Empoderamento: recuperando a questão do poder no combate à pobreza

Jorge O. Romano (Antropólogo, ActionAid/CPDA-UFRRJ, Brasil.)

O empoderamento no debate ideológico sobre desenvolvimento

O empoderamento é uma dentre as categorias e/ou abordagens, como, por exemplo, participação, descentralização,
capital social, abordagem de direitos (rights-based approach), que de forma explícita ou implícita está inserida no debate
ideológico em torno do desenvolvimento. Este debate tem sido polarizado nos últimos tempos entre os defensores de uma
globalização regida pelo mercado (ou, dito de outra forma, pelo Império, pelo Consenso de Washington, pelo neoliberalismo) e
os críticos que defendem que a construção de um outro mundo é possível.
Essas categorias, originadas em sua maioria em discursos críticos ao desenvolvimento vigente, têm sido apropriadas e
re-semantizadas nos discursos e nas práticas dominantes do mainstream, expressos principalmente através dos bancos e das
agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, dos governos e de diversas organizações da sociedade civil.
Inevitavelmente, como em geral acontece, quando atores sociais com ideologias, enfoques e práticas muito diversas
confluem num conjunto comum de conceitos, existe uma considerável falta de clareza e até confusão com o seu significado
real. Ao mesmo tempo existe uma desconfiança, justificável pela experiência recente, entre os críticos do desenvolvimento
dominante que usaram inicialmente essas idéias, sobre os perigos de cooptação, diluição e distorção das mesmas (Sen, G:
1997).
Assim, para ONGs que têm no empoderamento um elemento central de sua estratégia de combater juntos a pobreza é
fundamental enfrentar os problemas e limites que esta generalização do uso do conceito e da abordagem de empoderamento
apresenta. (1) Isto é, ao final, do que estamos falando quando falamos de empoderamento?
Um caminho para enfrentar essa confusão e desconfiança que apontava G. Sen é propiciar a reflexão conjunta e o
debate, procurando clarificar nossa abordagem de empoderamento, delimitar o uso do conceito e identificar seus limites e
potencialidades a partir da nossa experiência. As idéias e reflexões contidas neste texto procuram contribuir nesse caminho.
(1) Cabe ressaltar que um conjunto equivalente de problemas e limites, associados a este tipo de generalização de uso por atores diversos, ronda
também a abordagem de rights based approach.

1. O que não entendemos por empoderamento

1.1. O empoderamento como transformismo (gattopardismo).
Empoderamento, como comentamos inicialmente, junto com participação, descentralização, capital social e abordagem
baseada em direitos (rights-based approach), é um conceito e uma abordagem que tem sido re-apropriada pelo mainstream e
que virou moda nos anos 90 entre os atores do desenvolvimento. O conceito não só virou moda, mas também, o que é mais
danoso, foi apropriado como uma forma de legitimação de práticas muito diversas, e não necessariamente “empoderadoras”
como as propostas nos termos originais.
Assim, o empoderamento invocado pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, por diversos
governos e também por ONGs, com muita freqüência vem sendo usado principalmente como um instrumento de legitimação
para eles continuarem fazendo, em essência, o que antes faziam. Agora com um novo nome: empoderamento. Ou para
controlar, dentro dos marcos por eles estabelecidos, o potencial de mudanças impresso originariamente nessas categorias e
propostas inovadoras. Situação típica de transformismo (gattopardismo): apropriar-se e desvirtuar o novo, para garantir a
continuidade das práticas dominantes. Adaptando-se aos novos tempos, mudar tudo, para não mudar nada.
Num dos recentes informes do Banco Mundial sobre empoderamento e redução de pobreza (World Bank, 2002) são
apresentadas, vestindo a roupagem nova do empoderamento, centenas de atividades e iniciativas apoiadas e promovidas pelo
Banco.
A proliferação de exemplos é deslumbrante. Assim, hoje, o Banco Mundial se apresentaria como quem mais promove o
empoderamento no mundo. Porém, um conhecimento mais cuidadoso da prática e dos resultados reais desses mesmos
exemplos pode questionar essa visão otimista da adoção e difusão da abordagem de empoderamento pelos bancos e agências
multilaterais.
Até onde, na grande maioria dos casos, como, por exemplo, em projetos de irrigação, difusão de telefonia ou de fundos
de desenvolvimento social, não se continua fazendo em essência, ainda que de outro modo, o que se fazia? Isto é: roupagens
novas para ações velhas... Ou até onde o potencial de mudança das ações novas tem sido limitado, ou anulado, pela prática e a
cultura política e institucional dominantes na entidade e nos governos que promovem essas ações? Isto é: ações novas
aprisionadas em roupagens velhas...
Entre as próprias ONGs, até onde a prestação ou promoção de serviços sociais básicos tem-se transformado,
verdadeiramente, num meio de empoderamento e não um fim em si mesmo? Isto é, até onde, em alguns casos, a cultura
institucional, os habitus dos seus funcionários, a correlação de forças intra-institucionais, os compromissos cristalizados com
parceiros e comunidades e o peso da forma mais segura de obtenção de recursos financeiros (sponsorship) e sua dificuldade
em consolidar novos produtos, entre outros fatores, levam a que se reproduza a prestação e a promoção de serviços como um
fim. E que o empoderamento, perigosamente, fique reduzido a um papel de legitimação dessa prática assistencialista.

1.2. Um empoderamento sem poder?

Em várias das propostas que proliferaram com a generalização do uso do termo, modificou-se substancialmente a
abordagem. Nelas tem sido colocada em segundo plano a questão essencial da noção e da abordagem de empoderamento. Isto
é, a questão do poder. Mais precisamente, a mudança nas relações de poder existentes tem sido deslocada de seu papel central,
virando uma questão implícita ou diluída entre os elementos que comporiam o empoderamento.
Voltando ao relatório já mencionado do Banco Mundial, no balanço apresentado sobre a prática de empoderamento
promovida pela instituição, vemos que a questão de mudanças nas relações de poder fica diluída na forma como são definidos
os quatro elementos que comporiam a abordagem: acesso à informação, inclusão e participação, prestação de contas e
capacidade organizacional local. Essa diluição também se manifesta na forma de definir as áreas onde os princípios do
empoderamento se aplicam: acesso a serviços básicos, promoção da governança local, promoção da governança nacional,
desenvolvimento de mercados em favor dos pobres, acesso à justiça e ajuda legal. Tanto nos elementos como nas áreas não se
dá destaque ao poder, às relações de poder existentes e às que se pretende mudar. O corpo do empowerment do Banco Mundial
tem ficado sem o seu coração...

1.3. Um empoderamento neutro e sem conflitos?

Na generalização do uso da abordagem de empoderamento, e em particular no promovido através de governos e de
agências multilaterais, tem-se procurado despolitizar o processo de mudança impulsionado através dele. Nesse sentido, a
questão tática de iniciar o processo a partir de um foco relativamente neutral inunda toda a estratégia. Essa suposta
neutralidade, na prática, funciona como um limite ao processo de empoderamento. E a continuar se mantendo, vem a funcionar
como um elemento importante no controle do processo de mudança pelo status quo.
Fazendo parte dessa visão de neutralidade apresenta-se uma aversão aos conflitos. Procura-se tecnicizar os conflitos,
tirando deles suas dimensões ideológicas e políticas, de forma a domesticá-los.
Os conflitos perturbam o resultado esperado. A mudança procurada seria o fruto do progresso das relações sociais, do
desenvolvimento das instituições e da superação das falhas do mercado. O empoderamento, nessa visão, seria um acelerador
ponderado desse progresso. Uma técnica de administração e neutralização de conflitos. Busca-se reduzir os efeitos do
empoderamento, no melhor dos casos, aos de uma progressão aritmética e não potencializar suas possibilidades enquanto
desencadeador de progressões geométricas. Com essa pasteurização do empoderamento, tem-se procurado eliminar seu caráter
de fermento social.
Não é de qualquer poder que estamos falando quando enfrentamos a pobreza. Estamos falando de situações
caracterizadas por relações de dominação; situações onde existem, ainda que por vezes seja difícil delimitar claramente, atores
que têm algum tipo de beneficio por ocupar posições dominantes. Estamos falando de relações de dominação que envolvem,
voluntária ou involuntariamente, opressores e oprimidos. A abordagem de empoderamento não pode ser neutral, nem ter
aversão aos conflitos e a seus desdobramentos. O desdobramento dos conflitos significa que o processo de mudança, uma vez
deslanchado, permeia e se infiltra em outras dimensões vividas pelas pessoas e grupos sociais. Empoderamento implica
contágio, não assepsia.
É fermento social: está mais para inovação criativa que para evolução controlada.
Através do empoderamento se busca conscientemente quebrar, eliminar as relações de dominação que sustentam a
pobreza e a tirania, ambas fontes de privação das liberdades substantivas.
Com o empoderamento se procura combater a ordem naturalizada ou institucionalizada dessa dominação (seja ela
pessoal, grupal, nacional, internacional; seja ela econômica, política, cultural ou social) para construir relações e ordens mais
justas e eqüitativas. O empoderamento implica em tomar partido (ou relembrando a antiga palavra de ordem: compromisso.)
pelos pobres e oprimidos e em estar preparado para lidar quase todo o tempo com conflitos.

1.4. O empoderamento como dádiva

Nas práticas de empoderamento das pessoas através de programas e projetos promovidas pelos governos, bancos e
agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais é recorrente que esse conceito assuma caráter de uma dádiva, de algo
que pode ser outorgado. Nesses casos o foco passa a ser a maior facilidade de acesso a recursos externos, bens ou serviços,
secundarizando ou deixando de lado os processos de organização do grupo e de construção de auto-estima e confiança das
pessoas. Ainda que a participação seja propalada, seu conteúdo fica estreito, reduzido a algumas consultas rápidas no inicio dos
programas (Sen, G: 1997).
O empoderamento não é algo que pode ser feito a alguém por uma outra pessoa. Os agentes de mudança externos
podem ser necessários como catalisadores iniciais, mas o impulso do processo se explica pela extensão e a rapidez com que as
pessoas e suas organizações se mudam a si mesmas. Nem o governo, nem as agências (e nem as ONGs) empoderam as pessoas
e as organizações; as pessoas e as organizações se empoderam a si mesmas. O que as políticas e as ações governamentais
podem fazer é criar um ambiente favorável ou, opostamente, colocar barreiras ao processo de empoderamento (Sen, G: 1997).

1.5. O empoderamento como uma técnica que se aprende em cursos (ou a pedagogização e a tecnicização do
empoderamento)
A generalização do uso do conceito e da abordagem veio acompanhada com uma redução da prática social e política do
empoderamento a questões técnicas e instrumentais. Isto é, o empoderamento passou a ser considerado principalmente como
uma técnica que compreende metodologias específicas e menos como um complexo processo social e político.
Esta redução, ou tecnicização do empoderamento, veio a solucionar o problema de sua difusão. Na grande maioria dos
projetos e programas propiciados pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e bilaterais, governos e ONGs, a
componente capacitação é uma das principais. Proliferaram cursos de capacitação ministrados por consultores, agora enquanto
especialistas em metodologias participativas de empoderamento. O empoderamento passou a ser ensinado em salas de aula, em
detrimento da troca de experiências e da construção de respostas conjuntas em face de situações de dominação específicas. Isto
é, se supervalorizaram os efeitos políticos da ação pedagógica em detrimento dos efeitos pedagógicos da ação política.
 1.6. A superpolitização e a atomização do empoderamento
Finalmente, gostaríamos de levantar dois riscos, opostos, que se apresentam na generalização e uso da abordagem do
empoderamento. Os riscos da superpolitização e da atomização.
Por um lado, as teorias mais antigas de empoderamento têm ignorado, e até negado, o elemento individual desse
processo, acreditando que o foco na autonomia individual implicaria na atomização e na negação dos interesses e interações de
grupo (Sen, G.: 1997). Ante esse perigo, se recomendava que a ênfase no trabalho fosse colocada nos grupos e suas
organizações.
Esta visão do empoderamento como um processo que diz respeito, basicamente, às relações de poder entre grupos
sociais e organizações veio ao encontro da orfandade paradigmática e política criada no final do século com a crise do
marxismo e o fracasso do socialismo real e das revoluções nacionais-populares. Para um grande número de intelectuais, de
agentes de desenvolvimento e de organizações populares, ou de esquerda, o discurso e a prática do empoderamento passaram a
ser uma nova esperança na construção da revolução socialista ou antiimperialista.
Esta legítima expectativa de mudança, porém, introduziu no trabalho de combate à pobreza através do empoderamento
o risco de sua superpolitização. Este risco implica na redução do empoderamento a um tipo de ação coletiva. Isto é, quando só
dizem respeito ao trabalho de empoderamento as práticas e discursos políticos contestatórios, que tenham nas organizações ou
movimentos seus atores quase exclusivos.
Num pólo oposto, as propostas de empoderamento vêm sofrendo a influência das tentativas de despolitização,
fragmentação e atomização das situações de dominação, propiciadas pelo avanço do neoliberalismo, das teorias que vaticinam
o fim das ideologias e da supervalorização da individualidade. Para enfrentar a dominação assim caracterizada, a lógica da
ação coletiva que se promove é aquela cuja racionalidade fica reduzida ao principio do interesse egoísta individual, excluindo
outros princípios fundamentais, como os de solidariedade e de valores compartilhados.
A identidade da pessoa, como um produto histórico, social e cultural, é secundarizada em função do interesse atomizado
do indivíduo, enquanto produto do mercado.
Em sua grande maioria, o empoderamento promovido pelos bancos e agências de desenvolvimento multilaterais e
bilaterais e pelos governos tem-se sustentado numa expectativa de ação racional dos atores centrada no interesse individual.
Esses interesses e preferências são vistos como propriedades dos indivíduos, não importando que seja produto da interação
grupal, da prática social e cultural. Invertem-se assim a expectativa e o caminho da mudança.
Passa-se a se investir prioritariamente na mudança dos indivíduos, ou no máximo, das instituições.
A mudança nos grupos e nas organizações seria, em última instância, um subproduto da agregação dessas mudanças
atomizadas individuais. Dá-se um descompasso entre a ênfase colocada no empoderamento individual e institucional, em
relação ao descaso no empoderamento grupal e das organizações.
Para concluir, cabe reafirmar que o questionamento da superpolitização não implica em negar que o empoderamento
através dos processos grupais pode vir a ser altamente efetivo tanto na mudança de estruturas que sustentam as situações de
dominação como nas mudanças em nível individual, em termos de maior controle sobre recursos externos ou de maior
autonomia e autoridade na tomada de decisões. Por sua vez, o questionamento da atomização não implica em desconhecer que
a mudança na consciência de dominação, ainda que catalisada em processos grupais, é profunda e intensamente pessoal e
individual. Nem também em negar a importância da autonomia individual através de lutar para fazer do pessoal algo político,
como, por exemplo, o vem promovendo e construindo o movimento de mulheres (Sen, G. 1997).

2. Enfrentando a questão do poder

A promoção de um novo modelo de desenvolvimento que permita a expansão das liberdades substantivas e
instrumentais das pessoas (Sen, A. 2001) e que tenha no empoderamento um caminho principal para a superação da pobreza e
da tirania, enquanto seus principais obstáculos, necessita enfrentar a questão do poder.

2.1. E o que é o poder?

Entre os múltiplos debates sobre a questão do poder, tendo em vista nosso interesse em delimitar o conceito e a
abordagem de empoderamento, e procurando não entrar demais na teoria, nos deteremos rapidamente em só duas grandes
concepções sobre o poder.
A primeira, inscrita na vertente do pluralismo norte-americano da ciência política, vê o poder como capacidade de
controle sobre algo ou alguém: quando uma pessoa ou grupo é capaz de controlar de alguma forma as ações ou possibilidades
de outros. A idéia força é “poder sobre”.
O “poder sobre” se apresenta como uma substância, finita, transferível, tomável: se alguém ganha poder, outros o
perdem (isto é, um jogo de soma zero). Ele pode ser delegado (por exemplo, em representantes), ou tirado (por exemplo: das
bases). Havendo uma reversão na relação de poder, as pessoas que atualmente têm o poder não apenas o perderão senão que o
verão sendo usado contra elas (Iorio, 2002).
A segunda concepção, que tem origem na visão de Foucault, não considera o poder como uma substância finita e que
pode ser alocada a pessoas e grupos. O poder é relacional; constituído numa rede de relações sociais entre pessoas que têm
algum grau de liberdade; e somente existe quando se usa. O poder está presente em todas as relações. Sem poder as relações
não existiriam. Nesta concepção a resistência é uma forma de poder: onde há poder há resistência (Iorio, 2002).
A partir da visão foucaultiana, se amplia a noção de poder. O poder não é só “poder sobre” recursos (físicos, humanos,
financeiros) e idéias, crenças, valores e atitudes. É possível, e necessário, diferenciar outros tipos de exercício do poder. Por
exemplo, o “poder para” fazer uma coisa (um poder generativo que cria possibilidades e ações); o “poder com” (que envolve
um sentido de que o todo é maior que as partes, especialmente quando um grupo enfrenta os problemas de maneira conjunta,
por exemplo, homens e mulheres questionando as relações de gênero); e o “poder de dentro”, isto é, a força espiritual que
reside em cada um de nós, base da auto-aceitação e do auto-respeito, e que significa o respeito e a aceitação dos outros como
iguais. Estes últimos tipos de poder “poder para, poder com e poder de dentro” não são finitos, podem crescer com o seu
exercício (Iorio, 2002). Um grupo exercendo estes poderes não necessariamente reduz o poder dos outros, porém, de toda
forma esse desenvolvimento implica mudanças nas relações.
Em síntese, nas diversas sociedades, em todas as relações sociais é possível identificar o exercício de poder, seja qual
for o tipo (poder sobre, poder para, poder com, poder de dentro...).
Nas situações de pobreza confluem todos esses tipos de poder, mas de modo diferente segundo as especificidades dos
contextos. Isto coloca o desafio de ter que identificar as relações de poder e os tipos de exercício de poder principais e
secundários que caracterizam cada situação de pobreza.

2.2. A necessidade da análise das relações de poder no combate à pobreza

O enfrentamento da pobreza através de uma abordagem de empoderamento requer, conseqüentemente, uma clara
compreensão das relações de poder e dos tipos de exercício de poder principais e secundários que as conformam.
A análise das relações de poder e das situações de dominação resultantes tem que estar constantemente em foco no
trabalho de empoderamento, seja qual for o nível (pessoal ou grupal), o território (local, regional, nacional, global), a dimensão
(social, política, econômica, cultural, ambiental) ou os objetivos (estratégicos ou organizacionais) que se privilegiem.
No caso do trabalho em parceria entre ONGs e com organizações de base, a análise das relações de poder deve estar
presente não só no diagnóstico inicial, mas também na construção conjunta da estratégia de ação; no planejamento
participativo das ações; no acompanhamento cotidiano das atividades; nos exercícios de revisão e reflexão; e na avaliação final
de resultados. Como também na própria avaliação organizacional de nossa entidade.
A análise das relações de poder e das situações de dominação resultantes implica em discutir e refletir, junto com os
parceiros e as populações pobres, sobre questões que permitam dar conta de aspectos como:
- Qual é o espaço social considerado no qual se manifestam as relações de poder? Por exemplo:
. Da família, da comunidade, da região etc.
. Do mercado, do Estado, da sociedade civil.
- Que tipo de exercício de poder principal e secundário se manifesta nas diferentes relações? Por exemplo:
. Poder sobre, poder para, poder com, poder de dentro
- Que forma de poder é predominante nessas relações? Por exemplo:
. Poder econômico, político, social, cultural, psicológico.
- Que está em jogo nessas relações de poder? Por exemplo:
. O acesso a recursos (ambientais; econômicos; político-institucionais; culturais; humanos);
. A transformação desses recursos em ativos; ou dito de outra forma, a produção, circulação, acumulação e uso
de capitais específicos (ambiental, econômico, político, cultural, social);
. Questões de hierarquia e/ou prestígio.
- Que campo específico essas relações de poder delimitam? Por exemplo:
. Campo das relações familiares de gênero;
. Campo da luta pela terra;
. Campo do desenvolvimento local;
. Campo das políticas nacionais de combate à pobreza;
. Campo dos acordos nacionais de paz;
. Campo dos acordos internacionais de comércio agrícola.
- Quais são os atores principais envolvidos nessas relações? No caso do campo do desenvolvimento local, por
exemplo:
. Governo municipal; agências específicas do governo estadual ou federal presentes no âmbito local; elites
(fundiárias, financeiras, comerciais, industriais) locais e suas entidades de representação; moradores urbanos e suas
associações; agricultores familiares e suas associações; ONGs.
- Quem tem o poder? Ou em termos analíticos mais precisos: quem ocupa a posição de dominação e quais são os seus
aliados no campo em consideração? No caso do campo do desenvolvimento local, por exemplo:
. O governo municipal e as elites locais e suas entidades de representação;
. Tendo como aliadas as agências do governo estadual ou federal presentes no âmbito local.
- Quem ocupa a posição de dominado e quem podem ser seus aliados? No caso do campo do desenvolvimento local,
por exemplo:
. Moradores urbanos e suas associações; agricultores familiares e suas associações;
. Tendo como aliadas as ONGs.
- Que compreensão têm os atores principais sobre a situação analisada? Isto é: Quem fala o que e de qual posição?
. Identificar e caracterizar os principais elementos do discurso dominante e suas variantes;
. Identificar até onde os principais elementos do discurso dominante estão presentes nas versões dos atores
dominados (predomínio do “senso comum” ideológico);
. Identificar e caracterizar os principais elementos das versões críticas (presença do “bom senso” ou até de
discursos contra-hegemônicos).
- Como se exerce a dominação? Isto é, através:
. Da coerção (poder físico);
. De leis, regimentos ou contratos (poder institucional);
. E/ou dos costumes e da ideologia (poder simbólico).
 - Como se reproduz a situação de dominação? Por exemplo, no campo de luta pela terra, entre outros mecanismos,
através:
. Do não reconhecimento da posse tradicional das comunidades camponesas como um direito de acesso à terra
legítimo e legal;
. Da corrupção (grilagem) na titulação de terras pelos latifundiários;
. Do controle dos preços do mercado de terras;
. Da implementação pelos latifundiários, em aliança com as elites comerciais locais, de mecanismos laborais e
mercantis de apropriação de renda que limitem a possibilidade de acumulação por parte dos agricultores sem terra ou
com pouca terra;
. Da formação de milícias privadas e/ou da fácil disponibilidade de uso da força pública para evitar ocupações de
terra;
. Da matança seletiva de lideranças de sem-terra e/ou de seus aliados.
- Quais são as formas de resistência? Isto é: as estratégias são individuais ou existem estratégias grupais?
. Resistência passiva, mobilização e conflito aberto.
- Como está sendo e como pode vir a ser mudada a situação de dominação? Isto é: Que condições e oportunidades são
necessárias para que essa mudança se efetive ou intensifique? Em particular, que alianças ou redes podem ser construídas?
Quais capacidades das pessoas e das organizações necessitam ser desenvolvidas? Como podemos monitorar e avaliar as
permanências e as mudanças nas relações de poder? Por exemplo, através de:
. Construir exercícios de revisão e reflexão;
. Estabelecer conjuntamente procedimentos e indicadores.
A lista de questões que se acaba de discriminar não pretende ser exaustiva. Ao mesmo tempo, cabe ressaltar que não
estamos sugerindo que todas elas tenham que ser respondidas no trabalho das ONGs. As ONGs não são instituições de
pesquisa. O objetivo da apresentação desta listagem é o de exemplificar o tipo de aspectos e questões que podem ser
formuladas sobre as relações de poder. A escolha das questões e a linguagem a ser utilizada em sua formulação dependerão de
cada caso.

3. O que entendemos por empoderamento

3.1. O empoderamento como abordagem e como processo
Segundo nossa perspectiva, o empoderamento é:
- uma abordagem que coloca as pessoas e o poder no centro dos processos de desenvolvimento;
- um processo pelo qual as pessoas, as organizações, as comunidades assumem o controle de seus próprios assuntos, de
sua própria vida e tomam consciência da sua habilidade e competência para produzir, criar e gerir.
No combate à pobreza, a abordagem de empoderamento implica no desenvolvimento das capacidades (capabilities) das
pessoas pobres e excluídas e de suas organizações para transformar as relações de poder que limitam o acesso e as relações em
geral com o Estado, o mercado e a sociedade civil. (2) Assim, através do empoderamento visa-se a que essas pessoas pobres e
excluídas venham a superar as principais fontes de privação das liberdades, possam construir e escolher novas opções, possam
implementar suas escolhas e se beneficiar delas.
As capacidades (capabilities) são poderes para fazer ou deixar de fazer coisas. Assim, o conceito de capacidades não
significa só as habilidades (abilities) das pessoas, mas também as oportunidades reais (3) que essas pessoas têm de fazer o que
querem fazer (Sen A, 1992).
O empoderamento, enquanto desenvolvimento das capacidades das pessoas pobres e excluídas e suas organizações, é
um processo relacional e conflituoso.
- Relacional, no sentido de que sempre envolve vínculos com outros atores. Não dá para analisar e trabalhar no processo
de empoderamento em termos atomizados individuais. Sempre temos que pensar no tecido de relações de poder nas quais o
indivíduo, ou melhor, a pessoa está inserida.
- Conflituoso, no sentido de que o empoderamento diz respeito a situações de dominação, explícitas ou implícitas, e à
busca de mudanças nas relações de poder existentes. O empoderamento leva a mudanças tanto da posição individual como
grupal nas relações de poder/ dominação. Essas mudanças não ocorrem, em geral, sem conflitos de alguma ordem. Assim, no
trabalho de empoderamento, estamos lidando com a resolução, negociada ou não, de conflitos. A participação nesse processo
não pode ser neutra. Ela implica assumir uma posição de aliado dos pobres e excluídos e, como tal, fazer parte dos conflitos
que levam à modificação das relações de poder que mantêm a situação de dominação existente.
(2) Agradeço a Nelson G. Delgado seus comentários sobre esta definição que levaram a reforçar nela a ênfase na transformação das relações
com o Estado, o mercado e a sociedade civil.
(3) As oportunidades se referem às limitações e possibilidades apresentadas pelas condições externas, entre as quais se destacam as relações
de poder e as situações de dominação nas quais as pessoas, os grupos e as organizações estão inseridos.

3.2. As características da abordagem do empoderamento

Além do seu caráter processual, a abordagem do empoderamento apresenta um conjunto não hierárquico e inter-
relacionado de características (Shetty, s/d):
- Holístico: o empoderamento implica numa abordagem geral e não num conjunto de inputs; não pode ser limitado às
noções de atividades ou setores que se desenvolvem nas diferentes etapas de um projeto; é o resultado da sinergia entre o
conjunto de atividades e ações.
 - Especificidade contextual: o empoderamento só pode ser definido em função de contextos locais específicos em
termos sociais, culturais, econômicos, políticos e históricos.
- Focalizado: o empoderamento diz respeito aos grupos excluídos e vulneráveis urbanos e rurais.
- Estratégico: o empoderamento se refere a aspectos estratégicos que procuram atacar as causas estruturais e práticas da
despossessão de poder (powerlessness).
- Democratização: no empoderamento o aspecto chave é a democratização e a participação (como meio e como fim).
- Construto ideológico: o empoderamento depende da percepção que os indivíduos e os grupos tenham de si mesmos e
de sua situação.
- Sustentabilidade: o empoderamento diz respeito à auto-realização e à sustentabilidade das práticas.

3.3 O empoderamento como estratégia de combate à pobreza

Nos discursos do mainstream, diluído em digressões sobre o progresso em termos econômicos, técnicos ou
informacionais, cada vez mais se oculta a discussão das relações entre desenvolvimento e poder. Esse ocultamento não é sem
conseqüências, já que dificulta identificar tanto a própria concepção de desenvolvimento como os entraves para a construção
de um projeto alternativo.
Desde a nossa perspectiva, seguindo A. Sen, um projeto alternativo implica na promoção de um modelo de
desenvolvimento que permita a expansão das liberdades substantivas e instrumentais das pessoas. (4) Ou seja, um projeto em
aberto, orientado para as pessoas enquanto agentes e que respeita a diversidade humana e a liberdade de escolha. Nesse projeto
a pobreza e a tirania são os principais entraves a serem enfrentados.
Da mesma forma que se ocultam as relações entre poder e desenvolvimento, também se diluem as relações entre poder
e pobreza. A pobreza constituída é perpetuada por relações de poder. A pobreza é um estado de desempoderamento.
Ver a pobreza como um estado de desempoderamento tem como ponto de partida o pressuposto de que os indivíduos e
os grupos pobres não têm poder suficiente para melhorar suas condições nem a sua posição nas relações de poder e dominação
nas quais estão inseridos. Isto é particularmente destacável no caso dos grupos mais desempoderados e vulneráveis, isto é, das
mulheres, dos idosos e das crianças.
O empoderamento é um meio e um fim para a transformação das relações de poder existentes e para superar o estado de
pobreza. É um meio de construção de um futuro possível, palpável, capaz de recuperar as esperanças da população e de
mobilizar suas energias para a luta por direitos no plano local, nacional e internacional. Mas o empoderamento também é um
fim, porque o poder está na essência da definição e da superação da pobreza. O empoderamento necessita constantemente ser
renovado para garantir que a correlação de forças não volte a reproduzir as relações de dominação que caracterizam a pobreza.
Assim, as estratégias de combate à pobreza inscrevem-se num processo essencialmente político, que precisa de atores
capazes de alterar correlações de força em níveis macro, meso e micro articulados em torno de temas e lutas comuns. Neste
marco, o empoderamento é essencial.
Atores com poder diferente são necessários como catalisadores no processo de empoderamento.
Ao mesmo tempo, as características desses processos, suas potencialidades e limites, são diversos em função do tipo de
mediadores, por exemplo: movimentos sociais, ONGs, governos, agências multilaterais, que atuam como catalisadores.
No combate à pobreza, o empoderamento dos pobres e de suas organizações se orienta para a conquista da cidadania,
isto é, a conquista da plena capacidade de um ator, individual ou coletivo, de usar seus recursos econômicos, sociais, políticos
e culturais para atuar com responsabilidade no espaço público na defesa de seus direitos, influenciando as ações dos governos
na distribuição dos serviços e recursos.
Os processos de transformação do Estado e de mudança social orientados para a superação da pobreza assentam na
construção de redes e de amplas alianças dos movimentos sociais e das organizações populares no campo da sociedade civil.
As ONGs vêm tendo um papel fundamental na construção e no suporte dessas redes e alianças.
Finalmente, a adoção do empoderamento como estratégia central no combate à pobreza não é gratuita para uma ONG.
Além de qualificar e enriquecer a compreensão de sua missão e valores, a adoção do empoderamento tem conseqüências
significativas no campo de sua política institucional. Por exemplo, a importância do papel das ONGs na construção e suporte
de redes e alianças no combate à pobreza, o fato de que o empoderamento não é um processo neutro e o reconhecimento do
intenso debate ideológico no qual esta abordagem hoje está inserida obrigam-nos a posicionarmos claramente nossa estratégia
de combatermos juntos a pobreza.
Onde ela se situa e constrói alianças: em Davos ou em Porto Alegre?

(4) As liberdades estão inter-relacionadas e podem se fortalecer umas às outras. As liberdades políticas ajudam a promover a segurança
econômica. As oportunidades sociais facilitam a participação econômica. As facilidades econômicas podem ajudar a gerar a abundância individual
além de recursos públicos para serviços sociais (Sen, 2001).

BIBLIOGRAFIA
ACTIONAID-BRASIL. Country Strategy Paper 2001-2003. Rio de Janeiro, 2000.
ACTIONAID-LAC. Regional Strategy 2001-2003. Guatemala, 2000.
IORIO, Cecília. Algumas considerações sobre estratégias de empoderamento e de direitos. Texto elaborado para a
ActionAid, 2002.
SEN, Gita. Empowerment as an approach to poverty. Pnud, 1997.
SEN, Amartya. Inequality reexamined. Oxford University Press, 1992.
_ Desenvolvimento como liberdade. São Paulo, Companhia das Letras, 2001.
SHETTY, S. (s/d): Development projects in assessing empowerment, Occasional Paper Series Nº 3, New Delhi, Society
for Participatory Research in Asia, (s/d).
World Bank. Empowerment and poverty reduction: a soucerbook. Washington, PREM, 2001.