Вы находитесь на странице: 1из 32

§ 4.

Измерение президентской власти

Чем меньше полномочий у царской власти, тем она долговечнее.


Аристотель

В последние годы в сравнительных исследованиях на Западе ис-


пользуется индексный анализ президентской власти. Разработано по-
рядка семи-восьми квантифицированных методик. По мнению ученых,
численная оценка президентства имеет несомненные преимущества.
В отечественной политологии этот метод начинает только применять-
ся, причем российские исследователи заимствуют методику
М.С.Шугарта и Дж.Кэри1. В этом параграфе будут рассмотрены основ-
ные методики измерения президентской власти, показаны их достоин-
ства и недостатки, а также то значение, которое они имеют в совре-
менных исследованиях.

4.1. Методики измерения президентской власти: плюсы и минусы

1. Методика М.С.Шугарта и Дж.Кэри. Для численной оценки


полномочий президентов, избираемых на всеобщих выборах,
М.С.Шугарт и Дж.Кэри используют простой интервальный метод 2.
Они выделяют две группы полномочий – законодательные и незаконо-
дательные. К законодательным относятся следующие полномочия: ве-
то на весь законопроект (package veto)/преодоление вето; частичное
вето/преодоление вето; издание президентом нормативно-правовых
актов, обладающих силой закона (decree); исключительное право зако-
нодательной инициативы (в оговоренных сферах политики); полномо-
чия в процессе принятия бюджета (budgetary powers); вынесение пре-
зидентом вопросов на референдум (см. табл. 11). Список незаконода-

1
См.: Кононенко П.Б. Политические факторы конституционного строительства в рес-
публиках Российской Федерации // Полис. – 2003. – № 6; Кузьмин А., Мелвин Н.,
Нечаев В. Региональные политические режимы в постсоветской России: опыт типологи-
зации // Полис. – 2002. – № 3; Умнова И. Разделение законодательной и исполнительной
власти в субъектах Российской Федерации: правовые аспекты // Органы государственной
власти субъектов Российской Федерации. Под ред. В.Гельмана и др. – М., 1998.
2
См.: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and
Electoral Dynamics. – P. 148-166.

171
тельных полномочий президента у М.С.Шугарта и Дж.Кэри таков:
формирование кабинета; отставка кабинета (cabinet dismissal); недове-
рие кабинету (censure); роспуск ассамблеи. Оценка каждого полномо-
чия производится по 5-балльной системе (4–3–2–1–0). Когда президент
наиболее силен, то выставляется оценка «4», а когда он не обладает
полномочием или осуществляет его в очень ограниченной форме, то
«0» (см. табл. 11). Например, переменная «вето на весь законопро-
ект/преодоление вето» кодируется так: «4» – вето президента не может
быть преодолено парламентом; «3» – вето преодолевается более чем
2/3 голосов; «2» – вето преодолевается 2/3 голосов; «1» – вето преодо-
левается абсолютным большинством голосов или количеством голосов
в интервале между 1/2 и 2/3; «0» – право вето отсутствует или для его
преодоления требуется простое большинство голосов. Численные зна-
чения полномочий затем суммируются для получения индекса по соот-
ветствующей группе (законодательные/незаконодательные) и для соз-
дания общего индекса президентской власти.

Т а б л и ц а 11

Полномочия президентов, избираемых на всеобщих выборах по


М.С.Шугарту и Дж.Кэри

Законодательные полномочия
Вето на весь законопроект / преодоление вето
4 вето президента не может быть преодолено парламентом
3 вето преодолевается более чем 2/3 голосов парламента
2 вето преодолевается 2/3 голосов парламента
1 вето преодолевается абсолютным большинством голосов парламента или количеством
голосов в интервале между 1/2 и 2/3
0 право вето отсутствует или для его преодоления требуется простое большинство голо-
сов парламента
Частичное вето / преодоление вето
4 вето президента не может быть преодолено парламентом
3 вето преодолевается 2/3 голосов парламента
2 вето преодолевается абсолютным большинством голосов парламента
1 для преодоления вето требуется простое большинство голосов парламента
0 частичного вето президента нет
Издание президентом нормативно-правовых актов, обладающих силой закона
4 право издания указов-законов закреплено за президентом; эти акты не могут быть
отменены
2 президент имеет право издавать указы-законы с некоторыми ограничениями на опре-
деленный период времени
1 право президента на издание таких актов ограничено
0 отсутствует право президента на издание актов, обладающих силой закона, или оно
делегируется ему ассамблеей

172
Исключительное право законодательной инициативы
(в оговоренных сферах политики)
4 ассамблея не может вносить поправки в законопроект президента
2 право ассамблеи на внесение поправок в президентский законопроект
ограничено
1 право ассамблеи на внесение поправок в президентский законопроект не ограничено
0 у президента нет исключительного права законодательной инициативы
Полномочия в процессе принятия бюджета
4 проект бюджета готовится президентом; у парламента нет права внесения в него по-
правок
3 ассамблея может сокращать, но не увеличивать количество статей бюджета
2 президент устанавливает верхний предел расходов, за которые ассамблея не может
выходить при внесении поправок в бюджет
1 ассамблея может увеличить расходы при указании на дополнительные статьи дохода
0 неограниченные полномочия ассамблеи при подготовке бюджета или внесении попра-
вок в него
Вынесение президентом вопросов на референдум
4 не ограничено
2 ограничено
0 у президента нет такого права
Незаконодательные полномочия
Формирование кабинета
4 президент назначает кабинет без утверждения или доверия ассамблеи
3 президент назначает кабинет, но необходимо утверждение или доверие ассамблеи
1 президент назначает премьер-министра, парламент должен утвердить его кандидату-
ру, премьер-министр затем назначает других министров
0 президент не может назначить министров кроме как по рекомендации ассамблеи
Отставка кабинета
4 президент смещает министров кабинета по собственной воле
2 полномочия президента по смещению кабинета ограничены
1 президент может сместить министра или кабинет только после того, как ассамблея
одобрит отставку и выдвинет нового министра или новый кабинет
0 кабинету или министрам может быть выражено недоверие, и они могут быть смещены
ассамблеей
Недоверие кабинету
4 ассамблея не может выразить недоверие кабинету, сместить кабинет или министров
2 у ассамблеи есть право выражения недоверия кабинету, но президент может в ответ
распустить ассамблею
1 конструктивный вотум недоверия (большинство ассамблеи должно предложить новый
кабинет)
0 неограниченное право ассамблеи на выражение недоверия кабинету
Роспуск ассамблеи
4 право президента на роспуск ассамблеи не ограничено
3 право президента распускать парламент ограничено количеством роспусков или осно-
ваниями роспуска в рамках определенных сроков
2 после роспуска проводятся новые выборы президента
1 право президента на роспуск парламента ограничено: он может это делать лишь в
ответ на выражение недоверия кабинету
0 не предусмотрен

Источник: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and
Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P. 150.

173
Методика М.С.Шугарта и Дж.Кэри обладает рядом преимуществ.
Во-первых, дифференцированная система оценок по 5-балльной шкале
позволяет получить более точный индекс президентских полномочий и
соответственно более верное представление о характере президентства
по сравнению с двух- и трехбалльными системами оценок. Во-вторых,
как пишет Л.К.Меткалф, «метод измерения М.С.Шугарта и Дж.Кэри
более тесно связан с литературой по типам режимов (формам правле-
ния – О.З.)»1. Он позволяет использовать переменные президентской
власти для классификации государств по формам правления
(см. рис. 5).

Президентско-
парламентский Президентский
6

Власть пре-
зидента над 4
кабинетом

Ассамблейно-независимый

Премьер-
2 президентский

Парламентский

0
0 2 4 6 8
Раздельное выживание

Рис. 5. Типология демократических режимов по М.С.Шугарту и Дж. Кэри

Источник: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design
and Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P. 160.

1
Metcalf L.K. Measuring Presidential Power // Comparative Political Studies. – 2000. –
Vol. 33. – № 5. – P. 666.

174
М.С.Шугарт и Дж.Кэри ранжируют режимы по объему президент-
ских полномочий (для этого они из своего списка выбрали две пере-
менные – «формирование кабинета» и «отставка кабинета») и степени
раздельности источников поддержания ассамблеи и кабинета (здесь
используются переменные «недоверие кабинету» и «роспуск ассамб-
леи»). Их первый критерий типологии – власть президента над кабине-
том, второй – раздельное выживание ассамблеи и кабинета. Для опера-
ционализации первого критерия используется индекс власти президен-
та над кабинетом, являющейся суммой двух индикаторов – «формиро-
вание кабинета» и «отставка кабинета», а для операционализации вто-
рого критерия – индекс раздельного выживания, который является
суммой индикаторов «недоверие кабинету» и «роспуск ассамблеи»
(кодирование переменной «роспуск ассамблеи» производится в обрат-
ном порядке, а не так, как в табл. 11, поскольку в этом случае выясня-
ется степень выживания ассамблеи) 1. Страны размещаются в системе
координат в зависимости от значений индексов, попадая в одну из
«клеток» режимов (правда, «клетка» парламентаризма образована не
квадратом, как другие, а точкой) (см. рис. 5). «Чистые» формы правле-
ния занимают четыре угла схемы: премьер-президентская – нижний
левый угол; президентско-парламентская – верхний левый угол; прези-
дентская – верхний правый; ассамблейно-независимая – нижний левый
угол. Кроме идеальных типов в схеме находят отражение многочис-
ленные промежуточные и смешанные виды (рис. 5 воспроизведен не
полностью).
Методика численной оценки полномочий президентов
М.С.Шугарта и Дж.Кэри обладает и недостатками. Во-первых, список
полномочий ограничен легальной конституцией, и не учитывается по-
литическая практика. Это может привести к неверной оценке прези-
дентской власти в той или иной стране. Так, А.Сиарофф указывает на
ошибку М.С.Шугарта и Дж.Кэри в измерении президентской власти во
французской Пятой Республике2, которая в итоге, по его мнению, при-
вела к неверному отнесению этой страны к премьер-президентской
форме. Он пишет, что у французского президента нет формальных
полномочий по смещению кабинета, однако de facto он такими воз-
можностями обладает в ситуации, когда парламентское большинство

1
См.: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design and
Electoral Dynamics. – P. 159.
2
См.: Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-
Presidential and Parliamentary Distinction. – P. 303.

175
на его стороне. Когда имеет место сосуществование (президент и пре-
мьер-министр, пользующийся доверием Национального собрания,
принадлежат к оппозиционным друг другу политическим партиям), то,
без сомнения, президент не в состоянии сместить премьер-министра,
по крайней мере, до следующих выборов. Если президент, премьер-
министр и Национальное собрание (его большинство), продолжает
А.Сиарофф, имеют одну политическую «окраску», то у президента
появляется шанс отправить неугодного ему главу кабинета в отставку.
Это случилось, например, с премьер-министрами Ж.Помпиду в
1968 году, Ж.Шабан-Дельмасом в 1972 году и М.Рокаром в 1991 году,
ни один из которых не желал покидать кресло. Любопытно, что
Ж.Шабан-Дельмас был отстранен от власти после того, как его прави-
тельство получило доверие со стороны Национального собрания 1. Та-
ким образом, президент обладает возможностями по отстранению пре-
мьер-министра, но не всегда2.
Принимая во внимание все вышесказанное, А.Сиарофф приходит к
выводу о том, что французская Пятая Республика «на практике являет-
ся больше президентско-парламентской, а не премьер-
президентской»3, как ее определяют М.С.Шугарт и Дж.Кэри, которые
переменной «отставка кабинета» ставят оценку «0» («кабинету или
министрам может быть выражено недоверие, и они могут быть смеще-
ны ассамблеей, но не президентом»). Действительно, французская
Конституция не предоставляет президенту права сменить премьер-
министра, но президент делает это «по заявлению» главы правительст-
ва, а затем прекращает исполнение его обязанностей 4. За время семи-
летнего (с 2000 года – пятилетнего) мандата президента в среднем два-
три раза меняется премьер-министр. Все премьер-министры (кроме
Ж.Помпиду в 1962 году, Ж.Ширака в 1976 году и П.Моруа в 1984 году)
подали в отставку по требованию президента, а не по результатам вы-
боров5. Политической практике известно множество способов того, как

1
См.: Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-
Presidential and Parliamentary Distinction. – P. 293.
2
Ibid.
3
См.: ibid.
4
Зазнаев О.И. Франция как модель полупрезидентской республики // Ученые записки
Казанского государственного университета. – Том 145. Политические науки и междуна-
родные отношения. – Казань: Казанский гос. ун-т им. В.И.Ульянова-Ленина, 2004. –
С. 21.
5
См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. – М.: Юрид. лит., 1994. – С. 76.

176
можно добиться от главы кабинета «добровольно-принудительного»
заявления об отставке.
Поэтому большим «плюсом» методики А.Сиароффа (см. об этом
ниже) является то, что она опирается не только на конституции, но и на
реальную политическую практику1. Правда, автор не поясняет, каким
образом он анализирует практику.
Во-вторых, как пишет Л.К.Меткалф, методика М.С.Шугарта и
Дж.Кэри «больше направлена на разграничение вариантов среди стран
с сильной президентской властью, чем со слабой»2, в частности, рас-
сматривая президента и ассамблею как релевантных акторов, она не
фиксирует дуальную структуру исполнительной власти полупрези-
дентского режима3. Действительно, как было показано выше, в услови-
ях сосуществования «сила» премьера значительно повышается, по-
скольку за ним стоит Национальное собрание. Но это не учитывается
М.С.Шугартом и Дж.Кэри.
В-третьих, Л.К.Меткалф замечает, что «возникли новые образцы
конституционной практики, которые должны быть включены в систе-
му численных оценок»4, в частности, судебный контроль (judicial re-
view): «предоставление президенту возможности направлять законо-
проекты на рассмотрение суда (на предмет их конституционности –
О.З.) перед их промульгацией является иным средством расширения
законодательных полномочий президента»5. Дополнительная пере-
менная – «судебный контроль» – кодируется Л.К.Меткалф так: «4» –
только президент направляет законопроект в суд; «2» – правом направ-
ления законопроекта в суд обладают президент, кабинет или большин-
ство ассамблеи; «1» – этим правом обладают президент, кабинет или
меньшинство ассамблеи; «0» – у президента нет такого права, или не
существует предварительного судебного контроля6. С доводами
Л.К.Меткалф можно согласиться, но мне кажется, акцент следует сде-
лать на контроле за вступившими в силу законами. Ни для кого не сек-
рет, что в России и ряде других посткоммунистических стран институт
конституционного контроля неоднократно использовался президентом
для усиления его власти. Поэтому включение дополнительной пере-

1
Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential
and Parliamentary Distinction. – P. 303.
2
Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 667.
3
См.: ibid.
4
Ibid. – P. 668.
5
Ibid.
6
См.: ibid. – P. 669.

177
менной помогло бы получить более адекватную картину президентст-
ва.
Кроме введения дополнительной переменной, Л.К.Меткалф коррек-
тирует еще пять позиций списка полномочий М.С.Шугарта и
Дж.Кэри – «полное вето», «частичное вето», «вынесение президентом
вопросов на референдум», «формирование кабинета» и «отставка ка-
бинета»1. Ревизии подвергаются показатели переменных и их числен-
ные значения. В результате изменений можно говорить о серьезно мо-
дифицированной методике М.С.Шугарта и Дж.Кэри (по сути, методи-
ке Л.К.Меткалф), которая позволяет получить результаты, отличные
от результатов американского «дуэта».

2. Дж.Макгрегор составляет список из 43 президентских полномо-


чий и делит их на три группы: 1) символические, церемониальные и
процедурные полномочия; 2) полномочия президента по назначению;
3) политические полномочия (см. табл. 12) 2. Он подчеркивает, что «без
сомнения, это в какой-то степени искусственные категории, потому что
любая власть может стать политической в руках хитрого политика или
манипулятора. Более того, разумные аналитики могут поместить неко-
торые полномочия в другую группу. Тем не менее, эти категории по-
лезны как организующее средство»3. Список Дж.Макгрегора – один из
самых длинных в литературе. Пространный список (38 позиций) дает
также К.Лаки, однако он не занимается измерением президентской
власти4.
Дж.Макгрегор создает два индекса президентской власти – невзве-
шенный и взвешенный. Для индексации невзвешенных полномочий
применяется простой способ: каждому полномочию, которым обладает
президент, присваивается цифра «1». Затем все «единички» по всем
трем группам суммируются, и из этой суммы вычитается по «0,5» для
каждого частичного, ограниченного полномочия или полномочия, ко-
торое президент делит с другим органом. Далее вычисляется процент
этой суммы от «43» – максимально возможного показателя
(43 полномочия х 1 балл = 43).

1
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 668-673.
2
См.: McGregor J. The Presidency in East Central Europe // RFR/RL Research Report. –
1994. – Vol.3. – № 2. – P. 12-16. (Электронная версия статьи в формате MS Word)
3
Ibid. – P. 3.
4
Лаки К. Сводная таблица президентских полномочий в странах Восточной Европы
// Конституционное право: восточноевропейской обозрение. – 1993. – № 4 (5) / 1994. –
№ 1 (6).

178
Т а б л и ц а 12

Список президентских полномочий по Дж.Макгергору


Символические, церемониальные и процедурные полномочия президента
1. награждает орденами, присваивает по- 10. подписывает законы
четные звания 11. промульгирует законы
2. является главой государства 12. распускает парламент
3. созывает на первую сессию парламент 13. выносит вопросы на референдум
4. осуществляет помилование 14. объявляет выборы
5. объявляет амнистию 15. подписывает договоры, ратифицирован-
6. предоставляет гражданство ные парламентом
7. предоставляет убежище 16. принимает присягу служащих
8. оправдывает осужденных 17. назначает временное правительство
9. аккредитовывает иностранных послов
Полномочия президента по назначению:
1. премьер-министра 6. генерального прокурора
2. министров по представлению премьер- 7. служащих центрального банка
министра 8. совета безопасности
3. конституционного суда 9. высших государственных служащих
4. верховного суда 10. высшего командования армии
5. судей 11. послов
Политические полномочия президента
1. является главнокомандующим воору- 8. созывает парламент на чрезвычайные
женными силами сессии
2. является председателем национального 9. принимает на себя особые полномочия в
совета безопасности отсутствие парламента или его неспособно-
3. возвращает законопроекты в парламент сти собраться на заседание
для пересмотра 10. обладает чрезвычайными полномочиями
4. направляет законы в конституционный в иные периоды
суд 11. участвует в парламентских сессиях
5. обладает правом законодательной ини- 12. может обращаться к парламенту с по-
циативы сланиями
6. издает указы-законы в нечрезвычайных 13. может созывать заседания кабинета
ситуациях 14. участвует в заседаниях кабинета
7. предлагает поправки к конституции 15. может требовать от правительства отче-
ты

Источник: McGregor J. The Presidency in East Central Europe // RFR/RL Research Report. –
1994. – Vol. 3. – № 2. – P. 12-16.

Итоговый невзвешенный индекс выглядит так: 56% – Венгрия и


Польша, 48% – Албания, 30% – Словения, 29% – Македония и т.д. (см.
табл. 17) Дж.Макгрегор на примере поясняет, что албанский президент
обладает 48% от всех конституционных полномочий1.

1
См.: McGregor J. The Presidency in East Central Europe. – P. 9.

179
Как верно замечает автор, недостаток вышеприведенной методики
исчисления заключается в том, что все полномочия президента рас-
сматриваются как равноценные. Однако, на самом деле, их значимость
неодинакова. Для преодоления этого недостатка Дж.Макгрегор пред-
лагает присваивать показателям разных групп полномочий разные чис-
ленные значения в зависимости от их «веса»: полномочия по назначе-
нию в два раза «тяжелее» символических, церемониальных и проце-
дурных полномочий, а политические полномочия – в три раза «тяже-
лее» символических, церемониальных и процедурных полномочий 1.
Каждое символическое, церемониальное и процедурное полномочие
получает «1», каждое полномочие президента по назначению – «2» и
каждое политическое полномочие – «3», если президент обладает эти-
ми полномочиями в полной мере. Затем определяется сумма по каждой
из трех групп, и, наконец, все три показателя суммируются, и опреде-
ляется процент от максимально возможной суммы – «84» (17 полномо-
чий первой группы х 1 = 17; 11 полномочий второй группы х 2 = 22; 15
полномочий третьей группы х 3 = 45; в итоге 17+22+45=84). Итоговый
взвешенный индекс президентской власти несколько отличается от
невзвешенного: 52% – Венгрия, 51% – Польша, 40% – Албания, 23% –
Словения, 27% – Македония и т.д. (см. табл. 16)
Методика Дж.Макгрегора заслужила внимание политологов 2 в силу
ее простоты и ясных результатов, выражаемых в процентном отноше-
нии к идеальной «абсолютной» власти президента. Она получила в
литературе название метода контрольной таблицы (checklist method)3.
Схожую методику применяют Дж.Хеллман4 и Т.Фрай5. Они ис-
пользуют один перечень полномочий президента (как пишет Т.Фрай,
индекс президентских полномочий был разработан им совместно с
Дж.Хеллман6), но в отличие от списка Дж.Макгрегора из него исклю-
чен целый ряд церемониальных полномочий (см. табл. 13). Однако
индексация у Дж.Хеллмана и Т.Фрая различна.

1
См.: McGregor J. The Presidency in East Central Europe. – P. 10.
2
Tanasescu I. The Presidency in Central and Eastern Europe: A Comparative Analysis Be-
tween Poland and Romania. Paper prepared for the conference «The Contours of Legitimacy in
Central Europe: New Approaches in Graduate Studies». – St. Antony's College, Oxford, 24-
26 May 2002.
3
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 664.
4
См.: Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период // Кон-
ституционное право: восточноевропейской обозрение. – 1996. – № 2 (15).
5
См.: Frye T. A Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies.
6
См.: ibid. – P. 548.

180
Т а б л и ц а 13

Список президентских полномочий по Т.Фраю

Президент:

1. распускает парламент 17. направляет законы в конституционный


2. выносит вопросы на референдум суд
3. объявляет выборы 18. обладает правом законодательной
4. назначает премьер-министра инициативы
5. назначает министров 19. издает указы-законы в нечрезвычайных
6. назначает конституционный суд ситуациях; без контроля = 1
7. назначает верховные суды 20. предлагает поправки к конституции
8. назначает судей 21. созывает парламент на чрезвычайные
9. назначает генерального прокурора сессии
10. назначает главу центрального банка 22. обладает особыми полномочиями, если
11. назначает совет безопасности парламент не в состоянии собраться на
12. назначает высших должностных лиц заседание
13. назначает высшее командование армии 23. обладает чрезвычайными полномочия-
14. является главнокомандующим воору- ми в иные периоды
женными силами 24. участвует в парламентских сессиях
15. председательствует в национальном 25. может обращаться к парламенту с
совете безопасности посланиями или направлять их туда
16. возвращает законопроекты в парламент 26. может созывать заседания кабинета
для пересмотра; для преодоления требуется 27. участвует в заседаниях кабинета
две трети = 1

Источник: Frye T. A Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies // Compa-


rative Political Studies. – 1997. – Vol. 30. – № 5. – P. 548.

3. Дж.Хеллман присваивает каждому полномочию номер в зависи-


мости от того, предоставляется ли оно со всей определенностью только
президенту, или предоставляется президенту с ограничениями, или не
предоставляется совсем. В президентских системах оценка «1» дается
исключительным полномочиям, «0,5» – полномочиям с оговорками и
оценка «0» – тем полномочиям, которые не предоставляются президен-
ту вовсе. В парламентских системах с прямыми выборами президента
(надо полагать, Дж.Хеллман имеет в виду полупрезидентские системы)
оценки, соответственно, проставляются так: «0,75», «0,35» и «0».
В парламентских системах с непрямыми выборами президента оценки
другие: «0,5», «0,25» и «0»1.

1
См.: Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период. –
С. 22.

181
Дж.Хеллман объясняет разницу в оценках тем, что «в различных
институциональных структурах президентские полномочия имеют раз-
личный вес. Когда президент избирается парламентом, все его полно-
мочия до некоторой степени ограничены способностью парламента
отказать президенту в переизбрании. Президенты, избираемые на ос-
новании прямых выборов, связаны в меньшей степени, но масштаб их
полномочий может различаться в зависимости от структурных разли-
чий между президентскими и полупрезидентскими системами»1. Затем
оценки суммируются для определения общего показателя президент-
ских полномочий для каждой страны (см. табл. 17).

4. Т.Фрай использует другую систему подсчета. Он выделяет две


группы президентских полномочий – исключительные и совместные
(shared). К первой группе он относит полномочия, которые «принад-
лежат» только президенту – право вето, назначение должностных лиц,
право издавать указы, приравненные к законам, право законодательной
инициативы. Совместные полномочия президент «делит» с другим
государственным органом (парламентом или правительством), и в этом
случае возможности президента ограничены. Кроме того, за президен-
том закрепляются остаточные (residual) полномочия, которые достают-
ся президенту после парламента или правительства (например, прези-
дент может издавать декреты-законы, но они подлежат правительст-
венной санкции) или в специфических ситуациях (кризис). Если прези-
дент избирается прямыми выборами, исключительные полномочия
президента обозначаются цифрой «1», а совместные полномочия –
«0,5». Если президент не избирается всенародно, то каждому его пол-
номочию присваивается «0,5». Затем все численные значения сумми-
руются2 (см. табл. 17).
На мой взгляд, у методик Дж.Хеллмана и Т.Фрая есть недостатки.
Во-первых, среди президентских полномочий значатся как существен-
ные, так и несущественные. Но и тем, и другим присваиваются одина-
ковые численные значения. В списке Хеллмана-Фрая «вес» таких не-
значительных полномочий, как созыв кабинета на заседания или уча-
стие президента в заседаниях парламента, оказывается равным «весу»
более важных прерогатив, таких, как назначение премьер-министра
или роспуск парламента. Как справедливо замечает Л.К.Меткалф, вряд
ли оправдано, когда десять полномочий по назначению (см. табл. 13)

1
Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период. – С. 22.
2
См.: Frye T. Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies. – P. 525-526.

182
составляют более трети, в то время как роспуск парламента засчитыва-
ется как 1/27: президент, который имеет право распустить парламент,
но не имеет возможности осуществлять назначения (по десяти пунк-
там), получит «1» из «11», а президент, который не имеет права рос-
пуска парламента, но обладает 10 полномочиями по назначению полу-
чит оценку «10»1. Возможны три варианта решения этой проблемы:
1) провести тщательную сортировку президентских полномочий, от-
бросив несущественные, как это делает А.Кроувел (см. ниже); однако у
этого «рецепта» есть недостаток: такой отсев отличается субъективиз-
мом; 2) разным группам полномочий присваивать разные значения, как
это делает Дж.Макгрегор, О.Норгаард и Л.Йоханнсен (см. ниже);
3) изменить шкалу оценок каждого полномочия, расширив ее диапазон.
В этом отношении шкала М.С.Шугарта и Дж.Кэри более привлека-
тельна (4-3-2-1-0).
Во-вторых, у Дж.Хеллмана разница в оценках одинаковых полно-
мочий зависит от формы правления (президентская, полупрезидент-
ская, парламентская), у Т.Фрая – то того, избирается ли президент пу-
тем прямых выборов. Однако в рамках одной и той же формы правле-
ния или способа избрания президента наблюдаются различия в «силе»
президентов. Л.К.Меткалф приводит такой пример. Румынский и поль-
ский президенты избираются всенародно, и оба имеют право налагать
вето на законопроекты, однако для его преодоления требуется разное
число голосов парламента – две трети в Польше и простое большинст-
во в Румынии2. Следовательно, румынский президент не так силен, как
его польский коллега, но оба они в соответствии с методиками
Дж.Хеллмана и Т.Фрая получат одинаковый балл. Решение этой про-
блемы может заключаться либо в дифференциации показателей пере-
менных, либо в выделении дополнительных переменных.
В-третьих, у Хеллмана и Фрая неформальные полномочия не заме-
ряются, а они нередко на практике имеют большой вес, особенно в
посткоммунистических странах. Т.Фрай прав в том, что если нефор-
мальные полномочия сильны, и не учитываются при исследовании, то
полученная градация будет вводить в заблуждение3. Однако затем он
утверждает, что «к счастью, формальные полномочия президентов в
этом исследовании (его исследование посвящено посткоммунистиче-
ской президентской власти – О.З.) в целом отражают неформальные

1
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 664.
2
См.: ibid. – P. 666.
3
См.: Frye T. Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies. – P. 526.

183
полномочия должностного лица»1. Для доказательства этого тезиса
Фрай строит график, в котором прослеживается прямая зависимость
между президентской властью и авторитаризмом: чем выше индекс
президентских полномочий, тем более авторитарной является страна
(для количественной оценки авторитаризма он использовал рейтинг
свободы «Фридом хаус»).
С такой аргументацией нельзя согласиться. Если и существует
взаимосвязь между силой президента и свободой в обществе, то она
никоим образом не доказывает, что неформальные полномочия не вы-
ходят за пределы формальных. Представим, что Туркменистан (индекс
президентских полномочий по оценке Т.Фрая – «18,5»; индекс свободы
в 1997 году – «6,8» по шкале, в которой «7» – полное отсутствие сво-
боды) стал парламентской республикой. При такой трансформации
индекс президентской власти снизится значительно, но неформальная
власть Туркмен-баши, без сомнения, будет чрезвычайно сильной. Сле-
довательно, нельзя приравнивать друг к другу разные по своей природе
понятия – форму правления (президентская власть) и политический
режим (уровень свободы), что ошибочно делает Т.Фрай.

5. Последний недостаток устраняет в своем исследовании


А.Сиарофф2, который, как указывалось выше, опирается не только на
формальные конституции, но и на политическую практику. Он предла-
гает дихотомическую систему индексирования («1» – есть признак;
«0» – признак отсутствует) и ограничивает список переменных до де-
вяти. В него входят: 1) избрание президента прямыми выборами;
2) одновременные выборы президента и легислатуры; 3) дискрецион-
ные полномочия президента по назначению; 4) председательствование
президента на заседаниях кабинета; 5) президентское право вето;
6) право президента вводить чрезвычайное положение на длительное
время и/или право издавать указы, приравненные к законам; 7) главная
роль президента во внешней политике; 8) главная роль президента в
формировании правительства; 9) возможность президента распускать
законодательное собрание3.
Обращает на себя внимание то, что в этом списке пункты 1 и 2 не-
посредственно не относятся к полномочиям президента, а представля-

1
Frye T. Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies. – P. 526.
2
См.: Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-
Presidential and Parliamentary Distinction.
3
См.: ibid. – P. 303-305.

184
ют собой характеристики формы правления. Следовательно, индекс
А.Сиароффа не может считаться, собственно говоря, индексом прези-
дентской власти, а является комплексным показателем. Но это не его
недостаток, а, напротив, достоинство.
А.Сиарофф анализирует огромный материал и проводит оценку
большого числа государств, что позволяет ему прийти к любопытным
выводам. В частности, он постулирует, на мой взгляд, неверный тезис
о том, что «такой вещи как полупрезидентская система на самом деле
не существует, если смотреть через призму президентских полномо-
чий»1. Л.К.Меткалф, напротив, совершенно справедливо утверждает,
что «достижение согласия между учеными по поводу того, как изме-
рять президентскую власть, облегчит процесс установления границ
полупрезидентской системы»2. Отрицая полупрезидентскую систему
на базе своих количественных замеров, А.Сиарофф «бросает перчатку»
М.Дюверже и его последователям, которые настаивают на том, что
полупрезидентская система представляет собой особую форму правле-
ния наряду с президентской и парламентской системами.

6. В духе методики Дж.Макгрегора, но на ином – более качествен-


ном уровне – конструируют свой индекс президентской власти (ИПВ)
датские исследователи О.Норгаард и Л.Йоханнсен3. ИПВ вычисляется,
используя кодирование по трем основным группам ресурсов конститу-
ционной власти – символические, ресурсы по назначению и политиче-
ские ресурсы (см. табл. 14). В дополнение к ним кодируется способ
президентских выборов (прямые выборы или выборы парламентом) и
продолжительность президентского срока. Если президент обладает
ресурсом в полном, неограниченном виде, то проставляется оценка
«1»; если его ресурс ограничен – «0,5»; если у него нет такой власти –
«0».

1
Siaroff P. Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential
and Parliamentary Distinction. – P. 307.
2
Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 662.
3
См.: Johannsen L. and Nørgaard O. IPA: The Index of Presidential Authority. Explorations
into the Measurement and Impact of a Political Institution. Paper prepared for the ECPR Joint
Sessions of Workshops. – Edinburgh, 28 March – 4 April 2003; Johannsen L. The Springboard
Model. Presidential Authority, Democracy, Development and Economic Freedom. Paper pre-
pared for the 43rd Annual ISA Convention. – New Orleans, LA, 24-27 March 2002.

185
Т а б л и ц а 14

Полномочия президента по О.Норгаарду и Л.Йоханнсену

Политические полномочия президента

1.является главнокомандующим вооружен- 9.принимает на себя особые полномочия в


ными силами отсутствие парламента или его неспособ-
2.является председателем национального ности собраться на заседание
совета безопасности 10.обладает чрезвычайными полномочия-
3.возвращает законопроекты в парламент ми в иные периоды
для пересмотра 11.распускает парламент и объявляет
4.направляет законы в конституционный суд новые выборы
5.обладает правом законодательной инициа- 12.выносит вопросы на референдум
тивы 13.участвует в парламентских сессиях
6.издает указы-законы в нечрезвычайных 14.может обращаться к парламенту с
ситуациях посланиями
7.предлагает поправки к конституции 15.может созывать заседания кабинета
8.созывает парламент на чрезвычайные 16.участвует в заседаниях кабинета
сессии 17.может требовать от правительства
отчеты

Полномочия президента по назначению:

1.премьер-министра 8.генерального прокурора


2.министров 9.служащих центрального банка
3.временного правительства 10.совета безопасности
4.конституционного суда и/или верховного 11.высших государственных служащих
суда 12.высшего командования армии
5.избирательной комиссии 13.послов
6.омбудсмана
7.судей

Символические полномочия президента

1.награждает орденами, присваивает почет- 4.предоставляет гражданство


ные звания 5.предоставляет убежище
2.созывает на первую сессию парламент 6.подписывает и/или промульгирует
3.осуществляет помилование и/или законы
объявляет амнистию 7.принимает присягу служащих

Источник: Johannsen L. and Nørgaard O. IPA: The Index of Presidential Authority. Explora-
tions into the Measurement and Impact of a Political Institution. Paper prepared for the ECPR
Joint Sessions of Workshops. – Edinburgh, 28 March – 4 April 2003. – P. 8.

186
Формула ИПВ такова:

IPA = (1 (ΣS1-7) + 2(ΣA1-13) + 3(ΣP1-17)) x E x L = IS/336 x1001


где IPA – индекс президентской власти (ИПВ);
S – символические ресурсы (их 7): оценка каждого «1», «0,5» или «0»;
A – ресурсы по назначению (их 13): оценка каждого «1», «0,5» или «0»;
P – политические ресурсы (их 17): оценка каждого «1», «0,5» или «0»;
E – способ президентских выборов: прямые выборы («2»); выборы парламентом
(«1»);
L – продолжительность президентского срока: ограничен срок («1»); пожизненное
избрание президента («2»);
IS – значение индекса по отношению к максимально возможному показателю (336),
который рассчитывается по этой же формуле так:

IPAmax = ((7 x 1) + (2 x 13) + (3 x 17)) x 2 x 2 = 336

Анализ ИПВ О.Норгаарда и Л.Йоханнсена охватывает 98 стран ми-


ра (см. табл. 17 с индексами 13 стран). Но для авторов проведение та-
кого масштабного исследования – не самоцель. ИПВ используется ими
при типологизации президентства, анализе корреляций и регрессий.
В последних двух случаях решается проблема взаимосвязи между
формой правления и другими переменными – экономическими (ВВП
на душу населения и индекс экономической свободы) и политическими
(индекс свободы).

7. Новизна исследования нидерландского ученого А.Кроувела2 за-


ключается не в математических особенностях его методики (она проста
и вполне традиционна), а в новом подходе к анализируемой проблеме.
Автор не столько вычисляет индекс президентских полномочий,
сколько определяет, как он называет, уровень президенциализма
(УПрез), опираясь на ключевые элементы двух систем. «Я иду вне про-
стого анализа президентских полномочий и прерогатив, – пишет Кро-
увел, – поскольку я включаю постоянные характеристики политиче-
ских систем»3. Основываясь на дихотомическом делении (президен-
циализм и парламентаризм), он предлагает методику подсчета индекса

1
См.: Johannsen L. and Nørgaard O. IPA: The Index of Presidential Authority. Explorations
into the Measurement and Impact of a Political Institution. Paper prepared for the ECPR Joint
Sessions of Workshops. – Edinburgh, 28 March – 4 April 2003. – P. 6.
2
См.: Krouwel A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. Work-
ing Papers Political Science №02/2003. – Amsterdam: Vrije Universiteit, 2003.
3
Ibid. – P. 6.

187
президенциализма (ИПрез) и индекса парламентаризма (ИПар)1 для
любой страны, независимо от формы правления (в отличие, напомню,
от Дж.Хеллмана, который по-разному индексирует переменные в пре-
зидентской, парламентской и полупрезидентской системах).
При кодировании используются следующие численные значения:
если исчисляется ИПрез, то «1» – для признака, который однозначно
ассоциируется с президенциализмом, «0» – если этот признак никоим
образом не может быть отнесен к президентской системе. Напротив,
если исчисляется ИПар, то «1» – для признака парламентаризма, «0» –
если признак не характерен для парламентаризма. В случаях неполных
и совместных полномочий применяется «0,5». Например, «0,5» при-
сваивается тогда, когда президент (для ИПрез) или парламент (для
ИПар) делят полномочие по роспуску парламента с другим актором 2.
Семь переменных кодируются А.Кроувелом следующим образом:

I. выборы президента:
1 – прямые выборы; 0 – непрямые выборы (для вычисления ИПрез);
0 – прямые выборы; 1 – непрямые выборы (для вычисления ИПар);

II. роспуск парламента:


1 – прерогатива по роспуску парламента принадлежит исключи-
тельно президенту; 0,5 – президент делит это полномочие с другим
актором; 0 – у президента нет никаких формальных полномочий по
роспуску парламента (для ИПрез);
1 – прерогатива по роспуску парламента принадлежит самому пар-
ламенту; 0,5 – парламент делит это полномочие с другим актором;
0 – у парламента нет конституционных полномочий по самороспуску
(для ИПар);

III. назначения кабинета:


1 – президент назначает министров (включая премьер-министра)
самостоятельно; 0,5 – президент делит полномочие по назначению ми-
нистров и/или распределение портфелей с парламентом или другим
актором; 0 – у президента нет формальных полномочий влиять на на-
значения кабинета (для ИПрез);

1
А.Кроувел использует термин score (presidential score; parliamentary score), который
мне показалось корректным перевести с английского языка не как «оценка, отметка», а
как «индекс».
2
См.: Krouwel A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. –
P. 16-17.

188
1 – прерогатива назначения министров (включая премьер-министра)
возлагается на парламентские партии; 0,5 – партийные лидеры делят
полномочие по назначению министров и/или распределение портфелей
с другим актором; 0 – когда у политических партий нет возможности
влиять на распределение портфелей в кабинете (для ИПар);

IV. вотум доверия парламента новому составу кабинета министров:


1 – не требуется; 0 – требуется (для ИПрез);
1 – требуется; 0 – не требуется (для ИПар);

V. вотум недоверия, после которого правительство должно уйти в


отставку:
1 – может быть проигнорирован правительством; 0 – потеря вотума
доверия всегда ведет к отставке правительства или альтернативно – к
роспуску парламента (для ИПрез);
1 – потеря вотума доверия всегда ведет к отставке правительства
или альтернативно – к роспуску парламента; 0 – может быть проигно-
рирован правительством (для ИПар);

VI. право законодательной инициативы и право вето президента:


1 – у президента есть право законодательной инициативы; 0,5 –
президент может наложить вето на законопроекты парламента, но не
обладает правом законодательной инициативы; 0 – у президента отсут-
ствует право законодательной инициативы и право вето (для ИПрез);
1 – только парламенту принадлежит право законодательной ини-
циативы; 0,5 – президент может наложить вето на законопроекты пар-
ламента; (0 – это значение показывает, что парламент не является зако-
нодательным органом, что противоречит понятию демократии) (для
ИПар);

VII. полномочия исполнительной власти:


1 – полномочия исполнительной власти принадлежат только прези-
денту; 0,5 – президент делит эти полномочия с правительством; 0 – у
президента нет полномочий исполнительной власти (для ИПрез);
1 – правительство, зависящее от парламента, является единствен-
ным органом исполнительной власти; 0,5 – исполнительная власть раз-
делена между правительством и другим актором (например, президен-

189
том); 0 – правительство не ответственно перед парламентом, а подчи-
нено президенту (для ИПар)1.

После определения ИПрез и ИПар (каждый – путем сложения чис-


ленных данных переменных) вычисляется уровень президенциализма
по формуле2:

ИПрез – ИПар = УПрез

Положительные значения (+) указывают на президенциализм, отри-


цательные (–) – на парламентаризм (см. табл. 17).
Методика А.Кроувела ценна потому, что она не ограничивается из-
мерением лишь объема президентской власти, а нацелена на «взвеши-
вание» президентских и парламентских элементов любой формы прав-
ления, включая полупрезидентскую и полупарламентскую. Автор прав
в том, что «этот тип анализа позволяет нам лучше понять проблемы,
связанные с общей стабильностью в новых демократизирующихся
странах»3. Кроме того, А.Кроувел пытается выделить образцы законо-
дательно-исполнительных отношений и потому конструирует еще
один индекс – индекс баланса законодательной и исполнительной вла-
сти4.

4.2. Индекс формы правления

На мой взгляд, методика А.Кроувела нуждается в корректировке.


Во-первых, критерий «назначение кабинета» следует разбить на два
критерия: «назначение премьер-министра» и «назначение членов пра-
вительства». Если парламент (нижняя палата) соучаствует в процессе
назначения и главы кабинета, и всех членов правительства, то это, без
сомнения, придает парламенту большую силу в отличие от ситуации,
когда он воздействует лишь на назначение премьера.
Во-вторых, критерий А.Кроувела «вотум доверия парламента ново-
му составу кабинета министров» нужно исключить, поскольку такое

1
См.: Krouwel A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. –
P. 16-17.
2
См.: ibid. – P. 9.
3
Ibid. – P. 13.
4
См.: ibid. – P. 12, 17-18.

190
выражение доверия имеет сугубо формальный характер и не отражает
реальной власти парламента над кабинетом. Более важен критерий
«вотум недоверия».
В-третьих, критерий «право законодательной инициативы и право
вето президента», по моему мнению, необходимо разбить на два кри-
терия – «право законодательной инициативы» и «право вето президен-
та», поскольку они не связаны друг с другом: скажем, президент может
обладать правом вето, но при этом не имеет возможности вносить за-
конопроект на рассмотрение парламента (как в США).
В-четвертых, перечень критериев требуется дополнить двумя кри-
териями – «совместимость депутатского мандата с правительственной
должностью» и «формирование нового кабинета после президентских
или (и) парламентских выборов». Как хорошо известно, в президент-
ской республике член конгресса не может входить в состав правитель-
ства, а в парламентской системе, напротив, существует совмещение
правительственной должности с депутатским мандатом. Разделение
власти проявляется в разделении должностей. Поэтому критерий со-
вместимости/несовместимости депутатского мандата с министерским
портфелем – показатель уровня парламентаризма и президенциализма.
Что касается другого дополнительного критерия («формирование
нового кабинета после президентских или (и) парламентских выбо-
ров»), то, на мой взгляд, необходимость его включения связана с тем,
что он показывает, какие силы (парламент или президент) оказывают
непосредственное воздействие на состав кабинета.
Итак, с учетом этих изменений получаем десять критериев измере-
ния президентской и парламентской власти. Максимальное значение
показателя по каждому критерию – «1», минимальное – «0». Как и у
А.Кроувела, есть промежуточный вариант – «0,5». Нетрудно подсчи-
тать, таким образом, что максимальное значение для президентского
индекса (ПрИ) и для парламентского индекса (ПарИ) составляет «10»
(у А.Кроувела, напомню, «7»), а минимальное – «0». Система кодиро-
вания в окончательном виде представлена ниже в табл. 15.

191
Т а б л и ц а 15

Президентский и парламентский индексы

Критерий Президентский индекс Парламентский индекс


1. Выборы президента 1– президент избирается насе- 1 – президент избирается пар-
лением путем прямых или кос- ламентом или специальной
венных выборов; избирательной коллегией;
0,5 – президент избирается на 0,5 – президент избирается на
всеобщих выборах, но если на всеобщих выборах, но если на
должность президента выдви- должность президента выдви-
нут только один кандидат, то нут только один кандидат, то
голосование не проводится; голосование не проводится;
0 – президент не избирается 0 – президент избирается насе-
населением лением
2. Носитель 1 – полномочия исполнитель- 1 – ответственное перед парла-
исполнительной ной власти принадлежат только ментом правительство является
власти президенту, который возглавля- единственным органом испол-
ет правительство (администра- нительной власти;
цию); 0,5 – исполнительная власть
0,5 – президент делит эти пол- разделена между правительст-
номочия с правительством; вом и президентом;
0 – у президента нет полномо- 0 – правительство (администра-
чий исполнительной власти ция) полностью подчинено
президенту
3. Назначение 1 – президент назначает пре- 1 – прерогатива назначения
премьер-министра мьер-министра самостоятельно премьер-министра возлагается
(или сам выполняет его функ- на парламент, или президент
ции); обязан учитывать партийный
0,5 – президент делит полномо- состав парламента при назначе-
чие по назначению премьер- нии премьер-министра;
министра с парламентом (со- 0,5 – парламент делит полно-
гласованное назначение); мочие по назначению премьер-
0 – у президента нет возможно- министра с президентом (согла-
сти влиять на назначение пре- сованное назначение);
мьер-министра (президент 0 – у парламента нет возможно-
обязан учитывать партийный сти влиять на назначение пре-
состав парламента) мьер-министра
4. Назначение других 1 – президент назначает мини- 1 – прерогатива назначения
членов правительства стров самостоятельно; министров возлагается на пар-
0,5 – президент делит полномо- ламент или/и премьер-
чие по назначению министров с министра;
премьер-министром и/или пар- 0,5 – парламент делит полно-
ламентом (согласованное на- мочие по назначению минист-
значение); ров с президентом и/или пре-
0 – у президента нет возможно- мьер-министром (согласован-
сти влиять на состав кабинета ное назначение);
(или президент обязан учиты- 0 – у парламента нет возможно-
вать мнение парламента и пре- сти влиять на распределение
мьер-министра) портфелей в кабинете

192
Критерий Президентский индекс Парламентский индекс
5. Формирование 1 – президентских выборов; 1 – парламентских выборов;
нового кабинета 0,5 – президентских и парла- 0,5 – парламентских выборов и
после… ментских выборов; президентских;
0 – парламентских выборов 0 – президентских выборов
6. Вотум недоверия 1 – может быть проигнорирован 1 – всегда ведет к отставке
президентом и правительством; правительства (парламент не
0,5 – всегда ведет к отставке может быть распущен в ответ
правительства или альтерна- на вотум недоверия);
тивно – роспуску парламента; 0,5 – всегда ведет к отставке
0 – всегда ведет к отставке правительства или альтерна-
правительства (парламент не тивно – роспуску парламента;
может быть распущен в ответ 0 – может быть проигнорирован
на вотум недоверия) президентом и правительством
7. Законодательная 1 – кроме парламента (отдель- 1 – только парламенту (отдель-
инициатива ных депутатов, депутатских ным депутатам, депутатским
президента групп) и правительства только группам) и правительству при-
президент обладает этим пра- надлежит право законодатель-
вом; ной инициативы;
0,5 – кроме парламента и пра- 0,5 – кроме парламента и пра-
вительства, право вительства, право законода-
законодательной инициативы тельной инициативы принад-
принадлежит президенту и др. лежит президенту и др. акторам
акторам (суды, избиратели и (суды, избиратели и др.);
др.); 0 – кроме парламента (отдель-
0 – у президента отсутствует ных депутатов, депутатских
право законодательной инициа- групп) и правительства только
тивы президент обладает этим пра-
вом;
8. Вето президента 1 – вето преодолевается квали- 1 – право вето отсутствует или
фицированным большинством преодолевается на референду-
голосов парламента (2/3; 3/4; ме;
3/5; 4/5); 0,5 – для его преодоления тре-
0,5 – для его преодоления тре- буется абсолютное или относи-
буется абсолютное или относи- тельное большинство голосов
тельное большинство голосов парламента;
парламента; 0 – вето преодолевается квали-
0 – право вето отсутствует или фицированным большинством
преодолевается на референду- голосов парламента (2/3; 3/4;
ме; 3/5; 4/5);
9. Роспуск парламента 1 – президент распускает пар- 1 – роспуск парламента прези-
ламент самостоятельно; дентом отсутствует;
0,5 – президент распускает 0,5 – парламент распускается
парламент по инициативе др. президентом по инициативе др.
акторов (премьер-министра, акторов (премьер-министра,
парламента и др.); парламента и др.);
0 – у президента нет полномо- 0 – парламент распускается
чий по роспуску парламента президентом самостоятельно;
10. Совместимость 1 – не совместим; 1 – совместим;
депутатского мандата 0,5 – совместим для депутатов 0,5 – совместим для депутатов
с правительственной одной палаты и не совместим одной палаты и не совместим
должностью для депутатов другой палаты; для депутатов другой палаты;
0 – совместим 0 – не совместим

193
Путем вычитания парламентского индекса из президентского ин-
декса можно получить Индекс формы правления (ИФП):

ИФП = ПрИ – ПарИ

Положительные значения ИФП указывают на тяготение системы к


президентской форме, а отрицательные – к парламентской форме. Чем
больше числовое значение индекса, тем больше система имеет прези-
дентских или парламентских элементов. Нулевое значение ИФП гово-
рит о сбалансированности власти. Мои подсчеты, проведенные по вы-
шеуказанной методике (с учетом политической практики функциони-
рования систем), показывают, что ИФП Франции составляет «0», т.е.
можно утверждать, что Пятая Республика представляет собой сбалан-
сированную (оптимальную) полупрезидентскую систему (см. табл. 16).
В этой же группе стран (я установил условные границы группы от
«–3» до +3») мы обнаруживаем также Армению (до конституционной
реформы 2005 года) с ИФП «+3» и Португалию с ИФП «–3». До внесе-
ния поправок к Конституции в 2005 году1 Армения представляла собой
относительно сбалансированную полупрезидентскую систему с неко-
торым доминированием президента. В частности, глава государства
самостоятельно назначал и освобождал премьер-министра, правитель-
ство которого должно было пользоваться доверием Национального
собрания (парламента). 27 ноября 2005 года на референдуме были при-
няты изменения в Конституцию (93,3% высказались «за»), подготов-
ленные пропрезидентским парламентским большинством. Сторонники
президента заявили, что реформирование Конституции является одним
из обязательств, взятых Арменией при вступлении в Совет Европы.
Оппозиция утверждала, что конституционные поправки нужны для
Р.Кочаряна, у которого в 2008 году истекает второй срок президентст-
ва. Он не может баллотироваться вновь, но, по мнению оппозиции,
может попытаться стать премьер-министром. Согласно новеллам к
Конституции часть полномочий президента «перетекли» к парламенту.

1
http://www.regnum.ru/news/539214.html

194
Т а б л и ц а 16

Индексы формы правления полупрезидентских стран

Страна ПрИ ПарИ ИФП


полупрезидентские системы
Президенциализированные

Казахстан 9,5 0,5 +9

Россия 9 1 +8

Белоруссия 8,5 1,5 +7


Сбалансированные полупре-

Армения
6,5 3,5 +3
до реформы 2005 г.
зидентские системы

Франция 5 5 0

Португалия 3,5 6,5 –3


Парламентаризированные по-

Румыния 2,5 7,5 –5


лупрезидентские системы

Финляндия 2 8 –6

Исландия 1,5 8,5 –7

Примечание: ПрИ – президентский индекс; ПарИ – парламентский индекс; ИФП – ин-


декс формы правления. Таблица составлена с использованием методики измерения, опи-
санной в табл. 15, и основана на текстах действующих конституций (с учетом изменений
и дополнений) и политической практике.

195
Сегодня на основании распределения депутатских мест в Нацио-
нальном Собрании и консультаций с депутатскими фракциями прези-
дент назначает премьер-министром лицо, пользующееся доверием
большинства депутатов, а если это невозможно, лицо, пользующееся
доверием у наибольшего числа депутатов (п. 4 ст. 55 Конституции Рес-
публики Армения). Президент принимает отставку правительства в
день первого заседания вновь избранного парламента и вступления
президента в свою должность (п. 4 ст. 55 Конституции Республики
Армения), может распустить Национальное Собрание по предложению
Председателя Национального Собрания или премьер-министра в трех
оговариваемых Конституцией случаях (ст. 74.1 Конституции Респуб-
лики Армения). Таким образом, произошло усиление парламентских
черт формы правления Армении. В результате конституционной ре-
формы страна приблизилась к французской модели полупрезидентской
республики (сегодня ИФП Армении равен «–1»).
ИФП Португалии составляет «–3». Дуализм исполнительной власти
(президент и премьер-министр) проявляется весьма четко 1. Президент
обладает существенными полномочиями, хотя при осуществлении час-
ти этих прерогатив требуется контрасигнация правительства. У прези-
дента есть право уволить правительство и распустить парламент (после
заслушивания мнения представленных в Ассамблее партий и полити-
ческого совещательного органа при президенте – Государственного
совета), что придает президенту весомость. Президент – относительно
самостоятельная фигура португальской политики и арбитр в спорах
между разными акторами. Это хорошо было видно в 2004-2005 гг. По-
сле ухода в июле 2004 года Жозе Мануэла Дурана Баррозу (правоцен-
тристская Социал-демократическая партия – СДП) с поста премьер-
министра Португалии на должность председателя Еврокомиссии
должно было быть сформировано новое правительство. Оппозиция
потребовала от президента распустить парламент, провести новые вы-
боры и лишь после этого сформировать кабинет. Однако президент
Ж.Сампайю (социалист) не стал распускать Ассамблею «ради сохране-
ния стабильности в стране» и поручил новому лидеру СДП П.С.Лопесу
сформировать правительство. Аналитики утверждали, что президент
принял такое решение потому, что Социалистическая партия в тот мо-
мент была не способна привлечь избирателей на свою сторону. Новое
правоцентристское правительство было создано, но возникли сканда-
лы, в которых были замешаны члены кабинета. В декабре 2004 года

1
Конституция Португальской Республики // Конституции государств Европы. – Том 2.

196
президент принял решение распустить парламент и провести досроч-
ные выборы. П.С.Лопес не согласился с решением президента и подал
в отставку. Парламентские выборы состоялись в феврале 2005 года.
Социалисты получили абсолютное большинство в Ассамблее и сфор-
мировали правительство во главе с премьер-министром
Ж.Сократешом.
В группу президенциализированных полупрезидентских государств
входят, в частности, Казахстан, Россия и Белоруссия (см. табл. 16).
Конституция Казахстана1 определяет форму правления государства как
президентскую (ч. 1 ст. 2). Формально юридически она является полу-
президентской, однако, как и в России (см. об этом подробнее в гла-
ве 4), на деле оказывается практически президентской (ИФП «+9»).
Конституция содержит обширный перечень полномочий президента,
который не является исчерпывающим. Президент имеет право вмеши-
ваться в деятельность парламента, в частности, принимать законы и
указы, имеющие силу закона (ч. 2 ст. 61 Конституции Республики Ка-
захстан), и осуществлять законодательные полномочия на срок до од-
ного года (п. 4 ст. 53 Конституции Республики Казахстан). Выражение
вотума недоверия правительству крайне затруднено (см. подробнее § 3
гл. 2). К тому же, президент принимает решение об отставке прави-
тельства и роспуске парламента. На протяжении постсоветской исто-
рии в Конституцию Казахстана вносились существенные поправки с
целью сохранения и укрепления власти президента, которая отличается
несменяемостью и «вечностью» правления одного лица (Н.Назарбаев
занимает должность президента 16 лет, и в 2005 году переизбран на
семилетний срок).
Президенциализированной полупрезидентской системой является и
Белоруссия (ИФП «+7»). Попрание Конституции – одна из многочис-
ленных характеристик режима личной власти А.Г.Лукашенко. В 1996
году Основной закон2 был существенно изменен с целью расширения
президентских полномочий. Два антиконституционных акта совершил
А.Г.Лукашенко через референдумы: во-первых, продлил на два года
президентские полномочия (выборы должны были состояться в
1999 году, а состоялись в 2001 году) путем незачета Конституцией
1996 года первых двух лет президентского срока; во-вторых, «в поряд-
ке исключения» позволил себе баллотироваться в третий раз на долж-
ность президента, хотя Конституция запрещала переизбрание. В усло-

1
Конституция Республики Казахстан // Конституции государств Европы. – Том 2.
2
Конституция Республики Беларусь // Конституции государств Европы. – Том 1.

197
виях нарушения Конституции с большим трудом можно говорить о
существовании полупрезидентской системы в Белоруссии.
Третья группа полупрезидентских государств (парламентаризиро-
ванные полупрезидентские системы) представлена Румынией, Фин-
ляндией и Исландией (см. табл. 16). В Румынии (ИФП «–5») полномо-
чия президента незначительны. Глава государства не может повлиять
на процесс формирования или отставки кабинета, и правительство не-
сет политическую ответственность только перед парламентом. Законо-
дательные функции президента крайне ограничены 1. Форма правления
Румынии функционирует по правилам парламентаризма.
Новая Конституция Финляндии 1999 года2 существенно расширила
полномочия правительства и ограничила в правах президента. Но дуа-
лизм исполнительной власти сохраняется. Хотя президент не оказыва-
ет влияния на осуществление внутренней политики, он занимается во-
просами национальной безопасности и руководит внешней политикой
(в отношениях с Евросоюзом президент делит власть с правительст-
вом). Финляндия остается полупрезидентской системой, хотя и с чрез-
вычайно усиленным парламентским компонентом (ИФП «–6»).
В Исландии (ИФП «–7») на практике президент выполняет симво-
лическую роль. В стране доминирует взгляд о том, что глава государ-
ства «выше политики». Отход от этого неписаного правила не привет-
ствуется общественностью: так, президент О.Р.Гримссон критиковался
за то, что слишком откровенно высказывался по болезненным полити-
ческим вопросам. Кандидаты в президенты участвуют в выборах инди-
видуально, без поддержки политических партий – такова традиция,
которой следуют с 1952 года. Предусмотрен уникальный «вотум недо-
верия» президенту: он слагает свои полномочия досрочно, если это
будет одобрено большинством голосов на референдуме, проведенном
согласно резолюции, принятой тремя четвертями членов Альтинга (ч. 2
ст. 11 Конституции Республики Исландия 3). Исполнительная власть
сосредоточена в руках правительства. Функционирование формы
правления аналогично функционированию парламентских систем.
В Конституции сказано, что Исландия – «республика с парламентарной
формой правления» (ст. 1 Конституции Республики Исландия).

1
Конституция Румынии // Конституции государств Европы. – Том 3.
2
Основной закон Финляндии // Конституции государств Европы. – Том 3.
3
Конституция Республики Исландия // Конституции государств Европы. – Том 2.

198
Т а б л и ц а 17

Сводная таблица индексов президентской власти


ШиК М Х Ф Й С К
1992
1994 1996 1997 2002 2003 2003
Страна (2000)
ИПВН
ИПП ИПП ИПП ИПВ ИПВ УПрез
(ИПВВ)
Болгария 2 51 (46) 9,00 10 45,09 3 –0,5
Венгрия – 56 (52) 6,25 7.25 20,98 1 –2,0
Латвия – 31 (30) 3,75 4,75 11,46 1 –2,5
Литва – 52 (45) 9,50 12 38,84 4 +0,5
Македония 2 29 (27) 3,25 6,5 – 4 –4,0
Польша 4 56 (51) 9,00 13 49,11 3 0,0
Россия – – 13,64 18 57,50 7 +4,5
Румыния 6 48 (47) 8,63 14 42,50 5 –2,0
Словакия – 47 (39) 5,50 5 17,41 2 –2,0
Словения 3 30 (23) 5,40 5,5 19,20 1 –3,0
Хорватия 6 50 (46) 14 14,5 38,39 4 –
Чехия – 44 (37) 5,25 4,75 11,83 1 –4,5
Эстония – 41 (36) 5,25 4,5 15,63 2 –4,5

Сокращения: ШиК – Шугарт и Кэри; М – Макгрегор; Х – Хеллман; Ф – Фрай;


Й – Йоханнсен; С – Сиарофф; К – Кроувел; ИПП – индекс президентских полномочий;
ИПВН – индекс президентской власти невзвешенный; ИПВВ – индекс президентской
власти взвешенный; ИПВ – индекс президентской власти; УПрез – уровень президенциа-
лизма: определяется путем вычитания индекса парламентаризма (ИПар) из индекса пре-
зиденциализма (ИПрез).

Примечания: ИПП по методике Шугарта и Кэри рассчитан Меткалф (См.: Metcalf L.K.
Measuring Presidential Power // Comparative Political Studies. – 2000. – Vol. 33. – № 5. –
P. 674.). Во всех столбцах указан год публикации, на которую я ссылаюсь (а не год про-
ведения исследования).

Источники: Shugart M.S. and Carey J.M. Presidents and Assemblies. Constitutional Design
and Electoral Dynamics. – Cambridge: Cambridge University Press, 1992. – P.155; McGre-
gor J. The Presidency in East Central Europe // RFR/RL Research Report. – 1994. – Vol.3. – №
2. – P.16; Хеллман Дж. Конституции и экономическая реформа в переходный период //
Конституционное право: восточноевропейской обозрение. – 1996. – № 2 (15). – С.25; Frye
T. A Politics of Institutional Choice: Post-Communist Presidencies // Comparative Political
Studies. – 1997. – Vol. 30. – № 5. – P.547; Johannsen L. The Springboard Model. Presidential
Authority, Democracy, Development and Economic Freedom. Paper prepared for the 43rd
Annual ISA Convention. New Orleans, LA, 24-27 March 2002. – P.16; Siaroff P. Comparative
Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, Semi-Presidential and Parliamentary Distinc-
tion // European Journal of Political Research. – 2003. – Vol. 42. – P. 299-301; Krouwel
A. Measuring Presidentialism of Central and East European Countries. Working Papers Politi-
cal Science №02/2003. – Amsterdam: Vrije Universiteit, 2003. – P. 9.

199
4.3. Сопоставление индексов президентской власти

Опираясь на данные табл. 17, я вычислил коэффициенты корреля-


ции между разными индексами. Поскольку все авторы в качестве эм-
пирической базы используют действующие конституции и законода-
тельство, то целесообразно разделить все исследования (по дате пуб-
ликаций) на две группы – 1994-1997 гг. (работы Макгрегора, Хеллмана
и Фрая) и 2002-2003 гг. (работы Йоханнсена, Сиароффа и Кроувела), а
затем определить коэффициенты корреляции между индексами каждой
группы. Такой подход позволяет избежать ошибочного суждения о
том, что та или иная методика анализа президентской власти не удов-
летворительна. Слабая или отрицательная корреляция может быть свя-
зана не с самими методиками, а с тем, что разные авторы вели свои
расчеты в разное время. К 1994 году новые конституции или поправки
к старым конституциям были приняты во всех 13 странах, представ-
ленных в табл. 17. Поэтому можно утверждать, что Дж.Макгрегор,
Дж.Хеллман и Т.Фрай при определении своих индексов пользовались
почти одинаковыми данными (в 1997 году была принята новая Консти-
туция Польши, и трудно сказать, учел ли ее Т.Фрай в своем исследова-
нии, которое было опубликовано в 1997 году). За период 1997-2002 гг.
было изменено законодательство ряда стран нашего списка, которое
касается объема президентских полномочий: Польши – в 1997 году
(новая Конституция), Словакии – в 1998 году (введены прямые выборы
президента), Хорватии – в 2000 году (поправки к Конституции) и Че-
хии – в 2000 году (ослабление президентской власти).
Как видно из табл. 18, сильная корреляция существует между ин-
дексами Т.Фрая и Дж.Хеллмана (0,94), Л.Йоханнсена и А.Сиароффа
(0,87), Л.Йоханнсена и А.Кроувела (0,82), А.Сиароффа и А.Кроувела
(0,75). Средняя корреляция наблюдается между индексами
Дж.Макгрегора и Т.Фрая (0,65), и, наконец, слабая (но все же положи-
тельная) – между индексами Дж.Макгрегора и Дж.Хеллмана (0,37).
Полученные данные, на мой взгляд, говорят о следующем. Во-первых,
все методики измерения (кроме методики Дж.Макгрегора) позволяют
получить почти одинаковую картину президентской власти, и, следо-
вательно, исследователь волен применять любую из них. Во-вторых,
недостатки ряда методик преувеличены, поскольку индексы критиков
не отличаются существенно от индексов критикуемых (если провести
корреляцию между ними).

200
Т а б л и ц а 18

Коэффициенты корреляции между индексами президентской


власти
1994-1997 2002-2003
М* Х Ф Й С К**
М* 1,00
1994-1997 Х 0,37 1,00
Ф 0,65 0,94 1,00
Й 1,00
2002-2003 С 0,87 1,00
К** 0,82 0,75 1,00

Сокращения: М – Макгрегор; Х – Хеллман; Ф – Фрай; Й – Йоханнсен; С – Сиарофф; К –


Кроувел
* индекс президентской власти взвешенный
** индекс президенциализма
Коэффициенты корреляции вычислены на базе данных табл. 17 по формуле К.Пирсона:

n _ _
∑ (xi – x)(yi – y)
i=1
ryx = ––––––––––––––
σxσy

В чем состоит значение измерения президентской власти?


Во-первых, оно необходимо для формирования представлений об
объеме властных полномочий президентов в разных странах мира. Ис-
пользование этой методики позволяет сравнить между собой «силу» и
«слабость» президентской и парламентской власти, и, в частности, эм-
пирическим путем подтвердить или опровергнуть распространенный в
политологической литературе тезис о сверхсильной власти президента
(«суперпрезиденциализме») в ряде стран мира (США, Латинская Аме-
рика, Россия, страны бывшего СССР, страны Восточной и Централь-
ной Европы и др.). Введение института президентства в посткоммуни-
стических странах и его авторитарная модернизация в целом ряде го-
сударств бывшего СССР требуют скрупулезного и объективного ана-
лиза положения дел в области распределения властных полномочий
между законодательной и исполнительной властью. Квантифициро-
ванная методика может помочь исследователям подсказать варианты
политического реформирования молодых государств.

201
Во-вторых, как это было блестяще показано М.С.Шугартом и
Дж.Кэри в их книге «Президенты и ассамблеи: конституционный ди-
зайн и электоральная динамика», использование анализа при помощи
индикаторов выступает серьезным «подспорьем» в типологии форм
правления. Этот анализ позволяет провести четкие границы между ти-
пами правления1. М.С.Шугарт и Дж.Кэри при классификации режимов
виртуозно соединяют количественные и качественные стороны иссле-
дования.
В-третьих, индекс президентской власти открывает широкие воз-
можности для дальнейшего проведения корреляционного, регрессион-
ного и факторного анализа, а также анализа тенденций. С его помощью
эмпирическим путем можно решить целый ряд исследовательских за-
дач, решение которых теоретическими средствами либо недостаточно,
либо невозможно. Так, в частности, анализ корреляций может пролить
свет на проблему взаимосвязи между формой правления и консолида-
цией демократии. Дискуссию по этому вопросу открыл Х.Линц, кото-
рый утверждал, что президентская система в отличие от парламентской
не способствует становлению стабильной демократии в силу институ-
циональных пороков («опасностей»), присущих президенциализму 2.
Противники Х.Линца разделились на несколько лагерей: одни отверга-
ли в принципе взаимосвязь между формой правления и результатами
перехода к демократии; другие утверждали, что президентская система
более благоприятна для новой демократии; третьи настаивали на том,
что полупрезидентская система является лучшей моделью для демо-
кратического транзита. Анализ президентских полномочий при помо-
щи индексов «вдохнул новую жизнь» в этот диспут, позволив эмпири-
ческим путем проверить гипотезы Х.Линца и его оппонентов. Другая
сфера применения индекса президентских полномочий – это взаимо-
связь между президентской властью и экономическими показателями,
чему посвящают свое исследование, в частности, Дж.Хеллман,
О.Норгаард и Л.Йоханнсен.
Итак, измерение президентской власти является полезным и необ-
ходимым средством современных исследований форм правления.

1
См.: Metcalf L.K. Measuring Presidential Power. – P. 660.
2
Linz J. The Perils of Presidentialism.

202