соответствующих государств. При решении тех или иных конкретных
вопросов возможно применение по аналогии и норм права международных договоров.
В некоторых случаях рассматриваемые соглашения мало чем отличаются от
межправительственных договоров. В феврале 1933 г. между Государственным банком и
торгпредством СССР в Германии - с одной стороны и двумя консорциумами германских
банков - с другой было заключено кредитное соглашение. В письме министра
иностранных дел Германии полпреду СССР по этому поводу сообщалось, что им
соглашение принято к сведению*(334). Наконец, известны случаи, когда соглашения
рассматриваемого вида заключались при негативной позиции правительства*(335). Таким
образом, степень одобрения правительством соглашения между неправительственными
организациями может быть существенно различной. При всех условиях такие соглашения,
если они официально не приняты правительством, не регулируются правом
международных договоров. В прошлом имели место случаи даже формального
уравнивания таких соглашений с официальными договорами, что едва ли может быть
оправданно. В апреле 1931 г. было заключено соглашение между ВСНХ СССР и
представителями германских промышленников. Оно обязывало к совершению
определенных действий торгпредство СССР в Германии и содержало следующее
положение: "Все договоры, которые будут заключены после вступления в силу
настоящего Соглашения: подлежат действию настоящего Соглашения" (п. 7)*(336).
Рассматриваемые соглашения нередко используются в тех случаях, когда на пути

108
заключения обычных договоров возникают политические или правовые препятствия.
Показательно в этом плане соглашение между землей Баден и французской общественной
корпорацией "Свободный порт Страсбурга", правовой характер которого рассматривался
Федеральным конституционным судом ФРГ в 1953 г. Версальским договором 1919 г. и
франко-германским соглашением 1930 г. было установлено общее управление
французским портом на Рейне. После Второй мировой войны управление портом
осуществлялось Францией как оккупационной державой. С вступлением в силу
оккупационного статута появилась необходимость в новой правовой основе. Оба
правительства опасались, что соответствующее соглашение вызовет острую критику в
парламентах. Было решено урегулировать вопрос путем соглашения между землей Баден
и французской корпорацией. По заявлению социал-демократической партии
правомерность соглашения рассматривалась Конституционным судом. В заявлении
говорилось о нарушении ст. 59 Основного закона, которая установила, что "договоры,
регулирующие политические отношения Федерации", требуют одобрения или содействия
федеральных законодательных органов. При заключении соглашения правительство ФРГ
дало свое согласие, как того требует ст. 32/3 Основного закона при заключении землей
договора с иностранным государством. При обсуждении дела в Суде правительство
заняло иную позицию, заявив, что соглашение не подпадает под действие ст. 32 и 59
Основного закона, поскольку другой стороной является не иностранное государство, а
корпорация. В своем решении Суд согласился с мнением правительства*(337). Для нас в
данном случае важно подтверждение общего положения о том, что соглашение
государства с неправительственной организацией не является международным договором
ни по внутреннему, ни по международному праву. В некоторых случаях
неправительственная организация практически выступает как представляющая
соответствующее правительство. Заключенные таким образом соглашения являются
международными договорами. Использование такого рода процедуры обычно связано с
нерешенными вопросами признания. В письме заместителю министра иностранных дел
Чехословакии от 20 апреля 1921 г. председатель миссии Красного Креста РСФСР в
Чехословакии сообщил, что его правительство целиком принимает предложенный проект
соглашения. По содержанию соглашение было таким, какое может быть заключено только
правительствами*(338).
Еще одна категория рассматриваемых соглашений - например, финансовые.
Значение такого рода соглашений всегда весьма высоко оценивалось
специалистами*(339). Эти соглашения создают значительное число довольно сложных
норм, регулирующих отношения сторон. Это нормы особого, неправового характера.

109
Разновидностей такого рода неправовых норм становится все больше. Действие
рассматриваемых соглашений подчинено внутреннему праву государств, несмотря на
имеющуюся тенденцию придать им статус самостоятельного нормативного порядка.
Некоторые юристы выделяют такого рода соглашения в особый вид и полагают, что они
образуют "квазимеждународное право", поскольку регулируют отношения на основе
относительного равенства. Британский профессор Дж. Шварценбергер писал: "Полезно
также отличать международное право от квазимеждународного права, т.е. от права,
регулирующего отношения на основе относительного равенства и потому близкого по
характеру отношениям по международному праву, но находящиеся вне сферы действия
международного права, поскольку по крайней мере одна из сторон не является субъектом
международного права. Этот вид международных отношений может быть
проиллюстрирован контрактом о займе между международным банковским
консорциумом и суверенным государством. Фактически такие отношения регулируются
внутренним правом"*(340).
В последние десятилетия получили распространение многосторонние
"диагональные" соглашения, в которых наряду с субъектами международного права
участвуют образования, таковыми не являющиеся. Речь идет о многосторонних
соглашениях специального, технического характера. Соглашение о Международной
телекоммуникационной спутниковой организации 1971 г. предусматривает: "Каждое
государство-сторона подпишет или определит телекоммуникационную компанию,
государственную или частную, для подписания Рабочего соглашения, которое будет
заключено в соответствии с постановлениями настоящего Соглашения и которое будет
открыто для подписания одновременно с настоящим Соглашением" (ст. 1).
Как видим, телекоммуникационные компании, как государственные, так и частные,
допускаются к непосредственному участию, правда, только в рабочем соглашении,
регулирующем в основном технические вопросы. Соглашение носит особый характер.
Государства-участники основного Соглашения именуются "сторонами", а для участников
Рабочего соглашения избран иной термин - "подписавший" (signatory). "Подписавший"
означает Сторону или телекоммуникационную компанию, назначенную Стороной,
которая подписала Рабочее соглашение и для которой оно вступило в силу или
применяется временно". При этом подтверждается, что "отношения между любой
телекоммуникационной компанией, являющейся подписавшей, и Стороной, ее
назначившей, будут регулироваться применимым внутренним правом" (ст. 1)*(341). В
соответствии с Венскими конвенциями отношения между государствами, участвующими
в такого рода соглашениях, регулируются правом международных договоров (ст. 3 "с").

110
Что же касается Рабочего соглашения, то отношения между подписавшими его
компаниями и государствами регулируются этим соглашением. Решить этот вопрос
можно было бы и иным путем. Приняв участие в соглашении, государства могли бы
обязать находящиеся в сфере их юрисдикции компании соблюдать его.

Глава 4. Соглашения между государством и ТНК

Проблема правового регулирования деятельности транснациональных


корпораций приобретает все большее значение для международной политики и
правопорядка. Сконцентрированные в их руках финансовые ресурсы превышают те, что
находятся в распоряжении государств. По данным ООН, уже к 80-м гг. прошлого века 650
крупнейших, преимущественно американских, ТНК контролировали ликвидные активы,
превышавшие валютные резервы всех государств*(342). В 1996 г. капитал ТНК составил
примерно 2,6 трлн. долл.*(343) С учетом сказанного неудивительно, что уже в 1946 г.
представители США предложили, чтобы в рамках ООН был изучен вопрос о
предоставлении концернам международной правосубъектности*(344). В литературе
получили распространение взгляды, авторы которых рассматривали ТНК как новых
суверенов, как мировые державы, оказывающие на мировую политику большее влияние,
чем государства, не считаясь при этом с международным правом*(345). Эксперты Сената
США пришли к следующему выводу: "Многие крупные американские компании самым
существенным образом влияют на политику государства. Зачастую они определяют ее
даже в большей мере, чем должностные лица"*(346). Специалисты стали утверждать, что
в ближайшие десятилетия такое развитие приведет к созданию "глобальной
промышленной системы", основными элементами которой будут не государства, а
сверхгигантские ТНК*(347). Заговорили о крушении системы национальных государств,
наступлении "эры международных корпораций"*(348). Деятельность ТНК привела к
многочисленным случаям нарушения суверенных прав государств. В особенно тяжелом
положении оказались новые независимые государства*(349). Неоднократно возникали
конфликты. В начале 1972 г. новое правительство Эквадора расторгло соглашение о
займе, заключенное предыдущим правительством с консорциумом банков США. Решение
об этом было принято после того, как банки отказались исключить из соглашения пункты,
которые, по мнению правительства Эквадора, ущемляют государственный
суверенитет*(350).
111
Конфликты, связанные с нарушением суверенных прав государства
соглашениями ТНК, не раз выходили на межправительственный уровень. В ноябре 1969 г.
МИД Объединенной Арабской Республики уведомил США, что они несут всю
ответственность за соглашение, заключенное американской компанией "Кинг ресорсиз" с
Израилем, которое предусматривает разведку нефти на оккупированных Израилем
территориях ОАР*(351). В результате такого развития остро встал вопрос о
регулировании деятельности ТНК, о введении ее в правовое поле. Большинство юристов
придерживалось традиционной точки зрения, согласно которой, несмотря на то значение,
которое могут иметь соглашения между ТНК и государством, они являются
международными контрактами и подчинены соответствующим системам внутреннего
права*(352).
Вместе с тем появились концепции, авторы которых утверждали, что
существующий международный правопорядок устарел, поскольку он не учитывает роль
ТНК в современном мире. Такого рода концепции отстаиваются не только теоретиками,
но и официальными представителями государств. Постоянный представитель Японии при
ООН Х. Овада на Конгрессе ООН по международному праву заявил, что "мир страдает
сегодня от разрыва, который возник между быстро растущей реальностью того, что
предприниматели как индивиды вовлечены в деятельность в глобальном масштабе, и
равно стойкой реальностью того, что компетенция регулировать эту деятельность все еще
разделена между национальными государствами в рамках системы, основанной на
Вестфальском правовом порядке"*(353). Многие, в том числе и видные юристы, начали
разрабатывать концепции, призванные изменить сложившуюся ситуацию с учетом
интересов ТНК. В. Фридман утверждал, что частные корпорации обладают ограниченной
правосубъектностью по международному праву. Более того, касаясь соглашений с
участием ТНК, он отмечал, что "существенный вклад этих международных соглашений в
развитие международного права уже достаточно велик и очевидно будет расти из года в
год..."*(354).
Заслуживает внимания мнение такого авторитетного юриста, как У. Дженкс. Он
писал, что рассматриваемые соглашения не контролируются и не могут контролироваться
в общественных интересах ни одной из существующих правовых систем или их
сочетанием. "Они являются триумфом экономического могущества и юридической
изобретательности, действующих в масштабе, который превышает и временами
ограничивает власть отдельного государства..."
По мнению У. Дженкса, международный статус ТНК можно установить лишь на
основе баланса преимуществ и ответственности как правительств, так и корпораций.

112
Общий результат определения их статуса должен состоять "в упрочении их
общественного положения и облегчении их деятельности, а не в подчинении их
утомительным ограничениям, несовместимым с эффективными и экономичными
операциями"*(355).
Подобные концепции находят все более широкое распространение в мировой
литературе. Они нашли отражение и в изданном под эгидой ЮНЕСКО труде -
"Международное право: достижения и перспективы" (автор соответствующего раздела
британский профессор Бин Ченг). В нем говорится, что соглашения с участием
корпораций находятся вне внутреннего права государств. Они подчинены
международному праву или общим принципам права, соблюдение которых
обеспечивается специальным арбитражем. Речь идет о независимой правовой системе,
которая обоснованно определяется как квазимеждународное право*(356).
Роль ТНК не может не приниматься во внимание. Достаточно много времени решению
связанных с этим проблем уделяет ООН. В ее документе "Повестка дня для
демократизации" говорится: "Бизнес и промышленность обладают сегодня более
значительным влиянием на будущее глобальной экономики и окружающей среды, чем
любое правительство или организация правительств". На этом основании делается вывод,
что транснациональный бизнес "должен быть признан как необходимый фактор в
международной организации и более непосредственно вовлечен в принятие решений на
международном уровне"*(357). В рамках ООН создан орган, в котором при участии
представителей ТНК разрабатывается кодекс правил их поведения.
Все это свидетельствует о росте роли ТНК и соответственно заключаемых ими
соглашений. Тем не менее юридически они остаются контрактами, подчиненными
внутреннему праву соответствующих государств.
Характер рассматриваемых соглашений был предметом обсуждения в различных
органах ООН, включая Комиссию международного права*(358). Спецдокладчики
Комиссии Х. Лаутерпахт и Дж. Фицморис, оба, кстати, советники британского Форрин
офиса, в своих докладах констатировали, что соглашения с участием физических и
юридических лиц не являются международными договорами*(359). Высказывались и
иные взгляды. Тем не менее все согласились с тем, что право международных договоров
на них не распространяется. В принятом Комиссией комментарии говорилось, что
"соглашение между государством и иностранным физическим лицом либо корпорацией не
является международным договором или соглашением, как бы ни было оно на них внешне
похоже"*(360). Приведенное положение находит подтверждение и в международной
судебной практике*(361). Особенно часто стремятся обосновать международно-правовой

113
характер соглашений о концессии. Однако в решении по делу Англо-иранской нефтяной
компании Международный Суд квалифицировал концессионное соглашение между
Ираном и иностранной компанией как нечто принципиально отличное от международного
договора*(362).
Определение юридической природы рассматриваемых соглашений имеет
существенное практическое значение. Достаточно вспомнить о случаях, когда
неправильное истолкование этой природы использовалось для оправдания серьезных
нарушений международного права. Одним из предлогов англо-франко-израильских
военных действий против Египта явилось то, что последний нарушил концессионное
соглашение с компанией Суэцкого канала, которое было объявлено имеющим силу
международного договора*(363). В этих целях пытались обосновать международную
правосубъектность компании*(364).
Таким образом, международное право не признает своими субъектами ТНК, и
потому заключаемые ими с государствами соглашения, несмотря на все свое значение, не
являются международными договорами. Их действие подчинено внутреннему праву
соответствующих государств. Они не могут быть изъяты из-под этого действия. Даже
если предположить, что с согласия участвующего в соглашении государства оно
изымается из-под действия права этого государства, то это не изымает его из-под действия
права страны, в которой компания зарегистрирована. Компания не может освободить ни
себя, ни иностранное государство от действия этого права. Это принципиальное
положение издавна отмечается юристами*(365). Внимательно исследовавший
рассматриваемую проблему Ф. Ранго пришел к следующему выводу: "...Правовое
основание, которое может быть продолжено транснациональной деятельностью, не
является отличной от коммерциональной компании и, подобно им, обретает свой статус:
из статуса в государственной правовой системе"*(366). С учетом сказанного защита прав
сторон по таким соглашениям должна осуществляться в рамках правопорядка
заключившего его государства. Только в том случае, когда предусмотренные этим
правопорядком средства защиты будут использованы корпорацией, она может прибегать к
дипломатической защите своего государства. Такое положение, разумеется, не исключает
возможности включения в соглашение положения о передаче возникающих споров на
рассмотрение международного арбитража. Опираясь на результаты анализа практики, в
частности судебной практики США, Ф. Манн, уделивший исследованию проблемы много
внимания, предложил следующий компромисс. Он обосновывал право государства
регулировать вопросы, вытекающие из его контракта с ТНК, если того требуют
общественные интересы. Если же заключающий контракт с иностранным государством

114
желает быть защищенным от воздействия законодательства этого государства, то он
должен добиваться подчинения контракта иной правовой системе*(367).

Глава 5. Государства

Государство, будучи основным субъектом международного права, является и


основным субъектом права договоров. Оно обладает высшей и универсальной правовой
властью - суверенитетом*(368). В силу своего суверенитета государства создают
международное право, определяют его содержание и обеспечивают соблюдение. Иными
словами, государство является первоначальным субъектом международного права.
Отражая реальное положение, международное право закрепляет основные права и
обязанности государств, которыми не обладают и не могут обладать иные образования.
Стороной в договоре является государство в целом, а не его подразделения или органы. В
Федеральном законе о международных договорах РФ говорится, что Закон применяется в
отношении международных договоров Российской Федерации - межгосударственных,
межправительственных договоров и договоров межведомственного характера (ст. 1.2).
Разъясняются эти понятия следующим образом: межгосударственные договоры -
договоры, заключаемые от имени Российской Федерации, межправительственные - от
имени Правительства РФ, договоры межведомственного характера - от имени
федеральных органов исполнительной власти (ст. 3.2). Эти понятия отражают присущую
договорной практике юридическую неточность. Во всех случаях договоры заключаются
между государствами, и, следовательно, должны заключаться от их имени
соответствующими органами. Однако в целях удобства в практике используются
условные формулировки. Так, Российско-французское соглашение о воздушном
сообщении носит следующее официальное наименование: "Соглашение между
Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики о
воздушном сообщении". Более того, в преамбуле говорится, что эти правительства
именуются "Договаривающимися Сторонами" и являются "участниками Конвенции о
международной гражданской авиации". Все это явно расходится с определениями,
содержащимися в Венской конвенции о праве международных договоров. Тем не менее
такова практика. Несмотря на то что сторонами во всех договорах являются государства,
уровень его представительства не лишен юридического значения. Во взаимоотношениях
одних и тех же сторон договору на высшем уровне должны соответствовать все иные
115
договоры, договору на уровне правительств - договоры межведомственного характера.
Если же речь идет о договорах с разными государствами, то межправительственный
договор по своей юридической силе не уступает межгосударственному. Различный
уровень представительства при заключении договора может иметь существенные
последствия во внутреннем праве государств*(369). В силу своего суверенитета
государство вправе участвовать в любых договорах, разумеется, в рамках
международного права. Большинство договоров заключается государствами. Договорной
практике государств принадлежит первостепенная роль в развитии права договоров.
Государство, находящееся в процессе становления, может заключать договоры с момента
обретения суверенной власти, способной быть носителем прав и обязанностей по
международному праву.

1. Административно-территориальные единицы государств

Международные связи административно-территориальных единиц разных


государств именуют трансграничными связями. Они получают все большее развитие в
силу интернационализации жизни общества. Явление закономерное, поскольку
высокоразвитые международные связи общества уже не могут поддерживаться только в
централизованном порядке. Чрезвычайно важно, чтобы развитие таких связей не вело к
разрушению сложившихся государств, что особенно существенно для
многонациональных государств.
Показательна в этом плане Московская декларация России и Индии о защите
интересов многонациональных государств 1994 г.*(370) Декларация подчеркивает, что
"на крупных многонациональных государствах лежит особая ответственность за судьбы
сотен миллионов людей". И далее: "Россия и Индия уверены, что успешное развитие
многонациональных государств содействует упрочению международного мира и
стабильности"*(371).
Новые условия породили нигилистические настроения в отношении
правосубъектности государства. Известный американский юрист-международник Т.
Франк пишет: "Может показаться странным, но международная система, признавая
статус, голос и блага лишь за теми этническими и племенными общностями, которые
достигли государственности, поощряет активный сепаратистский национализм"*(372).

116
Следует, однако, сказать, что сепаратизм и национализм стимулируются не
международной системой, а соответствующей общественно-политической системой
государств, которая не обеспечивает законных прав и интересов национальных
меньшинств. Необходимо также учитывать, что чем более крупным и единым является
государство, тем больше его возможности обеспечить интересы своего населения,
включая меньшинства.
Иная нигилистическая концепция состоит в том, что интеграция в ЕС будто бы
ставит под вопрос роль национальных государств как основных единиц международного
сообщества. Постоянный представитель Японии при ООН Х. Овада утверждает, что
"меньшие местные общины с более легко ощутимыми и легче определяемыми общими
интересами стали претендовать на законную автономию, независимость в противовес
претензии существующих национальных государств на примат суверенитета и
территориальной целостности"*(373). Как видим, ставится под вопрос как роль
государств, так и значение таких принципов международного права, как уважение
суверенитета и территориальной целостности. Между тем, по широкому убеждению,
нашедшему отражение во многих документах ООН, именно государствам принадлежит
главная роль в поддержании международного порядка, мира и безопасности. Никакие
местные общины на это не способны. Поэтому следует не противопоставлять общины
государству, а оптимально определить их роль в поддержании международных связей.
Эти положения подчеркиваются и Советом Европы, уделяющим большое внимание
трансграничному сотрудничеству. В Венской декларации 1993 г. говорится: "Создание
терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между
государствами. Оно также требует трансграничного сотрудничества между местными и
региональными органами без ущерба для конституции и территориальной целостности
каждого государства"*(374). Новые условия побудили государства расширить
компетенцию административно-территориальных подразделений. На основании Римской
конвенции о трансграничном сотрудничестве в ст. 16 Конституции Австрии в 1998 г. была
внесена поправка, согласно которой земли наделялись правом в пределах своей
компетенции заключать межгосударственные договоры с соседними государствами или
их подразделениями. Правда, практическое значение этой поправки невелико.
Австрийский юрист Ф. Штаудигль пишет, что такая "компетенция земель заключать
международные договоры благодаря праву Союза участвовать, наблюдать и
контролировать оказалась настолько ограниченной, что у земель было немного
возможностей ею воспользоваться"*(375). В 1992 г. в Конституцию Австрии была внесена
еще одна поправка. Статья 10 была дополнена п. 4 и 5, согласно которым Союз должен

117
безотлагательно доводить до сведения земель и своевременно выяснять их мнение
относительно предстоящих мероприятий в рамках европейской интеграции, которые
затрагивают компетенцию земель или представляют для них интерес. Как видим,
интеграционные процессы оказывают влияние на конституционное право, которое
расширяет возможности частей государства влиять на транснациональные связи.
Серьезное значение для субъектов Российской Федерации и для самой Федерации имеют
связи с пограничными областями соседних государств. Восстановление и развитие этих
связей имеет существенное значение для заинтересованных стран. В феврале 2001 г.
Правительство РФ утвердило "Концепцию приграничного сотрудничества в Российской
Федерации". С рядом соседних государств были заключены межгосударственные
соглашения о развитии приграничных связей. В январе 2003 г. Госсовет РФ обсудил
вопрос об активизации пограничного сотрудничества, а также о роли субъектов во
внешней политике в целом. Были отмечены достижения субъектов в пограничном
сотрудничестве. Определили, что федеральный центр должен поддерживать инициативы
регионов в вопросах международной деятельности. Одновременно отмечалось, что
имевшаяся в прошлом практика прямых соглашений субъектов с иностранными
государствами выходила за рамки компетенции субъектов, установленной
Конституцией*(376).
Большое значение трансграничному сотрудничеству придает Совет Европы. В
Венской декларации 1993 г. говорится: "Создание терпимой и процветающей Европы
зависит не только от сотрудничества между государствами. Оно также требует
трансграничного сотрудничества между местными и региональными органами без ущерба
для конституции и территориальной целостности каждого государства"*(377).
Поддерживая транснациональные связи, подразделения государства, естественно,
заключают соглашения. Такие соглашения не являются международными договорами. В
основном они регулируются внутренним правом государств, а также заключаемыми по
этому вопросу договорами государств*(378). В Договоре между Россией и Францией 1992
г. говорится, что стороны будут "поощрять связи между административно-
территориальными единицами: в соответствии с целями настоящего Договора" (ст. 20).
На рассматриваемые соглашения распространяется действие и некоторых норм
международного права*(379). При отсутствии во внутреннем праве соответствующих
норм возможно применение по аналогии некоторых положений права договоров.
Правовое регулирование развитых трансграничных связей - дело новое и непростое,
возникает немало трудностей, что отмечается юристами*(380). Пишут о
"перфорированном суверенитете" и т.п.*(381). Тем не менее государства постепенно

118
решают проблему на основе уважения суверенитета и территориальной целостности.
В целом правовой статус таких соглашений нельзя считать достаточно определенным.
Уже упоминавшийся Ф. Штаудигль замечает: "Поскольку такого рода договоры не
подчинены недвусмысленно международному праву и не отнесены к исключительной
сфере частного права, то их нормативная природа относится к "серой зоне"*(382).
В нашей стране трансграничные связи привлекли к себе внимание в конце XX в. На
начало 2003 г. было заключено более 2 тыс. соглашений о межрегиональном и
приграничном сотрудничестве. В феврале 2001 г. Правительство РФ утвердило
"Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации". С рядом соседних
государств были заключены межгосударственные соглашения о развитии приграничных
связей.
В июле 2002 г. Россия ратифицировала Европейскую рамочную конвенцию о
приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей. Конвенция
предусматривает сотрудничество между "приграничными сообществами" или
"еврорегионами", которые охватывают несколько административно-территориальных
единиц соседних государств. Сотрудничество в таком масштабе имеет свои
преимущества, оно получило значительное развитие в Европе, где на начало 2003 г.
существовало 75 еврорегионов. Началась работа по созданию таких регионов с участием
областей Белоруссии, России и Украины. Регулируются рассматриваемые связи правом
соответствующих государств, заключаемыми ими международными договорами и
соответствующими им соглашениями приграничных областей.

2. Конфедерации и федерации

В прошлом не раз возникал вопрос о правосубъектности конфедерации.


Образование конфедераций остается возможным и в наше время. Так, не исключено из
повестки дня предложение о решении корейского вопроса путем создания
конфедерации*(383). Обсуждается и вопрос о создании общеевропейской
конфедерации*(384).
Под конфедерацией понимается договорное объединение суверенных государств
для проведения общей политики по согласованному кругу внутренних и внешних
проблем. Поскольку государства-члены сохраняют суверенитет, постольку они вправе
самостоятельно участвовать в международных договорах в той мере, в какой они не
противоречат договору о конфедерации. Что же касается самой конфедерации, то ее
119
образование не означает создание нового субъекта международного права. Однако, как
свидетельствует практика, государства-члены обычно наделяют конфедерацию
определенными правами для международного представительства своих общих интересов.
В результате она получает возможность выступать стороной в международных договорах
в пределах предоставленных ей полномочий. В таких случаях договоры обязывают как
конфедерацию, так и каждого из ее членов. Федерация в качестве общего правила
является единым субъектом международного права*(385). В Межамериканской
конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. в качестве общего положения
устанавливалось: "Федеральное государство составляет только одно лицо перед
международным правом" (ст. 2). Этот факт примечателен тем, что многие из
американских государств являются федерациями. Известны довольно редкие случаи,
когда федеральные конституции предусматривают ограниченную возможность участия
субъектов в международных соглашениях. Конституции Швейцарии, ФРГ, Канады и
США допускают участие субъектов в некоторых видах международных соглашений.
В швейцарской федерации, официально именуемой конфедерацией, кантоны считаются
суверенными. Кантоны вправе заключать соглашения с иностранными государствами по
вопросам, касающимся публичного хозяйства, местных пограничных отношений и
полиции*(386). При этом указывается, что по таким вопросам кантоны могут "входить в
непосредственные отношения с низшими властями и чиновниками иностранных
государств" (ст. 10 Конституции). Как видим, имеются в виду не межгосударственные
договоры, а соглашения о взаимодействии с местными властями соседних государств.
Сказанное подтверждается и практикой. Только Швейцарский Союз в целом выступает
стороной в международных договорах. Основной закон ФРГ установил, что ведение
отношений с иностранными государствами принадлежит Федерации*(387). При
заключении договора, затрагивающего особое положение какой-либо земли, она должна
быть своевременно заслушана (ст. 32). Одновременно предусмотрена возможность
заключения землями соглашений с иностранными государствами в пределах
законодательной компетенции земель. Более того, заключение таких соглашений
возможно лишь с согласия федерального правительства. Согласно конституционному
праву Канады международные договоры заключаются от имени Федерации*(388). Права
провинций в области внешних сношений ограничены. Вопросы их участия во внешних
связях решаются не столько юридически, сколько политически. Или, как писал
юридический советник канадского ведомства иностранных дел А. Готлиб, заключение
договоров характеризуется неформальным и прагматическим подходом*(389). Такой
подход наряду с позитивными моментами порождает и конфликтные ситуации. Так, в

120
1966 г. провинция Квебек заключила с Францией соглашение о культурном
сотрудничестве. В январе 1968 г. Габон пригласил Квебек на межправительственную
конференцию франкоязычных стран. В ответ Канада приостановила дипломатические
отношения с Габоном. В апреле того же года министр образования провинции Квебек Ж.-
Г. Кардинал отправился на аналогичную конференцию в Париж, заявив, что будет
представлять Квебек и никого другого. Правительство Канады предложило, чтобы
Кардинал считался представителем государства в целом. Но он отверг это предложение.
После этого правительство Канады заявило, что только оно должно поддерживать
отношения с суверенными государствами*(390). Согласно Конституции США ни один
штат не может участвовать в международных договорах. Тем не менее штат может
заключать "соглашение или договорный акт (compact)" с иностранным государством с
согласия Конгресса (ст. I.10). Чем отличаются такого рода акты от договоров, не
определяется. В комментарии к кодификации права внешних сношений США,
осуществленной Американским институтом права, говорится, что в таких случаях
решение будет носить политический характер*(391). Правовой статус такого рода
соглашений не ясен. В принципе с разрешения центральной власти даже
административно-территориальное подразделение унитарного государства может
заключить международное соглашение. Но в таком случае оно выступит как
представитель государства в целом. Практике известно всего лишь несколько случаев
заключения штатами такого рода соглашений. В 1934, 1956 и 1957 гг. штат Нью-Йорк
заключил соглашения с правительством Канады об обслуживании "Моста мира" через
Ниагару. На этом основании видные американские юристы считают, что полномочия
штатов на заключение соглашений с иностранными государствами с согласия Конгресса
больше не действуют*(392). Известны редкие случаи заключения американскими штатами
соглашений с административными единицами других государств. В качестве примера
можно указать на соглашение между штатом Нью-Йорк и провинцией Квебек о
кислотных осадках 1982 г.*(393) Оно не предусматривало регистрации в ООН. В общем,
его едва ли можно отнести к категории международных договоров.
Верховный Суд США неоднократно подтверждал, что только федеральные власти
осуществляют внешние сношения. Еще в 1793 г. судья Джей по делу "Чисхолм против
Джорджии" заявил: "...С учетом качества государства и его возможностей Соединенные
Штаты несут ответственность перед иностранными государствами за поведение каждого
штата в соответствии с законами наций и за выполнение международных
договоров..."*(394) Соответствующие решения принимались Верховным Судом и в
дальнейшем*(395).

121
Все это, однако, не означает отказа штатов так или иначе вмешиваться во
внешнюю политику. В результате изучения вопроса Л. Генкин пришел к выводу о том,
что, хотя "язык, дух и история Конституции отрицают право штатов участвовать во
внешних делах: штаты в разной форме постоянно посягают на внешние сношения
США"*(396). Так, 23 штата издали законы, ограничивавшие возможности корпоративных
инвестиций в Южной Африке в период режима апартеида*(397). Аналогичные действия
предпринимались и в дальнейшем. Ни в одном случае Верховный Суд не признал их
законными. Проанализировав соответствующую практику, У. Уоллес в завершение
поставил риторический вопрос: "Должны ли граждане иметь возможность сказать слово в
отношении внешней политики на местном уровне, особенно когда федеральное
правительство отказывается или не может действовать?" По мнению автора, "штаты могут
продолжать выражать свои политические предпочтения, правда, в более сдержанной и
общей форме"*(398).
Таким образом, практика указанных федераций свидетельствует, что небольшое
количество заключаемых их субъектами международных соглашений касаются чисто
местных вопросов и не затрагивают межгосударственные отношения.
Уникальной федерацией в рассматриваемом плане был Союз ССР, субъекты которого -
союзные республики согласно Конституции были суверенными государствами и имели
право заключать международные договоры с иностранными государствами. Статусу
союзных республик было посвящено большое количество литературы, как отечественной,
так и зарубежной*(399). Основная причина, побудившая СССР поставить вопрос о
международной правосубъектности союзных республик, носила внешнеполитический
характер. СССР внес решающий вклад в победу антигитлеровской коалиции. Между тем в
ходе подготовки проекта Устава Организации Безопасности стало ясно, что абсолютному
большинству контролируемых западными державами голосов он сможет
противопоставить лишь один голос. Невольно вспомнился опыт Лиги Наций, из которой
СССР был исключен после начала войны против Финляндии. Поэтому на
разрабатывавшей проект устава Конференции в Думбартон-Оксе в 1944 г. СССР
настаивал на том, чтобы все союзные республики стали первоначальными членами
организации. С учетом жесткой позиции западных держав СССР пошел на уступки, и на
Конференции в Ялте в 1945 г. с большим трудом удалось добиться согласия США и
Англии на участие лишь двух союзных республик, наиболее пострадавших в ходе войны,
- Украины и Белоруссии в будущей организации. Замечу, что в годы холодной войны не
раз предпринимались попытки исключить эти республики из ООН*(400).
В западной литературе результаты этого решения были оценены по-разному. Одни

122
утверждали, что решение носит чисто политический характер и не означает признания
суверенности союзных республик*(401). Другие писали о "частичных" субъектах
международного права*(402). Но были и такие, которые признавали наличие достаточных
юридических оснований для участия союзных республик в международных
отношениях*(403).
Конституция СССР 1978 г. подтвердила, что союзная республика является
суверенным государством (ст. 76). Она имеет право "вступать в отношения с
иностранными государствами, заключать с ними договоры и обмениваться
дипломатическими и консульскими представителями, участвовать в деятельности
международных организаций" (ст. 80). Что касается Союза, то к его компетенции было
отнесено представительство СССР в международных отношениях; связи СССР с
иностранными государствами и международными организациями; установление общего
порядка и координация отношений союзных республик с иностранными государствами и
международными организациями; внешняя торговля и другие виды внешнеэкономической
деятельности на основе государственной монополии (ст. 73.10).
Юридически Конституция создала условия для установления международной
правосубъектности республик, предусмотрев небывало широкие для федераций права
субъектов. Однако, как видно из приведенных положений, суверенитет республик в
области международных отношений был ограничен компетенцией Союза, в частности,
законодательство не только Союза, но и республик устанавливало приоритет договоров
Союза в отношении законов республик. В качестве примера можно указать на ст. 572 ГК
УССР. Будучи министром юстиции СССР, В.Ф. Яковлев заявил: "...В любом случае не
должно быть несоответствия республиканского законодательства международным
обязательствам СССР"*(404).
Отечественным теоретикам так и не удалось решить проблему совмещения
суверенитета республик и Союза. Правосубъектность союзных республик не была
реализована. Даже признание правосубъектности БССР и УССР - членов ООН - носило
ограниченный характер. Все это свидетельствует о том, что и в исключительных условиях
субъекты федерации могут обладать лишь ограниченной правоспособностью в области
международных договорных отношений. В последние годы существования Союза ССР
предпринимались значительные усилия в целях развития прямых связей республик с
административными единицами других государств, как федеративных, так и унитарных.
Для этого СССР заключил ряд договоров с иностранными государствами*(405).
Предусматривалось также развитие договорных отношений Союза с республиками и
последних друг с другом*(406). Как в Комиссии международного права, так и на Венской

123
конференции по праву договоров вопрос о возможности участия в договорах субъектов
федерации обсуждался довольно обстоятельно. Комиссия благодаря в значительной мере
активности советского юриста Г.И. Тункина предложила следующее положение:
"Государства - члены федеративного союза могут обладать правоспособностью заключать
договоры, если такая правоспособность признается федеральной конституцией и не
выходит за установленные ею пределы" (ст. 5.2). При первом обсуждении на Венской
конференции это положение было одобрено 46 голосами. 39 делегаций проголосовали
"против", 8 - воздержались. В числе делегаций, голосовавших "против", были
представители и федеративных государств (Австралия, Индия, Канада, США и др).
Делегации СССР, Белоруссии и Украины, естественно, голосовали "за". Любопытен
следующий факт - ФРГ голосовала "против", Швейцария - "за". Представляет интерес
аргументация противников рассматриваемого положения. Наиболее обстоятельно она
была изложена в выступлении представителя Австралии. Он отметил, что способность
Украины и Белоруссии заключать договоры никогда не подвергалась сомнению после
того, как они стали членами ООН. Следовательно, положение охватывает лишь
исключительные случаи. Снятие положения будет способствовать уяснению роли и
ответственности федеральных властей. Представитель США говорил о многообразии
федераций и заявил, что принятие рассматриваемого положения породит трудности для
федеральных государств*(407). Из сказанного видно, что в принципе возможность
признания права на участие в международных договорах за субъектами федерации не
исключается, разумеется, в соответствии с федеральной конституцией. Но такая
возможность рассматривается как исключительный случай. Общее правило: федерация -
такой же субъект международного права, как и унитарное государство. Сказанное издавна
подтверждается арбитражной практикой. Первым, очевидно, было арбитражное решение
еще XIX в. по делу "Монтихо"*(408). В 20-е гг. прошлого века франко-мексиканская
комиссия по взаимным претензиям в решении по делу "Пелла" подтвердила "принцип
международной ответственности федеративного государства за все действия его
отдельных штатов, которые дают повод к претензиям со стороны иностранного
государства". При этом было особо отмечено, что эту ответственность "нельзя отрицать,
даже если федеральная конституция лишает центральное правительство права контроля за
действиями или права требовать от них, чтобы их поведение соответствовало нормам
международного права"*(409). Приведенных положений придерживается и
Международный Суд ООН. В решении по делу немецких граждан, осужденных и
казненных в США без официального уведомления консульства ФРГ, Суд определил:
"...Международная ответственность государства возникает в результате действий в этом

124
государстве компетентных органов и властей, каковы бы они ни были..." Несмотря на то
что принятие требуемых Судом мер относится к юрисдикции губернатора штата Аризона,
губернатор "обязан действовать в соответствии с международными обязательствами
Соединенных Штатов"*(410). Конституция РФ отнесла международные договоры к
ведению Федерации (ст. 71), их выполнение - к совместному ведению Федерации и
субъектов (ст. 72). Отсутствие у субъектов права участия в международных договорах
было подтверждено Конституционным Судом РФ в 2000 г. Однако это вовсе не означает
отстранения субъектов от участия в договорном процессе и от осуществления
международных связей. В этой связи отмечу, что немалое число отечественных
специалистов подчеркивают значение развития международных связей субъектов для
обеспечения интересов Федерации. В аналитическом докладе, подготовленном группой
известных специалистов, говорится, что международная деятельность России "должна
основываться в том числе и на новых возможностях по продвижению интересов страны
через развитие международных связей всеми субъектами международной деятельности
государства, в том числе российскими регионами"*(411). В апреле 2003 г. при МИД РФ
был создан Совет глав субъектов РФ и утверждено положение о нем*(412). Совет
является совещательным органом, "содействующим повышению эффективности участия
регионов в обеспечении внешних интересов Российской Федерации". К основным задачам
Совета отнесено содействие разработке предложений по реализации внешнеполитической
и внешнеэкономической стратегии РФ, а также усиление взаимодействия всех ветвей и
уровней власти. Решение этих задач, естественно, не может не сказываться и на
договорных отношениях России.
Федеральный закон о международных договорах РФ предусматривает участие
субъектов в процессе заключения договоров, затрагивающих их полномочия (ст. 4).
Выделяются два вида таких договоров. Во-первых, договоры РФ, затрагивающие вопросы,
относящиеся к ведению субъектов. Во-вторых, договоры, затрагивающие полномочия
субъекта по предметам совместного ведения Федерации и субъектов.
Договор, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта, не может быть
заключен без согласования с его органами власти. Основные положения или проект
договора, затрагивающего полномочия субъекта по предметам совместного ведения (ст.
72 Конституции), направляются федеральными ведомствами органам государственной
власти заинтересованного субъекта. Полученные предложения и замечания
рассматриваются при подготовке проекта договора. В сочетании с п. 5 ст. 9, п. 1 ст. 36 и п.
5 ст. 37 Закона, предусматривающими представление предложений о заключении,
прекращении или приостановлении действия договоров РФ по согласованию, в том числе

125
и с органами власти субъектов Федерации, это означает, что все непосредственно
затрагивающие интересы субъекта вопросы заключения, прекращения и приостановления
действия договоров РФ могут решаться лишь по согласованию с ним.
При заключении Федерацией договора, предусматривающего сотрудничество по
предметам совместного ведения (культура, спорт, здравоохранение, охрана природы и
т.д.), но не затрагивающего непосредственно интересы конкретного субъекта,
согласование не является обязательным. Закон не определяет, с какими конкретно
органами власти субъектов производится согласование проектов договоров. Такие органы
определяются самим субъектом. Поэтому ст. 4 устанавливает, что согласование
осуществляется с органами государственной власти заинтересованного субъекта, на
которые возложены соответствующие функции, либо что проект договора или его
основные положения направляются таким органам. При согласовании органы власти
заинтересованного субъекта уведомляются федеральными ведомствами о предельных
сроках направления предложений (не менее двух недель). Непредставление в указанный
срок ответа не препятствует внесению федеральным ведомством предложения о
заключении договора. Такой порядок призван препятствовать бесконечному затягиванию
заключения договора. Вместе с тем в подобных случаях принимающий решение о
подписании договора орган может исключить или изменить положения договора,
затрагивающие полномочия субъекта, а также направить проект договора на согласование
органам власти заинтересованного субъекта или возвратить соответствующие документы
ведомству с требованием обеспечить согласование. Все это призвано стимулировать
федеральные ведомства и органы власти субъектов к разработке проектов, отвечающих
интересам как Федерации, так и ее субъектов. Что же касается компетенции субъектов
Федерации в области прямых международных связей и их правового регулирования, то
эти вопросы были урегулированы специальным Федеральным законом 1999 г. "О
координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской
Федерации". В 2003 г. был принят новый Федеральный закон, заменивший Закон 1999 г., -
"Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности"*(413).
Как и прежний Закон, новый Закон подтвердил, что субъекты РФ в пределах своей
компетенции имеют право "проводить переговоры и заключать соглашения об
осуществлении внешнеэкономических связей с субъектами иностранных федеративных
государств, административно-территориальными образованиями иностранных
государств" (ст. 8/1). Закон закрепил также практику заключения соглашений субъектов
РФ с органами государственной власти иностранных государств. Так, в октябре 2003 г.
глава Правительства РФ подписал распоряжение о принятии предложения правительства

126
Вологодской области, согласованное с МИД, Минюстом и другими заинтересованными
федеральными органами исполнительной власти, о заключении соглашения между
правительством Вологодской области и Министерством экономики Республики Молдова
о сотрудничестве в торгово-экономической, научно-технологической, гуманитарной и
культурной областях. В Законе говорится о праве субъектов РФ заключать соглашения о
внешнеэкономических связях с органами государственной власти иностранных
государств "с согласия Правительства Российской Федерации". Соглашения субъектов РФ
с подразделениями других государств не являются международно-правовыми договорами.
Их действие регулируется не правом международных договоров, а внутренним правом
соответствующих государств и заключенными между ними договорами. При отсутствии
во внутреннем праве соответствующих норм возможно применение по аналогии
некоторых положений права договоров. Это же относится и к соглашениям с органами
государственной власти иностранных государств. Об этом свидетельствует уже то, что
положение о них помещено в том же пункте Закона, что и положения о подразделениях
иностранных государств. Регулируют не международные отношения, а
"внешнеэкономические связи". Далее они заключаются не по уполномочию, а "с согласия"
правительства. Наконец, речь идет о соглашении не с правительством, а с органом
государственной власти иностранного государства. Эти моменты, относящиеся к
внешнеэкономическим соглашениям, имеют общее значение. Они распространяются на
соглашения субъектов РФ и в других областях. Так, в упомянутом ранее соглашении
между правительством Вологодской области и Министерством экономики Республики
Молдова речь идет о сотрудничестве не только в торгово-экономической, но также в
научно-технологической, гуманитарной и культурной областях. Следует отметить
неточность встречающегося в практике высших судов федераций положения о прямом
применении к соглашениям между субъектами федераций норм международного права.
Так, в решении Конституционного Суда ФРГ от 31 июля 1973 г. говорилось, что даже в
федеральном союзе отношения между государствами-членами при отсутствии
федеральной конституционной регламентации регулируются нормами международного
права. Поскольку такого рода отношения являются внутригосударственными, постольку
нормы международного права применимы к ним лишь по аналогии. Судебной практике
федеративных государств такие случаи известны, например, при определении границы
между субъектами по аналогии применялись соответствующие нормы международного
права.

127
3. Федеральная оговорка

Принимая во внимание, что международные конвенции стали все более


основательно затрагивать внутреннее право государств, некоторые федерации стали
добиваться включения в конвенции специальных постановлений, учитывающих
особенности их государственного устройства, которые получили название "федеральная
оговорка"*(414). Такая оговорка позволяет смягчить коллизию конвенционного и
внутреннего права федераций в наиболее сложных случаях, представляя определенный
компромисс. Оговорка дает возможность принимать и выполнять не весь договор, а лишь
те положения, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов
федерации.
В качестве примера соответствующих договорных постановлений можно
привести ст. 34 Конвенции об охране всемирного культурного и природного наследия
1972 г.: "К государствам - сторонам настоящей Конвенции, имеющим федеральное
устройство, относятся следующие положения:
а) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых
является предметом законодательной деятельности центральной или федеральной
законодательной власти, обязательства федерального или центрального правительства
будут теми же, что и обязательства государств-участников, не являющихся
федеративными государствами;
б) в том, что касается положений настоящей Конвенции, выполнение которых
является предметом законодательной деятельности каждого из штатов, стран, провинций,
кантонов, которые в соответствии с системой федерации не обязаны принимать
законодательных мер, федеральное правительство доводит указанные положения до
сведения компетентных властей штатов, стран, провинций и кантонов с целью их
принятия"*(415).
Идея "федеральной оговорки" возникла в США, по соображениям в основном
внутриполитического порядка, в 1915 г. в связи с разработкой Устава Международной
организации труда и нашла отражение в Уставе МОТ и ее Конвенции*(416). США
ссылались на то, что вопросы, которыми предстоит заниматься МОТ, относятся в
основном к компетенции штатов. В дальнейшем федеральная оговорка стала включаться в
многосторонние конвенции в основном по правам человека (Конвенция относительно
статуса беженцев 1951 г., ст. 41; Конвенция об ограничении случаев без гражданства 1961
г., ст. 37).

128
Порой оговорка используется Соединенными Штатами и при заключении
двусторонних договоров. Так, некоторые торговые договоры США, предусматривающие
взаимное предоставление национального режима, содержат постановления о том, что если
тот или иной штат не предоставит такого режима гражданам другой стороны, то граждане,
в нем проживающие, и зарегистрированные в нем компании не будут пользоваться на
территории другой стороны национальным режимом*(417).
Подобное положение носит явно дискриминационный характер. Оно дает США
возможность исключить для другой стороны пользование национальным режимом на
любой наиболее интересующей ее части территории. Другая сторона таким правом не
обладает.
Как видим, федеральная оговорка создает определенные привилегии для
федеративных государств, давая им возможность принимать и выполнять не весь договор,
а лишь те его части, которые не затрагивают законодательную компетенцию субъектов
федерации. В кодификации Американского института права говорится, что оговорка дает
возможность "сделать обязательства федерального государства по международному
соглашению менее обременительными, чем у унитарных государств, участвующих в
соглашении"*(418).
В общем, федеральная оговорка противоречит принципам международного
права. Она обоснованно подвергается критике ученых*(419). Что же касается
правительств, то они добиваются невключения в многосторонние договоры федеральных
оговорок. Показательны в этом плане такие договоры, как Пакт о гражданских и
политических правах (ст. 50) и Пакт об экономических, социальных и культурных правах
(ст. 28). Конституционное право большинства федераций обязывает субъекты принимать
все необходимые меры для осуществления международных договоров федерации. В ст.
253 Конституции Индии говорится: "Независимо от предшествующих положений
настоящей Главы Парламент имеет право издать любой закон в отношении всей или
любой части территории Индии в связи с выполнением любого договора, соглашения или
конвенции с любой страной или странами..." Такое положение вполне естественно, так
как в противном случае федерация не могла бы гарантировать выполнение договора в той
части, в которой это зависело от ее субъектов. Следует отметить, что в данном случаем
мы имеем дело с интересным явлением. Международный договор оказывает влияние на
распределение компетенции, установленное конституцией.

129
Глава 6. Великие и невеликие державы

1. Великие державы

Все государства являются равно суверенными, обладают одинаковыми


суверенными правами и соответствующей договорной правоспособностью. Однако
реальные возможности государств существенно различны, что сказывается и на их
договорных отношениях. Особое значение имеет участие в договорах великих держав.
Они обладают таким могуществом, что без их участия не могут решаться мировые
проблемы. Исключительно велика их роль в обеспечении мира и безопасности.
На протяжении всей истории серьезное значение имела проблема взаимодействия великих
и малых держав*(420). Она касалась не только политики, но и права. Польский юрист Б.
Вевюра писал: "Положение великих и малых государств в международном праве является
одной из наиболее принципиальных проблем этой отрасли права"*(421). Поэтому
неудивительно, что проблеме посвящено немало работ юристов*(422). Во многих трудах
она затрагивалась порой весьма обстоятельно. На протяжении истории великие державы
господствовали в мировой политике. Они устанавливали выгодный им порядок и
соответствующее право без участия других государств. Международные проблемы,
затрагивающие интересы многих государств, решались заключаемыми ими договорами.
Они же решали вопрос о привлечении или непривлечении к участию других государств.
Великие державы присвоили себе право решать по своему усмотрению судьбы народов
других стран, особенно народов Азии и Африки. По существу, эти страны были
объектами договоров великих держав. При обсуждении в Комиссии международного
130
права кодификации права международной ответственности известный мексиканский
юрист Падилья Нерво говорил, что действующие в этой области нормы "были
установлены не только помимо малых государств, но и вопреки им, они почти целиком
основаны на неравных отношениях между великими державами и малыми
государствами"*(423).
Решающим фактором для определения международного положения государства
было его военное и экономическое могущество. Отношение к малым странам
определялось интересами великих держав*(424). Положение начало меняться лишь с
созданием всеобщих международных организаций, в которых малые государства
получили право голоса и могли быть услышаны. Отмечу, что СССР четко сформулировал
свою позицию как великой державы, заявив, что, сознавая свои права и обязанности, он
заинтересован в сохранении международного порядка и мира*(425). Создание ООН,
демократизация международных отношений и рост авторитета международного права,
прежде всего его основных принципов, привели к относительному снижению значения
военного потенциала государства*(426). Правда, одновременно великие державы стали
шире использовать иные средства воздействия на другие государства*(427). Вместе с тем
возросло значение для международных позиций государства характера проводимой им
политики. Это положение стало подчеркиваться руководителями государств*(428). Это же
относится и к роли государства как субъекта международного права*(429).
Углубляющаяся взаимосвязанность членов международного сообщества, а также его
демократизация ограничивают возможности проведения великодержавной политики.
Серьезные изменения в положение великих держав внесло установление стратегического
равновесия между СССР и США. В мае 1972 г. между ними были подписаны Основы
взаимоотношений, в которых говорилось: "СССР и США не претендуют сами и не
признают чьих бы то ни было притязаний на какие-либо особые права или преимущества
в мировых делах. Они признают суверенное равенство всех государств". Подчеркивалась
обязанность участников принимать все необходимые меры для поддержания всеобщего
мира и безопасности*(430). Этот акт явился серьезным достижением миролюбивой
политики. Как известно, на протяжении всего послевоенного времени США стремились
проводить политику сверхдержавы*(431). После подписания упомянутого акта в
выступлениях американского президента появилось несколько иное понимание величия
державы. Выступая по советскому телевидению в июле 1974 г., Р. Никсон сказал:
"Пришло время устанавливать новые мерки для оценки величия государств: Нам следует
признать: чтобы быть великими, мощные государства не должны навязывать свою волю
более слабым государствам. Великое государство определяет свое место в истории тем

131
примером, который оно подает, теми целями, на которые оно использует свою мощь, тем
уважением, которое оно проявляет к правам других, и тем вкладом, который оно вносит в
создание нового мира, где слабые будут себя чувствовать так же безопасно, как и
мощные"*(432). Прекрасные слова, но вся беда в том, что в дальнейшем США фактически
отказались от них. В новых условиях СССР добивался признания того, что могущество
великих держав дает им не особые права, а возлагает на них дополнительную
ответственность. Выступая на пресс-конференции в Вашингтоне в декабре 1987 г., М.С.
Горбачев заявил: "СССР и США - мировые державы с крупным экономическим,
интеллектуальным и военным потенциалом. Их вес в международных делах огромен.
Этим определяется их роль, этим определяется их ответственность"*(433).
Такой подход был довольно активно поддержан юристами*(434). Американский юрист Х.
Балл писал, что смысл особого положения могучих держав в том, чтобы представлять
интересы международного сообщества в целом*(435). Ученые доказывали, что великие
державы особенно заинтересованы в стабильности современной системы, поскольку они
больше других выигрывают от этого*(436). Таким образом, Устав ООН создал правовую
основу нового положения великих держав. Он подтвердил принцип суверенного
равенства государств. Одновременно для обеспечения быстрых и эффективных действий
по поддержанию всеобщего мира особые полномочия были предоставлены Совету
Безопасности, на который была возложена главная ответственность за достижение этой
цели. При этом подчеркивается, что при исполнении своих обязанностей Совет действует
в соответствии с целями и принципами ООН, т.е. в рамках международного права.
С учетом особой роли великих держав им был придан статус постоянных членов Совета
(Китай, Франция, СССР, Великобритания и США). Предусмотрено, что решения Совета,
состоящего из 15 членов, будут приниматься, когда за них поданы голоса не менее 9
членов, включая совпадающие голоса всех постоянных членов (ст. 27). В результате
каждый из постоянных членов получил право вето. Вместе с тем ни одно решение не
может быть принято без согласия по крайней мере пяти других членов Совета, не
являющихся великими державами. Принцип единогласия великих держав отражает
реальное положение. Любая проблема мира и безопасности может быть решена их
совместными усилиями. Принцип в определенной степени препятствует односторонним
действиям отдельных великих держав, поощряет их сотрудничество, от которого зависит
мировой порядок. Все государства обладают равным правом участвовать в решении
международных проблем, в которых они законно заинтересованы. В Хартии
экономических прав и обязанностей государств 1974 г. говорится: "Все государства
юридически равноправны и как равноправные члены международного сообщества имеют

132
право полностью и эффективно участвовать в международном процессе принятия
решений..."
Нельзя вместе с тем не учитывать, что от участия великих держав зависит сама
возможность договорного урегулирования той или иной проблемы. Так, режим
космического пространства был определен космическими державами. От великих держав
зависит и подготовка договоров в такой важной области, как сокращение вооружений.
Вместе с тем международное право требует, чтобы создаваемые при решающем участии
великих держав нормы учитывали законные интересы и других государств.
Все это создает довольно ощутимые юридические препятствия не только для
односторонних силовых действий той или иной великой державы, но и для применения
силы по сговору между некоторыми из таких держав. Задача состоит в том, чтобы
обеспечить всеобщее уважение этих основополагающих положений Устава ООН.
В настоящее время главным препятствием на пути достижения этой цели является
политика односторонних действий США. О несовместимости этой политики с основами
международного права, целями и принципами Устава ООН свидетельствует официально
принятая в 2002 г. "Стратегия национальной безопасности Соединенных Штатов"*(437).
Основная идея документа - США обладают беспрецедентным могуществом, не имеющим
себе равного, и потому призваны формировать международный порядок и обеспечивать
его соблюдение. Стратегия предусматривает проведение "упреждающих" действий против
враждебных государств. Если будет решено, что государство представляет
потенциальную угрозу для Америки или что оно укрывает группу, представляющую
такую угрозу, то Соединенные Штаты будут осуществлять превентивное вмешательство в
отношении соответствующего государства с тем, чтобы ликвидировать угрозу, если
необходимо, то путем "смены режима". США будут использовать свою военную и
экономическую силу для поощрения "свободных и открытых обществ". Стратегия
предусматривает, что США не допустят, чтобы их военному превосходству был брошен
вызов*(438). Такой подход отбрасывает нас в далекое прошлое. Она несовместима с
основными принципами не только современного, но и международного права прошлого.
Американские специалисты признают, что такая стратегия предполагает отказ от
межгосударственного "порядка, который определял международные отношения со времен
Вестфальского урегулирования 1648 г."*(439). Она несовместима не только с Уставом
ООН, но и с принципами НАТО*(440). Р. Коен пишет, что администрация Буша "рвет на
куски международное право и обычаи, утверждая, что она может поступать как угодно во
имя самообороны"*(441). Есть основания полагать, что подобная стратегия не найдет
понимания не только у других государств, но и внутри страны, поскольку она будет

133
вступать во все более основательный конфликт с национальными интересами.
Подтверждением тому служит не только широкая критика стратегии специалистами, но и
противопоставление ей иных концепций известными политиками. В качестве примера
можно привести концепцию, изложенную экс-президентом У. Клинтоном*(442). У.
Клинтон обоснованно исходит из того, что нынешнее положение США носит временный
характер, речь идет об "уникальном моменте в человеческой истории", которому
неизбежно наступит конец в результате изменения соотношения сил на мировой арене.
Поэтому "во взаимозависимом мире Америка может вести, но не доминировать".
"У нас нет альтернативы тому, чтобы учиться жить вместе, чтобы предпочитать
сотрудничество конфликту, чтобы отразить нашу общечеловечность, следуя простым
правилам". Мы живем во взаимозависимом мире, поэтому ООН "должна получить нашу
полную поддержку в создании интегрированного глобального сообщества". Как видим,
приведенная концепция принципиально отличается от новой стратегии администрации
США. Американская политика должна быть политикой члена международного
сообщества, правда, не простого, а ведущего. Она должна исходить из общечеловеческих
ценностей и следовать отражающим их правилам. Такая концепция представляется
достаточно реалистической и в значительной мере отвечающей как национальным
интересам США, так и интересам международного сообщества. Обоснованность такого
рода концепции была доказана результатами вооруженных действий США против Ирака.
Начав их вопреки позиции ООН, США в дальнейшем были вынуждены обратиться к ней
за поддержкой. Это свидетельствует о том, что даже самая могучая держава не может
действовать вопреки основным принципам международного права. Доктрина
международного права уделила значительное внимание статусу великих держав.
Учитывая реальное положение, ученые обосновывают особое положение великих держав,
в том числе и в международных правоотношениях. При этом, как подчеркивал Г.И.
Тункин, эта роль должна осуществляться в соответствии с основными принципами
международного права, которые защищают независимость слабых государств*(443).
Встречаются и явно противоречащие международному праву оценки роли великих
держав. По мнению С. Гоффмана: "В международных джунглях лев, а не петух
прокладывает путь. Остальные по желанию могут лишь следовать за ним или умолкать,
когда он рычит"*(444). Профессор Гавайского университета М. Гаас писал: "Наиболее
могучие державы берут на себя роль правотворцев или правонарушителей; менее могучие
государства должны быть удовлетворены ролью соблюдающих нормы или предлагающих
к ним поправки"*(445). О. Шехтер отмечал: "Многие говорят, что крупные державы
предпочитают решать большинство или даже все основные проблемы между собой тет-а-

134
тет. А остальные - большинство, хотя ни в коем случае не молчаливое большинство, - в
растущей мере жалуются на нереальность и неэффективность правила принятия решений
большинством"*(446).

2. Невеликие державы

О значении проблемы невеликих держав свидетельствует, в частности, тот факт,


что она издавна привлекает к себе внимание исследователей разных стран*(447).
Интеграция международного сообщества, международная социализация государств
приводят к существенным переменам в положении невеликих держав. Это обстоятельство
констатируют многие авторы*(448). Развитие государства все в большей мере зависит от
развития других членов международного сообщества. Проявляется общая
закономерность: с усложнением системы надежность существования образующих ее
элементов возрастает. В таких условиях авторитет государства зависит от того, в какой
мере в его политике находят отражение общие интересы. Новое положение невеликих
держав не первый год отмечается в дипломатической практике. В советско-австрийском
коммюнике 1974 г. говорилось: "...Благоприятные перемены в международной жизни
создают широкие возможности для всех стран, независимо от размеров их территории и
численности населения, активно участвовать в решении основных проблем
современности"*(449).
По мере упрочения международного правопорядка возрастает реальность прав
государств независимо от их размеров. Поэтому малые державы особенно заинтересованы
в упрочении этого правопорядка. Федеральный канцлер Австрии Ф. Враницкий заявил,
что "небольшим государствам в этом мире необходимы отлаженный международный
порядок, возможность опираться на этот порядок и действенное международное право. С
другой стороны, эти государства должны вносить вклад в поддержание и обеспечение
этого международного порядка"*(450). Значительное внимание обеспечению суверенных
прав малых держав, прежде всего в области безопасности, уделяет ООН. Генеральная
Ассамблея принимает резолюции об обеспечении безопасности малых государств. В них
отмечается, что эти государства особенно уязвимы в отношении внешнего вмешательства
в их внутренние дела. Международные и региональные организации призываются
оказывать помощь, когда о ней просят малые государства, в целях упрочения их
безопасности. Ассамблея призывает "Совет Безопасности и иные соответствующие
135
органы Организации Объединенных Наций уделять особое внимание обеспечению
безопасности малых государств..."*(451). В новых условиях наблюдается определенная
тенденция. Чем более безопасным становится плавание в океане международной жизни,
тем большее количество небольших суден стремятся отправиться в самостоятельное
плавание. Эта тенденция снижает уровень управляемости международной системы,
который зависит от наличия крупных государств, обладающих соответствующими
возможностями.
В новых условиях невеликие державы все более активно выступают против
диктата великих держав в защиту своих прав. Становится более реальным и принятие
международных актов большинством голосов. Свидетельством тому служат довольно
многочисленные факты, когда общие многосторонние договоры готовились при активном
участии невеликих держав и принимались их голосами, а некоторые великие державы
отказывались в них участвовать. Все это, естественно, ни в коей мере не преуменьшает
роли великих держав. Успех дела зависит от их сотрудничества с другими государствами,
от уважения их законных прав и интересов. Именно на таких условиях может
существовать надежный международный правопорядок. В новых условиях приобрел
серьезное значение вопрос об осознании невеликими державами своей ответственности за
общее дело. Некоторые руководители государств не первый год подчеркивают значение
ответственности средних и малых стран за достижение общих целей, включая
обеспечение безопасности. Итальянский премьер Дж. Андреотти говорил о том, что
"современное понятие безопасности требует, чтобы наряду с ответственностью великих
держав была учтена также ответственность остальных государств..."*(452).
В Декларации тысячелетия ООН 2000 г. содержится особый пункт "Общая
ответственность". Она понимается как ответственность за управление мировой
экономикой и социальным развитием, а также за обеспечение мира и безопасности.
Ответственность должна быть общей для всех государств и реализовываться на
многосторонней основе. Это положение заслуживает особого внимания. Оно
характеризует новый мировой порядок. Необходимость признания общей ответственности
подчеркивается не первый год. Генеральный секретарь ООН К. Аннан говорит, что
"государства должны прочно осознать свою двойную роль в нашем глобальном мире. В
дополнение к своей самостоятельной ответственности, которую каждое государство несет
в отношении своего общества, государства совместно являются гарантами нашей общей
жизни на этой планете: Нет ни одного образования, способного конкурировать или
заменить государство"*(453). Существенное значение для средних и малых государств
имеет их международно-правовая активность. Авторитет государств зависит от его

136
инициативности и от характера выдвигаемых им предложений. Что же касается
договоров, то чем более развиты договорные связи государства, тем больше возможности
его влияния на международные отношения.

3. Мини-государства

Мини-государства представляют особую часть проблемы малых государств.


Исследователи обращают внимание на то, что такие государства приобретают
непропорциональное влияние и не осознают своей ответственности при решении
международных вопросов*(454). Проблема обсуждалась в ООН. После принятия в члены
ООН Гамбии (население - 300 тыс.) и Мальдивских островов (население - 90 тыс.)
Генеральный секретарь ООН У Тан сделал акцент на этом в своем докладе. В 1967-1968
гг. он вновь обратил внимание на то, что ООН оказывается перед серьезной проблемой в
связи с увеличением числа членов за счет мини-государств*(455). Этот процесс может
привести к снижению значения голосов других государств. Проблема рассматривалась
комитетом экспертов Совета Безопасности. Обсуждались возможность введения особого
статуса ассоциированных членов и другие предложения. Однако в конечном счете было
одобрено мнение юридического советника Генерального секретаря о том, что
ассоциированное членство противоречит Уставу ООН и потребует его дополнения.
Последующие события доказали, что высказывавшиеся опасения были необоснованны.
Участие мини-государств не оказало отрицательного влияния на процесс принятия
решений и на деятельность Организации. Более того, по мнению некоторых авторов, их
влияние было вполне позитивным*(456). Это же можно сказать и об их роли при
разработке и принятии многосторонних договоров.

Глава 7. Международные организации

Правовой статус международных организаций зависит от их роли в


международных отношениях. Рост роли организаций и расширение их компетенции
представляет закономерное явление. Увеличивается количество и значение проблем,

137
которые могут быть решены лишь совместными усилиями государств. Увеличивается и
число государств. В результате приобретает первостепенное значение задача организации
их сотрудничества. Эти моменты стали с особой силой проявляться во второй половине
прошлого века. Юристы подчеркивали закономерность соответствующих тенденций и
предсказывали их дальнейшее развитие*(457). Отмечалась, в частности, и их роль как
субъектов jus tractatum*(458). Некоторые юристы даже полагали, что все это приведет к
изменению всей структуры международного права*(459). Дальнейший рост роли
организаций обусловлен развитием процесса глобализации. Они становятся все более
важным инструментом повышения управляемости международной системы, которое
диктуется необходимостью решения глобальных проблем. Т.Н. Нешатаева подчеркивает,
что международные организации "создаются государствами по необходимости и
возникают из объективных потребностей международных отношений"*(460). После
прекращения холодной войны на первый план выдвинулась задача установления нового
мирового порядка. Ее решение диктует необходимость дальнейшего повышения роли
международных организаций. Это обстоятельство стало подчеркиваться не только
учеными, но и руководителями внешней политики государств. Министр иностранных дел
РФ (в то время) И.С. Иванов заявлял: "Строительство новой системы мироустройства
неразрывно связано с необходимостью повышения эффективности существующих
многосторонних механизмов и институтов, в первую очередь ООН"*(461). Рост роли
организаций влечет за собой повышение их активности как субъектов права
международных договоров. Правда, вопреки мнению некоторых юристов эта тенденция
находит выражение не столько в непосредственном участии в договорах, сколько в
инициировании, организации подготовки и контроле за выполнением договоров.
Сегодня международная правосубъектность организаций является общепризнанной. Это
положение неоднократно подтверждалось и Международным Судом. В решении по делу о
дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране 1980 г. говорится:
"Международные организации являются субъектами международного права..."*(462) В
консультативном заключении по делу о правомерности применения государством
ядерного оружия в вооруженном конфликте 1996 г. содержится следующее положение:
"Суд едва ли нуждается в указании на то, что международные организации являются
субъектами международного права, которые в отличие от государств не обладают общей
компетенцией.
Международные организации руководствуются "принципом специализации", т.е.
они наделены учреждающими их государствами правами, ограниченными функцией
общих интересов, обеспечение которых эти государства им доверили"*(463).

138
В этом положении отмечены важная особенность правосубъектности
организаций, ее специальный характер. Международные организации, являющиеся
субъектами международного права, не могут не быть и субъектами права договоров*(464).
Замечу, что признание международной правосубъектности организаций и их права на
участие в договорах проходило не без труда. Даже среди видных юристов - членов
Комиссии международного права были такие, которые не считали возможным участие
организаций в международных договорах*(465). Нелегко утверждалось право
организации на участие особенно в многосторонних договорах и в сознании дипломатов.
При подготовке в 1971 г. нового соглашения по пшенице советская делегация заявила
возражение против участия в соглашении ЕЭС на тех же основаниях, что и
государства*(466).
Международной правосубъектности организаций посвящено большое количество
литературы. Что же касается литературы, специально посвященной их участию в
договорах, то она не столь значительна. В основном соответствующие работы появились
после принятия Венской конвенции 1986 г.*(467) В последующий период их число
существенно уменьшилось, что объяснялось, надо полагать, необходимостью накопления
соответствующей практики.
Главной проблемой при кодификации права договоров с участием организаций
является учет специфики правосубъектности организаций, которая является производной
и специальной, что не может не сказываться и на их возможностях участия в договорах.
Тем не менее в случае заключения договора организации являются равноправными
сторонами независимо от различий их компетенции. Международные организации
настолько различны, что ни в теории, ни на практике не существует ощутимого единства в
их определении. В Венских конвенциях сказано: "Международная организация" означает
межправительственную организацию (ст. 2). На самом деле имеется в виду
межгосударственная организация, членами которой являются государства, а не
правительства*(468). Последние лишь представляют свои государства. В качестве
примера одного из распространенных определений приведу следующее: "Международная
организация характеризуется как межправительственная организация или как публичная
международная организация, если она учреждена межгосударственным
соглашением"*(469). Иными словами, основной признак - наличие учредительного
договора.
Примером более развернутого определения может служить то, что содержится в
докладе комитета Ассоциации международного права: межправительственная
организация в традиционном смысле - организация, "созданная на основе

139
международного права международным соглашением между государствами, обладающая
конституцией и органами, отличными от органов государств-членов"*(470).
В отечественной литературе подчеркиваются такие признаки организации, как создание
государствами при помощи договора, постоянный характер действия, наличие стабильной
структуры*(471).
Все это не случайно. Многообразие международных организаций настолько
велико, что определение может носить лишь самый общий характер. Некоторые из них
являются скорее международными органами, чем международными организациями. Они
полностью лишены международной правосубъектности, например Совет государств
Балтийского моря, Черноморское экономическое сотрудничество. Совершенно уникально
положение Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе, которая была
учреждена в 1994 г. не международно-правовым, а политическим соглашением и потому
не имеет юридического статуса. И это несмотря на важность преследуемых ею целей и
довольно развитую организационную структуру. Существуют универсальные
международные организации, которые обладают "объективной" правосубъектностью. В
отношении ООН это положение было признано Международным Судом. Заслуживает
внимания следующее положение из консультативного заключения Международного Суда
о возмещении ущерба, нанесенного на службе ООН: "Пятьдесят государств,
представляющих подавляющее большинство членов международного сообщества, могут в
соответствии с международным правом создать образование, обладающее объективной
международной субъектностью, а не только субъектностью, признаваемой ими
самими"*(472). Есть основания полагать, что это же относится и к другим организациям
системы ООН. Комиссия международного права неоднократно обсуждала характерные
черты правосубъектности организаций, особенно при подготовке проекта статей о праве
договоров с их участием. Основное различие виделось в том, что если государства как
субъекты международного права обладают равными правами, то организации обладают
разными полномочиями, которыми наделяют их государства путем соглашения. В
результате правосубъектность организаций оказывается не одинаковой. Эти положения
отмечаются и в литературе. С.А. Малинин, касаясь отличия правосубъектности
организаций от правосубъектности государств, пишет: "Это отличие касается: а)
источника (происхождения) правосубъектности; б) характера и содержания (объема)
правосубъектности; в) способов прекращения правосубъектности"*(473). Особенность
правосубъектности организации - в ее тесной связи с государствами-членами. Обладая
самостоятельной правосубъектностью, будучи "отделена" от государств-членов,
организация тем не менее "остается тесно связанной с входящими в нее государствами".

140
Организации отличаются не только от государств, но и друг от друга. "Они отличаются по
юридической форме, функциям, полномочиям и структуре, обстоятельство, больше всего
касающееся их компетенции заключать договоры"*(474). Проблема участия организаций
в договорах начала обсуждаться уже в самом начале процесса кодификации права
договоров, что подтверждает связь двух ветвей права договоров*(475). Многообразие
организаций, различия в их правовом статусе породили даже сомнения относительно
возможности существования общего права международных организаций и кодификации
соответствующего права договоров. Тем не менее кодификация была осуществлена. Она
оказалась возможной в результате признания приоритета за правилами организации в
отношении общих норм права договоров. Согласно Венским конвенциям их положения
применяются к договорам с участием международных организаций "без ущерба для
любых соответствующих правил данной организации" (ст. 5). Второе обстоятельство,
позволившее осуществить кодификацию, заключается в том, что, будучи заключенными,
договоры государств и организаций обладают многими общими чертами, позволяющими
регулировать их едиными правилами. Как и государство, организация несет
ответственность за действия своих органов и агентов. Это положение было подтверждено
Консультативным заключением Международного Суда по делу о различиях относительно
иммунитета от юридического процесса спецдокладчика Комиссии по правам человека от
29 апреля 1999 г.*(476) Относительно правоспособности организаций участвовать в
международных договорах Конвенция 1986 г. содержит следующее общее положение:
"Правоспособность международных организаций заключать договоры регулируется
правилами этой организации" (ст. 6). При первом взгляде на это положение может
сложиться впечатление, будто общее международное право не имеет никакого отношения
к правоспособности организаций, все решается правилами организации. Но это не так.
Наличие в международном праве соответствующей нормы как раз и является
юридической основой принципиальной возможности участия организаций в договорах.
Что же касается правил организации, то ими определяются способность данной
организации участвовать в договорах и ее объем. Иными словами, возможности участия
организации в договорах определяются правилами организации. При этом у каждой
организации свои, далеко не одинаковые правила. Но сама такая возможность является
результатом ее признания международным правом. Рассматриваемая норма не преследует
цели стандартизации права, относящегося к способности организаций участвовать в
договорах. Она исходит из признания автономии правового статуса каждой из них.
Иными словами, признается принципиальная возможность организаций участвовать в
международных договорах и вместе с тем индивидуальный характер такой возможности.

141
В ходе обсуждения Комиссией международного права проектов статей о праве договоров
предлагалось по аналоги с внутренним правом государств использовать термин
"внутреннее право международных организаций"*(477). Однако в первом случае
внутреннее право противопоставляется международному как особая система. Этого
нельзя сказать о праве организаций, которое носит международный характер. Оно
регулирует международные отношения с участием государств и организаций. К
внутреннему праву организаций можно отнести лишь правила, регулирующие ее
отношения с должностными лицами, трудовое право ее служащих и некоторые
другие*(478). Поэтому Комиссия отказалась от использования термина "внутреннее право
организаций".
В основе правил организации лежит ее учредительный акт, т.е. международный
договор, с помощью которого государства наделяют организацию соответствующей
компетенцией. Учредительные акты далеко не всегда касаются вопросов международной
правосубъектности организации. Однако постепенно соответствующие положения
начинают появляться. В качестве примера можно привести одно из ранних положений
такого рода, содержащееся в Соглашении о международной организации спутниковой
связи ИНТЕЛСАТ 1971 г.: "ИНТЕЛСАТ обладает юридической правосубъектностью. Она
пользуется в полной мере правоспособностью, необходимой для осуществления своих
функций и достижения своих целей, в том числе способностью: I) заключать соглашения с
государствами или международными организациями..." (ст. IV)*(479). Из этого следует,
что для определения правосубъектности, включая право на заключение международных
соглашений, избран функциональный подход, в соответствии с которым
правосубъектность определяется функциями организации. Такой подход получает все
большее распространение. Помимо учредительного акта к правилам организации
относятся также принятые в соответствии с ним решения и резолюции, а также
установившаяся практика организации. Из этого видно, что к правилам отнесены не
только юридически обязательные акты-"решения", но и "резолюции", юридической силой
не обладающие. Главное, чтобы они соответствовали учредительному акту, являлись
инструментами его реализации. Это же относится и к "установившейся практике", хотя
прямо об этом и не сказано. Под установившейся практикой обычно понимают правила,
которые обрели юридическую силу в качестве обычных норм*(480). Но существует и
иное мнение, которое не лишено оснований. Согласно этому мнению к таким правилам
относятся и те, которые находятся на пути к обретению юридической силы. Объясняется
это необходимостью не допускать необоснованного ограничения "конституционной
автономии" каждой организации*(481). Столь широкое определение правовых оснований

142
участия международных организаций в договорах объясняется сравнительной новизной
этого института, а также существенными различиями в их компетенции. Поэтому при
определении компетенции организаций в области права договоров особое значение имеет
соответствие компетенции установленным учредительным актом функциям.
Это положение было достаточно четко сформулировано Международным Судом
относительно ООН: "В то время как государство обладает всей полнотой международных
прав и обязанностей, признанных международным правом, права и обязанности такого
образования, как Организация, зависят от ее целей и функций, как они определены или
подразумеваются в ее учредительном акте и как они развиваются практикой"*(482).
При этом Суд весьма широко толкует возможности организации определять свои
полномочия, вытекающие из уставных функций, во всяком случае, в отношении ООН:
"...Когда Организация предпринимает действие, которое оправдывает мнение, что оно
соответствует задаче осуществления одной из установленных целей Организации
Объединенных Наций, тогда презюмируется, что такое действие не является действием
ultra vires для Организации"*(483). Анализ практики свидетельствует, что правила
организации могут отличаться от норм общего международного права. Так, Соглашение
об ИНТЕЛСАТ предусматривает институт "подписавшей стороны". Под этим понимается
не только государство-участник, но и организация связи, назначенная участником,
которая подписала Операционное соглашение и в отношении которой оно вступило в силу
или применяется на временной основе (ст. 2)*(484). Несмотря на различия в
международной правосубъектности государств и организаций, заключаемые ими
договоры обладают равной юридической силой. "По юридической силе, - подчеркивает
С.А. Малинин, - они идентичны"*(485). Особенно сложным с самого начала оказался
вопрос об участии международных организаций в общих многосторонних
договорах*(486). Государства весьма осторожно отнеслись к такому участию. В тех
случаях, когда оно было необходимо, прибегали к довольно сложным конструкциям.
Принятое в 1968 г. Соглашение о спасении космонавтов и возвращении объектов,
запущенных в космическое пространство, содержало следующее положение: термин
"власти, осуществляющие запуск" относится к государству, ответственному за запуск, или
когда международная межправительственная организация ответственна за запуск, к этой
международной организации при условии, что "эта организация заявляет о принятии ею
прав и обязанностей, предусмотренных в настоящем Соглашении, и что большинство
государств-членов этой организации являются участниками настоящего Соглашения" и
ряда других договоров о космосе (ст. 6). Следовательно, не будучи стороной в
Соглашении, организация должна принять вытекающие из него права и обязанности. В

143
результате она не обладает рядом прав, присущих участникам. Более того, не всякая
организация может претендовать даже на такой статус. Для этого необходимо, чтобы
большинство ее членов участвовали в Соглашении. В этом видится стремление создать
дополнительную гарантию выполнения организацией своих обязательств. Последнее
положение подтверждается заключенным в следующем 1967 г. Договором о принципах
деятельности государств по исследованию и использованию космического пространства,
включая Луну и другие небесные тела. В случае соответствующей деятельности
международной организации "ответственность за выполнение настоящего Договора несут
наряду с международной организацией также участвующие в ней государства - участники
Договора"*(487). Аналогичное положение содержится в Таможенной конвенции о
международной перевозке грузов с применением книжки МДП 1975 г. (ст. 52).
И все же постепенно организации все чаще становятся участниками многосторонних
конвенций по специальным вопросам. Конвенция о физической защите ядерного
материала 1980 г. предусматривает: "Настоящая Конвенция открывается для подписания
международными организациями и региональными организациями интеграционного или
иного характера или присоединения к ней этих организаций при условии, что любая такая
организация состоит из суверенных государств и обладает компетенцией в области
ведения переговоров, заключения соглашений по вопросам, охватываемым настоящей
Конвенцией" (ст. 18/а). Вместе с тем предусмотрено, что организация не располагает
голосом в дополнение к голосам ее государств-членов (ст. 18/d). Последнее положение
призвано не допустить дополнительного влияния со стороны государств-членов
организации.
Что же касается общих многосторонних конвенций, формулирующих общие
нормы международного права, то вопрос об участии в них организаций еще предстоит
решить. Думается, что целесообразно допустить организации к участию и в таких
договорах, поскольку на них распространяется действие такого рода норм. Участие
организаций придаст договорам дополнительный авторитет. В литературе встречается
мнение, согласно которому заключение неправительственными организациями
соглашений с межправительственными организациями является свидетельством
признания за первыми частичной международной правосубъектности. Утверждают, что
"неправительственные организации, не являясь субъектами международного права, могут
обладать некоторыми чертами международной правовой субъектности, в том числе иметь
определенные права и обязанности, установленные международно-правовыми нормами".
В качестве примера приводится консультативный статус неправительственных
организаций в ООН*(488). Приведенный случай предоставления международным правом

144
определенных прав тем, кто не является его субъектами, далеко не единственный. Однако
это едва ли дает основания вводить понятие частичной международной
правосубъектности.
Кроме того, участие неправительственных организаций в деятельности ООН
регулируется не международным правом, а резолюциями соответствующих органов.
Аналогичное положение и с другими организациями. Особенно активно сотрудничает с
неправительственными организациями ЮНЕСКО. С многими из них заключены
соглашения. Заключение таких соглашений регламентируется "Директивами об
отношениях с международными неправительственными и полуправительственными
организациями"*(489). Как видим, действие соглашений с неправительственными
организациями регулируется не международно-правовыми актами, а внутренними актами
организаций. Такие акты не могут наделять неправительственные организации даже
частичной правосубъектностью. Что же касается заключаемых ими соглашений, то коль
скоро они не подпадают под действие права договоров, то не могут рассматриваться как
международно-правовые договоры.

145
Часть 3. Стороны в международных договорах

Глава 1. Общие положения

Международный договор - результат соглашения сторон и призван служить


достижению целей их политики. Стороны представляют важнейший элемент договорного
правоотношения. Состав и характер сторон определяют содержание договора, его
юридическое и политическое значение. Это положение издавна подчеркивается
специалистами*(490). При оценке того или иного договора основное внимание обращают
на то, какие государства выступили инициаторами, какие в нем участвуют, какие были
отстранены и какие отнеслись отрицательно. С изменением состава сторон могут
меняться реальное содержание и значение договора*(491). В свое время Советское
правительство выдвинуло предложение обсудить вопрос об участии СССР в
146
Североатлантическом пакте*(492). Совершенно очевидно, что участие СССР в этом пакте
коренным образом изменило бы его характер. Наглядным примером того, как изменения в
составе участников влияют на характер договора, является Устав ООН. В результате
расширения состава членов существенно изменились характер ООН и значение ее Устава.
Еще в 1974 г. в докладе Генерального секретаря ООН о работе Организации говорилось,
что "в течение последней четверти века Организация Объединенных Наций уже стала
существенно иной организацией по сравнению с той, что была предусмотрена в Сан-
Франциско"*(493).
Следовательно, выяснение того, кто участвует в договоре и кто не участвует,
имеет первостепенное значение для определения характера договора. С другой стороны,
участие государства в одних договорах и неучастие в других характеризует его политику
и отношение к международному праву. Каждое государство имеет равное суверенное
право на участие в договорах. Однако реальные возможности у них неодинаковы.
Поэтому по объему и значению договорное право великой державы существенно
отличается от договорного права небольшого государства. В основу одной из
общепринятых классификаций международных договоров положено число участников. В
соответствии с этим различают двусторонние договоры, групповые, региональные,
универсальные или общие многосторонние договоры. Основную массу договоров
составляют двусторонние, дающие возможность учитывать специфику сторон и их
отношений. Групповые договоры - договоры с участием нескольких государств.
Региональными именуют договоры государств определенного географического района.
Таковыми являются соглашения, заключенные в рамках СНГ и Европейского Союза.
Особый смысл этому понятию придает Устав ООН, который допускает существование
региональных соглашений для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию
мира, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что
такие соглашения совместимы с целями и принципами ООН (ст. 52). Многосторонние
договоры (точнее - ограниченно многосторонние) - договоры с участием значительного
числа государств. Групповые и многосторонние договоры бывают закрытыми или
полуоткрытыми. В закрытом договоре участвуют только заключившие его государства. К
полуоткрытым договорам могут присоединиться и другие государства, но с согласия его
участников. Такими являются многие многосторонние договоры в рамках СНГ. Другим
примером может служить Североатлантический договор 1949 г. (НАТО). Общие
многосторонние договоры содержат нормы, объект и цели, которые представляют интерес
для всех государств. Такие договоры являются открытыми, т.е. в них могут участвовать
все государства. В зависимости от числа участвующих государств определяется

147
политическое и правовое значение договора. Участие большинства государств в пактах о
правах человека свидетельствует об их важности, политическом, юридическом и
моральном авторитете. Участие в общем многостороннем договоре подавляющего
большинства государств ведет к признанию его положений в качестве общепризнанных
норм международного права. В условиях глобализации растет число и значение
многосторонних договоров. При их помощи решаются проблемы, касающиеся
международного сообщества в целом, например Договор о нераспространении ядерного
оружия 1968 г. или Статут Международного уголовного суда 1998 г. Многосторонние
конвенции служат основным средством кодификации и прогрессивного развития
международного права. Рост значения общих интересов государств и необходимость
повышать уровень управляемости международной системы обусловили возрастание роли
общих многосторонних договоров, рассчитанных на участие всех государств*(494).
Как правило, стороной в договоре является конкретный субъект международного права.
Вместе с тем известны случаи, когда в качестве одной стороны выступает группа
государств. Так, в преамбуле мирных договоров 1947 г. говорится, что с одной стороны
выступают "Союзные и Соединенные Державы", а с другой - соответствующее
побежденное государство. Объясняется это тем, что державы-победительницы совместно
договариваются с побежденным государством. Однако юридически каждое государство
является самостоятельным участником, индивидуально подписывающим и
ратифицирующим договор. С большим основанием можно говорить о коллективной
стороне в соглашениях о перемирии, заключенных в годы Второй мировой войны.
Державы-победительницы при их заключении имели общее представительство и
действовали "в интересах всех Объединенных Наций". Объясняется такое положение
временным характером соглашений о перемирии. Анализ практики заключения
соглашений о перемирии после Второй мировой войны показывает, что в ряде случаев
стороны в них вообще не указывались или содержали формулировки, порождавшие
недоразумения*(495). Объяснялось подобное положение нежеланием решать вопросы
признания при заключении соглашений о перемирии. Известны случаи, когда стороной
является группа государств или даже государств и международных организаций,
например Соглашение о партнерстве между Российской Федерацией - с одной стороны и
Европейским сообществом и его государствами-членами - с другой 1994 г. В Соглашении
говорится, что "термин "Сторона" означает Россию - с одной стороны и Сообщество или
его государства-члены или Сообщество и его государства-члены согласно их
соответствующим полномочиям - с другой стороны" (ст. 104)*(496). Из этого следует, что
Сообщество и его государства-члены выступают в качестве одной стороны. Тем не менее

148
каждое из них оформляет свое участие самостоятельно и является участником договорных
правоотношений. Кроме того, в одних случаях постановления Соглашения обязывают
лишь Сообщество или его членов, а в других - и Сообщество, и членов. В соответствии с
Венскими конвенциями о праве договоров существуют следующие понятия в зависимости
от стадии оформления участия в договоре:
а) "участвующие в переговорах государство или организация" - государство или
организация, которые принимали или принимают участие в составлении и принятии
текста договора;
б) "договаривающиеся государство или организация" - государство или
организация, которые согласились на обязательность для них договора, независимо от
того, вступил ли он в силу;
в) "участник" - государство или организация, согласившиеся на обязательность
для них договора и для которых он находится в силе.
Эти определения имеют значение лишь в контексте указанных конвенций. Как
известно, в тексте международных договоров выражение "договаривающаяся сторона"
имеет общее значение. Некоторые многосторонние договоры придают указанным
терминам особое значение. Так, в соответствии с Соглашением о ИНТЕЛСАТ "участник"
означает "государство, в отношении которого Соглашение вступило в силу или
применяется на временной основе" (ст. 1)*(497). Договорной практике известно понятие
"первоначальная сторона". Категория "первоначальные члены" предусмотрена Уставом
ООН (ст. 3 и 110). Однако юридических последствий для этой категории не
предусмотрено. Она носит морально-политический характер. В международных
конвенциях этой категории придается особый статус. Конвенция о сохранении запасов
анадромных видов в северной части Тихого океана 1992 г. придает такой статус Канаде,
Японии, России и США на том основании, что они являются основными государствами
происхождения запасов анадромных видов, которые мигрируют в конвенционный район.
После вступления Конвенции в силу присоединение к ней возможно лишь по
приглашению первоначальных сторон, направленному по единогласному решению (ст.
18)*(498).
С учетом значения состава участников предполагаемого договора чрезвычайно
важно заранее определить этот состав, принимая во внимание цели и принципы договора.
Здесь мы имеем дело с категорией потенциальных участников договора*(499). В
зависимости от целей договора можно выделить следующие категории потенциальных
участников:

149
А. Необходимые участники - государства, без участия которых договор не может
быть заключен или теряет смысл и не может быть реализован. Так, необходимыми
участниками договора о нераспространении ядерного оружия являются ядерные державы,
договора о режиме космического пространства - космические державы. В своей практике
Советское государство регулярно отмечало роль необходимых участников, в частности
ядерных держав, в договорном урегулировании ядерного разоружения. В советском
проекте договора о нераспространении ядерного оружия были четко сформулированы
положения о необходимых участниках (ст. IV/2 и V/3)*(500). Вместе с тем Советское
правительство подчеркивало, что соответствующие вопросы затрагивают интересы и
других государств, и настаивало на том, чтобы они имели "голос в решении проблемы
разоружения", имели "возможность внести свой положительный вклад в
переговоры"*(501). Против того, чтобы ядерные проблемы решались без участия
неядерных держав, выступали и другие государства*(502). Однако ни одна из неядерных
держав не была в таких случаях необходимым участником. Все это нашло отражение в
Договоре о нераспространении ядерного оружия 1968 г. Договор вступал в силу после его
ратификации государствами-депозитариями, которыми являлись ядерные державы, и 40
другими подписавшими Договор государствами. В данном случае была юридически
определена количественная категория необходимых участников. К юридически
необходимым участникам относится наиболее заинтересованное государство, т.е. такое,
проблемы которого являются основным предметом договорного урегулирования.
Б. Важные участники - государства, от участия которых зависит эффективность
договора. Значение этой категории нередко прямо фиксируется в договоре.
Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1960 г. установила, что
она вступит в силу после принятия ее не менее пятнадцатью государствами, в том числе
семью странами, каждая из которых имеет регистровый тоннаж торгового флота валовой
вместимости не менее одного миллиона регистровых тонн. Конвенция о международной
гражданской авиации 1977 г. установила, что при выборе членов Совета Ассамблея
обеспечивает надлежащее представительство "государствам, играющим ведущую роль в
воздушном транспорте" (ст. 50).
В. Желательные участники - государства, без участия которых договор способен
реализовать свои цели, но их участие способствовало бы его эффективности. В
приведенных выше примерах все государства, кроме необходимых участников, являются
желательными участниками.
Г. Возможные участники - государства, участие которых в договоре возможно, но
не окажет заметного влияния на его эффективность.

150
Д. Нежелательные участники - государства, участие которых скажется негативно
на эффективности договора, хотя и не сможет воспрепятствовать достижению его целей.
Е. Невозможные участники - государства, участие которых сделало бы
невозможным достижение целей договора.
Таковы возможные категории потенциальных участников. В отношении далеко
не всех договоров они имеют место. Наиболее полно эти категории проявляются в случае
политических договоров, например, НАТО. В отношении общих многосторонних
договоров в большинстве случаев существует лишь категория желательных участников.
Происходящие перемены могут менять и положение государств в отношении договора.
Еще вчера бывшие невозможными или нежелательными участники сегодня становятся
желательными. Опять-таки НАТО может служить тому примером. Существование
приведенных категорий потенциальных участников не противоречит международному
праву. Суверенные государства вправе по своему усмотрению решать вопрос о круге
участников заключаемых ими договоров, если при этом договор не затрагивает права
других государств. Практике государств известны многообразные варианты решения
вопроса о потенциальных участниках с учетом целей договора и заинтересованности в
нем государств. В ходе состоявшихся в 1973 г. консультаций, предшествовавших
переговорам о сокращении вооруженных сил и вооружений в Центральной Европе, был
определен круг потенциальных участников будущих соглашений. В качестве прямых
участников были названы СССР, ГДР, ПНР, ЧССР, США, Великобритания, ФРГ, Канада,
Бельгия, Нидерланды и Люксембург. Эти страны имели право принимать решения по
обсуждавшимся вопросам. Остальные участники переговоров - Болгария, Венгрия,
Румыния, Дания, Норвегия, Италия, Греция и Турция получили специальный статус. Их
представители могли участвовать в переговорах, но не в принятии решений. Эти
государства не рассматривались также как потенциальные участники будущих
соглашений. Объяснялось это тем, что их территории не включались в район сокращения
вооружений, который охватывал лишь территории ГДР, ЧССР, ПНР, ФРГ, Бельгии,
Нидерландов и Люксембурга*(503). Другим случаем специального статуса может служить
статус гостя, предусмотренный Временной схемой взаимоотношений Шанхайской
организации сотрудничества с другими международными организациями и государствами
2002 г.*(504). Государства-члены могут пригласить для участия в обсуждении того или
иного вопроса не являющееся членом государство или международную организацию в
качестве гостя. Гость не имеет права участвовать в принятии документов. Такая схема
позволяет выяснить и принять во внимание позицию других международных организаций,

151
а также государств, которые в той или иной мере заинтересованы в решении
соответствующего вопроса, но не являются членами организации.

Глава 2. Право на участие в договорах

Право на участие в договорах представляет собой новый институт*(505). Оно


является важным элементом одного из основных институтов современного
международного права - права на участие в решении международных проблем. Этот
институт непосредственно связан с основными принципами современного
международного права и характеризует его. В нем находит отражение степень
демократизации международной жизни и международного права. На протяжении всей
истории в этом вопросе царил произвол. Великие державы решали судьбы других стран
без их участия или при их чисто формальном участии. Достаточно вспомнить конгрессы
великих держав после наполеоновских войн, определившие послевоенное устройство
Европы. Положение мало в чем изменилось и в первой половине XX в.
Особенно тяжелым было положение стран Азии и Африки, их права и интересы
игнорировались. К ним относились как к объектам сделок крупных держав. Широко
признано, что международное право было "правом господствующих"*(506). Правовая
необоснованность подобного положения доказывалась рядом юристов прошлого. Ф.Ф.
Мартенс писал, что в конгрессах и конференциях должны участвовать все государства,
"если предметом обсуждения являются вопросы, имеющие общенародное значение. Во
всяком случае, здесь должна участвовать держава, о делах которой идет речь"*(507).
В прошлом существовал принцип свободы договоров, позволявший крупным
государствам заключать договоры практически по любому вопросу и самим определять
круг участников, не считаясь с правами менее могущественных государств*(508). Право
договоров строилось по аналогии с внутренним правом контрактов. Однако если внутри
государства эта свобода регулировалась соответствующими нормами права, то в
международных отношениях она была практически неограниченной*(509). Особенно
страдали от такого положения народы колониальных и зависимых стран, которые были
предметом сделок крупных держав. Принцип свободы договоров отстаивался и юристами
крупных держав. В комментарии Гарвардского проекта о праве договоров 1935 г.
говорилось: "Следует считать, что государство, могущее присоединиться к договору в
результате содержащихся в нем постановлений о присоединении или отдельного
соглашения, не обладает "правом" присоединиться в том смысле, что оно имеет право
152
требовать, чтобы стороны в договоре осуществили эти постановления и допустили его к
участию в договоре"*(510). Как видим, все решается по воле инициаторов договора,
которые определяют не только характер постановлений о присоединении, но и
возможность их реализации. Право на присоединение, не говоря уже о праве на участие в
подготовке договора, исключается. Вместе с тем в доктрине международного права росло
число тех, кто понимал нетерпимость такого положения. Они доказывали необходимость
признания того, что участвовать в договоре должны все непосредственно
заинтересованные государства*(511).
Большую роль в изменении существовавшего положения сыграло Советское
государство. Уже в Декрете о мире 1917 г. было выдвинуто требование, чтобы условия
мирного договора утверждались при участии "представителей всех стран и всех наций".
Особое внимание уделялось правам и интересам колониальных и зависимых стран.
Эту принципиальную позицию советская дипломатия отстаивала и в дальнейшем. Так, в
1934 г. на заседании Генеральной комиссии Конференции по сокращению и ограничению
вооружений было заявлено: "Мы не должны создавать таких универсальных пактов, в
которых не могли бы участвовать все желающие, ни региональных пактов, к которым не
могли бы быть привлечены все заинтересованные в безопасности в данном районе"*(512).
Как видим, право на участие распространялось не только на универсальные, но и на
региональные договоры.
Перед Советским государством проблема реализации своего права на участие в
международной жизни с самого начала была актуальной, поскольку западные державы
постарались окружить его режимом изоляции. При этом не считались с
основополагающими принципами международного права и вытекающими из них правами
Советского государства. Показательна в этом плане Вашингтонская конференция 1921 г. с
участием тихоокеанских держав и держав, имеющих в этом регионе свои интересы.
Инициаторы не могли не признать право на участие такой тихоокеанской державы, как
Россия. Тем не менее они заявили, что сами примут во внимание ее интересы и оставляют
за собой право впоследствии пригласить новое правительство России подчиниться
решениям и соглашениям, которые будут ими приняты. Советское правительство
протестовало против неправомерного исключения России из числа участников
Конференции и заявило, что "оно не признает никакого решения, принятого упомянутой
конференцией, поскольку это совещание состоится без его участия... Оно считает, что
имеет основания утверждать, что на самом деле решения этой конференции останутся
недействительными и лишенными значения ввиду отсутствия и неучастия одной из
главнейших заинтересованных сторон"*(513). Столь нереалистический подход западных

153
держав к решению вопросов об участии Советского государства в решении
международных проблем вскоре доказал свою неэффективность. Режим изоляции
оказался несостоятельным. Советское государство стало полноправным участником
международных отношений. Уже в середине 20-х гг. Правительство СССР стало исходить
из того, что вопросы мирового значения не могут решаться без участия Советского
государства. В отчете Правительства "О международном положении и внешней политике
СССР в 1925 г." говорилось: "Все возрастающий удельный вес СССР в международной
политике сделал невозможным решение вопросов общемирового значения без участия
Советского Союза"*(514). В послевоенный период сфера внешнеполитической
заинтересованности СССР была расширена. В 1966 г. министр иностранных дел А.А.
Громыко говорил: "Советский Союз не может не интересовать обстановка в любом районе
земного шара. Всюду, где затрагиваются интересы международного мира, свободы и
независимости народов, затрагиваются и интересы Советского Союза"*(515).
Смысл этой заинтересованности раскрывался следующим образом. В мире нет такой
страны, с которой бы СССР не хотел иметь добрые отношения. Не существует такой
актуальной международной проблемы, в решение которой СССР не был бы готов внести
свой вклад. Нет такого очага военной опасности, в устранении которого мирными
средствами СССР не был заинтересован. СССР всегда будет активным участником любых
переговоров, любой международной акции, направленной на развитие мирного
сотрудничества и укрепление безопасности народов*(516). Необходимость участия СССР
в решении многих международных проблем признавалась и американскими
государственными деятелями. В декабре 1973 г. государственный секретарь США Г.
Киссинджер заявил: "Урегулирования на Ближнем Востоке нельзя добиться без участия
Советского Союза"*(517). Тем не менее попытки ограничить участие СССР в решении
международных проблем не прекратились. Такая политика подвергалась критике даже со
стороны союзников США по НАТО, полагавших, что она нереалистична и порождает
реальную угрозу миру*(518). Проблема признания своего права на участие в
международной жизни стояла и перед другими социалистическими государствами.
Правда, ее решение было существенно упрощено благодаря поддержке СССР. Пытались
исключить из международной жизни даже такую державу, как КНР. Порой ситуация была
с юридической точки зрения просто абсурдной. В 1957 г. западные державы
разрабатывали предложения по договорному урегулированию ряда вопросов
разоружения. Соответствующие меры предполагалось распространить и на КНР без ее
участия. В заявлении МИД СССР говорилось, что "правительство США ставит себя в
нелепое положение... продолжая вести себя так, как будто великого китайского

154
государства не существует на свете"*(519). Нелепость ситуации отмечалась и западными
политиками*(520).
СССР активно отстаивал право всех государств на участие в решении
международных проблем*(521). Эта позиция находила отражение и в международных
актах с участием СССР. В Совместном советско-китайском коммюнике 1989 г.
говорилось: "Все государства мира - большие и малые, сильные и слабые - имеют право
участвовать в международной жизни на равноправной основе"*(522). Это положение
находило признание в международной практике. В Совместном шведско-кубинском
коммюнике 1975 г. говорилось, что участие всех стран в принятии решений по
международным вопросам "на основе суверенного равенства является существенным для
уравновешенного экономического и социального прогресса, как и достижения
международной справедливости"*(523). Особое внимание СССР уделял обеспечению
участия в решении международных проблем новых независимых государств. В
поздравлении государствам и народам Африки по случаю Дня освобождения Африки
1980 г. говорилось: "Уходят в прошлое времена, когда Африка была лишь объектом
эксплуатации и соперничества колониальных держав. Ныне ее голос в защиту мира,
свободы и независимости народов громко звучит при решении актуальных проблем
международной жизни"*(524). Такая позиция СССР оказывала существенную поддержку
борьбе новых независимых государств за реализацию их права на участие в решении
международных проблем. Эти государства стали придавать все большее значение своей
роли в международной жизни. Так, руководство Сомали заявило: "Мы настаиваем, чтобы
Африка играла более активную роль в мировых делах. Мы не можем и не должны ждать,
чтобы крупные государства Европы или Америки создавали где-либо проблемы, а мы
страдали от их последствий. Африка должна покончить с подобным положением вещей,
принимая более полное участие в мировых делах"*(525). Растущее внимание
рассматриваемой проблеме стали уделять и ученые новых независимых государств.
Профессор из Уганды А. Мазраи пишет о том, что "идея участия в мировых делах
является основным элементом африканского национализма... Африканская
невовлеченность означает не устранение от дел остального мира, а стремление усилить
влияние Африки на эти дела"*(526). Значение всеобщего участия, принципа
универсальности стало подчеркиваться многими малыми и средними
государствами*(527). Значительное внимание принципу универсальности уделила наука,
представители которой подчеркивали значение принципа и его международно-правовую
обоснованность*(528).

155
Вместе с тем среди западных юристов есть и такие, которые продолжают
отрицать право на участие в универсальных договорах. Получивший известность в связи
со своей контрольной деятельностью в Ираке шведский профессор Х. Бликс в отношении
участия в универсальных договорах утверждал: "...Не существует такого права,
вытекающего из статуса государства". Правда, он тут же признает: "Однако эта точка
зрения иногда оспаривается"*(529). Исключительно важную роль в становлении права на
участие в договорах внес Устав ООН. ООН была задумана как универсальная организация
по поддержанию всеобщего мира и безопасности, что нашло отражение и в ее Уставе. В
частности, ст. 4 предусматривает, что прием в Организацию открыт для всех
миролюбивых государств. Генеральный секретарь ООН У Тан подчеркивал, что
универсальность является важной "целью Организации Объединенных Наций.
Организация не может обладать полным авторитетом и не может достичь максимальной
эффективности до того, как все народы, которые разделяют ее принципы и цели, не будут
в ней представлены"*(530). Значение этого подчеркивалось и видными западными
юристами*(531).
Проблема права на участие в общих договорах активно обсуждалась в Комиссии
международного права в процессе кодификации права международных договоров*(532).
Проблема обсуждалась и в других международных органах, особенно тех, которые
занимались подготовкой проектов, касавшихся прав государств. В ходе работ
Специального комитета, разрабатывавшего проект декларации о принципах
международного права, чехословацкая делегация в 1966 г. предложила включить в проект
следующее положение: "Каждое государство имеет право принимать участие в
разрешении международных вопросов, затрагивающих его законные интересы, включая
право присоединяться к международным организациям и вступать в многосторонние
договоры, относящиеся к вопросам, затрагивающим такие интересы или регулирующие
их"*(533).
Не раз рассматриваемая проблема обсуждалась и на Генеральной Ассамблее
ООН. Принципиальная позиция СССР была сформулирована его делегацией следующим
образом: "Право любого государства на участие в генеральных многосторонних договорах
не может быть ущемлено ни под каким предлогом. Всевозможного рода попытки
ограничить это право ссылками на уровень экономического или культурного развития
государства или же на особенности его общественного, политического устройства
являются не чем иным, как попытками дискриминировать то или иное государство. Эти
попытки противоречат принципу универсальности многосторонних международных
договоров. Возражения против всеобщего участия государств в такого рода договорах по

156
существу являются отрицанием принципа суверенного равенства государств..."*(534)
Право на участие активно отстаивалось социалистическими государствами,
опиравшимися на поддержку многих новых независимых государств. Закреплению этого
права помешала позиция западных держав, которые противились участию ГДР, КНДР и
КНР, считая, что это будет содействовать их признанию. Эта позиция повлияла и на
работу Венской конференции по праву международных договоров 1968-1969 гг. Западная
дипломатия отстаивала "свободу договоров" и воспрепятствовала включению в
Конвенцию положения о праве на участие в договорах, чего добивались представители
социалистических и ряда развивающихся стран. В результате право на участие было лишь
частично отражено в Декларации Венской конференции, а не в принятой ею Конвенции о
праве договоров 1969 г. Тем не менее под давлением не только политики многих
государств, но и хода исторического развития право государства на участие в
универсальных конференциях и соответствующих договорах нашло всеобщее
признание*(535). Ныне универсальные договоры содержат формулу всеучастия:
"Настоящая Конвенция (Договор) открыта для подписания (присоединения) всеми
государствами".
Новое положение было закреплено Декларацией принципов международного
права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в
соответствии с Уставом ООН, 1970 г. Как известно, инициаторами подготовки
Декларации выступили социалистические государства. В соответствии с принципом
суверенного равенства все государства "имеют одинаковые права и обязанности и
являются равноправными членами международного сообщества". "Каждое государство
обязано уважать правосубъектность других государств". Принцип сотрудничества
обязывает государства сотрудничать друг с другом.
Право на участие является необходимым условием демократического
международного правопорядка. Оно вытекает из основных принципов международного
права, в первую очередь из принципа суверенного равенства, предусматривающего равное
право всех государств на участие в международной жизни. В Декларации о принципах
международного права 1970 г. говорится: "Каждое государство пользуется правами,
присущими полному суверенитету". Одним из таких прав является право на участие в
договорах. Все государства "имеют одинаковые права и обязанности и являются
равноправными членами международного сообщества, независимо от различий
экономического, социального, политического или иного характера". Заключительный акт
СБСЕ 1975 г. подтвердил право государств "быть или не быть участником двусторонних
или многосторонних договоров". Следует заметить, что признание права на участие в

157
договорах еще не решает всей проблемы демократизации международного порядка.
Должны быть созданы необходимые условия для реализации этого права, в первую
очередь новыми независимыми государствами и особенно в экономической сфере.
Решению этой проблемы ООН уделила значительное внимание. Декларация об
установлении нового международного экономического порядка 1974 г. в качестве одного
из принципов этого порядка установила "полное и эффективное участие на основе
равенства всех стран в разрешении мировых экономических проблем в общих интересах
всех стран". По инициативе социалистических государств в Хартию экономических прав и
обязанностей государств 1974 г. было включено положение о том, что "каждое
государство имеет право участвовать в международной торговле и других формах
экономического сотрудничества" (ст. 4). Все это создало политические и правовые
предпосылки для реализации всеми государствами своего права на участие в решении
международных проблем. Однако реальное осуществление этого права потребует
значительных дополнительных усилий мирового сообщества. Важную роль в этом играет
политико-правовая активность новых независимых государств, развитие их способности
реализовать свои права. Таким образом, право государства на участие в международных
договорах является одним из основных прав государства, имеющих прочную опору в
принципах международного права. Интересы реализации этого права всеми
государствами требуют его дальнейшей конкретизации. Этот вопрос имеет большое
политическое значение. Как известно, в 70-е гг. США, не считаясь с правами других
государств, не имея на то каких-либо юридических оснований, произвольно объявляли те
или иные регионы сферой своих "жизненных интересов". Обозреватель газеты "Нью-Йорк
таймс" Р. Берт писал, что в Вашингтоне сейчас "пришли к выводу", что "нет такого района
в мире, который бы выходил за пределы сферы американских интересов", и что США
необходимо иметь соответствующий военный потенциал*(536). Проиллюстрировать
сказанное можно заявлением Президента США Дж. Картера, сделанным в марте 1980 г.
Регион, включающий Иран и весь Персидский залив, был объявлен "сферой американских
национальных интересов" на том основании, что на долю этого региона приходится "две
трети мирового экспорта нефти". США используют все возможности для достижения
своих целей в этом регионе. Одновременно к сфере "жизненных интересов США" был
отнесен и Афганистан*(537). Подобные взгляды излагались американской
администрацией и ранее. Каждый раз они наталкивались на сопротивление наиболее
заинтересованных государств. В январе 1974 г. США со своими союзниками решили
созвать в Вашингтоне конференцию для урегулирования энергетического кризиса, не
пригласив к участию многие заинтересованные государства. Такой подход вызвал

158
обоснованный протест со стороны нефтедобывающих стран, которые не могли
рассчитывать на справедливое урегулирование конференцией в подобном составе.
Президент Ирака А.Х. аль-Бакр отклонил направленное ему приглашение, заявив, что
вопрос об энергетическом кризисе должен обсуждаться в рамках ООН, поскольку понятие
стран - потребителей нефти не может быть ограничено несколькими промышленно
развитыми государствами, но охватывает большинство стран мира*(538).
Основанная на доктрине "жизненных интересов" политика США вызвала резкую реакцию
со стороны многих государств. Выступая на 35-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН,
министр иностранных дел Мексики Х. Кастаньеда заявил: "Вмешательство во имя защиты
"жизненных интересов" должно исчезнуть из практики современных международных
отношений"*(539).
Негативную позицию в отношении доктрины "жизненных интересов" занимал
СССР. В Совместном советско-никарагуанском коммюнике 1980 г. говорилось, что
участники "осуждают попытки одних государств к господству над другими путем
произвольного объявления целых регионов мира сферой своих "жизненных
интересов..."*(540).
Замечу, что доктрина "жизненных интересов" критически оценивалась и
американскими специалистами. Д. Ерджин писал: "Эта доктрина характеризуется
экспансионизмом, стремлением охватить субъективными границами безопасности все
большее число районов мира, все более крупные географические области и сложные
проблемы. Она требует, чтобы страна находилась в состоянии постоянной военной
готовности..."*(541)
Все ранее сказанное дает представление о значении права на участие в договорах
и в международной жизни в целом. Отсюда следует, что попытки решать связанные с
этим вопросы вопреки международному праву в конечном счете обречены на провал. В
некоторых случаях подобный подход имел катастрофические последствия. Показательна в
этом отношении история подготовки в 1938 г. Мюнхенского договора, от участия в
которой была отстранена Чехословакия, являвшаяся наиболее заинтересованным
государством, поскольку договор решал ее судьбу. Был отстранен от участия и СССР,
который имел на это все основания. Результатом стал договор, проложивший путь войне.
Эти моменты отмечались и западными специалистами*(542). Анализ роли СССР в
международной жизни имеет значение для определения соответствующей роли России.
Несмотря на более ограниченные, чем у СССР, возможности, Россия остается великой
державой, которая не только вправе участвовать в решении мировых проблем, но и несет
за это соответствующую ответственность. Решать связанные с этим задачи придется в

159
сложных условиях. Сегодня главным препятствием на пути осуществления права каждого
государства на участие в решении международных проблем является политика США.
Односторонний подход к решению международных проблем был официально узаконен
конгрессом и нашел наиболее полное воплощение в принятой администрацией новой
стратегии, изложенной в документе "Стратегия национальной безопасности Соединенных
Штатов"*(543).
США ставят себя над правом. Американские специалисты предупреждают об
опасности того, что новая стратегия обострит "восприятие Соединенных Штатов как
играющих по собственным правилам в международных делах"*(544). Как исторический
опыт, так и характерные черты современного мира дают основания считать, что подобная
стратегия представляет опасность, прежде всего для США. Новая стратегия не может
быть признана реалистичной. США в гораздо большей мере зависят от остального мира,
чем мир от них. Даже собственную безопасность США не в состоянии обеспечить в
одиночку.

***

В литературе в большинстве случаев рассматривается право на участие в общих


многосторонних договорах. Между тем такое право существует и в отношении договоров
с ограниченным числом участников. В связи с этим возникает вопрос определения
оснований, дающих право претендовать на участие в конкретном договоре. Значение
этого не раз отмечалось юристами*(545). Международный Суд обосновывает право на
участие наличием у государства "интереса юридического характера"*(546). Остается
выяснить, что же лежит в основе такого интереса. Представляет в этом плане интерес
практика СССР, который активно отстаивал право государств на участие, когда западные
державы его нарушали. Наиболее заинтересованное государство, т.е. такое, дела которого
являются основным предметом договорного урегулирования, обладает абсолютным
правом на участие. Значение этого положения издавна подчеркивается юристами. Ф.Ф.
Мартенс писал, что, во всяком случае, "должна участвовать держава, о делах которой идет
речь"*(547).
Важную роль в реализации этого положения сыграла практика Советского
государства. Оно с самого начала отказалось от договоров с другими государствами,
которые касались стран Востока. В договоры со странами Востока были включены
постановления о признании ничтожными и не имеющими силы всех договоров и
соглашений, затрагивающих суверенные права и интересы другой договаривающейся

160
стороны, заключенных без ее участия между бывшим царским правительством и какой-
либо третьей стороной или сторонами. В договоры было включено обязательство сторон в
будущем не заключать никаких договоров или соглашений, которые могли бы нанести
ущерб суверенным правам или интересам одной из сторон*(548). В послевоенный период
против продолжающейся практики западных держав решать между собой дела других
стран стали активно выступать новые независимые государства. Так, правительство
Индии неоднократно указывало на неправомерность и пагубность для дела мира пакта для
Юго-Восточной Азии (СЕАТО), который был разработан и заключен в основном
неазиатскими странами, без участия важнейших государств Азии*(549). Неучастие
наиболее заинтересованного государства влечет за собой недействительность договора,
равно как и любого иного международного акта, поскольку нарушаются принципы
суверенного равенства и невмешательства*(550). Это положение нашло отражение в
практике Международного Суда. При рассмотрении дела о золоте, изъятом в Риме в 1943
г., Суд отклонил требование Италии о разделе доли Албании без ее участия в процессе на
том основании, что "законные интересы Албании были бы не только затронуты решением,
но и явились бы объектом решения"*(551). Наиболее заинтересованное государство
располагает особенно широкими правами на протяжении всего процесса заключения
договора. Совещание по подготовке договора должно начинаться с согласия такого
государства. Позиция СССР по этому вопросу может быть проиллюстрирована
следующими случаями. В связи с началом переговоров между Англией, Грецией и
Турцией по Кипру Советское правительство выступило с заявлением, которое
подчеркивало необходимость "участия представителей законного правительства Кипра во
всех международных обсуждениях кипрской проблемы". Указывалось на недопустимость
"произвольно определять будущее кипрского народа за его спиной"*(552). При этом
позиции правительства Кипра придавалось решающее значение. При рассмотрении
кипрского вопроса в Совете Безопасности ООН советский представитель заявил:
"Учитывая позицию наиболее заинтересованной страны - Кипра, советская делегация
будет голосовать за проект резолюции, несмотря на его недостатки"*(553).
В связи с проведением в мае 1980 г. совещания по вопросу о гуманитарной помощи
Кампучии без ее участия представитель СССР при ООН заявил, что "такой подход нельзя
расценить иначе, как попытку