PROMOVIENDO LA COMPETENCIA EN LAS TELECOMUNICACIONES

*competencia, política regulatoria

Promover la competencia en las telecomunicaciones

Cada vez se reconoce más la importancia de la competencia para el éxito de las economías de
mercado y a necesidad de una acción gubernamental que mantenga la competencia y regular las
industrias donde la competencia sigue siendo limitada. Así mismo, hubo abusos de los poderes
reguladores del gobierno, también casos donde la regulación gubernamental en lugar de mejorar
el desempeño del mercado contribuyó a la ineficiencia económica. Ejemplo: liberalización
inadecuada del sector financiero en Asia oriental. En Europa, sin una regulación adecuada del
mercado de capitales, estos no cumplen con su función de movilizar capital, distribuir el riesgo,
que el capital escaso tenga un uso más eficiente y el que sea haya confiado, lo usen bien.

Entre los años 1990 y 1996, el sector de telecomunicaciones (privado) logró recaudar $ 31 mil
millones. Una privatización bien diseñada, donde exista un buen marco regulatorio, puede generar
enormes ingresos y al mismo tiempo aumentar los servicios y bajar los precios.

La competencia debería ser el principio más importante para la reforma de las

telecomunicaciones, y debería ser la principal preocupación de los reguladores una vez que se
haya implementado la privatización. La competencia brinda los incentivos para una mayor
inversión y un servicio ampliado, con mayor eficiencia y precios más bajos. El avance tecnológico
es un factor que potencia la competencia en el sector de las telecomunicaciones. Sin embargo en
muchos países los contratos exclusivos favorecen el monopolio ya sea público o privado, la
regulación seguirá siendo necesaria para garantizar la competencia en la industria de las
telecomunicaciones.

I. La importancia de la competencia: algunas perspectivas generales

Las experiencias de China y Rusia

LA IMPORTNCIA DE LA COMPETENCIA Y NO DE LA PROPIEDAD. China amplió el alcance de la

competencia sin privatizar las empresas estatales. Rusia privatizó gran parte de su economía sin
hacer mucho para promover la competencia. El resultado fue que la producción de Rusia se
encontraba por debajo del nivel alcanzado hace casi una década, mientras que China logró
mantener un crecimiento de dos dígitos durante casi dos décadas.

En el caso de Rusia la magnitud y la duración de la desaceleración pueden estar originadas por: la

economía soviética, plagada de ineficiencias, y parte de su producción se dedicaba a gastos
militares. La eliminación de las ineficiencias y la reducción de gasto militar debería incrementar el
PBI y el gasto personal, respectivamente; sin embargo, no fue lo que ocurrió.

En cuanto a China, los políticos evitaron estrategias de privatización abierta y tampoco

incorporaron muchos otros elementos del consenso de Washington.
El contraste se enfoca en la economía política de la privatización y la competencia. La corrupción
es inevitable y se dieron problemas en la privatización de monopolios. Las enormes rentas creadas
por la privatización alentarán a los empresarios a tratar de asegurar las empresas privatizadas en
lugar de inter en la creación de sus propias empresas. Por el contrario, la política de competencia
socava los alquileres y crea incentivo para la creación de riqueza. Privatizar un monopolio socava
la posibilidad de regulación o competencia en el futuro. En Rusia se apreciaba que las empresas
estatales eran ineficientes y contribuían al déficit. La privatización mataría 2 pájaros de un tiro}:
mejora de la eficiencia económica y reduciendo los déficits fiscales.. os derechos de propiedad. El
comportamiento de los propietarios que maximizara los beneficios eliminaría el desperdicio y la
ineficiencia.

Limitaciones a la privatización

Es necesario crear la infraestructura institucional necesaria, incluido los mercados competitivos y

los organismos reguladores. Las condiciones bajo las cuales se encuentran los objetivos de
eficiencia y equidad son limitadas y muy similares a las condiciones bajo las cuales los mercados
competitivos logran resultados Pareto-eficientes. Si por ejemplo, falta competencia, crear un
monopolio privado no regulado, resultará en precios mucho más altos para los consumidores. Los
monopolios privados aislados de la competencia pueden sufrir de ineficiencia y ser poco
innovadores.

Las organizaciones públicas generalmente no ofrecen incentivos efectivos y a menudo imponen

una variedad de restricciones adicionales. Cuando una empresa estatal se integra en un entorno
competitivo basado en el desempeño, las diferencias de desempeño pueden reducirse. La
corporatización mantiene la propiedad del gobierno, pero mueve a empresas hacia duras
restricciones presupuestarias y autofinanciamiento.

El gobierno necesita dedicar sus escasos recursos a áreas en las que el sector privado no tiene
acceso y no es probable que ingrese. No tiene sentido que el gobierno tenga fábricas de acero.
Pero hay cuestiones críticas sobre la secuencia y el alcance de la privatización. Incluso cuando la
privatización aumenta la eficiencia productiva, puede ser difícil garantizar que se alcancen
objetivos públicos más amplios, incluso con regulación.

Existen, o deberían haber, límites a la privatización, al menos la privatización sin regulaciones. La

mayoría de las regulaciones que me interesarán en esta charla se centran en la competencia. La
competencia es un ingrediente esencial en una economía de mercado exitosa. Pero la
competencia no es viable en algunos sectores, los llamados monopolios naturales.

Las perspectivas regulatorias tradicionales, con sus rígidas categorías de regulación versus
desregulación y competencia versus monopolio, no han sido guías útiles para la política en estas
áreas. Estas nuevas tecnologías no requieren una desregulación mayorista, porque no todas las
partes de estas industrias son adecuadamente competitivas. En cambio, piden cambios apropiados
en la estructura regulatoria para enfrentar los nuevos desafíos. Dichos cambios deben reconocer
la existencia de áreas híbridas de la economía, partes de las cuales están bien adaptadas a la
competencia, mientras que otras partes son más vulnerables a la dominación de unos pocos
productores. Permitir que una empresa con poder de mercado en una parte de una industria
regulada pueda ganar un dominio absoluto sobre otras partes de la industria comprometerá
severamente la eficiencia económica.

II. Telecomunicaciones y desempeño económico

En la mayoría de los países, las telecomunicaciones representan solo del 1 al 2 por ciento del
producto interno bruto. Pero es fundamental para el resto de la economía, tanto en los países
desarrollados como en desarrollo. En la banca y las finanzas internacionales, el turismo y los viajes,
el intercambio de productos básicos y en todas las manufacturas orientadas a la exportación, la
viabilidad económica depende cada vez más de la información mundial y el intercambio
electrónico eficiente. En una economía mundial de la información caracterizada por una intensa
competencia por nuevos mercados, la reforma de las telecomunicaciones es un componente vital
de la política económica nacional.

La política de telecomunicaciones en muchos países se ha formulado en el contexto de estrategias

globales de largo alcance. En Gran Bretaña, por ejemplo, se pretendía que un régimen de
telecomunicaciones liberalizado respaldara y aumentara el papel de Londres como centro
financiero internacional. En los Países Bajos, la política nacional de telecomunicaciones se formuló
para estimular el desarrollo de la publicación electrónica y para promover Ámsterdam como
punto de acceso a Europa para las redes internacionales, en competencia directa con Londres. Un
objetivo clave de la política de telecomunicaciones de Australia ha sido atraer el tráfico comercial
para el sudeste de Asia y alentar a los servicios financieros a ubicarse en Australia.

Desafortunadamente, los medios para poder ser productivos en la nueva economía global de la
información están distribuidos de forma muy desigual. Tanto el sur de Asia como el África
subsahariana tienen aproximadamente 15 líneas telefónicas por cada 1,000 personas, en
comparación con 640 por cada 1,000 personas en los Estados Unidos. Como era de esperar, el
ingreso per cápita es el determinante más importante de la cobertura telefónica. Lo que es
notable es que el 80 por ciento de la variación en la cobertura telefónica a través de los países se
puede explicar solo por el ingreso per cápita.
En los últimos seis años, países tan diversos como México, Malasia, Vietnam, Jamaica, Hungría y
Sri Lanka han visto líneas telefónicas expandirse rápidamente, e incluso más rápidamente de lo
que uno esperaría de su crecimiento de ingresos (no está relacionada con los ingresos per cápita)

La falta de comunicaciones ha sido una barrera para el flujo de inversión; las empresas modernas
deben estar en constante contacto con sus mercados. Hoy en día, las plantas textiles en los países
menos desarrollados pueden ajustar los colorantes que utilizan rápidamente en respuesta a los
últimos cambios en las modas en Europa y América. Los programadores de computadoras en India
pueden escribir programas para firmas de Silicon Valley, y la entrada de datos puede ubicarse en
cualquier parte del mundo.
Si se quiere materializar el potencial de esta revolución, el sector privado tendrá que desempeñar
un papel central. Pero eso no es suficiente: deben establecerse las estructuras reguladoras
correctas.

La tecnología cambiante de las telecomunicaciones

En el pasado, las telecomunicaciones se consideraban un monopolio natural. La mayoría de los

países adoptaron la posición de que la única, o al menos la mejor manera de evitar el abuso del
poder de monopolio era que el gobierno operara el sistema telefónico. El gobierno impidió la
entrada de competidores, supuestamente con el argumento de que solo duplicarían inútilmente
las instalaciones existentes o se dedicarían a desnatar, lo que inhibiría la capacidad del gobierno
de proporcionar un servicio en general a precios razonables, a menudo llamado servicio universal.

Aunque los gobiernos afirmaron que solo un monopolio podía capturar las economías de escala y
alcance, muchos países en desarrollo estaban pagando un costo de capital de $ 4,000 por línea,
tres o cuatro veces más que el costo alcanzable. La ineficiencia y la falta de inversión significaron
que, en demasiados casos, el servicio universal significaba un servicio universalmente pésimo y
poco o ningún servicio para los pobres o las zonas rurales.

Los bajos precios aseguraron bajos ingresos y, dadas las restricciones presupuestarias del
gobierno, una expansión limitada. Los bajos precios generaron alquileres para aquellos que tenían
acceso. El acceso fue dado por un proceso político, por lo general a los poderosos, ricos e
influyentes. La capacidad de asignar líneas escasas genera corrupción. Por lo tanto, un sistema
supuestamente diseñado para ayudar a los pobres y proteger a los consumidores no lo hizo.

Regulación y competencia

Incluso los Estados Unidos, que tiene el sector de telecomunicaciones más competitivo del mundo,
todavía no se encuentran en el punto en el que existe suficiente competencia como para dejar de
lado la regulación.

Pero el objetivo de la regulación debería ser promover y garantizar la competencia siempre que
sea factible y deseable y, por supuesto, asegurarse de que no haya abusos de poder de monopolio
cuando la competencia es limitada. De hecho, no solo la competencia es factible y deseable en
muchos segmentos del mercado de las telecomunicaciones, si no en la mayoría, sino que con
nuevas tecnologías como los teléfonos satelitales, los gobiernos solo podrán mantener sus
monopolios con medidas represivas.

Un sector de telecomunicaciones competitivo abre un rango completamente nuevo de

posibilidades económicas. Permite un enorme flujo de capital privado.

El capital privado puede impulsar una rápida expansión. También es probable que la competencia
disminuya los precios, aumentando el acceso para los pobres.
Las compañías de telecomunicaciones de los países más avanzados no solo están preparadas y son
capaces de proporcionar estos servicios, sino que la competencia entre estas empresas hace que
sea más probable que los países en desarrollo disfruten más de los frutos de estas innovaciones.

Cada compañía tiene un incentivo para tratar de persuadir a los países para que les den un
seguimiento interno. Hay una variedad de formas en que han tratado de reducir el alcance de la
competencia efectiva.

Principios de la Reforma

Creo que podemos promover y mantener a largo plazo todos los objetivos básicos: precios más
bajos, mayor eficiencia, rápida expansión de los servicios, más acceso universal, más diversidad,
estableciendo las reformas apropiadas. Tales reformas tienen varios ingredientes clave:

• Primero, excepto en circunstancias inusuales, no debe haber concesiones de poderes de

monopolio.

• Segundo, dado que es probable que existan segmentos importantes en los que existe poca o
ninguna competencia, es importante contar con una estructura regulatoria que proteja a los
consumidores, asegurándose de que las empresas con poder de monopolio no ejerzan ese poder
para aumentar los precios. Además, un objetivo importante, incluso diría esencial, de la regulación
debería ser garantizar el acceso y las interconexiones.

• En tercer lugar, es necesario aumentar sustancialmente los niveles de inversión en

infraestructura de telecomunicaciones en muchos países en desarrollo. Estos países deberían
mirar hacia el sector privado para proporcionar esa inversión, y deberían tratar de crear un
entorno que atraiga esa inversión.

• En cuarto lugar, los proveedores de servicios internacionales y los inversionistas son una fuente
esencial de servicios y financiamiento para el sector de las telecomunicaciones en los países en
desarrollo. La competencia por los servicios internacionales y la inversión, sin embargo, es tan
esencial como lo es en el mercado interno.

Privatización, el camino correcto

Permitir que las empresas privadas compitan con una empresa estatal monopólica puede
presionarla para que sea más eficiente y eventualmente podría conducir a su privatización. Tanto
Ghana como Uganda, por ejemplo, han autorizado recientemente un segundo operador nacional
en todos los segmentos de mercado antes de privatizar la empresa gubernamental de
telecomunicaciones.

Pero si bien la competencia bien puede conducir a la privatización, lo opuesto no es cierto. Por el
contrario, un monopolio privatizado a menudo intentará usar su dinero e influencia política para
sofocar las reformas, especialmente aquellas que amenazan con introducir una mayor
competencia. El resultado será que las rentas se transfieren del sector público al sector privado,
con poca ganancia en eficiencia, precios más bajos o un servicio más amplio.

Esta consideración sugiere varios principios importantes para la privatización:

• Primero, debe estar precedido por el establecimiento de una estructura reguladora efectiva,

para garantizar que se mantenga la competencia y que, mientras la competencia sea limitada, no
exista una fijación de precios monopólica.

• Segundo, siempre que sea posible, debe estar precedido por la introducción de una mayor
competencia

• En tercer lugar, puede ser más fácil introducir competencia al privatizar solo una parte del
sistema.

para tratar de mejorar la competencia contratando la compra de aspectos del sistema similares a
los productos básicos

• Finalmente, las reglamentaciones deben garantizar que la privatización y el poder de monopolio,

ya sean ejercidos por el estado o de manera privada, no restrinjan la diversidad. (Las regulaciones
pueden implicar restricciones de propiedad, nuevamente porque las prácticas son difíciles de
controlar).

Estas medidas deberían preceder a la privatización no solo para garantizar un sector de

telecomunicaciones más eficiente, sino también para que el propio proceso de privatización se
desarrolle sin problemas. En ausencia de certeza regulatoria, el gobierno no podrá alcanzar un
valor de mercado justo para los activos; los posibles compradores insistirán en una prima de riesgo
para compensarlos por asumir este riesgo regulatorio. Además, un cambio en la estructura
regulatoria puede verse como una expropiación parcial y, por lo tanto, afectar adversamente el
clima de inversión.

Implementando la Reforma de Telecomunicaciones

Los principios básicos -la competencia previa a la privatización y el uso de la regulación para evitar
que el ejercicio del poder de monopolio en una parte del sector se traduzca en un dominio
absoluto sobre otra parte del sector- son muy simples y muy sólidos. Sin embargo, muchos países
en desarrollo han encontrado que la reforma de las telecomunicaciones es extremadamente
difícil. Para ser justos, debemos reconocer las dificultades de los problemas de transición. Hay
rentas asociadas con el monopolio existente, y estas rentas suelen ir a parar a manos de políticos
poderosos, y algunas de las rentas pueden incluso destinarse a financiar actividades
gubernamentales. Las estructuras de precios también implican subsidios cruzados, aunque a
menudo los residentes políticamente conectados y urbanos se benefician, no los pobres y los
habitantes rurales que se supone que deben hacerlo.
No quiero subestimar la importancia de los temas de transición, pero tampoco deberían ser una
barrera para el cambio. Por lo menos, uno necesita una estrategia de transición. Un ingrediente
esencial de dicha estrategia es permitir inmediatamente la entrada de servicios de "valor
agregado", como los teléfonos celulares, servicios que en la actualidad no suelen ser
proporcionados por el monopolio paraestatal.

Pero para la mayoría de los países en desarrollo, los costos de transición son pequeños en
comparación con los beneficios de seguir una política de telecomunicaciones agresiva. Dados los
bajos niveles de inversión, con la gran mayoría de ciudadanos actualmente desatendidos o
desatendidos y con pocos servicios mejorados disponibles, los países en desarrollo
experimentarán relativamente pocas interrupciones y otros costos de transición al adoptar marcos
de políticas nacionales agresivamente procompetitivos. Ahí está todas las razones para creer que
tales políticas conducirán a más inversión, más y mejor servicio y precios más bajos. Y debido a la
fuerte complementariedad entre las telecomunicaciones y otras inversiones, estimulará el
crecimiento general de la economía.

Con demasiada frecuencia, sin embargo, y con frecuencia en los países que se resisten al
desarrollo de un sector de telecomunicaciones privado y competitivo, el servicio universal ha
significado un servicio universalmente deficiente o, lo que es peor, ningún servicio para los pobres.

La intención del servicio universal es garantizar que esto no ocurra. Cuatro observaciones:

1° los precios más bajos asociados con un sector de telecomunicaciones competitivo

probablemente hayan contribuido más para alcanzar los objetivos del servicio universal en los
últimos años que las políticas gubernamentales en décadas anteriores, y los posibles avances en
las próximas décadas son aún más prometedores.

2° El mercado ha estado aprovechando estas tasas más bajas para idear formas de bajo costo de
proporcionar un acceso mucho mayor, como lo ilustran los Centros Telefónicos Comunitarios en
Perú.

3° en muchas situaciones los gobiernos pueden desear ir más allá. Por ejemplo, la Agencia de
Servicio Universal de Sudáfrica ha estado aprovechando la disposición de las personas pobres a
pagar por los servicios de telecomunicaciones al proporcionar algunos de los costos de puesta en
marcha.

Finalmente, si bien el acceso es importante, y es imperativo que el acceso se amplíe de manera

rentable, las necesidades de telecomunicaciones son solo una de las muchas necesidades que
enfrentan las de los países menos desarrollados. Al decidir el nivel de servicio que se
proporcionará, estas otras necesidades deben tenerse en cuenta.

Para mantener la diversidad. Deberíamos ser claros: las nuevas tecnologías son como un tubo más
amplio: permiten un mayor flujo de ideas, más diversidad.
Sin duda, hay quienes temen a la competencia en el mercado de ideas, así como temen a la
competencia en el mercado de productos; y hay algunos que cubren el proteccionismo anticuado
de los productos bajo la apariencia de "diversidad".

Ingresos y empleo del gobierno. Hay una objeción más a la privatización que he escuchado en
algunos países menos desarrollados, y es que la privatización reducirá los ingresos del gobierno y
el empleo en el sector. La privatización generalmente ha llevado a despedir a trabajadores del
viejo monopolio telefónico. Claramente, cuando se hace bien, las privatizaciones pueden ser una
fuente de enormes ingresos del gobierno. Los países que han conservado el monopolio de los
servicios básicos, pero que han permitido la provisión privada de servicios de valor agregado y
líneas celulares, han descubierto que, por lo general, dichos servicios complementan a los
proporcionados por el gobierno y, por lo tanto, aumentan los ingresos del gobierno.

La revolución tecnológica y económica. En resumen, al proporcionar la estructura reguladora

adecuada, podemos promover la competencia, reducir los precios, ampliar los servicios, promover
la diversidad e incluso ampliar el acceso a los más pobres, al tiempo que aumenta el empleo y el
mantenimiento e incluso aumenta los ingresos del gobierno.

Observaciones finales

Los países han aprendido las lecciones de los años setenta y ochenta. Saben que la
macroestabilidad es importante, que detrás de altos muros proteccionistas se desarrolla un sector
privado ineficiente, que los gobiernos inflados pueden sofocar al sector privado, y que las
empresas gubernamentales a menudo son ineficientes e ineficaces incluso para alcanzar objetivos
públicos como el acceso a los pobres y buenas políticas ambientales. Hay más en el desarrollo que
simplemente la macroestabilidad, la privatización y la liberalización del comercio. A menudo, ha
habido una confusión de fines con los medios. Por ejemplo, uno de los objetivos de la
liberalización del comercio debería haber sido crear una economía más competitiva; pero reducir
los aranceles, pero dejando en su lugar un importador monopolista, puede traer pocos de los
beneficios prometidos; los precios pueden mantenerse altos, y todo lo que sucede puede ser una
transferencia de ingresos públicos a rentas monopólicas privadas. Y con demasiada frecuencia, se
han perseguido objetivos demasiado limitados: no solo buscamos un crecimiento del PIB, sino
también un aumento del nivel de vida, incluida la mejora de la salud y la educación.

PARA LOGRAR ESTOS OBJETIVOS MÁS AMPLIOS, EL GOBIERNO TIENE UN PAPEL VITAL. DEFINIR
ESE ROL Y MEJORAR SU CAPACIDAD PARA DESEMPEÑAR ESE ROL ES UNO DE LOS DESAFÍOS QUE
ENFRENTAN LOS PAÍSES DE TODO EL MUNDO EN LA ACTUALIDAD. UNA PARTE CLAVE DE ESE
DESAFÍO ES DEFINIR EL ROL REGULADOR DEL GOBIERNO Y MEJORAR SU CAPACIDAD EN ESE ROL.