Вы находитесь на странице: 1из 320

10ª EDICIÓN

DERECHO
CONSTITUCIONAL
VOLUMEN II
Los poderes del Estado
La organización territorial del Estado

Luis López Guerra


Eduardo Espín
Joaquín García Morillo
Pablo Pérez Tremps
Miguel Satrústegui

manuales
COMITÉ CIENTÍFICO DE LA EDITORIAL TIRANT LO BLANCH

MARÍA JOSÉ AÑÓN ROIG VÍCTOR MORENO CATENA


Catedrática de Filosofía del Derecho de la Catedrático de Derecho Procesal de la
Universidad de Valencia Universidad Carlos III de Madrid
ANA BELÉN CAMPUZANO LAGUILLO FRANCISCO MUÑOZ CONDE
Catedrática de Derecho Mercantil de la Catedrático de Derecho Penal de la
Universidad CEU San Pablo Universidad Pablo de Olavide de Sevilla
JORGE A. CERDIO HERRÁN ANGELIKA NUSSBERGER
Catedrático de Teoría y Filosofía de Jueza del Tribunal Europeo de Derechos Humanos
Derecho. Instituto Tecnológico Catedrática de Derecho Internacional de la
Autónomo de México Universidad de Colonia (Alemania)
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ HÉCTOR OLASOLO ALONSO
Ministro de la Suprema Corte Catedrático de Derecho Internacional de la
de Justicia de México Universidad del Rosario (Colombia) y Presidente del
Instituto Ibero-Americano de La Haya (Holanda)
OWEN M. FISS
Catedrático emérito de Teoría del Derecho de la LUCIANO PAREJO ALFONSO
Universidad de Yale (EEUU) Catedrático de Derecho Administrativo de la
Universidad Carlos III de Madrid
LUIS LÓPEZ GUERRA
Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos TOMÁS SALA FRANCO
Catedrático de Derecho Constitucional de la Catedrático de Derecho del Trabajo y de la
Universidad Carlos III de Madrid Seguridad Social de la Universidad de Valencia
ÁNGEL M. LÓPEZ Y LÓPEZ IGNACIO SANCHO GARGALLO
Catedrático de Derecho Civil de la Magistrado de la Sala Primera (Civil) del
Universidad de Sevilla Tribunal Supremo de España
MARTA LORENTE SARIÑENA TOMÁS S. VIVES ANTÓN
Catedrática de Historia del Derecho de la Catedrático de Derecho Penal de la
Universidad Autónoma de Madrid Universidad de Valencia
JAVIER DE LUCAS MARTÍN RUTH ZIMMERLING
Catedrático de Filosofía del Derecho y Filosofía Catedrática de Ciencia Política de la
Política de la Universidad de Valencia Universidad de Mainz (Alemania)

Procedimiento de selección de originales, ver página web:


www.tirant.net/index.php/editorial/procedimiento-de-seleccion-de-originales
DERECHO
CONSTITUCIONAL
VOLUMEN II
Los poderes del Estado.
La organización territorial del Estado

10ª Edición

LUIS LÓPEZ GUERRA


Catedrático de Derecho Constitucional. Juez del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

EDUARDO ESPÍN
Catedrático de Derecho Constitucional. Magistrado del Tribunal Supremo

JOAQUÍN GARCÍA MORILLO


Catedrático de Derecho Constitucional. Letrado del Tribunal Constitucional

PABLO PÉREZ TREMPS


Catedrático de Derecho Constitucional

MIGUEL SATRÚSTEGUI
Profesor Titular de Derecho Constitucional

Valencia, 2016
Copyright ® 2016

Todos los derechos reservados. Ni la totalidad ni parte de este libro puede reproducirse
o transmitirse por ningún procedimiento electrónico o mecánico, incluyendo fotoco-
pia, grabación magnética, o cualquier almacenamiento de información y sistema de
recuperación sin permiso escrito de los autores y del editor.

En caso de erratas y actualizaciones, la Editorial Tirant lo Blanch publicará la perti-


nente corrección en la página web www.tirant.com.

© Luis López Guerra


Eduardo Espín
Joaquín García Morillo
Pablo Pérez Tremps
Miguel Satrústegui

© TIRANT LO BLANCH
EDITA: TIRANT LO BLANCH
C/ Artes Gráficas, 14 - 46010 - Valencia
TELFS.: 96/361 00 48 - 50
FAX: 96/369 41 51
Email:tlb@tirant.com
www.tirant.com
Librería virtual: www.tirant.es
ISBN: 978-84-9143-280-7
MAQUETA: Tink Factoría de Color

Si tiene alguna queja o sugerencia, envíenos un mail a: atencioncliente@tirant.com. En caso de no


ser atendida su sugerencia, por favor, lea en www.tirant.net/index.php/empresa/politicas-de-empresa
nuestro Procedimiento de quejas.
V. LA CORONA
Lección 21
La Corona

1. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA COMO FORMA POLÍTICA DEL ESTADO.


2. LAS FUNCIONES DEL REY.
3. EL REFRENDO.
4. LA SUCESIÓN EN LA CORONA.
5. LA REGENCIA Y LA TUTELA DEL REY MENOR.
6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. LA MONARQUÍA PARLAMENTARIA COMO FORMA POLÍTICA


DEL ESTADO
Después de definir al Estado como «social y democrático de Derecho», y de
proclamar que «la soberanía nacional reside en el pueblo español», el art. 1º de la
CE completa esta serie de enunciados básicos con la afirmación de que «la Mo-
narquía parlamentaria es la forma política del Estado».
Se ha destacado muchas veces el carácter innovador de esta última definición,
tanto desde la perspectiva del Derecho comparado, como en la historia consti-
tucional de España, pero hay que recordar también que ésta ofrece interesantes
referencias para interpretar el alcance jurídico de la citada definición del art. 1.3
de la CE.
Hay que tener en cuenta, en efecto, que las Constituciones españolas del siglo
XIX más sinceramente liberales, las que fueron fruto de un poder constituyente
popular y proclamaron la soberanía nacional, incluyeron también una definición
de la Monarquía, como forma de gobierno. «El Gobierno de la Nación española
es una Monarquía moderada hereditaria», decía el art. 14 de la Constitución de
1812; «la forma de Gobierno de la Nación española es la Monarquía», afirmaba
la Constitución de 1869.
Por contra, es significativa la falta de definiciones similares en las Constitucio-
nes monárquicas de 1845 y 1876, inspiradas en el liberalismo moderado o «doc-
trinario». La teoría del Estado propia de esta tendencia ideológica (Donoso Cor-
tés, Balmes, Cánovas del Castillo) consideraba que la Monarquía formaba parte
de la «constitución interna» de España, reconociéndole la cotitularidad, junto con
las Cortes, de la soberanía y del poder de aprobar y reformar la Constitución es-
crita. De ahí que los textos constitucionales antes mencionados no definieran a la
Monarquía como forma de gobierno, porque según esta concepción, su carácter
era más esencial; se trataba de un elemento básico de la forma de Estado.
Miguel Satrústegui

Desde esa perspectiva histórica, parece evidente que el art. 1.3 de la CE sólo
puede entenderse conforme a la tradición liberal genuina del constitucionalismo
español, y que la expresión Monarquía parlamentaria sólo puede hacer referencia
a la articulación de los poderes constituidos, esto es a la forma de gobierno, y no
a la forma de Estado. Esta última viene en cambio determinada por la soberanía
popular, recuperada después del franquismo en 1977 (art. 1 de la L. 1/77, de 4 de
enero, para la Reforma Política) y confirmada inequívocamente en el art. 1.2 de la
CE. De hecho, el mérito histórico indiscutible del Rey Juan Carlos I fue facilitar
la devolución de la soberanía al pueblo y amparar la manifestación de su poder
constituyente, como fundamento único del nuevo orden estatal (que el Rey pro-
mulgara la Constitución y no la sancionara resulta expresivo de esa exclusividad
del poder constituyente popular).
No obsta a la conclusión anterior que el legislador constituyente no calificara
a la Monarquía parlamentaria como forma de gobierno, prefiriendo en cambio la
expresión más imprecisa de «forma política del Estado». Parece claro, a la vista de
los antecedentes parlamentarios, que esta terminología no encerraba una opción
determinada en el plano de la teoría política, sino que se trataba más bien de una
ambigüedad del lenguaje constitucional, deliberadamente buscada, para favorecer
el consenso (como ocurrió en tantas otras ocasiones).
En todo caso, desde el punto de vista literal, el art. 1.3 de la CE no es incohe-
rente con la interpretación que aquí se sostiene, porque la forma de gobierno es
una forma «del Estado» (aunque no sea la «forma de Estado»), y también es una
«forma política».
Hace tiempo, en efecto, que se ha advertido que las formas de gobierno no son
completamente reducibles a parámetros jurídicos y que vienen condicionadas por
factores políticos decisivos (por ejemplo, por el sistema de partidos), de tal manera
que en el marco normativo de una misma Constitución puede variar considerable-
mente la forma de gobierno. Así lo atestigua, por ejemplo, la historia de la forma
de gobierno de los Estados Unidos, que presenta fases de predominio del Congre-
so, otras, como la actual, de predominio presidencial, e incluso otras donde se ha
hablado de un gobierno de los jueces. En el caso de una monarquía parlamentaria
típica, como la británica, también resulta demostrado que la utilización de los po-
deres constitucionales de la Corona depende de factores políticos. Concretamen-
te, la intervención del Monarca en la formación de los Gobiernos se ha reducido
drásticamente, desde el siglo XIX, por la presencia de un bipartidismo rígidamente
organizado, y volvería a ampliarse seguramente, como lo advierte la doctrina bri-
tánica, en caso de alterarse esa configuración singular de su sistema de partidos.
Por consiguiente, la opción del constituyente en favor de la Monarquía parla-
mentaria no justifica una interpretación conceptualista de la Constitución, susten-
tada en una idea previa y absoluta de lo que aquella significa, porque su carácter
La Corona

de forma política exige una interpretación contextualizada, que tenga en cuenta


los factores políticos coyunturales que condicionan su funcionamiento. En defi-
nitiva, una interpretación ajustada a la realidad social, como dice el art. 3.1 del
Código civil.
Además, hay que tener en cuenta que la expresión «Monarquía parlamenta-
ria», del art. 1.3 de la CE, sólo puede considerarse como una caracterización esen-
cial de la forma de gobierno, y no como una descripción completa de la misma. En
efecto, desde el punto de vista doctrinal, la Monarquía parlamentaria sólo implica
la separación del Rey de la función gubernamental y la responsabilidad del Go-
bierno ante el Parlamento. Pero otras pautas estructurales o procedimentales de
esta forma de gobierno, como son la naturaleza unicameral o bicameral del Par-
lamento, o las reglas para la disolución de las Cámaras, o para la formación o la
censura del Gobierno, no vienen predeterminadas por esa definición, existiendo,
de hecho, a ese respecto, una variedad de soluciones en el panorama comparado
de las Monarquías parlamentarias europeas.
Por consiguiente, el entendimiento jurídico, preciso y verdadero, de la Monar-
quía parlamentaria proclamada en el art. 1.3 de la CE, exige una interpretación
que sea también sistemática, es decir, que tenga en cuenta las restantes referencias
constitucionales sobre la forma de gobierno. Esta exigencia es indispensable, por-
que la Constitución de 1978, en virtud de su característica vocación normativa,
ha pretendido concretar mediante preceptos jurídicos, la fisonomía de la Monar-
quía parlamentaria española. Y este planteamiento la diferencia de otros casos
comparables, como los de Bélgica y Holanda, donde la Monarquía parlamentaria
está configurada en la práctica, por convenciones y costumbres, pero no por las
Constituciones respectivas (que reflejan otra forma de gobierno, históricamente
anterior, que se conoce como Monarquía constitucional pura, en la que el Rey
aparece como titular del poder ejecutivo y en la que la responsabilidad del Go-
bierno ante el Parlamento no está prevista).
Sin embargo, la «racionalización» constitucional de la Monarquía parlamen-
taria no permite olvidar que ésta es una «forma política», y que al interpretar las
normas constitucionales es preciso incorporar los datos políticos que acotan su
ámbito de aplicación.

2. LAS FUNCIONES DEL REY


El art. 56.1 de la CE es la norma de cabecera de todas las relativas al Rey.
Define su posición constitucional y sus funciones, y lo hace de una manera muy
expresiva, que paradójicamente parece inspirada en la Constitución italiana de
1947 y en la Constitución francesa de 1958, con las que comparte la orientación
Miguel Satrústegui

de atribuir al Jefe del Estado unas funciones distintas de la tradicional función


ejecutiva. No obstante, la interpretación del art. 56.1 de la CE no puede realizarse
miméticamente, pasando por alto la singularidad de nuestra forma de gobierno.
a) Que la Constitución se refiera al Rey como Jefe del Estado significa, ante
todo, que es un órgano estatal. Concretamente se trata de un órgano configurado
por la propia Constitución, que está dotado de las facultades que ella misma y las
leyes expresamente le atribuyen, según lo afirma el art. 56.1. Por consiguiente, es
uno de los órganos constitucionales del Estado.
Este carácter de órgano constitucional comporta que ha de tener una función
materialmente autónoma y que en su ejercicio el Rey no puede estar subordinado
a ningún otro órgano constitucional, porque todos ellos derivan su existencia y
poderes directamente de la Constitución y por tanto están situados recíproca-
mente en una posición de paridad jurídica. De ahí que, aunque la función del Rey
sólo consista, en determinados casos, en perfeccionar la expresión de la voluntad
de otro órgano constitucional (el Gobierno o las Cortes), la acción del Monarca
resulte sin embargo indispensable e insustituible.
Por otro lado, aunque sea jurídicamente igual a los demás órganos constitu-
cionales, al Rey, como Jefe del Estado, le corresponde una posición de mayor dig-
nidad formal, honorífica y protocolaria (el hecho de que la Constitución se ocupe
de la Corona, antes que de los restantes poderes del Estado, ya es significativo de
esa preeminencia formal).
b) Además de Jefe del Estado, el art. 56.1 de la CE afirma que el Rey es «sím-
bolo de su unidad y permanencia», lo que en parte deriva de, y en parte excede
a, su condición de titular de la Jefatura del Estado. Ciertamente es inherente a
la función de todo Jefe del Estado el simbolizar la unidad del mismo (véase, por
ejemplo, art. 87 de la Constitución italiana) y su continuidad (por ejemplo, art.
5 de la Constitución francesa); en definitiva, personificar el Estado. Por eso suele
corresponder a los Jefes de Estado, y corresponde desde luego al Rey de España,
formalizar los actos más importantes del Estado, ya sean de carácter legislativo
(art. 62.a CE) o gubernamental (art. 62.f CE) así como hacer las convocatorias y
designaciones precisas para la renovación de los titulares de los órganos legislati-
vos y gubernamentales (art. 62.b, d y e CE).
Sin embargo, la naturaleza simbólica de la magistratura del Rey trasciende
de la que es inherente a la Jefatura del Estado, porque el Rey lo es por personifi-
car una institución, la Corona, estrechamente vinculada a la historia secular de
España y que por ello simboliza mejor que ninguna otra su continuidad. En esa
medida, la continuidad dinástica de la Monarquía, reconocida expresamente en el
art. 57.1 de la CE, refuerza simbólicamente la continuidad del Estado.
Por lo que se refiere a su condición de símbolo de la unidad estatal, hay que te-
ner en cuenta además que la Monarquía ha sido soporte de una unidad estatal in-
La Corona

tegradora de una diversidad de reinos y territorios que conservaron su fisonomía


específica hasta el movimiento centralizador del siglo XVIII (y en lo que se refiere
al País Vasco, hasta la abolición de sus fueros en el siglo XIX) y que ha sido actua-
lizada ahora, constitucionalmente, en el Estado de las Autonomías. Una unidad
en la diversidad, que vuelve a tener en la Corona su símbolo supremo, como se
refleja en el juramento que, tanto el rey como el Príncipe heredero deben prestar,
de «respetar los derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas»
(art. 61 CE). En definitiva, la Corona, por su dimensión histórica puede ser un
símbolo particularmente eficaz y capaz de movilizar sentimientos de auto identi-
ficación y de lealtad hacia la comunidad nacional y hacia las entidades regionales
que la componen y de convertirse, por tanto en un poderoso factor de integración.
c) Del Rey dice también el art. 56.1 de la CE que «arbitra y modera el funcio-
namiento regular de las instituciones», lo que comporta, en primer término, una
exigencia de neutralidad política, sin la cual la moderación y el arbitraje de la
Corona se desnaturalizarían.
No hay que confundir, sin embargo, este poder neutral con el tipo de «poder
moderador», llamado a coordinar y armonizar los demás poderes del Estado,
que preconizó el siglo pasado el liberalismo doctrinario, siguiendo a Benjamín
Constant. La CE excluye, en efecto, expresamente, las principales prerrogativas
regias que Constant consideraba indispensables para el ejercicio del «poder mo-
derador»: ni el Rey puede nombrar y destituir libremente a los ministros, porque
debe hacerlo a propuesta de un Presidente del Gobierno, previamente investido
de la confianza del Congreso (arts. 99 y 100 CE); ni puede negar la sanción a las
leyes con un poder de veto absoluto, sino que la sanción es un acto debido (art.
91 CE); ni puede decidir la guerra y la paz, ni puede hacer los tratados, porque lo
primero exige desde luego autorización parlamentaria y lo segundo, en los casos
más importantes, también, sin perjuicio además de las competencias propias del
Gobierno en estas materias (arts. 63, 94 y 97 CE). En definitiva, la Constitución
de 1978, como no podía ser menos, diseña un tipo de Monarquía muy diferente
de la que consagraban la Carta Constitucional francesa de 1830 o la Carta Cons-
titucional portuguesa de 1826, inspiradas en las ideas de Constant.
Existe amplio consenso doctrinal en interpretar que la función moderadora,
referida en el art. 56.1, consiste en la magistratura de influencia que al Monarca
corresponde ejercer en relación con el Gobierno, y que se concreta en los derechos
del Rey a ser consultado, a animar y a advertir, según la conocida fórmula oriunda
del constitucionalismo inglés.
El derecho del Rey «a ser informado de los asuntos de Estado» está recono-
cido expresamente en el art. 62.g de la CE, y el modo de hacerlo efectivo consis-
te, en primer término, en su facultad, utilizada con significativa periodicidad, de
«presidir, a estos efectos, las sesiones del Consejo de Ministros, cuando lo estime
Miguel Satrústegui

oportuno, a petición del Presidente del Gobierno». Pero ese derecho del Rey a ser
informado por el Gobierno se concreta también en otros procedimientos, como
el despacho que regularmente mantiene con el Presidente de Gobierno y también
con los Ministros (en particular, con los de Exteriores y Defensa). También debe
mencionarse en este contexto la previsión del art. 13 del RD 434/1988, de 6 de
mayo, que dispone que los Departamentos de la Administración del Estado pro-
porcionarán a la Casa de S.M. el Rey «los informes, dictámenes y asesoramientos
de cualquier naturaleza que la Casa solicite».
Los otros derechos característicos de esta magistratura de influencia (el de es-
timular y advertir) convierten al Rey en consejero del Gobierno, en su consejero
supremo, aunque este aspecto de su actividad debe estar en todo momento pro-
tegido por la reserva, para que la «auctoritas» del Monarca pueda ejercerse sin
menoscabo de la «potestas» del Gobierno.
La función arbitral del Rey está reconocida en el art. 56.1 de la CE en térmi-
nos muy similares a los del art. 5 de la Constitución francesa de 1958, pero debe
ser interpretada de manera radicalmente distinta. No hay que olvidar, en efecto,
que el Presidente francés es el líder de una mayoría política y que, además, ejerce
su arbitraje mediante una serie de poderes, exentos de refrendo ministerial (los
«poderes propios», según los denomina la doctrina francesa), que incluyen la
disolución de la Asamblea Nacional, la convocatoria del refendum, el nombra-
miento del Primer Ministro, la dirección de mensajes a las cámaras y la adopción
de medidas excepcionales, en los supuestos de crisis a que hace referencia el art.
16. de la Constitución de la Quinta República.
Por el contrario, el arbitraje en la Constitución se caracteriza por la neutrali-
dad política del árbitro y por la menor extensión de sus poderes arbitrales. En de-
finitiva, se trata de un arbitraje al servicio, no de una política del Jefe del Estado,
que por definición está excluida en este contexto, sino del buen funcionamiento
de una forma de gobierno parlamentaria, que únicamente precisa la intervención
arbitral de un poder neutral, cuando no sea capaz de autorregularse, es decir,
cuando falta una mayoría política o en los supuestos en que el funcionamiento de
las instituciones está alterado o amenazado por causas extraordinarias.
La principal facultad de significado arbitral que la Constitución confía al
Rey es la de proponer candidato a Presidente del Gobierno (art. 62.d). Mejor
dicho, esta facultad tendrá ese significado arbitral, cuando falte un partido o
una coalición mayoritarios en el Congreso de los Diputados. Entonces, pero
sólo entonces, esa facultad implicará que el Rey tiene que escoger la solución
más apropiada para formar el Gobierno, ejerciendo una responsabilidad que
es característica de los Jefes de Estado en los regímenes parlamentarios. Pero
este arbitraje del Monarca no está previsto para hacer prevalecer la preferencia
política del Rey, sino la del Congreso de los Diputados, más concretamente, la
La Corona

preferencia de la mayoría simple de los Diputados, como lo demuestra la arqui-


tectura del art. 99 de la CE.
Por lo que se refiere al poder de disolución de las Cortes Generales, hay que
distinguir el supuesto de disolución funcional, a que hace referencia el art. 99.5
de la CE, y el de disolución gubernamental previsto en el art. 115.1de la CE. El
primero se encuadra en la función arbitral o al menos es consecuencia de ella, por
su estrecha vinculación con el poder de proponer candidato a Presidente del Go-
bierno. En efecto, si el Congreso no acepta ninguno de los candidatos propuestos,
el Rey debe decretar la disolución, una vez pasados dos meses desde la primera
votación de investidura.
En cambio, literalmente, no parece que el art. 115 de la CE sea instrumental
para el arbitraje del Jefe del Estado, porque la disolución tiene que ser propuesta
por el Presidente del Gobierno, y porque la redacción de este artículo da la impre-
sión de pretender limitar (o suprimir) la discrecionalidad del Rey y considerarle
vinculado por dicha propuesta al decir, mediante un tiempo futuro que puede
indicar imperatividad, «que (la disolución) será decretada por el Rey». Pese a
ello, un sector doctrinal considera que la función arbitral del Rey fundamenta su
derecho a rechazar la disolución.
Esta pugna de interpretaciones no puede solventarse mediante la sola invoca-
ción del criterio literal, y se impone la necesidad de considerar el problema, a la
vista de otros preceptos de la Constitución, y en su contexto político.
Valga como premisa, que la disolución del art. 115 de la CE está concebida
prioritariamente al servicio de los intereses del Gobierno y que por consiguiente,
normalmente, estos deben prevalecer sobre cualquier otra consideración. Así lo
enseña además el modelo británico, que ha inspirado este precepto, porque aun-
que la disolución sea jurídicamente en el Reino Unido una prerrogativa regia y
no un acto debido, en la práctica, ninguna disolución pedida por un Primer Mi-
nistro, de un Gobierno mayoritario o minoritario, ha sido denegada desde la gran
reforma electoral de 1832, que inició la democratización del régimen británico.
Por otra parte, la experiencia española, desde 1978, se ha ajustado también a este
criterio.
Sin embargo, el art. 115.2 de la CE dispone que «la propuesta de disolución
no podrá presentarse cuando esté en trámite una moción de censura». Limitación
que está dirigida a garantizar el derecho de la oposición a cambiar el Gobierno,
mediante una votación parlamentaria. Por consiguiente, una disolución propues-
ta sin respetar el límite del art. 115.2 de la CE debería ser ciertamente denegada
por el Jefe del Estado. Además, a la vista de la finalidad de este precepto, parece
insuficiente una interpretación literal del mismo, que sólo entienda vedada la di-
solución desde el momento en que haya sido presentada la moción de censura
en el Registro del Congreso de los Diputados. Parece en efecto dudoso que fuera
Miguel Satrústegui

legítima, desde el punto de vista constitucional, una disolución preventiva o de


combate, decretada el día anterior, o bien pocas horas antes, de que se presente
una moción de censura, previamente anunciada. Y es que la expresión «cuando
esté en trámite una moción de censura», puede interpretarse en sentido amplio,
de forma que cubra también ese período inmediatamente antecedente a la presen-
tación de la moción. En todo caso, parece razonable admitir que la propuesta del
Presidente, en un supuesto límite como el contemplado, no podría tener el mismo
carácter vinculante, ni suprimir todo margen de decisión del Jefe del Estado para
arbitrar entre los intereses del Gobierno y los de de la oposición, ponderando las
circunstancias del caso.
Por último, se ha señalado que la función arbitral del art. 56.1 de la CE tam-
bién puede ejercerse mediante mensajes públicos del Rey, que aunque no están
expresamente contemplados en la Constitución, sin duda lo están implícitamente,
porque el Jefe del Estado debe expresarse con ocasión del ejercicio de sus funcio-
nes, y hay que interpretar que es titular de un «poder de exteriorización» (según
lo denomina la doctrina italiana), que es inherente a todos los sujetos públicos.
No obstante, hay que reconocer que si las instituciones funcionan regularmente,
no será precisa la intervención arbitral del rey y que, consiguientemente, será ex-
cepcional que sus discursos o mensajes tengan ese significado. En la mayor parte
de los casos, por el contrario, aquellos estarán relacionados con otras funciones
del Jefe del Estado, como la simbólica, la ceremonial o la internacional.
d) El art. 56.1 de la CE atribuye también al Rey «la más alta representación
del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las nacio-
nes de su comunidad histórica». Se trata de dos competencias que tienen distinta
naturaleza: jurídica la primera; política y simbólica la segunda. En efecto, que el
Rey sea el principal representante internacional del Estado, corresponde con un
criterio general del Derecho Internacional, que se concreta en la Constitución
mediante los siguientes poderes del Monarca; el de legación activa y pasiva (art.
63.1 CE), el de manifestar el consentimiento del Estado para obligarse por medio
de tratados (art. 63.2 CE) y el de declarar la guerra y hacer la paz (art. 63.3 CE).
Poderes, que no están al servicio de una política exterior del Rey, sino de la políti-
ca exterior del Estado, que el Gobierno debe dirigir, conforme al art. 97 de la CE,
y el Parlamento autorizar, en el caso de los principales tratados y de la declaración
de guerra (art. 63 y 94 CE).
Por otro lado, la especial referencia a la función internacional del Rey con las
naciones de la comunidad histórica de España, no significa que la Constitución
proporcione al Rey un apoderamiento jurídico adicional, o un «dominio reserva-
do» en ese campo. Lo que implica es el reconocimiento de la función simbólica
de la Corona, como vínculo histórico con los pueblos que formaron parte de
la Monarquía española y con los cuales la Constitución manifiesta una especial
vocación de cooperar (por ejemplo, art. 11.3 CE). Actualmente esa cooperación
La Corona

tiene su mayor expresión institucional en las «cumbres» periódicas de Jefes de


Estado de la Comunidad Iberoamericana.
e) Finalmente, hay que hacer referencia a la función del Rey como garante de
la Constitución, que se refleja en la fórmula del juramento que debe prestar al ser
proclamado ante las Cortes Generales, de «guardar y hacer guardar la Constitu-
ción» (art. 61.1 CE). Esta función tiene dos significados complementarios.
Por un lado, es una consecuencia de la vinculación de los poderes públicos a
la Constitución, que proclama al art. 9.1 de la CE y de la cual el Jefe del Estado
no está exceptuado. La exención de responsabilidad que le reconoce el art. 56.3
CE, tiene desde luego otro alcance, que consiste en limitar las consecuencias de los
comportamientos antijurídicos del primer magistrado, pero no supone conside-
rarlo «legibus solutus». Además, el principio de sujeción de los poderes públicos
a la Constitución tiene en este caso una relevancia garantista especial, porque al
Rey le compete realizar los principales actos de Estado, culminando, en cada caso,
el procedimiento constitucional correspondiente (el legislativo, el de convocato-
ria del referéndum, el de celebración de tratados, etc.). Por consiguiente, al Rey,
como órgano final del procedimiento constitucional, le corresponde garantizar
la regularidad formal del mismo e impedir los actos que lo vulneren, al menos
en sus aspectos esenciales (por ejemplo, una ley que no hubiera sido sometida
a votación en una de las dos Cámaras, la convocatoria de un referéndum sin la
autorización del Congreso, o la proclamación de un Estado de excepción sin ese
mismo requisito).
Esto no supone considerar al Rey como tutor de la regularidad formal de los
actos o de las normas en todos sus detalles, ni mucho menos como órgano encar-
gado del control preventivo de la legalidad o de la constitucionalidad de su con-
tenido, que son tareas de la jurisdicción (ordinaria o constitucional) competente.
Pero la función de garantía de la Constitución por el Jefe del Estado, así delimi-
tada, no deja de ser capital, porque permite impedir que los atentados más graves
contra la Constitución puedan beneficiarse ni siquiera de apariencia jurídica.
Además, el Rey viene configurado como garante de la Constitución por su po-
sición en relación con las Fuerzas Armadas, que tienen encomendado en el art. 8
de la CE la defensa del ordenamiento constitucional. Es evidente que esta misión
no está confiada a las Fuerzas Armadas, como institución autónoma, sino como
organización estatal, dependiente y subordinada a los órganos constitucionales.
Por consiguiente, la utilización de las Fuerzas militares para la defensa política de
la Constitución, deberá realizarse bajo la autoridad del Gobierno, a quien corres-
ponde dirigirlas, y del Rey, a quien compete su mando supremo, conforme al art.
62.h de la CE.
También es evidente que dicha utilización representa una hipótesis que, en
principio, debe encauzarse a través de los procedimientos del art. 116 de la CE.
Miguel Satrústegui

Pero si la crisis fuera de tal naturaleza que impidiera el funcionamiento de los


órganos constitucionales que pueden poner en marcha esos procedimientos, en-
tonces corresponderá al Rey dictar las órdenes necesarias a las Fuerzas Armadas
para el cumplimiento de su misión. Esas órdenes, además, pueden prescindir del
refrendo, si el Gobierno estuviera incomunicado o secuestrado, como ocurrió el
23 de febrero de 1981, lo que se justifica no sólo porque la necesidad sea fuente
del Derecho, sino también por la especial naturaleza del mando supremo sobre las
Fuerzas Armadas que corresponde al Rey.
Se trata de una mando que merece los calificativos de eminente (lo que no
significa que sea meramente honorífico, sino que sobresale o descuella sobre los
demás) e indirecto, porque se ejerce a través de los otros órganos de mando de las
Fuerzas Armadas.
Estos órganos son, en primer lugar, el Gobierno, a quien corresponde el mando
político sobre estas Fuerzas, es decir, el poder de disponer el uso de las mismas,
como lo exige la lógica del régimen parlamentario y lo establece claramente el art.
97 de la CE, al encomendarle la dirección de la defensa del Estado. En segundo
lugar, se trata del mando técnico militar, que se ejerce por profesionales, jerárqui-
camente organizados en una cadena de mandos subordinada al Gobierno.
La Jefatura del Rey es de distinta naturaleza y no se confunde con ninguno de
estos dos mandos, aunque se ejerza a través de ellos. Se trata de una jefatura ins-
titucional, que tiene, por un lado carácter civil, porque corresponde al Rey como
Jefe del Estado, y su ejercicio está regulado por las normas constitucionales, que
exigen a estos efectos el refrendo ministerial. Pero al mismo tiempo se trata de una
Jefatura que el Rey ejerce —por lo menos en el caso del actual Monarca y de su
antecesor— con rango o empleo militar: es el máximo oficial de las Fuerzas Arma-
das, y aunque esta faceta del mando supremo sea sólo accesoria de la primera, vie-
ne a representar una garantía de aquella, porque si el Rey no puede mandar con
el concurso del Gobierno, por estar aquél impedido, puede hacerlo directamente
como primer militar, cuyas órdenes para el establecimiento de la disciplina son
inmediatamente obligatorias para todos los componentes de las Fuerzas Armadas,
conforme al entendimiento que de la disciplina militar proporcionan las Reales
Ordenanzas. Esa fue la naturaleza jurídica de las órdenes del Rey en la noche del
23 de febrero de 1981 y de ahí su indiscutible validez.

3. EL REFRENDO
a) La necesidad de que los actos del Rey sean siempre refrendados, es decir au-
torizados o confirmados por otro órgano constitucional, normalmente el Presidente
del Gobierno o los Ministros, es una regla tradicional del constitucionalismo, que
La Corona

trae causa de la exención de responsabilidad del Jefe del Estado en las Monarquías.
Dicha exención significaría en realidad un privilegio incongruente con la naturaleza
del constitucionalismo, que exige una forma de gobierno limitada y responsable, si
no estuviera compensada por la regla que imputa la responsabilidad de lo actuado
a los sujetos que cooperan con el Rey. «De los actos del Rey serán responsables las
personas que lo refrenden», afirma, en efecto, el art. 64.2 de la CE.
La responsabilidad del refrendante se extiende tanto a la regularidad formal
del acto, como a su contenido. En otras palabras el refrendo acredita la legalidad
de la actuación del Jefe del Estado y también su oportunidad. Sin embargo, la
responsabilidad del refrendante no puede extenderse a este último aspecto, en
aquellos casos en que el acto del Rey culmina un procedimiento en el cual el re-
frendante no ha participado, como ocurre por ejemplo, con los nombramientos
de aquellos vocales del Consejo General del Poder Judicial o Magistrados del
Tribunal Constitucional que corresponde proponer a las Cámaras. En estos casos
el refrendo por el Presidente del Gobierno sólo certifica la legalidad del nombra-
miento, pero no la justificación de la elección realizada.
b) Objeto del refrendo son los actos que el Rey realiza como titular de la Je-
fatura del Estado, exceptuándose por consiguiente los correspondientes a su vida
privada, como son, por ejemplo, los actos relativos a la administración de su pro-
pio patrimonio. Fuera de ese ámbito privado, el refrendo es siempre exigible, sin
más salvedad que los actos que el Rey realice para la distribución de la cantidad
global que anualmente recibe de los Presupuestos del Estado para el sostenimien-
to de su Familia y Casa (art. 65.1 CE) y para el nombramiento de los miembros
civiles y militares de su Casa (art. 56.3 y 65.2 CE).
Existe una opinión doctrinal favorable a considerar que están también exentos
de refrendo los actos personalísimos del Rey, aunque tengan relevancia consti-
tucional, como es su consentimiento matrimonial, y se discute si esta exención
alcanza también a la designación testamentaria del tutor del Rey menor de edad.
No parece, en todo caso, que la prohibición por el Rey del matrimonio de una
persona situada en la línea de sucesión en el trono, conforme a las previsiones del
art. 57.4 de la CE, pueda considerarse excluida de este requisito, porque cierta-
mente no pertenece a la categoría de los actos personalísimos.
c) La forma típica del refrendo es la contrafirma de los actos del Jefe del Estado
por parte del refrendante, pero ésta no es la única forma posible, sino que hay
también otras, como el refrendo tácito y el refrendo presunto. El primero consiste
en la presencia de los Ministros junto al Jefe de Estado en sus actividades oficia-
les (ceremonias, discursos, viajes y entrevistas), que implica la correspondiente
asunción de responsabilidad. Lo segundo es una presunción general de que el
Gobierno cubre con su responsabilidad la actuación del Jefe del Estado, a no ser
que dimita en discrepancia con ella.
Miguel Satrústegui

d) Por lo que se refiere a la titularidad del poder de refrendo, hay que tener en
cuenta que el art. 64.1 de la CE se la atribuye al Presidente del Gobierno, a los
ministros y al Presidente del Congreso de los Diputados. El poder de los Ministros
viene limitado por su respectiva competencia, de tal manera que les correspon-
derá refrendar los reales decretos que cada uno haya propuesto al Consejo de
Ministros. El refrendo del Presidente del Congreso sólo es posible en los casos
expresamente previstos en el art. 99 de la CE, es decir, la propuesta de candida-
to y el nombramiento del Presidente del Gobierno y la disolución de las Cortes
Generales si ningún candidato hubiera sido investido, pasados dos meses desde
la primera votación de investidura. Sin embargo, en 1982, se admitió también su
competencia para refrendar el cese del Presidente del Gobierno, criterio que la
práctica posterior no ha confirmado.
En todo caso hay que interpretar que la enumeración del art. 64.1 de la CE
es exhaustiva y, por consiguiente, ni cabe la delegación del refrendo en otros ór-
ganos, ni pueden otras normas de inferior rango añadir nuevos titulares de esta
potestad. Así lo interpretó el Tribunal Constitucional en dos Sentencias (STC 5/87
y STC 8/87), sobre el nombramiento del Presidente del Gobierno Vasco, mediante
las cuales declaró que era inconstitucional el precepto de una Ley autonómica
que atribuía al Presidente del Parlamento Vasco la facultad de refrendar el nom-
bramiento del Lehendakari, y confirmó que dicha competencia correspondía al
Presidente del Gobierno.
e) La naturaleza jurídica del refrendo resulta claramente definida en el art.
56.3 de la CE. Se trata de una condición para la validez de los actos del Rey y su
ausencia determina, por consiguiente, la nulidad de dichos actos. La doctrina, sin
embargo, nunca se ha conformado con esta escueta configuración constitucional
del refrendo, y ha centrado su interés en la eficacia política de esta institución. Así,
por ejemplo, la mayoría de los autores señalan que el refrendo es una técnica que
desplaza la decisión hacia el refrendante, vaciando de contenido decisorio a las
competencias del Rey. Sin embargo, otro sector doctrinal minoritario interpreta el
acto refrendado como acto complejo, integrado por dos voluntades concurrentes,
igualmente necesarias, aunque no igualmente discrecionales. En consecuencia, se
proponen clasificaciones de los actos del Rey en función de su estructura simétrica
o asimétrica, es decir, de que predomine en ellos la voluntad del Rey o la del sujeto
refrendante.
Pero este tipo de interpretaciones, que parecen responder, sobre todo, a con-
cepciones apriorísticas, no tienen suficientemente en cuenta la especificidad de la
forma de gobierno diseñada por la Constitución de 1978. No hay que olvidar, a
propósito de esta cuestión, que el refrendo es una institución histórica, que tenía
un doble significado. Por un lado, representaba una limitación del poder del Rey,
al prohibirle actuar sólo, y además, era una técnica de traslación de responsabi-
lidad a los ministros (aunque en la Monarquía Constitucional se trataba de una
La Corona

responsabilidad solamente de carácter jurídico). Sin embargo, en la Constitución


de 1978, el refrendo tiene otro sentido, no sólo porque la responsabilidad del
refrendante sea también política, sino porque el refrendo ha perdido, en buena
medida, su función limitadora de las potestades regias.
Este cambio se debe a que el refrendo ya no es un control operante dentro del
ámbito del poder ejecutivo, sino que se ha convertido en un control entre el Go-
bierno y el titular de una Jefatura del Estado neutral y separada, tanto del poder
ejecutivo, como del legislativo. Un control, cuya función primordial es compensar
la inviolabilidad del Rey, y no tanto limitar sus poderes, que ya vienen circunscri-
tos por la propia definición que de los mismos realiza la Constitución.
Por consiguiente, la interpretación del acto refrendado como acto complejo, o
como acto sólo formalmente atribuido al Rey pero materialmente del Ministro
refrendante, parece improcedente dentro del sistema de la Constitución, siempre
que el acto del Rey venga definido en ella como la culminación de un procedi-
miento, en el curso del cual el contenido de dicho acto haya sido previamente
aprobado, acordado o autorizado por otro órgano constitucional, titular de la
correspondiente potestad estatal. En esas circunstancias el acto del Rey quedará
configurado como el acto final exigido para que el procedimiento produzca sus
efectos, y no será un acto voluntario, sino obligatorio.
Esto es lo que ocurre, por ejemplo, en el caso de la sanción, y promulgación de
las leyes o de la expedición de los reglamentos, que son normas completas y aca-
badas antes de la intervención del Rey, que corresponde, como se ha dicho ante-
riormente, a su función simbólica, y que tiene la exclusiva finalidad de integrar la
eficacia de esas normas. En consecuencia, la sanción y promulgación de las leyes
o la expedición de los reglamentos no son actos simples ni actos complejos, sino
actos necesarios, porque no hay margen de discrecionalidad ni para el Rey ni para
el sujeto refrendante. Aprobada la ley por las Cortes, o acordado el reglamento
por el Consejo de Ministros, su sanción o expedición es tan obligatoria para el
Rey, como obligatorio es el refrendo de tales actos para el Presidente del Gobierno
o para el ministro competente.
Otro tanto puede decirse también de otros actos, como el nombramiento del
Presidente de Gobierno, conforme al art. 99. de la CE, o la convocatoria del refe-
rendum, según el art. 92. de la CE, o la prestación del consentimiento del Estado
respecto de tratados previamente autorizados por las Cortes, de acuerdo con lo
previsto en el art. 94 de la CE, que también vienen configurados como actos fina-
les y necesarios de un procedimiento constitucional.
Aunque sea una cuestión de interés casi exclusivamente académico, cabe inte-
rrogarse por las consecuencias de una hipotética inacción del Rey o del órgano
competente para el refrendo, en los casos examinados. Vaya por delante que dicha
inacción estaría justificada, como anteriormente se dijo, en garantía de la Cons-
Miguel Satrústegui

titución, si el procedimiento previo hubiera sido frontalmente vulnerado. Pero,


fuera de ese supuesto justificado, el problema planteado tendría difícil solución,
porque en general no hay técnicas en el ordenamiento para corregir la pasividad
de los órganos constitucionales. Baste pensar que no están admitidos en la Ley
Orgánica del Tribunal Constitucional (art. 73) los conflictos negativos entre órga-
nos constitucionales, esto es, los planteados para subsanar una omisión en el ejer-
cicio de sus competencias. Por esa razón, y porque el Rey carece de legitimación
activa o pasiva en los conflictos entre órganos constitucionales, hay que concluir
que su inacción tendría que resolverse en el plano político: podría desembocar en
la dimisión del Gobierno e incluso en la reforma de la Constitución.
Volviendo a las funciones del refrendo y a la naturaleza de los actos del Rey,
hay que reconocer que no todos vienen configurados en la Constitución como
actos finales de un procedimiento, y que muchos pueden analizarse desde la pers-
pectiva de la voluntariedad, o mejor dicho del concurso de voluntades que se inte-
gran en el acto refrendado. En estos supuestos la función limitadora del refrendo
sigue vigente.
Se trata de actos en cuya elaboración participan exclusivamente el Rey y el
sujeto refrendante, y que se pueden agrupar en dos categorías básicas, aunque no
exhaustivas. Por un lado, se trata de actos que el Jefe del Estado sólo puede rea-
lizar con la propuesta formal del Presidente de Gobierno, como son: el nombra-
miento de los ministros, o la disolución de la Cortes Generales o de alguna de sus
Cámaras, según el art. 115 de la CE, o la presidencia por el Rey de las sesiones del
Consejo de Ministros. Por otro lado, hay que referirse a un conjunto heterogéneo
de actos: algunos consisten en una iniciativa formal del Jefe del Estado, como la
propuesta del candidato a Presidente del Gobierno o determinados actos relativos
a la sucesión en la Corona (por ejemplo, la abdicación), otros también proceden
típicamente de la iniciativa del Rey, como son sus mensajes o la concesión de
honores (en particular, los de naturaleza nobiliaria) y, finalmente, otros actos que
sólo excepcionalmente procederán de su iniciativa, como los correspondientes al
ejercicio del alto mando de las Fuerzas Armadas.
En estos casos el acto refrendado tiene la estructura de un acto complejo, que
exige la concurrencia de dos voluntades, de manera que, en principio, las iniciati-
vas del Presidente del Gobierno podrían resultar limitadas por el poder del Rey (de
no obrar) y las iniciativas del Jefe del Estado, por el poder del refrendante (de no
refrendar). El control constitucional articulado mediante ese doble poder de im-
pedir sólo puede producir resultados positivos mediante la cooperación de ambos
órganos constitucionales, que es políticamente necesaria para el funcionamien-
to regular de la Monarquía parlamentaria. Por consiguiente, hay que considerar
implícitas unas normas de corrección que exigen, por ejemplo, que el Monarca
normalmente siga y dé curso a las propuestas del Presidente de Gobierno; pero
también es cierto, que en circunstancias políticas especiales puede estar justificado
La Corona

lo contrario, esto es, que se oponga a ellas, ejerciendo su función moderadora y


arbitral. Por ejemplo: que no acepte la presidencia de una sesión del Consejo de
Ministros o que rechace una propuesta de disolución, en el supuesto excepcional
de disolución preventiva o de combate que se analizó más arriba.
Así mismo, es cierto que las iniciativas del Rey, en los supuestos antes mencio-
nados, en principio deben prosperar y en algunos casos parece prácticamente im-
posible que no prosperen (por ejemplo, la abdicación), pero el órgano competente
para refrendar esas iniciativas no está obligado, en sentido jurídico, a hacerlo y
por consiguiente puede haber valoraciones políticas que justifiquen su negativa
a prestar, el refrendo (conclusión ineludible, pero que paradójicamente a veces
rehúyen quienes consideran que el acto refrendado es siempre un acto complejo).

4. LA SUCESIÓN EN LA CORONA
a) La Constitución ha establecido una forma de gobierno monárquica y here-
ditaria, pero no ha instaurado una nueva dinastía, sino que ha reconocido como
Rey al «legítimo heredero de la dinastía histórica» (art. 57.1). El Rey Don Juan
Carlos I, es en efecto titular de los derechos dinásticos, por renuncia de su padre,
Don Juan de Borbón y Battenberg, realizada el 14 de Mayo de 1977. De esta for-
ma, a la legitimidad democrática de la Monarquía, dimanante de la Constitución,
se ha añadido su legitimidad dinástica, fruto de la historia.
Las reglas para la sucesión en la Corona, establecidas en el propio art. 57.1,
son reproducción, prácticamente literal, de las que han existido en las anteriores
Constituciones, desde la de 1812 hasta la de 1876, y tienen su origen último en
1265, en la Ley de Partidas (II,15,2) de Alfonso X.
Se basa este orden sucesorio en los principios de primogenitura y representa-
ción, que definen la preferencia del primer nacido de los descendientes del Rey y,
subsidiariamente, de los descendientes del primogénito, si éste hubiera fallecido.
Estos principios se completan y se matizan con las siguientes reglas:
– La preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores. Debe interpre-
tarse según el Código Civil, que especifica que las personas de diferentes
generaciones forman una línea directa, si descienden unas de otras, y colate-
ral si no descienden unas de otras, pero proceden de un tronco común (art.
916). En este caso, serán directas las líneas que desciendan del Rey Juan
Carlos I, y colaterales las que desciendan de sus parientes colaterales, que
formen parte de la dinastía (esto es, que no hayan renunciado o perdido sus
derechos sucesorios). La posibilidad de la sucesión colateral debe admitirse
porque la Constitución no establece que la Corona sea hereditaria en los
descendientes del Rey Juan Carlos I, sino en sus «sucesores». Por consi-
Miguel Satrústegui

guiente, la preferencia de las líneas anteriores sobre las posteriores implica,


en primer término, la prioridad de las líneas directas sobre las colaterales y,
dentro de cada uno de estos dos conjuntos, la de aquella línea que proceda
del descendiente o, en su caso, del pariente del Rey, más próximo en el or-
den de suceder.
– La preferencia, dentro de la misma línea, del grado más próximo sobre el
más remoto, significa la prioridad de las generaciones (o grados, en la ter-
minología del art. 915 del Código civil) anteriores sobre las más jóvenes.
– La preferencia en el mismo grado del varón sobre la mujer, es una excepción
al principio de igualdad jurídica de los sexos, del art. 14 de la CE, sin más
justificación que la que se deriva de la tradición. Hay que tener en cuenta, en
todo caso, que esta regla no impide reinar a mujeres, como lo había hecho
la Ley de Sucesión en la Jefatura del Estado, del 26 de julio de 1946.
– La preferencia, en el mismo sexo, de la persona de más edad sobre la de
menos, es una concreción del principio de primogenitura.
Sin embargo, no todos los familiares del Rey que puedan estar incluidos, de
manera más o menos próxima, en el orden de sucesión, en virtud de las reglas
anteriores, forman parte de la Familia Real, en sentido estricto, tal y como resulta
definida por el RD 2917/81, de 27 de noviembre. Esta norma, que regula el Regis-
tro Civil de la Familia Real, dispone que en él deben inscribirse los nacimientos,
matrimonios, defunciones y cualquier otro hecho inscribible relativo «al Rey de
España, su Augusta Consorte, sus ascendientes de primer grado, sus descendientes
y el Príncipe heredero de la Corona» (art. 1). Las personas inscritas en este Regis-
tro Civil especial incurren en causa de inelegibilidad, conforme a lo establecido en
la LOREG (art. 6.1.a).
Parece existir consenso entre los principales partidos nacionales para reformar
las reglas sobre la sucesión en la Corona, a fin de suprimir la preferencia, dentro
el mismo grado, del varón sobre la mujer. A solicitud del Gobierno, el Consejo
de Estado propuso a tal efecto una posible redacción del art. 57 1 CE (Informe
sobre modificaciones de la Constitución Española, de 16 de febrero de 2006). En
todo caso, hay que tener en cuenta que la reforma de este precepto constitucional
debería tramitarse según el procedimiento agravado previsto en el art. 168 CE.
b) La sucesión en la Corona se produce automáticamente, en virtud de las re-
glas antes mencionadas. No obstante, el art. 61 de la CE se refiere a la proclama-
ción del Rey ante las Cortes Generales y a su juramento de «desempeñar fielmente
sus funciones, guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes y respetar los
derechos de los ciudadanos y de las Comunidades Autónomas». Desde el punto
de vista jurídico, el valor de estos actos de proclamación y juramento no es desde
luego constitutivo, porque el Rey lo es, antes de jurar. Pero puede considerarse que
son actos de integración, para la efectividad de la Magistratura. También, cabe
La Corona

interpretar que el juramento, que expresa la adhesión del Rey al orden de valores
de la Constitución, es condición de la proclamación, que por lo demás debe en-
tenderse como un acto debido.
La proclamación del Rey no es la única intervención de las Cortes en la suce-
sión de la Corona. La Constitución prevé así mismo que las Cortes deben resolver
mediante una ley orgánica «las abdicaciones, las renuncias y cualquier duda de
hecho o de derecho que ocurra en el orden de sucesión a la Corona» (art. 57.5
CE). A este respecto se han confrontado dos líneas interpretativas de «lege feren-
da». Por un lado, se ha defendido por algunos autores la necesidad de una ley
orgánica de carácter general, para desarrollar la regulación del Título II sobre el
orden sucesorio. Frente a esta tesis, ha prevalecido la interpretación, más apegada
a los precedentes históricos de la Monarquía constitucional española desde 1812,
que consiste en reconocer una reserva en favor de las Cortes para solucionar
mediante leyes singulares cuantas situaciones críticas se planteen en la sucesión
a la Corona. Concretamente este ha sido el planteamiento de la Ley Orgánica
3/2014, de 18 de junio, por la que se hizo efectiva la abdicación de Su Majestad
el Rey Don Juan Carlos I de Borbón. Además, se puede interpretar que esta clase
de leyes orgánicas singulares, en la medida en que resuelvan «dudas de derecho»,
desplazarían y excluirían a la jurisdicción ordinaria (e incluso a la jurisdicción
constitucional) de la aplicación de las reglas sobre la sucesión.
Así mismo, hay que tener en cuenta otras facultades de las Cortes en este cam-
po, como la de prohibir, junto con el Rey, el matrimonio de aquellas personas que
tengan derecho a la sucesión en el trono, quedando éstas excluidas de la sucesión,
si contravinieran dicha prohibición (art. 57.4 CE); o la de proveer a la sucesión
en la Corona, en la forma que más convenga a los intereses de España, una vez
extinguidas todas las líneas llamadas en Derecho. (art. 57.3 CE), precepto que
posibilita la instauración de una nueva dinastía.
Las competencias de las Cortes relativas a la sucesión en la Corona, así como
las que más abajo se mencionan, en relación con la Regencia y la tutela del Rey
menor, se ejercen en sesión conjunta de ambas Cámaras, salvo que tuvieran carác-
ter legislativo, según lo dispone el art. 74.1 de la CE.

5. LA REGENCIA Y LA TUTELA DEL REY MENOR


La Constitución establece también las previsiones necesarias para que la Re-
gencia se establezca en los supuestos en que el Rey se halle inhabilitado para
reinar, por ser menor de edad o por estar afectado por una incapacidad física o
mental, que debe ser reconocida por las Cortes Generales (art. 59 CE). El primer
supuesto ha sido muy frecuente en la historia constitucional de España, que ha
Miguel Satrústegui

contado con períodos prolongados de Regencia, durante la minoría de edad de


Isabel II y de Alfonso XIII.
Las formas de establecer la Regencia pueden ser de dos clases. En primer lu-
gar por llamamiento de la propia Constitución, que encomienda la Regencia, en
el caso de la minoría de edad, al padre o a la madre del Rey, y en su defecto, al
pariente mayor de edad más próximo a suceder en la Corona; y en el supuesto
de incapacidad reconocida por las Cortes, al Príncipe heredero, si fuere mayor de
edad, y si no lo fuere, al padre del Rey, o a su madre y, en su defecto, al pariente
mayor de edad más próximo en el orden de sucesión.
La segunda forma de Regencia es la electiva, que ha de ser nombrada por las
Cortes Generales y que tiene una función solamente subsidiaria, para el caso de
que no hubiera ninguna persona llamada a ejercer la Regencia conforme a las
reglas anteriores. La Regencia electiva puede ser individual o colectiva, compren-
diendo en este último caso, tres o cinco personas.
Cualquiera que sea la causa y la forma de la Regencia, ésta se ejerce con los
mismos poderes que al Rey encomienda la Constitución. Sin embargo, la Regen-
cia sólo suple interinamente al titular de la Corona y no le sustituye; por consi-
guiente, el art. 59.5 de la CE exige que la Regencia se ejerza en nombre del Rey,
y el RD 1368/87 dispone que quienes ejerzan la Regencia tendrán el tratamiento
de Alteza, y no el de Majestad. Por la misma razón, la Regencia debe concluir
siempre al cesar la incapacidad del Rey para reinar.
La Constitución ha separado también la función pública de la Regencia de la
función privada que consiste en la Tutela del Rey menor (art. 60). La forma priorita-
ria de designación del tutor es la testamentaria, existiendo diversidad de opiniones
acerca de si este acto del Rey, está o no exento de refrendo. En defecto del nombra-
miento testamentario, la Constitución designa Tutor al padre o a la madre del Rey
menor, mientras permanezcan viudos. Subsidiariamente la designación correspon-
derá a las Cortes, con la restricción de no poder acumularse los cargos de Tutor y de
Regente, más que en los progenitores o ascendientes directos del Rey.

6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Sobre la Monarquía parlamentaria como forma política del Estado: DE OTTO, I., «Sobre la
Monarquía», en La izquierda y la Constitución, Barcelona 1978; ARAGÓN, M., «La Monar-
quía parlamentaria», en PREDIERI, A. y GARCÍA ENTERRÍA, E. (eds.), La Constitución espa-
ñola de 1978, Madrid 1981; y GARCÍA CANALES, M. La Monarquía parlamentaria Española
Madrid 1991.
Sobre las funciones del Rey y sobre el refrendo: MENÉNDEZ REXACH, A., La Jefatura del
Estado en el Derecho Público Español, Madrid 1979; LÓPEZ GUERRA, L., «Una Monarquía
La Corona

parlamentaria» en DE ESTEBAN, J. y LÓPEZ GUERRA, L. (eds.), El régimen constitucional


español, Barcelona 1982; HERRERO DE MIÑÓN, M., «El refrendo de los actos Reales», en
ALZAGA, O. ed., Constitución Española de 1978, Tomo V, Madrid 1983; SOLOZABAL, J., La
sanción y promulgación de la ley en la Monarquía parlamentaria, Madrid 1987; DE OTTO, I.,
«El mando supremo de las Fuerzas Armadas», Revista Española de Derecho Constitucional, 23
(1988); HERRERO DE MIÑÓN, M., «La posición constitucional de la Corona», y ARAGÓN,
M., «La Monarquía parlamentaria y la sanción de las leyes», ambos en Estudios sobre la Cons-
titución Española (homenaje al Prof. E. García de Enterría), Tomo III, Madrid 1991, así como
LÓPEZ GUERRA, L., «Las funciones del Rey y la institución del refrendo» y GONZÁLEZ TRE-
VIJANO, P., «Naturaleza jurídica del refrendo», ambos en TORRES DEL MORAL, A. (director)
Monarquía y Constitución (I), Madrid, 2000 y TORRES MURO, I. «Refrendo y Monarquía»,
REDC, 87 (2009).
Sobre la sucesión en la Corona, la Regencia y la tutela del Rey menor: GONZÁLEZ ALONSO,
B., «La historia de la sucesión en el trono y el art. 57 de la Constitución de 1978», Revista de
Estudios Políticos, 19 (1981); VILLARROYA, J.T., «La sucesión a la Corona», «La Regencia»
y «La tutela del Rey», y LÓPEZ GUERRA, L., «El juramento», ambos en ALZAGA, O., ed. La
Constitución Española de 1978, Tomo V, Madrid, 1997; FERNÁNDEZ-FONTECHA, M. y
PÉREZ DE ARMIÑÁN, A., La Monarquía y la Constitución, Madrid 1987; y HERRERO DE
MIÑÓN, M., «El juramento regio. Reflexiones en torno al art. 61.1 CE», Revista de Estudios
Políticos, 50 (2001).

B) LEGISLACIÓN
Ley Orgánica 3/2014, de 18 de junio, por la que se hace efectiva la abdicación de Su Majestad
el Rey Don Juan Carlos I de Borbón; RD 2917/81, de 27 de noviembre, sobre el Registro Civil
de la Familia Real; RD 1368/87, de 6 de noviembre, sobre régimen de títulos, tratamientos y
honores de la Familia Real y de los Regentes; RD 434/88, de 6 de mayo, sobre reestructuración
de la Casa de Su Majestad el Rey. Sobre la posible reforma de las reglas de sucesión en la Coro-
na, Informe del Consejo de Estado sobre modificaciones de la Constitución Española, de 16 de
febrero de 2006.

C) JURISPRUDENCIA
STC 5/87, sobre nombramiento de Carlos Garaicoechea como Presidente del Gobierno Vasco y,
STC 8/87, sobre nombramiento de José Antonio Ardanza como Presidente del Gobierno Vasco
(casos Lehendakari I y II).
VI. LAS CORTES GENERALES
Lección 22
La elección de las Cortes Generales

1. INTRODUCCIÓN.
2. EL SISTEMA ELECTORAL.
3. LOS ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DEL DERECHO ELECTORAL.
4. LAS FASES INICIALES DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL.
5. LAS FASES DECISORIA Y FINAL DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL.
6. LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES DEL DERECHO ELECTORAL.
7. LOS GASTOS Y LAS SUBVENCIONES ELECTORALES.
8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. INTRODUCCIÓN
Las Cortes Generales son el órgano central y más definitorio de la forma
de gobierno definida por la Constitución, que es precisamente una forma de
gobierno parlamentaria. También son el componente más esencial de la propia
forma de Estado, definida en el art. 1.2 de la CE, porque el parlamento es indis-
pensable e insustituible en la democracia, hasta el punto de que no hay Estado
democrático sin parlamento. La propiedad específica de este órgano constitucio-
nal, es su naturaleza representativa, que deriva de la elección de sus miembros
por sufragio universal. Por eso conviene analizar ante todo el régimen jurídico
de dicha elección.
Desde un punto de vista formal nuestro Derecho electoral se caracteriza, en
primer lugar, por su extensa «constitucionalización», es decir, por el hecho de que
muchos de sus principios y contenidos básicos están recogidos en el propio texto
de la Constitución. Por consiguiente, el núcleo central del ordenamiento electoral
goza de las garantías de estabilidad y supremacía propias de aquélla.
Integran dicho núcleo central no sólo el art. 23 de la CE, al que ya se ha hecho
referencia en la Lección 13, sino también los arts. 68, 69 y 70, relativos a las elec-
ciones al Congreso de los Diputados y al Senado, el art. 140, sobre las elecciones
municipales, y el art. 152, que se refiere a las elecciones de las Asambleas de las
Comunidades Autónomas de primer grado.
Esta solución de «constitucionalizar» la materia electoral responde, sin du-
da, a las lecciones de la historia. Hay que tener en cuenta, en efecto, que con
la excepción de la Constitución de 1812, que llevó a cabo una prolija regula-
ción de las elecciones a Cortes, las demás Constituciones españolas tomaron
la opción de remitir, casi por completo, el tratamiento de esta materia a la ley.
Miguel Satrústegui

De hecho, hasta 1936, se sucedieron once leyes electorales (1837, 1846, 1865,
1870, 1873, 1876, 1877, 1878, 1890, 1907, 1933), sin contar los Decretos
aprobados en los momentos de transición o de cambio de régimen (1836, 1868,
1931), que introdujeron muchas de las principales innovaciones en este sector.
Este balance indica que nuestro Derecho electoral ha sido todavía más inesta-
ble que nuestro Derecho Constitucional, y que ha estado sometido a constantes
manipulaciones.
Por consiguiente, no sorprende que el constituyente de 1978 procurara salva-
guardar la neutralidad y la estabilidad del Derecho electoral, regulando él mismo
sus principios estructurales. Unos principios que procedían, básicamente, de la
legislación electoral que había sido negociada entre el Gobierno y la oposición
democrática, en la época de la transición (RDL de 18 de marzo de 1977).
Además, la Constitución ha reservado a la ley orgánica la aprobación del
«régimen electoral general» (art. 81.1 CE), y hay que destacar que el Tribunal
Constitucional (STC 38/83, caso Ley de elecciones locales) ha proporcionado una
interpretación extensiva de esta reserva. En efecto, ha precisado que no cubre
solamente el régimen de las elecciones generales, sino que comprende, tanto «las
normas electorales válidas para la generalidad de las instituciones representativas
del Estado en su conjunto», como las correspondientes a «las entidades territoria-
les en que se organiza, a tenor del art. 133 de la CE, salvo las excepciones estable-
cidas en la Constitución y los Estatutos».
A este planteamiento responde la LO 5/85, de 19 de junio, del Régimen
Electoral General (LOREG) que realiza un tratamiento sistemático de la mate-
ria, al establecer unas disposiciones comunes para toda clase de elecciones por
sufragio universal (Título I) y otras especiales para las elecciones de Diputados
y Senadores (Título II), las municipales (Título III), las de los Cabildos Insulares
(Título IV), las de las Diputaciones Provinciales (Título V) y las del Parlamento
Europeo (Título VI). Sin olvidar, además, que su Disposición Adicional 1ª decla-
ra aplicables a las elecciones autonómicas numerosos preceptos del Título I de
esta ley orgánica.
Por otro lado, en la misma Sentencia antes citada, el Tribunal Constitucio-
nal ha declarado que el contenido de esta reserva no se ciñe al desarrollo del
art. 23.1 de la CE (que exige, desde luego, ley orgánica por su ubicación en la
Sección Primera del Capítulo II del Título I), sino que es más amplio, «compren-
diendo todo lo que es primario y nuclear en el régimen electoral». De hecho,
la LOREG realiza un tratamiento muy extenso de esta materia que incluye re-
glas, como las relativas a los gastos electorales o al control de la contabilidad
electoral, que sólo indirectamente se relacionan con el derecho de sufragio en
cualquiera de sus dos vertientes.
La elección de las Cortes Generales

2. EL SISTEMA ELECTORAL
Se alude con este término a los elementos del Derecho electoral que condicio-
nan el comportamiento electoral y sus resultados, en otras palabras, las normas
que estructuran la opción de los electores y la conversión de los votos en escaños.
Por su importancia política, estas normas se distinguen de las restantes partes del
ordenamiento electoral, que tienen predominantemente un carácter administrati-
vo o procesal.
Existe un consenso doctrinal bastante amplio en considerar que el sistema
electoral está definido por las normas relativas a: 1) los instrumentos de expresión
del voto, es decir, las papeletas de votación, 2) la fórmula electoral, esto es, el mé-
todo de asignación de los escaños entre los partidos en función de sus respectivos
resultados electorales, y 3) las circunscripciones, esto es, las unidades geográficas
para el cómputo de los votos y la asignación de los escaños.
a) La Constitución no se pronuncia sobre las características de las papeletas
electorales. Lo que implica que el legislador tiene un poder de configuración abso-
luto en este campo. Haciendo uso de él, la LOREG ha optado por el llamado voto
categórico o de partido, mediante listas cerradas y bloqueadas que los electores
no pueden alterar y que se aplica tanto para las elecciones al Congreso de los Di-
putados, como para las municipales. Por su parte, las leyes electorales territoriales
han extendido también esta modalidad de votación a las elecciones de las Asam-
bleas de las Comunidades Autónomas.
En las elecciones al Senado, sin embargo, la modalidad del voto es individual,
a cada candidato. Pero se trata de una excepción que no equilibra la importan-
cia del voto categórico o de partido, que es —como se ha visto— el común en
nuestro ordenamiento. Esta solución presenta la ventaja de favorecer la cohesión
partidista. Sin embargo, las listas cerradas y bloqueadas sacrifican la posibilidad
de personalizar la representación política y de exigir la responsabilidad política
individual de cada Diputado (lo que resulta incoherente con la concepción liberal
de la representación política, que la Constitución ha acogido, y que se manifiesta
en la prohibición del mandato imperativo del art. 67.2 de la CE). Por ello no es
de extrañar que existan opiniones favorables a la apertura de las listas electorales.
Sin embargo, hay razones para dudar de la efectividad de esta solución. De hecho,
la experiencia ha demostrado que el comportamiento electoral para el Senado, a
pesar de las diferencias en cuanto a las papeletas de votación, sigue generalmente
las mismas pautas partidistas prevalecientes en la elección del Congreso. Por otro
lado, habría que ponderar las ventajas teóricas de la apertura de las listas con
sus posibles consecuencias desfavorables, entre ellas, el fomento de la división
faccional de los partidos y el posible favorecimiento de un comportamiento de los
votantes de tipo clientelar.
Miguel Satrústegui

b) La Constitución ofrece tan sólo una referencia, parcial e incompleta, respec-


to de la fórmula electoral. Se trata del art. 68.3 de la CE, que exige que la elección
del Congreso se realice «atendiendo a criterios de representación proporcional».
La representación proporcional no es, por consiguiente, una característica ge-
neral de la representación política exigida por la Constitución, sino un parámetro
establecido específicamente para las elecciones al Congreso (y también, en virtud
del art. 152.1 de la CE, para las Asambleas legislativas de las Comunidades Au-
tónomas de «primer grado»). Desde el punto de vista constitucional, las restantes
elecciones pueden desarrollarse conforme a otras fórmulas no proporcionales. Sin
embargo, la LOREG ha extendido también el criterio de la proporcionalidad a las
elecciones municipales, y otro tanto han hecho todos los Estatutos de Autonomía,
para las elecciones de sus Asambleas legislativas.
Ahora bien, la representación proporcional es un principio que puede concre-
tarse en una gran variedad de fórmulas electorales, y el art. 68.3 de la CE parece
compatible con cualquiera de ellas, puesto que se refiere a «criterios de represen-
tación proporcional», admitiendo así, implícitamente, un margen de discreciona-
lidad para el legislador. Sin embargo, la LOREG ha conservado el mismo criterio
que el RDL de 18 de marzo de 1977, que es la llamada regla d’Hondt, que con-
siste en atribuir los escaños en función de los cocientes mayores que se obtengan
al dividir sucesivamente los votos de cada partido por los números enteros de la
serie aritmética, hasta el de escaños correspondientes a la circunscripción. Esta no
es, desde luego, la más proporcional de las fórmulas electorales (otras, como la de
St. Lagüe o la del resto mayor, son más favorables a los partidos menores).
La LOREG establece además un correctivo a la proporcionalidad en su art.
163.1.a), al excluir de la asignación de escaños a «aquellas candidaturas que no
hubieran obtenido, al menos, el 3 por ciento de los votos válidos emitidos en la
circunscripción». El Tribunal Constitucional ha avalado la validez de esta res-
tricción, considerando que la exigencia constitucional de proporcionalidad es
una «orientación o criterio tendencial» que puede ser modulado por el legislador
(STC 75/85, caso barrera del 3 por ciento provincial). Sin embargo, en la práctica,
esta barrera no ha resultado muy efectiva: sólo ha tenido efectos apreciables en
las grandes circunscripciones.
La principal excepción al criterio de representación proporcional estableci-
da en la LOREG está en las elecciones al Senado, que se rigen por una fórmula
mayoritaria. Sin embargo, esta fórmula mayoritaria está mitigada por la regla
de que los electores sólo pueden votar a un número de candidatos inferior al de
los escaños que se disputan. De este modo, la ley procura garantizar también la
representación de la minoría.
c) La circunscripción es el elemento del sistema electoral mejor definido en la
propia Constitución. Esta ha optado claramente por la circunscripción provincial,
La elección de las Cortes Generales

tanto para el Congreso como para la parte electiva del Senado (arts. 68.2 y 69.2),
sin perjuicio de las excepciones de Ceuta y Melilla (arts. 68.2 y 69.4) y de las islas
o agrupaciones de islas, que tienen también la consideración de circunscripción en
las elecciones al Senado (art. 69.3).
Esta opción básica por la provincia (que tiene sus precedentes en el derecho
electoral de la transición, y en último término, en el de la Segunda República), no
es la única referencia constitucional a tener en cuenta en esta materia, porque la
Constitución determina también, directa o indirectamente, el tamaño de las cir-
cunscripciones, esto es, el número de escaños correspondiente a cada una de ellas.
En el caso del Senado, el art. 69 de la CE asigna directamente cuatro Senadores
a cada provincia, tres a cada una de las islas mayores, dos a Ceuta y dos a Melilla,
y uno a cada una de las islas o agrupaciones de islas menores.
En el caso del Congreso, el número de diputados a elegir en cada provincia
viene definido indirectamente por la Constitución. El art. 68.1 de la CE fija, en
efecto, el tamaño máximo y mínimo de la Cámara (400 y 300 Diputados, respec-
tivamente) y el art. 68.2 de la CE establece que su distribución territorial, se lleve
a cabo «asignando una representación mínima inicial a cada circunscripción y
distribuyendo los demás en función de la población». Dentro de estos márgenes,
la LOREG ha optado por un Congreso de 350 Diputados y ha asignado a cada
provincia un mínimo inicial de dos Diputados.
Esta delimitación constitucional de las circunscripciones origina desequilibrios
representativos que pueden resumirse con la afirmación de que la elección de las
Cortes Generales tiene un marcado sesgo rural. Éste es particularmente acusado
en el caso del Senado, donde la distribución provincial de los escaños se hace
ignorando el criterio poblacional (no en balde viene definido como Cámara de
representación territorial en el art. 69.1 de la CE), pero es un sesgo que se aprecia
también en el Congreso, donde el mínimo inicial de representación que se atribuye
a cada provincia y el número total de Diputados, que es relativamente pequeño,
determinan que el «coste» de un diputado en número de votos sea bastante ma-
yor en las circunscripciones grandes que en las pequeñas, lo que es causa de una
sobre-representación de las circunscripciones rurales y una sub-representación de
las urbanas.
De esta configuración constitucional de las circunscripciones, deriva también
la principal restricción a la representación proporcional en el Congreso, que con-
siste en la existencia de un gran número de circunscripciones pequeñas en las
que la proporcionalidad no puede desplegar plenamente sus efectos. De hecho,
actualmente, la mayoría de las provincias tienen menos de siete Diputados, que
es, conforme a una opinión científica autorizada, el mínimo necesario para que la
representación proporcional funcione de manera equitativa. Por eso, los dos gran-
des partidos nacionales obtienen una prima de representación (que ha tendido a
Miguel Satrústegui

disminuir desde las primeras elecciones a las más recientes), en detrimento de los
partidos de implantación nacional con menor seguimiento electoral (que en la
práctica sólo consiguen diputados en las mayores circunscripciones). El Tribunal
Constitucional no ha tenido ocasión de pronunciarse hasta la fecha sobre estos
desequilibrios representativos. Sin embargo, el Consejo de Estado, en febrero de
2009, ha elaborado, a petición del Gobierno, un amplio informe sobre modifi-
caciones de la legislación electoral, en el que, entre otros aspectos, se discuten
propuestas para atenuar estos desequilibrios.

3. LOS ASPECTOS ADMINISTRATIVOS DEL DERECHO ELECTORAL


Aunque tengan menor relevancia política, también hay que prestar atención
a los aspectos administrativos de las elecciones, que son indispensables para
asegurar su regularidad y, en definitiva, su credibilidad, cualquiera que sea el
sistema electoral establecido. En este sentido, hay que referirse sobre todo a
los instrumentos, los procedimientos y los órganos administrativos en materia
electoral.
a) El censo electoral es el principal instrumento administrativo del Derecho
electoral. Ya se afirmó en la Lección 14 que la inscripción en el mismo es condi-
ción necesaria para el ejercicio del derecho de sufragio. Por consiguiente, la LO-
REG lo define como el registro público «que contiene la inscripción de quienes
reúnen los requisitos para ser elector y no se hallen privados, definitiva o tempo-
ralmente, del derecho de sufragio» (art. 31.1).
Este registro, que tiene carácter permanente, se actualiza mensualmente. Tam-
bién puede ser objeto de rectificaciones con ocasión de cada convocatoria electo-
ral, por razón de las reclamaciones que presenten los electores o —como nove-
dad, desde la reforma de 2011— que presenten también los representantes de las
candidaturas, que pueden impugnar el censo de aquellas circunscripciones que en
los seis meses anteriores hubieran registrado un incremento de residentes signi-
ficativo y no justificado (art. 39). En todo caso, el censo es único para toda clase
de elecciones, como lo declaró el Tribunal Constitucional (STC 154/88, caso Ley
de elecciones al Parlamento Vasco), sin perjuicio de su ampliación para incluir a
los extranjeros con derecho de sufragio en las elecciones locales o europeas (art.
31.3 LOREG).
El censo electoral está formado por dos registros diferenciados: el censo de los
electores residentes en España y el censo de los residentes-ausentes que viven en
el extranjero (CERA). Ningún elector podrá figurar inscrito simultáneamente en
ambos censos. La inscripción en estos registros se realiza y se actualiza de oficio,
por los Ayuntamientos, en el primer caso, y por los Consulados, en el segundo.
La elección de las Cortes Generales

La formación del censo electoral está coordinada y supervisada por la Oficina


del Censo Electoral, que es un órgano encuadrado en la Administración Central
(concretamente en el Instituto Nacional de Estadística) pero que funcionalmente
está situado bajo la dirección de la Junta Electoral Central (art. 29 LOREG).
b) El procedimiento electoral alude al conjunto de actos que deben realizar
una pluralidad de sujetos, concretamente: el Gobierno, los Ayuntamientos, la Ad-
ministración electoral, los ciudadanos, los candidatos y los partidos, para que
las elecciones se lleven a cabo, para controlar su desarrollo, y para verificar sus
resultados.
El acto inicial de este procedimiento es la convocatoria de elecciones y su acto
final, cuyos resultados son los del propio procedimiento, es el escrutinio y la pro-
clamación de los electos, es decir, la designación de los representantes parlamen-
tarios del pueblo. Las principales fases intermedias de este procedimiento son: el
nombramiento de los representantes y administradores de los partidos y de las
candidaturas, la presentación y proclamación de candidatos, la campaña electoral
y la votación.
Quedan, por consiguiente, fuera del procedimiento electoral las actividades
preparatorias de las elecciones (como la formación del censo electoral) y también
las posteriores a las mismas (como el contencioso electoral —por mucho que la
LOREG lo regule en su Capítulo VI— o el control de la contabilidad electoral
de los partidos o la adjudicación de las subvenciones por gastos electorales). Así
mismo, hay que considerar ajenas a este procedimiento las actividades que tienen
un carácter adjetivo respecto de la elección, como es la sanción de los delitos o
de las infracciones electorales por la jurisdicción penal o por la Administración
electoral, en el ámbito de sus respectivas competencias.
c) La Administración electoral es una administración especial por su posición
jurídica, que es completamente independiente del Gobierno, y por su finalidad,
que es garantizar la transparencia y la objetividad de las elecciones y, sobre todo,
el principio de igualdad en el desarrollo del procedimiento electoral (art. 8.1 LO-
REG).
Esta Administración está compuesta por una red de órganos colegiados: las
Juntas Electorales, Central, Provinciales y de Zona y, en su caso, de Comunidad
Autónoma, así como las Mesas Electorales (art. 8.2 LOREG); y su estructura res-
ponde a las siguientes características distintivas:
– Independencia respecto de los poderes ejecutivo y legislativo: tanto en lo
que se refiere a su actividad, que está completamente exenta de cualquier
género de control por parte de ellos, como en lo relativo a su composición.
En el caso de las Juntas Electorales, sus miembros son: a) magistrados o
jueces designados por sorteo por los órganos de gobierno del poder judicial,
o b) profesores universitarios, juristas o licenciados de otras profesiones,
Miguel Satrústegui

nombrados mediante propuesta conjunta de los partidos políticos. Por otra


parte, los componentes de las Mesas electorales son designados por sorteo,
entre los electores que sepan leer y escribir y sean menores de setenta años.
Por contra, la Administración electoral no dispone de recursos personales y
materiales propios. En este sentido, depende para su funcionamiento de los
demás poderes del Estado. Las Cortes Generales deben proporcionar estos
recursos a la Junta Electoral Central, y el Gobierno a las Juntas Provinciales
y de Zona (arts. 9, 10, 11, 13 y 26 LOREG).
– Judicialización: la incorporación de jueces y magistrados a las tareas de la
Administración electoral tiene en España una larga tradición, que se re-
monta a la época de la Restauración. La LOREG ha apostado claramente
por esta solución, al garantizar que la mayoría de los vocales de las Juntas
Electorales y en todo caso sus presidentes sean de origen judicial. La parti-
cipación del personal judicial en estas tareas administrativas tiene cobertura
constitucional en el art. 117.4 de la CE, que prevé que los jueces puedan
ejercer, además de las propias, otras funciones «que expresamente les sean
atribuidas por ley en garantía de cualquier derecho». Circunstancia que
desde luego concurre en el caso de la Administración electoral.
– Temporalidad: con la excepción de la Junta Electoral Central, que es un
órgano permanente, los órganos de la Administración electoral sólo existen
durante períodos limitados de tiempo. Los vocales de la Junta Central son
designados al principio de cada legislatura del Congreso de los Diputados
y permanecen en funciones hasta la siguiente legislatura (art. 9 LOREG).
Por el contrario, las Juntas Provinciales y de Zona y las Mesas Electora-
les se forman para cada elección, procediéndose a la designación de sus
miembros, una vez publicado el correspondiente Decreto de convocatoria.
El mandato de las Juntas Provinciales y de Zona se prolonga hasta cien días
después de la elección (arts. 9,14,15 y 26 LOREG).
– Jerarquía: como todas las Administraciones, la electoral es también una es-
tructura jerárquica, en la que los órganos superiores pueden dirigir median-
te instrucciones la actividad de los inferiores, y resolver las consultas que
éstos les planteen o los recursos de alzada interpuestos contra sus acuerdos.
Sin embargo, el principio de jerarquía encuentra en éste ámbito una serie
de limitaciones. Por ejemplo, los órganos superiores de esta Administración
no pueden nombrar a los titulares de los órganos inferiores, salvo en deter-
minados casos, y como solución subsidiaria (arts. 10.1.b, 11.1.b, y 27.4), y
además tampoco pueden destituirlos, puesto que gozan de la garantía de la
inamovilidad (art. 16). La reforma de la LOREG de 1991 reforzó el control
jerárquico en este ámbito, al ampliar la competencia de las Juntas superio-
res para revisar de oficio las decisiones de las Juntas inferiores (art. 19.1.e
y 3.c). Sin embargo, los acuerdos de las Mesas Electorales sólo pueden ser
La elección de las Cortes Generales

revisados por las Juntas en los dos supuestos excepcionales previstos en el


art. 105.4 de la LOREG.

4. LAS FASES INICIALES DEL PROCEDIMIENTO ELECTORAL


a) La convocatoria de elecciones a las Cortes Generales es una facultad del Jefe
del Estado (art. 62.b CE) cuyo ejercicio viene regulado en el art. 42 de la LOREG,
que distingue dos clases de convocatoria. La primera, por disolución anticipada
de las Cortes, en cuyo caso el propio Real Decreto de disolución debe convocar
las elecciones (ver también el art. 167.3). La segunda, por expiración del mandato
de las Cámaras, en cuyo caso el Real Decreto de convocatoria debe expedirse con
antelación, concretamente, veinticinco días antes de la terminación del mandato.
En ambos supuestos los Decretos de convocatoria deben señalar la fecha de las
elecciones que habrán de celebrarse el día quincuagésimo cuarto posterior a la
convocatoria.
b) El nombramiento de representantes y administradores de los partidos y de
las candidaturas. Los partidos que pretendan concurrir a las elecciones, antes de
presentar sus candidaturas, deben designar sus representantes ante la Administra-
ción electoral, tanto los representantes generales ante la Junta Central, como los
representantes de las candidaturas ante las Juntas Provinciales (arts. 43 y 168).
Así mismo, tienen que designar, en esta fase previa, los administradores generales
y los de sus candidaturas, que son los responsables de los ingresos, de los gastos y
de la contabilidad electorales (art. 121 y ss).
c) La presentación y la proclamación de candidatos. El derecho de presentar
candidatos queda reservado por la ley a las siguientes entidades: i) los partidos
políticos y federaciones inscritos en el registro correspondiente, ii) las coaliciones,
que se formen para cada elección, iii) las agrupaciones de electores.
La reforma de 2011 ha introducido a este respecto dos reglas nuevas. Por
un lado, ha prohibido —de forma coherente con lo que dispone la LO 6/2002,
de partidos políticos— la presentación de candidaturas que, de hecho, vengan a
continuar o suceder la actividad de un partido político declarado judicialmente
ilegal y disuelto o suspendido (art. 44.4). Por otro lado, ha exigido a los partidos,
federaciones y coaliciones sin representación parlamentaria el requisito de avalar
la presentación de sus candidaturas mediante las firmas de al menos 0,1 por 100
de los electores inscritos en el censo electoral de la circunscripción, requisito que
es comparativamente menor al que se viene exigiendo a las agrupaciones de elec-
tores (art. 169.3).
En efecto, en las elecciones a las Cortes Generales, las agrupaciones de elec-
tores pueden constituirse mediante las firmas del 1 por 100 de los inscritos en el
Miguel Satrústegui

censo electoral de cada circunscripción. Estas entidades significan una vía de par-
ticipación política alternativa a la de los partidos, que es exigible desde el punto
de vista constitucional, porque el art. 6 de la CE considera que los partidos son
«instrumento fundamental para la participación popular», pero no instrumento
exclusivo para este fin. Sin embargo, la posición jurídica de las agrupaciones de
electores no es equivalente a la de los partidos, porque su actividad está restrin-
gida localmente, a su correspondiente circunscripción. La actividad de las agru-
paciones también está limitada temporalmente, a un proceso electoral concreto,
sin que puedan considerarse asociaciones políticas permanentes (STC 16/83, caso
Antonio Rovira y otros c. Ayuntamiento de Vilassar).
De todas formas, los candidatos, cualquiera que sea la entidad que los presen-
te, no deben estar incursos en las causas de inelegibilidad que señala la LOREG.
Estas pueden ser absolutas, si impiden presentarse a las elecciones en todo el terri-
torio nacional (arts. 6.1, 6.2 y 154) o relativas, si tan sólo se refieren a algunas cir-
cunscripciones (art. 6.3). Cabe distinguir también los supuestos de inelegibilidad
por razón del cargo o del empleo (por ejemplo, los altos cargos de la Administra-
ción, o los militares en activo) y las causas de inelegibilidad por condena judicial,
previstas en el art. 6.2 de la LOREG (los condenados por sentencia firme a pena
privativa de libertad o los condenados por delitos de rebelión, de terrorismo,
contra la Administración Pública o contra las Instituciones del Estado, aunque la
sentencia no sea firme, si la misma ha establecido la pena de inhabilitación para
el ejercicio del derecho de sufragio o la de inhabilitación absoluta o especial o de
suspensión para empleo o cargo público).
No existe, sin embargo, ninguna regulación legal sobre el procedimiento inter-
no que deben seguir los partidos políticos para seleccionar sus candidatos, y esta
es una deficiencia que resulta incoherente con la exigencia de democracia interna
del art. 6 de la CE.
Las candidaturas deben presentarse entre los días 15º y 20º posteriores a la
convocatoria, y el incumplimiento de este plazo no es una irregularidad subsanable,
sino que determina la inexistencia de la candidatura (STC 72/87, caso Félix Buque-
rín y otros c. Junta Electoral de Zona de Sepúlveda). La presentación debe cumplir
igualmente una serie de características formales, que vienen enumeradas en el art.
46 de la LOREG, entre las que destaca la necesidad de acompañar la declaración
de aceptación de la candidatura por cada candidato, y también la prohibición de
utilizar denominaciones, siglas o símbolos que induzcan a confusión con los perte-
necientes a otros partidos, motivo que ha dado lugar a una abundante litigiosidad
(por ejemplo, SSTC 105, 106, 107, 113 y 114/91, todas ellas en relación con las
denominaciones de las listas «Verdes» en las elecciones municipales de ese año).
La LO 3/2007 ha añadido un requisito importante, que ha sido convalidado
por el Tribunal Constitucional, consistente en que las candidaturas tengan una
La elección de las Cortes Generales

composición equilibrada de mujeres y hombres, de forma que en el conjunto de la


lista los candidatos de cada uno de los sexos supongan como mínimo el cuarenta
por ciento. También habrá de mantenerse esa proporción mínima del cuarenta
por ciento en cada uno de los tramos de cinco puestos que integran de la candi-
datura (STC 12/2008). Esta limitación de la libertad de los partidos políticos y de
las agrupaciones de electores, busca su justificación en el objetivo constitucional
de promover la igualdad sustancial entre los individuos y los grupos y facilitar su
participación en la vida política (art. 9.2 CE).
Las Juntas Electorales competentes deben comunicar a los representantes de
cada candidatura cualquier irregularidad apreciada en ellas, por denuncia de otros
candidatos, o de oficio, para que, si es posible, se proceda a su subsanación. El
Tribunal Constitucional ha interpretado, que el incumplimiento de este deber por
parte de la Administración electoral, violenta una garantía legalmente establecida
para la efectividad del derecho de sufragio pasivo, y justifica el otorgamiento del
amparo (STC 24/89, caso Emilio Herreros c. Junta Electoral de Zona de Salaman-
ca). A estos efectos, ha dicho el Tribunal Constitucional que no cabe distinguir
entre “simples irregularidades” y “defectos sustantivos”: todos los defectos son en
principio subsanables. Por ejemplo, ha considerado subsanables las candidaturas
incompletas, con un número de candidatos menor que el de representantes a ele-
gir en la circunscripción, o la insuficiencia de firmas para avalar la presentación de
una candidatura (STC 84/2003 y STC 172/2011). En todo caso, pasado el breve
plazo previsto para la subsanación de irregularidades, las Juntas deben proclamar
las candidaturas que carecieran de ellas o que las hubiesen corregido (art. 47.2).
d) La campaña electoral, que viene definida en el art. 50.4 de la LOREG,
está legalmente reservada a «los candidatos, partidos, federaciones, coaliciones
o agrupaciones». Sin embargo, la prohibición, que establece el art. 50.5, de que
“ninguna persona jurídica distinta de las mencionadas” pueda realizar campaña
electoral, a partir de la fecha de la convocatoria de las elecciones, debe entenderse
restrictivamente, en el sentido de que sólo los partidos, coaliciones y agrupaciones
pueden beneficiarse de las ventajas y ayudas públicas previstas legalmente para
las actividades de campaña electoral; porque nada impide, desde el punto de vista
constitucional, que otras entidades, como los sindicatos o las asociaciones empre-
sariales, se pronuncien sobre los temas de la campaña o incluso que recomienden
el voto en favor de una determinada opción, porque esas conductas están prote-
gidas por el derecho fundamental de la libertad de expresión, que es el límite al
monopolio de la campaña electoral por los partidos políticos.
La finalidad de la campaña electoral consiste, según el art. 50.4 en «la capta-
ción de sufragios». Por consiguiente, la campaña electoral se distingue, desde el
punto de vista subjetivo y funcional, de la campaña institucional organizada por
los poderes públicos, que está destinada a «informar a los ciudadanos sobre la
fecha de la votación, el procedimiento para votar y los requisitos y trámite del
Miguel Satrústegui

voto por correo, sin influir en la orientación del voto de los electores» (art. 50.1).
A pesar de todo, en la práctica, se han planteado frecuentes problemas de deslin-
de entre ambas (a modo de ejemplo, cabe citar el Acuerdo de la Junta Electoral
Central de 8 de junio de 1989 que prohibió la utilización de leyendas, slogans o
elementos en una campaña institucional, que coincidían sustancialmente con los
utilizados por entidades políticas en su campaña electoral). Para prevenir abusos
en las campañas institucionales, el legislador, en 2011, ha prohibido expresamente
que, desde la convocatoria hasta la celebración de las elecciones, se lleve a cabo
“cualquier acto organizado o financiado, directa o indirectamente, por los pode-
res públicos que contenga alusiones a las realizaciones o a los logros obtenidos,
o que utilice imágenes o expresiones coincidentes o similares a las utilizadas en
sus propias campañas por alguna de las entidades políticas concurrentes a las
elecciones”.
La campaña electoral también se distingue de la llamada “precampaña”, que
tiene lugar en el período comprendido entre la convocatoria de elecciones y el
inicio legal de la campaña, período durante el cual los partidos pueden realizar
sus actividades de comunicación pública habituales, amparadas en la libertad de
expresión, aunque no pueden solicitar directamente el voto para sus candidaturas.
La reforma de 2011 ha pretendido acotar estrictamente la campaña respecto de la
“precampaña”, estableciendo que “desde la convocatoria de las elecciones hasta
el inicio legal de la campaña, queda prohibida la realización de publicidad o pro-
paganda electoral mediante carteles, soportes comerciales o inserciones en prensa,
radio u otros medios digitales, no pudiendo justificarse dichas actuaciones por el
ejercicio de las actividades ordinarias de los partidos, coaliciones o federaciones
reconocidas en el apartado anterior” (art. 53), lo que representa un límite a la ac-
tividad publicitaria de los partidos (que se justifica por razones de contención del
gasto electoral), pero no afecta a su actividad de comunicación política, en sentido
amplio (mítines, debates, etc.).
Las actividades de publicidad electoral de las formaciones políticas, durante
la campaña, se rigen por el principio de libertad de contratación en medios de
prensa, en radios privadas y en soportes de publicidad exterior (con determinados
límites cuantitativos), y por el principio de no discriminación entre la publicidad
de los distintos partidos «en cuanto a inclusión, tarifas y ubicación» (art. 58). No
obstante, la publicidad electoral está prohibida en las televisiones privadas, en
virtud de una exclusión que se realizó desde el primer momento, con la LO 2/88.
Sin embargo, gran parte de la campaña electoral no se lleva a cabo en los
medios privados, con los recursos propios de cada partido, sino mediante la uti-
lización gratuita de medios públicos. Cabe mencionar en este orden de cosas, la
obligación de los Ayuntamientos de poner a disposición de las candidaturas luga-
res especiales para la colocación gratuita de carteles, así como locales oficiales y
lugares públicos para la realización gratuita de actos de campaña electoral (arts.
La elección de las Cortes Generales

55,56 y 57). Pero sobre todo, destaca el derecho, reconocido por el art. 60.2, a
utilizar «espacios gratuitos de propaganda en las emisoras de televisión y de radio
de titularidad pública».
La distribución de dichos espacios publicitarios, entre las formaciones políticas
concurrentes, no se hace con criterio igualitario, sino proporcional, «atendiendo
al número total de votos que obtuvo cada partido, federación o coalición en las
anteriores elecciones equivalentes» (art. 61). Para hacer operativo ese principio, el
art. 64 establece un baremo de distribución escalonado, dentro del cual los par-
tidos que no concurrieron o que no obtuvieron representación en las anteriores
elecciones, tienen asignado, de todas formas, un tiempo gratuito de publicidad de
diez minutos de duración.
El derecho «de los grupos sociales y políticos significativos» de acceder a los
medios de comunicación de titularidad pública, «respetando el pluralismo de la
sociedad» (art. 20.3 CE) tiene durante la campaña electoral una relevancia espe-
cial, que no puede circunscribirse a la distribución de espacios gratuitos de pro-
paganda, sino que debe manifestarse en toda la programación de estos medios,
y en particular en sus espacios informativos. Para asegurar la efectividad de este
principio, el art. 66 de la LOREG dispone que «las decisiones de los órganos de
administración de los referidos medios, en el indicado período electoral, son re-
curribles ante la Junta Electoral competente». Además, la LO 2/88 extendió tam-
bién este control al ámbito de las televisiones privadas y la reforma legal de 2011
las ha equiparado prácticamente, a estos efectos, con las televisiones públicas, al
exigirles que acaten también los principios de neutralidad y proporcionalidad en
su programación electoral (lo que puede resultar discutible desde la perspectiva
de la libertad de información). En todo caso, como resultado de estas reglas, la
organización de todos los debates electorales en televisión se realiza bajo la su-
pervisión de los órganos de la Administración Electoral y en último término de
los tribunales.
Por último, cabe señalar que la campaña electoral tiene una duración de quince
días (art. 51.2) y que termina «a las cero horas del día anterior a la votación»,
para garantizar de ese modo el llamado «día de reflexión» (art. 51.3).

5. LAS FASES DECISORIA Y FINAL DEL PROCEDIMIENTO


ELECTORAL
a) La votación es la fase decisoria del procedimiento electoral y también la más
compleja, por cuanto los sujetos protagonistas de la misma no son órganos ad-
ministrativos o determinadas asociaciones, sino las personas titulares del derecho
de sufragio.
Miguel Satrústegui

La modalidad ordinaria de votación es la que se ejerce personalmente por


el elector, en la Mesa Electoral que le corresponda. Sin embargo, la ley admite
también el voto por correspondencia en los siguientes supuestos: i) electores que
prevean que en la fecha de la votación no se hallarán en la localidad donde les
corresponde ejercer su derecho de voto o que no puedan personarse en su Mesa
Electoral, ii) personal embarcado en buques de la armada, de la marina mercante
española o de la flota pesquera, personal de las fuerzas armadas y de los cuerpos
de seguridad que estén cumpliendo misiones en el exterior, así como los ciuda-
danos que se encuentren temporalmente en el extranjero entre la convocatoria
de un proceso electoral y su celebración iii) ciudadanos inscritos en el censo de
residentes-ausentes que vivan en el extranjero, aunque éstos, después de la refor-
ma de la LOREG de 1995, también tienen la opción votar personalmente en los
Consulados (arts. 72, 74 y 75 LOREG).
La diferencia principal entre estos tres supuestos de voto por correspon-
dencia radica en que, mientras los dos primeros posibilitan el ejercicio del
voto por correo en toda clase de elecciones, tratándose de los residentes en el
extranjero inscritos en el CERA, solo pueden votar en las elecciones generales,
autonómicas y al Parlamento Europeo (no así en las elecciones municipales,
en las que es precisa —desde la reforma de 2011— la condición de vecindad
administrativa).
La LOREG ha recogido y actualizado las garantías de la votación tradicionales
en el Derecho electoral español (en particular, las que establecieron la L. de 1907
y el RDL de 1977) y además las ha ampliado y sistematizado. Son garantías re-
ferentes a los instrumentos de votación, a los aspectos procedimentales tanto del
voto personal como del voto por correspondencia, y al control del desarrollo de
la votación por la Administración electoral y por los representantes (apoderados
o interventores) de los partidos y de los candidatos. En su conjunto, es indudable
que la regulación de estas materias es marcadamente garantista.
Sin embargo, en algunos aspectos, la regulación actual seguramente podría
mejorarse. Por ejemplo sería más garantista reservar al Estado la producción de
los sobres y papeletas de votación, excluyendo su confección y envío por correo
a los electores por parte de los partidos políticos (art. 70). Esa reforma reforzaría
el secreto del voto y la libertad del votante frente a las presiones de su entorno,
además de mejorar la igualdad de oportunidades entre los partidos y reducir el
coste de las elecciones, porque los envíos por parte de los principales partidos
están actualmente subvencionados (art. 175.3).
b) El escrutinio y la proclamación de electos componen la fase final del pro-
cedimiento electoral, existiendo entre ambos actos un nexo indisoluble, ya que la
proclamación no es más que una consecuencia del escrutinio.
La elección de las Cortes Generales

El escrutinio se desarrolla escalonadamente en dos momentos sucesivos: pri-


mero, el escrutinio en las Mesas Electorales y después, el escrutinio general en la
Junta Electoral de la circunscripción. Aquél tiene lugar inmediatamente después
de concluida la votación y se realiza por cada Mesa Electoral en sesión pública,
«extrayendo el Presidente, uno a uno, los sobres de la urna correspondiente y le-
yendo en alta voz la denominación de la candidatura o, en su caso, el nombre de
los candidatos votados» (art. 95.4). Tras este recuento, la Mesa resuelve por ma-
yoría las reclamaciones presentadas, extiende el Acta de la sesión, a la que se unen
las papeletas consideradas nulas, conforme al art. 96, y prepara la documentación
electoral por triplicado.
El escrutinio general tiene lugar también en sesión pública, el tercer día siguien-
te al de la votación, y consiste esencialmente en una recopilación de los resultados
que están registrados en las Actas de las Mesas Electorales, comprendidas en la
circunscripción. En este trámite las competencias de las Juntas están estrictamente
limitadas. Deben actuar como simples fedatarios del resultado electoral global,
y sólo están apoderadas para subsanar los meros errores materiales o de hecho
o los aritméticos, pero no para anular las Actas o los votos, que es competencia
reservada a los Tribunales (art. 106.1).
La únicas causas que justifican una ampliación de la competencia revisora
de las Juntas en el escrutinio general, son las enumeradas taxativamente en el
art. 105.4 de la LOREG, que ordena a las Juntas no contabilizar los resultados
de una Mesa cuando hubiere Actas dobles y diferentes o cuando el número de
votos que figure en un Acta exceda al de electores que haya en la Mesa, según
las listas del censo electoral. Sólo en estos casos de manipulación o fraude evi-
dentes, como los calificó el Tribunal Constitucional (STC 26/90, caso Elecciones
generales de 1989 en Pontevedra), pueden las Juntas revisar la actividad de las
Mesas, aunque sea con eficacia limitada (porque no computar un Acta no es lo
mismo que anularla).
Contra el Acta del escrutinio general pueden presentar reclamaciones los re-
presentantes y apoderados de las candidaturas y la resolución que sobre las mis-
mas pronuncie la Junta Electoral Provincial, puede ser recurrida en alzada ante
la Junta Central. La utilidad de este recurso, introducido por la reforma de la
LOREG de 1991, resulta limitada, por cuanto debe interponerse, tramitarse y
resolverse en plazos verdaderamente perentorios (art. 108.3), que no permiten
abrir un período probatorio, por lo que, tanto los recursos, como la resolución de
la Junta Central, deben basarse exclusivamente en las incidencias recogidas en las
Actas de las Mesas o en el Acta del escrutinio general (art. 108.2).
En todo caso, agotada la vía administrativa, las Juntas Provinciales deben
proceder a la proclamación de electos y a expedir las credenciales correspon-
dientes.
Miguel Satrústegui

6. LAS GARANTÍAS JURISDICCIONALES DEL DERECHO


ELECTORAL
Nuestro Derecho electoral establece las siguientes garantías jurisdiccionales:
a) Revisión judicial de los actos de la Administración en relación con la for-
mación del censo electoral: corresponde a los juzgados y tribunales contencioso-
administrativos y, por afectar a un derecho fundamental, puede instarse mediante
el procedimiento judicial preferente y sumario.
b) Recurso contencioso administrativo (ordinario o preferente y sumario) con-
tra los actos de la Administración Electoral. Aunque la LOREG sólo hace mención
expresa de los recursos disponibles contra ciertos actos de las Juntas Electorales,
los restantes no están excluidos del control judicial, porque esa inmunidad sería
«en todo punto incompatible con el principio de universalidad de la jurisdicción
contenciosa y con las normas constitucionales que configuran el sometimiento de
la administración al control de los Tribunales» (ATC 1040/86, de 3 de diciembre).
Así lo ha confirmado la STC 149/00, caso Art. 21.2 de la LOREG.
c) Recurso especial contra la proclamación de candidatos, regulado en el art.
49 de la LOREG. Se trata también de un recurso contencioso administrativo, aun-
que de carácter especial, que compete a los Juzgados de este orden jurisdiccional.
Las características principales de este recurso son: i) que la legitimación ac-
tiva para utilizarlo queda reservada a cualquier candidato excluido y a los re-
presentantes de las candidaturas proclamadas o cuya proclamación hubiera sido
denegada (aunque no a los partidos políticos que, en tanto que asociaciones no
son titulares del derecho de sufragio pasivo) y ii) que es un procedimiento espe-
cialmente sumario: hay dos días para interponerlo (contados a partir de la publi-
cación de las candidaturas) y para presentar simultáneamente las alegaciones, y
otros dos días para dictar sentencia.
Este recurso no constituye, sin embargo la única oportunidad de impugnar
la proclamación de candidatos, porque si está viciada de manera insubsanable,
como ocurre si un candidato proclamado se halla incurso en causa de inelegi-
bilidad, este vicio podrá ser alegado también posteriormente, en el contencioso
electoral, para conseguir que se anule su elección (STC 158/91 caso Concejal del
Ayuntamiento de los Silos). No obstante, en relación con las irregularidades de
naturaleza subsanable que presenten las candidaturas, quien quiera impugnarlas
ha de utilizar el procedimiento específico del art. 49 de la LOREG, y la inactividad
en ese momento supone un indudable aquietamiento respecto de su proclamación
(STC, 170/91, caso Coalición electoral Barcelona Verda).
d) Contencioso electoral, que es la vía procesal principal para el control juris-
diccional de las elecciones. Su fundamento se encuentra en la misma Constitución,
cuyo art. 70.2 establece que «la validez de las actas y credenciales de los miem-
La elección de las Cortes Generales

bros de ambas Cámaras estará sometida al control judicial, en los términos que
establezca la ley electoral». De este modo, la Constitución se aparta de la solución
más tradicional, que fue la característica del constitucionalismo histórico español
y que todavía está vigente en numerosos países (p.e., Estados Unidos, Suiza, Italia,
Bélgica, Holanda, Dinamarca y Noruega), consistente en reconocer a cada una de
las Cámaras el poder exclusivo para la verificación de los poderes, es decir, para
examinar la legalidad de la elección y la aptitud de sus miembros.
El contencioso electoral es también una variante especial del recurso conten-
cioso administrativo, y su resolución corresponde, en el caso de las elecciones a
Cortes, al Tribunal Supremo (antes de la reforma de 1991, esta competencia era
de los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas y el cam-
bio se justificó por la necesidad de asegurar la unidad de los criterios jurispruden-
ciales en esta materia). Entre las características principales de este procedimiento
judicial cabe destacar las siguientes: la amplitud de su objeto, la plenitud de juris-
dicción del órgano judicial, y la tipificación de las Sentencias.
En cuanto a lo primero, hay que tener en cuenta que el recurso contencioso
electoral no es meramente el proceso a un acto —el de la proclamación de elec-
tos—, sino que permite tomar en consideración cualquier irregularidad cometida
durante el desarrollo del procedimiento electoral porque, al ser la proclamación
de electos el resultado o acto final de este procedimiento, su validez puede venir
afectada por los vicios de los actos previos. Por consiguiente, éstos deben poder
ser revisados en el contencioso electoral, incluso en el caso de que hubieran ad-
quirido firmeza. Sólo así puede explicarse la posibilidad, a la que más arriba se ha
hecho referencia, de revisar en este proceso los vicios de la proclamación de candi-
datos. Sin embargo, los vicios relativos a la formación o rectificación del censo no
pueden revisarse en el contencioso electoral, porque esa materia no forma parte
del procedimiento electoral y en relación con la misma sólo pueden usarse las vías
específicas de impugnación judicial anteriormente expuestas (STC 148/1999).
La segunda característica relevante del contencioso electoral consiste en que
«cuando un órgano jurisdiccional, con ocasión del procedimiento contencioso
electoral, revisa una determinada irregularidad electoral actúa con plena jurisdic-
ción y no se encuentra estrechamente limitado en su actuación como las Juntas
Electorales» (STC 26/90, caso Elecciones generales de 1989 en Pontevedra). Lo
que significa que la argumentación judicial no está en modo alguno restringida
por la necesidad de basarse en las incidencias recogidas en el expediente electoral,
sino que el Tribunal deberá intentar averiguar la verdad real de los hechos y, a tal
fin, como afirma el art. 112.5 de la LOREG, «podrá acordar de oficio o a instan-
cia de parte el recibimiento a prueba y la práctica de las que estime pertinentes».
La plenitud jurisdiccional en el contencioso electoral sólo estará limitada por
el principio dispositivo, también llamado de congruencia, en virtud del cual el Tri-
Miguel Satrústegui

bunal no podrá emprender una investigación de oficio sobre otros hechos que los
acotados en el recurso (STC 24/90, caso Elecciones generales de 1989 en Murcia).
Otro límite a su jurisdicción, dimanante también de la conducta del recurrente,
consiste en la doctrina de los actos propios o consentidos, en virtud de la cual el
Tribunal no puede entrar a examinar una pretensión basada en irregularidades
que no se hubieran hecho valer previamente ante la Administración.
El Tribunal Constitucional ha condenado la aplicación excesivamente rigorista
de la doctrina de los actos propios, señalando, que el requisito de agotar la vía
administrativa previa al contencioso, mediante las correspondientes reclamacio-
nes ante las Juntas, no puede confundirse con un rígido principio de preclusividad
que cierre el camino a la revisión judicial «por el hecho de no haberse realizado
una queja en el mismo momento en que hubo oportunidad para ello». Lo que
puede exigirse a los participantes en el procedimiento electoral es una diligencia
suficiente en la denuncia de las irregularidades, que debe valorarse en cada caso
(STC 157/91, caso Agrupación Palmera de Independientes).
La tercera característica del contencioso a la que antes se ha aludido es la tipi-
ficación del contenido de la Sentencia, que, conforme al art. 113.2 de la LOREG,
habrá de consistir en alguno de los siguientes fallos: a) inadmisibilidad del recur-
so, b) validez de la elección y de la proclamación de electos, c) nulidad del acuerdo
de proclamación de uno o varios electos, y proclamación como tal de aquél o
aquéllos a quienes corresponda, y d) nulidad de la elección celebrada en aquella
o aquellas Mesas que resulten afectadas por irregularidades invalidantes y nueva
convocatoria electoral en las mismas (aunque no será preciso efectuarla cuando la
invalidación de las Mesas no altere la atribución de escaños en la circunscripción).
Es dudoso si la pretensión del recurrente debe ajustarse estrictamente a al-
guno de los fallos tipificados en el art. 113.2, o si puede consistir también en
la mera corrección del número de los votos atribuidos a los candidatos procla-
mados, existiendo al respecto criterios jurisprudenciales contrapuestos. En todo
caso, el Tribunal Constitucional ha interpretado que la pretensión del recurrente
no condiciona rígidamente el fallo del Tribunal, que no puede quedar a merced
del principio dispositivo. En otras palabras «el recurrente que pida el cambio en
la adjudicación de un escaño debe saber que corre el riesgo de que los vicios por
él denunciados induzcan al Tribunal a un pronunciamiento de nulidad» (STC
24/90, caso Elecciones generales de 1989 en Murcia). Aunque en tal supuesto es
indispensable que se dé una oportunidad de alegación a todas las partes afectadas,
respecto de este cambio de pronunciamiento, para no producir una situación de
indefensión, contraria al art. 24 de la CE.
La redacción del art. 113.2.d procede de la reforma de la LOREG de 1991,
que incorporó el criterio jurisprudencial del Tribunal Constitucional (STC 24/90,
caso Elecciones generales de 1989 en Murcia) de admitir la nulidad parcial de la
La elección de las Cortes Generales

elección en Mesas determinadas y no necesariamente en toda la circunscripción.


Pese a esta positiva reforma, el fallo anulatorio de la elección sigue siendo el que
suscita más problemas, por cuanto exige justificar que la irregularidad alegada
puede afectar a los resultados de la elección.
Cuando se trata de irregularidades genéricas, de efectos indeterminados y no
mensurables, el Tribunal «deberá valorarlos ponderando expresamente todas las
circunstancias del caso» (STC 24/90, caso, Elecciones generales de 1989 en Mur-
cia), y parece claro, al margen de la dificultad de esa valoración, que este tipo
de vicios son más aptos para fundamentar la anulación de la elección en toda la
circunscripción que sólo en Mesas Electorales determinadas (por ejemplo, STC
25/90, caso Elecciones generales de 1989 en Melilla).
En cambio, cuando se trate de irregularidades cuantificables, que se refieran a
un número determinado de votos, de contenido desconocido, la justificación de
su relevancia sobre los resultados de la elección puede realizarse comparando la
cifra de los votos viciados con la diferencia de votos entre los candidatos (en el
caso de las elecciones al Senado) o «con la diferencia numérica entre los cocientes
de las candidaturas que se disputan el último escaño» (en el caso de las elecciones
al Congreso), sin excluir el posible recurso a «juicios de probabilidad o técnicas
de ponderación estadística» (STC 24/90, caso Elecciones generales de 1989 en
Murcia).
En cualquier caso, es imprescindible que el Tribunal exprese el proceso lógico
que le lleva a apreciar la alteración del resultado como consecuencia de los vicios
e irregularidades.
e) Recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional, para la tutela de los de-
rechos de sufragio activo y pasivo, que deriva de la ubicación sistemática del art.
23 de la CE en la Sección I del Capítulo II del Título Primero de la Constitución.
Esta garantía jurisdiccional adicional configura un sistema que no tiene parangón
en Derecho comparado, porque allí donde se ha atribuido a los Tribunales Consti-
tucionales el control de las elecciones (Francia, Austria, Alemania), los Tribunales
ordinarios han quedado excluidos de esa tarea.
El recurso de amparo en este campo tiene todas las propiedades y limitaciones
que en general definen a este procedimiento, y en particular, su carácter de recurso
subsidiario y especializado en la tutela de los derechos fundamentales. En otras
palabras, el amparo electoral no puede interpretarse como una última instancia
de apelación que permita realizar una plena revisión de los hechos y de la inter-
pretación del Derecho electoral realizada primero por la Administración electoral
y luego por los Tribunales (STC 79/89, caso Partido Demócrata Popular c. Junta
Electoral de Ponferrada).
Sin embargo, este recurso posibilita que el TC revise la valoración jurídica de
los hechos declarados probados por el órgano judicial competente y la interpreta-
Miguel Satrústegui

ción de la legislación electoral llevada a cabo por éste, a fin de verificar si ha po-
dido afectar a la integridad de los derechos fundamentales reconocidos en el art.
23 de la CE. En este sentido, la función del Tribunal Constitucional se ha revelado
trascendental para la integración del ordenamiento electoral.
La LOREG distingue dos modalidades diferentes de amparo electoral: la pri-
mera, reconocida en su art. 49, que permite impugnar las sentencias recaídas en
los recursos contra la proclamación de candidatos, y la segunda, regulada en su
art. 114 (en su nueva redacción derivada de la reforma de la LOREG de 1991)
que permite impugnar las sentencias dictadas en los contenciosos electorales.
En uno y otro caso, la característica más destacada de estos procedimientos es
la brevedad de sus plazos, que son verdaderamente sumarios. En el caso del re-
curso de amparo del art. 49 de la LOREG, dos días para interponerlo y tres para
resolverlo, y tratándose del art. 114, tres y quince días, respectivamente.
Esta celeridad responde obviamente a las exigencias de la seguridad jurídica, y
en concreto, a la necesidad de que la validez de las candidaturas o de la proclama-
ción de electos sea exhaustivamente depurada, en el primer caso, antes del inicio
de la campaña electoral, y poco tiempo después de la elección, en el segundo.
f) Por último, no cabe pasar por alto otra garantía, última y subsidiaria, que
es la que puede derivar del art. 3 del Protocolo Adicional al Convenio Europeo
de Derechos Humanos, que obliga a los Estados a organizar elecciones libres al
cuerpo legislativo. Este precepto ha sido interpretado por el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos como fuente de derechos alegables ante el mismo, tanto en el
aspecto de sufragio como de sufragio pasivo, existiendo ya una trayectoria signi-
ficativa de jurisprudencia europea sobre estas cuestiones.

7. LOS GASTOS Y LAS SUBVENCIONES ELECTORALES


La LOREG configura un sistema de control de los gastos en que incurren las
formaciones políticas por su participación en las elecciones, que consiste en una
serie de requisitos organizativos y formales y de limitaciones cuantitativas.
Entre los primeros, destaca la exigencia, a la que ya se ha hecho referencia, de
que los partidos y las candidaturas tengan administradores electorales responsa-
bles de la contabilidad electoral y de los ingresos y gastos correspondientes (arts.
121 y 122). Así mismo, cabe mencionar la obligación de comunicar a las Juntas
Electorales la apertura de las cuentas especiales en las que han de realizarse todos
los ingresos destinados a sufragar gastos electorales, y con cargo a las cuales han
de hacerse efectivos estos gastos (arts. 124 y 125), y también la prohibición de
realizar aportaciones anónimas a dichas cuentas (art. 126) o el límite de diez mil
euros, para las aportaciones que realice una persona física o jurídica (art. 129).
La elección de las Cortes Generales

Las limitaciones cuantitativas de los gastos electorales se justifican por la ne-


cesidad de evitar la excesiva presión sobre los electores que puede derivar de la
utilización abusiva de los medios publicitarios en las campañas y para intentar
prevenir el endeudamiento excesivo de los partidos políticos. Sin embargo, hay
que reconocer que los límites que estableció la LOREG en 1985 no fueron bas-
tante exigentes. Se cifraron en función del número de circunscripciones en las que
cada partido presente sus candidaturas y de la población de derecho de dichas cir-
cunscripciones. Posteriormente las reformas de 1991 y de 1994 redujeron el límite
de los gastos electorales autorizados. Las reformas de 1994 y de 2011 limitaron
además la inversión publicitaria de cada candidatura en los diferentes tipos de
medios. De resultas, la publicidad en prensa y radio privadas no puede exceder del
20% del límite total de gastos autorizados, y la publicidad en vallas comerciales
tampoco puede superar el importe de 20% de dicho límite total.
En cuanto a las subvenciones electorales, hay que decir, ante todo, que son
independientes de las otras modalidades de financiación pública de las que son
beneficiarios los partidos, y que vienen reguladas en la LO 3/87, de 2 de julio de
1987 (véase al respecto el apartado 5 de la Lección 13).
Las subvenciones de la LOREG están destinadas a cubrir gastos electorales
exclusivamente, y se calculan en función de asignar una cantidad fija (21.167,64
euros) por cada escaño obtenido en el Congreso de los Diputados o en el Senado,
y 0,81 euros por cada uno de los votos conseguidos por cada candidatura al Con-
greso, siempre que uno de sus miembros hubiese resultado elegido, y 0,32 euros
por cada voto obtenido por cada candidato al Senado que hubiera obtenido es-
caño (art. 175.1). La LOREG posibilita además que, convocadas unas elecciones
generales, los partidos representados en la legislatura recién terminada obtengan
adelantos con cargo a las subvenciones que puedan devengar, y que no superen el
30% de la subvención percibida por cada uno en las últimas elecciones equiva-
lentes (art. 127bis).
No puede concluirse que estas reglas sean completamente satisfactorias, por-
que las subvenciones han resultado insuficientes para cubrir el déficit originado
por los gastos electorales. Además, desde otra perspectiva, parece dudosamente
justificado que las subvenciones se circunscriban exclusivamente a los partidos
que han obtenido representación parlamentaria.
Por lo que se refiere a esta última cuestión hay que tener en cuenta además
que hay otra modalidad de subvención para atender el envío, personal y directo,
de sobres, papeletas o propaganda electorales, a razón de 0,18 euros por elector,
que se reserva a los partidos que hubieran conseguido el número de escaños
o de votos necesarios para constituir un grupo parlamentario en una u otra
Cámara (art. 175.3). Por consiguiente, quedan marginados de ella no sólo los
extraparlamentarios, sino también los partidos parlamentarios pequeños, con el
Miguel Satrústegui

agravante además de que estas subvenciones no están sujetas al límite general


de gastos autorizados.
El control del cumplimiento de la normativa sobre ingresos y gastos electorales
corresponde, desde la fecha de la convocatoria de las elecciones hasta cien días
después de su celebración, a la Junta Electoral Central y a las Juntas Provinciales.
Por otro lado, la adjudicación de las subvenciones se condiciona a la previa pre-
sentación de la contabilidad electoral de los partidos ante el Tribunal de Cuentas.
La reforma de 2011 ha previsto que, a los treinta días de presentar esta contabi-
lidad, el Estado entregará a los partidos, en concepto de adelanto, el 90% del im-
porte de las subvenciones que les correspondan, de acuerdo con los resultados ge-
nerales publicados en el “Boletín Oficial del Estado” (descontando en su caso los
adelantos previamente percibidos conforme al art. 127 bis, a los que antes se ha
hecho referencia). En todos caso, el Tribunal de Cuentas debe pronunciarse sobre
la regularidad de las contabilidades electorales y puede iniciar el procedimiento
sancionador regulado en la Ley Orgánica 8/2007, sobre financiación de los parti-
dos políticos y proponer la no adjudicación o la reducción de las subvenciones en
aquellos casos en que hubiese apreciado irregularidades contables o violaciones
de las restricciones establecidas en materia de ingresos y gastos electorales (arts.
133 y 134).

8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Sobre el sistema electoral, RAE, D., Leyes electorales y sistemas de partidos, Madrid, 1977;
NOHLEN, D.; Sistemas electorales del mundo, Madrid, 1984; CACIAGLI, M., «El sistema elec-
toral de las Cortes según los artículos 68 y 69», en PREDIERI, A. y GARCÍA DE ENTERRÍA,
E. (eds.), La Constitución española de 1978, Madrid, 1981; FERNÁNDEZ MIRANDA, A., «El
sistema electoral del Congreso», Revista de Derecho Político, 52 (2001); DELGADO-IRIBA-
RREN, M., RIPOLLÉS, Mª R., BIGLINO, P. El sistema electoral español, Zaragoza, 2012.
Sobre los aspectos administrativos del Derecho electoral: SANTAMARÍA PASTOR, J., «El ré-
gimen jurídico del proceso electoral» en Las Cortes Generales, Vol I, Madrid, 1987; SANTO-
LAYA MACHETTI, P., Manual de procedimiento electoral, Madrid, 1999; y CANO MATA, A.,
«Administración electoral española», Revista Española de Derecho Administrativo, 59 (1988),
SANTOLAYA, P., “El modelo español de administración electoral” en BIGLINO, P. y DELGA-
DO DEL RINCÓN, L.E. La resolución de los conflictos electorales: un análisis comparado,
Madrid, 2010.
Sobre las garantías jurisdiccionales: BASTIDA, F., «Ley electoral y garantías judiciales», Revista
de las Cortes Generales, 7 (1986); FIGUERUELO, A., «Notas acerca del recurso de amparo
electoral», Revista Española de Derecho Constitucional, 25 (1989); SATRUSTÉGUI, M., «Las
garantías del Derecho electoral», Revista de las Cortes Generales, 20 (1990); SOLOZABAL,
J.J., «Sobre la jurisprudencia constitucional en materia electoral», Revista Española de Dere-
cho Constitucional, 30 (1990), y PARDO FALCÓN, J., «El contencioso electoral en la juris-
dicción constitucional», Revista de las Cortes Generales, 41 (1997); DUQUE VILLANUEVA,
La elección de las Cortes Generales

J.C., Elecciones políticas y Tribunal Constitucional: jurisprudencia constitucional en materia


electoral 1980-2005, Madrid (2006); y CARRASCO DURÁN, M., “Sobre la reforma de la Ley
Orgánica del Régimen Electoral General: un programa de mejoras técnicas”, Revista Española
de Derecho Constitucional, 71 (2007) y LÓPEZ GUERRA, L., “El papel del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos en la garantía de la calidad de los procesos electorales”, en BIGLINO, P.
y DELGADO DEL RINCÓN, L.E. La resolución de los conflictos electorales: un análisis com-
parado, Madrid, 2010.
Sobre los gastos y subvenciones electorales: SANTAOLALLA LÓPEZ, F., «Regulación de las
campañas electorales y financiación de los partidos», Documentación Administrativa, 173
(1987); CASTILLO VERA, P., «La financiación pública de los partidos políticos y su impacto
en las instituciones representativas», en GARRORENA, A. (ed.), El parlamento y sus transfor-
maciones actuales, Murcia, 1990 y PAJARES, E., La financiación de elecciones, Madrid, 1998.

B) LEGISLACIÓN
La norma básica en esta materia es la LO 5/85, de 19 de junio, del Régimen Electoral General,
que ha sido objeto de sucesivas reformas parciales; la última, mediante las LOs 2/2011 y 3/2011,
ambas de 28 de enero y la LO 3/2015, de 30 de marzo, de control de la actividad económico-
financiera de los Partidos Políticos. También hay importantes reglamentos de desarrollo, como
el Real Decreto 1621/2007, de 7 de diciembre, por el que se regula un procedimiento de vota-
ción para los ciudadanos españoles que se encuentran temporalmente en el extranjero o el Real
Decreto 605/1999, de 16 de abril, por el que se establece la regulación complementaria de los
procesos electorales. Así mismo es importante el poder normativo de la Junta Electoral Central,
que lo ejerce mediante Instrucciones, que puede dirigir a todos los intervinientes en el proceso
electoral.Dichas Instrucciones son accesibles en la página web de esta institución. También hay
que tener en cuenta el Acuerdo de 20 de enero del 2000 del Tribunal Constitucional, sobre tra-
mitación de los recursos de amparo a los que se refiere la LOREG.

C) JURISPRUDENCIA
Entre las Sentencias del Tribunal Constitucional citadas, las principales son: en relación con
el concepto de régimen electoral general, STC 38/83, caso Ley de elecciones locales; sobre la
representación proporcional, STC 75/85, caso barrera del 3% provincial; sobre la noción de
agrupación de electores, STC 16/83, caso Antonio Rovira y otros c. Ayuntamiento de Vilassar;
sobre la proclamación de candidatos: STC 72/87, caso Félix Buquerín y otros c. Junta Electoral
de Zona de Sepúlveda, STC 24/89, caso Diputados provinciales de Salamanca, STC 158/91,
caso Concejal del Ayuntamiento de Silos, STC 170/91, caso Coalición electoral Barcelona Ver-
da, STC 84/2003, caso candidatura incompleta Progrés Municipal y STC 172/2011, caso avales
Partido Comunista de los Pueblos de España; sobre la exigencia legal de que las candidaturas
tengan una composición equilibrada de mujeres y hombres, STC 12/2008, caso art. 44 bis LO-
REG y también STC 40/2011, caso «listas cremallera» ley electoral andaluza; en relación con el
control judicial de los actos de las Juntas Electorales, STC 149/00, caso art. 21.2 de la LOREG;
sobre el contencioso electoral y sobre el amparo electoral: STC 24/90, caso Elecciones generales
de 1989 en Murcia, STC 25/90, caso Elecciones generales de 1989 en Melilla, STC 26/90, caso
Elecciones generales de 1989 en Pontevedra y STC 79/89, caso Partido Demócrata Popular c.
Junta Electoral de Ponferrada.
Lección 23*
La estructura de las Cortes Generales

1. LAS CORTES GENERALES. SU FUNCIÓN EN EL SISTEMA.


2. COMPOSICIÓN: EL BICAMERALISMO.
3. LAS PRERROGATIVAS COLECTIVAS DE LAS CÁMARAS.
4. EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS. ADQUISICIÓN Y PÉRDIDA DE LA CONDI-
CIÓN DE PARLAMENTARIO.
5. LAS PRERROGATIVAS INDIVIDUALES DE LOS PARLAMENTARIOS.
6. LA ORGANIZACIÓN DE LAS CÁMARAS: ÓRGANOS DIRECTIVOS.
7. LOS ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS.
8. LA ESTRUCTURACIÓN DEL TRABAJO PARLAMENTARIO.
9. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. LAS CORTES GENERALES. SU FUNCIÓN EN EL SISTEMA


En un Estado que reviste la forma política de Monarquía parlamentaria, el
Parlamento, que en España recibe la denominación histórica de Cortes Generales,
asume forzosamente un papel capital en la estructura del sistema.
La importancia de la función de las Cortes Generales queda claramente ex-
puesta en el artículo 66 de la Constitución, que las configura como representantes
del pueblo español (art. 66.1.CE) y las otorga funciones de tanta entidad como
la legislativa, la presupuestaria y la de control del Gobierno (art. 66.2 CE). Esta
mera enunciación de funciones resulta significativa de la relevancia que las Cortes
Generales ostentan en el sistema constitucional español. Estas tres funciones que
el art. 66.2 de la CE atribuye a las Cortes Generales —producir las normas jurí-
dicas «centrales» del ordenamiento, autorizar los gastos del Estado y controlar
la actuación del Gobierno— son suficientes para configurar a las Cortes Genera-
les como uno de los pilares fundamentales del sistema constitucional. Pero, ade-
más, el propio art. 66.2, in fine, añade que las Cortes tienen, también, las demás
competencias que les atribuya la Constitución. Y un superficial repaso de ésta
permite observar que, además de la legislativa, la presupuestaria y la de control,
las Cortes realizan funciones de gran relevancia para el orden constitucional. Al-
gunas de ellas tienen relación con la Corona (p.e. arts. 57.3 y 4, 59.2 y 3 y 60.1).
Otras, de señalada importancia política, guardan relación con el Gobierno (art.
99). Otras se refieren a la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio
(art. 116 CE). También ostentan las Cortes competencias relativas a las relaciones

*
* Lección revisada por Miguel Satrústegui.
Joaquín García Morillo

internacionales, como la de autorizar las obligaciones internacionales asumidas


por el Estado. Y, en relación con otros órganos constitucionales o de relevancia
constitucional, proponen al Defensor del Pueblo, a ocho Magistrados del Tribu-
nal Constitucional, a los Vocales del Consejo General del Poder Judicial y a los
integrantes del Tribunal de Cuentas. Las funciones y competencias constitucio-
nalmente asignadas a las Cortes Generales son, por lo tanto, de una singular en-
vergadura, y configuran al Parlamento como una de las principales instituciones
constitucionales.
Por otro lado, las Cortes Generales son uno de los escenarios fundamentales
del sistema democrático. Ello obedece en particular a un factor de la mayor tras-
cendencia en nuestra sociedad: la publicidad. Es en las Cortes Generales donde
se debaten públicamente los proyectos de ley, debates en los que los grupos par-
lamentarios exponen públicamente su posición y los criterios que la fundamen-
tan. Es en las Cortes Generales donde el Gobierno debe explicar su actuación
y las razones que la guían, y es allí donde dicha actuación es sometida a crítica
y contrastada con otras alternativas. Las Cortes Generales son, en definitiva, el
foro político por excelencia, y los medios de comunicación trasladan al gran
público los debates que allí tienen lugar, contribuyendo, con ello, a formar la
opinión del electorado sobre la actuación del Gobierno y las alternativas que se
ofrecen a ella.
La importancia de las Cortes Generales proviene, por último, de las propias
características del sistema democrático. La negociación, la conciliación y la bús-
queda de fórmulas de transacción es una de ellas. Esto es especialmente aplicable
al caso español porque, aunque las elecciones legislativas hayan configurado en
varios casos mayorías absolutas, el sistema proporcional dificulta su consecución,
y las mayorías relativas, y los gobiernos por ellas apoyados, se ven obligados a
buscar apoyos de otras fuerzas. Pero incluso contando con una mayoría absoluta,
el elevado número de ocasiones en que la Constitución o las leyes exigen mayo-
rías reforzadas impone a la mayoría la búsqueda del acuerdo con otros grupos
políticos.
Aunque las Cortes sean, realmente, un órgano de la mayor relevancia en el
ordenamiento constitucional español, esto no significa que sean titulares de un
poder supremo. En primer lugar, el propio ordenamiento constitucional recoge
principios que limitan la actuación del Parlamento. El primero de ellos es el de
la soberanía popular: en España, la soberanía reside en el pueblo —art. 1.2 de
la CE— y no en las Cortes Generales, que son solo sus representantes. Por ello,
se dan una serie de supuestos en los que ya se ha pronunciado directamente la
soberanía popular y en los que las Cortes Generales no pueden actuar libérrima-
mente, sino que precisan del refrendo popular. Así sucede en los casos de refor-
ma constitucional —sobre todo— y de determinados Estatutos de Autonomía.
Además, las Cortes Generales están, como todos los poderes públicos, sujetos
La estructura de las Cortes Generales

a la Constitución —art. 9.1 de la CE— y existe un órgano, el Tribunal Consti-


tucional, al que la norma suprema confiere la misión de verificar la adecuación
a la Constitución del ejercicio que las Cortes Generales hagan de su potestad
legislativa. La Constitución, por otra parte, limita a las Cortes en la utilización
de dicha potestad legislativa, al obligarles a respetar, en todo caso, el «contenido
esencial» de los derechos fundamentales constitucionalmente reconocidos —art.
53.1 de la CE—.
Por otro lado, la consolidación de los partidos políticos como «instrumento
fundamental para la participación política» —art. 6 de la CE— ha modificado,
también, la función real de las Cortes en el sistema. La vertebración de los par-
tidos políticos como entidades, fuertemente cohesionadas y disciplinadas, se ha
visto reflejada, constitucional y parlamentariamente, en la mayoría de las Cons-
tituciones europeas en lo que se ha llamado «parlamentarismo racionalizado».
La Constitución española sigue este modelo de racionalización parlamentaria,
que contribuye notablemente a la estabilidad de la vida política y a la mejor or-
ganización de la labor parlamentaria pero que, indudablemente, transforma el
funcionamiento real de las Cortes Generales y obliga a matizar su relevancia real
en el sistema. Las Cámaras son hoy, en realidad, una agrupación de grupos parla-
mentarios emanados de los partidos políticos, grupos que actúan con dirección y
coordinación y regidos por la disciplina interna: son los grupos parlamentarios, y
no los diputados o senadores individualmente considerados, los que llevan el peso
del trabajo parlamentario.
Por último, las características del Estado moderno o, dicho en términos cons-
titucionales, el Estado social y democrático de Derecho, suponen también condi-
cionantes para la actividad de las Cortes Generales. La complejidad —política,
económica y social— de las sociedades actuales, la rapidez con que han de ser
adoptadas no pocas decisiones relevantes, los complicados factores técnicos que
es menester ponderar para adoptar dichas decisiones y para instrumentarlas son,
todos ellos, elementos que actúan en contra de un órgano compuesto por numero-
sos miembros, deliberante y no especializado, y operan a favor del ejecutivo. Todo
ello se ha traducido en una tendencia a la asunción por el ejecutivo de facultades
cada vez mayores, y en técnicas que ofrecen al Gobierno mayores perspectivas de
estabilidad, menos limitaciones en su actuación y una menor dependencia respec-
to del Parlamento.
La Constitución recoge las técnicas del parlamentarismo racionalizado e in-
tenta cohonestar la exigencia de un Gobierno estable y con instrumentos ade-
cuados para dirigir la política nacional, la organización racionalizada de la vida
parlamentaria y la preservación de las más importantes facultades que incumben
a todo Parlamento en un sistema parlamentario. Sin duda, ello confina el papel de
las Cortes Generales dentro de unos límites de actuación preestablecidos.
Joaquín García Morillo

2. COMPOSICIÓN: EL BICAMERALISMO
La primera característica de las Cortes Generales es la de ser bicamerales. En
efecto, la Constitución dispone que las Cortes están compuestas por el Congreso
de los Diputados y el Senado (art. 66. CE).
De acuerdo con la organización descentralizada del Estado, que la Consti-
tución ha posibilitado, el bicameralismo podría ser entendido como una con-
secuencia, en el ámbito de la forma de gobierno del Estado, del reconocimiento
constitucional —art. 2 CE— del derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que integran España. Es significativo, a ese respecto, que, el art. 69.1 de
la CE señale que «el Senado es la Cámara de representación territorial». De con-
formidad con el tenor de ese enunciado, el Congreso sería, pues, una Cámara de
representación popular, y el Senado una Cámara, al uso de las que se dan en los
sistemas federales, de representación territorial. Sin embargo, esta interpretación
del Senado no acaba de reflejar adecuadamente las peculiaridades de la compo-
sición y las funciones de esta Cámara, que solo en parte responden al modelo
teórico de la representación territorial.
En realidad, la definición del Senado como Cámara de representación territo-
rial solo tiene una traducción, que además es hasta cierto punto contradictoria,
en dos aspectos de su organización. Por un lado se plasma en la elección por las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas de una parte —minori-
taria— de los Senadores. Conforme al art. 69 CE, cada una de las Comunidades
Autónomas designa un Senador y otro más por cada millón de habitantes de
su respectivo territorio. En total, hay 58 Senadores designados por las Asam-
bleas de las Comunidades Autónomas, frente a 208 Senadores electos, en la XI
legislatura,elegida en 2015. Por otra parte, puede entenderse que la idea de repre-
sentación territorial se refleja también, como se ha dicho en la Lección 21, en las
reglas constitucionales sobre la elección de los Senadores, porque la distribución
provincial de los escaños se hace ignorando por completo el criterio poblacional,
de forma que todas las Provincias —salvo las insulares— eligen cuatro Senadores,
con independencia de su número de habitantes. Tenemos por lo tanto dos expre-
siones contrapuestas de la idea de representación territorial en la composición
del Senado: una minoritaria, de representación de las Comunidades Autónomas,
y otra mayoritaria, de representación de las Provincias. Y esta contraposición
refleja las indecisiones o la carencia de una visión acabada sobre la organización
territorial del Estado por parte del constituyente.
En todo caso, se ha pretendido reforzar, desde un punto de vista funcional, la
idea de representación territorial, mediante reformas del Reglamento del Senado
que han contemplado la existencia de «grupos territoriales» que se añaden a los
grupos parlamentarios en esta Cámara (véase epígrafe 7 c de esta Lección) y, a
partir de 1994,con la creación de una Comisión General de las Comunidades
La estructura de las Cortes Generales

Autónomas, que tiene una variedad de competencias específicas en esa materia


y en cuyos debates pueden intervenir los Presidentes de las Comunidades Autó-
nomas, personalmente o representados por un miembro de su respectivo Gobier-
no. Además, el Reglamento del Senado ha establecido que en los debates en esa
Comisión General, se pueden utilizar las lenguas cooficiales de las Comunidades
Autónomas.
Por otro lado, analizando sus potestades, el Senado puede considerarse tam-
bién, por lo menos en cuanto al procedimiento legislativo se refiere, como una
Cámara de «segunda lectura»: su facultad de introducir enmiendas a los proyec-
tos de ley aprobados por el Congreso, e incluso de vetarlos (art. 90 CE), insta a
pensar en el Senado como una Cámara, en la que pueden mejorarse técnicamente
los textos aprobados por el Congreso.
Pero debe advertirse enseguida que el bicameralismo plasmado en la Cons-
titución española no es perfecto. Por el contrario, es asimétrico y desigual. Es
asimétrico porque las dos Cámaras tienen atribuidas distintas funciones o, dicho
de otra forma, cada una de las Cámaras tiene asignadas competencias que ejerce
en exclusiva y en las que la otra Cámara no encuentra participación alguna. Así,
el Congreso inviste al Presidente del Gobierno (art. 99 CE) y le retira, en su caso,
la confianza mediante la denegación de la cuestión de confianza (art. 112 CE)
o la aprobación de una moción de censura (art. 113 CE). Igualmente, el Con-
greso, y solo él, convalida los Decretos-leyes (art. 86 CE), y ejerce las funciones
relativas a los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE). El Senado, por
su parte, debe autorizar las medidas adoptadas por el Gobierno para obligar a
una Comunidad Autónoma a cumplir sus obligaciones constitucionales o legales,
sin intervención alguna del Congreso a este respecto (art. 155.1 CE). Así pues,
y aun cuando en muchas —e importantes— funciones es precisa la concurren-
cia de ambas Cámaras, bien actuando en Sesión conjunta —p.e. para ejercer sus
competencias relativas a la Corona (art. 74.1 CE)— bien separadamente —p.e.,
y señaladamente, en el proceso legislativo—, existen no pocas competencias pri-
vativas de una de las dos Cámaras y a las que es por completo ajena la otra. Y
hay que añadir enseguida que nuestro bicameralismo, además de asimétrico, es
desigual: basta repasar las funciones arriba mencionadas para advertir que la
posición constitucional del Congreso y del Senado no son, en modo alguno, equi-
valentes, ni siquiera semejantes. El Congreso se encuentra en una clara situación
de superioridad sobre el Senado. Ello sucede, incluso, en el ejercicio de funciones
compartidas, como puede ser la legislativa, porque en realidad el Congreso es
quien tiene la facultad de decidir en ese ámbito, aceptando o rechazando las en-
miendas o el veto del Senado.
Se trata, pues, de un bicameralismo claramente desequilibrado en favor del
Congreso, auténtico eje central de las Cortes Generales. En comparación con el
del Congreso, el papel del Senado se configura como secundario, tanto en el de-
Joaquín García Morillo

sarrollo de las funciones típicas de las Cámaras —presupuestaria, legislativa y de


control— cuanto en su contenido político. Incluso en lo relativo a la configura-
ción autonómica del Estado, la posición del Congreso es prevalente sobre la del
Senado en algunas materias de singular importancia, por ejemplo, el examen de
los Proyectos de Estatuto de Autonomía, cuya tramitación se inicia en el Congreso
y no en el Senado.
Por todo ello, el papel que desempeña el Senado en nuestra forma de gobierno
parlamentaria parece claramente mejorable y existe un consenso bastante amplio
sobre la necesidad de reformar esta institución. La experiencia ha acreditado que,
para ser suficiente, la reforma no puede limitarse al Reglamento interno de la
Cámara, sino que ha de afectar a los propios preceptos de la Constitución. En ese
sentido, hay que reseñar que El Gobierno pidió un informe al Consejo de Estado
en 2005, sobre una posible reforma constitucional que, entre otros aspectos, afec-
taría a la composición y funciones del Senado. El informe correspondiente —que
sigue optando por un bicameralismo con clara predominancia del Congreso de
los Diputados— sugiere sin embargo mejoras muy importantes en la forma de
elegir los senadores y en las funciones de la Cámara Alta (Informe sobre Modifi-
caciones de la Constitución Española, de 16 de febrero de 2006).

3. LAS PRERROGATIVAS COLECTIVAS DE LAS CÁMARAS


a) El concepto de prerrogativa
Para el correcto desempeño de la función representativa, los Parlamentos de-
mocráticos dotan a las Cámaras y a sus integrantes de una serie de exigencias
y prerrogativas. Unas y otras están encaminadas a proporcionar a quiénes han
obtenido la representación del pueblo las atribuciones y garantías precisas pa-
ra poder desarrollar su función sin interferencias. Por lo general, estas garantías
guardan relación con las luchas entre poderes propias de la formación del Estado
constitucional. Su origen obedece, pues, a causas fundamentalmente históricas, y
su finalidad fue garantizar plenamente la libre actuación de las Cámaras. De ahí
que algunas de ellas puedan parecer injustificadas en la situación actual, en la que
los conflictos entre poderes del Estado susceptibles de amenazar la libertad del
Parlamento son, en principio, poco imaginables, y en la que la existencia de un Po-
der Judicial independiente es la mayor garantía contra toda posible arbitrariedad.
Precisamente por su parcial inadecuación a la realidad actual, las prerrogati-
vas parlamentarias ofrecen en ocasiones una imagen de privilegio. No se trata,
sin embargo, de privilegio alguno. Su carácter de prerrogativa, y no de privilegio,
viene dado por el hecho de que no están previstas como beneficio o atributo del
parlamentario, sino como instrumentos que garantizan la libre formación de la
La estructura de las Cortes Generales

voluntad de las Cámaras. Por esa misma razón, no son derechos de los parlamen-
tarios, que éstos puedan exigir y de los que puedan disponer libremente, sino nor-
mas jurídicas que deben ser aplicadas de oficio. Por consiguiente, no depende del
afectado que se hagan valer o no: son irrenunciables por el parlamentario, y solo
la Cámara cuya función está protegida por la prerrogativa puede disponer de ella.

b) La autonomía reglamentaria
Algunas prerrogativas se atribuyen colectivamente a las Cámaras en tanto que
órgano. Estas gozan, en primer lugar, de la facultad de normar su propio funcio-
namiento mediante la aprobación de su propio Reglamento (art. 72.1 CE). El
Reglamento se convierte así en la principal fuente del Derecho regulador de la
vida de las Cámaras. La potestad autorreglamentaria es, sin duda, una condición
relevante para poder asegurar la plena autonomía de las Cámaras, en la medida
en que la capacidad de normar su funcionamiento otorga no poca influencia sobre
su actividad. Por ello, la propia Constitución recoge algunos aspectos destacados
del funcionamiento parlamentario (así, arts. 67.3, 73, 75.1, 76, 78, 79 y 80). Pe-
ro, como es evidente, la Constitución no puede regular en su totalidad los muy
variados aspectos de la actividad de un órgano colegiado y deliberante. De ahí la
importancia de los reglamentos parlamentarios.
La Constitución reconoce la potestad reglamentaria de las Cámaras en su art.
72.1, y dispone que los reglamentos solo podrán ser aprobados o modificados
por la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente. El evidente objeto de
esta previsión es asegurar un cierto consenso en torno a la norma reglamentaria
y, en cierta forma, proteger a las minorías impidiendo el dominio arbitrario de la
mayoría. La potestad autorreglamentaria implica además que la norma reglamen-
taria está directamente subordinada a la Constitución y que, por consiguiente, no
tiene más límites que los establecidos por ella; supone, también, que ninguna otra
norma que no sean los reglamentos de las Cámaras puede regular la organiza-
ción y funcionamiento de éstas, configurándose así una «reserva de Reglamento».
Todos estos elementos construyen a los reglamentos parlamentarios —a los que
es menester no confundir con los reglamentos emanados del ejecutivo en uso de
la potestad reglamentaria que le corresponde ex art. 97 de la CE— como una
norma con ciertas peculiaridades dentro del ordenamiento. Porque, ciertamente,
son normas emanadas del poder legislativo, pero sólo de una de sus Cámaras, y,
por otra parte, son elaboradas sin seguir el procedimiento legislativo; tampoco
son sancionadas por el Rey, ni promulgadas, ni se publican en el BOE. Por todo
ello, no pueden ser considerados como una ley en sentido general. Pero, por otro
lado, derivan directamente de la Constitución o, en palabras del Tribunal Cons-
titucional, se encuentran «directamente incardinados» a ella (STC 101/83, caso
Esnaola-Solabarría); esto es, no existe norma alguna que se interponga entre la
Joaquín García Morillo

Constitución y los reglamentos y, por ende, éstos ocupan la misma posición que
corresponde a la ley. Por ello, los reglamentos parlamentarios deben ser, siguiendo
también palabras del Tribunal Constitucional, «asimilados a las leyes y disposi-
ciones normativas con fuerza de ley» (STC 118/88, caso Roca). Los reglamentos
de las Cámaras son, pues, normas directamente vinculadas y subordinadas a la
Constitución, y cuya posición en el sistema de fuentes no puede determinarse en
términos de jerarquía sino en términos de competencia, esto es, partiendo de la
reserva constitucionalmente prevista en favor de los reglamentos para que éstos, y
no otra norma cualquiera, ordenen la vida interna de las Cámaras. En fin la fuerza
de ley de que gozan los reglamentos parlamentarios queda, también, reflejada en
el art. 27.2 de la LOTC, conforme al cual cabe el recurso de inconstitucionalidad
contra ellos.
Los reglamentos de las Cámaras se completan, por otro lado, con las resolu-
ciones que las Presidencias de las mismas dicten en virtud de las facultades que
los propios reglamentos les otorgan para interpretarlos en los casos de duda y
suplirlos en los de omisión (art. 32.2 RC y art. 37. 7 y 8 RS). Tales resoluciones,
que cuando sean de carácter general han de dictarse en colaboración con la Mesa
y de la Junta de Portavoces de las Cámaras (véase epígrafe, 6 a de esta Lección),
son fuente del Derecho parlamentario y, cuando vulneren derechos fundamenta-
les, son susceptibles de ser recurridas en amparo constitucional (STC 44/95, caso
Reguant).
Resta señalar, en fin, que los reglamentos parlamentarios son, en puridad, tres,
pues a los de cada una de las Cámaras hay que añadir el de las Cortes Generales
previsto en el art. 72.2 de la CE, que habrá de ser aprobado por mayoría absoluta
de cada una de las Cámaras y cuyo objeto es regular las sesiones conjuntas de
Congreso y Senado.

c) Autonomía administrativa y presupuestaria e inviolabilidad


La autonomía reglamentaria se completa con otras facultades encaminadas,
igualmente, a asegurar la más absoluta independencia de las Cámaras, de suerte
que la capacidad autonormativa se complementa con la potestad de autogobierno
en todos los órdenes. Así, las Cámaras eligen a sus Presidentes y demás órganos
de gobierno (art. 72.2 CE) que ostentan (art. 73.3 CE) todos los poderes admi-
nistrativos y las facultades de policía en el interior de las respectivas sedes. Esta
potestad de autogobierno incluye la facultad autonormativa en lo referente al
personal de las Cámaras, pues ambas aprobaron, de común acuerdo, un Estatuto
del Personal de las Cortes Generales, previsto en el art. 72.1, de la CE.
Todas estas previsiones constitucionales, encaminadas a garantizar que las Cá-
maras actúen con toda libertad y en la conciencia de que sus decisiones son defini-
La estructura de las Cortes Generales

tivas, no fiscalizables por nadie y no susceptibles de consecuencias desfavorables,


han sido tradicionalmente completadas con la más plena autonomía administra-
tiva y disciplinaria. Esta subsiste plenamente en lo relativo a la administración
(art. 72.3 CE), pero debe ser matizada en lo referente a las relaciones con terceros.
En efecto, la Ley Orgánica del Poder Judicial prevé que la Sala de lo Conten-
cioso-administrativo del Tribunal Supremo conocerá de los recursos contra los
actos y disposiciones de los órganos de gobierno de las Cámaras en materia de
personal y actos de administración (art. 58.1). A ello hay que añadir que el art.
42 de la LOTC articula el recurso de amparo ante este órgano contra los actos sin
valor de ley emanados de las Cámaras o sus órganos de gobierno. Ello supone una
sustancial reducción del ámbito de los actos interna corporis: éstos, ciertamente,
subsisten, como ha declarado el Tribunal Constitucional (ATC 292/87 p. ej.) pero
quedan circunscritos a las resoluciones puramente políticas de las Cámaras o sus
órganos de gobierno —puesto que aquellas que afectan a personal y administra-
ción son recurribles ante el Tribunal Supremo—, siempre que tales resoluciones
no conculquen derechos fundamentales, pues en estos supuestos cabrá el recurso
de amparo ante el Tribunal Constitucional, toda vez que «la doctrina de los in-
terna corporis acta solo es aplicable en la medida en que no exista lesión de tales
derechos y libertades» (STC 118/88, caso Roca).
La Constitución otorga también a las Cámaras la capacidad de aprobar au-
tónomamente sus propios presupuestos (art. 72.1 CE). Este precepto pretende
evitar que la reserva constitucionalmente establecida en favor del Gobierno para
que sólo éste pueda elaborar el proyecto de Ley de Presupuestos (art. 134.1 CE)
pueda ofrecer al ejecutivo un arma para estrangular económicamente a las Cortes
Generales, negándolas los recursos precisos para el cumplimiento de sus tareas e
impidiendo así su desenvolvimiento. Así pues, el proyecto de presupuesto elabo-
rado por cada Cámara para sí misma se integra directamente, sin participación
gubernativa alguna, en los Presupuestos Generales del Estado.
Por último, la Constitución señala —art. 63— que las Cortes Generales son
inviolables, como lo son el Rey o funcionalmente, según se verá luego, los pro-
pios miembros de las Cortes. La inviolabilidad impide que pueda exigirse a las
Cortes responsabilidad alguna en razón de sus actos funcionales, esto es, de sus
actuaciones parlamentarias, e impide también que las Cortes sean demandadas
o querelladas, o aun citadas como testigo, por tales actuaciones. Esta previsión
constitucional debe ser conectada con la contenida en el art. 77.1 de la CE, que
prohíbe expresamente la presentación de peticiones a las Cámaras por medio
de manifestaciones ciudadanas, así como con la prohibición y sanción penal de
manifestaciones ante las Cámaras cuando éstas se encuentren reunidas (art. 494
Código Penal) y con las normas penales relativas a los intentos de entrar indebi-
damente, con o sin armas, en las sedes de las Cámaras (arts. 493 y 495 Código
Penal). La inviolabilidad de las Cortes se manifiesta, en fin, en la protección penal
Joaquín García Morillo

de las mismas frente a cualquier intento de perturbar su funcionamiento o coac-


cionar a sus integrantes (arts. 496 a 499 Código Penal).

4. EL ESTATUTO DE LOS PARLAMENTARIOS. ADQUISICIÓN Y


PÉRDIDA DE LA CONDICIÓN DE PARLAMENTARIO
Otras garantías constitucionales se proyectan, sin embargo, no sobre el órga-
no, sino sobre los integrantes del mismo, esto es, sobre los parlamentarios indi-
vidualmente considerados. En su conjunto, estas garantías configuran el Estatuto
de los parlamentarios.

a) La incompatibilidad y el juramento
La adquisición del estatuto del parlamentario se encuentra, sin embargo, supe-
ditada al cumplimiento de ciertos requisitos. El primero de ellos es no incurrir en
causa alguna de incompatibilidad. La incompatibilidad es una figura cuyo objeto
es asegurar que, una vez alcanzada la elección, el parlamentario no se verá inter-
ferido en el desarrollo de sus cometidos parlamentarios por el ejercicio de ninguna
otra función.
La incompatibilidad, a pesar de su aparente semejanza, tiene características
completamente diferentes a la inelegibilidad. En primer lugar, su objeto no es la
regularidad del proceso electoral, sino garantizar que el trabajo del parlamentario
electo podrá ser realizado sin influencias ni presiones y evitar la confusión entre
los poderes del Estado, asegurando así la independencia del legislativo. Además,
mientras la inelegibilidad se proyecta sobre el proceso electoral, la incompatibili-
dad surge una vez finalizado éste: es entonces cuando el parlamentario electo ha
de efectuar una declaración de sus actividades a efectos de determinar la posible
incompatibilidad. De ahí que las causas de incompatibilidad puedan ser diferentes
de las de inelegibilidad, aunque algunas coincidan. En fin, los efectos son también
diferentes, pues el de la incompatibilidad es que el parlamentario ha de optar,
antes de la fecha de constitución de la Cámara para la que ha sido electo, por su
escaño parlamentario o por el otro cargo que ostenta, entendiéndose, si así no lo
hace, que renuncia al escaño, lo que también sucede si, posteriormente, acepta un
cargo incompatible. El juicio sobre la concurrencia o no de incompatibilidad es
realizado por el Pleno de la Cámara correspondiente, a propuesta de la Comisión
competente (arts. 19 y 20 RC, 1 y 15 a 17 RS). En nuestro ordenamiento, todos
los que son inelegibles son, también, incompatibles (art. 155.1. LOREG), existien-
do, además, otras causas específicas de incompatibilidad que pueden afectar al
ejercicio del cargo o, exclusivamente, a la percepción de las retribuciones corres-
pondientes (arts. 155.2 y 156 y siguientes, hasta el 160 LOREG).
La estructura de las Cortes Generales

La reforma de la LOREG de 2011 ha introducido una nueva causa de incom-


patibilidad sobrevenida, que afecta a los elegidos en candidaturas presentadas por
partidos o por federaciones o coaliciones de partidos que hayan sido declarados
ilegales con posterioridad por sentencia judicial firme(o en candidaturas presen-
tadas por agrupaciones de electores que hayan sido declaradas vinculadas a un
partido ilegalizado por resolución judicial firme). Esa incompatibilidad surtirá
efecto, salvo que los interesados formulen voluntariamente una declaración ex-
presa e indubitada de separación y rechazo respecto de las causas determinantes
de la declaración de ilegalidad del partido político correspondiente (art.6.4).
Además, los Reglamentos prevén, para la plena adquisición de la condición de
parlamentario, la obligación de prestar promesa o juramento de aceptar la Consti-
tución (arts. 20.3 RC y 11 y 12 RS). La legitimidad constitucional de este requisito
ha sido ratificada por el Tribunal Constitucional (SSTC 101/83. caso Esnaola-So-
labarría y 122/83, caso Diputados del Parlamento gallego). Conviene señalar, no
obstante, que el incumplimiento del requisito —que puede ser satisfecho en cual-
quier momento— «no priva de la condición de Diputado o Senador, para la que
no hay otro título que la elección popular, sino solo del ejercicio de las funciones
propias de tal condición y, con ellas, de los derechos y prerrogativas anexos» (STC
119/90, caso Idígoras-Aizpurúa-Alcalde). En otras palabras, ello quiere decir que si
el parlamentario no presta juramento o promesa, sigue siendo Diputado o Senador
electo y, por ende, su puesto no es cubierto por otro, como sucedería en los casos de
renuncia, fallecimiento, etc; pero no adquiere la condición plena de parlamentario,
por lo que tampoco ostenta los derechos y prerrogativas del mismo.

b) Pérdida de la condición de parlamentario


Una vez adquirida la condición de parlamentario, solo se pierde por las causas
constitucional o reglamentariamente previstas. La primera de tales causas es, na-
turalmente, la finalización del mandato, que tiene lugar cuatro años después de la
elección o el día de disolución de la Cámara (arts. 68.4 y 69.6 CE), salvo en lo que
respecta a los miembros de las Diputaciones Permanentes, que siguen ejerciendo
hasta que se constituye la Cámara electa. Además de la finalización del mandato,
existen otras causas de pérdida de la condición de parlamentario. Estas causas
pueden ser temporales o definitivas, pero ambas se sustentan sobre supuestos san-
cionadores, bien de índole disciplinaria de la Cámara, bien de índole penal. Así, la
pérdida temporal —suspensión— procede, por razones disciplinarias, cuando el
parlamentario contravenga reiteradamente las previsiones reglamentarias, y debe
ser acordada por el Pleno de la Cámara (arts. 101 RC y 101-102 RS). Igualmente,
procederá la suspensión cuando el parlamentario hubiese sido objeto de Auto de
procesamiento y se encuentre en situación de prisión preventiva, así como cuando
sea condenado, por sentencia firme, a la pena de inhabilitación para ejercer cargo
Joaquín García Morillo

público (art. 21 RC). La pérdida definitiva de la condición de parlamentario solo


tendrá lugar por motivos personales del parlamentario (fallecimiento, incapacita-
ción declarada en resolución judicial o renuncia) o por decisión judicial firme que
anule su elección o proclamación (arts. 22 RC y 18 RS).

5. LAS PRERROGATIVAS INDIVIDUALES DE LOS


PARLAMENTARIOS
a) La justificación de las prerrogativas individuales
Junto a las exigencias de inelegibilidad e incompatibilidad, el ordenamiento
dota a los parlamentarios de una serie de derechos y prerrogativas encaminados
a hacer posible que cuenten con todos los medios necesarios para desarrollar su
función, evitando que la carencia de dichos medios le pueda constituir en sujeto
pasivo de favores, influencias o presiones que puedan mediatizar su actividad par-
lamentaria. Entre ese conjunto de medios hay algunos de carácter jurídico y otros
puramente materiales.
Los medios de carácter jurídico son conocidos como «prerrogativas» de los par-
lamentarios. Su objetivo es garantizar la independencia y libertad del Parlamento
asegurando una firme protección para sus miembros. Ya se vio que el objetivo de
estas prerrogativas es asegurar que la formación de voluntad de las Cámaras, sus
deliberaciones y acuerdos, se realicen y adopten con absoluta libertad, y que no son
privilegios personales, sino garantías funcionales que protegen no al parlamentario,
sino a las Cámaras o, más precisamente, las funciones de éstas. De ahí que no sean,
en términos jurídicos, derechos de los parlamentarios, de los que éstos puedan dispo-
ner libremente. Son, por el contrario, reglas objetivas, cuyos destinatarios son otros
órganos de los poderes públicos y que deben ser aplicados de oficio, con indepen-
dencia de que el parlamentario afectado lo desee o no. Son, por tanto, irrenunciables,
y sólo la Cámara puede disponer de ellas, no cabiendo al parlamentario individual
más que un interés legítimo. La extensión temporal de las prerrogativas, por otro la-
do, está en general ligada a la función, de manera que entran en vigor en el momento
de la proclamación de electos y cesan con la extinción del mandato parlamentario.
Nuestro ordenamiento recoge tres prerrogativas parlamentarias: la inviolabili-
dad, la inmunidad y el fuero especial.

b) La inviolabilidad
El objeto de la inviolabilidad es garantizar la libertad del parlamentario en el
curso de su actividad como tal: asegurar, por tanto, que sus intervenciones parla-
La estructura de las Cortes Generales

mentarias y sus votos en la Cámara no puedan acarrearle consecuencias negativas


o sanciones jurídicas de ninguna índole. La inviolabilidad impide que se inste con-
tra el parlamentario cualquier procedimiento sancionador que tenga como causa
las opiniones o manifestaciones realizadas en el ejercicio de su función como tal:
por decirlo en palabras del Tribunal Constitucional, la inviolabilidad impide «la
punición o la sanción de quien se hallare protegido por esta prerrogativa» (STC
30/86, caso Casa de Juntas de Guernica). El ámbito de protección de la inviolabi-
lidad se reduce, pues, a las actuaciones realizadas en el ejercicio de la función par-
lamentaria (art. 71.1.CE), de suerte que cubre todas las opiniones que se expresen
en actos parlamentarios, tanto en las sedes de las respectivas Cámaras como fuera
de ellas, pero no ampara las opiniones emitidas en actos no parlamentarios (STC
51/85, caso Castells).
La inviolabilidad es una garantía absoluta: su protección se proyecta sobre
cualquier procedimiento sancionador que tenga por causa una actividad parla-
mentaria, cualquiera que sea el ámbito —penal, laboral, administrativo— en que
tenga lugar dicho procedimiento. Y se proyecta, también, sobre todas las opinio-
nes y manifestaciones que el parlamentario realice en el ejercicio de su función,
ya se verifiquen a través de intervenciones públicas o por medio de votaciones,
proposiciones de ley, mociones o cualquier otro medio de actuación parlamenta-
ria. Sus efectos temporales son, además, indefinidos, en el sentido de que el proce-
dimiento sancionador no podrá ser incoado ni aun cuando el parlamentario deje
de serlo, siempre que la causa del procedimiento fuese su actividad parlamentaria
(arts. 10 RC y 21 RS). Pero la inviolabilidad no excluye las eventuales sanciones
que puedan imponer las propias Cámaras a sus miembros, en virtud de sus potes-
tades disciplinarias, por realizar agresiones verbales injustificadas en los debates o
por otras infracciones a sus Reglamentos.

c) La inmunidad
Muy distinta a la inviolabilidad es la prerrogativa de la inmunidad. Esta tiene
como objetivo proteger al parlamentario frente a cualquier atentado contra su li-
bertad que pudiera tener motivaciones políticas. Le protege, por tanto, frente a la
detención o cualquier otra forma de privación de libertad y frente a la iniciación
de procedimientos penales contra él.
La inmunidad no impide que se sigan procedimientos penales contra los par-
lamentarios: su finalidad es garantizar que tales procedimientos no tendrán como
móvil la persecución política. Guarda muy notables diferencias con la inviolabili-
dad. En primer lugar, la protección se limita al ámbito penal. De ahí que el Tribu-
nal Constitucional declarase inconstitucional una ley que extendía la necesidad de
obtener autorización parlamentaria a los procedimientos de índole civil seguidos
contra Diputados o Senadores. El objetivo de esta norma declarada inconstitucio-
Joaquín García Morillo

nal era que fuese preciso obtener autorización de la Cámara pertinente para instar
un procedimiento civil, al amparo de la LO 1/82, de protección civil del honor, de
la intimidad personal y familiar y de la propia imagen, contra un parlamentario,
cuando el procedimiento tuviese su origen en manifestaciones realizadas en el
ejercicio de su actividad política. El Tribunal Constitucional consideró, sin em-
bargo, que tanto la inviolabilidad como la inmunidad exigen una interpretación
estricta (STC 51/85, caso Castells) y resolvió que la ley introducía una institución
híbrida, «compuesta a partir de elementos conceptuales de la inviolabilidad a los
que se añade un instrumento autorizatorio, propio y exclusivo de la inmunidad,
que carece de encaje constitucional» y conlleva una irrazonable y desproporcio-
nada limitación del derecho de terceros a la tutela judicial efectiva (STC 9/90,
caso suplicatorio civil II).
En segundo lugar, la inmunidad tampoco es absoluta dentro del ámbito penal:
los parlamentarios pueden ser detenidos en caso de flagrante delito, y pueden ser
procesados si lo autoriza la Cámara. En el primer caso, es precisa la autorización
de la Cámara para continuar la detención (arts. 71.2 CE, 12 RC y 22 RS y 750 a
756 Ley de Enjuiciamiento Criminal).
Lo característico de la inmunidad es que, para que se inicie un procedimiento
penal contra un parlamentario (con su inculpación o procesamiento, no con la sim-
ple admisión a trámite de la querella), debe ser la Cámara la que juzgue si en dicho
procedimiento hay o no indicios de persecución política —fumus persecutionis—,
concediendo o denegando el «suplicatorio» —la autorización— para continuar el
procedimiento. Es realmente la Cámara quién dispone de la prerrogativa, de suerte
que aun cuando el parlamentario desee que se continúe el procedimiento no le ca-
be sino solicitar a la Cámara que conceda el suplicatorio, que ésta puede denegar,
como ya ha sucedido, aun en contra del deseo del parlamentario. Pero tampoco la
Cámara puede actuar de forma libérrima, pues el Tribunal Constitucional ha decla-
rado que la denegación o concesión del suplicatorio debe ser motivada, expresando,
por tanto, las razones que impelen a la Cámara a autorizar que se prosiga o no el
procedimiento (STC 90/85, caso Barral); además, no basta con la motivación, sino
que ésta debe ser coherente con la finalidad de la inmunidad (STC 206/92, caso
González Bedoya), que es evitar la persecución por razones políticas.
El ámbito temporal de la inmunidad se limita a la duración del mandato par-
lamentario (art. 71.2 CE). Sin embargo, sus efectos son en cierto sentido retroac-
tivos: de ser elegido como parlamentario alguien que se encuentra procesado,
es menester la autorización de la Cámara para continuar el procedimiento. Si,
además, el electo se encuentra detenido o procesado, es obligada su inmediata
excarcelación (art. 751 Ley de Enjuiciamiento Criminal).
También a diferencia de la inviolabilidad, la inmunidad cubre, además de los
actos funcionales del parlamentario, los que no lo son: cualquier procedimiento
La estructura de las Cortes Generales

penal contra un parlamentario debe contar con la concesión del suplicatorio para
ser proseguido. Dicha autorización debe ser solicitada a través del Tribunal Su-
premo, en cuanto que órgano competente para enjuiciar a Diputados y Senadores.
Tanto el efecto retroactivo de la inmunidad como el hecho de que afecte a todo
tipo de procesos, cualquiera que sea el delito que los ocasiona, se justifican, una
vez más, en que el objetivo más inmediato es garantizar que una persecución po-
lítica encubierta por una supuesta acusación penal no pueda tener efectos sobre
la composición de la Cámara ni condicionar la voluntad de los parlamentarios.
La concesión del suplicatorio es un acto de clara naturaleza política, y no
jurisdiccional. La Cámara, por tanto, debe abstenerse de enjuiciar el fondo del
asunto, limitándose a valorar la concurrencia o no de persecución política en el
procedimiento penal, autorizando su prosecución en el segundo caso. Si el supli-
catorio es concedido, cabe continuar el procedimiento; en otro caso, éste no podrá
continuar contra la persona del parlamentario, aunque sí contra los demás incul-
pados, si los hubiere. Por otro lado, la concesión del suplicatorio y el eventual
procesamiento posterior pueden dar lugar a la suspensión temporal del procesado
en su condición de parlamentario.

d) El fuero especial
Por último, los parlamentarios gozan de otra prerrogativa, el fuero especial.
Esta institución consiste en que el órgano competente para conocer las causas pe-
nales que se sigan contra Diputados y Senadores es el Tribunal Supremo (art. 71.3
CE). Se pretende, con ello, asegurar que el órgano que enjuicia los procesos contra
Diputados y Senadores goce de las más altas cotas de independencia, imparciali-
dad y cualificación jurídica que el ordenamiento puede otorgar, otorgando así una
garantía adicional a los parlamentarios. Ciertamente, ello impide al encausado
ejercer, en su caso, el posible derecho a la revisión de la Sentencia por otro Tribu-
nal, pero se trata de una garantía establecida en la Constitución con el propósito
de otorgar una especial protección (STC 51/85, caso Castells).

e) Medios materiales
Además de las prerrogativas, el sistema pone a disposición de los parlamenta-
rios otros medios encaminados a facilitarles el desarrollo de su función, éstos de
carácter material. Así, se les otorga una asignación económica, que es correlativa
al rígido marco de incompatibilidades establecido (arts. 8.1 RC y 23.1 RS). La
retribución de los parlamentarios es un fenómeno relativamente moderno —en el
Antiguo Régimen eran los representados los que sufragaban los gastos del manda-
tario, y en el parlamentarismo liberal la función representativa se concebía como
honorífica y no remunerada— que apunta a evitar que las razones económicas
Joaquín García Morillo

—esto es, el no disponer de medios con los que subsistir— impidan a unos ser ele-
gidos y, por lo mismo, a los electores elegir a quien deseen. La retribución del par-
lamentario es, en definitiva, la traducción económica de la moderna concepción
del mandato parlamentario como el ejercicio de una función pública que exige
una intensa dedicación. Todas estas características han aconsejado, también, que
la retribución vaya acompañada de la cotización a la Seguridad Social en los casos
en que corresponda (arts. 9 RC y 24.2 RS). Debe señalarse que, tradicionalmente,
las percepciones de los parlamentarios son irrenunciables e irretenibles (art. 23.1
RS). Ello no obsta, sin embargo, para que estén sujetas a las normas tributarias
correspondientes (art. 8.3 RC), para que sea una práctica corriente que los grupos
parlamentarios o partidos detraigan una proporción de las asignaciones de sus
parlamentarios ni para que, en el Senado, tales percepciones puedan ser retiradas
por acuerdo de la Cámara si el Senador deja reiteradamente de asistir a las Se-
siones (art. 23.2 RS). La retribución, en fin, se ve completada con una franquicia
para viajar en los medios de transporte públicos (arts. 8.2 RC y 24.1 RS), lo que
se justifica por la continua necesidad de los parlamentarios de viajar para conocer
los problemas de su circunscripción o de otras y para asistir a las sesiones de la
Cámara a la que pertenecen.

6. LA ORGANIZACIÓN DE LAS CÁMARAS: ÓRGANOS DIRECTIVOS


Las Cortes Generales son, como todos los Parlamentos, órganos deliberantes
compuestos por un elevado número de miembros. Para que el alto número de
componentes y el carácter deliberante no impidan el cumplimiento de sus funcio-
nes parlamentarias han de estar dotadas de una estructura idónea. A tal efecto, se
dotan de órganos de gobierno y de órganos de funcionamiento, y distribuyen su
trabajo en periodos de sesiones. Los órganos de gobierno de las Cámaras son el
Presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces.

a) El Presidente
El Presidente es la máxima autoridad de la Cámara. Ostenta su representación,
dirige los debates del Pleno e interpreta el Reglamento en los casos de duda y lo
suple en los de omisión. Además, forma parte de la Mesa, dirigiendo y coordinan-
do las labores de ésta. Es elegido por los propios miembros de la Cámara en la
sesión constitutiva de la misma mediante votación con papeletas en las que cada
parlamentario escribe un nombre. En la primera votación resulta preciso, para ser
elegido, obtener la mayoría absoluta de la Cámara correspondiente, realizándose
en su defecto una segunda votación en la que resulta elegido quien cuente con
mayor número de votos (arts. 37 RC y 7 RS).
La estructura de las Cortes Generales

Las funciones presidenciales son, más que de dirección, de coordinación y


de carácter representativo o procedimental. Gran parte de las funciones que
antaño otorgaban gran importancia a la figura del Presidente recaen hoy, de
iure o de facto, en otros órganos de la Cámara, pero las que conserva son su-
ficientes para otorgar a la Presidencia una gran relevancia. Así, sus funciones
de carácter procedimental le confieren una notable influencia para determinar
los trabajos de la Cámara, y su atribución de dirigir los debates puede resultar
decisiva para el curso de éstos. Pero es, sobre todo, su función interpretadora
y supletoria del Reglamento la que otorga al Presidente una gran potestad
en los casos, nada infrecuentes, en los que es preciso interpretar extremos
confusos o contradictorios del Reglamento o suplir sus lagunas. Aunque las
resoluciones de carácter general precisan del parecer favorable de la Mesa y
de la Junta de Portavoces (en el Senado, la Junta de Portavoces sólo debe ser
consultada al respecto). Esta facultad del Presidente, que le otorga potestad
normativa en relación con el ordenamiento interno de la Cámara, constituye
una de sus atribuciones más importantes. Hay que recordar que tales resolu-
ciones se integran en la normativa reglamentaria y adquieren con ello el mis-
mo valor que el resto de su contenido, siempre que la facultad presidencial se
utilice para suplir sus omisiones o interpretarla; sin embargo, esas resolucio-
nes presidenciales no son susceptibles de control de constitucionalidad aunque
sí de recurso de amparo, si vulneran derechos fundamentales de los diputados
(STC 44/1995, caso Requant). Con todo, la personalidad del Presidente reviste
particular importancia: en muchas ocasiones serán la autoridad personal y el
prestigio del que goce entre los grupos parlamentarios —y no tanto las facul-
tades reglamentariamente conferidas—, los factores que más efectivamente
determinen su papel institucional.

b) La Mesa
Junto con el Presidente, la Mesa y la Junta de Portavoces son los órganos de
gobierno de las Cámaras. La primera, presidida por el Presidente de la Cámara,
está integrada, además, por varios Vicepresidentes (4 en el Congreso y 2 en el
Senado) y los Secretarios (art. 30.2 RC y 5.1 RS). Se elige también en la sesión
constitutiva de las Cámaras por el sistema de papeletas en las que cada parla-
mentario sólo puede escribir un nombre para cada cargo, siendo designados por
orden sucesivo los que obtengan mayor número de votos. Este sistema de voto
limitado implica que la Mesa sea, necesariamente, una representación plural de
la Cámara, de forma que, cualquiera que sea la mayoría, las minorías estarán
siempre presentes en ella. Esta plural representación impide que la mayoría, a
través de la Mesa, imponga necesariamente su criterio en la organización de los
trabajos de las Cámaras. Con independencia de las funciones individuales de sus
Joaquín García Morillo

integrantes, lo relevante de la Mesa es su función colectiva: es el órgano rector


de la Cámara (arts. 30.1 RC y 35.1 RS) y, por ende, el que organiza el trabajo
parlamentario, goza de amplias atribuciones y, en suma, ejerce realmente la
dirección del trabajo parlamentario. Ahora bien, esta función directiva se con-
creta, sobre todo, en las vertientes administrativa y gestora de la Cámara, más
bien que en el terreno político, en el que el protagonismo se ha desplazado a la
Junta de Portavoces. Así, la función más política que corresponde a la Mesa es
fijar el calendario de trabajos de la Cámara; las demás son funciones referentes
a la organización del trabajo y al régimen interior, a la tramitación administra-
tiva de los expedientes y a la provisión de los medios materiales precisos para
el funcionamiento de la Cámara (arts. 31.1 RC y 36 RS).En fin una cláusula
residual asigna a la Mesa las funciones que no estén expresamente atribuidas a
otro órgano (art. 31.1.7 RC).

c) La Junta de Portavoces
El Presidente, ostenta, también, la Presidencia de la Junta de Portavoces. Se
trata de un órgano relativamente moderno, que refleja estructuralmente el ca-
rácter racionalizado del parlamentarismo actual y el protagonismo que en el
mismo cobran los grupos parlamentarios. Su reciente aparición se traduce en la
parquedad de su regulación en los Reglamentos, que ni siquiera lo definen ni, en
el caso del Congreso, expresan sus funciones, limitándose a señalar su composi-
ción. La Junta de Portavoces se compone de un representante —portavoz— por
cada uno de los grupos parlamentarios, y a ella acude, además, una represen-
tación del Gobierno (arts. 39 RC y 43 RS). Si la Mesa es un órgano de carácter
fundamentalmente gestor, la Junta de Portavoces es eminentemente política. Es
en ella donde se institucionaliza la relación entre Gobierno y Cámara, y es en
ella donde se conoce con certeza la opinión de los grupos parlamentarios sobre
el funcionamiento de ésta. En fin, de su carácter político da idea el hecho de que
las decisiones de la Junta de Portavoces se adopten por voto ponderado, de ma-
nera que cada portavoz cuenta con tantos votos como parlamentarios integran
su grupo, siendo éste, el voto ponderado, el único —y muy importante— factor
de relieve que el Reglamento del Congreso recoge respecto de la Junta de Por-
tavoces. De esta forma, mientras la Mesa planifica a largo plazo los trabajos de
la Cámara y dirige sus funciones administrativas y presupuestarias, la Junta de
Portavoces fija, de acuerdo con el Presidente, el orden del día del Pleno, o modi-
fica el ya fijado, y adopta las decisiones de carácter más eminentemente político,
como, por ejemplo, incluir en el orden del día un asunto que no haya cumplido
los trámites previstos (art. 67 RC).
La estructura de las Cortes Generales

7. LOS ÓRGANOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS


a) El Pleno
Junto a sus órganos de gobierno, las Cámaras cuentan también con unos órga-
nos de funcionamiento, a cuyo través se realiza el trabajo parlamentario. El más
importante de esos órganos de funcionamiento es el Pleno. Está constituido por
la totalidad de los miembros de la Cámara, y es en su seno donde, en principio,
tiene lugar la discusión y aprobación de los actos parlamentarios. El papel funda-
mental del Pleno deriva de que es en él donde más relevancia cobra el principio
de publicidad de los actos parlamentarios, debido a que sus reuniones son las que
obtienen mayor repercusión. Precisamente por ello, así como por las característi-
cas del órgano, se tiende a reservar para el Pleno las funciones y debates de más
hondo contenido político, relegando a las Comisiones las labores de índole más
técnica o especializadas o de menor repercusión pública.
Al Pleno, además de sus miembros, que son la totalidad de los componentes de
la correspondiente Cámara, pueden asistir también los miembros del Gobierno,
que ocupan su sitio en el banco azul y cuentan con voz, pero no con voto, salvo
que sean miembros de la Cámara. Pueden también asistir, pero éstos sin voz ni
voto, los miembros de la otra Cámara. Excepto las personas citadas y los funcio-
narios que corresponda, nadie puede acceder a la Sala de Sesiones ni tomar parte
en éstas, salvo que cuente con expresa autorización del Presidente (arts. 55 RC y
82 y 83 RS). La ubicación de los Diputados en el Salón de Sesiones tiene lugar de
acuerdo con su adscripción a los grupos parlamentarios (art. 55.1 RC). La tradi-
ción manda que los grupos de la izquierda se coloquen en ese lado del hemiciclo,
y los de la derecha en el correspondiente; de hecho, es precisamente de esa ubica-
ción en la Sala de donde traen causa las denominaciones de izquierda y derecha.
Los Plenos se celebran, en principio, durante los periodos de sesiones, pero
pueden celebrarse Plenos extraordinarios —esto es, fuera de los periodos de sesio-
nes— en los supuestos constitucionalmente previstos (arts. 73.2 CE). Las fechas
de celebración de los Plenos son fijadas por la Mesa de la Cámara al principio
de cada periodo de sesiones, aun cuando pueden alterarse si las circunstancias lo
aconsejan. Pueden existir, también, Plenos conjuntos de las dos Cámaras. Tales
Plenos tienen su origen en que la Constitución, en su Título II, atribuye a las
Cortes Generales ciertas funciones en relación con la Corona, como proveer a la
sucesión en determinados supuestos (art. 57.3) prohibir, en su caso, el matrimonio
de quienes tengan derecho a la sucesión (art. 57.4), reconocer la inhabilitación
del Rey (art. 59.2), nombrar al Regente (art. 59.3) o al tutor del Rey menor (art.
60.1) y ser el escenario de la proclamación del Rey (art. 61.1). Para la realización
de tales funciones la propia Constitución prevé que las dos Cámaras realicen Ple-
nos conjuntos (art. 74.1 CE) cuyas sesiones serán presididas por el Presidente del
Congreso y regidas por un Reglamento específico que tendrá que ser aprobado
Joaquín García Morillo

por mayoría absoluta de cada Cámara (art. 72.2 CE), operando como supletorio
para lo no previsto en él el Reglamento del Congreso (Disposición Final 3a RC).

b) Las Comisiones
Órganos de funcionamiento de las Cámaras son, también las Comisiones (art.
75.1 CE). El regular funcionamiento de los Plenos no sería, hoy, posible sin su
concurso. En efecto, sería de todo punto imposible que las funciones legislativa y
presupuestaria de las Cámaras, y hasta las de control en algunos supuestos, fue-
sen acometidas por el Pleno como órgano ordinario de trabajo. De esta suerte, el
papel del Pleno se concentra, cada vez más, en los grandes debates políticos y en
aspectos concretos, también de carácter político, de la producción legislativa. Los
órganos parlamentarios que acometen el trabajo de base son las Comisiones. En
ellas se discuten con relativa minuciosidad los proyectos y proposiciones de ley, y
es también en ellas donde tiene lugar, además de la controversia política, el debate
técnico. Su función es especialmente relevante en el procedimiento legislativo,
pues el texto por ellas elaborado —Dictamen— no solo sirve de base de trabajo
al Pleno sino que es normalmente, en sustancia, el que será definitivamente apro-
bado por éste. La función de las Comisiones llega a ostentar tal relevancia que la
Constitución prevé que, en algunos casos, pueden asumir competencia legislativa
plena, de tal manera que, como se verá en la lección siguiente, los proyectos o
proposiciones de ley pueden ser directamente aprobados por ellas, sin pasar por
el Pleno, siempre que no afecten a determinadas materias (art. 75.2 y 3 CE). Ello
obedece a que, con frecuencia, el carácter técnico y específico de un proyecto de
ley no justifica su debate en el Pleno, y su aprobación en la Comisión permite
descargar el orden del día de aquel y aprobarlo con mayor rapidez.
Las Comisiones pueden ser de varias clases. Las que realmente constituyen
un órgano ordinario de la Cámara son las Comisiones Permanentes legislativas,
cada una de las cuales tiene asignada un área de competencia que se corresponde
grosso modo con un Ministerio o área de acción política concreta, aunque pue-
den tener como objeto dos o más de relativa semejanza (p.e., las Comisiones de
Interior o de Economía y Hacienda, del Congreso). Hay otras Comisiones Perma-
nentes de carácter no legislativo. Algunas de ellas son de índole más bien gestora
o administrativa, como las de Reglamento, Peticiones o Estatuto de los Diputados
(art. 46.2 RC), y otras son, fundamentalmente, de control y se crean no en el Re-
glamento, sino en normas sectoriales, como sucede con la del Defensor del Pueblo
(art. 1 LO 2/92, que modifica el art. 2 LO 3/81, del Defensor del Pueblo) o la del
Tribunal de Cuentas (LO 2/82 y art. 199 RC). Además las Cámaras pueden crear,
aislada o conjuntamente, Comisiones de Investigación para asuntos de interés
público (art. 76.1 CE), que se estudiarán más detenidamente al analizar el control
parlamentario.
La estructura de las Cortes Generales

En lógica correlación con la función que cumplen, la composición de las Comi-


siones está presidida por el criterio de lograr una reproducción del Pleno a escala
reducida. Así pues, cada grupo parlamentario cuenta en las Comisiones con un
número de representantes proporcional a su importancia numérica en la Cáma-
ra (arts. 40.1 RC y 51 RS). Dentro de estos «cupos», cada grupo parlamentario
designa libremente a sus representantes en las respectivas Comisiones, sin más
limitación que la derivada del hecho de que todo parlamentario tiene derecho a
pertenecer, al menos, a una Comisión (art. 6.2 RC). Las Comisiones funcionan, a
casi todos los efectos, como un Pleno reducido: cuentan con una Mesa y un Presi-
dente que ejercen funciones análogas a las de las Cámaras, y celebran sus sesiones
durante el periodo de sesiones de la Cámara. Su función básica es la de conocer
los proyectos o proposiciones de ley en tramitación y elaborar sobre ellos un Dic-
tamen —en realidad, un texto— que será elevado al Pleno de la Cámara. Además
de ello, participan también en la función de control parlamentario del Gobierno,
a cuyos miembros pueden presentar preguntas orales (arts. 189 RC y 168 RS) y
solicitar que comparezcan para informar sobre un asunto determinado (art. 203.1
RC). Por último, existen también Comisiones parlamentarias no permanentes. Se
trata de las llamadas Comisiones Especiales que, a diferencia de las permanentes,
son constituidas por Acuerdo del Pleno de la Cámara para un objeto concreto.
Limitan su competencia al asunto para cuyo examen fueron constituidas y, en su
caso, quedan disueltas una vez que se extingue el objeto que justificó su creación
(art. 51 RC).

c) Los grupos parlamentarios


Los grupos parlamentarios han recorrido un largo itinerario hasta adoptar su
forma y funciones actuales. Esta evolución es consecuencia, principalmente, de
la necesidad de racionalizar el funcionamiento de la vida parlamentaria. Sería de
todo punto imposible que el Parlamento cumpliese las funciones que tiene asigna-
das en un Estado moderno si cada parlamentario, individualmente considerado,
hubiese de exponer sus puntos de vista, presentar sus enmiendas, votar según su
exclusivo conocimiento de la materia, etc. Serían, igualmente, inacabables los de-
bates sobre asuntos instrumentales —orden del día, calendario de Plenos, etc.— si
la Junta de Portavoces no cumpliera, a través de los grupos parlamentarios en
ella representados, su función de anticipar la posición del Pleno de la Cámara al
respecto.
Los grupos parlamentarios son agrupaciones de parlamentarios, constituidos
sobre la base de la coincidencia política de los mismos, a los que los reglamentos
—y, en nuestro caso, la propia Constitución— otorgan unas funciones y recono-
cen unas facultades. Su finalidad es representar en la Cámara a una línea política
e ideológica determinada y expresar su posición, organizar y articular a los miem-
Joaquín García Morillo

bros que la integran, asistir a éstos en sus labores parlamentarias, coordinar estas
últimas y organizar y simplificar la vida parlamentaria.
La naturaleza jurídica de los grupos parlamentarios ha sido discutida. En Es-
paña están reconocidos en la propia Constitución, que señala —art. 78.1— que
los miembros de la Diputación Permanente «representan a los Grupos Parlamen-
tarios». La atención preferente que merecen a los Reglamentos se pone de mani-
fiesto en que ambos, el del Congreso y el del Senado, les dedican un Título entero,
ubicado en un lugar privilegiado desde el punto de vista sistemático: el Título II.
Todo ello y la financiación estatal que se les brinda, las funciones que se les atri-
buyen y el papel que desarrollan en la vida parlamentaria, les configuran como
órganos de funcionamiento de las Cámaras, que difícilmente podrían realizar sus
funciones sin el elemento coordinador y racionalizador que suponen los grupos
parlamentarios.
Por lo que respecta a su constitución, los grupos parlamentarios se forman vo-
luntariamente siempre que concurran dos voluntades: la del parlamentario y la
del grupo al que quiere adherirse. Lo normal es, con todo, que se agrupen en un
mismo grupo parlamentario quienes han concurrido en las elecciones por el mismo
partido o coalición electoral; de ahí que los grupos parlamentarios sean los autén-
ticos protagonistas de la vida parlamentaria, en la medida en que son la traducción
parlamentaria de los partidos políticos. Y de ahí, también, que los Reglamentos
prohíban que formen grupos parlamentarios separados quienes pertenecen a un
mismo partido o se presentaron a las elecciones en las mismas listas (arts. 23.2 RC y
27.3 RS), al objeto de evitar la creación de grupos artificiales para obtener ventajas
—cupos, turnos de debate, etc.— en la organización del trabajo de las Cámaras. En
todo caso, la incorporación a un grupo es reglamentariamente obligada, de suerte
que quienes no se adhieren a ningún grupo quedan automáticamente inscritos en el
Grupo Mixto (arts. 25.1 RC y 30.1 RS). Lo que en realidad sucede es que, como la
finalidad de los grupos es estructurar la vida parlamentaria, se exige un mínimo de
componentes para poder constituir un grupo parlamentario y gozar así de los be-
neficios de ello derivados: quince Diputados o diez Senadores, aunque la existencia
de partidos de ámbito inferior al nacional obliga a prever correctivos, basados en el
número de escaños y porcentaje de votos obtenido, para posibilitarles formar grupo
propio (art. 23.1 RC). Los parlamentarios de las fuerzas políticas que no han alcan-
zado escaños suficientes para alcanzar dicho mínimo no pueden constituir grupo
propio y quedan forzosamente adscritos al Mixto, donde, por lo tanto, se dan cita
representantes de muy diversas ideologías.
En pura teoría, el cambio de grupo es voluntario, sin más limitaciones que
las puramente formales. Sin embargo, y para evitar el fenómeno conocido como
«transfuguismo», por el cual un parlamentario abandona el grupo en cuyas listas
electorales obtuvo el escaño y pasa a formar parte de otro, se han introducido
limitaciones temporales que dificultan el cambio de un grupo a otro, de manera
La estructura de las Cortes Generales

que en el Congreso solo es posible cambiar de grupo en los cinco primeros días
de cada periodo de Sesiones, y en el Senado quienes abandonen su grupo deben
adscribirse a otro en tres días, pasando al Mixto si así no lo hicieren. La reducción
del número de sus componentes por debajo de un número mínimo establecido en
cada Reglamento determina la disolución del grupo parlamentario (arts. 27 RC y
27.2 y 30 RS).
Las funciones de los grupos parlamentarios son de dos órdenes. Unas, como la
coordinación de las actividades de los parlamentarios que los forman, la defini-
ción de la política parlamentaria del partido o el control del Gobierno, si se está
en la oposición, o el apoyo al mismo, si se es mayoría, son de carácter interno y
no están reglamentariamente previstas; la mayoría de los grupos parlamentarios
cuenta, a tales efectos, con un reglamento interno. Otras si lo están, aunque sea
de manera dispersa. Así, los grupos contribuyen a la composición de los órganos
de gobierno —como la Junta de Portavoces— o de funcionamiento —como las
Comisiones— de las Cámaras, ejercen la iniciativa legislativa, fijan sus posiciones
en los debates del Pleno y Comisiones, autorizan las enmiendas que se presentan
a los proyectos o proposiciones de ley y atribuyen los turnos de palabra que les
corresponden. Todas estas funciones justifican que los grupos parlamentarios re-
ciban, para hacer frente a ellas, aportaciones materiales y económicas de distinta
índole. Así, la Cámara les dota de locales y medios materiales, y les asigna una
subvención que está compuesta de dos partes: una fija e igual para todos los gru-
pos y otra que varía en razón del número de Diputados adscrito a cada grupo
(arts. 28.1 RC y 34 RS).
Por último, hay que tener en cuenta que el Reglamento del Senado (arts. 32 y
33) posibilita la creación de grupos territoriales dentro de cada grupo parlamen-
tario, como articulaciones internas destinadas a reforzar la dimensión territorial
de los grupos parlamentarios. Un grupo territorial estará integrado por los se-
nadores de un grupo parlamentario elegidos en las circunscripciones de una Co-
munidad Autónoma o designados por su Asamblea Legislativa, debiendo contar,
en todo caso, con un mínimo de tres senadores. Los representantes de los grupos
territoriales pueden asistir a las reuniones de la Junta de Portavoces del Senado
(art. 43) junto con el portavoz de su grupo parlamentario y pueden intervenir en
los debates del Pleno que afecten de modo especial a su respectiva Comunidad
Autónoma (art. 85). Como se puede ver por esta regulación, los grupos territoria-
les en modo alguno tienen la pretensión de sustituir a los grupos parlamentarios
como órganos básicos del funcionamiento de esa Cámara.

d) La Diputación Permanente
Existen periodos durante los cuales las Cámaras no están en sesiones; igual-
mente, es forzoso que entre la disolución de las Cámaras y la constitución de sus
Joaquín García Morillo

sucesoras medie un tiempo constitucionalmente previsto (art. 68.6 CE). En este


tiempo, las Cortes Generales no podrían, en principio, actuar. Pues bien, para
estos periodos las Cámaras cuentan con un órgano de funcionamiento de carac-
terísticas singulares: la Diputación Permanente. Su singularidad viene dada por
el hecho de que asume sus funciones precisamente durante el tiempo en que las
Cámaras, por haberse extinguido su mandato, haber sido disueltas o no estar en
periodo de sesiones, no ejercen las suyas.
En efecto, la Diputación Permanente es un órgano de la Cámara previsto para
cubrir los vacíos que se producen en las vacaciones parlamentarias —esto es, en-
tre dos periodos de sesiones— y en el tramo que media entre la disolución de las
Cámaras o la expiración de su mandato y la constitución de las nuevas Cámaras
electas. En este último caso se da la característica de que, disuelta la Cámara, su
mandato y el de los miembros que la componen ha decaído. Para evitar, sin em-
bargo, que se produzca un largo periodo de tiempo sin órganos parlamentarios,
se acude a la técnica de la «prorrogatio», una ficción jurídica en cuya virtud el
mandato decaído se considera persistente hasta que surja un nuevo mandato, de
forma que ambos enlacen entre sí sin solución de continuidad.
La Diputación Permanente es, pues, una Comisión de miembros de cada Cá-
mara que ejerce sus funciones en los periodos vacacionales y, una vez disuelta la
Cámara, hasta la constitución de una nueva, a cuyos efectos ven prolongado su
mandato. Está recogida en la propia Constitución y regulada con detalle en los
Reglamentos de Congreso y Senado. De acuerdo con aquélla, las Diputaciones
Permanentes habrán de contar, al menos, con veintiún miembros, que representa-
rán a los grupos parlamentarios en proporción a su importancia numérica y son
designados por ellos (arts. 78.1 CE, 56.2 RC y 45.1 RS). Están presididas por el
Presidente de la Cámara y, en términos generales, se rigen por las mismas normas
de funcionamiento que el resto de las Comisiones Permanentes.
Las funciones de la Diputación Permanente son notablemente distintas según
las ejerza en periodo de vacaciones o ya disuelta la Cámara correspondiente.
Igualmente, existen grandes distinciones según se trate de Congreso o Senado.
Ello se debe a que, en síntesis, las funciones de las Diputaciones Permanentes se
corresponden con las Cámaras de las que emanan y, como es sabido, las funcio-
nes de Congreso y Senado revisten notables diferencias. Durante las vacaciones
parlamentarias, la principal función es la de convocar los Plenos extraordinarios
de la Cámara correspondiente. Tal cosa puede hacerse siempre que la Diputación
lo estime pertinente, pero es obligada para la Diputación del Congreso en los
supuestos previstos en los artículos 86.2 —convalidación de Decretos-leyes— y
116 —estados de alarma, excepción y sitio— de la Constitución. Además de esta
función de convocatoria de los Plenos, incumbe a las Diputaciones Permanentes
«velar por los poderes de la Cámara» (art. 78.2 CE). La amplitud de la expresión,
unida a la práctica registrada hasta el momento, que incluye debates relevantes en
La estructura de las Cortes Generales

la Diputación Permanente e, incluso, la comparecencia ante la misma de miem-


bros del Gobierno para explicar la posición de éste ante asuntos concretos, per-
miten afirmar que la Diputación permanente opera, en los periodos de vacaciones
parlamentarias, como una auténtica Cámara de composición reducida.
En los supuestos de disolución de las Cámaras las Diputaciones Permanentes
siguen ejerciendo sus funciones —art. 78.3 de la CE— hasta la constitución de las
nuevas Cámaras. En tales casos, y puesto que el mandato de la Cámara ya ha expi-
rado, la Diputación del Congreso suple a ésta en circunstancias que están expresa-
mente previstas en el texto constitucional. Así, asume las funciones del Congreso en
relación con los estados de alarma, excepción y sitio —art. 78.2 C.E., en relación
con el 116— y, por tanto, concede la autorización precisa para prorrogar el estado
de alarma, autoriza la declaración del estado de excepción y, por mayoría absoluta,
declara el estado de sitio. Igualmente, asume las competencias de la Cámara baja re-
lativas a la convalidación de los Decretos-leyes (art. 78.2 CE, en relación con el 86).
Aunque no está expresamente previsto en ninguna norma, del carácter funcio-
nal y no personal de las prerrogativas se deduce que los miembros de las Diputa-
ciones Permanentes, cuando éstas actúan disueltas las Cámaras, continúan osten-
tando sus prerrogativas hasta la constitución de las nuevas Cámaras. Cuando tal
constitución tenga lugar, las Diputaciones Permanentes deben rendirles cuentas de
su actuación (art. 59 RC).

8. LA ESTRUCTURACIÓN DEL TRABAJO PARLAMENTARIO


Como sucede con otras materias relativas al funcionamiento parlamentario
—prerrogativas, etc.— la organización temporal del trabajo parlamentario está
notablemente influida por los acontecimientos históricos y por las características
de una sociedad ya superada. En efecto, en una época en que las comunicaciones
eran difíciles, resultaba útil señalar una fecha fija para las reuniones de los Parla-
mentos; en un tiempo en que los Monarcas se resistían a convocarlos, resultaba
previsor fijar un plazo para ello; en sistemas donde los Parlamentos y el propio
Estado tenían pocas competencias, resultaba razonable y económico que las sesio-
nes solo duraran el tiempo estrictamente necesario, unos meses.

a) Legislatura y períodos de sesiones


Esas reglas en su día justificadas se arrastran aún hoy. Así, la finalización de
la legislatura —que dura cuatro años (arts. 68.4 y 69.6 CE) salvo disolución an-
ticipada— supone la caducidad de los trabajos en curso, según una tradición
recogida en los reglamentos —arts. 207 RC y Disposición Adicional 1a RS— que
Joaquín García Morillo

tenía su justificación en que la nueva Cámara es, en puridad, totalmente distinta


de la anterior. Tal justificación, que hoy en día resulta bastante débil, es, sobre
todo, inconveniente, pues acarrea el disfuncional efecto de que los proyectos o
proposiciones de ley de cierta extensión o complejidad o tardíamente remitidos
a las Cámaras pueden no verse nunca aprobados. Ciertamente, debe darse a las
nuevas Cámaras la posibilidad de rechazar la continuación de los trabajos cuya
tramitación inició su antecesora; pero parece razonable proporcionar la oportu-
nidad de continuarlos en el estado en que quedaron, lo que resulta de especial
utilidad si las dos Cámaras responden a idéntica o parecida composición política.
De ahí que, en ocasiones, se arbitren procedimientos de «repesca» de los trabajos
en curso en la legislatura anterior que decayeron por finalizar el mandato de ésta,
como ya hiciese en una ocasión una Resolución de la Presidencia del Congreso de
9 de abril de 1979. Pero no existe una previsión general de tales mecanismos, por
lo que los trabajos de la Cámara disuelta decaen salvo que se utilice el ya citado
medio de la Resolución de la Presidencia.
La Constitución señala un plazo de 25 días después de celebradas las eleccio-
nes para que el Rey convoque al Congreso (arts. 62.b y 68.6 CE) y la misma ley
fundamental establece que las Cámaras se reunirán anualmente en dos periodos
de sesiones ordinarios, de septiembre a diciembre y de febrero a junio (art. 73.1).
El periodo de sesiones es el marco temporal ordinario en el cual pueden tener lu-
gar, válida y ordinariamente, las reuniones de la Cámara. Reducir a nueve meses
la actividad parlamentaria ordinaria plantea, hoy en día, algunos inconvenientes,
teniendo en cuenta la acumulación de trabajo —fundamentalmente, legislativo y
de control— que se realiza en las Cámaras. Para casos excepcionales, la propia
Constitución prevé que podrán celebrarse sesiones extraordinarias a petición del
Gobierno, de la Diputación Permanente o de la mayoría absoluta de los miembros
de la Cámara. Ello supone que, en realidad, la mayoría de la Cámara es quien
decide al respecto, puesto que el Presidente debe convocar si se lo solicitan los
órganos antes indicados (arts. 61.3 RC y 70.2 RS). La solicitud de la convocatoria
debe incorporar el orden del día que se propone, y la sesión debe ceñirse al mismo
(art. 73.2 CE). En fin, si el Gobierno aprueba durante las vacaciones parlamen-
tarias un Decreto-ley, el Pleno del Congreso queda convocado automáticamente
para resolver sobre su convalidación (art. 86.2 CE). También se convoca de in-
mediato al Pleno del Congreso en los supuestos de declaración de los estados de
alarma, excepción o sitio (arts. 116 CE y 165.1 RC). En ambos casos, si la Cámara
estuviese disuelta será competente la Diputación Permanente.

b) Requisitos de validez
Para que las reuniones de las Cámaras sean válidas deben, en primer lugar,
haber sido convocadas reglamentariamente (art. 79.1 CE); las reuniones que se
La estructura de las Cortes Generales

celebren sin tal convocatoria, ni serán válidas, ni estarán amparadas por las pre-
rrogativas parlamentarias (art. 67.3 CE). En segundo lugar, deben contar, para
adoptar acuerdos, con el preceptivo quórum, que en ambas Cámaras es la ma-
yoría —esto es, la mitad más uno— de los miembros de la misma (arts. 79.1 CE,
78.1 RC y 93.1 RS). El objeto del quórum es evitar que un pequeño grupo de
parlamentarios aproveche la ausencia de la mayoría para adoptar acuerdos, y su
existencia se presume, salvo que alguien solicite el recuento o que, realizada una
votación, se constate su inexistencia (arts. 93.2 RS y 78.2 RC).
Las convocatorias de las Cámaras deben incluir un «orden del día», o rela-
ción de materias a tratar en la sesión. Ningún punto no incluido en él puede ser
tratado. El orden del día es fijado por el Presidente de acuerdo con la Junta de
Portavoces (arts. 67.1 RC y 71.1 RS, donde la Junta de Portavoces es solo oída
y el acuerdo preciso es el de la Mesa), esto es, se supedita su elaboración a la
concurrencia de las voluntades de quien representa a la Cámara y de la repre-
sentación política de la misma. Una vez iniciada la sesión, el orden del día sólo
puede ser modificado por acuerdo del Pleno de la Cámara, a propuesta de su
Presidente o de los demás sujetos legitimados, según el respectivo Reglamento
(arts. 68 RC y 71.4 RS). El Gobierno, por su parte, puede exigir que un asunto
se incluya en una sesión con carácter prioritario, siempre que haya cumplido
los trámites reglamentarios (art. 67.3 RC). En fin, tanto la Constitución como
los reglamentos imponen límites a la libertad de fijación del orden del día: la
primera exige (art. 111 CE) que se guarde un tiempo mínimo semanal para eva-
cuar las interpelaciones y preguntas que los Diputados y Senadores presenten
al Gobierno, y el Reglamento del Congreso reserva dos horas semanales como
mínimo a este fin (art. 191 RC). Las sesiones vespertinas de los miércoles en el
Congreso y de los martes en el Senado se destinan a tal menester. Igualmente, la
Constitución (art. 89.1) otorga prioridad a los proyectos de ley en relación con
las proposiciones de ley.

c) Publicidad
Las sesiones se celebran habitualmente de martes a viernes en el Congreso (art.
62.1 RC) y de martes a jueves en el Senado (art. 76 RS) y son, en principio, públi-
cas (art. 80 CE). De hecho, y como antes se dijo, la publicidad de las sesiones y de
los argumentos y programas en ellos expuestos por los distintos partidos son uno
de los atributos de los Parlamentos democráticos y, hoy en día, una de sus mayo-
res funcionalidades. La publicidad es, por otro lado, elemento necesario para que
los electores sepan qué decisión tomar a la hora de elegir las futuras Cámaras. De
ahí que el principio general de las deliberaciones parlamentarias sea la publicidad,
lo que se traduce en la existencia en los salones del Pleno de unas tribunas abiertas
al público y, sobre todo, en el acceso a los mismos de los medios de comunicación.
Joaquín García Morillo

Igualmente, la publicidad se realiza a través de los respectivos Boletines Oficiales


y Diarios de Sesiones del Congreso y del Senado (arts. 95 a 98 RC, 190 y 191 RS),
siendo de señalar que los últimos contienen reproducciones taquigráficas de los
debates. Sin embargo, las Sesiones pueden no ser públicas en determinadas oca-
siones. Así sucede cuando lo decide la mayoría absoluta de la Cámara o cuando
lo previenen los Reglamentos (art. 80 CE). Estos, a su vez, exponen que no serán
públicas las sesiones de los Plenos relativas a asuntos internos, en particular, si
tratan de la inmunidad de los parlamentarios (art. 63 RC y 72 RS). Las sesiones
de las Comisiones, con carácter general, no son públicas, aunque tienen acceso a
ellas los medios de comunicación y se reproducen en los correspondientes Diarios
(arts. 64, 1 y 2 RC y 75.2 RS).

d) Ordenación de los debates


Por lo que se refiere al transcurso de los debates, éste es, sin duda, uno de los
extremos en los que más fácilmente se percibe la racionalización del parlamenta-
rismo, hasta el punto de que puede decirse que ha sido superada, configurándose
una verdadera estructuración de la actividad parlamentaria. En efecto, hoy en día
resulta poco concebible que, con carácter general y salvo incidentes aislados, un
parlamentario quiera hacer uso de la palabra por decisión individual: normal-
mente los turnos de los debates se entienden asignados a los grupos parlamenta-
rios, y estos designan a su portavoz para cada debate.
Las intervenciones en los debates pueden tener lugar por diversos conceptos.
Así, puede intervenirse para fijar posiciones (art. 74.2 RC), para replicar (art.
73.1 RC), por alusiones (art. 71.1 RC) o para una cuestión de orden (art. 72.2
RC). El Gobierno puede intervenir en cualquier momento del debate (art. 70.5
RC). La estructuración se proyecta sobre el curso del debate, pues los Regla-
mentos disciplinan su orden y la duración de las intervenciones, de suerte que
aquél, salvo que se rija por reglas específicas, se realiza en dos turnos, uno a
favor y otro en contra, cada uno de los cuales dura un máximo de diez minutos;
si el debate es de totalidad, estos turnos son de quince minutos y, tras ellos, los
demás grupos parlamentarios fijan sus posiciones en diez minutos (art. 74 RC).
En todo caso, la Presidencia siempre puede, de acuerdo con la Mesa, poner fin
a una discusión por entender que la cuestión está suficientemente debatida (art.
76 RC). Todas estas disposiciones pretenden ordenar el debate y evitar las prác-
ticas conocidas como «obstruccionismo» o «filibusterismo». Estas prácticas
consisten en intentar evitar que una iniciativa llegue a ser aprobada mediante
un uso inmoderado de las facultades reglamentarias —p.e. con sucesivas in-
tervenciones de larga duración— o a través de una utilización torticera de las
mismas.
La estructura de las Cortes Generales

e) Los votos
Los votos requeridos para que las Cámaras adopten sus acuerdos varían según
los casos. La regla general es la mayoría simple de los presentes, esto es, más vo-
tos a favor que en contra, siempre, claro es, que se alcance el quorum requerido
(arts. 79.1 RC y 93.1 RS). En otros casos, la Constitución, las leyes o el propio
Reglamento exigen mayorías cualificadas, como la absoluta, es decir, el voto de
la mitad más uno de los miembros de la Cámara, por ejemplo, para investir al
Presidente del Gobierno en la primera votación, u otras aún superiores, como
puede ser la de 3/5 de los miembros de la Cámara para elegir los Magistrados del
Tribunal Constitucional. El mayor rigor de las mayorías absolutas no deriva sólo
del más elevado número de votos exigido, sino también de que la base del cóm-
puto no son los presentes, sino los miembros de la Cámara. La votación se lleva
a cabo generalmente mediante el procedimiento ordinario, que puede realizarse
electrónicamente, como es habitual, o bien levantándose sucesivamente unos y
otros parlamentarios, según el sentido de su voto; pero puede también tener lu-
gar por asentimiento, o ser pública por llamamiento, o secreta. Esta última tiene
preferencia en caso de que haya solicitudes contrapuestas. La forma de las vota-
ciones es por lo general irrelevante, pero cobra importancia en supuestos en los
que resulta de interés público conocer la posición del parlamentario, como sucede
en el procedimiento legislativo, en la investidura del Presidente del Gobierno o en
las mociones de censura o cuestiones de confianza. De ahí que en estos casos esté
excluida la votación secreta, y que en los tres últimos supuestos la votación deba
ser pública por llamamiento, a fin de individualizar el voto de cada Diputado.
(arts. 82 a 85 RC).

9. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Como obras de carácter general pueden consultarse MOLAS, I y PITARCH, I. E., Las Cortes
Generales en el sistema parlamentario de Gobierno, Madrid, 1987 y SANTAOLALLA, F., De-
recho parlamentario español, Madrid, 1990, MARTÍNEZ FELIPE, Introducción al Derecho
Parlamentario, Pamplona 1999 y ,GARCÍA ESCUDERO, P., Reglamentos del Congreso de los
Diputados y del Senado, Madrid, 1999; más específicos son TORRES MURO, I., Los órganos de
gobierno de las Cámaras, Madrid, 1987, donde se estudian la Presidencia, la Mesa y la Junta de
Portavoces; MORALES ARROYO, J. M., Los grupos parlamentarios, Madrid, 1990, centrado
en estos importantes sujetos de la vida parlamentaria: sobre las garantías individuales de los
parlamentarios puede verse también Teoría y Realidad Constitucional, 5 (2000) y MARTÍN DE
LLANO, Mª I., Aspectos constitucionalesy procesales de la inmunidad parlamentaria en el orde-
namiento español, Madrid, 2010; sobre el debate de la reforma del Senado puede consultarse el
número monográfico de la revista Teoría y Realidad Constitucional, 17 (2006).
Joaquín García Morillo

B) LEGISLACIÓN
La legislación básica está constituida por la LO 5/85, de Régimen Electoral General (LOREG),
donde se recoge la composición de las Cámaras y las inelegibilidades e incompatibilidades de Di-
putados y Senadores, y por los Reglamentos del Congreso de los Diputados (de 10 de febrero de
1982) —RC— y del Senado (de 25 de mayo de 1982 con posteriores reformas; texto refundido
de 3 de mayo de 1994) —RS—. También son de interés algunas resoluciones de la Presidencia de
las Cámaras que interpretan o suplen el Reglamento. Sobre una eventual reforma constitucional
del Senado, hay que tener en cuenta el Informe del Consejo de Estado sobre Modificaciones de
la Constitución Española de 16 de febrero de 2006.

C) JURISPRUDENCIA
Por lo que se refiere a la jurisprudencia constitucional sobre las prerrogativas colectivas, la
potestad autorreglamentaria de las Cámaras y la asimilación de los reglamentos de las mismas
a las leyes ha sido tratado en las SSTC 101/83 (caso Esnaola-Solabarría), 118/88 (caso Roca) y
119/90 (caso Idígoras-Aizpurúa-Alcalde). La naturaleza jurídica de las resoluciones de la Presi-
dencia, su alcance y la integración de las mismas en el Reglamento se analizan también en las ya
citadas SSTC 118/88 y 119/90. Su impugnabilidad a través del amparo constitucional se esta-
blece en la STC 44/95, caso Reguant. La asimilación a las normas con valor de ley del Estatuto
del Personal de las Cortes Generales puede verse en la STC 139/88 (caso Pérez-Serrano), y en la
repetidamente citada 118/88 se encontrarán consideraciones sobre los interna corporis. Sobre
la adquisición de la condición de parlamentario es de interés la STC 72/84 (caso Ley de Incom-
patibilidades de Diputados y Senadores), en la que el Tribunal Constitucional determinó que las
inelegibilidades e incompatibilidades de los parlamentarios deben, forzosamente, regularse en la
Ley Electoral, y no en cualquier otra norma. La jurisprudencia sobre el requisito de jurar aca-
tamiento a la Constitución es ya numerosa. Véase, por ejemplo, la STC 122/83 (caso Juramento
de diputados del Parlamento Gallego) para la doctrina general sobre la legitimidad del requisito,
luego confirmada en la ya citada STC 101/83; en las SSTC 119/90 (citada) y en la 74/91 (caso
Iruin-Alvarez-Emparanza) se mantiene esa misma línea, pero se declara válida la fórmula de
juramento utilizada por los parlamentarios, consistente en añadir la expresión «por imperativo
legal». En la primera de las dos sentencias citadas, el Tribunal Constitucional se pronuncia sobre
las consecuencias de la omisión del juramento.
En lo que respecta a las prerrogativas individuales, para lo que se refiere a la inviolabilidad ver
las SSTC 51/85 (caso Castells), 30/86 (caso Casa de Juntas de Guernica) y 30/97, caso Rodrí-
guez Ibarra, así como, en lo que respecta a la posibilidad de que los Estatutos de Autonomía
otorguen dicha prerrogativa, la STC 36/81 (caso Prerrogativas de los miembros del Parlamento
Vasco). En lo atinente a la inmunidad son de gran importancia las SSTC 243/88 (caso Suplica-
torio Civil I) y 9/90 (caso Suplicatorio Civil II), en las que el Tribunal Constitucional declaró
inconstitucional una Ley Orgánica que exigía la autorización de la Cámara correspondiente
para proceder contra un Diputado o Senador por la vía —civil— de la Ley de Protección del
Honor, la Intimidad Personal y Familiar y la propia Imagen, la STC 90/85 (caso Barral) en la que
el Tribunal Constitucional señaló que las Cámaras deben motivar —y expresar cuales son las ra-
zones de persecución política que justifican la decisión— la denegación del suplicatorio y la STC
206/92 (caso González Bedoya), en la que se matizó que la motivación ha de ser coherente con
la finalidad de la inmunidad; así mismo la STC 124/01, caso José María Sala, en la que se precisó
que no se vulnera la inmunidad parlamentaria por cualquier investigación judicial previa a la
petición del suplicatorio, ya que éste sólo es requerido para la inculpación de los parlamentarios.
Por último, el fuero especial ha sido objeto de tratamiento en la STC 51/85 (caso Castells).
En lo que respecta a la aplicación de los preceptos reglamentarios sobre la constitución de
Grupos Parlamentarios, tiene especial interés la STC 64/02 (caso Grupo Parlamentario Galego).
Lección 24
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

1. INTRODUCCIÓN.
2. LA INICIATIVA LEGISLATIVA.
3. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO.
4. SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES.
5. PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES.
6. LA FUNCIÓN FINANCIERA: LAS POTESTADES TRIBUTARIA Y PRESUPUESTARIA.
7. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA

1. INTRODUCCIÓN
El Parlamento, en los sistemas constitucionales, surge como órgano de repre-
sentación nacional cuya función principal es expresar la voluntad popular me-
diante normas de carácter general. Por ello la Constitución atribuye a las Cortes
Generales, tal como se vió en la lección 3, la función legislativa del Estado, esto
es, la tarea de elaborar las normas centrales del ordenamiento jurídico. Por otra
parte, el origen histórico de los Parlamentos constitucionales está marcado por la
pugna entre la Nación y el Monarca por la soberanía. Este hecho explica que una
de las principales funciones parlamentarias contemporáneas sea la de controlar
la acción del poder ejecutivo, heredero histórico de las competencias de los mi-
nistros del Rey en los sistemas de Monarquía constitucional del pasado siglo. En
esta función, entendida en un sentido amplio, cabe comprender tanto las diversas
facultades parlamentarias encaminadas a controlar la actividad gubernamental,
como la participación del Congreso de los Diputados en la formación del Go-
bierno o los mecanismos de dicha Cámara para exigir la responsabilidad política
del mismo. De esta manera, función normativa y función de control político del
Gobierno constituyen los dos polos de la actividad de las Cortes. A caballo entre
ambas cabe ubicar la función financiera, que posee un doble contenido. Consiste,
por un lado, en la facultad del Parlamento para aprobar las leyes que establecen
el régimen de ingresos del Estado, mediante la imposición de tributos, capacidad
impositiva que se encuentra en el origen de los Parlamentos medievales anterio-
res al constitucionalismo (no taxation without representation). Por otro lado, la
función financiera comprende la potestad de aprobar anualmente las cuentas del
Estado mediante la ley de presupuestos, actividad formalmente legislativa que
implica un importante medio de control de la actuación del Gobierno y la Admi-
nistración.
Eduardo Espín

Al tratar las mencionadas funciones de las Cortes Generales, y como ya se


señaló en la lección 23, no puede obviarse una mención a la distancia que media
entre el planteamiento teórico y la realidad. En efecto, los sistemas parlamentarios
han derivado hacia una innegable pérdida de iniciativa política del Parlamento en
beneficio del Gobierno, que recibe por diversas vías una indiscutible y directa legi-
timación democrática. Esto no supone por sí mismo, como algo apresuradamente
suele afirmarse, una decadencia de los Parlamentos, sino más bien una transfor-
mación de su papel: de ser el centro del debate político y donde se gestaba la di-
rección política del Estado (ahora expresamente atribuida al Gobierno en nuestra
Constitución), el Parlamento se ha convertido, sobre todo, en un órgano de elabo-
ración de normas a partir de proyectos del Gobierno y de control de la gestión de
éste. Tal transformación supone, sin duda, un profundo cambio de significado en
todas las funciones parlamentarias, que pierden sustantividad propia y capacidad
de iniciativa y se convierten más bien en tareas coordinadas con el Gobierno por
medio de la mayoría parlamentaria; todo ello, desde luego, con la excepción del
control que los grupos parlamentarios de la oposición puedan ejercer sobre el
ejecutivo desde planteamientos ajenos a los de la mayoría gubernamental.
En la presente lección se van a examinar las funciones legislativa (números 2
a 5) y financiera (números 6 a 8), y en la lección 25, las de carácter político, esto
es, la de control del Gobierno y la de exigencia de responsabilidad política del
mismo. En cuanto a la función legislativa, que vemos seguidamente, se estudian
primero las diversas fases del procedimiento legislativo ordinario y luego las pe-
culiaridades de los diversos procedimientos especiales.

2. LA INICIATIVA LEGISLATIVA: DIVERSOS SUJETOS


La facultad de iniciativa legislativa, esto es, de promover la elaboración de una
ley por parte de las Cámaras parlamentarias, reviste una notable trascendencia,
puesto que abre paso al ejercicio de la función legislativa, de importancia central
para el funcionamiento del Estado. Por ello, su pertenencia a unos u otros sujetos
ha reflejado históricamente la disputa por la titularidad de la soberanía. Así, su
atribución al Monarca y, más adelante, al Gobierno, a las Cámaras parlamenta-
rias o al electorado, o su compartición entre varios de dichos sujetos, se corres-
ponde con sucesivas fases de dicha pugna histórica. Esta evolución ha conducido
por lo general, como en el caso español, a una pluralidad de sujetos titulares de
la iniciativa legislativa. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, pese a su impor-
tancia, la facultad de iniciativa legislativa no forma parte propiamente del núcleo
básico de la función legislativa, entendida en sentido estricto como la capacidad
de elaborar y aprobar una ley, sino que constituye únicamente una fase preliminar
que abre paso a dicha función.
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

El art. 87 de la Constitución atribuye la iniciativa legislativa ordinaria de for-


ma plena y directa tan sólo al Gobierno, al Congreso de los Diputados y al Se-
nado (ap. 1); además, otorga una capacidad de propuesta a las Asambleas de las
Comunidades Autónomas (ap. 2) y se remite a una ley orgánica en lo que respecta
al alcance de la iniciativa popular (ap. 3). Son, por tanto, cinco sujetos los que
pueden tomar parte en este trámite, aunque con muy distinto alcance.
a) En primer lugar, la iniciativa se atribuye al Gobierno, de quien parte hoy
día la inmensa mayoría de las leyes, al estar constitucionalmente encargado de
la dirección de la política y ser, en consecuencia, el impulsor del programa legis-
lativo de la mayoría parlamentaria. Los textos presentados por el Gobierno en
ejercicio de su iniciativa legislativa deben ser aprobados en Consejo de Minis-
tros y reciben la denominación de «proyectos de ley». De acuerdo con lo orde-
nado por el art. 89.1 CE, los proyectos de ley deben disfrutar de prioridad en la
tramitación, aunque, se añade, «sin que la prioridad debida a los proyectos de
ley impida el ejercicio de la iniciativa legislativa en los términos regulados por el
art. 87», esto es, sin que por ello se impida el ejercicio de la iniciativa legislativa
a los demás sujetos titulares de la misma. Este mandato constitucional se ha
traducido en la previsión del art. 105 del Reglamento del Senado, que atribuye
a los proyectos de ley prioridad en la tramitación sobre las proposiciones de ley;
en el Reglamento del Congreso de los Diputados, por el contrario, no se con-
templa ninguna previsión expresa al respecto. Los proyectos de ley son enviados
al Congreso de los Diputados, Cámara que inicia la elaboración de las leyes,
«acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios
para pronunciarse sobre ellos» (art. 88 CE). El procedimiento legislativo se pone
en marcha de forma preceptiva, sin que la Cámara pueda rechazar su tramita-
ción, a diferencia de lo que ocurre, como veremos, con las iniciativas legislativas
de otros sujetos, para las que existe un trámite de «toma en consideración» en
el que la Cámara puede rechazar discutir la propuesta de texto legislativo que
se le envía. Frente a un proyecto de ley gubernamental sí cabe, en cambio, que
los principales sujetos sobre los que se articula el procedimiento legislativo, los
grupos parlamentarios, presenten enmiendas a la totalidad; pero dichas enmien-
das a la totalidad, que son «las que versen sobre la oportunidad, los principios
o el espíritu del proyecto de ley y postulen la devolución de aquél al Gobierno,
o las que propongan un texto completo alternativo al del proyecto» (art. 110.3
RC), forman parte ya de la tramitación del proyecto e integran el procedimiento
legislativo. Ahora bien, pueden suponer, como indica el precepto reglamentario,
el rechazo del proyecto gubernamental; y, en su caso, la continuación del proce-
dimiento sobre un texto alternativo. El Tribunal Constitucional ha avalado que
el Gobierno reproduzca una iniciativa legislativa idéntica a otra previamente
rechazada, ante la inexistencia de precepto constitucional o reglamentario que
lo impida (STC 238/2012, caso Mayorías del CGPJ).
Eduardo Espín

b) En segundo lugar, la Constitución atribuye la iniciativa legislativa a ambas


Cámaras parlamentarias, cuyos textos reciben el nombre de «proposiciones de
ley». La iniciativa pertenece a las Cámaras en cuanto tales, no a sus miembros
a título individual ni a los grupos parlamentarios. Esto supone que, pese a que
sean aquéllos o éstos quienes presentan de manera efectiva las proposiciones, la
Cámara ante la que se haya ejercido la iniciativa debe pronunciarse sobre las
mismas mediante el trámite de la «toma en consideración». Así pues, solamente
después de que una Cámara aprueba tomar en consideración una proposición de
ley puede considerarse que se ha ejercido la iniciativa legislativa parlamentaria y
comienza la discusión del texto.
De acuerdo con el Reglamento del Congreso, las proposiciones deben ser pre-
sentadas por quince Diputados o un grupo parlamentario (art. 126.1 RC), y deben
ir también acompañadas en ambos casos de antecedentes y exposición de motivos
(art. 124 RC). Iniciado el procedimiento en el Congreso, la existencia del trámite
de toma en consideración por la Cámara hace que, superado este trámite, no se
admita ya la presentación de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolu-
ción del proyecto; sí son posibles éstas, en cambio, si la toma en consideración ha
sido efectuada en el Senado (art. 126.5 RC).
Previo al trámite de toma en consideración, el Reglamento del Congreso ha
previsto dar ocasión al Gobierno de manifestar su opinión sobre la proposición de
ley a debatir (art. 126.2 RC). El Gobierno cuenta para ello con un plazo de trein-
ta días desde la publicación de la proposición (art. 126.3 RC), en el que deberá
manifestar, en su caso, su oposición a la tramitación en los supuestos en los que
tiene competencia para ello, es decir, cuando la proposición modifica una delega-
ción legislativa en vigor (art. 84 CE) y cuando supone aumento de los créditos o
disminución de los ingresos (art. 134 CE).
Si la proposición se ha presentado en el Senado, en donde tienen derecho a
hacerlo veinticinco senadores o un grupo parlamentario (art. 108.1 RS), es en esta
Cámara donde se adopta la decisión sobre la toma en consideración, siendo luego
enviada al Congreso, donde comienza ya directamente la fase sustantiva de la tra-
mitación (arts. 89.2 CE, 125 RC y 108.5 RS); la proposición de ley en el Senado
debe ir acompañada de una exposición justificativa y, en su caso, de una memoria
en la que se evalúe su coste económico (art. 108.1 RS). El Reglamento del Senado
no contempla de forma expresa un plazo para que el Gobierno pueda manifestar
su oposición a la tramitación de la proposición, por lo que el Gobierno podrá
hacerlo desde que ésta se publica hasta el momento en que la misma sea sometida
a la votación de toma en consideración por la Cámara.
c) La Constitución también contempla el ejercicio de la iniciativa legislativa
por los ciudadanos, estableciendo la denominada iniciativa popular. El apartado
3 del art. 87 tan sólo regula expresamente que debe ejercerse por no menos de
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

500.000 ciudadanos y las materias de las que está excluida, remitiéndose para las
formas de ejercicio y requisitos a una ley orgánica. La LO 3/1984, de 26 de marzo,
sobre la Iniciativa Popular (LORIP, modificada en 2006), regula esta institución
con el mismo espíritu restrictivo que la propia Constitución, a la vez que muestra
un evidente objetivo de economía procedimental.
La ley prevé que la iniciativa debe ser impulsada por una comisión promotora,
la cual debe encargarse de presentar a la Mesa del Congreso de los Diputados un
texto articulado, que ha de ser objeto de examen de admisibilidad por parte de
la Mesa de la Cámara. Dicho examen se proyecta tanto sobre el cumplimiento
de los requisitos formales como sobre los de carácter sustantivo. Entre éstos se
cuenta el que la proposición no verse sobre las materias excluidas de la iniciativa
popular por la Constitución y la propia ley orgánica: el art. 87.3 de la CE excluye
expresamente las materias propias de ley orgánica, las tributarias, las de carácter
internacional y la relativa a la prerrogativa de gracia; la ley añade otras materias,
resultantes de la reserva constitucional en favor del Gobierno de la iniciativa le-
gislativa en las mismas: la iniciativa popular no podrá versar sobre proyectos de
planificación económica (reservados al Gobierno por el art. 131 de la CE) ni sobre
los Presupuestos generales del Estado (encomendados a la iniciativa gubernamen-
tal por el art. 134.1 de la CE). Asimismo, la iniciativa puede ser rechazada si se
encuentra en tramitación un proyecto o proposición de ley sobre el mismo objeto,
si es reproducción de otra iniciativa popular de contenido análogo presentada
durante la misma legislatura, o si la proposición versa sobre materias manifiesta-
mente distintasy carentes de homogeneidad entre sí (art. 5 LORIP). Contra la re-
solución de la Mesa del Congreso cabe recurso de amparo ante el Tribunal Cons-
titucional, expresamente previsto en la propia Ley Orgánica de Iniciativa Popular.
Una vez admitida la proposición, la comisión promotora dispone de un plazo
de nueve meses, prorrogable por tres más, para proceder a la recogida de las qui-
nientas mil firmas exigidas por la ley, que deberán ser autenticadas por notarios,
secretarios judiciales, secretarios de los Ayuntamientos correspondientes o por
fedatarios especialmente designados al efecto. Los gastos ocasionados por la difu-
sión de la proposición y la recogida de firmas son resarcidos por el Estado si aqué-
lla alcanza la fase de tramitación parlamentaria (art. 15 LORIP), lo que habría
de entenderse en un sentido favorable a los promotores, esto es, en el sentido de
que basta que se haya completado la recogida de un número suficiente de firmas
y la proposición llegue a ser sometida a la toma en consideración del Congreso de
los Diputados, cualquiera que sea el sentido de esta decisión. Cabe señalar que,
en puridad, la toma en consideración por la Cámara supone que es a ésta a quien
corresponde la fase esencial de la iniciativa, mientras que los electores actúan
como sujetos proponentes de la misma, ya que sólo tras la toma en consideración
comienza la elaboración de un texto legal.
Eduardo Espín

d) Finalmente, la Constitución, en el art. 87.2, atribuye a las Comunidades


Autónomas una facultad que ha de calificarse más de propuesta de iniciativa que
de auténtica iniciativa legislativa. En efecto, lo que la Constitución prevé es que
las Asambleas de las Comunidades Autónomas puedan solicitar del Gobierno la
adopción de un proyecto de ley, o bien remitir a la Mesa del Congreso una pro-
posición de ley, que podrán defender ante la Cámara mediante una delegación de
hasta tres miembros.
En el primer caso, semejante previsión supone sólo, en definitiva, atribuir a
las Asambleas autonómicas la facultad de proponer al Gobierno que ejerza su
iniciativa legislativa mediante la adopción de un proyecto de ley; como, natural-
mente, se trata de una propuesta no vinculante, esta facultad no otorga a dichas
Asambleas la capacidad de poner en marcha el procedimiento legislativo, sino
tan sólo de instar al Gobierno a que lo haga. En el segundo supuesto, la previsión
constitucional atribuye a las Cámaras autonómicas una posición más relevante,
análoga a la de los firmantes de una propuesta de iniciativa popular, puesto que
la propuesta autonómica es sometida a la toma en consideración por parte del
Congreso de los Diputados. El verdadero alcance de la posibilidad contemplada
en el precepto constitucional es, en realidad, la posibilidad de defender directa-
mente ante el Congreso la toma en consideración por esta Cámara del texto de la
proposición aprobada por la Asamblea de la Comunidad Autónoma.

3. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ORDINARIO


El procedimiento legislativo se encuentra regulado directamente por la Consti-
tución en sus rasgos esenciales, regulación que es completada por los reglamentos
de ambas Cámaras. El art. 89.1 de la CE se refiere únicamente a que los reglamen-
tos de las Cámaras regularán la tramitación de «las proposiciones» de ley, pero
como es evidente, igual suerte reciben los proyectos de ley. La facultad de regula-
ción del procedimiento legislativo por los reglamentos de las Cámaras, no es sino
una plasmación de la autonomía reglamentaria que el art. 72.1 de la Constitución
reconoce a ambas Cámaras.
La discusión por una Cámara de un texto legal se desarrolla en varias fases,
que en el procedimiento ordinario son la de presentación de enmiendas, el estudio
de las mismas por parte de una ponencia que elabora un informe y la discusión
y votación de dicho informe y de las enmiendas por la comisión, que aprueba un
dictamen que es sometido a discusión en el Pleno de la Cámara. El informe de la
ponencia sirve de eje de la discusión en la comisión, así como el dictamen apro-
bado por la comisión desempeña ese papel en la posterior lectura de Pleno. Los
plazos de las diversas fases vienen determinados, salvo excepciones en que lo hace
la propia Constitución, en los reglamentos de las Cámaras.
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

En caso de disolución de las Cámaras, ambos reglamentos prevén la caducidad


de todos los asuntos pendientes, con la sola excepción de aquéllos de los que cons-
titucionalmente deba conocer la Diputación Permanente (art. 207 RC y Disposi-
ción adicional primera RS). Esta regla, cuyo fundamento reside en el respeto a la
representatividad del nuevo Parlamento, supone la pérdida del trabajo legislativo
pendiente, que, en su caso, debe comenzar su andadura de nuevo, aunque si la ma-
yoría parlamentaria en la nueva Cámara es análoga a la anterior su tramitación será
presumiblemente más rápida. Sin embargo, la LORIP establece una excepción a la
previsión anterior en relación con la iniciativa legislativa popular, sin duda porque
el ejercicio de la misma es independiente del resultado de unas elecciones. Con todo,
la Mesa de la Cámara puede retrotraer la tramitación al momento que considere
oportuno —aunque en ningún caso es preciso presentar de nuevo la certificación
acreditativa de haber reunido el mínimo de firmas necesarias—, lo que se debe, asi-
mismo, a la necesidad de respetar la voluntad de las nuevas Cámaras.
En la interpretación del procedimiento legislativo el Tribunal Constitucional
otorga a las Cámaras una gran libertad, como es natural al ser titulares de la fun-
ción legislativa del Estado. Así, ha establecido que no existe inconveniente consti-
tucional para que los proyectos o proposiciones de ley tengan un contenido hete-
rogéneo (STC 136/2011, caso Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas
y del Orden Social). Ahora bien, en cambio ha entendido que resulta inaceptable,
desde la perspectiva del derecho de los parlamentarios a participar en un debate
informado, la admisión al mismo de enmiendas por completo ajenas al texto le-
gislativo en discusión (STC 119/2011, caso Enmiendas ajenas al texto debatido).

a) Discusión en el Congreso de los Diputados


La fase sustantiva del procedimiento legislativo comienza en el Congreso de los
Diputados, en el que hay que distinguir varias fases:
– Fase de enmiendas a la totalidad. En esta fase, el proyecto o proposición pue-
de verse totalmente rechazado o sustituído por otro. Efectivamente, los proyectos
provenientes del Gobierno y las proposiciones de ley del Senado pueden ser objeto
de enmiendas a la totalidad que propugnen la devolución del texto a los órganos
promotores de la iniciativa o también, en el caso de los proyectos del Gobierno, la
posible adopción de un texto completo alternativo. Tales enmiendas a la totalidad
sólo pueden ser presentadas por los Grupos Parlamentarios y son debatidas por el
Pleno de la Cámara (arts. 110.3, 126.5 y 127 RC).
No caben, en cambio, enmiendas a la totalidad ni respecto de las proposiciones
de ley del propio Congreso ni sobre las procedentes de la iniciativa popular. Una
vez tomadas en consideración ambos tipos de proposición pasan directamente a
la fase de discusión en comisión.
Eduardo Espín

– Fase de comisión. El proyecto o proposición pasa a continuación a examen


y votación en las comisiones correspondientes, según la materia sobre la que
verse: en ella se debaten las enmiendas al texto que hayan presentado, en el
plazo previo que determine el Reglamento, los diputados o grupos parlamenta-
rios. Para sistematizar el debate, la comisión designa una ponencia, encargada
de elaborar un informe sobre el texto y las enmiendas al mismo. Como conse-
cuencia de la discusión (en sesiones a las que pueden acudir los medios de co-
municación) la comisión elabora un texto (dictamen) que pasa a ser discutido
en el Pleno.
– Fase de Pleno. El dictamen de la comisión es sometido a discusión y vota-
ción en el Pleno de la Cámara: en esta fase pueden mantenerse enmiendas que no
hayan sido aceptadas por la comisión. En ese caso, el Pleno deberá pronunciarse
por el texto propuesto por la comisión, por el texto alternativo mantenido por la
enmienda, o por un texto de transacción.

b) Discusión en el Senado
Una vez aprobado el texto del proyecto o proposición de ley por el Congreso,
su Presidente lo remite al del Senado. Esta Cámara dispone de un plazo de dos
meses —veinte días en los declarados urgentes por el Gobierno o el propio Con-
greso— para oponer su veto o para proponer enmiendas. En ambos casos y al
igual que en el Congreso, primero tiene lugar una lectura en comisión (de la que
se prescinde cuando no se han presentado enmiendas, art. 107.3 RS) y luego otra
en Pleno, debiendo desarrollarse ambas en el citado plazo constitucional de dos
meses. En la definitiva lectura de Pleno, la aprobación del veto necesita la mayoría
absoluta de la Cámara (art. 90.2 CE).
Si el Senado no veta ni modifica el texto enviado por el Congreso, el mismo
queda ya preparado para su sometimiento a la sanción real.

c) Diferencias de opinión entre Congreso y Senado


Si el Senado no está conforme con el texto aprobado por el Congreso tiene,
como hemos visto, dos posibilidades, la interposición de veto o la aprobación de
enmiendas modificando dicho texto.
Interposición de veto. Si el Senado interpone su veto, para lo que, como se
ha dicho, necesita mayoría absoluta en la votación de Pleno, el texto vuelve al
Congreso. La Cámara baja dispone entonces de una doble opción: puede superar
el veto del Senado y aprobar el proyecto o proposición de ley mediante la misma
mayoría absoluta exigida al Senado para oponerlo o puede, simplemente, dejar
transcurrir dos meses y ratificar por mayoría simple el texto inicial que remitió
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

al Senado; en ambos casos el texto definitivo es idéntico al que se aprobó por el


Congreso.
Aprobación de enmiendas. Si el Senado, en cambio, se ha limitado a formular
enmiendas, el Congreso sólo está obligado a pronunciarse sobre ellas, aceptándo-
las o rechazándolas por mayoría simple.
La tramitación que se ha descrito muestra una posición claramente desigual
entre ambas Cámaras, ya que el paso por el Senado constituye, en realidad, una
lectura «de reflexión», cuya utilidad fundamental es permitir a la Cámara Baja
reconsiderar determinados aspectos del texto por ella aprobado en caso de que
el Senado haya formulado enmiendas. Nada le impide al Congreso de los Dipu-
tados, sin embargo, limitarse a ratificar dicho texto rechazando tales enmiendas
o el veto senatorial, sin que resulte imprescindible en ninguno de los dos casos
alcanzar una mayoría cualificada. Tan sólo si el Senado veta el proyecto, lo cual
constituye una hipótesis improbable dada la composición política habitualmente
semejante entre ambas Cámaras, y el Congreso no desea esperar el reducido plazo
de dos meses que impone el art. 90.2 de la CE, es preciso que esta Cámara alcance
para superar dicho veto la misma mayoría absoluta que requirió al Senado su
interposición.

4. SANCIÓN, PROMULGACIÓN Y PUBLICACIÓN DE LAS LEYES


Una vez finalizada la tramitación parlamentaria y fijado ya, por consiguiente,
el texto de la ley, ésta debe todavía cumplir otros requisitos antes de su entrada en
vigor. Tales requisitos son la sanción y la promulgación por parte del Monarca y,
finalmente, su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
a) La sanción de las leyes es un requisito constitucionalmente necesario para
perfeccionar el texto de la ley, aunque hoy día haya perdido su contenido político
histórico.
En los sistemas de Monarquía constitucional propios del pasado siglo, en los
que la soberanía era compartida entre la Nación y el Monarca, la aprobación
de una ley requería contar tanto con la la voluntad regia como con la voluntad
nacional expresada por el Parlamento; de esta manera la sanción expresaba la vo-
luntad real de aprobación del texto que se iba a promulgar como ley. De todo ello
resultaba que la sanción real era un acto con pleno contenido político y legislati-
vo: no un acto obligado, sino una facultad que permitía al Monarca oponerse a la
voluntad del Parlamento en determinados supuestos y formas, según los términos
concretos de cada Constitución.
Como se vio en la lección 21, la Constitución española contempla la figura
de la sanción real al enumerar las funciones del Monarca (art. 62 a) y en el art.
Eduardo Espín

91, precepto que determina el deber constitucional del Rey de sancionar las leyes
aprobadas por las Cortes Generales en un plazo de quince días. En efecto, apar-
te de otras consideraciones sistemáticas sobre el sistema de soberanía popular
consagrado en la Constitución española, del tenor del precepto se deriva que la
sanción es un acto debido que no permite discrecionalidad alguna al Monarca.
Este vaciamiento de todo contenido sustantivo de la sanción real hace que, pese
a su específica mención constitucional, venga a constituir normalmente —con
los matices que vemos después— un requisito formal y obligado, prácticamente
equivalente a la promulgación.
b) La promulgación consiste en el acto de comprobación y proclamación de
que la ley cumple con todos los requisitos constitucionalmente exigidos, con el
consiguiente mandato de que se cumpla y sea obedecida. De acuerdo con el art.
91 CE, tras la obligada sanción el Rey debe proceder a la promulgación, a la vez
que ordena su inmediata publicación.
Aunque lejos de configurarse la sanción y la promulgación como actos de
control sustantivo, tampoco cabe reducirlos en términos absolutos a actos for-
malmente obligados en todo caso, ya que ambas potestades de sancionar y pro-
mulgar las leyes permiten al Rey un mínimo control formal y externo de las
leyes. Así, podría negarse a sancionar y promulgar leyes a las que les faltasen
elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos y perceptibles
prima facie, como su aprobación por ambas Cámaras de las Cortes. De he-
cho no cabe olvidar que la Constitución le ordena sancionar y promulgar las
leyes «aprobadas por las Cortes Generales». Es evidente que ello no faculta al
Monarca para ejercer un control de la corrección del procedimiento legislativo
—que sólo corresponde al Tribunal Constitucional—, pero sí debe reconocér-
sele la capacidad para negar su concurso al menos en aquéllos casos en los que
pudiera hablarse de una omisión manifiesta, flagrante e incuestionable del pro-
cedimiento constitucional.
Por lo demás, los actos de sanción y promulgación deben ser refrendados, en
aplicación de la cláusula general sobre los actos del Rey prevista en el art. 64 de
la Constitución.
c) La promulgación lleva aparejada la orden de publicación, aunque la Cons-
titución española menciona a ésta de forma autónoma en el propio art. 91. De
esta manera, el Rey ejerce simultáneamente sus facultades de sanción y promulga-
ción de las leyes, y ordena su publicación. La inserción del texto de la ley en una
publicación oficial, concretamente en el Boletín Oficial del Estado, determina el
cumplimiento del principio constitucional, propio de todo Estado de Derecho, de
la publicidad de las normas (art. 9.3 CE), fijando el momento de su incorporación
al ordenamiento jurídico. La entrada en vigor se inicia en la fecha establecida en
la propia norma por el legislador, quien puede prever una vacatio legis, esto es,
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

un período en el que la norma publicada todavía no entra en vigor. En defecto de


previsión expresa, las leyes entran en vigor tras una vacatio legis de veinte días
prevista con carácter general por el Código civil (art. 2.1).

5. PROCEDIMIENTOS LEGISLATIVOS ESPECIALES


Puede hablarse de dos tipos de procedimientos especiales. En primer lugar
se encuentran los procedimientos legislativos específicos que la propia Consti-
tución asocia a un determinado tipo de normas. Son los procedimientos consti-
tucionalmente previstos para la aprobación de las leyes orgánicas, los decretos-
leyes, la reforma constitucional, los Estatutos de Autonomía o su reforma y, en
fin, las leyes de presupuestos. También pueden mencionarse aquí, pese a que no
constituyan procedimientos legislativos, los de aprobación de tratados interna-
cionales contemplados en los arts. 93 y 94, puesto que suponen, en definitiva,
procedimientos parlamentarios para la incorporación de una norma del máxi-
mo rango al ordenamiento jurídico. Por razones de sistemática, las peculiarida-
des de estos procedimientos legislativos, así como los relativos a la ratificación
de tratados internacionales, se estudian en las lecciones correspondientes a di-
chas materias.
Por otro lado están los procedimientos de tramitación parlamentaria especiales
previstos por la Constitución o por los Reglamentos de las Cámaras de forma ge-
nérica y no asociados, en principio, a ningún tipo especial de norma ni a ninguna
materia. Son variantes respecto al procedimiento legislativo ordinario antes visto
y que pueden aplicarse también, en algunos casos, a los procedimientos especiales
vinculados a normas específicas mencionados en el párrafo anterior. Estos proce-
dimientos, que vamos a ver a continuación, son el procedimiento de lectura única
en Pleno, el procedimiento de aprobación íntegra en comisión y el procedimiento
de urgencia.
a) El procedimiento de lectura única en Pleno es de exclusiva previsión regla-
mentaria, ya que no está expresamente contemplado en la Constitución. Es un
procedimiento destinado a proyectos o proposiciones de ley que por su sencillez u
otras razones (como pudiera serlo el alto grado de consenso para su aprobación
entre las fuerzas parlamentarias), aconsejen una única lectura (debate y votación)
en el Pleno de la Cámara, sin necesidad del previo debate y votación en comisión.
El Reglamento del Congreso lo contempla en su art. 150 y el del Senado en el 129.
En ambos casos, la decisión de seguir este procedimiento corresponde al propio
Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces.
b) En segundo lugar, también cabe que la tramitación completa tenga lugar en
la comisión correspondiente, evitando el paso por el Pleno. Al contrario de lo que
Eduardo Espín

sucede con el procedimien to anterior, es la propia Constitución la que contem-


pla esta posibilidad, lo que se debe a que constituye una modalidad excepcional
del ejercicio por las Cortes de la potestad legislativa, ya que la atribución de esta
potestad a las Cortes (art. 66.2 CE) ha de entenderse a las Cámaras en pleno. Por
ello, el art. 75.2 CE califica la tramitación íntegra en comisión como una delega-
ción del Pleno en las comisiones legislativas permanentes, delegación que es re-
vocable en cualquier momento. Además, quedan excluidos de este procedimiento
especial los proyectos o proposiciones que versen sobre reforma constitucional,
sobre cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y los presupuestos generales
del Estado (art. 75.3 CE).
El Reglamento del Congreso ha hecho un generoso uso de esta previsión cons-
titucional, puesto que ha efectuado una presunción de delegación genérica para
todos los proyectos y proposiciones de ley que sean constitucionalmente dele-
gables, excluyendo de la delegación el debate y votación de totalidad o de toma
en consideración (art. 148.1 RC). Sin embargo, se trata sólo de una presunción
de principio, ya que el Pleno puede recabar para sí en todo caso la discusión y
votación final de proyectos y proposiciones (art. 149.1 RC). El Reglamento del
Congreso también excluye la potestad legislativa plena de las comisiones para el
supuesto de que el Pleno del Senado haya vetado o enmendado el texto en discu-
sión (art. 149.2 RC). Por lo demás, la tramitación que se sigue en la comisión es
la misma que en el procedimiento común.
En cuanto al Senado, la decisión de delegar la tramitación en la comisión le-
gislativa competente corresponde cada vez, de forma expresa, a la Cámara, a
propuesta de la Mesa (oída la Junta de Portavoces), de un Grupo parlamentario o
de veinticinco Senadores (art. 130 RS).
c) Finalmente, el procedimiento de urgencia supone tan sólo un acortamiento
de los plazos de las diversas fases de la tramitación. En el Congreso de los Dipu-
tados la decisión corresponde a la Mesa, a petición del Gobierno, de dos grupos
parlamentarios o de una quinta parte de los Diputados (art. 93 RC), y supone la
reducción a la mitad de los plazos reglamentarios (art. 94 RC). De todas maneras,
esta Cámara dispone de una gran flexibilidad para la modificación de los plazos
reglamentarios (art. 91 RC).
En cuanto al Senado, la decisión sobre el empleo del procedimiento de urgen-
cia no siempre corresponde a la propia Cámara. En efecto, la Constitución prevé
que en el caso de que un proyecto haya sido declarado urgente por el Gobierno o
por el Congreso de los Diputados, el Senado sólo cuenta con veinte días naturales,
en vez de dos meses, para enmendarlo o vetarlo (art. 90.3 CE). La decisión del Go-
bierno es claro que sólo procede en relación con los proyectos stricto sensu, esto
es, los que tienen su origen en el propio Ejecutivo. La referencia al Congreso de los
Diputados parece, por el contrario, que debe interpretarse en relación con todo
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

texto que haya sido declarado urgente por dicha Cámara, pese a la utilización del
término «proyecto» por la Constitución, término reiterado por el Reglamento del
Senado (art. 133.1). No tendría sentido, en efecto, que el Congreso pudiera forzar
la tramitación urgente en el Senado de los proyectos del Gobierno y no de sus
propias proposiciones de ley, sobre todo teniendo en cuenta que el Gobierno tiene
ya capacidad para imponer la tramitación urgente de sus proyectos. El propio
Senado también puede, como es lógico, decidir la aplicación del procedimiento
de urgencia para la tramitación de cualquier proyecto o proposición de ley por
acuerdo de la Mesa, de oficio o a propuesta de un grupo parlamentario o de vein-
ticinco Senadores (art. 133.2 RS). La tramitación en tan breve período de tiempo
ha forzado al Reglamento de la Cámara alta a establecer plazos de tramitación
sumamente breves (arts. 133 y ss. RS).

6. LA FUNCIÓN FINANCIERA: LAS POTESTADES TRIBUTARIA Y


PRESUPUESTARIA
Por función financiera se entiende la potestad de las Cortes para determinar la
estructura de los ingresos y gastos del Estado. La función financiera comprende,
por un lado, la potestad tributaria del Estado, que las Cortes ejercen aprobando
las leyes que regulan los impuestos de donde proceden los fondos públicos; por
otro, la potestad presupuestaria, que significa la facultad de aprobar anualmente
las cuentas del Estado mediante la Ley de Presupuestos, en la cual se contiene una
estimación de los ingresos provenientes de la aplicación de los tributos en vigor
y de cualesquiera otras fuentes y una autorización de los gastos en que han de
emplearse dichos ingresos.
En relación con esta función puede hablarse de un principio de legalidad fi-
nanciera, ya que la regulación constitucional impone reserva de ley tanto sobre el
ejercicio de la potestad tributaria como sobre el de la presupuestaria. El principio
de legalidad financiera constituye el punto final de una evolución histórica de
conquista por parte de los representantes de la nación del poder de decidir sobre
las finanzas del Estado. En efecto, la capacidad de imponer tributos, presente ya
en los Parlamentos medievales, fue una de las competencias emblemáticas de los
Parlamentos constitucionales desde un primer momento, ya que al suponer los
impuestos una limitación del derecho de propiedad de los ciudadanos, derecho
básico de los primeros sistemas constitucionales, requería su aprobación median-
te ley de sus representantes. Por otra parte, la aprobación de los gastos necesarios
para la actuación de los poderes públicos ha sido precisamente un elemento clave
en la lucha histórica por el control del ejecutivo por parte de la representación
nacional.
Eduardo Espín

Ambos factores, garantía de la propiedad de los ciudadanos y lucha por el


control del poder ejecutivo, confluyeron históricamente en la exigencia de que el
Parlamento aprobase anualmente tributos y gastos, lo que comportaba, además,
la necesidad de convocar al Parlamento al menos con esa periodicidad. Así pues, a
diferencia de lo que sucede hoy día, en las primeras etapas del constitucionalismo
los tributos se aprobaban también con carácter anual, comprendidos en la propia
ley de presupuestos.
La adquisición de la capacidad para decidir sobre los fondos de los que podía
disponer el poder ejecutivo y el control de sus gastos determinó la definitiva su-
premacía del Parlamento como representante del titular de la soberanía. La evolu-
ción condujo más adelante a desglosar la potestad tributaria de la presupuestaria,
en la medida en que exigencias técnicas y de seguridad jurídica requerían la esta-
bilidad de los impuestos a que quedaban sometidos los ciudadanos, mientras que
razones políticas seguían abonando por la anualidad del control del gasto de los
poderes públicos, dependiente básicamente del ejecutivo.
En septiembre de 2011 y en el marco de la profunda crisis económica en la que
estaba inmersa de la Unión Europea se planteó como una necesidad la de asegurar
la estabilidad presupuestaria y evitar así los elevados déficits financieros de muchos
países de la Unión. No es este el lugar para debatir sobre la naturaleza de la crisis
que se había ido agravando a partir de 2008 ni de lo acertado o no de las políti-
cas de austeridad impuestas desde la propia Unión Europea, con el impulso de la
economía más poderosa, la de Alemania. El hecho es que esta preocupación por el
equilibrio presupuestario condujo a la segunda reforma de la Constitución de 1978,
modificando substancialmente el artículo 135 a fin de asegurar dicha estabilidad
presupuestaria, no entendida como un equilibrio riguroso entre ingresos y gastos
pero si como una perspectiva financiera estable y con déficit controlado y reducido.
El nuevo texto del artículo 135 impone ahora a todas las Administraciones Pú-
blicas el respeto al principio de «estabilidad presupuestaria» (apartado 1), lo que
lleva a imponer la prohibición de que el Estado y las Comunidades Autónomas
incurran en un «déficit estructural que supere los márgenes establecidos, en su ca-
so, por la Unión Europea para sus Estados miembros» (apartado 2). Asimismo se
establece que por medio de ley orgánica se ha de fijar el déficit estructural máximo
al Estado y a las Comunidades Autónomas en relación con su producto interior
bruto. A las Administraciones locales se les impone, con más rigor, un equilibrio
presupuestario.
Aun antes de dicha reforma, el Tribunal Constitucional se había pronunciado
ya sobre la capacidad del Estado para imponer a las restantes Administraciones
públicas objetivos de estabilidad presupuestaria, como consecuencia, por lo de-
más, de obligaciones comunitarias sobre la materia (STC 134/2011, caso Leyes de
2.001 sobre Estabilidad Presupuestaria).
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

a) La potestad tributaria
La potestad tributaria consiste, como se ha dicho, en la capacidad para im-
poner tributos que graven los ingresos y bienes de los ciudadanos. La Constitu-
ción española atribuye dicha capacidad en forma originaria «exclusivamente al
Estado, mediante ley» (art. 133.1 CE). Esta mención constitucional al Estado
hay que entenderla referida al Estado central. En efecto, el propio apartado 2
de dicho precepto reconoce específicamente la potestad tributaria de las Comu-
nidades Autónomas y de las Corporaciones locales, pero «de acuerdo con la
Constitución y las leyes». Se trata, por consiguiente, de una potestad tributaria
de segundo orden que depende no solamente de la Constitución, sino también
del propio legislador estatal. Así, las Comunidades Autónomas, únicos entes
territoriales con potestad legislativa aparte del Estado central, poseen una po-
testad tributaria condicionada por el legislador estatal, ya que deben ajustar el
ejercicio de sus competencias financieras a lo que establezca una ley orgánica
(art. 157.3 CE). Con mayor motivo, los Ayuntamientos sólo pueden imponer
tributos con el alcance previsto por las leyes del Estado y, en su caso, de las
Comunidades Autónomas.
La potestad tributaria no puede ejercitarse mediante la Ley de Presupuestos, ya
que lo excluye expresamente la Constitución, al prohibir la creación de tributos
a través de dicha ley; sí admite la Constitución, empero, la modificación de los
mismos cuando una ley tributaria sustantiva así lo prevea (art. 134.7 CE). Es una
previsión cuya finalidad es favorecer la claridad y transparencia financiera y que,
asimismo, garantiza la normalidad en el ejercicio de la propia potestad tributaria,
evitando que las especificidades de la tramitación de los presupuestos afecten a
la legislación sobre impuestos. Finalmente, el sistema tributario debe ajustarse a
los principios materiales mencionados en el art. 31 de la CE, de justicia, igualdad
y progresividad, vistos al tratar los deberes tributarios de los ciudadanos (Vol. I,
lección 8). Recuérdese también que, como se vió en la citada lección, el principio
de legalidad tributaria se extiende más allá de los impuestos stricto sensu, pues al-
canza a cualquier prestación personal o patrimonial, que sólo puede establecerse
por ley (art. 31.3 de la CE).

b) La potestad presupuestaria
Los Presupuestos Generales del Estado constituyen la previsión de ingresos y
autorización de gastos anual de los poderes públicos y constituyen una pieza fun-
damental en el funcionamiento del Estado. En efecto, la importancia de los Presu-
puestos es tal que la capacidad para elaborarlos supone un importante elemento
de poder político, lo cual explica la trascendencia que la Constitución otorga a su
elaboración. Formalmente son, como ya se ha dicho, una ley, pero sobre la que la
Eduardo Espín

Constitución prevé expresamente tanto un procedimiento de elaboración especí-


fico, como determinados aspectos de su contenido material.
Las modificaciones procedimentales consisten, sobre todo, en la reserva al
Gobierno en exclusiva de la iniciativa presupuestaria, al atribuírsele la «elabo-
ración» de los Presupuestos, de tal forma que éstos solamente pueden partir de
un proyecto gubernamental. Ello está asociado a la función que constitucional-
mente compete al Gobierno de dirección de la política, que le hace ser asimismo
el más idóneo para establecer las correspondientes prioridades de gastos. Dado
el carácter anual que forzosamente poseen los Presupuestos (art. 134.2 CE), la
Constitución también impone al Gobierno un plazo estricto para la presenta-
ción del proyecto, que debe efectuarse ante el Congreso de los Diputados «al
menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior» (art. 134.3 CE),
esto es, antes del 30 de septiembre). Sin embargo, tanto este plazo como la fecha
obligada en la que los Presupuestos deben estar aprobados y publicados (el 31
de diciembre), constituyen plazos constitucionales cuyo incumplimiento sólo
genera responsabilidad política y respecto a los que la propia Constitución ha
adoptado medidas precautorias. En efecto, en línea con el Derecho comparado
y con la propia tradición española, la Constitución prevé que si la Ley de Presu-
puestos no está en vigor el primer día del ejercicio económico correspondiente
(el 1 de enero), se consideran automáticamente prorrogados los del ejercicio
anterior hasta la aprobación de los nuevos.
La Constitución atribuye a las Cortes Generales el «examen, enmienda y apro-
bación» de los Presupuestos. En realidad, esta previsión constitucional no supone
una modificación del funcionamiento ordinario de la potestad legislativa, fuera de
la mencionada reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria y del plazo para
ejercerla. Ahora bien, la reserva al Gobierno de la iniciativa presupuestaria es con-
sagrada en la Constitución en términos absolutos, puesto que tanto la iniciativa
legislativa de los restantes sujetos que la poseen, como la potestad de enmendar
cualquier texto legal en elaboración, están condicionadas a la voluntad del Go-
bierno en la medida en que supongan aumento de los créditos o disminución de
los ingresos presupuestarios del propio ejercicio económico en curso. La razón es
que, en caso contrario, los Presupuestos, en tanto que previsión y de ingresos y
gastos anuales, resultarían fácilmente alterados a lo largo del ejercicio económi-
co modificando con ello las prioridades de gastos de la política gubernamental.
Así, aunque se admite la posibilidad de que puedan existir proposiciones de ley o
enmiendas a textos legales en discusión que supongan aumento de los créditos o
disminución de los ingresos presupuestarios, su tramitación queda condicionada
a la conformidad del Gobierno (art. 134.5 y 6 CE), responsable de la política
presupuestaria.
La principal consecuencia de esta reserva absoluta al Gobierno de la iniciativa
presupuestaria se plasma en la tramitación parlamentaria de los presupuestos,
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

que queda sometida a limitaciones muy estrictas. La discusión del Presupues-


to versa precisamente sobre los gastos e ingresos anuales y, consiguientemente,
cualquier ejercicio del poder de enmienda por parte de las Cámaras se encuentra
severamente restringido: toda minoración de ingresos o incremento del gasto debe
llevar aparejada una contrapartida presupuestaria que compense dicha altera-
ción; por consiguiente, cualquier enmienda origina normalmente la necesidad de
buscar una compensación a la alteración del equilibrio presupuestario.
Existe, sin embargo, una importante excepción a la reserva gubernamental
de iniciativa presupuestaria en beneficio de determinados órganos e instituciones
constitucionales dotados de autonomía presupuestaria. Éstos tienen la facultad
de elaborar sus propios presupuestos, aunque se remiten a las Cortes englobados
en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado elaborado por el Gobierno
y, ciertamente, constituyen partidas que deben ser tramitadas en forma ordinaria
por las Cámaras. En tal situación se encuentran la Familia y la Casa del Rey,
las propias Cortes Generales, el Consejo General del Poder Judicial, el Tribunal
Constitucional y el Tribunal de Cuentas.
Las previsiones constitucionales sobre la tramitación parlamentaria de los
Presupuestos Generales del Estado han sido desarrolladas por los reglamentos
parlamentarios. El Reglamento del Congreso establece que en el debate de to-
talidad, que ha de tener lugar en el Pleno de la Cámara, quedan ya fijadas las
cuantías globales de los estados de los presupuestos (art. 134.1 RC). En cual-
quier caso, las enmiendas que supongan un aumento de créditos en algún con-
cepto sólo son admitidas a trámite si proponen una baja de cualquier cuantía
en la misma sección (art. 133.3 RC y 149.2 RS), y aquéllas que suponen mino-
ración de ingresos, requieren la conformidad del Gobierno para su tramitación
(art. 133.4 RC). El Reglamento del Senado también prevé que si una enmienda
implica la impugnación completa de una sección, se ha de tramitar como una
propuesta de veto (149.1 RS).
Finalmente, al igual que en el caso de la potestad tributaria, la Constitución
contiene principios materiales a los que debe ajustarse el ejercicio de la potestad
presupuestaria, al determinar que el gasto público debe realizar una asignación
equitativa de los recursos públicos y que su programación y ejecución han de res-
ponder a los criterios de eficiencia y economía (art. 31.2 CE).
Los Presupuestos deben ser completos, y contener la totalidad de los ingresos
y gastos del Estado y del sector público estatal (art. 134.2 CE). Asimismo, el art.
135.2 de la Constitución prevé que los créditos para satisfacer el pago de intereses
y capital de la deuda pública del Estado se entenderán siempre incluídos en los
gastos de los Presupuestos, sin que puedan ser objeto de enmienda o modificación
mientras se ajusten a las condiciones de la ley de emisión. El principio de legalidad
presupuestaria también alcanza a la emisión de deuda pública o al endeudamiento
Eduardo Espín

del Estado. Así, la Constitución requiere autorización por ley para que el Gobier-
no emita deuda pública o contraiga crédito (art. 135.1 CE).
En los últimos años, los Presupuestos del Estado han incluido frecuentemente
disposiciones de modificación de leyes sustantivas con pretensión de vigencia in-
determinada, no anual. El Tribunal Constitucional ha admitido la constitucionali-
dad de dicho procedimiento siempre que tales disposiciones estén directamente re-
lacionadas con las previsiones de ingresos y habilitaciones de gastos, esto es, con el
contenido propio y específico de los presupuestos (SSTC 63/86, caso Presupuestos
Generales del Estado 1982, 1983 y 1984 y 65/87, caso Presupuestos Generales del
Estado, 1984). No deja de ser por ello un procedimiento excepcional, dado el carác-
ter anual del presupuesto y la determinación constitucional de su contenido material.
Debe señalarse, por otro lado. que el legislador ha reaccionado a esta decisión de
la jurisprudencia constitucional aprobando todos los años, al tiempo que la Ley de
Presupuestos, una Ley ordinaria (habitualmente denominada «de medidas económi-
cas, fiscales, administrativas y del orden social» o de manera semejante), en la que
incorpora diversas modificaciones de leyes sustantivas de muy distintas materias.

7. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Sobre las Cortes Generales y sus funciones, GARRORENA MORALES, A. (editor), El Parla-
mento y sus transformaciones actuales, Madrid, 1990; MOLAS, I. y PITARCH, I. E., Las Cortes
Generales en el sistema parlamentario de Gobierno, Madrid, 1987; SANTOLAYA LÓPEZ, F.,
Derecho Parlamentario español, Madrid, 1984; SOLE TURA, J. y APARICIO, M.A., Las Cortes
Generales en el sistema constitucional, Madrid, 1985; VIDAL MARÍN, T., Los reglamentos de
las Asambleas Legislativas, Madrid, 2005.
Sobre el procedimiento legislativo, BIGLINO CAMPOS, P., Los vicios en el procedimiento le-
gislativo, Madrid, 1991; FERNÁNDEZ FERRERO, M. A., La iniciativa legislativa popular,
Madrid, 2001; GARCÍA ESCUDERO, P., El procedimiento legislativo ordinario en las Cor-
tes Generales, Madrid, 2006; GARCÍA MARTÍNEZ, A., El procedimiento legislativo, Madrid,
1987; GÓMEZ LUGO, Y., Los procedimientos legislativos especiales en las Cortes Generales,
Madrid, 2008; Revista Española de Derecho Constitucional, 16 (monográfico sobre la Ley y el
procedimiento legislativo) (1986).
Sobre la sanción, promulgación y publicación de las leyes, BIGLINO CAMPOS, P., La publica-
ción de la ley, Madrid, 1993; RODRÍGUEZ-ZAPATA, J., Sanción, promulgación y publicación
de las leyes, Madrid, 1987; SOLOZABAL, J.J., La sanción y la promulgación de las leyes en la
Monarquía parlamentaria, Madrid, 1987.
Sobre las potestades tributaria y presupuestaria, CAZORLA PRIETO, L. M., Las llamadas le-
yes de acompañamiento presupuestario: sus problemas de constitucionalidad, Madrid, 1988;
GONZÁLEZ GARCÍA, E., Efectos de la Ley del Presupuesto sobre el ordenamiento tributario,
Pamplona, 2000; MARTÍNEZ LAGO, M.A., Los límites a la iniciativa de las Cortes Generales
en materia presupuestaria, Madrid, 1990; MENÉNDEZ MORENO, A., La configuración cons-
titucional de las leyes de presupuestos generales del Estado, Valladolid, 1988.
Las funciones legislativa y financiera de las Cortes

B) LEGISLACIÓN
El procedimiento legislativo, además de la directa regulación constitucional, se encuentra en
los reglamentos parlamentarios: Reglamento del Congreso de los Diputados, de 10 de febrero
de 1982 y Reglamento del Senado, de 3 de mayo de 1994, en ambos casos con varias reformas
posteriores. Además, la LO 3/84, de 26 de marzo, que regula la Iniciativa Popular.
Sobre las potestades tributaria y presupuestaria: Ley General Tributaria (58/2003, de 17 de
diciembre); Ley General Presupuestaria (Ley 47/2003, de 26 de noviembre); LO 8/80, de 22 de
septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas —LOFCA—.

C) JURISPRUDENCIA
Sobre la función y el procedimiento legislativos, SSTC 108/86, caso Ley Orgánica del Poder
Judicial, II; 57/89, caso Estatuto de los Trabajadores, II; 76/94, caso Iniciativa popular autonó-
mica. Sobre el papel del Senado, la 194/00, caso Disposición Adicional cuarta de la Ley 8/1989
y la 97/02, caso Veto legislativo del Senado. Sobre la posibilidad de leyes de contenido heterogé-
neo, STC 136/2011, caso Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social.
Diversas sentencias de interés sobre procedimiento legislativo, entre muchas otras: procedimien-
to de urgencia, 234/00, caso Declaración de urgencia; iniciativa del Gobierno, STC 238/12,
caso Mayorías del CGPJ; límites a las enmiendas, STC 119/11, caso Enmiendas ajenas al texto
debatido.
Sobre la potestad tributaria, SSTC 150/90, caso Recargo del tres por ciento; 221/92, caso Arts.
4 y 355.5 del TRRL; 116/94, caso Modificación de tributos en Ley presupuestaria; 296/94, caso
Recargo sobre impuesto estatal; 49/95, caso Impuesto autonómico sobre loterías; 176/99, caso
Ley catalana del Instituto para el desarrollo de las comarcas del Ebro; 289/00 caso Límites a
la potestad tributaria autonómica; 148/06, caso Hacienda de la Comunidad Foral de Navarra;
179/06, caso Potestad tributaria y autonomía financiera autonómica.
Sobre la potestad presupuestaria del Estado y los demás entes territoriales, y sobre el contenido y
límites de los presupuestos, las SSTC 63/86, caso Presupuestos Generales del Estado 1982, 1983
y 1984; 65/87, caso Presupuestos Generales del Estado 1984; 76/92, caso Ejecución de actos
administratios; 83/93, caso Inclusión sistemática en presupuestos de una limitación temporal; la
116/94, ya citada en el párrafo anterior; 178/94, caso Supresión de las Cámaras de la Propiedad
Urbana; 109/98, caso Financiación del Plan Único de Obras y Servicios de Cataluña; para una
recapitulación de la doctrina ver la STC 67/02, caso Ley de Presupuestos Generales del Estado
para 1992 e incompatibilidades de los funcionarios. Véanse también la 3/03, caso Presupuestos
del País Vasco y la 13/07, caso Deuda histórica de Andalucía. En relación con la estabilidad
presupuestaria, STC 134/2011, caso Leyes de 2.001 sobre Estabilidad.
Lección 25*
El control parlamentario del Gobierno

1. CONTROL PARLAMENTARIO Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA.


2. LOS INSTRUMENTOS DEL CONTROL PARLAMENTARIO.
3. LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO.
4. LA MOCIÓN DE CENSURA.
5. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA.
6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. CONTROL PARLAMENTARIO Y RESPONSABILIDAD POLÍTICA


El sistema parlamentario está asentado sobre la base de la relación de confian-
za existente entre el Parlamento y el Gobierno. Como correlato de esa relación
fiduciaria, el Parlamento tiene, también, asignadas funciones de control de la ac-
tividad gubernamental. En el caso español este esquema se sigue, como es lógico
en un régimen político que se autodenomina como «monarquía parlamentaria»
—art. 1.3 de la CE— con gran fidelidad, aunque con adecuación a las técnicas del
«parlamentarismo racionalizado». Estas técnicas, a grandes rasgos, se concretan
en reducir la exigencia de la responsabilidad política del Gobierno a supuestos
muy específicos y jurídicamente formalizados, cuya configuración, además, tiende
a favorecer la estabilidad gubernamental. Todo ello tiene la finalidad de evitar
que, como sucediera en el pasado, la responsabilidad del Gobierno se entienda
comprometida constantemente, o por incidencias de poca relevancia; pretende,
además, impedir que la inexistencia de una mayoría parlamentaria fuerte pueda
redundar en una grave inestabilidad gubernamental o, aún peor, en vacíos de
poder.
Por tanto, en términos generales puede decirse que el Gobierno debe contar
con la confianza parlamentaria expresada en la votación de investidura; debe,
también, para mantenerse en ejercicio, conservar dicha confianza y está además
sometido al control de las Cámaras. Dentro de ese esquema general la sistemática
constitucional española presenta algunos rasgos que es preciso destacar, y que,
por lo demás, son comunes a algunos otros sistemas parlamentarios. El primer
rasgo específico es que, como se analizará con detalle en la lección 26, no es pro-
piamente el Gobierno, sino su Presidente, quien mantiene la relación fiduciaria

**
Lección revisada por Luis López Guerra.
Joaquín García Morillo

con el Parlamento. Por otro lado, la confianza parlamentaria se entiende persis-


tente a menos que se apruebe una moción de censura contra el Gobierno o que
éste sea derrotado en una cuestión de confianza.
El sistema está presidido, como se ve, por el deseo de garantizar, siempre den-
tro del necesario mantenimiento del apoyo parlamentario, la estabilidad guber-
namental. Para ello se configura, en primer lugar, un esquema racionalizado, en el
que la confianza se presume a menos que, a través de uno de los dos mecanismos
constitucionalmente previstos, se demuestre que se ha roto la relación fiduciaria.
Por otro lado, la viabilidad del único de esos dos mecanismos que no depende de
la voluntad gubernamental, la moción de censura, se reduce seriamente con las
exigencias de que incluya un candidato alternativo y de que alcance la mayoría
absoluta del Congreso. Todo ello dibuja un panorama en el que la estabilidad
gubernamental resulta muy favorecida, puesto que al Gobierno ya investido le
basta con evitar que se apruebe una moción de censura en su contra y con no
someterse a la cuestión de confianza para poder mantenerse en el ejercicio de su
cargo; por lo demás, el triunfo de una moción de censura supone, como se verá,
el simultáneo nombramiento de un nuevo Presidente. Se consigue, con ello, evitar
los vacíos de poder.
Este esquema de mantenimiento de la relación fiduciaria Gobierno-Parla-
mento, marcadamente progubernamental, provoca que en ocasiones se diga que
las Cámaras no controlan al Gobierno. Esta afirmación es, sin embargo, inexac-
ta, porque arranca de la confusión de dos elementos, control y exigencia de la
responsabilidad, que son intrínsecamente distintos. Puede ser que el Gobierno
cuente con el apoyo de la mayoría parlamentaria, y que ésta no le exija la res-
ponsabilidad política; tal cosa constituye, de hecho, el normal funcionamiento
del sistema y entra en la lógica del sistema democrático, puesto que lo contrario
a dicha lógica sería que las minorías pudiesen imponer su voluntad. Ello no
quiere decir, sin embargo, que las Cámaras no controlen al Gobierno, puesto
que el control es independiente y distinto de la exigencia de responsabilidad
política.
En efecto, el control de ambas Cámaras sobre el Gobierno es una actividad
prevista en el art. 66.2 de la CE que se realiza de forma permanente mediante
unos instrumentos específicos; la exigencia de la responsabilidad política es, por el
contrario, sólo una posibilidad contingente, que está reservada al Congreso y que,
en caso de tener lugar, se concreta forzosamente de forma esporádica. Control
y exigencia de la responsabilidad son, pues, conceptualmente diferentes, ya que
tanto sus sujetos como su objeto y sus procedimientos son diferentes: mientras el
control parlamentario se realiza por las dos Cámaras y de forma continuada, la
exigencia de responsabilidad política es una consecuencia eventual del primero, y
su activación sólo está en manos del Congreso; en tanto el control parlamentario
cuenta con unos instrumentos específicos, la responsabilidad política se exige a
El control parlamentario del Gobierno

través de otros distintos, la moción de censura y la cuestión de confianza. En fin,


mientras el objetivo del control parlamentario es conocer la acción del Gobierno,
fiscalizarla, expresar una opinión al respecto y trasladar todo ello a la opinión
pública, la finalidad de la exigencia de la responsabilidad política es remover
al Gobierno y sustituirlo por otro. Ello explica que la Constitución atribuya la
función de control a ambas Cámaras, y que no excluya el control del Gobierno
en funciones.

2. LOS INSTRUMENTOS DEL CONTROL PARLAMENTARIO


a) Información y control
La previsión genérica del art. 66.2 de la CE de que las Cortes Generales
controlen la acción del Gobierno es desarrollada más específicamente tanto en
otros preceptos constitucionales como, sobre todo, en los Reglamentos de las
Cámaras.
En primer lugar, la Constitución prevé que las Cámaras y sus Comisiones pue-
dan recabar del Gobierno y sus Departamentos la información y documentación
que precisen (art. 109 CE). El reglamento del Congreso (art. 7 RC) precisa que
se trata de un derecho que puede ejercer el parlamentario individual. El Tribunal
Constitucional ha considerado que ese derecho se integra dentro del reconocido
en el artículo 23.2 CE (STC 208/2003, caso Comparecencia del Presidente del
CGPJ).
La solicitud de información, aun cuando se integra en la función de control
(STC 57/2011, caso Solicitud de información F.J. 2) no agota el contenido de
ésta. La actividad de control puede, sin duda, limitarse a una mera petición de
información, pero normalmente incorpora, además, la emisión de un juicio críti-
co, positivo o negativo, sobre la actividad gubernamental. Cuando se controla al
Gobierno no sólo se requiere información sobre su actuación y los motivos que
la guían: se compara, además, esa actuación con un canon o criterio de referencia
—normalmente, el programa del partido que verifica el control— y se traslada esa
comparación a la opinión pública para que ésta tenga ocasión de juzgar sobre la
idoneidad de la actuación gubernamental.
De ahí que la Constitución dedique al control parlamentario preceptos especí-
ficos y que van más allá de la mera solicitud de información. Así, el art. 110 de la
CE prescribe que las Cámaras pueden reclamar la presencia de los miembros del
Gobierno; éstos también pueden, a su vez, solicitar comparecer ante las Cámaras.
Estas comparecencias consisten en una exposición, por parte del correspondiente
miembro del Gobierno, de la materia de la que se trate para que, a continuación,
los parlamentarios formulen las preguntas y observaciones que deseen. Por tanto,
Joaquín García Morillo

y aún cuando reciben el nombre de «sesiones informativas», se trata de auténticos


debates (arts. 202 y 203 RC y 182 RS). Otra manifestación del control parlamen-
tario del Gobierno es la remisión a las Cámaras, por parte de aquel, de comu-
nicaciones, programas, planes o informes, que son luego debatidos en ellas. De
hecho, uno de los más característicos debates de nuestra práctica parlamentaria,
el denominado «sobre el Estado de la Nación», que figura entre los instrumentos
de control parlamentario con mayor repercusión pública, se articula a través de
este cauce (arts. 196 y 197 RC).

b) Las preguntas
Los medios más característicos del control parlamentario son, sin embargo,
las preguntas e interpelaciones. Tienen una larga tradición en algunos sistemas
extranjeros, como ocurre con el question time británico, y están expresamente
previstas en la Constitución. Ésta —art. 111— llega, para asegurar el ejercicio
del control parlamentario, a imponer que en el orden del día de cada Pleno de las
Cámaras se reserve un tiempo mínimo para preguntas e interpelaciones. El Regla-
mento del Congreso cumple este mandato —art. 191— estableciendo una regla
general de dos horas semanales para la evacuación de preguntas e interpelaciones.
La práctica actual, sin embargo, es más generosa, y los Plenos ordinarios de las
Cámaras dedican una tarde entera —la del martes en el Senado; la del miércoles,
en el Congreso— a la evacuación de preguntas e interpelaciones.
Las preguntas se caracterizan porque tienen un objeto concreto y determinado:
un hecho, una situación o una información, según el Reglamento del Congreso
(art. 188.1). Pueden ser de tres clases. Así, hay preguntas para las que se solicita
respuesta por escrito. En tal caso, el Gobierno debe contestar la pregunta en un
plazo de veinte días, aunque es susceptible de ampliación; si así no lo hace, la
pregunta «escrita» se transforma en pregunta oral en Comisión. Estas, como su
nombre indica, son contestadas normalmente en la Comisión competente y, a di-
ferencia de las preguntas para respuesta escrita, implican ya un debate, si bien que
en el foro de la Comisión. Por último, las preguntas con respuesta oral en el Pleno
son las que, dentro de una hipotética gradación de intensidad política, ocupan
el primer escalón. Se evacuan ante el Pleno de la Cámara en las sesiones corres-
pondientes al control parlamentario, y suponen un debate entre el parlamentario
que formula la pregunta y el miembro del Gobierno que la contesta. Al objeto de
que el debate sea lo más vivo posible, el tiempo disponible es muy corto —cada
interviniente puede intervenir durante un máximo de dos minutos y medio— y,
sobre todo en el Congreso, se controla con el máximo rigor (art. 188.3 RC). Las
características de las preguntas orales en Pleno —repercusión en el órgano central
de la Cámara, rapidez de tramitación y debate con el Ejecutivo— y, sobre todo,
de su tramitación, hacen de ellas el instrumento más idóneo para controlar al
El control parlamentario del Gobierno

Gobierno en los asuntos de actualidad que alcancen repercusión pública, pues su


elaboración es muy sencilla —basta con formular la escueta interrogación— y se
pueden presentar, con carácter ordinario, hasta el lunes anterior al Pleno corres-
pondiente, para ser debatidas el miércoles siguiente (art. 188 RC y Resolución de
la Presidencia del Congreso de 18 de junio de 1996). Aunque las preguntas pue-
den ser contestadas por cualquiera de los miembros del Gobierno, el Presidente
está comprometido a responder personalmente a algunas de ellas, que él mismo
puede elegir.

c) Las interpelaciones
Las interpelaciones, a su vez, coinciden con las preguntas en ser evacuadas
oralmente en el Pleno de la Cámara, pero se distinguen de ellas por el nivel de
concreción: en tanto que las preguntas tienen un objeto concreto y específico, las
interpelaciones versan «sobre los motivos o propósitos de la política del Ejecutivo
en cuestiones de política general» (art. 181.1 RC). En consonancia con su mayor
globalidad, el tiempo disponible para las intervenciones es notablemente mayor
—diez minutos— su control más laxo y la viveza del debate menor. Además,
mientras que en la pregunta el debate se circunscribe a preguntante y preguntado,
en la interpelación los Grupos parlamentarios distintos al interpelante pueden
fijar posiciones. En fin, la interpelación puede concluir en una moción que se pre-
senta, para su aprobación, al Pleno de la Cámara (arts. 180 a 184 RC). Así pues,
puede muy bien decirse que las preguntas orales en Pleno son los instrumentos
de control idóneos para cuestiones de gran actualidad o de interés local pero con
un alcance muy concreto, en tanto que las interpelaciones son el medio adecuado
para debatir sobre algún aspecto más general de la política del Ejecutivo y son,
por ello, más atemporales.
La racionalización del sistema parlamentario que se plasma en las Constitu-
ciones solo se ha traducido en los reglamentos parlamentarios, generalmente,
de forma muy primitiva. Así, para la atribución de preguntas orales en Pleno
e interpelaciones —esto es, para la utilización de los dos medios de control
practicables en el Pleno de las Cámaras y, por tanto, más eficaces— se sigue un
sistema de cupos de acuerdo con la entidad numérica de cada grupo parlamen-
tario ignorando, en favor de la formalidad numérica, la realidad consistente en
que la función de control se ejerce básicamente por las minorías. De esta suerte,
el grupo mayoritario es el que cuenta con más ocasiones para formular pregun-
tas al Gobierno. Ello redunda en el absoluto contrasentido de que la mayoría
parlamentaria es la que goza de más facilidades para debatir con el Gobierno
al que apoya.
Joaquín García Morillo

d) Las Comisiones de Investigación


Por último, el control parlamentario se realiza, también, a través de las Comi-
siones de Investigación. Estas Comisiones están previstas en la Constitución —art.
76.1— y suelen existir en todos los ordenamientos, si bien que con distintas re-
gulaciones sobre su creación, potestades y efectos. Por lo que al primer punto, la
decisión de constituir una Comisión de Investigación, se refiere, es uno de los más
relevantes y existen varios sistemas al respecto. Así, en la mayoría de los países
—este es el caso español— la decisión de constituir la Comisión de Investigación
corresponde al Pleno de la Cámara por mayoría, de suerte que es en definitiva
la mayoría de la Cámara la que determina la decisión. En otros países, como la
República Federal de Alemania, se considera que no tiene mucho sentido que sea
la mayoría la que decida la constitución de una Comisión que, en definitiva, va a
investigar a la Administración apoyada por esa misma mayoría, por lo que basta
el acuerdo de la minoría, y en concreto de una cuarta parte de los Diputados,
para que se formen Comisiones de Investigación. Por último, en otros sistemas,
como en Grecia, se otorga a la decisión de constituir la Comisión de Investigación
tal importancia que se exige para ello una mayoría cualificada especialmente ri-
gurosa. En España, para que se constituya una Comisión de Investigación deben
concurrir una propuesta del Gobierno, de la Mesa de la Cámara, de los grupos
parlamentarios o de la quinta parte de los Diputados y la posterior aprobación
de tal propuesta por el Pleno de la Cámara. A diferencia de las Comisiones Per-
manentes de las Cámaras, las de Investigación son de carácter temporal, y pueden
crearse para «cualquier asunto de interés público» (arts. 52.1 RC y 59 RS).Lo
más característico de estas Comisiones es que pueden requerir que comparezca
ante ellas, para informar, cualquier ciudadano y, por supuesto, cargo público o
funcionario, siendo obligatorio hacerlo e incurriendo en delito de desobediencia
grave el que no lo hiciere (art. 76.2 CE y LO 5/84, de comparecencia ante las
Comisiones de Investigación del Congreso o del Senado o de ambas Cámaras);
además, pueden solicitar y obtener, en determinadas condiciones y respecto de
los ciudadanos que hubieran ostentado funciones públicas, documentos como
las declaraciones del IRPF y el Impuesto sobre el Patrimonio. Las Comisiones de
Investigación concluyen su tarea con la elaboración y aprobación de unas con-
clusiones que se plasman en un Dictamen que ha de ser sometido a votación en el
Pleno de la Cámara. Si ésta lo aprueba, el Dictamen se publica en el Boletín Oficial
de las Cortes. Las conclusiones de las Comisiones de Investigación no tienen, por
sí mismas, más efectos que los puramente políticos. En efecto, la propia Constitu-
ción previene —art. 76.1— que estas conclusiones «no serán vinculantes para los
Tribunales ni afectarán a las resoluciones judiciales». No obstante, no cabe duda
del notable valor político de un pronunciamiento de la Cámara al respecto, todo
ello con independencia de que, si se estima oportuno, la Mesa puede remitir las
actuaciones al Ministerio Fiscal (art. 52.4 RC).
El control parlamentario del Gobierno

3. LA RESPONSABILIDAD POLÍTICA DEL GOBIERNO


El régimen parlamentario incluye, como uno de sus elementos esenciales, el
que el Parlamento tenga la posibilidad de retirar la confianza que ha al dispensa-
do al Gobierno, sustituyéndolo por otro. Históricamente, se entendía retirada la
confianza parlamentaria, en general, siempre que el Gobierno perdía una votación
de relieve. Este sistema tenía dos inconvenientes: en primer lugar, confundía el
pronunciamiento parlamentario sobre un asunto concreto con la expresión de la
confianza al Gobierno, con la indeseable consecuencia de que la legítima discre-
pancia sobre una materia determinada se traducía en la remoción del Gobierno;
en segundo lugar, provocaba situaciones de grave inestabilidad gubernamental, y
el Gobierno veía comprometida su responsabilidad política en cualesquiera asun-
tos.
Por evitar estos inconvenientes, los sistemas constitucionales contemporáneos
han tendido a regular detalladamente los casos, situaciones y consecuencias de la
exigencia de la responsabilidad política del Gobierno. Esta no se compromete ya,
por tanto, en una votación cualquiera, sino sólo en aquellos casos constitucional
o legalmente prefijados. Se establecen, además, unos requisitos que es necesario
cumplir, y un procedimiento que es necesario seguir, para poder exigir la respon-
sabilidad política del Gobierno. Siguiendo esta línea, la Constitución española
regula detalladamente, sobre la base del modelo de la Ley Fundamental de la
República Federal de Alemania, la retirada de la confianza parlamentaria. Así,
la Constitución prescribe —art. 101.1— que el Gobierno cesa «en los casos de
pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución». Por lo tanto,
no cabe entender retirada la confianza parlamentaria más que en esos supuestos
específicos.
Retirada de la confianza parlamentaria y exigencia de la responsabilidad po-
lítica son términos sinónimos. Con ambos términos se expresa que los órganos
políticos —en este caso, el Gobierno— tienen, además de las responsabilidades
—civil, penal y administrativa— comunes a los órganos administrativos, otra
responsabilidad añadida, que no está regida por parámetros legales. Como toda
responsabilidad, la responsabilidad política lleva aparejada, cuando se exige, una
sanción. Pero, en consonancia con el carácter político de la sanción, la respon-
sabilidad es también política, y distinta, por tanto, de las diferentes responsabi-
lidades jurídicas —civil, penal o administrativa— a que hubiere lugar. Dicho en
otros términos, la responsabilidad política no se rige por el principio de legalidad,
sino por el de oportunidad, y la única consecuencia sancionadora que se deriva
de su exigencia es la pérdida del cargo político que se ocupe. No es posible, por
ende, exigir responsabilidad política a quien ya se ha visto privado del cargo que
ocupaba. Por otro lado, la responsabilidad política es, con frecuencia, de carácter
objetivo. Ello quiere decir que puede exigirse por la mera concurrencia de un he-
Joaquín García Morillo

cho o, incluso, por la actuación de un tercero, aún cuando la actuación subjetiva


del responsable —esto es, su honestidad, celo o diligencia— no esté directamente
vinculada al hecho generador de la responsabilidad.
La responsabilidad política no excluye la concurrencia de otras responsabili-
dades jurídicas, pero es ajena a ella. Sólo puede ser exigida por quien designó a
la persona para un determinado cargo, y se circunscribe a una valoración de la
gestión política del designado que concluye en la pérdida de la confianza que se
había depositado en él cuando se le encargó dicha gestión. Es, en suma, la pér-
dida del vínculo de confianza que ha de existir entre quienes tienen asignadas
determinadas funciones. Por ello, su pertinencia es absolutamente subjetiva, y el
criterio para su exigencia se limita a la oportunidad y es completamente ajeno a la
legalidad. De ahí que sea posible exigir la responsabilidad política de alguien sin
poner en duda la legalidad de su actuación, puesto que la exigencia de la respon-
sabilidad política no es la imputación de un ilícito jurídico, sino la expresión de
una discrepancia política. En el marco concreto de la relación fiduciaria entre el
Parlamento y el Gobierno, la exigencia de la responsabilidad política se reconduce
a que no se comparten los objetivos políticos del ejecutivo o los medios utilizados
para conseguirlos, o a que no se confía en la capacidad política de los miembros
del Gobierno para alcanzarlos.
La Constitución señala —art. 108— que el Gobierno responde solidariamente
de su gestión política ante el Congreso de los Diputados. Con ello expresa varias
cosas. En primer lugar, que la responsabilidad política es solidaria, esto es, colec-
tiva, del conjunto del Gobierno. No existe, pues, una responsabilidad política de
uno o varios miembros del Gobierno aisladamente. Por tanto, no tienen encaje
constitucional los intentos encaminados a exigir la responsabilidad singular de
uno o varios Ministros. El carácter solidario de la responsabilidad política deriva
del hecho de que, en realidad, a quien el Congreso otorga la confianza parlamen-
taria en la investidura es sólo al Presidente del Gobierno, y no al Gobierno en su
conjunto; así pues, sólo al Presidente del Gobierno puede retirársele la confianza
otorgada. La relación de confianza que vincula a los Ministros no se establece con
el Congreso, sino con el Presidente del Gobierno, que los nombra y remueve libre-
mente. La solidaridad implica, pues, la concreción de la exigencia de la responsa-
bilidad política en el Presidente del Gobierno y la imposibilidad de exigirla a un
Ministro individualmente. Ello supone, también, que no cabe que un miembro del
Gobierno se autoexcluya de esa responsabilidad, salvo presentando la dimisión.
El carácter solidario de la responsabilidad gubernamental acarrea, por tanto, que
las decisiones del Ejecutivo comprometen políticamente a todos y cada uno de los
miembros del Gobierno, y que no cabe otra forma de exclusión o rechazo de esa
responsabilidad que la de abandonar voluntariamente el Gobierno.
Por último, el tenor del art. 108 de la CE anticipa ya que la formalización de la
relación de confianza entre Parlamento y Gobierno se localiza en el Congreso de
El control parlamentario del Gobierno

los Diputados. Este asume, pues, el monopolio de la facultad de otorgar y retirar


la confianza parlamentaria al Gobierno, quedando el Senado —que, como vimos,
sí tiene facultades de control de la acción del Gobierno— excluido de este campo.
La Constitución distingue, por tanto, entre las funciones de control, que atribuye
—art. 66.2— a ambas Cámaras, y la de exigencia de la responsabilidad política,
que reserva al Congreso de los Diputados.
En suma, pues, una vez otorgada la confianza al Gobierno —o, más exacta-
mente, a su Presidente— el Congreso de los Diputados sólo puede retirar dicha
confianza a través de los mecanismos expresamente previstos en la Constitución.
Tales mecanismos son dos: la moción de censura y la cuestión de confianza. La
diferencia fundamental entre uno y otro procedimiento radica en que en el primer
caso la iniciativa de la retirada de confianza tiene origen parlamentario, en tanto
que en la cuestión de confianza la iniciativa es gubernamental.

4. LA MOCIÓN DE CENSURA
a) Concepto
La moción de censura es la única forma en la que las Cortes Generales o, más
concretamente, el Congreso, pueden expresar por propia iniciativa, la retirada de
su confianza al Gobierno. Carecen de efectos a este fin, pues, los acuerdos o reso-
luciones, distintos de la aprobación de una moción de censura, que las Cámaras
pudieran adoptar expresando su discrepancia con el Gobierno: tendrán el valor
político que quiera otorgárseles como expresión de la voluntad parlamentaria,
pero no obligan, jurídicamente hablando, al cese del Gobierno.
La moción de censura consiste en que el Congreso, a iniciativa propia, retira la
confianza otorgada al Presidente del Gobierno. En el sistema español, la moción
de censura es una iniciativa parlamentaria específica y absolutamente autónoma.
No exige, por lo tanto, actividad previa de ningún género, sino solo el taxativo
cumplimiento de los requisitos constitucionalmente exigidos.
La característica más destacada de la construcción constitucional de la moción
de censura es la preocupación por la estabilidad gubernamental y, sobre todo, por
evitar los vacíos de poder, esto es, los interregnos sin un Gobierno dotado de la
confianza parlamentaria. De ahí que, siguiendo la línea de la llamada «moción de
censura constructiva» plasmada en la Ley Fundamental de Bonn, la Constitución
exija que la retirada de la confianza parlamentaria lleve simultáneamente apare-
jado el otorgamiento de la confianza a otro Presidente del Gobierno. Así pues, en
nuestro ordenamiento la moción de censura opera, más que como una remoción
del Gobierno, como una sustitución de un Gobierno por otro.
Joaquín García Morillo

b) Requisitos
La racionalización del procedimiento de retirada de la confianza parlamentaria
se plasma, en primer lugar, en los requisitos exigidos para iniciarlo. No existe,
en efecto, libertad para ello, sino que es preciso que la moción sea suscrita por
al menos una décima parte de los Diputados. Se precisa, pues, el concurso de 35
Diputados para presentar una moción de censura. Hasta el presente, este requi-
sito se ha traducido en que sólo un grupo parlamentario —el mayoritario de la
oposición— ha estado en condiciones de promover una moción de censura. El
segundo requisito exigido por la Constitución —art. 113.2— es la propuesta de
un candidato a la Presidencia del Gobierno. Este requisito, que es el que configura
a la moción de censura como «constructiva», constituye también un obstáculo
para su viabilidad, en la medida en que si bien no es difícil que dos o más grupos
minoritarios coincidan en la voluntad de remover al Gobierno, sí presenta más
dificultad que coincidan en apoyar al mismo candidato. No es forzoso, por otro
lado, que el candidato sea Diputado, pero sí es obligado que haya aceptado la
candidatura (art. 175.2 RC). Por último, es preciso tener en cuenta que los Dipu-
tados firmantes de una moción de censura no podrán, si la moción no prospera,
volver a presentar otra durante el mismo período de sesiones. Todo este conjunto
de requisitos hacen de la moción de censura un instrumento parlamentario de
utilización limitada y selectiva y, en principio, de difícil viabilidad, aún cuando la
experiencia acontecida en otros países y, en España, en algunos Ayuntamientos
y Comunidades Autónomas demuestra que no es imposible que una moción de
censura prospere.

c) Procedimiento
Una vez presentada con los requisitos constitucional y reglamentariamente
exigidos, la moción de censura debe ser admitida a trámite. La mera admisión
a trámite apareja efectos jurídicos ya que, de acuerdo con la Constitución —art.
113.2— a partir de ese momento el Presidente del Gobierno no podrá proponer
al Rey la disolución de las Cámaras. La preocupación de la Constitución por la
estabilidad gubernamental se manifiesta en que, admitida a trámite la moción por
la Mesa del Congreso, se abre un periodo de reflexión mínimo de cinco días, que
tiene el indudable propósito de contribuir, en el caso de que la presentación de la
moción de censura fuese el producto de un apasionamiento momentáneo, a que
se pondere serenamente la situación. Además, durante los dos primeros días se
pueden presentar mociones alternativas. Esta última previsión está, igualmente,
pensada desde la perspectiva del favorecimiento de la estabilidad gubernamental,
en la medida en que posibilita los acuerdos parlamentarios encaminados a la for-
mación de un Gobierno con respaldo del Congreso.
El control parlamentario del Gobierno

Por otro lado, el carácter constructivo de la moción de censura, y su faceta,


más que de remoción del Gobierno, de sustitución de un Gobierno por otro, se
ponen claramente de manifiesto en la regulación del debate previo a la decisión
parlamentaria. En efecto, las líneas de fuerza de ese debate se concentran no en
la exigencia de la responsabilidad política del Presidente del Gobierno en ejerci-
cio, sino, más bien, en la investidura de quien aspira a sustituirle en el puesto. En
realidad, el protagonista del debate es el candidato a Presidente, y lo es no en su
calidad de crítico con el Gobierno en ejercicio, sino en su condición de aspirante
al cargo. Esto es así porque el Reglamento del Congreso prevé —art. 177.1— que,
tras la defensa de la moción de censura por uno de sus firmantes, intervenga el
candidato a Presidente exponiendo su programa. Con ello, la defensa de la mo-
ción de censura se relega a un lugar secundario, desplazándose la atención del
debate hacia la personalidad y el programa del candidato. Esta doble intervención
obedece, en primer lugar, a que el carácter constructivo de la moción exige que
la eventual aprobación por el Congreso de la moción de censura, que lleva apa-
rejado el otorgamiento de la confianza parlamentaria, se realice sobre la base de
un programa; en segundo lugar, responde a la posibilidad de que el candidato no
sea Diputado, como ya ha sucedido en alguna ocasión. En conclusión, todo este
esquema relega al Gobierno censurado y a su Presidente a una posición absolu-
tamente secundaria, que puede llegar, incluso, a su absoluta abstención de la par-
ticipación en el debate, hasta el punto que el Reglamento del Congreso no hace
referencia directa alguna al Presidente del Gobierno censurado. De esta suerte, el
diálogo no se establece realmente, como podría pensarse, entre el Presidente del
Gobierno y quien le censura y aspira a sucederle, sino entre este candidato y los
grupos parlamentarios. Todo ello hace de la moción de censura, en cierta forma,
además de una vía de exigencia de la responsabilidad política, un instrumento
más, el más espectacular, del control parlamentario del gobierno. Desde esta pers-
pectiva, la moción de censura puede saberse de antemano derrotada, y no dirigirse
tanto, en realidad, a exigir la responsabilidad política del Ejecutivo y a sustituirlo
por otro como a denunciar y criticar la gestión del Gobierno en ejercicio ofrecien-
do una alternativa al mismo, todo ello con la máxima repercusión pública posible.
Una vez realizado el debate, se produce la votación, que, como se ha visto, no
puede tener lugar sino transcurridos al menos cinco días desde la presentación de
la moción. Si concurren varias mociones de censura, se votarán separadamente —
art. 177.3 RC— por orden de presentación. Sin embargo, si alguna de ellas resul-
tara aprobada, las restantes no se someterían a votación, puesto que se entiende
que el Congreso ya ha decidido a que candidato otorga su confianza. La votación
es —art. 85.2 RC— pública por llamamiento. Ello se debe a que se entiende que
los ciudadanos tienen derecho a saber a quién otorgan sus representantes la con-
fianza parlamentaria, además de que así se refuerza el compromiso del parlamen-
tario. Para que la moción de censura prospere debe obtener la mayoría absoluta
Joaquín García Morillo

del Congreso de los Diputados, esto es, el voto de la mitad más uno de los que for-
man la Cámara. (arts. 113.1 y 177.5 RC). Este es otro de los elementos claramente
progubernamentales del diseño constitucional, pues puede muy bien suceder que
un Gobierno que esté en minoría —o que, dicho con otras palabras, no cuente
con el respaldo de la mayoría del Congreso— siga en ejercicio, siempre y cuando
esa mayoría parlamentaria que se le opone, además de haber llegado a un acuerdo
sobre un candidato alternativo, no alcance la mitad más uno de los miembros de
la Cámara. De esta forma, es perfectamente posible que un Gobierno que quede
en minoría en la votación de la moción de censura pueda, sin embargo, continuar
en ejercicio.

d) Efectos
En el caso de que no sea aprobada la moción de censura, el Gobierno recupera
la facultad de disolución de las Cámaras que había perdido al admitirse a trámite.
Si, por el contrario, la moción fuese aprobada, se entiende retirada la confianza
al Presidente en ejercicio y otorgada al candidato, por lo que el primero cesa
(art. 101 CE) y debe presentar su dimisión al Rey, que nombrará Presidente del
Gobierno al segundo, todo ello de forma automática (art. 114.2 CE). No resulta
preciso, pues, abrir el proceso de designación de Presidente del Gobierno previsto
en el art. 99 de la CE, por cuanto ya ha quedado investido como tal el candidato
incluido en la moción de censura, que debe proceder a nombrar nuevo Gobierno.

5. LA CUESTIÓN DE CONFIANZA
a) Concepto
En ocasiones, es el Gobierno el que puede considerar que, para la eficaz conti-
nuidad en el ejercicio de sus funciones y la realización de sus objetivos políticos,
le resulta conveniente renovar la confianza que el Parlamento le otorgó y ratificar,
por tanto, su respaldo parlamentario. Dicho en otros términos, el Gobierno puede
exigir al Parlamento que le ratifique expresamente su confianza, siguiendo para
ello el procedimiento constitucionalmente previsto para la cuestión de confianza.

b) Procedimiento
A diferencia de lo que sucede en la moción de censura, la iniciativa para
comprobar que la confianza parlamentaria se mantiene es en este caso del eje-
cutivo. El planteamiento de la cuestión corresponde —art. 112 de la CE— al
Presidente del Gobierno, previa deliberación del Consejo de Ministros. Es, pues,
El control parlamentario del Gobierno

el Presidente quien decide o no plantear la cuestión, en lógica correlación con el


hecho de que a él personalmente, y no al Gobierno en su conjunto, fue a quien
se la otorgó el Congreso en la investidura. Pero, en primer lugar, la pérdida de
la cuestión de confianza implica el cese de todo el Gobierno; en segundo lugar,
mientras que en la investidura —o en la moción de censura— la confianza se
concede al Presidente «pro futuro», y con independencia —y hasta desconoci-
miento— del Gobierno que forma, la cuestión de confianza supone un juicio so-
bre una gestión, la de todo el Gobierno, que es indisociable de la del Presidente;
por último, la propia Constitución predica la solidaridad de la responsabilidad
gubernamental. Todos estos elementos justifican que, aún cuando la decisión
corresponda al Presidente en cuanto que sujeto directo de la confianza, la Cons-
titución exija la previa deliberación del Consejo de Ministros. Cosa distinta es
la formalidad que deba requerir esa deliberación; por ejemplo, parece posible
que durante el curso de una sesión parlamentaria el Presidente decida reunir a
su Gobierno y deliberar allí mismo.
La Constitución exige que, si el Presidente del Gobierno desea que el Con-
greso le ratifique su confianza, tal ratificación tenga lugar, como en su momento
sucedió con la investidura, sobre un programa de gobierno o una declaración de
política general. Se trata, en ambos casos, de declaraciones o programas de ca-
rácter general; no cabe, por tanto, la posibilidad, existente en otros sistemas, de
que el Gobierno comprometa su responsabilidad política con un texto legislativo
concreto. Sí resulta posible que sea una política determinada —por ejemplo, en
materia económica, o internacional, o de empleo— la que sirva de base para la
ratificación de la confianza parlamentaria, pero la instrumentación legislativa de
dicha política habrá de seguir, en su caso, el procedimiento legislativo ordinario.
En contrapartida, la discrecionalidad que asiste al Presidente para presentar la
cuestión de confianza es absoluta, sin que la Constitución obligue, en ningún caso,
a ello. Por tanto, ni un cambio de Gobierno, ni las alteraciones —por profundas
que sean— del programa gubernamental obligan al Presidente a plantear la cues-
tión de confianza, siendo absoluta su libertad a este respecto.
La cuestión de confianza se presenta, por escrito, ante la Mesa del Congreso,
acompañada de una certificación del Consejo de Ministros que acredita que se
ha producido la deliberación constitucionalmente requerida. El escrito ha de ser
motivado —art. 174.1 RC— lo que obliga a una exposición, siquiera sea sumaria,
de las razones que asisten al Presidente del Gobierno para solicitar la revalidación
de la confianza parlamentaria. A diferencia de lo que sucediera con la moción de
censura, la admisión a trámite de la cuestión de confianza no implica disminución
alguna de las facultades gubernamentales. Por tanto, si el Presidente del Gobierno
lo considera conveniente —p.e., porque las reacciones a la presentación le hacen
prever que no obtendrá la confianza del Congreso— puede proponer al Rey la
disolución de las Cortes. Si así no sucede, el debate de la cuestión de confianza se
Joaquín García Morillo

rige por las normas reglamentarias previstas para la moción de censura, sin más
cambios que los derivados de la distinta estructura de ambas figuras: mientras,
como se vio, en la moción de censura el diálogo parlamentario real se establece
ante el Congreso y el candidato a Presidente, en la cuestión de confianza dicho
debate tiene lugar entre la Cámara y el Presidente en ejercicio.
Como también aquí se expresa la confianza que al Congreso merece el Go-
bierno, la votación es, igual que en el caso de la moción de censura, pública por
llamamiento (art. 85.2 RC).En este caso, es el Reglamento el que prevé —art.
174.4— un periodo de reflexión, al disponer que la cuestión de confianza no
prevé ser votada sino transcurridas, al menos, veinticuatro horas desde su presen-
tación. El rasgo progubernamental de la regulación constitucional de la confianza
parlamentaria al Gobierno se manifiesta en la votación requerida: el Gobierno
gana la votación de la cuestión de confianza por mayoría simple de los Diputados
presentes (art. 112 CE).Ello significa que, mientras que para cambiar el Gobierno
es menester obtener la mayoría absoluta de los miembros de la Cámara, para re-
validar la confianza al Gobierno basta con que, de entre los Diputados que asistan
a la votación, voten más a favor del Gobierno que en contra de él o, dicho en otras
palabras, que haya más «síes» que «noes». Por tanto, el Congreso puede revalidar
su confianza al Gobierno con una minoría de sus votos, pues puede suceder que
los votos negativos, las abstenciones y las ausencias superen, en conjunto, a los
votos positivos, pero sin que ello se traduzca en la retirada de la confianza parla-
mentaria al Gobierno. De esta suerte, tanto en la moción de censura como en la
cuestión de confianza las abstenciones, ausencias o votos nulos o en blanco favo-
recen al Gobierno, contabilizándose en realidad como si de votos en su favor se
tratase: sólo los votos realmente emitidos y expresamente contrarios al Gobierno
surten su efecto negativo. Por lo demás, la posibilidad de revalidar la confianza
parlamentaria al Gobierno por mayoría simple es congruente con la eventualidad,
también admitida constitucionalmente —art. 99.3 CE—, de que la investidura
tenga lugar por mayoría simple. Todo ello configura un sistema encaminado a
asegurar la estabilidad gubernamental, y en el que se entiende que el Gobierno
goza de la confianza parlamentaria salvo que la mayoría del Congreso manifieste
expresamente su desconfianza. La exigencia de la mayoría simple es coherente,
por tanto, con la pretensión constitucional de facilitar la formación del Gobierno
y, sobre todo, la permanencia de éste.

c) Efectos
Si el Gobierno gana la votación, continuará en el ejercicio de sus funciones
con el reforzamiento político derivado de la revalidación de la confianza par-
lamentaria, aunque puede suceder —p.e., si la votación pone de relieve que se
han perdido apoyos respecto de otra votación anterior— que, aun ganando la
El control parlamentario del Gobierno

cuestión de confianza, el Gobierno resulte debilitado. Si, por el contrario, el


Congreso retira su confianza al Gobierno, éste debe presentar su dimisión al
Rey, abriéndose a continuación el procedimiento previsto para la designación
del Presidente del Gobierno (art. 114. 1 CE). El Gobierno continúa en funcio-
nes (art. 101.2 CE) hasta la toma de posesión de su sucesor, y pierde la facul-
tad de disolución de las Cámaras (art. 114.1 CE, en relación con los arts. 99
y 115). El procedimiento concluiría, en suma, con la investidura de un nuevo
Presidente y la toma de posesión de un nuevo Gobierno, sin que ello excluya
la posibilidad de que el Presidente que se invista pueda ser el mismo al que se
retiró la confianza.

6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Como libro de referencia sobre el control parlamentario puede consultarse GARCÍA MORI-
LLO, J., El Control parlamentario del gobierno en el ordenamiento español, Madrid, 1985; del
mismo autor y MONTERO, J. R., El Control parlamentario, Madrid, 1984. LÓPEZ GUERRA,
L. “El control parlamentario como instrumento de las minorías”, Anuario de Derecho cons-
titucional y parlamentario, 8, 1996. También es de interés LÓPEZ AGUILAR, J. F., La oposi-
ción parlamentaria y el orden constitucional, Madrid, 1988, así como MATIA PORTILLA, F.J.,
«Artículo 108. El Gobierno responde solidariamente de su gestión política ante el Congreso
de los Diputados» en CASAS BAAMONDE, E. y RODRÍGUEZ PIÑERO, M., Comentarios
a la Constitución Española, Madrid, 2009. Sobre las Comisiones de Investigación, GARCÍA
MAHAMUT, R, Las Comisiones Parlamentarias de Investigación en el Derecho Constitucional
Español, Madrid, 1996. Una perspectiva del funcionamiento parlamentario español en la ac-
tualidad, con particulares referencias al control parlamentario, puede encontrarse en GARCÍA
MORILLO, J., «Mitos y realidades del parlamentarismo», Revista del Centro de Estudios Cons-
titucionales, Madrid, 9 (1991) y, del mismo autor, «El Parlamento en la era global», Cuadernos
de Derecho Público, 1 (1997).
Sobre la responsabilidad política del Gobierno, ver BUSTOS GISBERT, R., La responsabilidad
política del gobierno: ¿realidad o ficción?, Madrid, 2001. Para la moción de censura puede
verse, ELÍAS MÉNDEZ, C., La moción de censura en España y Alemania, Madrid, 2005.Para
la cuestión de confianza, GONZÁLEZ-TREVIJANO, P., La cuestión de confianza, Madrid,
1996.

B) LEGISLACIÓN
La legislación al respecto está contenida, además de en la propia Constitución, en los Regla-
mentos del Congreso, de febrero de 1982, y del Senado, de mayo del mismo año con posterio-
res reformas (texto refundido de 3 de mayo de 1994). Además, son de interés, respecto de las
preguntas, la Resolución de la Presidencia del Congreso de 18 de junio de 1993; respecto de
las interpelaciones, la Resolución de la Presidencia del Congreso de 6 de septiembre de 1983
y respecto de las comparecencias la Resolución de la Presidencia del Congreso de 25 de enero
de 1983, interpretativa del art. 203 RC. La LO 5/84, de comparecencia ante las Comisiones de
Investigación del Congreso, o del Senado o de ambas Cámaras, regula estos extremos.
Joaquín García Morillo

C) JURISPRUDENCIA
Para la protección del derecho de los parlamentarios a solicitar información y comparecen-
cias de autoridades públicas, ver SSTC 208/2003, caso Comparecencia del Presidente del
CGPJ;177/2002, caso Comparecencia de Presidentes de empresas públicas; y 90/2005, caso
Comparecencia del Fiscal especial y 57/2011, caso Petición de información.
VII. GOBIERNO Y
ADMINISTRACIÓN
Lección 26
El Gobierno

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. LA EVOLUCIÓN DE LA REGULACIÓN DEL GOBIERNO.


2. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO.
3. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO: EL CONSEJO DE MINISTROS.
4. EL PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DEL GOBIERNO.
5. LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO. LOS MINISTROS.
6. EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO.
7. FORMACIÓN DEL GOBIERNO.
8. CESE DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO.
9. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO: COLEGIALIDAD Y PRESIDENCIALISMO.
10. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS. LA EVOLUCIÓN DE LA


REGULACIÓN DEL GOBIERNO
La Constitución, en su título IV, «Del Gobierno y de la Administración», regula
la estructura y funciones del Gobierno como órgano constitucional diferenciado y
con entidad propia. Ello supone apartarse de la tradición del constitucionalismo
monárquico en nuestra historia, y representa igualmente una diferencia respecto
de las Constituciones de otras monarquías. En efecto, en los textos constitucio-
nales de Estados que han adoptado la monarquía como forma de gobierno, se ha
prescindido usualmente de una regulación específica del Gobierno como órgano
separado e independiente de la figura del Rey. Tal omisión tiene una explicación
histórica: en el origen del constitucionalismo se atribuía el poder legislativo a las
Cámaras y el poder ejecutivo al Rey, quien lo ejercía por medio de sus ministros.
Estos aparecían, por tanto, como colaboradores directos del Rey, sin integrar-
se en un órgano separado. Sólo progresivamente, en la práctica política de las
monarquías constitucionales, fue perfilándose el Gobierno como una institución
diferenciada, compuesta por los ministros y presidida por uno de ellos (el Primer
Ministro). Pero tal evolución no encontró reflejo en los textos constitucionales
que (aún hoy, en la generalidad de las Constituciones de las monarquías europeas)
siguen considerando que el poder ejecutivo es desempeñado por «el Rey y sus
ministros».
Esta fue también la situación en la historia constitucional española hasta 1931.
La regulación del Gobierno, en la versión moderna del órgano (reuniones de los
ministros, presididas usualmente por uno de ellos) se lleva a cabo en España por
primera vez mediante el Real Decreto de 19 de noviembre de 1823: pero tal regu-
Luis López Guerra

lación tuvo escasa o nula trascendencia constitucional. Los textos constituciona-


les rara vez se refieren al Gobierno como órgano con entidad propia, a pesar de
su importancia en la práctica política. Cuando las Constituciones se referían al
poder ejecutivo, utilizaban como epígrafe de los correspondientes títulos la expre-
sión «Del Rey», «De los Ministros», o, en algún caso, «Del Rey y sus Ministros»
(Constitución de 1876) sin referencia al órgano gubernamental. Éste se configu-
raba así como un órgano de innegable trascendencia en la realidad, pero carente
de expresión constitucional: era pues, formalmente, una extensión o apéndice del
poder del Rey, titular del poder ejecutivo. En ese sentido, podía correctamente
designarse como «Gobierno del Rey» o «Gobierno de Su Majestad».
La Constitución de la Segunda República sí confirió al Gobierno un reconoci-
miento constitucional expreso, regulando la institución como órgano distinto de
la Jefatura del Estado (Presidencia de la República) en su título XI, integrado por
ocho artículos, en que se establecía la composición del Gobierno y sus funciones,
así como los elementos básicos del estatuto de sus miembros, incluyendo su res-
ponsabilidad, civil y criminal (arts. 86 a 93).
La actual regulación constitucional, al incidir directamente en la estructura y
funciones del Gobierno, viene a seguir el precedente de la Constitución de 1931,
y no el fijado por las Constituciones monárquicas del siglo XIX. La Constitución
refleja la realidad política y jurídica del momento de su elaboración, al delimitar
claramente la figura y funciones propias del Rey, por un lado, y del Gobierno por
otro, como órganos constitucionales distintos y separados. El Rey no forma parte
del Gobierno, al no estar incluido entre los miembros de éste que recoge el art.
98 de la CE. Tampoco es el titular de la función ejecutiva, atribuida al Gobierno
por el artículo 97 del texto constitucional. No cabe ya, por tanto, hablar del «Go-
bierno del Rey» o de «Ministros de la Corona», sino, en término frecuentemen-
te empleado por la jurisprudencia constitucional, del «Gobierno de la Nación».
Gobierno y Rey se configuran pues como órganos constitucionales distintos, sin
perjuicio de sus especiales relaciones, que suponen una estrecha colaboración en-
tre ellos.
Esta regulación constitucional, referida tanto a los aspectos estructurales del
Gobierno —composición, formación y cese, estatuto de sus miembros— como
a sus funciones, es muy reducida, y se centra esencialmente en los artículos 97
a 102 de la CE. El carácter forzosamente esquemático de esta normativa puede
considerarse ciertamente conveniente, pues al referirse únicamente a cuestiones y
elementos básicos de la institución, permite una mayor flexibilidad y elasticidad
a la hora de adaptarla a las necesidades de cada momento. Por otro lado, exige
el complemento de otras normas que llenen los vacíos dejados por los mandatos
constitucionales: la misma Constitución se remite a leyes que completen sus pre-
ceptos en lo que se refiere a la composición del Gobierno (art. 98.1) y al estatuto
e incompatibilidades de sus miembros (art. 98.4). Y, aparte de estas remisiones
El Gobierno

expresas del texto constitucional, es evidente la necesidad de una regulación por-


menorizada de otras materias referentes a la composición y funcionamiento del
Gobierno.
En Europa Occidental (así en Italia, o la República Federal de Alemania) esa
regulación se ha efectuado, en forma unitaria y coordinada mediante leyes regu-
ladoras del Gobierno (leyes del Gobierno). Tal es el caso también en todas las Co-
munidades Autónomas, que se ocupan en sus leyes del Gobierno de sistematizar
los elementos esenciales de la institución en un texto único. Esta sistematización
se ha producido más tardíamente en el nivel estatal. En 1997 se aprobó la Ley del
Gobierno (L. 50/1997, de 27 de noviembre) pero hay que tener en cuenta que,
dadas las complejas funciones de este órgano, difícilmente puede ser regulado
por un solo texto normativo: disposiciones de innegable relevancia al respecto se
hallan en normas relativas a la Administración (como la Ley de Régimen Jurídico
del Sector Público), así como en normas penales y procesales.

2. COMPOSICIÓN DEL GOBIERNO


La Constitución se refiere a la composición del Gobierno en forma muy esque-
mática, en su artículo 98.1: «El Gobierno se compone del Presidente, de los Vice-
presidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca
la ley». Se prevé, pues, la presencia necesaria de unos miembros, el Presidente y
los ministros, en todo caso: y la presencia posible (no necesaria) de los vicepre-
sidentes «en su caso», y «de los demás miembros que establezca la ley». Esta
escueta regulación hace necesaria la intervención de otras normas que dispongan
el número y denominación de los ministerios, la presencia o no de vicepresidentes
y la precisión de cuáles puedan ser «los demás miembros» distintos de Presidente,
vicepresidentes y ministros que prevé la Constitución.
En cuanto al número y denominación de los ministerios, y la presencia o no de
vicepresidentes, la regulación constitucional hace posible una amplia flexibilidad.
No sólo no se establece un numerus clausus al respecto, sino que además, la Consti-
tución permite que el número de departamentos ministeriales y de vicepresidencias
sea fijado por normas de rango reglamentario. En efecto, el artículo 98.1 de la CE
no hace referencia al tipo o rango de la norma que establezca vicepresidencias y
ministerios. La reserva de ley contenida en el art. 98.1 de la CE se refiere a la deter-
minación de «otros miembros del Gobierno» distintos del ministro o vicepresiden-
tes, y no al número y denominación de departamentos ministeriales. La disposición
aplicable a este respecto es el artículo 103.2 de la CE, que establece que «los órganos
de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con
la ley». Ahora bien, debe tenerse en cuenta que dicho artículo no dispone que esos
órganos (entre los que, como se verá más adelante, se encuentran tanto el Gobierno
Luis López Guerra

como los ministros) hayan de ser creados o regidos por la ley, lo que implicaría una
reserva absoluta de ley, sino de acuerdo con la ley. Ello supone una relativización del
papel de la ley en este aspecto: en términos de la STC 60/86 (caso R.D.- ley de me-
didas urgentes de reforma administrativa) la fórmula «de acuerdo con la ley» «no es
otra que la de la llamada reserva relativa de ley, que permite compartir la regulación
de una materia entre la ley —o norma con fuerza y valor de ley— y el reglamento»
(F.J. 2). La norma legal podrá, por tanto, limitarse a establecer prescripciones bá-
sicas, de manera que la normativa reglamentaria, respetando esas prescripciones,
pueda determinar, según las necesidades de cada momento, cuántos y cuáles han de
ser los departamentos ministeriales (y vicepresidencias, si así conviniera).
Este sistema, que remite a disposiciones reglamentarias la determinación del
número total y denominación de los departamentos ministeriales, y que resulta
plenamente acorde con los mandatos constitucionales, ha sido el adoptado en la
práctica a partir de 1985. A partir de esta fecha, diversas disposiciones legales han
venido a autorizar a la Presidencia del Gobierno para, mediante Real Decreto,
determinar el número, la denominación y el ámbito de competencias respectivas
de los ministerios y las secretarías de Estado. Tal autorización se contiene actual-
mente en el art. 2, 2,f) de la Ley del Gobierno.
Este sistema presenta indudables ventajas, ya que es más flexible que la fijación
por ley del número y denominación de ministerios; la fijación por Real Decreto
posibilita adaptar en breve plazo la composición del Gobierno a las necesidades
derivadas de la distribución de tareas gubernamentales, así como a las derivadas
del reparto de poder entre partidos o tendencias políticas inter o intrapartidis-
tas. No obstante, tal flexibilidad no será aplicable a la creación de categorías de
miembros del Gobierno distintas de Presidente, vicepresidente o ministros. Como
se vio, la Constitución admite la posibilidad de esas categorías (art. 98.1 CE)
pero exige que sean establecidas por ley. Hasta el momento no se ha producido
ninguna añadidura de este tipo a las categorías «tradicionales» de miembros del
Gobierno: pero, interpretando conjuntamente los artículos 98.1 in fine y 103.2 de
la CE, debe concluirse que sólo la ley puede crear nuevas categorías de miembros
del Gobierno, si bien, una vez establecidas por ley sus características básicas, po-
drán fijarse, de acuerdo con la ley, reglamentariamente aspectos como el número
de entes dentro de cada categoría, su denominación, etc. En todo caso, se trata
de supuestos aún no verificados en la práctica. Aunque, como se verá más abajo
(apartado 5) se hayan creado en ocasiones categorías diferenciadas de ministerios.

3. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO: EL CONSEJO DE MINISTROS


El Gobierno se configura como un órgano de importancia central en el sistema
constitucional, en cuanto que no sólo cumple un conjunto de tareas concretas que
El Gobierno

se le atribuyen específicamente, sino que además debe realizar una función gene-
ral de estímulo, orientación e impulso de la acción de otros órganos. Ahora bien,
el Gobierno se estructura, por definición, como un órgano pluripersonal, pero con
una destacada característica: junto a las funciones del Gobierno como collegium,
sus miembros tienen también funciones propias, que se les atribuyen constitucio-
nalmente. Resulta por tanto necesario diferenciar, como órganos constitucionales,
por un lado el Gobierno en cuanto colectivo —que, como se verá, en el caso espa-
ñol se identifica, tradicional y positivamente, con el Consejo de Ministros— y por
otro los órganos unipersonales, con entidad propia que en él se integran: el Presi-
dente, el o los vicepresidentes, los ministros y los no definidos «demás miembros»
a los que genéricamente se refiere el artículo 98.1 CE. Además, no ha de olvidarse
que la legislación ordinaria ha venido a aumentar aún más la complejidad de la
estructura gubernamental, introduciendo órganos o instancias no recogidas o pre-
vistas en la Constitución (así, las Comisiones Delegadas del Gobierno, de origen
preconstitucional). Igualmente, y como requisito para la comprensión de la acción
gubernamental, ha de precisarse cuál sea la relación —jerárquica o paritaria—
de esos órganos, Consejo de Ministros, Presidente, vicepresidentes, ministros (y
«demás miembros») entre sí, y particularmente las relaciones de los ministros con
la figura que aparece notablemente potenciada en la Constitución, esto es, el Pre-
sidente del Gobierno. En cualquier caso, ha de tenerse en cuenta que, más allá de
la normación jurídica, cobran especial relevancia en esta materia circunstancias
de índole política (relaciones entre partidos, e intrapartidistas), por lo que la re-
ferencia a la práctica política se hace insoslayable, a efectos de precisar hasta qué
punto nos encontramos ante auténticas regulaciones normativas y vinculantes, o
ante meras situaciones de hecho, sin valor de precedente.
Cuando la Constitución se refiere a actuaciones o decisiones del Gobierno
en cuanto órgano pluripersonal, emplea las expresiones «Consejo de Ministros»
(así, arts. 62.g), 88, 112, 115, 116.2 y 3) y «Gobierno» (arts. 86, 87.1, 92.2, 97,
etc.). Incluso, en algún caso, emplea ambos términos dentro del mismo artículo
y apartado: el art. 116.2, dispone que «El estado de alarma será declarado por el
Gobierno mediante decreto acordado en Consejo de Ministros». Ello ha condu-
cido a estimar, en ocasiones, que «Gobierno» y «Consejo de Ministros» podrían
no coincidir, de manera que el Consejo de Ministros fuera sólo una de las formas
en que se produjera la acción gubernamental. Se consideraba así posible, bien que
determinadas actuaciones del Gobierno las realizara un «Consejo de Gabinete»
al estilo británico, más restringido que el Consejo de Ministros, bien, al contrario,
un órgano más amplio que éste último, y que comprendiera, no sólo a los minis-
tros, sino también a otros órganos, como los secretarios de Estado.
Estas hipótesis, no obstante, no han encontrado aún traducción en la norma-
tiva legal ni en la práctica política. En la actual realidad española, los términos
«Gobierno» y «Consejo de Ministros» siguen siendo equivalentes e intercambia-
Luis López Guerra

bles. Las normas básicas en cuanto a la estructura del Gobierno no establecen di-
ferencias entre Gobierno y Consejo de Ministros. Estas normas, al referirse al Go-
bierno establecen que los miembros de éste se reunirán en Consejo de Ministros o
en Comisiones Delegadas del Gobierno, sin que se prevea un «Gabinete» o «Con-
sejo de Gabinete» ni un «pleno ampliado» del Gobierno. En cuanto a las Comi-
siones Delegadas, no constituyen órganos de Gobierno con autoridad propia, sino
que se configuran, como indica su mismo nombre, como órganos que actúan por
delegación de funciones específicas del Consejo de Ministros, que es quien crea,
modifica o suprime esas comisiones. Sin que resulte por tanto imposible, desde los
mandatos constitucionales, la creación de un Gabinete más reducido, hoy el tér-
mino «Consejo de Ministros» viene a equivaler a «Gobierno en pleno». Por ello,
las funciones que la Constitución y las leyes atribuyen genéricamente al Gobierno
deben, en principio, entenderse atribuidas al Consejo de Ministros.
Éste, a la luz de los preceptos constitucionales, y dada la regulación legislativa
vigente, está integrado por el Presidente, el o los vicepresidentes y los ministros.
El término tradicional «Consejo de Ministros» no excluye pues la presencia de
miembros que no sean ministros: tal sería el caso de Presidente y vicepresidentes.
Por otro lado, los secretarios de Estado, que no son miembros del Gobierno, po-
drán asistir, de acuerdo con el art. 5.2 de la Ley del Gobierno, a las reuniones del
Consejo de Ministros cuando sean convocados: también podrán ser miembros de
las Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 6.1.b LG). Además, también podrán
asistir a las reuniones de las Comisiones Delegadas del Gobierno, cuando sean
convocados, «los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la
Administración» (art. 6.3 LG).
En cuanto a su régimen de funcionamiento, el Gobierno se configura consti-
tucionalmente como un órgano colegiado, esto es, un órgano cuya voluntad es
resultado del acuerdo de las voluntades de sus miembros tras la oportuna deli-
beración. Ahora bien, el Gobierno no se rige, para la adopción de sus decisiones,
por las normas comunes aplicables a los órganos colegiados de la Administración,
normas contenidas en la ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público; esa
misma ley excluye expresamente, en su Disposición Adicional Vigésimo primera
la aplicación al Gobierno de tales normas. La naturaleza del órgano (política,
y no sólo administrativa) y de las decisiones que debe adoptar —decisiones de
dirección política, muchas veces en caso de urgencia— y la diversa posición cons-
titucional de sus miembros, entre los que destaca el papel del Presidente, hacen
incompatibles esas normas con la necesaria celeridad en el funcionamiento guber-
namental, con la función directiva que corresponde al Presidente del Gobierno, y
con la unidad de acción hacia el exterior que deriva de la responsabilidad política
colectiva del Gobierno (art. 108 CE) y que hace impensables los «votos particu-
lares».
El Gobierno

La Ley del Gobierno contiene una regulación básica para su funcionamiento,


contenida en sus artículos 17 a 19, pero se remite, para una normación más pre-
cisa, a las disposiciones organizativas internas de funcionamiento y actuación que
sean dictadas por el Presidente del Gobierno o el Consejo de Ministros. Usual-
mente, esas disposiciones de detalle se contienen en unas «Instrucciones» aproba-
das en Consejo de Ministros. Pero hay que recordar que éste se rige, no sólo por
normas escritas, sino también por usos y convenciones derivadas de la práctica,
como —por ejemplo— la de que los Consejos de Ministros se celebren con perio-
dicidad semanal. Muchas de estas convenciones han ido convirtiéndose en pre-
ceptos legales o reglamentarios. Así, el secreto de las reuniones, o la necesidad de
levantar acta después de cada sesión, acta en que deberán incluirse los acuerdos
adoptados, han pasado a ser contenido de mandatos expresos, reglamentarios o
legales.
La actuación del Consejo de Ministros, como órgano plenario del Gobierno,
se ve facilitada por los que pudiéramos denominar órganos de apoyo del Conse-
jo: el Secretariado del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado
y Subsecretarios. El primero es el encargado de proporcionar la infraestructura
administrativa del Consejo y de sus Comisiones Delegadas, y se integra en el
Ministerio de la Presidencia. En cuanto a la Comisión General de Secretarios de
Estado y Subsecretarios, su función consiste en preparar las sesiones del Consejo
de Ministros, informando sobre las materias a tratar por éste.

4. PRESIDENTE Y VICEPRESIDENTE DEL GOBIERNO


a) Posición y status del Presidente
La posición del Presidente del Gobierno resulta claramente diferenciada, en
virtud de los mandatos constitucionales, así como de la práctica política, de la
correspondiente al resto de los miembros del Gobierno. El Presidente no se con-
figura como un primus inter pares, o como un ministro (o Primer Ministro) con
tareas peculiares de coordinación y representación. Por el contrario, por su ori-
gen, funciones y status se define como una figura con características propias, y en
clara situación de preeminencia y dirección respecto del conjunto gubernamental.
– Por su origen y designación, el Presidente del Gobierno se caracteriza por
ostentar, único entre los miembros del Consejo de Ministros, una inves-
tidura parlamentaria. Es precisamente mediante esta investidura como la
Constitución traduce una de las consecuencias de la forma parlamentaria
del Estado (art. 1 CE) al exigir una confianza inicial expresa del Parlamento.
Dada la importancia de este procedimiento en el sistema de poderes creado
por la Constitución, se estudiará más detalladamente más adelante.
Luis López Guerra

El nombramiento del Presidente del Gobierno corresponde, como en el caso


de los ministros, al Rey (art. 99 CE). No obstante, el nombramiento del Pre-
sidente tiene su fundamento en la confianza de la Cámara, mientras que el
de los ministros deriva de la propuesta en exclusiva del Presidente (art. 100
CE) lo que se traduce en que también depende de tal propuesta su cese (sal-
vo, obviamente, en el supuesto de dimisión voluntaria). En consecuencia, es
el Presidente del Gobierno, y no este órgano colegiado como tal, quien goza
de la confianza parlamentaria; y los ministros, por su parte, encuentran su
legitimación en la confianza del Presidente, de quien dependen para su nom-
bramiento, y permanencia en el cargo (ver Lección 25). El procedimiento
para la investidura del candidato a Presidente del Gobierno no exige que
éste comunique o haga saber formalmente la composición del Gobierno que
pretende formar: la confianza se otorga únicamente a un candidato indivi-
dual y a su programa, si bien éste puede resultar de un acuerdo de coalición.
– Al Presidente le encomienda la Constitución la dirección de la acción del
Gobierno y la coordinación de las funciones de sus miembros. Ello resulta
consecuencia lógica de la aprobación parlamentaria de un programa cuyo
desarrollo y ejecución debe dirigir, y se traduce, entre otros aspectos, en
que corresponde al Presidente el impulso y organización de la actividad del
Consejo de Ministros (convocatorias, fijación del orden del día, etc.).
– Finalmente, la Constitución encomienda al Presidente del Gobierno un con-
junto de funciones específicas, en cuanto órgano individualizado, funciones
que son competencias del Presidente, y no del Gobierno o Consejo de Mi-
nistros. Estas funciones específicas se configuran en relación con el propio
Consejo de Ministros (así, la propuesta y cese de los ministros, y la petición
al Rey para que presida el Consejo, art. 62,9 CE) con las Cortes (plantea-
miento de la cuestión de confianza, art. 112 CE; propuesta de disolución de
las Cámaras «bajo su exclusiva responsabilidad» art. 115.1 CE) con el Tri-
bunal Constitucional (interposición del recurso de inconstitucionalidad, art.
162.1.a) y con la propuesta de sometimiento de una decisión a referéndum
(art. 92.2). El carácter personal de estas funciones no obsta, materialmente,
a que la actuación del Presidente sea objeto previamente de deliberación
en el Consejo de Ministros, deliberación que en el caso de la cuestión de
confianza es preceptiva. Pero, así y todo, se configuran constitucionalmente
como «actos del Presidente» que dependen, en definitiva de su exclusiva
voluntad.
– La diferencia de planos entre Presidente y ministros se traduce también en el
nivel de la legislación ordinaria, en lo que se refiere al status personal, tanto
en lo relativo a protocolo y precedencias, como en cuanto al Estatuto de los
ex Presidentes del Gobierno.
El Gobierno

b) Órganos de apoyo del Presidente


La especificidad de las funciones del Presidente del Gobierno hace necesaria
la existencia de órganos de apoyo capaces de llevar a cabo las tareas de prepara-
ción de decisiones y seguimiento de su ejecución. En la actual situación, pueden
distinguirse varios tipos de órganos de esta naturaleza. Por una parte, aquéllos
que constituyen en realidad órganos de apoyo del Consejo de Ministros, como es
el Secretariado del Gobierno, integrado en un ministerio específico, el Ministerio
de la Presidencia. Por otra, y cobrando en la práctica una importancia creciente,
las unidades de apoyo sin carácter de departamento ministerial, que se integran
dentro de la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno: así, la Secretaría
General de la Presidencia, la Oficina Económica del Presidente del Gobierno y
el Gabinete de la Presidencia del Gobierno como órgano de asistencia política
y técnica, que se configuran como organizaciones instrumentales, directamente
dependientes del Presidente, y encaminadas a hacer posible la actividad de direc-
ción política de éste. Pese a la progresiva relevancia de estos órganos de apoyo, su
relativa novedad en la estructura gubernamental se traduce en que se encuentran
regulados por normas de nivel reglamentario.
Finalmente, y como órgano de apoyo previsto en la Constitución, ha de consi-
derarse la figura del vicepresidente o vicepresidentes. La Constitución, al enume-
rar los componentes del Gobierno se refiere (art. 98) a «los Vicepresidentes, en su
caso». La práctica política española post-constitucional ha supuesto la presencia
de al menos un vicepresidente en el Gobierno, y hasta tres en alguna ocasión. Por
lo que se refiere a sus funciones, no vienen enumeradas en la Constitución, por lo
que han sido la normativa legal y la práctica política las que han venido a preci-
sarlas. En la práctica, aparte de las funciones de sustitución del Presidente por au-
sencia en el extranjero o enfermedad, la función del vicepresidente (y en su caso,
del vicepresidente o vicepresidenta primera) se ha centrado fundamentalmente en
la coordinación gubernamental y en la programación de las tareas del Gobierno,
presidiendo a estos efectos, como prevé la Ley del Gobierno, las sesiones de la
Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. En varias ocasiones,
y evidentemente para lograr una mayor coordinación, la vicepresidencia primera
y el Ministerio de la Presidencia han recaído en el mismo titular.

5. LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO. LOS MINISTROS


En principio, en la práctica y en la legislación española, los ministros se defi-
nen como jefes o directores de un departamento o sección de la Administración
(departamento ministerial). Ahora bien, conviene tener en cuenta varias preci-
siones:
Luis López Guerra

– Cabe que haya ministros que, aún dirigiendo unidades administrativas, no


sean jefes de un departamento ministerial: tal sería el caso de los denomi-
nados «ministros sin cartera». Se trata de una técnica empleada en otros
ordenamientos, bien para lograr el adecuado equilibrio numérico en caso de
Gobiernos de coalición, bien para encomendar tareas coyunturales a espe-
cialistas que se incluyen, por la transcendencia de su función, en el Consejo
de Ministros.
– Aún cuando designados formalmente como departamentos ministeriales,
no es infrecuente en la práctica española que, con ocasión de remodela-
ciones ministeriales, se creen ministerios con características peculiares que
los diferencian de las áreas tradicionales de la Administración: tal sería el
caso de la Oficina del Portavoz del Gobierno (que a veces ostenta rango
ministerial, en otros casos de Secretaría de Estado, o se combina con otro
departamento), o del Ministerio de Relaciones con las Cortes (órgano que
en ocasiones se estructura como Secretaría de Estado, combinado o no,
según los casos, con la Secretaría del Gobierno). Sus titulares se configuran,
más que como cabezas de divisiones administrativas, como jefes de depar-
tamentos reducidos, con finalidades casi exclusivamente de apoyo.
– Los ministros ostentan al mismo tiempo dos tipos de posiciones. Su con-
dición de jefe de departamento ministerial, como posición administrativa,
se simultanea con la del miembro del Gobierno, como posición política.
Ambas posiciones implican funciones distintas y complementarias: por una
parte, la dirección de una división administrativa, por otra, la colaboración
en la dirección política del país. El ministro, así, actúa como auténtico puen-
te entre la política y la Administración. Ahora bien, el status de ministro no
es un status funcionarial, sino que presenta peculiaridades propias: el minis-
tro constituye en efecto una categoría englobable en la de «altos cargos del
Estado», con una regulación específica.
En la práctica española, a partir de 1982, no se han establecido diferencias
de denominación o tratamiento jurídico entre los ministros. No se ha recurrido
a la figura de los «ministros sin cartera» (todos los ministros son titulares de sus
respectivos departamentos ministeriales) y ha desaparecido la figura de «minis-
tro de Estado», introducida pasajeramente en 1980. También ha desaparecido la
innovación singular que representó la «consideración personal de ministro» del
Delegado del Gobierno en el País Vasco (R.D. 2042/1980). En consecuencia, no
cabe hablar hoy de categorías o subtipos ministeriales.
El nombramiento de los ministros corresponde al Rey, a propuesta exclusiva
del Presidente del Gobierno, y se efectúa formalmente por Real Decreto, refren-
dado por el Presidente; evidentemente, no se trata de uno de los Reales Decretos
«acordados en Consejo de Ministros» a que se refiere el art. 62 C.E., sino de
El Gobierno

un auténtico «decreto presidencial» como se prevé en el art. 17 a) de la Ley del


Gobierno. En cuanto a su cese, se produce igualmente a propuesta exclusiva del
Presidente, si bien existen otros supuestos de cese automáticamente ligados al cese
de todo el Gobierno, como son los previstos en el art. 101 de la CE, esto es, la
celebración de elecciones generales, la pérdida de confianza parlamentaria (casos
de moción de censura y cuestión de confianza, arts. 112 y 113 CE) y la dimisión
o fallecimiento del Presidente. A estos supuestos debe obviamente añadirse el de
cese por dimisión voluntaria. Queda, por otra parte, excluida cualquier otra causa
de cese motivada por una voluntad externa, como pudiera ser el cese como conse-
cuencia de una reprobación parlamentaria individual. En efecto, la propuesta de
nombramiento y cese de los ministros corresponde, como se dijo, en exclusiva, al
Presidente del Gobierno (art. 100 CE). Los ministros, pues, no pueden ser cesados
por las Cámaras legislativas, ni una reprobación de éstas acarrea forzosamente su
cese o dimisión.
Resulta relevante, para la actuación ministerial, el papel del gabinete del minis-
tro, como órgano de apoyo especializado, y vinculado al Jefe del Departamento,
claramente diferenciado de otros órganos del Ministerio (subsecretaría, secretaría
general técnica) con una proyección administrativa. Se trata de un órgano emi-
nentemente político y técnico, integrado por asesores que gozan de la confianza
personal del ministro, y cuyo régimen se ha regulado formalmente por vía regla-
mentaria.

6. EL ESTATUTO DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO


Dentro del ordenamiento español, los miembros del Gobierno disponen de
un status peculiar, que incluye derechos y obligaciones de muy variada índole y
que singulariza su posición en relación con el resto de los ciudadanos. Tales de-
rechos y obligaciones se proyectan sobre materias muy diversas (penal, procesal,
administrativa, presupuestaria, etc.) y no son objeto de un tratamiento normativo
unitario: el núcleo esencial de su regulación se halla en la Constitución, y el resto
en normas de muy diverso rango, legales o reglamentarias. La Constitución en su
artículo 98, se remite a la ley para la regularización del «estatuto e incompatibili-
dades de los miembros del Gobierno», pero en la práctica, ello no se ha traducido
en un texto único, dada la variedad de aspectos a tratar, sino en una serie de dis-
posiciones legales, de índole procesal, penal y administrativa.
Desde el punto de vista administrativo, la Constitución se refiere expresamente
a una característica del status ministerial, esto es, su específico régimen de incom-
patibilidades. El artículo 98 de la CE establece un núcleo mínimo: los miembros
del Gobierno no podrán ejercer otras funciones representativas que las propias
del mandato parlamentario (la Constitución viene así a admitir que los minis-
Luis López Guerra

tros puedan ser también miembros de las Cámaras Legislativas) ni cualquier otra
función pública que no derive de su cargo, ni actividad profesional o mercantil
alguna. Ahora bien, este núcleo se ha visto ampliado legislativamente por la Ley
reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del Estado
(L. 3/2015, de 30 de marzo) que extiende el régimen de incompatibilidades, que
afectará incluso a los años inmediatamente posteriores a su cese.
Desde la perspectiva penal, los miembros del Gobierno gozan de una especial
protección. En cuanto se refiere a su actuación conjunta en Consejo de Ministros,
el Código Penal tipifica como delito toda coerción u obstaculización de la libertad
de los ministros reunidos en Consejo, así como las injurias y amenazas al Go-
bierno. La protección penal se extiende también a los ministros individualmente
considerados, al tipificar como delito específico el atentar contra un ministro en
el ejercicio de sus funciones.
El status de los miembros del Gobierno tiene también una dimensión pro-
cesal, ya que la Constitución establece un fuero especial para ellos en materia
penal. El art. 102 CE prevé que la responsabilidad criminal del Presidente y los
demás miembros del Gobierno habrá de exigirse ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo (102.1). Esta peculiar situación procesal se ve reforzada por
la exigencia de que la acusación por «traición o por cualquier otro delito contra
la seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones» necesitará un específico
acuerdo parlamentario. Sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta par-
te de los miembros del Congreso, y habrá de contar con la aprobación del mis-
mo por mayoría absoluta (102.2). Por otro lado, este status procesal tiene una
dimensión negativa: la prerrogativa real de gracia no será aplicable a supuestos
de responsabilidad penal de miembros del Gobierno (102.3). La especial situa-
ción procesal de los miembros del Gobierno resulta tradicionalmente acentuada
además por la legislación ordinaria. La Ley de Enjuiciamiento Criminal, en efec-
to, establece que (entre otros) los miembros del Gobierno dispondrán de un ré-
gimen peculiar para prestar declaración ante órganos judiciales, ya que podrán,
bien informar por escrito, bien prestar declaración en su domicilio o despacho
oficial, con lo que se les dispensa de su comparecencia personal a declarar (arts.
412 y ssgs. LECr).
Finalmente, resulta conveniente hacer referencia a una dimensión del status
procesal de los miembros del Gobierno, común también a otros funcionarios: su
derecho y obligación de guardar secreto (incluso en procedimientos judiciales)
sobre materias cuya divulgación pudiera resultar en grave perjuicio de la segu-
ridad interna o externa del Estado, o de otros bienes públicos. Sobre todas ellas
tienen los funcionarios (y también los ministros) obligación de guardar secreto,
y, en consecuencia, la Ley de Enjuiciamiento Criminal protege genéricamente tal
reserva, al determinar que «no podrán ser obligados a declarar como testigos los
funcionarios públicos, de cualquier clase que sean, cuando no pudiesen declarar
El Gobierno

sin violar el secreto que, por razón de sus cargos, estuviesen obligados a guardar»
(art. 417.2). La Ley de Secretos Oficiales, por su parte, prevé la posibilidad de
que se declaren determinadas materias como «materias clasificadas», bien como
materias secretas, bien como materias reservadas En el caso de los miembros del
Gobierno, el deber de secreto se extiende a las deliberaciones del Consejo de Mi-
nistros, según práctica arraigada en el ordenamiento español, y confirmada en el
art. 5.3 de la Ley del Gobierno.

7. FORMACIÓN DEL GOBIERNO


Los procedimientos de formación y cese del Gobierno giran esencialmente en
torno a la figura del Presidente, siendo el nombramiento y cese de éste el elemento
definitorio, de que dependen el resto de los miembros del Gobierno. Y, en este res-
pecto, la Constitución prevé dos formas de nombramiento del Presidente: la que
pudiera denominarse ordinaria, prevista en el artículo 99, y una de carácter —al
menos hasta el momento— extraordinario, que es la prevista en el art. 113, me-
diante la presentación, y aprobación, de una moción de censura. En cualquier ca-
so (y a diferencia de otros países en que cabe una confianza parlamentaria tácita),
la Constitución exige que se produzca una manifestación expresa de la confianza
del Congreso en el candidato a la Presidencia del Gobierno para que éste pueda
formarse y entrar en funciones.
Por lo que se refiere a la fórmula ordinaria, se trata de un procedimiento com-
plejo, en el que pueden distinguirse tres fases: una primera de propuesta; a conti-
nuación, una fase de investidura parlamentaria; y finalmente, el nombramiento y
toma de posesión, fases que es conveniente estudiar separadamente.
La iniciación del procedimiento se produce, según las previsiones constitu-
cionales, en diversos supuestos, que implican el fin del mandato del Gobierno
anterior y que se enumeran en el art. 101 CE. Tales supuestos son la celebra-
ción de elecciones generales, la pérdida de la confianza parlamentaria, como
resultado de la derrota gubernamental en una cuestión de confianza (no así en
el supuesto de la moción de censura, en que la forma de designación del Presi-
dente es distinta) o la dimisión o fallecimiento del Presidente. Estos supuestos
implican, como se verá, el cese del Gobierno, y la necesidad de nombramiento
de un Gobierno nuevo.
El artículo 99 CE no señala un plazo entre el cese del Gobierno, y la apertu-
ra del procedimiento para la formación de un nuevo Gobierno, de manera que
queda a la discreción de los actores políticos: en la práctica, hasta el momento, el
plazo ha sido breve.
Luis López Guerra

a) Propuesta
En el supuesto de dimisión voluntaria (producido en 1981) o de derrota de
una moción de confianza, el procedimiento comienza una vez presentada la dimi-
sión del Presidente ante el Rey.
En los supuestos de celebración de elecciones, el procedimiento se inicia a par-
tir de la sesión constitutiva del Congreso y la elección, en ésta, del Presidente de la
Cámara, que cumple un papel esencial en el proceso.
La primera fase del procedimiento, según el art. 99 de la Constitución, consis-
te en una serie de consultas del Rey «con los representantes designados por los
Grupos políticos con representación parlamentaria». La dicción del artículo deja
claro que el protagonismo no le corresponde a los grupos parlamentarios, sino a
los «grupos políticos» que hayan obtenido representantes en las Cortes Genera-
les; incluso cabe que, al iniciarse el trámite de consultas, no se hayan constituido
formalmente los grupos parlamentarios en cuanto tales. En consecuencia, habría
de entenderse —y tal ha sido la práctica hasta el momento— que las consultas se
evacuarán con los representantes designados por los partidos políticos. Incluso,
en algún caso, tales representantes no ostentaban la condición de Diputados o
Senadores.
La interpretación del art. 99 en este respecto deja abiertos algunos interro-
gantes. El primero es el referente a si por «representación parlamentaria» debe
entenderse únicamente representación en el Congreso (única Cámara que debe
expresar su confianza al candidato a la Presidencia) o bien representación en
alguna de las dos Cámaras integrantes de las Cortes Generales. Por otro lado,
tampoco es evidente si por «grupo político» ha de entenderse todo partido polí-
tico o coalición representado en una u otra Cámara, o únicamente aquellos que
hayan concurrido con entidad propia y propias candidaturas a las elecciones.
Finalmente, tampoco se determina el orden de las consultas. Se trata, en suma,
de cuestiones que requieren un indudable tacto político, tanto por parte de la
Corona como de la Presidencia del Congreso, y cuya solución ha de venir re-
suelta por la práctica política: hasta el momento, las soluciones dadas a estas
cuestiones no son unívocas.
La propuesta del Rey, a partir de tales consultas, conteniendo el nombre del
candidato seleccionado (que no tiene que ser forzosamente miembro de las Cortes)
se transmite al Congreso «a través de» su Presidente (art. 99 CE). Se trata de un
acto formal, que debe ser refrendado por el Presidente del Congreso, según prevé
expresamente el art. 64.1 de la Constitución. Tal necesidad de refrendo da lugar,
periódicamente, a que renazca la polémica sobre si, dado que es el Presidente del
Congreso el responsable de ese acto formal (art. 64.2 CE: «De los actos del Rey
serán responsables las personas que les refrenden») a él le corresponde, en reali-
dad, llenarlo de contenido, de forma que no sea el Rey quien libremente proponga
El Gobierno

el candidato, ya que ha de contar con la voluntad concorde (en cuanto responsa-


ble) del Presidente de la Cámara. En la práctica, ello se traduce en la pregunta de
si el Presidente puede negar su refrendo al Rey, si estima que éste no refleja, en su
propuesta, la voluntad expresada en las urnas. La pregunta, hasta el momento, y
previsiblemente en el futuro, se revela como meramente académica. Ciertamen-
te, si el Presidente niega su refrendo, la propuesta real no puede tramitarse en el
Parlamento. Ello supondría un bloqueo en el funcionamiento de las instituciones
previsto en la Constitución, como también lo supondría que el Rey no efectuase
propuesta alguna o que se negase a firmar los Decretos expedidos en Consejo de
Ministros (art. 62.f) o a sancionar las leyes elaboradas en las Cortes (art. 62.a). Se
trata de situaciones dudosamente posibles que implican una crisis constitucional,
y cuya resolución no puede preverse mediante un mecanismo específico.

b) La fase de investidura
Formalizada la propuesta por el Rey (propuesta que se publica en el Boletín
de las Cortes Generales) corresponde al Congreso de los Diputados pronunciarse
sobre ella. No se trata pues, en esta fase, de una elección del Presidente del Gobier-
no: el pronunciamiento de los Diputados consiste en una afirmación o negación
(o la abstención) sobre el candidato propuesto, sin que sea posible la formulación
de alternativas. El candidato deberá exponer «el programa político del Gobierno
que pretenda formar, y solicitará la confianza de la Cámara». Por lo que se refiere
al programa, se trata, evidentemente, de un compromiso político, que no vincula
jurídicamente al candidato. La exposición del programa del candidato no incluye
necesariamente la revelación de qué Ministros integrarán su Gobierno, si resulta
investido; ello sin perjuicio de que haga pública, durante la discusión subsiguien-
te, la composición total o parcial, del Consejo de Ministros, posibilidad ésta que
se ha utilizado en algunas ocasiones.
A partir de la reforma del Reglamento del Congreso de los Diputados de febre-
ro de 1982, la exposición del programa del candidato debe ir seguida de un de-
bate en el Pleno (art. 171 RC). Se viene así a evitar que, como ocurrió en la sesión
de investidura de 1979, la Presidencia del Congreso disponga que la votación se
celebre inmediatamente después de la intervención del aspirante a Presidente, sin
que el programa presentado por éste pueda ser debatido por los representantes de
los grupos parlamentarios. Para la investidura, la Constitución (art. 99) y el Re-
glamento del Congreso de los Diputados (art. 171.5) exigen la «mayoría absoluta
de los miembros del Congreso». En cuanto a la definición de «mayoría absoluta»,
se entiende por ella la que comprende a más de la mitad de los miembros de la
Cámara; en cuanto a quiénes sean éstos, se ha considerado en la práctica parla-
mentaria que son aquéllos que ostentan la «condición plena» de Diputado, esto
es, los que hayan cumplido los requisitos del art. 20 del Reglamento (presentación
Luis López Guerra

de credenciales, declaración a efectos de incompatibilidades, prestación de jura-


mento). Como consecuencia, la cifra base para el cálculo de la mayoría absoluta
no tiene por qué coincidir con el número de miembros del Congreso previsto en la
legislación electoral (350 según la LOREG), ni, por lo mismo, la mayoría absoluta
ha de consistir forzosamente en 176 diputados. La votación, según el art. 85 del
Reglamento del Congreso de los Diputados, será pública, debiendo pronunciarse
los diputados verbalmente sobre su asentimiento, negativa o abstención respecto
de la propuesta efectuada.
La Constitución prevé la posibilidad de que el candidato propuesto no obtenga
la mayoría absoluta en primera vuelta. En tal caso, habilita diversos mecanismos
para que la investidura se lleve a cabo:
1) Si no se alcanza la mayoría absoluta, la misma propuesta deberá someterse a
nueva votación cuarenta y ocho horas después. En este caso (art. 99.3, in fine, CE)
la confianza «se entenderá otorgada si obtuviese la mayoría simple». Por mayoría
simple se entiende, en este caso (en contraposición a la mayoría absoluta) aquélla
en que los votos favorables son más numerosos que los expresamente desfavora-
bles: no se computan las abstenciones, ni los votos blancos o nulos.
2) Si no se obtiene la mayoría simple, deberá efectuarse nueva (o nuevas) pro-
puestas «en la forma prevista en los apartados anteriores». No resulta claro si esa
forma incluye todo el proceso previo (consultas, etc.) o si el Rey puede formular
su propuesta sin necesidad de nuevas consultas a representantes de los grupos po-
líticos. Dada la amplitud de la expresión, parece que ello quedará a la discreción
del Rey, que decidirá si necesita o no de nuevas consultas. La doctrina académica
ha señalado que, en cualquier caso una «nueva propuesta» no tiene por qué sig-
nificar forzosamente «un nuevo candidato».
3) Finalmente, si tampoco tuviesen éxito las sucesivas propuestas en el plazo
de dos meses a partir de la primera votación de investidura, «el Rey disolverá las
Cámaras y convocará nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del Con-
greso».
Esta fórmula —que ha sido adoptada también, siguiendo el modelo constitu-
cional, por diversos Estatutos de Autonomía como el de Canarias (art. 17.2), Ara-
gón (art. 48.3), Asturias (art. 32), etc.— no supone (como a veces se ha afirmado)
una presión a la Cámara para que facilite el nombramiento de Presidente, o una
sanción en caso contrario, sino más bien un recurso al arbitraje del electorado, en-
cargado así de romper la situación de inmovilidad institucional que supone el no
nombramiento de un Presidente. Por otra parte, resulta lógico que la disolución
afecte a las dos Cámaras, aún cuando el Senado no participe en la investidura:
pues así se dificulta que pueda producirse un desajuste entre las orientaciones
políticas del Congreso y el Senado, como podría ocurrir si las nuevas elecciones
afectasen únicamente al primero.
El Gobierno

c) Nombramiento de los miembros del Gobierno


Una vez realizada con éxito la investidura del candidato a la Presidencia del
Gobierno corresponde al Rey su nombramiento formal (art. 99.3). En este caso, y
de acuerdo con el art. 64 de la CE, se atribuye al Presidente del Congreso el refren-
do del nombramiento. En lo que se refiere al resto de los miembros del Gobierno,
la Constitución atribuye también su nombramiento al Rey (art. 100). Ahora bien,
en este caso, el nombramiento se realiza a propuesta del Presidente del Gobierno,
y, dentro de la norma general del art. 64 de la CE, es refrendado por este último.
Los nombramientos del Presidente y demás miembros del Gobierno se llevan
a cabo mediante Real Decreto. De acuerdo con la práctica seguida hasta el mo-
mento, se emite primeramente el Real Decreto de nombramiento del Presidente
(refrendado por el Presidente del Congreso) y el correlativo de cese del Presidente
saliente (refrendado, en 1981, por el Ministro de Justicia de su Gobierno; en 1982
por el Presidente del Congreso, y a partir de esa fecha, por el mismo Presidente
saliente). Los nombramientos de los integrantes del nuevo Gobierno se realizan
también mediante Reales Decretos refrendados por el Presidente del Gobierno.

8. CESE DE LOS MIEMBROS DEL GOBIERNO


La Constitución prevé varios supuestos de cese colectivo del Gobierno, afec-
tando a todos sus miembros. Dos de ellos derivan de situaciones, por así decirlo,
externas al Gobierno: la celebración de elecciones generales, y la pérdida de la
confianza parlamentaria (art. 101 CE). Pero la Constitución especifica igualmente
otros dos supuestos, vinculados a la posición del Presidente: su dimisión o falle-
cimiento. En todos estos casos, el cese del Presidente trae consigo el cese de los
demás miembros del Gobierno. Se ha señalado en ocasiones que, aparte de los
supuestos expresamente mencionados en la Constitución, son previsibles otros
eventos que condicionan el cese del Presidente (y, con él, de todo el Gobierno) co-
mo pudieran ser la declaración de incapacidad del Presidente, o su acusación por
traición, de acuerdo con el art. 102.2 de la CE, que, al requerir la aprobación por
mayoría absoluta del Congreso, debería implicar la pérdida de la confianza par-
lamentaria; pero parece que en tales casos, sería la fórmula de dimisión la proce-
dente. De la regulación se desprende que los supuestos de cese gubernamental son
tasados. No cabe, pues, que pueda exigirse la responsabilidad del Gobierno por
otros órganos que el Congreso de los Diputados, mediante la moción de censura
o la derrota de la cuestión de confianza, y únicamente mediante estos concretos
procedimientos.
Debe destacarse que el cese del Gobierno no supone un vacío institucional. El
mismo artículo 101 establece que «el Gobierno cesante continuará en funciones
Luis López Guerra

hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno». Se produce en tal caso la situa-
ción del «Gobierno en funciones», que debe suponer, lógicamente —como se pre-
vé expresamente en la Ley del Gobierno, en su art. 21— una alteración y disminu-
ción de las facultades gubernamentales, en cuanto que es misión del Gobierno en
funciones «estar al cuidado» de los asuntos públicos, en tanto no se nombre un
nuevo Gobierno, sin dificultar o comprometer la actividad de éste en su momento.
Por otro lado, la dimisión o fallecimiento del Presidente del Gobierno, o la derrota
de éste en el planteamiento de una cuestión de confianza suponen que se rompe
el vínculo de confianza que unía al Gobierno y al Congreso, y que debe iniciarse
un nuevo procedimiento de nombramiento de Presidente. Ello implica que el Go-
bierno, entre tanto en funciones, no podrá disolver las Cámaras, ni interrumpir
ese procedimiento.
Como ya se apuntó, se ha planteado en ocasiones si, con relación a los miem-
bros del Gobierno otros que el Presidente (vicepresidentes y ministros) puede
producirse otra causa de cese: la exigencia de responsabilidad individual por las
Cámaras, o, como se ha denominado, la «reprobación» por las Cortes (Congreso
o Senado). De hecho, y en la práctica, se han presentado —y admitido a trámi-
te— en diversas ocasiones «mociones de reprobación» individual de uno o varios
ministros, proponiéndose un pronunciamiento negativo de la Cámara respecto
del ministro o ministros en cuestión, por un aspecto determinado de su gestión.
Ahora bien, e independientemente del resultado de tales mociones, lo cierto es que
la Constitución atribuye exclusivamente al Presidente la propuesta de separación
o cese de los miembros del Gobierno (art. 100). En consecuencia, el eventual
pronunciamiento reprobatorio parlamentario no supone, desde una perspectiva
estrictamente constitucional, el cese del ministro afectado: los ministros son cier-
tamente responsables (el art. 98.2 CE se refiere a la «responsabilidad directa de
éstos en su gestión») pero tal responsabilidad, sea civil, penal o política, no implica
que el Parlamento tenga potestad para cesarles, ni que el Presidente del Gobierno
deba efectuar su cese como consecuencia de una reprobación parlamentaria, sin
perjuicio de que el Presidente así lo decida por razones de conveniencia política.

9. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO: COLEGIALIDAD Y


PRESIDENCIALISMO
El Gobierno se define en la Constitución como un órgano pluripersonal, un
collegium que debe adoptar sus decisiones por acuerdo de sus miembros, y no
por resolución o voluntad de uno sólo de ellos: pues es al Gobierno como tal al
que la Constitución atribuye una serie de funciones y competencias (arts. 93, 95,
97, 104, etc.). No obstante, no cabe ignorar que los miembros del Gobierno se
encuentran en posiciones desiguales, de forma que es distinto su peso específico
El Gobierno

e influencia a la hora de adoptar decisiones. Ello se hace evidente, sobre todo,


en lo que se refiere al Presidente del Gobierno, que se encuentra constitucional-
mente en una posición predominante respecto a los demás integrantes del órgano
gubernamental, debido a las tareas que específicamente se le encomiendan (arts.
92.2, 112, 115.1, 162.1.a) CE) entre ellas, la de «dirigir la acción del Gobierno
y coordinar las funciones de los demás miembros del mismo» (art. 98.2). Ello
supone unas competencias inherentes de la mayor importancia, como son las de
establecer las concretas decisiones a debatir y a adoptar, y, en consecuencia, la de
determinar el ritmo y régimen de celebración de las reuniones del Gobierno, y la
fijación del orden del día de las mismas.
Pero sobre todo, ha de tenerse en cuenta que la investidura parlamentaria recae
sobre el Presidente, y no sobre el Gobierno en su conjunto (art. 99 CE); y que,
consecuentemente, es el Presidente quien tiene la competencia para nombrar y ce-
sar, libremente, a los miembros del Gobierno (art. 100 CE). Estos, pues, son nom-
brados en virtud de la confianza del Presidente, y son responsables políticamente
ante él. Se produce por tanto, una relación entre Presidente y demás miembros del
Gobierno que no puede estimarse igualitaria, y que, como consecuencia, excluye
un procedimiento igualitario de toma de decisiones, similar al previsto para los
órganos administrativos colegiados.
En cualquier caso, ello no implica una relación puramente jerárquica entre
Presidente y ministros. En primer lugar, porque la misma Constitución reserva a
éstos, en cuanto titulares de su departamento, un área propia de gestión: el art.
99.2 se refiere a la función del Presidente respecto de los ministros «sin perjuicio
de la competencia y responsabilidad directa de éstos en su gestión». Se reconoce
así un ámbito de competencia ministerial, en el que no cabe una injerencia exter-
na. La estructura jerárquica del departamento ministerial (pues, como dispone el
art. 103.1 de la CE, la Administración responde al principio de jerarquía) termina
en el ministro, de modo que la dirección política del Presidente del Gobierno ha
de llevarse a cabo a través de los ministros, y no prescindiendo de ellos.
Por otro lado, no puede olvidarse, como eventual condicionamiento de hecho,
la posibilidad de la existencia de Gobiernos de coalición, en los que la función
directiva del Presidente habrá de acomodarse al acuerdo o pacto de coalición, y a
la presencia de ministros derivada de dicho pacto. Se trata aún, en todo caso, de
una situación inédita en la etapa constitucional actual.

10. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, P. (Coord.) Gobierno y Constitución. Valencia, 2005.
GÓMEZ MONTORO, A. y ARAGÓN, M. (dirs.) El Gobierno. Problemas constitucionales.
Luis López Guerra

Madrid, 2005. PÉREZ FRANCESCH, J.L. El Gobierno, Madrid, 1993. Sobre el Gobierno en
funciones, ver AGUIAR DE LUQUE, L., «La posición del gobierno cesante o en funciones en el
ordenamiento español» en GARRORENA, A., El Parlamento y sus transformaciones actuales,
Madrid, 1990, y REVIRIEGO, F., El gobierno cesante o en funciones en el ordenamiento consti-
tucional español, Madrid, 2003. Con referencias a las Comunidades Autónomas, SOLE TURA,
J. y AJA, E., coords. El Gobierno en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, Barcelona,
1985. Sobre el Presidente del Gobierno, MATEOS Y DE CABO, O. El Presidente del Gobierno
en España: status y funciones, Madrid, 2006. Para la formación del Gobierno, REVENGA SÁN-
CHEZ, M., La formación del Gobierno en la Constitución española de 1978. Madrid, 1981, y
VINTRO CASTELLS, J., La investidura parlamentaria del Gobierno: perspectiva comparada y
Constitución española, Madrid, 2007. GARCÍA MAHAMUT, R. La responsabilidad penal de
los miembros del Gobierno en la Constitución, Madrid, 2000.

B) LEGISLACIÓN
La Ley básica en esta materia es la 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. También de
relevancia para la configuración del Gobierno es la Ley 40/2015, de 30 de marzo, de Regímen
Jurídico del Sector Público, así como la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas. Los órganos de apoyo del Presidente, así como los gabinetes
ministeriales son regulados por disposiciones reglamentarias como el R.D. 83/2012, de 13 de
enero, por el que se restructura la Presidencia del Gobierno, o el R.D. 3775/82, de 22 de diciem-
bre, por el que se determina la estructura y régimen del personal de los gabinetes de ministros y
secretarios de Estado.
El estatuto de los miembros del Gobierno se regula por muy diversas disposiciones: así, Ley
3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio de alto cargo de la Administración General del
Estado, y R.D. 2099/83, de 2 de agosto, sobre ordenamiento general de precedencias del Estado.
El estatuto de los Ex Presidentes del Gobierno se regula en el R.D. 405/92, de 24 de abril.

C) JURISPRUDENCIA
La STC 60/86 (caso R.D. ley de medidas urgentes de reforma administrativa) se refiere a la ex-
tensión de la reserva de ley en relación con la composición del Gobierno. Para lo concerniente
a materias reservadas, ver las tres Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (casos
papeles del CESID) de 4 de abril de 1997. Respecto de la limitación de las competencias del
Gobierno en funciones, Sentencia de 2 de diciembre de 2005, del Pleno de la Sala Tercera del
Tribunal Supremo.
Lección 27
Funciones del Gobierno

1. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO: INTRODUCCIÓN.


2. LA FUNCIÓN DIRECTIVA. CARACTERES GENERALES.
3. LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA INTERIOR.
4. LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR.
5. LA DIRECCIÓN DE LA DEFENSA DEL ESTADO.
6. LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL.
7. LA FUNCIÓN EJECUTIVA. LA POTESTAD REGLAMENTARIA.
8. BIBLIOGRAFÍA Y LEGISLACIÓN.

1. LAS FUNCIONES DEL GOBIERNO: INTRODUCCIÓN


La Constitución encomienda al Gobierno, y a sus diversos órganos, una mul-
tiplicidad de tareas y funciones sobre materias muy distintas. Tales tareas se ven
recogidas genéricamente en el artículo 97 de la CE, que viene a resumir o sinteti-
zar las funciones del Gobierno, de manera que los mandatos concretos que a este
órgano dirigen otros artículos constitucionales pueden considerarse expresión de
las funciones generales que el art. 97 citado enumera. Estas funciones aparecen
condensadas en tres apartados: 1) Dirección de la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado; 2) Ejercicio de la función
ejecutiva; y 3) Potestad reglamentaria.
Tal enumeración supone la superación expresa de la concepción del Gobierno
como mero ejecutivo, o como realizador de impulsos o mandatos de otros órga-
nos (esencialmente el poder legislativo) y la aceptación de un papel propio, esto
es, de una auténtica «función de gobierno», distinta de las clásicas legislativa,
ejecutiva y judicial. Ciertamente, la función ejecutiva es una tarea esencial del
Gobierno en sus distintos órganos (Consejo de Ministros, Presidente, ministros).
Pero no es menos cierto que esa función no agota las atribuciones constitucionales
del órgano gubernativo. El Gobierno, como se desprende de la Constitución, y de
la práctica diariamente constatable, tiene un conjunto muy amplio de funciones,
tanto considerado aisladamente en cuanto órgano constitucional, como en cuanto
sujeto director de una extensa estructura organizativa, la Administración Pública.
Estas funciones resultan, en muchas ocasiones, no de mandatos o iniciativas de
otros órganos («ejecución»), sino de la propia iniciativa, como actividades creado-
ras e innovadoras. Aparte de la mera ejecución de las leyes, corresponde también
al Gobierno, en efecto, una tarea directiva de la política, fijando los objetivos y
metas de la acción coordinada de los poderes públicos, y proponiendo los medios
Luis López Guerra

y métodos para conseguir esos objetivos; le corresponde también orientar, coordi-


nar y supervisar el aparato de la Administración, tanto en su acción interna como
cara al exterior; le corresponde igualmente dictar normas generales (reglamentos)
que, como se vio en la lección 3, no son sólo simple ejecución de normas legales.
Ahora bien, ha de tenerse en cuenta que la enumeración constitucional de las
diversas funciones del Gobierno no significa que éstas sean perfectamente aisla-
bles y delimitables entre sí. Por el contrario, se encuentran estrechamente interre-
lacionadas, de forma que el ejercicio de una función supone usualmente, y como
instrumento necesario, el ejercicio de otra u otras. Así, la función ejecutiva requie-
re la dirección y orientación de la Administración Pública, así como el ejercicio, en
ocasiones, de la función reglamentaria; y lo mismo podría decirse de la dirección
de la política interior y exterior, y de la defensa nacional. El cumplimiento de las
tareas materiales del Gobierno supone, en muchos casos, el ejercicio simultáneo
de actividades directivas, ejecutivas y normativo-reglamentarias, de manera que
las «funciones de Gobierno» se configuran como funciones complejas, en las que
se integran muy varios elementos.

2. LA FUNCIÓN DIRECTIVA. CARACTERES GENERALES


La Constitución atribuye funciones y tareas diversas a los distintos órganos
constitucionales (la potestad legislativa a las Cortes Generales, art. 66.2 de la CE;
la potestad jurisdiccional a jueces y tribunales, art. 117.3 de la CE, etc.). Ahora
bien, la práctica política ha puesto de manifiesto, de un lado, la necesidad de que
los diversos órganos del Estado coordinen su actuación, de forma que no persigan
fines opuestos y contradictorios; de otro, que esa coordinación difícilmente puede
alcanzarse de forma espontánea o natural. La Constitución española refleja esta
experiencia, al prever expresamente que un órgano constitucional, el Gobierno,
aparte de las funciones específicas que se le encomiendan, dispondrá también de
una función directiva: el art. 97 de la CE le confiere la dirección de «la política
interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del Estado». En
ésto viene a seguir una tradición consagrada en la práctica política, en la que se
ha atribuido esa función directiva al llamado «poder ejecutivo».
Dirección equivale a orientación e impulso. La función directiva consiste, así,
en una primera aproximación, en fijar unas metas a alcanzar (objetivos de la polí-
tica económica, social, de relaciones exteriores, etc.) y en impulsar al resto de los
órganos constitucionales para que provean las formas y medios de alcanzar esos
objetivos. La dirección política es, por tanto, en gran parte, una actividad de rela-
ción del Gobierno con otros órganos constitucionales. Como consecuencia, el pa-
pel del Gobierno presenta dos dimensiones en parte contrapuestas: es «ejecutor»
de decisiones de otros, pues desempeña la función ejecutiva, y al mismo tiempo
Funciones del Gobierno

es «director», ejerce una función creadora e impulsora, que se proyecta sobre los
demás poderes del Estado.
Ello no significa, obviamente, que la dirección política sea monopolio del Go-
bierno: ya se ha dicho que se trata de una actividad de relación, de modo que los
demás poderes participan en esa dirección. Así, la potestad legislativa supone tam-
bién una actividad de orientación política, al aprobar normas que fijan objetivos y
habilitan medios para su consecución; por otro lado, la jurisdicción constitucional
puede establecer la interpretación de los principios y mandatos constitucionales,
influyendo así en la orientación del Estado. Pero el amplio mandato constitucio-
nal del art. 97 de la CE viene a reflejar que la función ordinaria y cotidiana de
impulso e iniciativa reside en el órgano gubernamental, correspondiendo a los
demás órganos constitucionales actuar sobre supuestos de hecho creados por el
Gobierno, ya para seguir sus directivas, ya para controlarlas, y, eventualmente,
modificarlas o rechazarlas.
Esta función directiva se traduce, por un lado, en las tareas genéricas que el
art. 97 encomienda al Gobierno (dirección de la política interior y exterior, la Ad-
ministración civil y militar y la defensa del Estado) y por otro, en las potestades
específicas que le atribuyen otros mandatos constitucionales (iniciativa legislativa,
de iniciativa en materia presupuestaria, de estados de excepción, etc.) que reflejan,
para aspectos concretos, la capacidad directiva del Gobierno.

3. LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA INTERIOR


En el ámbito de la política interior, la función directiva del Gobierno se mani-
fiesta en las atribuciones que la Constitución le confiere en relación con los res-
tantes poderes del Estado. No se trata, desde luego, de que exista una «primacía
del poder ejecutivo», en el sentido de que pueda hacer éste prevalecer su voluntad
sobre la de los restantes poderes del Estado. Se trata más bien de que el Gobierno
dispone de una capacidad —y en ocasiones monopolio— de la iniciativa frente a
estos poderes, orientando y condicionando su actuación.
a) En relación con el poder legislativo, es competencia del Gobierno decidir la
disolución de las Cámaras (art. 115 de la CE) y la correspondiente convocatoria
de elecciones. Pero además, se atribuye al Gobierno la iniciativa legislativa (art.
87.1) esto es, la elaboración de proyectos de ley y su presentación a las Cámaras,
proyectos de ley que serán de tramitación preferente (art. 89.1 CE). Ciertamente,
tal potestad de iniciativa es compartida con otros sujetos: las mismas Cámaras,
la iniciativa popular en los términos previstos por la Ley, las Comunidades Autó-
nomas. No obstante, tal concurrencia competencial es ilusoria, ya que la inmen-
sa mayoría de las normas legislativas proceden de proyectos gubernamentales,
Luis López Guerra

siendo muy escasas las que tienen otro origen. Manifestación también de esta
potestad de iniciativa es la posibilidad de dictar decretos-leyes en situaciones de
urgencia y necesidad (art. 86), si bien, como se vio, sometida a revisión por el
Congreso de los Diputados.
Dispone además el Gobierno del monopolio de la iniciativa del procedimiento
parlamentario en un tema trascendental: el referente a los Presupuestos del Esta-
do. En este aspecto, el artículo 134 de la Constitución encomienda al Gobierno
«la elaboración de los Presupuestos Generales del Estado», reservando a las Cor-
tes Generales su «examen, enmienda y aprobación». Nos hallamos aquí ante un
supuesto en que la iniciativa política se reserva en exclusiva al Gobierno, único
órgano que podrá elaborar el proyecto de Presupuestos.
b) En relación con otros poderes y órganos. La manifestación de la función
directiva gubernamental se encuentra en otros muchos lugares de la Constitución.
Podemos así señalar:
– El Gobierno puede dirigirse directamente al electorado mediante la pro-
puesta de convocatoria de referéndum (art. 92 CE). En efecto, junto a las
diversas modalidades de referéndum que prevé la Constitución, y que son
analizadas en otras partes de la presente obra (referéndum de reforma cons-
titucional y de aprobación y reforma de Estatutos, ver lecciones 2 y 32, res-
pectivamente) que han sido desarrolladas por la LO 12/80, de Regulación
de las Distintas Modalidades de Referéndum, el art. 92 CE introduce la fi-
gura del referéndum consultivo sobre «decisiones políticas de especial tras-
cendencia». Se configura, constitucional y legalmente, como la posibilidad
(referéndum potestativo, no preceptivo) de que el Presidente del Gobierno
recabe un pronunciamiento de los ciudadanos sobre una decisión política.
Ello implica que se trata, no de que los ciudadanos, mediante referéndum,
adopten una decisión (de índole normativa, o de cualquier otro tipo) sino de
que se pronuncien sobre una decisión que corresponde adoptar a un órgano
constitucional. El referéndum es pues consultivo, pero ello no puede ocultar
la trascendencia del pronunciamiento popular, en cuanto puede suponer la
adhesión o la desautorización de una resolución o propuesta del Gobierno.
El procedimiento del referéndum consultivo del art. 92 de la CE, tal como lo
desarrolla la LO 2/80, comprende la iniciativa del Presidente del Gobierno
(sin que se exija deliberación del Consejo de Ministros, si bien ésta aparece
como elemento natural en el proceso) y la autorización del Congreso de los
Diputados. Para ello, el Presidente del Gobierno habrá de enviar al Congre-
so la solicitud de autorización, conteniendo «los términos exactos en que
haya de formularse la consulta» (art. 6 LOR). Tal autorización deberá apro-
barse por mayoría absoluta. Obtenida la autorización del Congreso, corres-
ponde al Rey la convocatoria mediante Real Decreto acordado en Consejo
Funciones del Gobierno

de Ministros, refrendado por el Presidente (art. 2 LOR). Este procedimiento


se aplicó con ocasión del referéndum sobre la decisión de mantenimiento de
España dentro de la Alianza Atlántica, convocado por R.D. 214/86. Una se-
gunda convocatoria de referéndum, esta vez sobre el proyecto de Constitu-
ción europea (celebrado el 20 de febrero de 2005) se llevó a cabo mediante
una previsión específica, contenida en la Ley Orgánica 17/2003, de 28 de
noviembre.
– Respecto de los órganos jurisdiccionales, le compete al Gobierno la pro-
puesta de dos miembros del Tribunal Constitucional (art. 159 CE) así co-
mo la legitimación para iniciar procesos constitucionales (arts. 161.2 y 162
CE). Dentro de este apartado puede también incluirse la propuesta para el
nombramiento del Fiscal General del Estado (art. 124.2 CE)
– En relación con las Comunidades Autónomas, la Constitución confiere al
Gobierno la potestad de adoptar las medidas necesarias para obligar a una
Comunidad Autónoma al cumplimiento forzoso de sus obligaciones para la
protección del interés general (art. 155 CE). Esta actuación, que debe contar
con la conformidad del Senado, supone convertir al Gobierno en último
garante, en situaciones en que no quepa otra solución, del interés nacional
frente a actuaciones ilegítimas de entidades autonómicas.
– Finalmente, manifestación de esa función de dirección política es también
la reserva al Gobierno por el articulo 116 CE de la iniciativa para la decla-
ración de situaciones excepcionales (estados de alarma, excepción y sitio).
La forzosa intervención de las Cámaras en los supuestos de estado de ex-
cepción y sitio no priva, en cualquier caso, al Gobierno del monopolio de la
potestad de iniciativa al respecto.
c) La precedente exposición no debe hacer olvidar, de todas formas, dos mati-
zaciones. La primera, que, pese a su amplitud, las potestades señaladas son ilus-
trativas de la función directiva del Gobierno, pero no agotan evidentemente su
contenido: la dirección de la política interior se llevará a cabo esencialmente me-
diante la actuación, día a día, de las diversas instancias del poder ejecutivo, tanto
en relación con los diversos órganos del Estado como respecto de grupos sociales
significativos, así como, en un régimen parlamentario, mediante las relaciones con
la mayoría o grupos parlamentarios (y partidos políticos)en que el Gobierno se
apoye en las Cámaras. Por otro lado, y en sentido distinto, ha de reiterarse que la
atribución genérica al Gobierno, que efectúa el art. 97 de la CE, de la dirección
política interior, no es de índole exclusiva, puesto que, sin duda, es perfectamente
posible que otros órganos (sobre todo, el legislativo) en el ejercicio de sus funcio-
nes, incidan decisivamente en la orientación política. No obstante, tal incidencia
se verá reducida al ejercicio de las funciones que específicamente la Constitución
les encomienda, sin que les corresponda, fuera de ellas, una capacidad genérica de
Luis López Guerra

dirección, sino, a lo sumo, de recomendación o estímulo no vinculante, mediante


técnicas tales como peticiones (o, en el caso de las Cortes, mociones o proposicio-
nes no de ley) que planteen sugerencias o indicaciones al Gobierno.

4. LA DIRECCIÓN DE LA POLÍTICA EXTERIOR


Las relaciones exteriores en todos los campos —cultural, político, económico,
tecnológico— son hoy un elemento esencial para la vida de un país, en un mundo
intercomunicado y forzosamente interdependiente; ello se acentúa aún más en
casos como el español, en que a la interdependencia típica de nuestra época, viene
a añadirse la integración en unidades políticas y económicas de decidida vocación
supranacional, como es, entre otras, la Unión Europea. La dirección de la política
exterior aparece así como un elemento de fundamental importancia dentro de las
funciones constitucionales.
Pues bien, la Constitución dispone que el Gobierno «dirige la política interior y
exterior» (art. 97). Se trata de un apoderamiento muy amplio, si se tiene en cuenta
que la política exterior presenta una multiplicidad de manifestaciones. Por una
parte, cabe distinguir actuaciones puramente políticas: reconocimiento de otros
países, participación en operaciones multinacionales de diverso tipo (de ayuda
económica, sanitaria, de pacificación, militares, etc.) intervención en organismos
internacionales, como UNESCO, ONU, realización de contratos interguberna-
mentales, etc. La actuación exterior tiene también una dimensión administrativa,
en cuanto implica la dirección de la Administración exterior, las representaciones
diplomáticas, y la tutela de los españoles en el extranjero. Presenta también (y
sobre esto nos extenderemos más ampliamente) una dimensión normativa, por
cuanto puede representar la conclusión de tratados con fuerza normativa interna.
Finalmente, la dirección de la política exterior aparece forzosamente relacionada
con la defensa del Estado, puesto que en el mundo actual la seguridad y la defensa
de cada país se vincula a la creación de sistemas de alianzas y acuerdos interna-
cionales.
Las disposiciones constitucionales, así como su desarrollo legal y reglamenta-
rio, atribuyen al Gobierno la función directiva en estos múltiples aspectos. Ello
no obsta (como en otras manifestaciones de la potestad directiva gubernamental)
a que otros órganos del Estado puedan colaborar, incluso decisivamente, en esa
labor de dirección. Pero se trata de una participación condicionada a la inicia-
tiva e impulso gubernamental, que resulta en este aspecto insustituible. Ha de
recordarse además que estas específicas materias —relaciones internacionales y
defensa del Estado— aparecen excluidas de la competencia de las Comunidades
Autónomas, a diferencia de lo que ocurre respecto de la función ejecutiva y de la
dirección de la política interior. En efecto, el art. 149.1 de la Constitución, que
Funciones del Gobierno

enumera las materias y competencias reservadas al Estado, especifica dentro de


esa reserva, en su apartado 3, las relaciones internacionales, y en su apartado 4, la
defensa y Fuerzas Armadas.
Dentro de las diversas manifestaciones de la acción exterior del Estado, una
de ellas tiene una evidente dimensión normativa: la conclusión de tratados entre
Estados. La Constitución prevé que «los tratados internacionales válidamente ce-
lebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordena-
miento interno» (art. 96.1 CE). En este respecto, el poder legislativo desempeña
un importante papel, ya que es competencia suya la autorización de determinados
tratados (art. 94 CE), autorización que en los supuestos previstos por el art. 93
de la CE deberá concederse por ley orgánica. Por otra parte, cualquiera de las
Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que se pronuncie sobre
la constitucionalidad de tratados internacionales (art. 95.2).
El procedimiento de conclusión de tratados, no obstante, refleja, pese a la in-
tervención parlamentaria, la potestad directiva del Gobierno. Y ello desde dos
perspectivas: la reserva de iniciativa gubernamental, y el carácter restringido de la
intervención de las Cortes.

a) Reserva de iniciativa gubernamental


La Constitución, en sus artículos 93 y 94, exige la intervención de las Cortes,
que deberán autorizar la «celebración» de determinados tratados (art. 93 CE) o
«la prestación del consentimiento del Estado» para otros (art. 94 CE). La actua-
ción parlamentaria se produce, en todo caso, únicamente sobre un aspecto del
procedimiento de conclusión de tratados: el aspecto final, esto es, la aprobación
del texto o contenido del acuerdo. Pero queda fuera del alcance de las Cámaras
el resto del procedimiento, es decir, las importantes fases de iniciativa, negocia-
ción, y conclusión de compromisos. En este aspecto, las Cortes pueden impedir
la acción del Gobierno (pueden negarse a autorizar un tratado) pero no pueden
imponer al Gobierno que negocie un tratado, o que incluya unas concretas cláu-
sulas en el mismo. En manos del órgano gubernamental queda, pues, la iniciativa,
y la dirección y orientación del procedimiento, aunque, eso sí, subordinadas a la
ulterior aprobación parlamentaria.

b) Restricciones a la intervención parlamentaria


Pero incluso dentro de la dimensión normativa de las relaciones exteriores
dispone el Gobierno de un ámbito exclusivamente encomendado a su competen-
cia, sin intervención (excepto de carácter marginal) del poder legislativo. Pues la
autorización de las Cortes no es exigible en todo tipo de tratados, sino en aquellos
Luis López Guerra

supuestos expresamente enumerados en la Constitución, esto es, los tratados por


los que se cedan competencias constitucionales (art. 93) los que impliquen una
reforma constitucional (art. 95) y la lista enumerada en el art. 94. En los demás
casos, «el Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclu-
sión de los restantes tratados o convenios»: el papel del Parlamento queda por
tanto limitado, en estos supuestos, a «ser informado» (art. 94.2 CE).
Esta restricción de la intervención de las Cortes en relación con determinados
tratados supone la necesidad de una calificación previa de los acuerdos interna-
cionales, para determinar si entran o no en las categorías que precisan una auto-
rización parlamentaria. Ello implica, primeramente, decidir sobre si el acuerdo en
cuestión constituye o no un acuerdo normativo y no otro tipo de relación (por
ejemplo, una promesa, una declaración de intenciones, una declaración paralela
a otra de otro país); y, en segundo lugar, precisar si requiere o no autorización
de las Cortes. El ordenamiento español prevé la emisión, en determinados casos,
de un dictamen de Consejo de Estado (Ley Orgánica del Consejo de Estado, art.
22.1) sobre si esa autorización es necesaria. Por otra parte, cabe que la Mesa de
las Cortes rectifique la tramitación propuesta por el Gobierno, decidiendo que su
tramitación se realice por la vía de la autorización, y no de la simple información
(o viceversa). Finalmente, se ha extendido la práctica de que los tratados sean
convalidados (no autorizados) por el Parlamento, subsanándose así posibles ex-
tralimitaciones gubernamentales.

5. LA DIRECCIÓN DE LA DEFENSA DEL ESTADO


La defensa del Estado aparece en la Constitución como una función reserva-
da en exclusiva a la competencia estatal (art. 149.1.4), y, dentro de las institu-
ciones estatales, atribuida a la dirección gubernamental (art. 97 CE). Esta atri-
bución aparece lógicamente vinculada a otras dos funciones gubernamentales,
la dirección de la política exterior y la dirección de la Administración militar.
Ahora bien, y pese a esa vinculación, no se trata, estrictamente, de actividades
idénticas:
– Con respecto a la política exterior, la defensa del Estado tiene, por un lado,
una extensión menor: hay aspectos de la política exterior (protección de
nacionales, emigración, colaboración sanitaria y muchos otros) no relacio-
nados con la defensa. Pero, por otra parte, la defensa del Estado presenta
dimensiones alejadas de la actividad exterior: así, las relacionadas con la
defensa interior del Estado, frente a enemigos internos del orden constitu-
cional. Aún así, conviene no olvidar que hay aspectos —política de alian-
zas— comunes a ambas funciones, defensa y relaciones exteriores.
Funciones del Gobierno

– Respecto a la dirección de la Administración militar, ésta constituye un ins-


trumento para la política de defensa, de la misma forma que la Administra-
ción civil lo es para llevar a cabo la dirección de la política interior, de las
relaciones internacionales o de la función ejecutiva. La «política militar»
o política en relación con las Fuerzas Armadas es, pues, un elemento de la
política de defensa. Pero ésta va más allá de lo meramente militar, puesto
que comprende otro tipo de actuaciones: de relaciones y alianzas exteriores,
de previsión de recursos (económicos, de comunicaciones) y de protección
civil, y defensa frente a enemigos interiores. No cabe pues, reducir la defen-
sa del Estado a la política militar.
Como en el resto de las funciones directivas del Gobierno, la dirección de la
defensa supone la colaboración con otros órganos del Estado: pero también en
este aspecto le corresponde al Gobierno una función destacada, de orientación
general de la política, de iniciativa y de impulso. Esta colaboración se refiere,
esencialmente, a la Corona y al poder legislativo.
Por lo que se refiere a la Corona, la previsión del art. 97 CE completa el man-
dato del art. 62 h) CE, que confiere al Rey «el mando supremo de las Fuerzas
Armadas» (ver lección 21). Tal «mando supremo» habrá de interpretarse a la
luz de la necesidad de refrendo de los actos del Rey (art. 64 CE) y de la dirección
gubernamental de la defensa, de la Administración militar y de la política exterior
(art. 97 CE) y por lo tanto, traducirse en una función simbólica y moderadora, en
el sentido de aportación de la experiencia y conocimientos del Monarca, sin que
ello implique un poder de mando directo. Así ha de interpretarse, por tanto, el
conjunto de disposiciones legales referentes a la participación del Rey en los altos
órganos de defensa nacional, como el Consejo de Defensa Nacional (Ley Orgáni-
ca 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional, en adelante LODN, arts.
3 y 8)
En cuanto al poder legislativo, su participación en la conducción de la defensa
nacional se ve delimitado por la función directiva gubernamental. Ciertamente, el
ejercicio de las funciones propias del legislativo —normativa, de control y presu-
puestaria— incidirá notablemente en los diversos aspectos de la política de defen-
sa, y así lo viene a reconocer el art. 4 de la norma básica en la materia, la ya citada
L.O. 5/2005 (LODN). Pero esas funciones, con toda la importancia que revisten,
no obstan a que la función directiva de la defensa, se perfile como de competencia
gubernamental. La LODN confiere relevantes atribuciones a las Cortes en mate-
ria de defensa nacional: así, corresponde a las Cortes autorizar la participación
de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del territorio nacional (art. 4. LODN)
o debatir las líneas generales de la política de la defensa. Ello comporta una obli-
gación gubernamental de someter tales líneas generales al conocimiento y debate
de las Cámaras, que podrán por consiguiente aportar conclusiones y propuestas,
en materia de defensa, al Gobierno. Pero esas funciones se hacen depender de la
Luis López Guerra

iniciativa gubernamental. Así, la autorización para misiones militares en el ex-


tranjero se producirá sobre la correspondiente propuesta gubernamental (art. 17
LODN) y el debate sobre las líneas generales de política de defensa se producirá
por impulso del Gobierno: como señala la misma LODN, «a estos efectos, el
Gobierno presentará las iniciativas correspondientes, singularmente los planes de
reclutamiento y modernización» (art. 4.1. LODN).
El Gobierno se configura por tanto como el responsable de la defensa del Es-
tado, y así lo recoge el art. 5 de la LODN: «corresponde al Gobierno determinar
la política de defensa y asegurar su ejecución, así como dirigir la Administración
militar y acordar la participación de las Fuerzas Armadas en misiones fuera del
territorio nacional». Ahora bien, esta atribución necesita de ulteriores especifi-
caciones, dado el carácter complejo del órgano gubernamental, y del reparto de
funciones dentro de él. Sobre todo, y ante las diversas materias que inciden en la
defensa, se plantea la necesidad de una estricta coordinación, para obtener una
efectiva unidad de acción en el exterior.
Debe insistirse, en efecto, en la especial importancia de la dimensión exterior
de la defensa, lo que lleva a la coincidencia, a primera vista, de los ámbitos de al
menos dos departamentos ministeriales directamente afectados: Defensa y Asun-
tos Exteriores. En la regulación legal, el Ministerio de Defensa aparece, como es
lógico, como sujeto preferente de la defensa nacional, lo que se refleja en una am-
plia lista de atribuciones al respecto. No obstante, y como se dijo, la defensa del
Estado se proyecta también decisivamente en la política exterior, lo que implica
una necesaria coordinación con el ministerio específicamente competente en esta
materia, esto es, el de Asuntos Exteriores. Esta coordinación aparece prevista so-
bre todo en dos formas. Por una parte, a) en el reforzamiento del papel directivo,
y coordinador del Presidente del Gobierno, por otra, b) mediante mandatos y
mecanismos específicos de colaboración interministerial.
a) El arma esencial de coordinación gubernamental se halla en el evidente re-
forzamiento del papel del Presidente del Gobierno en la dirección de la política de
defensa, que deja en un segundo plano los mecanismos de cooperación interminis-
terial. La LODN viene en efecto a potenciar el papel del Presidente del Gobierno,
de forma que las decisiones en materia de defensa (exterior e interior) quedan en
gran manera, incluso formalmente, en manos de éste. La dirección de la defensa,
con su componente militar, que se establece como competencia del Gobierno queda
por tanto, dentro de éste, atribuida al Presidente del Gobierno, por mandato legal,
reforzando las previsiones del art. 98.2 CE en cuanto disponen que «el Presidente
dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del
mismo». La LODN traduce esta disposición en una amplísima relación de potes-
tades del Presidente, al que corresponde «la dirección de la política de defensa».
Por tanto, ejerce su autoridad para «ordenar, coordinar y dirigir la actuación de las
fuerzas armadas», y le corresponde «definir y aprobar los grandes objetivos y plan-
Funciones del Gobierno

teamientos estratégicos, a sí como formular las directivas para las negociaciones


exteriores que afecten a la política de defensa» (art. 6.3.b. LODN). En correspon-
dencia, los altos órganos de la defensa se configuran como asesores del Presidente:
tal es el caso del Consejo de la Defensa Nacional («órgano coordinador, asesor y
consultivo del Presidente del Gobierno» según el art. 8 LODN.
b) A ello deben añadirse los mandatos específicos de colaboración interminis-
terial, que prevén formas concretas de colaboración y coordinación interminis-
terial: así, la LODN establece la creación de una Comisión Interministerial de
Defensa (art. 8).
Por lo que se refiere a la defensa frente a consecuencias interiores de un conflic-
to bélico, afectando a la población civil, la Ley 2/85, de 21 de enero, de Protección
Civil, encomienda al Gobierno la adopción de las medidas oportunas, a efectos
de preservar la seguridad de personas y bienes en tales supuestos, «asegurando
en todo caso la colaboración entre las autoridades civiles y militares» (art. 3.2).
También pues, en este caso, la dirección de la defensa, encomendada constitucio-
nalmente al Gobierno, se traduce en una habilitación legal en aspectos conexos.

6. LA DIRECCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CIVIL Y MILITAR


La dirección de la Administración civil y militar se configura como supuesto
inicial y necesario para que el Gobierno pueda llevar a cabo sus actividades de
dirección política, y más en general, todas las funciones que la Constitución le
encomienda. En realidad, resulta difícil pensar cómo el Gobierno podría ejercitar
sus funciones sin la colaboración de la maquinaria administrativa, que, por una
parte, le proporciona la información necesaria para diseñar objetivos y prever
medios: por otra, el apoyo técnico para elaborar proyectos de actuación, y, final-
mente, el instrumental material y humano para llevarlos a cabo. Resulta imposi-
ble imaginar una actividad gubernamental en que no intervengan, de una forma u
otra, instancias administrativas.
La Constitución diferencia con claridad Gobierno y Administración como en-
tes distintos y con propia y separada entidad (ver, por ejemplo, la STC 16/1984,
caso Presidente de la Comunidad Foral de Navarra, F.J. 3). Esta distinción entre
Gobierno y Administración aparece precisada en la normativa legal que regula
la posición del Gobierno respecto de los diversos órganos y poderes públicos. La
Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
(LOFAGE) establece que los órganos superiores de la Administración serán los
ministros y los secretarios de Estado (art. 6.2, apartados a) y b). La conexión or-
gánica entre el Gobierno, como órgano colegiado que se identifica con el Consejo
de Ministros (art. 4.1 de la Ley del Gobierno) y la Administración, se lleva a cabo
Luis López Guerra

mediante la figura del ministro, titular del departamento ministerial, y miembro


del Consejo de Ministros. El Gobierno dirige, la Administración administra, y el
ministro es el lazo de unión o conexión entre ambos.
Ha de tenerse en cuenta, en todo caso, que esta dirección de la Administración
no puede suponer menoscabo de los criterios que la Constitución, en sus artículos
14, 103 y 106 predica de la actuación administrativa: igualdad, objetividad de
la Administración e imparcialidad de los funcionarios (ver al respecto la lección
siguiente). La dirección de la Administración lo que supone, pues, es una tarea de
fijación de objetivos, de establecimiento de un orden de prioridades entre las acti-
vidades administrativas, la previsión de los medios necesarios para llevar a cabo
esas actividades, y la distribución de recursos para su consecución. Esta labor de
orientación y dirección se configura pues como una labor previa y necesaria para
la eficaz actuación de la Administración, pero que en ningún caso podrá lesionar
el principio de la objetividad e imparcialidad funcionarial.
Una de las técnicas usualmente empleadas para asegurar esta dirección de la
Administración es la existencia de un «escalón político» en la maquinaria ad-
ministrativa, que transmita las directrices gubernamentales y vele por su cum-
plimiento. El primer «nivel político» lo constituyen, obviamente, los ministros,
miembros del Gobierno y al mismo tiempo, jefes de los respectivos departamentos
ministeriales, en que se estructura la Administración del Estado. Pero, además,
dentro de cada ministerio, la normativa legal y reglamentaria prevé la existen-
cia de cargos de dirección y confianza política, que permitan orientar la acción
administrativa. Esta «zona alta» de la Administración se compone de cargos de
designación estrictamente política (que pueden proveerse libremente, sin que se
exijan requisitos específicos para ello) o bien de cargos «de libre designación»,
esto es, nombrados discrecionalmente por el Gobierno, pero de entre miembros
del aparato administrativo, es decir, entre funcionarios. Los límites entre la «zona
política» y la «zona estrictamente funcionarial» de la Administración son varia-
bles, no determinados por la Constitución, sino por la legislación ordinaria, cuyos
elementos básicos se encuentran en la Ley de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado (LOFAGE).

7. LA FUNCIÓN EJECUTIVA. LA POTESTAD REGLAMENTARIA


Aún cuando, como se ha visto, la función del Gobierno va mucho más allá de
la mera ejecución de las leyes, ésta aparece como contenido tradicional de la ac-
ción gubernamental, como prueba el uso universal del término «poder ejecutivo»
para designar al Gobierno. Y ciertamente, una gran parte de las disposiciones le-
gislativas sólo pueden cobrar realidad si son ejecutadas por el poder gubernativo,
que debe llevar a cabo, por sí, o mediante el aparato administrativo, las actuacio-
Funciones del Gobierno

nes materiales requeridas: piénsese en las leyes que organizan la educación, los
servicios públicos o la planificación de sectores como el sanitario o el económico.
El contenido de la función ejecutiva podrá ser tan amplio y diverso como las
disposiciones legales prevean: podrá consistir en actividades de mera autoriza-
ción, de inspección, de prestación directa de bienes y servicios, de imposición de
sanciones, o de cualquier otro tipo que la ley establezca; la ley podrá determinar
que sus preceptos se lleven a la práctica directamente por el poder público, o que
se sigan fórmulas de ejecución indirecta, a través de concesionarios privados, en
cuyo caso el papel del «poder ejecutivo» consistirá en el otorgamiento de esa
concesión. Igualmente, la ley podrá fijar con toda precisión los términos en que la
ejecución de sus preceptos deberá llevarse a cabo, de manera que la actuación del
ejecutivo será estrictamente reglada, y, por así decirlo, de aplicación «automática»
de la ley o, por el contrario, en otros supuestos, la ley puede fijar objetivos y crite-
rios de actuación, dejando al poder ejecutivo un margen de discrecionalidad más
o menos amplio para la realización concreta de los mandatos legales. En todo ca-
so, y en cuanto actividad derivada de las previsiones de la ley, la función ejecutiva
se encuentra estrictamente subordinada a los mandatos de ésta; la ley habilita al
poder ejecutivo para ejercer un conjunto de competencias, de manera que en todo
caso la acción de este poder deberá tener a la ley como punto de referencia. Sobre
este aspecto se extenderá la lección que sigue.
En cuanto al sujeto de la función ejecutiva, en ocasiones, las leyes se refieren
específicamente al Gobierno o al Consejo de Ministros como órgano material-
mente ejecutor de sus mandatos, al encomendarle, por ejemplo, expedir determi-
nados nombramientos (así art. 10.1 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado) o
autorizar determinados contratos. No obstante, el grueso de las tareas ejecutivas
se suele encomendar por las normas legales a los departamentos ministeriales, o,
más genéricamente, a la Administración. Ahora bien, ello no empece el papel fun-
damental del Gobierno, en cuanto órgano colegiado, en relación con la función
ejecutiva. En cuanto al Consejo de Ministros se configura, como se vio, como
el órgano constitucional director de la Administración, le corresponde también
garantizar el cumplimiento de los mandatos legales por las instancias adminis-
trativas, encabezadas por los respectivos ministros: debe por ello llevar a cabo
una continua actuación de vigilancia y estímulo del aparato administrativo en
el cumplimiento de los mandatos legales. El Gobierno, como encargado de la
dirección de la Administración, ostenta una posición jerárquica sobre la misma
que se traduce en un especial vínculo entre ambos en el ejercicio de la función
ejecutiva a que se refiere el art. 97 CE. Y ese especial vínculo se traduce, incluso,
en la existencia de supuestos en que el Gobierno, como órgano colegiado, lleva
a cabo actuaciones de carácter administrativo, rompiendo así la separación rí-
gida entre ambas entidades. Y, como se dijo anteriormente, la función ejecutiva
aparece estrechamente relacionada con otras funciones del Gobierno: la función
Luis López Guerra

reglamentaria (pues la normativa reglamentaria se configura en muchas ocasiones


como requisito previo y necesario para la ejecución de los mandatos legales) y la
dirección de la Administración.
Debe tenerse en cuenta, en todo caso, que la organización territorial autonó-
mica supone que no pueda hablarse ya de un sólo «Poder Ejecutivo». Al igual
que ocurre respecto de la potestad legislativa, la división competencial efectuada
por la Constitución y los Estatutos de Autonomía implica que habrá funciones
ejecutivas propias del Estado (y que corresponderán al Gobierno de la Nación) y
funciones ejecutivas que correspondan a las Comunidades Autónomas (que serán
competencia de sus respectivos órganos ejecutivos). Además, ha de tenerse en
cuenta el tercer nivel previsto en la Constitución; esto es, el relativo a las entidades
locales, nivel diferenciado del estatal y el autonómico.
La Constitución configura a la potestad reglamentaria como algo distinto y se-
parado de la función ejecutiva (art. 97 CE, in fine). Sobre este aspecto, nos remiti-
mos a lo expuesto en la lección 4, apartado tercero, «La potestad reglamentaria».

8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
En general, para la función del Gobierno, GARCÍA FERNÁNDEZ, J. Estudios sobre el Gobier-
no, Madrid, 2007.
Para la función de dirección política, LÓPEZ GUERRA, L., «Funciones del Gobierno y direc-
ción política», Documentación Administrativa, 215 (1988), y SAIZ ARNAIZ, A. «El Gobierno
y la dirección de la política», Revista Vasca de Administración Pública, 34, II (1992).
Sobre el referéndum consultivo, OLIVER ARAUJO, J., «El Referéndum en el sistema consti-
tucional español», en Revista de Derecho Político, 29 (1989) y AGUIAR DE LUQUE, L., «El
referéndum en la Constitución española: una reflexión sobre una institución problemática» en
LÓPEZ GUERRA L., et. al., Constitución y desarrollo político. Estudios en homenaje a Jorge
de Esteban, Valencia, 2013.
En relación con la dirección de la Administración, BILBAO UBILLOS, J.M., «La dirección de
la Administración civil y militar por el Gobierno de la Nación» en GÓMEZ MONTORO, A. y
ARAGÓN, M., El Gobierno. Problemas constitucionales, Madrid, 2005, y JIMÉNEZ ASEN-
SIO, R., «La dirección de la Administración Pública como función del Gobierno», Revista Vasca
de Administración Pública, 34, II (1994). Del mismo autor, Altos cargos y Directivos Públicos.
Un estudio sobre las relaciones entre Política y Administración en España. (2ª ed.) Oñati, 1998.
Para la dirección de la política exterior, PÉREZ TREMPS, P., «El control parlamentario de la
política exterior», Revista de las Cortes Generales, 15 (1988). REMIRO BROTONS, A., La
acción exterior del Estado. Madrid, 1984.
En relación con la defensa del Estado, LÓPEZ GUERRA, L. y ESPÍN TEMPLADO, E. (coords.)
La defensa del Estado, Valencia, 2004; BLANCO VALDÉS, R., La ordenación constitucional de
la defensa. Madrid, 1988.
Para la función ejecutiva, GALLEGO ANABITARTE, A. y MENÉNDEZ REXACH, A., «Ar-
tículo 97. Funciones del Gobierno», en ALZAGA, O. (Dir.) Comentarios a las leyes políticas.
Funciones del Gobierno

t.VIII, Madrid, 1997; SANTAMARÍA PASTOR, J. A., «Gobierno y Administración: Una re-
flexión preliminar», en Documentación Administrativa, 215 (1988).
En cuanto a la potestad reglamentaria, nos remitimos al Vol. I, Lección 4, de la presente obra.
También, DE OTTO, I., Derecho Constitucional. Sistema de fuentes. Barcelona, 1987; GARCÍA
MACHO, R., Reserva de ley y potestad reglamentaria. Barcelona, 1988; y BAÑO LEÓN, J. M.,
Los límites constitucionales de la potestad reglamentaria, Madrid, 1991.

B) LEGISLACIÓN
Para la dirección de la política exterior, ver las disposiciones referentes a la autorización parla-
mentaria de tratados en el Reglamento del Congreso de los Diputados (Título VII, Capítulo I) y
en el Reglamento del Senado (Título IV, Capítulo II, Sección 7ª). Para el referéndum, LO 2/80,
de 18 de enero, de regulación de las distintas modalidades de referéndum.
Respecto de la dirección de la defensa, es relevante la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de
la Defensa Nacional. Para la coordinación entre los Ministerios de Defensa y Asuntos Exteriores,
R.D. 1883/96 de 2 de agosto, por el que se determina la estructura orgánica básica del Ministerio
de Defensa. También, Ley 2/85, de 21 de enero, sobre Protección Civil.
En relación con la función ejecutiva y la dirección de la Administración, es relevante la consulta
de la Ley 40/2015, de 30 de marzo, de Régimen Jurídico del Sector Público, así como la Ley
39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas; y final-
mente, la Ley 30/84, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública

C) JURISPRUDENCIA
Para una delimitación de las funciones políticas del Gobierno, son relevantes las SSTC 45/90
(caso Administración de Justicia en el País Vasco) 196/90 (caso solicitud de información parla-
mentaria) y 220/91 (caso Euskadiko Esquerra).
Lección 28
La Administración pública

1. ESTADO Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.


2. TIPOS DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
3. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN.
4. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN.
5. LA ADMINISTRACIÓN MILITAR Y LOS CUERPOS Y FUERZAS DE SEGURIDAD.
6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. ESTADO Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


Tal como se ha señalado en la lección anterior, los poderes del Estado precisan
de una serie de medios personales y materiales que les permitan desarrollar las
funciones que les vienen constitucionalmente encomendadas. El instrumento fun-
damental a través del cual se llevan a cabo esas funciones y que integra aquellos
medios materiales y personales es la Administración Pública. Ésta, en consecuen-
cia, es una organización compleja que tiene como finalidad gestionar la acción
del Estado sometiéndose a un régimen jurídico particular. A esta idea se refiere la
Constitución cuando afirma que «la Administración Pública sirve con objetividad
los intereses generales…» (art. 103.1).
La propia Constitución sienta las bases de ese régimen jurídico, tanto en lo re-
lativo a la organización como a la acción administrativas, en los arts. 103 a 107,
dentro del Título IV, cuya rúbrica es «Del Gobierno y la Administración». Antes
de entrar a analizar esos principios constitucionales relativos a la Administración,
conviene realizar unas breves consideraciones sobre su concepto y extensión.
En primer lugar, hay que destacar que la configuración del Estado contemporá-
neo, en especial en su dimensión de «Estado social» (art. 1.1 CE), trae consigo una
gran complejidad tanto en las funciones que debe cumplir, como en sus formas de
actuación. En efecto, en la actualidad el Estado es mucho más complicado de lo
que era su concepción liberal, limitado prácticamente a garantizar las libertades
públicas y ciertos servicios mínimos (defensa, administración de justicia, etc…);
la Constitución impone a los poderes públicos, junto a esas funciones clásicas,
otras muchas que pueden resumirse en lo dispuesto por el art. 9.2: «promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que
se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten
su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política,
económica, cultural y social». Manifestaciones de ello se encuentran, entre otras,
Pablo Pérez Tremps

en los Principios Rectores de la Política Social y Económica (Cap. III del Título
I), que exigen la acción de los poderes públicos para hacerlos efectivos, o en mu-
chas de las previsiones del Título VII relativo a Economía y Hacienda, donde, por
ejemplo, se establece que «los poderes públicos atenderán a la modernización y
desarrollo de todos los sectores económicos…» (art. 130.1 CE). En consecuencia,
el Estado social y democrático de Derecho precisa de una Administración Pública
compleja y desarrollada para llevar a cabo las funciones que tiene encomendadas.
En segundo lugar, como ya se ha señalado, la Administración es el instrumento
fundamental de acción del Poder Ejecutivo. Ahora bien, no existe una absoluta
equivalencia entre la acción de los poderes públicos y la acción administrativa.
Ello es así porque, en ocasiones, el Estado encomienda el cumplimiento de cier-
tas acciones públicas a los particulares a través de diversas técnicas jurídicas; un
ejemplo típico es la figura de la concesión para la prestación de servicios públicos.
Pero, junto a ello, puede ocurrir también lo contrario: la Administración, aunque
normalmente desarrolle funciones públicas, con carácter excepcional, puede tam-
bién llevar a cabo acciones típicas de personas jurídico-privadas como exigencia y
complemento de su acción central. Por último, hay que señalar que la complejidad
de objetivos que los poderes públicos deben perseguir hace que los instrumentos
que se utilizan para ello sean múltiples. En efecto, el régimen jurídico de la Admi-
nistración Pública, a veces, resulta excesivamente rígido o, sencillamente, inade-
cuado para cumplir con una determinada tarea; en consecuencia, el ordenamiento
prevé la posibilidad de crear instrumentos especiales en los que pueden mezclarse
elementos públicos y privados.

2. TIPOS DE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS


En el anterior epígrafe se ha hecho referencia al ente abstracto Administración
Pública como una unidad, como un todo, vinculado al Estado, caracterizado tam-
bién como unidad. Ahora bien, la estructura compleja del Estado, por una parte,
junto con las particularidades que impone el ejercicio de algunas funciones del
Estado, por otra, hacen que el concepto de Administración Pública sea abstracto
y que, en la realidad, exista una pluralidad de Administraciones Públicas.

a) Organización territorial y Administración Pública


En primer lugar, la opción descentralizadora seguida por la Constitución al
abrir paso al Estado de las Autonomías hace que exista un doble orden de Admi-
nistraciones Públicas. Por un lado, los poderes centrales del Estado cuentan con
una Administración Pública propia (Administración General del Estado) para el
ejercicio de las competencias que el bloque de la constitucionalidad les reserva.
La Administración pública

Junto a ésta, cada una de las Comunidades Autónomas cuenta con su propia
organización administrativa para el desarrollo de las competencias que les corres-
ponden (Administraciones Autonómicas). Pero, además, la Constitución reconoce
la autonomía de otros entes territoriales para la gestión de sus intereses (art. 137
CE; v. Lección 32); pues, bien, cada uno de esos entes provinciales, municipa-
les, insulares, etc… cuenta, también, con sus respectivos aparatos administrativos
(Administraciones Locales).
La organización territorial adoptada por el Estado no sólo determina en buena
medida la existencia de distintas Administraciones Públicas; junto a ello sirve,
asimismo, de estructura para la actuación de esas mismas Administraciones, en
especial de la Administración General del Estado. En efecto, la división territorial
en Comunidades Autónomas y Provincias repercute en la propia organización y
funcionamiento de la Administración del Estado, que toma esas divisiones como
base de su actuación. La organización de la Administración General del Estado en
las unidades territoriales provinciales y autonómicas da lugar a la Administración
Periférica del Estado, dirigida por los Delgados del Gobierno, en las Comunida-
des Autónomas, y por los Subdelegados del Gobierno, en las Provincias (arts. 69
y ss. LRJSP). Esta Administración Periférica no es, en consecuencia, una Adminis-
tración autónoma, sino el conjunto de los servicios de la Administración General
del Estado que desarrollan su actuación en ámbitos territoriales infraestatales y,
en consecuencia, es parte de esa Administración General del Estado.

b) Administraciones no territoriales
La anterior distinción entre Administración General del Estado, Administra-
ciones Autonómicas y Administraciones Locales tiene su fundamento, como se ha
visto, en la organización territorial constitucionalmente adoptada. Ahora bien, en
ocasiones la gestión de determinados intereses generales, dadas las particularida-
des de éstos, se lleva a cabo por entes administrativos de base no territorial que
poseen personalidad jurídica propia y que, en consecuencia, se encuentran for-
malmente fuera de las organizaciones administrativas territoriales; sin embargo,
estas Administraciones no territoriales están vinculadas de una u otra manera a
las Administraciones territoriales.
Dentro de las Administraciones no territoriales, se distinguen, a su vez, dos
grupos principales: entes de base corporativa y entes de base institucional. Los
primeros, Corporaciones Públicas, se caracterizan por tener una estructura ba-
sada en el elemento personal; un ejemplo presente en la Constitución es el de los
Colegios Profesionales (art. 36). El segundo tipo de entes administrativos no terri-
toriales son aquéllos de naturaleza institucional, Organismos Públicos (art. 88 y
ss. LRJSP), y se caracterizan por crearse para el cumplimiento de un determinado
fin público de tipo administrativo (Organismos autónomos) o empresarial (Entes
Pablo Pérez Tremps

públicos empresariales) (art. 43 LOFAGE). Muchos son los ejemplos de este tipo
de administraciones públicas; puede destacarse el de los entes encargados de la
administración sanitaria (Instituto Nacional de la Salud —INSALUD—), o de la
seguridad social (Instituto Nacional de la Seguridad Social —INSS—), o de gran
parte de la actividad económico-empresarial que el Estado desarrolla de forma
directa (Correos y Telégrafos). Tanto las Administraciones corporativas como ins-
titucionales dependen, de una u otra manera, de alguna de las Administraciones
territoriales, aunque posean personalidad jurídica propia. En consecuencia, exis-
ten entes corporativos e institucionales de naturaleza pública de ámbito estatal, de
ámbito autonómico y de ámbito local.
Ahora bien la forma y técnicas con las que las Administraciones corporativas
e institucionales se vinculan y relacionan con las Administraciones territoriales
varían mucho en función de múltiples elementos, en especial, de las tareas que
cumplen. Así, por ejemplo, existen determinadas Administraciones sometidas a
pocos instrumentos de tutela y control de Administraciones territoriales y que
gozan de una amplia autonomía; es el caso, por ejemplo, el del Banco de España,
el de la Comisión Nacional del Mercado de Valores, o el del ente público Radio
Televisión Española.

c) Otras Administraciones Públicas


Además de las distintas Administraciones Públicas hasta ahora mencionadas,
existen otros entes administrativos ajenos a la organización territorial del Estado,
es decir, no vinculados ni a la Administración del Estado, ni a la Autonómica, ni
a la Local. Dentro de este grupo hay que destacar, en primer lugar, los órganos
constitucionales. Si una de las características de los órganos constitucionales es su
completa independencia y autonomía respecto de los demás, resulta claro que han
de contar con un aparato administrativo propio para la gestión de sus asuntos,
que no dependa de ningún otro órgano o administración. Ello se traduce en que
los órganos que encarnan los poderes del Estado poseen sus propios aparatos pa-
ra ejecutar funciones administrativas; así, las Cortes Generales, el Tribunal Cons-
titucional y el Consejo General del Poder Judicial poseen un aparato adminis-
trativo distinto e independiente del de la Administración del Estado, sometida al
Gobierno. Otro tanto sucede con el Poder Judicial, que, para el cumplimiento de
sus funciones, cuenta con una Administración (Administración de Justicia) propia
e independiente de la Administración del Estado (v. Lección 29). Algo similar su-
cede con otros órganos establecidos en la Constitución, dada la función que cum-
plen, presidida también por su independencia; es el caso del Defensor del Pueblo o
del Tribunal de Cuentas. Un ejemplo de Administración particular, independiente
del resto de las Administraciones Públicas, es el de la Administración Electoral.
En efecto, la LOREG configura una Administración Electoral absolutamente in-
La Administración pública

dependiente que se justifica por el fin que debe cumplir: «garantizar… la trans-
parencia y objetividad del proceso electoral» (art. 8.1 LOREG) (v. Lección 22ª).
Lo que sucede en al ámbito estatal también ocurre, salvando todas las diferen-
cias, en el ámbito autonómico; las Asambleas Legislativas de las Comunidades
Autónomas o los órganos de fiscalización similares al Defensor del Pueblo o al
Tribunal de Cuentas, asimismo poseen sus estructuras administrativas propias.

3. LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN


Los arts. 103 a 107 de la CE, como se ha señalado previamente, establecen
los principios básicos de la organización y funcionamiento de la Administración
Pública, que han sido objeto de desarrollo en el art. 3 de la LRJSP. Dichos prin-
cipios ponen de manifiesto las grandes líneas de las modernas administraciones
nacidas de la Revolución Francesa, y posteriormente modificadas por las exigen-
cias del Estado social de Derecho. Pero, además, en otros preceptos de la Norma
Fundamental se encuentran previsiones relativas a esta materia. Todas estas reglas
pueden clasificarse en varios grupos.

a) El sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico


El principio constitucional básico relativo a la Administración Pública es el de
su sujeción al ordenamiento jurídico. En efecto, el art. 103.1 concluye señalando
que la Administración se encuentra sometida a «la ley y el Derecho». El art. 103
de la CE en este punto representa la concreción del principio general del art. 9.1
de sometimiento de los poderes públicos a la Constitución y al resto del ordena-
miento jurídico. Se trata, en definitiva, de manifestar respecto de la Administra-
ción el dogma fundamental del Estado de Derecho.
Para una mejor comprensión de este principio resulta conveniente realizar al-
gunas precisiones. En primer lugar, la fórmula del sometimiento de la Adminis-
tración a la «ley y al Derecho» significa que está sujeta al ordenamiento jurídico,
tratándose de una concreción de la fórmula general, y más correcta técnicamente,
del art. 9.1 de la CE. Lo importante, pues, es constatar que la Administración
actúa sujeta a todo el sistema de fuentes: Constitución, normas con fuerza de ley,
reglamentos, principios generales del derecho, etc…
Por otra parte, el art. 103.1 de la CE matiza que el sometimiento de la Admi-
nistración al ordenamiento jurídico es «pleno»; con ello quiere hacerse referencia
a que no existen zonas de actuación inmunes a esa dependencia del ordenamiento.
Problema distinto es el que en cada caso exista una mayor o menor discrecionali-
dad para la acción administrativa, pero siempre limitada jurídicamente.
Pablo Pérez Tremps

En tercer lugar, el principio de legalidad de la acción administrativa supone


que ésta exige de un previo apoderamiento o habilitación por parte de la ley: sólo
existe actuación legítima de la Administración cuando existe esa cobertura.
Por último, el sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico
implica, como es obvio, que su actuación puede ser controlada jurídicamente por
los jueces y tribunales, y así lo dispone el art. 106.1 de la CE. La forma y alcance
con que este control se lleva a cabo se estudiarán más adelante.

b) Administraciones Públicas y estructura del Estado


Por un lado, el art. 149.1.18 de la CE establece las reglas generales sobre el
régimen jurídico de las distintas Administraciones Públicas desde el punto de vis-
ta de la organización territorial del Estado. A este tema se hará referencia en la
lección 34; baste aquí señalar que corresponde a los poderes centrales determinar
las grandes líneas del régimen jurídico de las distintas Administraciones, de los
funcionarios que en ellas prestan sus servicios y de sus reglas de actuación. Estas
grandes líneas se encuentran establecidas, fundamentalmente, en la L. 30/92, de
26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Pro-
cedimiento Administrativo Común.

c) Organización y estructura de las Administraciones Públicas


Otro grupo de previsiones constitucionales referidas a las Administraciones
Públicas lo forman una serie de principios relativos a su organización y estruc-
tura, principios que se encuentran en el art. 103 de la CE. Antes de entrar en su
análisis hay indicar que el Tribunal Constitucional ha señalado que estos princi-
pios constitucionales poseen carácter general, de forma que se imponen a todas
las Administraciones Públicas, sea cual sea su ámbito territorial, y no sólo a la
Administración del Estado.
– Principio de jerarquía. El primer principio de naturaleza organizativo a ci-
tar de los incluidos en el art. 103.1 es el de jerarquía. Una de las caracte-
rísticas fundamentales de las estructuras administrativas es, en efecto, su
organización piramidal jerárquica. La Administración del Estado, tal como
se señaló en la lección anterior, se encuentra dirigida por el Gobierno (art.
97 CE). A partir de él, la Administración va abriéndose en distintas ramas
que coinciden con cada uno de los Ministerios, siguiendo con múltiples sub-
divisiones que se traducen en una multitud de órganos administrativos, que
se encuentran conectados entre sí por relaciones de tipo fundamentalmente
jerárquico. Esa línea jerárquica es la que determina el camino a seguir tanto
en la toma de decisiones como en su ejecución.
La Administración pública

– Principio de descentralización. El art. 103.1 de la CE se cita también el prin-


cipio de descentralización. No resulta muy claro el sentido de este principio
en el citado precepto porque en éste se hace referencia a principios estructu-
rales de cada una de las Administraciones Públicas, mientras que la idea de
descentralización se proyecta, básicamente, sobre las relaciones entre distin-
tas Administraciones, y, por tanto, está implícita en la propia organización
«descentralizada» adoptada con el Estado de las Autonomías, tal y como
ya se ha señalado. A pesar de ello, la idea de descentralización adquiere
sentido entendida en un sentido amplio como criterio de acercamiento de la
toma de decisiones y de la actuación administrativa al ciudadano mediante
técnicas jurídicas de distinta naturaleza, en especial la denominada descen-
tralización funcional, consistente en crear Administraciones especiales para
prestar determinados servicios [art. 3.1.b) LOFAGE].
– Principio de desconcentración. La desconcentración, al igual de lo que su-
cede con la descentralización, se refiere a la necesidad de acercar la toma
de decisiones y la gestión administrativa a los ciudadanos. Sin embargo, se
distingue del principio de descentralización en que mientras éste se predica
respecto de distintas administraciones públicas, el de desconcentración se
proyecta sobre una única Administración. Se trata, pues, de hacer que la
acción administrativa corresponda al órgano situado lo más cerca posible
del administrado dentro del entramado administrativo.
– Principio de coordinación. La coordinación es otra de las exigencias que la
Constitución impone al funcionamiento de cada una de las Administracio-
nes Públicas. Las relaciones entre los distintos elementos de la organización
administrativa no pueden reducirse solamente al principio general de jerar-
quía; el cumplimiento de las funciones que corresponden a la Administra-
ción Pública exige que, más allá del mandato o la orden del superior, existan
instrumentos que hagan posible la acción conjunta, racionalizada y eficaz
de todos y cada uno de esos elementos. En definitiva, constitucionalmente
se exige que la Administración Pública posea una organización coordinada
y actúe también respondiendo a ese mismo principio.
– Principio de legalidad orgánica. El último de los principios constituciona-
les relativos a la organización administrativa es el de legalidad orgánica,
expresamente previsto por el art. 103.2 de la CE. Como manifestación del
principio general de legalidad, supone que «los órganos de la Administra-
ción del Estado son creados, regidos y coordinados de acuerdo con la ley»,
de manera que el legislador ha de dar cobertura a esa organización admi-
nistrativa, legitimándola así democráticamente. La remisión a la ley como
tipo de norma organizativa de la Administración ha sido interpretada de
manera relativa por el Tribunal Constitucional; ello significa que los gran-
des criterios de la organización administrativa deben fijarlos las Cortes, si
Pablo Pérez Tremps

bien sus previsiones pueden ser completadas y desarrolladas por normas


dictadas por el Gobierno (STC 60/86, caso Medidas urgentes de reforma
administrativa).

d) Principios relativos a la acción administrativa


El siguiente grupo de principios constitucionales sobre de la Administración
Pública es el relativo a la acción de ésta.
– Principio de objetividad. El art. 103.1 de la CE comienza señalando que «la
Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales». Este
principio ha sido calificado también como principio de «neutralidad» de la
Administración por el Tribunal Constitucional (STC 77/85, caso LODE).
Posee otra manifestación constitucional en el art. 103.3 in fine, donde se
hace referencia a la «imparcialidad» de los funcionarios en el ejercicio de
sus funciones.
En la medida en que la Administración Pública depende jerárquicamente del
poder ejecutivo puede resultar difícil, en ocasiones, concretar el alcance del
principio de objetividad. No obstante, dos ideas generales pueden señalarse
al respecto. Por un lado, la objetividad de la Administración en el Estado
democrático supone que ésta, en cuanto aparato, debe actuar sometida a las
directrices de cualquier Gobierno, sea cual sea su «color político». Pero, por
otra parte, como consecuencia de la definición del Estado como «Estado de
Derecho», la Administración ha de someterse, tal como se ha visto, al or-
denamiento jurídico; este sometimiento al Derecho representa una garantía
del ciudadano frente a la arbitrariedad y, en consecuencia, la concreción
fundamental de la objetividad. En definitiva, pues, la Administración es un
instrumento de concreción y gestión de la política que en cada caso deter-
mine el Gobierno, pero su acción debe someterse a los criterios objetivos
fijados por el ordenamiento jurídico.
– Principio de eficacia. El art. 103.1 de la CE exige también a la Administra-
ción Pública que su acción sea eficaz. Esta idea representa un principio ge-
neral que tiene que concretarse en toda la regulación jurídica de la organi-
zación y acción de la Administración. Se trata, pues, de uno de los principios
de contenido más programático de los incluidos en el art. 103 de la CE, que
se manifiesta, básicamente, en un desideratum sobre la forma y el resultado
de la acción administrativa. De él derivan, por ejemplo, configuraciones
jurídicas particulares de la Administración en determinadas relaciones jurí-
dicas de cara a permitir que ésta desarrolle su tarea; piénsese, por ejemplo,
en las facultades de expropiación. No obstante, conviene recordar que la
necesaria eficacia administrativa no puede desligarse de los principios bási-
La Administración pública

cos del Estado de Derecho, de forma que nunca puede justificar actuaciones
que prescindan de los límites formales, procesales y materiales marcados
por el ordenamiento jurídico a la Administración.
– Principio de participación del ciudadano. Como manifestación de la con-
figuración democrática del Estado, la Norma Fundamental establece en su
art. 105 una serie de reglas que pueden resumirse en la idea general de la
participación del ciudadano en la Administración; principios como el de
audiencia a los ciudadanos en la elaboración de normas de carácter gene-
ral que les afecte [art. 105.a)], el de acceso a los archivos y registros [art.
105.b)] o el de audiencia del interesado en el procedimiento administrativo
[art. 105.c)] son la concreción de esa idea general de participación, que ha
de verse completada por un deber general de información de la Adminis-
tración a los ciudadanos. Sin necesidad de entrar en el alcance concreto de
cada una de las manifestaciones del principio de publicidad, hay que señalar
que esta exigencia de publicidad no es absoluta, puesto que, en ocasiones,
otros bienes constitucionales pueden justificar el establecimiento de algunos
límites.
– Principio de responsabilidad de la Administración. El último de los princi-
pios constitucionales relativos a la acción de la Administración es el de res-
ponsabilidad de ésta (art. 106.2 CE). También este principio es consecuen-
cia del sometimiento de la Administración al ordenamiento jurídico como
exigencia del Estado de Derecho. La actuación administrativa, en ocasiones,
puede generar daños en los bienes y derechos de los ciudadanos, lo que
obliga a que dichos daños sean debidamente indemnizados por la propia
Administración, con independencia de la responsabilidad personal en que,
en su caso, hubieran podido incurrir sus funcionarios o agentes.

e) El régimen de los funcionarios públicos


Los funcionarios, en cuanto servidores de la Administración y gestores de los
intereses generales, se encuentran sometidos a un régimen jurídico particular le-
galmente establecido. Por eso, el Título IV de la CE introduce también algunas
reglas generales sobre el estatuto jurídico de los funcionarios públicos.
La primera de ellas se refiere a las condiciones de acceso a la función pública;
dicho acceso debe someterse a los principios de mérito y capacidad. El alcance de
este principio ya fue estudiado en la Lección 14.
La segunda regla se trata de una habilitación constitucional para establecer
una regulación especial del régimen de sindicación de los funcionarios públicos,
idea que está también presente en el art. 28.1 de la CE. La razón de ser de esta
habilitación reside en la peculiar tarea que cumplen los funcionarios, y, sobre
Pablo Pérez Tremps

todo, en la estructura jerárquica que posee la Administración, en la que prestan


sus servicios. En todo caso, la habilitación supone la posibilidad de establecer
ciertas reglas especiales sobre el ejercicio del derecho de sindicación por los
funcionarios, pero, a la vez, implica también que éstos son titulares del derecho
de sindicación.
En tercer lugar, el art. 103.3 de la CE ordena al legislador regular el sistema
de incompatibilidades de los funcionarios así como las garantías para asegurar
su imparcialidad en el ejercicio de las tareas que legalmente les vienen encomen-
dadas. La previsión constitucional se limita, pues, en este punto a establecer una
remisión al legislador, que, al regular el régimen jurídico de los funcionarios, da
contenido a estos mandatos como elemento para garantizar ese otro principio
constitucional que es la objetividad de la acción administrativa.
Por último dentro de las previsiones constitucionales sobre el régimen de los
funcionarios, hay que destacar que el art. 103.3 de la CE establece la necesidad de
que ese régimen jurídico se determine mediante ley, como una manifestación más
del principio de legalidad en materia administrativa, y sin perjuicio de la posibili-
dad de que las previsiones legales se complementen y desarrollen por normas de
rango reglamentario.

f) Previsiones sobre determinadas Administraciones Públicas


La Constitución establece también algunas reglas concretas sobre determina-
das Administraciones Públicas o sobre ciertos órganos que cumplen funciones
administrativas.
Así, por una parte, en su Título VI se alude a la existencia de una Adminis-
tración de Justicia como complemento necesario para el ejercicio de la función
jurisdiccional; además, se hace referencia al Ministerio Fiscal, que posee también
una organización administrativa propia (v. Lección 29).
Por otra parte, como ya se ha señalado, el art. 149.1.18 de la C.E. presupone
la existencia de distintas Administraciones territoriales vinculadas a los diversos
entes titulares de autonomía, cuyas bases de regulación corresponde establecer al
Estado.
En tercer lugar, existen algunas previsiones específicas relativas al régimen jurí-
dico de determinados aparatos estatales que deben cumplir funciones que exigen
el establecimiento de ciertas particularidades respecto del régimen general; los ca-
sos más claros son los de las Fuerzas Armadas (art. 8 CE) y las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad (art. 104 CE), sobre las que se volverá en otro apartado.
Por último, el art. 107 constitucionaliza un órgano administrativo particular
como es el Consejo de Estado, al que también nos referiremos más adelante.
La Administración pública

4. EL CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN
La Administración Pública está sometida a controles de distinta naturaleza, en
especial de tipo político y de tipo jurídico. Ello es lógico ya que la Administración,
como se ha visto, por un lado, es un instrumento para la ejecución de la política
del Gobierno y, por otro, está sometida en su actuación al ordenamiento jurídico.
El control político, y por tanto de oportunidad, de la Administración corres-
ponde, fundamentalmente, a las Cortes Generales ya que es a éstas a las que les
compete controlar la acción del Gobierno; así, el control sobre la acción del Go-
bierno se proyecta y prolonga sobre la Administración en la medida en que esa
acción debe desarrollarse a través de esta última (v. Lección 25).
Centrándonos en el control jurídico de la Administración, éste deriva de su
sometimiento al ordenamiento jurídico en cuanto poder público que es (art. 9.1
CE). Pero, además, ese sometimiento se encuentra, si cabe, reforzado por la es-
tricta sujeción que la Constitución impone a la Administración respecto de la ley
tanto en su actuación como en su organización (art. 103.1 y 2 CE), tal y como se
vio en el apartado anterior.
Desde el punto de vista de su naturaleza, los controles jurídicos de la Adminis-
tración pueden diferenciarse en dos grandes grupos: controles jurisdiccionales y
no jurisdiccionales, según estén ejercidos por jueces y tribunales, o por otro tipo
de órganos.

a) Controles jurisdiccionales
El art. 106.1 de la CE dispone que «Los Tribunales controlan la potestad regla-
mentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento
de ésta a los fines que la justifican». En este precepto se condensan los principios
básicos del control jurisdiccional de las Administraciones Públicas.
Por lo que respecta a los órganos de control, éste se lleva a cabo, básicamen-
te, por el orden contencioso-administrativo, formado por órganos especializados
ratione materiae dentro del Poder Judicial para conocer de las pretensiones que
se deduzcan respecto de las normas y actos de cualquier Administración Pública
(art. 24 LOPJ y art. 1 LJCA). Conviene precisar que, tradicionalmente, se ha re-
conocido una cierta facultad de autotutela a la Administración Pública que, en la
actualidad, se traduce, entre otras cosas, en la exigencia legal de agotar los recur-
sos administrativos, interpuestos ante la propia Administración, antes de acudir
a los tribunales (arts. 112 y ss. LPACAP), pero que no excluye el control de éstos.
En relación con el objeto del control jurisdiccional, todos los actos de las Admi-
nistraciones Públicas son susceptibles, en principio, de ser controlados en su ade-
cuación al ordenamiento jurídico, sin que existan ámbitos de inmunidad exentos
Pablo Pérez Tremps

de ese control. Esta idea, sin embargo, debe ser matizada en algunos de sus extre-
mos. En primer lugar, el hecho de que todos los actos de las Administraciones sean
susceptibles de ser controlados jurisdiccionalmente no significa que esos actos se
adopten de manera totalmente reglada. Dicho de otra manera, aunque el ordena-
miento jurídico delimita profundamente la actuación administrativa, no puede pre-
tenderse predeterminar mediante normas todos sus elementos; la Administración
debe contar con un margen de apreciación o discrecionalidad para ser realmente
eficaz y para cumplir con las obligaciones que constitucionalmente le corresponden.
Esa discrecionalidad, como es lógico, no es fiscalizable judicialmente, salvo que
se prescinda del marco legal que determina cómo se debe actuar o se abuse de la
discrecionalidad apartándose de los fines que debe perseguir (desviación de poder).
En segundo lugar, y en conexión con lo anterior, existe un viejo debate sobre
si el control de los tribunales debe extenderse también a determinados actos del
Gobierno conocidos como «actos políticos». En principio, toda la actuación de
los poderes públicos, incluido el Gobierno, está sometida a la Constitución y al
ordenamiento (art. 9.1 CE), tal y como recuerda el art. 29 de la Ley del Gobierno;
ahora bien, si la Administración debe contar con un margen de discrecionalidad
más o menos amplio según los casos para desarrollar su tarea, ese margen es aún
mayor cuando quien actúa es el Gobierno en el ejercicio de competencias que
van más allá de la mera función ejecutiva y administrativa. Es el caso, en general,
de los actos que se inscriben en las relaciones entre órganos constitucionales o
de las actuaciones encuadrables en la política exterior y las relaciones interna-
cionales. En estos supuestos, puede haber, y hay en general, elementos reglados
que sí pueden ser controlados judicialmente; pero, junto a ello, existen elementos
que no son controlables por los tribunales ya que corresponden a la libertad de
acción del Gobierno, y así lo ha señalado el Tribunal Constitucional (STC 45/90,
caso Administración de Justicia de Euskadi, o STC 196/90, caso Denegación de
información). Un ejemplo puede ayudar a comprender la cuestión: la decisión de
disolver las Cámaras, que constitucionalmente corresponde al Presidente del Go-
bierno, no es en sí misma controlable, aunque sí puede serlo el que dicha decisión
se adopte mediante Real Decreto. Es cierto que no siempre resulta fácil delimitar
correctamente qué elementos de la actuación del Gobierno están reglados, y hasta
dónde, y cuáles no. En todo caso, el Estado social y democrático de Derecho tiene
que hacer posible que conviva la sujeción al ordenamiento jurídico con la liber-
tad de acción con que el Gobierno debe contar para el correcto desarrollo de sus
funciones. Por otro lado no debe olvidarse que estas actuaciones gubernamentales
están siempre sujetas al posible control político de las Cortes Generales.
Como se ha indicado, son normalmente los órganos del orden jurisdiccional
contencioso-administrativo los encargados de controlar la acción de las Admi-
nistraciones Públicas. Este control se desarrolla a través de los recursos conten-
cioso-administrativos. Sin embargo, existen algunas actuaciones concretas de las
La Administración pública

Administraciones Públicas que, por su naturaleza, están sujetas a procedimientos


específicos e, incluso, en ocasiones, encomendadas a otros órdenes jurisdiccio-
nales. La mayor parte de estos procedimientos especiales están ligados a la pro-
tección de derechos fundamentales del individuo, siendo este dato el que explica
las especialidades; en lecciones anteriores se ha dejado constancia de muchos de
estos instrumentos de control, entre los que puede citarse, por ejemplo, el procedi-
miento de habeas corpus de protección de la libertad personal, los procedimientos
contencioso-electorales, el recurso contencioso-administrativo especial de protec-
ción de los derechos fundamentales, etc… (v. Lección 20).
Por otro lado, también el Tribunal Constitucional tiene encomendado el control
de ciertas actuaciones de las Administraciones Públicas, tal y como se verá en su
momento (v. Lección 31). En general, ese control resulta subsidiario respecto del que
llevan a cabo los tribunales ordinarios, de forma que sólo puede acudirse ante el Tri-
bunal Constitucional agotados los recursos que el ordenamiento otorga ante estos
últimos (caso del recurso de amparo en protección de los derechos fundamentales).
Sin embargo, hay supuestos en los que ese control no es subsidiario sino que puede
acudirse ante el Tribunal Constitucional sin necesidad de agotar vía judicial previa
alguna; ello sucede en relación con el control del reparto de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas (conflictos de competencia) y en el del con-
trol de constitucionalidad de actos y disposiciones de las Comunidades Autónomas
a instancias del Gobierno de la Nación (Impugnaciones del Título V de la LOTC).

b) Controles no jurisdiccionales
El ordenamiento jurídico español, en la línea seguida por la mayor parte de
los ordenamiento jurídicos democráticos, es especialmente riguroso a la hora de
buscar técnicas de control de las Administraciones Públicas. Por ello, y como
complemento de los controles jurisdiccionales necesarios en todo Estado de De-
recho, ha incorporado otros controles de naturaleza no jurisdiccional, buscando
una mayor eficacia a la hora de asegurar el sometimiento de las Administraciones
Públicas a la Constitución y al resto del ordenamiento. Al igual que sucede con
los controles jurisdiccionales especializados, esos controles, a menudo, están vin-
culados a la protección de los derechos fundamentales bien con carácter general,
bien en relación con algún derecho en concreto. En lecciones anteriores ya nos
hemos referido a buena parte de las instituciones diseñadas con ese fin: es el caso
del Defensor del Pueblo, cuya función es defender los derechos consagrados en el
Título Primero de la CE (art. 54 CE), el de las figuras equivalentes existentes en
el ámbito de buena parte de las Comunidades Autónomas, o el de la Agencia de
Protección de Datos, encargada de proteger los derechos del ciudadano frente al
uso de la informática y otras técnicas de tratamiento automatizado de datos (Tit.
VI de la LO 15/99, de protección de datos de carácter personal).
Pablo Pérez Tremps

c) El Consejo de Estado
Aunque su función no sea exactamente de control de la Administración Públi-
ca, especial mención en este apartado merece la existencia del Consejo de Estado.
El art. 107 de la CE se refiere a esta institución definiéndola como «supremo ór-
gano consultivo del Gobierno». Se trata, pues, de un órgano de gran tradición en
el panorama institucional, regulado por la LO 3/80, que realiza una función de
tipo consultivo, consistente en la emisión de dictámenes. Desde el punto de vista
de la naturaleza de su función, estos dictámenes son de carácter estrictamente ju-
rídico, de forma que el Consejo de Estado sólo se pronuncia sobre la adecuación
al ordenamiento de aquellos actos que se someten a su consideración. Dichos
dictámenes, como regla general, no son vinculantes, pese a lo cual el prestigio
de la institución, y la tradicional independencia con que actúa, los dota de un
indudable valor en el mundo jurídico. La LOCE (arts. 21 y 22) determina en qué
casos debe necesariamente someterse a su consideración una actuación adminis-
trativa (dictámenes preceptivos); además, puede ser sometida a su consideración
cualquier cuestión que el Gobierno o las Comunidades Autónomas estimen con-
veniente (arts. 23 y 24).
Pese a que la Constitución, como se ha visto, define el Consejo de Estado co-
mo órgano consultivo del Gobierno, su tarea no se limita a asesorar al Ejecutivo
estatal, sino también a los Ejecutivos autonómicos si carecen de órgano consul-
tivo equivalente al Consejo de Estado dentro de su Comunidad Autónoma (STC
204/92, caso Ley Orgánica del Consejo de Estado).
El Consejo de Estado está compuesto por tres tipos de Consejeros: perma-
nentes, natos y electivos, todos ellos presididos por un Presidente. El Presidente,
los Consejeros permanentes (inamovibles) y los Consejeros electivos (mandato
de cuatro años) son nombrados por el Consejo de Ministros, exigiéndose co-
mo requisito haber ocupado puestos de especial responsabilidad o prestigio en el
Gobierno o en las Administraciones Públicas, tales como Ministros, Presidentes
de Comunidades Autónomas, Académicos, Diputados o Senadores, Magistrados
del Tribunal Constitucional, etc… (arts. 7 y 9 LOCE). Los Consejeros natos, en
cambio, lo son en virtud del cargo que ocupan en determinados órganos de las
Administraciones Públicas y, en todo caso, quienes hubieran ocupado la Presiden-
cia del Gobierno (art. 8 LOCE).

d) El Tribunal de Cuentas
Dentro de los controles de las Administraciones Públicas hay que reservar un
tratamiento especial para el Tribunal de Cuentas. La Constitución configura al
Tribunal de Cuentas como supremo órgano de control contable del Estado y de
todo el sector público (art. 136.1 CE). Se trata de un órgano designado por las
La Administración pública

Cortes, y cuenta con independencia funcional en el ejercicio de su competencia


de control contable en todo el ámbito público. Su composición, organización y
funciones han sido desarrolladas, como prevé el art. 136.4 CE, por la LO 2/82 del
Tribunal de Cuentas (LOTCu).
Aunque el Tribunal de Cuentas es dependiente directamente de las Cortes
Generales, posee, también, jurisdicción propia. El Tribunal de Cuentas presenta,
pues, una doble naturaleza, que se manifiesta en su doble función: por un lado,
es un órgano de control contable de la ejecución del Presupuesto por delegación
de las Cortes Generales, y así lo establece el art. 136.2 de la CE al indicar que
«ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el examen y comprobación de
la Cuenta General del Estado». Por otro lado, se le atribuye jurisdicción propia,
relativa al enjuiciamiento contable de las infracciones o responsabilidades detec-
tadas en las cuentas del Estado y del sector público.
El Tribunal de Cuentas se compone de 12 Consejeros. El Presidente es nombra-
do por el Rey de entre sus miembros por un período de tres años a propuesta del
propio Tribunal en Pleno. Los Consejeros son designados por las Cortes Genera-
les, seis por cada Cámara, por mayoría de tres quintos de las mismas. Su mandato
es de nueve años. De acuerdo con lo prescrito expresamente por la Constitución
(art. 136.3), la LOTCu atribuye a sus miembros independencia e inamovilidad,
y les somete al mismo régimen de incompatibilidades que a los miembros de la
carrera judicial.
La competencia del Tribunal de Cuentas es general para todo el territorio na-
cional y cubre la actuación de cualquier Administración, organismo o empresa
pública. Ello no ha impedido la creación de instituciones análogas en algunas Co-
munidades Autónomas para el control contable del sector público autonómico,
que puede estar sometido, por consiguiente, a una doble instancia de control de
esa naturaleza, sin perjuicio de la posible coordinación entre la institución central
y las autonómicas. Así, cuando la Constitución lo califica de órgano fiscalizador
del Estado debe entenderse dicho término en su más amplio sentido, incluyendo a
los órganos constitucionales y a todas las Administraciones públicas. La LOTCu
confirma esta interpretación al definir el sector público con la máxima generali-
dad, integrado por todas las Administraciones públicas (del Estado, autonómicas
y locales), las entidades gestoras de la Seguridad Social, los organismos autóno-
mos y las sociedades estatales y demás empresas públicas (art. 4).
a) La función de fiscalización contable del Tribunal de Cuentas tiene por obje-
to, por una parte, el control del sometimiento de la actividad económico financie-
ra del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía. Por otro
lado, por delegación —constitucionalmente impuesta— de las Cortes Generales,
le compete el examen y comprobación de la Cuenta General del Estado, esto es,
el control que sobre el cumplimiento de cada Presupuesto General del Estado
Pablo Pérez Tremps

efectúa la propia Administración. Este control deberá ejercerlo en el plazo de seis


meses desde que dicha cuenta se haya rendido. El Tribunal hace público su exa-
men mediante informes y memorias, que han de publicarse en el Boletín Oficial
del Estado (art. 12 LOTCu). Además, debe presentar anualmente a las Cortes un
informe o memoria de toda su labor de fiscalización contable del Estado y del
sector público, con indicación de cuantas infracciones o responsabilidades haya
detectado y en el que se deben incluir las actuaciones jurisdiccionales desarrolla-
das por el Tribunal. Debe remitir un informe análogo a las Asambleas Legislativas
de las Comunidades Autónomas respecto de sus Presupuestos.
b) En cuanto a su jurisdicción propia de carácter contable, se ejerce respecto
de las cuentas que debe rendir todo aquél que tenga alguna participación en el
manejo de bienes, caudales o efectos públicos (art. 15 LOTCu). El principal pro-
blema que plantea la jurisdicción contable que la Constitución atribuye al Tribu-
nal de Cuentas es el de sus límites y relaciones con la jurisdicción ordinaria penal
y contencioso-administrativa. Pues bien, su alcance, de acuerdo con la LOTCu,
es el estrictamente contable, y cesa allí donde comienzan la competencia de los
Tribunales ordinarios en cualquiera de sus órdenes jurisdiccionales. Por ello, hay
que concluir que el Tribunal de Cuentas no puede conocer de los ilícitos penales ni
de cuestiones cuyo conocimiento corresponda a la jurisdicción contencioso-admi-
nistrativa. La responsabilidad que puede exigir, paralelamente, es exclusivamente
contable, y esa exigencia es compatible, respecto de unos mismos hechos, con el
ejercicio de la potestad disciplinaria y con la actuación de la jurisdicción penal
(arts. 17 y 18 LOTCu). La ley define por responsabilidad contable el perjuicio
sobre los caudales o efectos públicos que puedan causar quienes los manejan por
acción u omisión contraria a la ley.
En la medida en que esta función del Tribunal de Cuentas es de naturaleza ju-
risdiccional, los órganos equivalentes de las Comunidades Autónomas no pueden
asumir competencias de este género por ser una materia exclusiva del Estado,
limitándose, pues, a ejercer sólo competencias de control contable (STC 187/88,
caso Sindicatura de Cuentas de Cataluña).

5. LA ADMINISTRACIÓN MILITAR Y LOS CUERPOS Y FUERZAS DE


SEGURIDAD
Como se ha adelantado, dentro del Estado existen algunas instituciones que
poseen un régimen jurídico especial que se justifica por la función que cumplen.
Dentro de estas instituciones destacan, por un lado, las Fuerzas Armadas y, por
otro, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. En ellas reposa el monopolio de la
fuerza legítima atribuido al Estado, lo que explica en gran medida que su régimen
La Administración pública

jurídico-administrativo sea muy particular y que la propia Constitución se haga


eco de ello en los arts. 8 y 104, respectivamente.
La Constitución, rompiendo con una tradicional confusión en esta materia,
deslinda el papel que corresponde a las Fuerzas Armadas, por una parte, y a los
Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, por otra, si bien aún existen ciertas dudas sobre
la posición jurídica de alguna institución, como es el caso de la Guardia Civil,
definido legalmente como «instituto armado de naturaleza militar» [art. 9. b) LO
2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad]. A las Fuerzas Armadas les compete,
según el art. 8 de la CE, «garantizar la soberanía e independencia de España, de-
fender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional»; a las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad del Estado les corresponde, sin embargo, «proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana» (art.
104 CE). En consecuencia, las Fuerzas Armadas proyectan su actuación básica-
mente hacia el exterior, aunque cumplen también ciertas tareas no armadas de di-
mensión meramente interna ante circunstancias particulares (catástrofes natura-
les, por ejemplo). Los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad, sin embargo, desenvuelven
su actuación esencialmente en el ámbito del orden público interno.

a) Las Fuerzas Armadas


Las peculiaridades del régimen jurídico de las Fuerzas Armadas vienen impues-
tas, sobre todo, por la estructura fuertemente jerarquizada que el cumplimiento
de sus funciones exige (STC 14/99, caso Brey, por ejemplo). No obstante, esta
exigencia no excluye a las Fuerzas Armadas del sometimiento general al ordena-
miento jurídico y al orden constitucional que ellas mismas deben defender (art. 8
CE); en este sentido, el art. 34 de las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas
establece que «cuando las órdenes entrañen la ejecución de actos que manifies-
tamente sean contrarios a las leyes y usos de la guerra o constituyan delito, en
particular contra la Constitución, ningún militar estará obligado a obedecerlas; en
todo caso asumirá la grave responsabilidad de su acción u omisión».
La particular organización que poseen las Fuerzas Armadas se traduce en una
serie de rasgos de su régimen jurídico y del de sus miembros. Así, la Constitución
establece la existencia de una jurisdicción militar, situada fuera del Poder Judi-
cial, que extiende su competencia al ámbito estrictamente castrense (art. 117.5)
(v. lección 29). Hay que tener presente, además, que los miembros de las Fuerzas
Armadas se encuentran sometidos en el ejercicio de sus funciones a un régimen
penal especial regulado en el Código Penal Militar. En el ámbito meramente san-
cionador, en el seno de las Fuerzas Armadas existe también un régimen discipli-
nario particular, que incluye, por ejemplo, sanciones consistentes en la privación
de libertad, frente a la prohibición impuesta en este sentido a la Administración
Civil (art. 25.3 CE).
Pablo Pérez Tremps

Las mayores particularidades constitucionales exigidas por la caracterización


de las Fuerzas Armadas afectan al régimen de disfrute y ejercicio por parte de sus
miembros de determinados derechos fundamentales. Son muchas las limitaciones
que el ordenamiento establece en este sentido. Algunas de estas limitaciones vie-
nen expresamente previstas o permitidas por la Constitución; así, por ejemplo, el
art. 29 prohíbe el ejercicio del derecho de petición colectivamente a los miembros
de las Fuerzas Armadas; el art. 28 de la CE establece la posibilidad de exceptuar o
limitar el ejercicio de la libertad sindical a los miembros de las Fuerzas Armadas,
encontrándose actualmente prohibida su sindicación (art. 1.3 LOLS). Las demás
limitaciones vienen impuestas por las Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas
y otras normas legales: exclusión del ejercicio de derecho de huelga, limitaciones
al derecho de reunión y manifestación, ciertos límites a la libertad de expresión,
etc…
En relación con la estructura de las Fuerzas Armadas hay que destacar que és-
tas responden al principio de unidad, estrictamente jerarquizada, y que se traduce
en la existencia de un mando supremo único. Este viene atribuido al Jefe del Es-
tado [art. 62 h) CE; v. lección 21]. No obstante, dicho mando tiene un contenido
fundamentalmente simbólico, correspondiendo al Gobierno, según el art. 97 de la
CE, determinar la política militar y de defensa (v. lección 27).
En el seno de las Fuerzas Armadas existe una especialización, que encuentra
acogida en la propia Constitución al distinguir los tradicionales tres ejércitos:
Ejército de Tierra, Armada y Ejército del Aire (art. 8).

b) Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad


Como ya se ha indicado, también las funciones constitucionalmente encomen-
dadas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad justifican el sometimiento a un ré-
gimen jurídico particular tanto de su organización y estructura administrativa,
como de los miembros que en ellos se integran. El art. 104 de la CE establece la
misión que corresponde a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: «proteger el libre
ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana»; su
apdo. 2º remite a la ley orgánica para el establecimiento de las bases de su actua-
ción y estatuto; la LO 2/86, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, ha
desarrollado el precepto constitucional en el ámbito organizativo, mientras que la
LO 1/92, sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, lo ha hecho en el campo
de la actuación.
Desde el punto de vista jerárquico, las particularidades que poseen las Fuerzas
y Cuerpos de Seguridad no las colocan fuera de los cauces ordinarios de funciona-
miento del Estado, ya que, como el propio art. 104 de la CE establece, dependen
del Gobierno.
La Administración pública

El Tribunal Constitucional ha puesto de manifiesto el, en ocasiones, difícil


equilibrio que subyace en la actuación de las fuerzas de la Policía, «que son un
instrumento necesario para asegurar la libertad y la seguridad de los ciudadanos,
pero que, al mismo tiempo, por la posibilidad de uso legítimo de la fuerza y de
medidas de coacción supone, en el caso de extralimitaciones, una puesta en pe-
ligro de la libertad y seguridad de aquéllos, así como de otros derechos y bienes
constitucionales de la persona» (STC 55/90, caso Fuero policial). Esa tensión se
traduce, fundamentalmente, en dos ideas. Por una parte, las Fuerzas y Cuerpos
de Seguridad cuentan con instrumentos extraordinarios de acción, de naturaleza
incluso coactiva, para llevar a cabo su tarea, instrumentos que no son sino la ma-
nifestación del monopolio estatal de la violencia legítima del que son depositarios.
Pero, por otra parte, la actuación de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y de sus
miembros está sometida al ordenamiento jurídico como exigencia impuesta por
la definición del Estado como Estado de Derecho; y ese sometimiento resulta aún
más evidente, precisamente, por la naturaleza de las potestades con que cuentan.
La particular naturaleza de las funciones y de la propia estructura, muy je-
rarquizada, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad hace que sus miembros estén
sometidos a un régimen jurídico particular, distinto en parte del resto de los fun-
cionarios públicos, aunque menos estricto que el de los miembros de las Fuerzas
Armadas.
Desde el punto de vista organizativo, hay que señalar que, puesto que la se-
guridad pública no es una materia exclusiva de los poderes centrales del Estado,
existen Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de distinto nivel territorial. En el ámbito
estatal, la LO de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, establece la existencia de dos
cuerpos dependientes del Gobierno de la Nación: el Cuerpo Nacional de Policía
y la Guardia Civil (art. 9). Debe tenerse en cuenta que determinadas unidades de
las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado pueden adscribirse directamente a
órganos judiciales o del Ministerio Fiscal, constituyendo la denominada «policía
judicial» (art. 126 CE). No obstante, a pesar de esta dependencia funcional, di-
chas unidades siguen formando parte de los cuerpos estatales. En segundo lugar,
algunas Comunidades Autónomas han creado policías propias en uso de la habili-
tación prevista al efecto por el art. 149.1.29 de la CE. Por último, existen también
policías locales dentro del ámbito municipal.

6. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
La bibliografía sobre el régimen constitucional de las Administraciones Públicas y su control es
amplísima; por su carácter general puede verse VV.AA., Administraciones Públicas y Constitu-
ción, Madrid 1998 y RALLO LOMBARTE, A., La constitucionalidad de las administraciones
Pablo Pérez Tremps

independientes, Madrid 2002; los tratados y manuales de Derecho Administrativo desarrollan


el estudio de este tema. Sobre los principios constitucionales de las Administraciones: PAREJO
ALFONSO, L., Estado social y Administración Pública, Madrid 1983, o DIRECCIÓN GENE-
RAL DEL SERVICIO JURÍDICO DEL ESTADO, El Gobierno y la Administración, 2 vols.,
Madrid 1989.
Un análisis de la LOFAGE puede verse en VV.AA., Estudios sobre la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado, Madrid 1999.
Sobre el control de los actos de gobierno: GARRIDO CUENCA, N., El acto de gobierno, Bar-
celona 1998.
En materia de funcionarios: PALOMAR OLMEDA, A., Derecho de la función pública: régimen
jurídico de los funcionarios públicos, Madrid 2013 y SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho de la
función pública, Madrid 2016.
En relación con las Fuerzas Armadas: BLANCO VALDÉS, R., El ordenamiento constitucional
de la defensa, Madrid 1990; y LÓPEZ RAMÓN, F., «Principios de la ordenación constitucional
de las Fuerzas Armadas», en MARTÍN-RETORTILLO BAQUER, S. (Coord.), Estudios sobre
la Constitución Española. Homenaje al profesor Eduardo García de Enterría, tomo III, Madrid
1991.
Por lo que respecta a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado: BARCELONA LLOP, J.,
«Sobre las funciones y organización de las Fuerzas de Seguridad: presupuestos constitucionales.
Problemática jurídica y soluciones normativas», Revista Vasca de Administración Pública 29
(1991).
Sobre el Consejo de Estado: VV.AA., «El Consejo de Estado», Documentación Administrativa
244-245, 1996 (monográfico).
Sobre el Tribunal de Cuentas: VV.AA., El Tribunal de Cuentas, 2 vols., Madrid 1982.

B) LEGISLACIÓN
Las normas que desarrollan las previsiones constitucionales sobre las Administraciones Públicas
y su control son muy numerosas; por su carácter general conviene destacarse las siguientes: L.
29/98, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa; LO 2/79, de 3 de
octubre, del Tribunal Constitucional; L. 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; L. 6/97, de 14 de abril,
de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado; L. 50/97, de 27
de noviembre, del Gobierno; L. 7/07, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público;
L. 39/2015, de 1 de octubre; de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas y L. 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Conviene señalar
que estas últimas leyes tienen unas previsiones singulares sobre entrada en vigor que retrasan
ésta en muchos de sus extremos.
El Consejo de Estado se encuentra regulado por la LO 3/80, de 22 de abril, del Consejo de
Estado.
Respecto del Tribunal de Cuentas: LO 2/82, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas; L. 7/88, de
5 de abril, de funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
Por lo que respecta a las Fuerzas Armadas: L. 85/78, de Reales Ordenanzas de las Fuerzas Ar-
madas, de 28 de diciembre; LO 5/05, de 17 de noviembre, de Defensa Nacional; LO 13/85, de 9
de diciembre, de Código Penal Militar.
En relación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: LO 2/86, de 13 de marzo, de Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad; y LO 1/92, de 21 de febrero, sobre Protección de la Seguridad Ciuda-
dana.
La Administración pública

C) JURISPRUDENCIA
Algunas de las Sentencias del Tribunal Constitucional en las que se tratan los grandes principios
constitucionales de la Administración Pública son las siguientes: STC 71/82, caso Estatuto vasco
del consumidor; STC 85/83, caso Ingreso en la función pública local; STC 22/84, caso Tomás
Pravia c. Ayuntamiento de Murcia; STC 77/85, caso LODE; STC 60/86, caso Medidas urgentes
de reforma administrativa; STC 103/97, caso Excesos presupuestarios de Madrid.
Sobre el control de los actos políticos: STC 45/90, caso Administración de Justicia de Euskadi,
o STC 196/90, caso Denegación de información.
Sobre el Consejo de Estado: STC 204/92, caso Ley Orgánica del Consejo de Estado.
Por lo que respecta al Tribunal de Cuentas: STC 187/88, caso Sindicatura de Cuentas de Cata-
luña
A las peculiaridades de las Fuerzas Armadas se refiere, por ejemplo, la STC 14/99, caso Brey.
En relación con la naturaleza de la función de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad: STC 55/90,
caso Fuero policial.
Sobre la naturaleza jurídica de la Guardia Civil: STC 194/89, caso Rosa Recuerda.
Por lo que respecta al régimen disciplinario de los miembros de las Fuerzas y Cuerpos de Segu-
ridad: STC 194/89, ya citada; STC 31/85, caso Arresto de policía.
Sobre libertad sindical y ejercicio de otros derechos por parte de miembros de las Fuerzas y
Cuerpos de Seguridad: STC 81/83, caso Nota de prensa de la Unión Sindical de Policías; STC
91/83, caso Reunión del Sindicato Profesional de Policía; STC 141/85, caso Régimen Discipli-
nario del Cuerpo Superior de Policía; STC 72/86, caso Liberados del Sindicato Profesional de
Policía.
VIII. PODER JUDICIAL
Y TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
Lección 29*
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL.


2. PODER JUDICIAL Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL.
3. LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL JUEZ: INDEPENDENCIA Y LEGITIMIDAD.
4. EL ESTATUTO DE JUECES Y MAGISTRADOS.
5. LA ESTRUCTURA DEL PODER JUDICIAL.
6. EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL.
7. EL MINISTERIO FISCAL.
8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER JUDICIAL


a) Concepto de poder judicial
El Estado constitucional se asienta sobre la separación de poderes o, para ser
más exactos, sobre la división material de funciones y la separación formal de
poderes. Ello significa que se reconocen en la actividad estatal ordinaria cometi-
dos —«funciones»— de muy diferente naturaleza material que en su formulación
clásica son reconducibles a tres: la función de aprobar las leyes (legislativa), la
de ejecutar los mandatos contenidos en estas leyes (ejecutiva) y la de resolver los
conflictos que pudieran suscitarse en la aplicación e interpretación de las leyes
(judicial). La aparición de nuevas funciones (como la de gobierno) no priva de su
capacidad explicativa a la formulación tripartita clásica.
Con el triple propósito de asegurar un cierto principio de especialización, de
intentar optimizar la eficacia en la realización de la función y, sobre todo, de evitar
que, como sucediera durante el absolutismo, todo el poder se concentre en un solo
punto, el constitucionalismo atribuye cada una de esas tres funciones a diferentes
órganos, o conjuntos de órganos, del Estado. Así, la función legislativa se atribuye
a los Parlamentos, la ejecutiva al Gobierno, y la judicial a unos órganos que, glo-
balmente, reciben el nombre de poder judicial. Este último es, pues, el conjunto
de órganos que tiene atribuida la realización de la función estatal consistente en
resolver, mediante la aplicación del Derecho, los conflictos que surjan entre los
ciudadanos o entre éstos y los poderes públicos. El poder judicial está compuesto,

*
* Lección revisada por Luis López Guerra
Joaquín García Morillo

en consecuencia, por aquellos órganos que, de acuerdo con la Constitución y las


leyes, tienen atribuida la función jurisdiccional.
Lo primero que se pone de relieve al analizar el poder judicial es su composi-
ción diferenciada respecto de la de los otros dos poderes del Estado. En efecto,
la función legislativa se atribuye a un solo órgano, las Cortes Generales, aunque
éstas sean compuestas; y la función ejecutiva, aunque puede entenderse atribuida
a todos los órganos administrativos, se identifica fácilmente en otro órgano, el
Gobierno, al que la totalidad de la Administración central está vinculada por una
relación de jerarquía. El poder judicial, sin embargo, es un poder difuso, predica-
ble de todos y cada uno de los órganos judiciales del país cuando ejercen función
jurisdiccional, función que, como más adelante se verá, ejercen sin relación alguna
de sujeción jerárquica. Ello quiere decir que el ejercicio de esta función es particu-
larmente complejo, debido a esa diversidad de órganos.

b) Poder judicial y Administración de justicia


La segunda característica de los órganos del poder judicial es que su identifica-
ción como tales deriva del ejercicio de la función constitucionalmente atribuida,
esto es, de la función jurisdiccional. Como señala el art. 117.1. de la CE, «la jus-
ticia se administra por jueces y magistrados integrantes del poder judicial»; luego
es el hecho de administrar justicia lo que integra al juez o magistrado en el poder
judicial. Por ello, aquellos jueces que actúan en cuanto titulares de órganos —p.e.,
como presidentes de Juntas Electorales— que no ejercen la función jurisdiccio-
nal —que no «administran justicia»— no sean, en puridad, integrantes del poder
judicial; de ahí, también, que los jueces y magistrados solo sean integrantes del
poder judicial cuando administran justicia y no cuando realizan cualquier otra
función legalmente atribuida. De ahí, en fin, que ni siquiera los integrantes del
órgano de gobierno del poder judicial, el Consejo General del Poder Judicial, for-
men parte de éste, puesto que la Constitución les atribuye funciones de gobierno,
pero no les asigna función jurisdiccional alguna.
Esta caracterización como poder del Estado, derivada de la función consti-
tucional que se realiza, es, precisamente, lo que distingue al poder judicial de la
Administración de justicia: el primero es un poder del Estado, separado de los
otros dos e independiente de ellos; la Administración de justicia, sin embargo,
se encuentra funcionalmente subordinada al poder judicial, en la medida en que
consiste en un conjunto de medios personales y materiales que se ordenan al me-
jor cumplimiento de los fines de aquel. Los medios personales se integran con una
diversidad de cuerpos de funcionarios al servicio de la Administración de justicia.
Entre ellos figuran los Letrados de la Administración de Justicia (antiguos secre-
tarios judiciales), el personal administrativo de la oficina judicial, los médicos
forenses y, eventualmente, el personal no funcionarial (libros V y VI de la LOPJ).
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

Los medios materiales, por su parte, son todos aquellos precisos para el recto
cumplimiento de las funciones judiciales, y su provisión corresponde al Gobierno
o a las Comunidades Autónomas en aquellos casos en que así lo prevea su Esta-
tuto de Autonomía (art. 37 LOPJ). Todos estos medios, personales o materiales,
configuran lo que gráficamente ha dado en llamarse «administración de la Admi-
nistración de justicia». La utilización de este término viene dada por el hecho de
que la expresión «Administración de justicia» es empleada por la Constitución
en diversos apartados con distinto significado. Así, en los arts. 125 y, según ha re-
suelto el Tribunal Constitucional, 149.1,5a, de la CE, la expresión se emplea como
sinónimo de «poder judicial»; en los arts. 121 y 122.1, sin embargo, la locución
parece comprender a la globalidad del conjunto orgánico, jurisdiccional o no,
ordenado al funcionamiento de los órganos judiciales. La diversidad de términos
y significados no oscurece, sin embargo, la nítida distinción entre el poder judicial
independiente, integrado exclusivamente por jueces y magistrados que ejercen la
función jurisdiccional, y el conjunto de medios de todo género, personales y mate-
riales que se disponen a su servicio y que configuran la Administración de justicia.
La distinción entre poder judicial y Administración de justicia responde, por
otro lado, a la doble naturaleza de la tarea de impartir justicia. En efecto, el poder
judicial es, por una parte, y sin duda alguna, un poder del Estado; pero la función
de administrar justicia es, también, una actividad prestacional del Estado, un ser-
vicio público, derivado del monopolio estatal del poder jurisdiccional entendido
como el poder de declarar y hacer efectivo el Derecho. En tanto que el poder
judicial es plenamente independiente de los otros dos poderes, la Administración
de justicia, como actividad prestacional, se incardina en la responsabilidad que
corresponde al ejecutivo por el funcionamiento de los servicios públicos en gene-
ral. Esta faceta de servicio público es, además, la que justifica la referencia consti-
tucional —art. 119 de la CE— a la gratuidad de la justicia para cuantos acrediten
insuficiencia de medios para litigar, lo que tiene su reflejo en las diferentes dispo-
siciones procesales al respecto y en la existencia de un servicio de abogados sos-
tenido con fondos públicos —el conocido como «turno de oficio»— y destinado
a ese menester. Igualmente, es este doble carácter de poder del Estado y servicio
público el que está en la base de la referencia constitucional de que los daños cau-
sados por error judicial y los que sean consecuencia del funcionamiento anormal
de la Administración de justicia darán lugar a una indemnización por parte del
Estado. Esta previsión se plasma actualmente en unos supuestos genéricos —arts.
292 y 293 LOPJ— y otros específicos para el caso de que el error judicial se hu-
biese traducido en un periodo de prisión preventiva, siempre que quien hubiese
sufrido la prisión hubiese sido posteriormente absuelto por inexistencia del hecho
imputado, o que se hubiese dictado auto de sobreseimiento por esa misma causa
(art. 294 LOPJ).
Joaquín García Morillo

2. PODER JUDICIAL Y FUNCIÓN JURISDICCIONAL


La función jurisdiccional, por su parte, consiste —art. 117.3. de la CE— en
«juzgar y hacer ejecutar lo juzgado», y se desarrolla en «todo tipo de procesos».
Es, por tanto, una actividad cuyo ejercicio queda circunscrito al marco del pro-
ceso, e incluye la potestad de hacer ejecutar lo juzgado, esto es, de hacer efectiva
la resolución judicial. Tal cosa no significa que los jueces y magistrados deban
ejecutar per se lo juzgado: implica que han de tener las facultades precisas para
conseguir que efectivamente se ejecute.

a) La unidad jurisdiccional
Las características básicas del ejercicio de la función jurisdiccional son la uni-
dad, la totalidad, la exclusividad y la responsabilidad. La unidad está expresa-
mente recogida en la Constitución en dos sentidos diferentes: respecto de la fun-
ción jurisdiccional propiamente hablando, en el art. 117.5 de la CE, que prescribe
que «el principio de unidad jurisdiccional es la base de la organización y funcio-
namiento de los Tribunales»; respecto de quienes desempeñan dicha función, en
el art. 122.1 de la CE, de acuerdo con el cual los jueces y magistrados de carrera
«formarán un cuerpo único».
El reconocimiento constitucional del principio de unidad jurisdiccional tiene
dos consecuencias inmediatas. La primera es que la división territorial del poder
operada por la Constitución no afecta al poder judicial: las Comunidades Autó-
nomas pueden asumir poderes legislativos y ejecutivos, pero el poder judicial es
único en toda España (STC 31/2010, caso Estatuto de Autonomía de Cataluña).
La segunda consecuencia de la unidad jurisdiccional es la exclusión de todo tribu-
nal que no esté previamente integrado en la estructura orgánica del poder judicial
(art. 3.1. LOPJ). Es, por tanto, la prohibición de los tribunales especiales, así como
de los de honor y excepción, expresamente mencionados por la CE —arts. 26 y
117.6.—; igualmente, implica la prohibición —art. 25.3 de la CE— de que la Ad-
ministración civil imponga sanciones que, directa o indirectamente, redunden en
privación de libertad.
Sin perjuicio de que otros órganos ajenos al poder judicial, como el Tribunal
Constitucional o el Tribunal de Cuentas, ejerzan funciones jurisdiccionales, la uni-
dad jurisdiccional no conoce más excepción que la muy relativa de la jurisdicción
militar. De acuerdo con el dictado constitucional, la regulación de la jurisdicción
militar no podrá realizarse sino por ley y deberá circunscribirse al ámbito estric-
tamente castrense y a los supuestos de estado de sitio, de acuerdo con el art. 117.5
de la CE. La Ley Orgánica del Poder Judicial delimita aún más el ámbito de la
jurisdicción militar, reduciéndolo a los hechos tipificados como delitos militares
en el Código Penal Militar y al estado de sitio —art. 9.2—; por su parte, la Ley
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

Orgánica 4/87, de la competencia y organización de la jurisdicción militar, señala


que esta jurisdicción es «integrante del poder judicial del Estado», a lo que hay
que añadir la existencia en el Tribunal Supremo de una Sala de lo Militar que es
la última instancia en este ámbito. Todo ello configura un poder judicial único
estructurado sobre dos jurisdicciones, una de las cuales, la militar, se limita al
ámbito estrictamente castrense y, en los supuestos de estado de sitio, a los delitos
que se contemplen en la declaración de dicho estado (art. 35 de la Ley Orgánica
4/81, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio).

b) La totalidad de la jurisdicción
La segunda característica de la función jurisdiccional, la totalidad, también
deriva directamente de la Constitución. En efecto, el art. 24.1 de la CE garantiza
la tutela judicial efectiva; el art. 103.1 prevé el sometimiento de la actuación
administrativa a la ley y al Derecho; y el art. 106 sienta el principio del control,
por parte de los tribunales, de la potestad reglamentaria, de la actuación admi-
nistrativa y de su sometimiento a los fines constitucionales. Todo ello se plasma
en el art. 4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, a tenor del cual «la jurisdic-
ción se extiende a todas las personas, a todas las materias y a todo el territorio
español». La totalidad de la jurisdicción se proyecta, pues, material, personal y
territorialmente sin que quepan excepciones ni por razón de la persona —salvo
el Rey, que es inviolable (art. 56.3 CE)— ni por razón de la materia ni por ra-
zón del territorio. Ello quiere decir que, deducida cualquier pretensión contra
cualquier persona, siempre habrá un órgano judicial que conozca de ella. La
eventual inhibición de los órganos judiciales se dilucida según lo previsto en las
reglas reguladoras de los conflictos de jurisdicción y competencia. Los primeros
son los que se suscitan entre los juzgados y tribunales de la jurisdicción ordina-
ria y la Administración o los órganos de la jurisdicción militar, y son resueltos
de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 38 a 41 de la LOPJ y en la Ley Orgánica
de Conflictos Jurisdiccionales. Los conflictos de competencia entre los órganos
judiciales de distintos órdenes jurisdiccionales, y las cuestiones de competencia
entre los que pertenezcan a un mismo orden, se dirimen de acuerdo con los pro-
cedimientos previstos en los artículos 42 a 52 de la Ley Orgánica del Poder Ju-
dicial. En cualquier caso, el resultado que éstos procedimientos deberán arrojar
será la determinación de un órgano judicial con competencia y jurisdicción para
conocer de la pretensión actuada. Si a ello se añade lo previsto en el artículo 1.7
del Código Civil, a tenor del cual «los jueces y tribunales tienen el deber inex-
cusable de resolver en todo caso los asuntos de que conozcan», se completa un
sistema cerrado que asegura que cualquier pretensión, dirigida contra cualquier
persona, encontrará siempre, siguiendo el procedimiento legalmente previsto,
un órgano judicial para conocer de ella y resolverla.
Joaquín García Morillo

Es preciso señalar, con todo, que el alcance total de la jurisdicción se extien-


de a la aplicación de las leyes, incluyendo —art. 106 de la CE— el control de la
legalidad de la actuación administrativa y del sometimiento de ésta a los fines
que la justifican. No incluye, sin embargo, el control de oportunidad. Quedan
excluidos del ámbito del control jurisdiccional, por consiguiente, aquellos ac-
tos que, habiendo sido realizados por los órganos competentes de acuerdo con
el procedimiento previsto en las leyes y siendo materialmente concordes con el
ordenamiento sean, sin embargo, susceptibles de distintas valoraciones sobre su
conveniencia u oportunidad. Por lo que a la actuación administrativa se refiere, la
manifestación típica de estos supuestos es la de los actos pertenecientes al ámbito
de la función de gobierno; dicho en otros términos, el control jurisdiccional no
se extiende a la oportunidad de los actos realizados en el ejercicio de la función
de dirección de la política interior y exterior y de la Administración civil y militar
que la Constitución reconoce al Gobierno.

c) La exclusividad jurisdiccional
La exclusividad se proyecta en dos sentidos: por una parte la función jurisdic-
cional está reservada exclusivamente (art. 117.3. CE) a jueces y magistrados sin
que nadie sino ellos, ni siquiera el Consejo General del Poder Judicial o el Minis-
terio Fiscal, pueda ejercerla; por otra parte, los jueces y magistrados no pueden
realizar más funciones (art. 117.4. CE) que la jurisdiccional y las que expresamen-
te les atribuya la ley en garantía de cualquier derecho. La primera previsión de
exclusividad, al reservar a jueces y magistrados la función jurisdiccional, veta la
posibilidad de las llamadas «jurisdicciones especiales»; la segunda previsión impi-
de que una desmesurada atribución de funciones dificulte a jueces y magistrados
el ejercicio de la función jurisdiccional, pero habilita al legislador para que, cuan-
do lo considere conveniente para garantizar el ejercicio de un derecho, otorgue a
jueces y magistrados otras funciones. Esto último sucede, por ejemplo, en relación
con los procesos electorales.

d) La responsabilidad
El ejercicio de la función jurisdiccional se distingue, también, por la responsa-
bilidad. Sin embargo, las singulares condiciones del poder judicial dibujan unos
mecanismos de responsabilidad muy particulares. Ciertamente, la Constitución
—art. 117.1— señala la responsabilidad, inmediatamente después de la indepen-
dencia y la inamovilidad, como uno de los atributos de jueces y magistrados. Pero
es lo cierto que esta responsabilidad, constitucionalmente reconocida de forma
genérica, encuentra muy difícil concreción. Porque aunque ejercen un poder de in-
dudable relevancia política, los jueces y magistrados no están sometidos a ningu-
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

na responsabilidad política, que sería radicalmente contraria a la inamovilidad; la


única forma de control a que están sometidos es la derivada de los recursos que se
interpongan, cuando ello proceda legalmente, contra sus resoluciones y ante otros
órganos, y ello no puede acarrear otra consecuencia que la anulación de la reso-
lución recurrida. Por lo que respecta a la responsabilidad disciplinaria —arts. 414
a 433 LOPJ— ésta se contrae a los supuestos de incumplimiento de sus deberes
como jueces, pero no alcanza, desde luego, al fondo de las resoluciones judiciales,
pues tal cosa sería incompatible con la independencia. La responsabilidad civil,
por su parte, se reduce a supuestos de total singularidad —arts. 411 a 413 LOPJ;
genera —art. 296 LOPJ— responsabilidad estatal, aún cuando al Estado le asista
una acción de regreso frente a los jueces cuando los daños se produzcan por dolo
o culpa grave, y no altera tampoco la resolución ni la posición del juez. De suerte
que la única forma real de responsabilidad de jueces y magistrados por el ejercicio
de su función se traduce en la responsabilidad penal y, más concretamente, en el
delito —arts. 446 a 449 Código penal— de prevaricación. Este delito, el dictar
a sabiendas una resolución injusta, constituye la única responsabilidad material
que, sobre el fondo de su cometido, sobre el contenido de la función juzgadora,
cabe realmente imputar a un juez.

3. LA POSICIÓN CONSTITUCIONAL DEL JUEZ: INDEPENDENCIA Y


LEGITIMIDAD
a) La imparcialidad judicial
El contenido de la función jurisdiccional, cuya realización justifica la existencia
del poder judicial, es, como se ha visto, resolver los conflictos entre los ciudadanos
o entre éstos y los poderes públicos o, dicho en los términos constitucionales, juz-
gar y hacer ejecutar lo juzgado. Y la nota básica que se requiere de esta función es
la de imparcialidad. Si la función jurisdiccional se atribuye a un tercer poder, no
es sólo por evitar la concentración del poder: es, sobre todo, para garantizar que
la aplicación del Derecho y la interpretación de las normas corresponde a alguien
que, por ser distinto y ajeno a quien produce las normas básicas del ordenamiento
y a quien las promueve y ejecuta sus contenidos, puede resolver con imparciali-
dad. Lo auténticamente sustantivo en la función jurisdiccional es la imparciali-
dad. Ello queda claramente reflejado en la Constitución cuando, acertadamente,
enmarca el ejercicio de la función jurisdiccional «en todo tipo de procesos», pues
el contenido típico del proceso, o dicho en otros términos, el derecho prototípico
de las partes del proceso es, como señala el art. 6.1 del Convenio Europeo para la
Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, el derecho
a un «tribunal imparcial».
Joaquín García Morillo

La imparcialidad es, pues, el rasgo fundamental que debe caracterizar el ejer-


cicio de la función jurisdiccional, lo que, dado el carácter fragmentario de este
poder, es tanto como decir que la imparcialidad debe ser la característica básica
de todos y cada uno de los jueces y magistrados. A la consecución de esa impar-
cialidad se encaminan las garantías de que se dota a jueces y magistrados. Debe
observarse, sin embargo, que tales características o atributos, por importantes
que sean o parezcan, son instrumentales, y no son, por tanto, fines en sí mismos:
su objetivo es asegurar la imparcialidad de quien va a «juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado».

b) Independencia y legitimidad
Tradicionalmente, ese conjunto de garantías se resume en la noción de la in-
dependencia. Este atributo es recogido ya en el pórtico del Título —el VI— que
la Constitución dedica al poder judicial: de hecho, la independencia es la primera
característica que el artículo 117.1. de la CE predica respecto de los jueces y ma-
gistrados. Significa que los integrantes del poder judicial adoptan sus resoluciones
con arreglo a Derecho, sin que puedan recibir ningún tipo de órdenes, instruccio-
nes, sugerencias o directrices relativas a los hechos sometidos a juicio, a la norma
jurídica a aplicar, al sentido que debe otorgarse a dicha norma o a la resolución
que, en definitiva, cumple adoptar. El juez o magistrado está únicamente sometido
al imperio de la ley (art. 117.1. CE in fine). Esta expresión no debe entenderse
como excluyente de otros criterios de resolución de los conflictos distintos de la
norma escrita, como los principios generales del Derecho, o de la jurisprudencia
en cuanto complementa el ordenamiento jurídico, ni tampoco como excluyente,
a esos efectos, de las normas con rango inferior a la ley, sino como el reflejo del
mandato constitucional de que ninguna voluntad distinta de la que el legislador
ha plasmado en la norma jurídica pueda imponerse al juez. La expresión «someti-
do exclusivamente al imperio de la ley» no es, pues, una afirmación constitucional
de la ley como única fuente del Derecho excluyente de todas las demás: es una
afirmación de la independencia del juzgador, y de la exclusiva sujeción de éste a
la norma jurídica. Todo ello queda de relieve en la LOPJ, cuando señala en su art.
1 que los jueces y magistrados están «sometidos únicamente a la Constitución
(por tanto, a los principios y valores que propugna o recoge)y al imperio de la
ley; o cuando alude repetidamente a «los reglamentos», señalando que los jue-
ces y tribunales los aplicarán de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional (art. 5.1. LOPJ). Por otro lado, la sumisión al imperio de la ley es
también, no cabe omitirlo, un recordatorio de que la independencia del juez se
traduce en inmunidad frente a cualesquiera órdenes, instrucciones o presiones,
pero no en una libérrima voluntad personal para juzgar según su propia concien-
cia: la sumisión a la ley, al tiempo que excluye toda posible injerencia, incluye la
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

obligación del juzgador de sujetarse, en el razonamiento jurídico que le lleva a


resolver un conflicto, a un sistema de fuentes en el que ocupa un lugar preferente
la norma escrita emanada de quien tenga competencia para ello y, muy singular-
mente, la norma emanada del legislador. El juez sóo está sometido a la ley pero,
precisamente por ello, está sometido a la propia ley. La exclusiva sumisión a la ley
tiene, pues, un contenido liberador de cualquier posible influencia, pero incorpo-
ra también un contenido de sujeción al sistema de fuentes y al patrón normativo
como instrumento fundamental de la resolución de los conflictos. Preserva al juez
de las influencias exteriores, pero le recuerda, también, que es un aplicador de la
ley, y no un libre creador del Derecho.
La sumisión a la ley es, además, la fuente de legitimidad del juzgador en el
ejercicio de la función jurisdiccional. En un Estado democrático, la fuente habi-
tual de legitimidad es, como se sabe, la elección popular, directa o indirecta; en
algunos países, también el poder judicial —y el Ministerio Fiscal— se legitima
por la elección que, en la medida en que es periódica, incluye elementos de res-
ponsabilidad política. Otra fuente de legitimación del poder judicial puede ser
la directa participación popular en la Administración de justicia a través del ju-
rado. En España, existe el jurado — previsto en el art. 125 de la CE— pero con
tales limitaciones —determinación legal y reducción al ámbito penal, p.e.— que
no resultaría una satisfactoria fuente de legitimidad. Por su parte, la elección
popular y periódica de jueces y magistrados parece difícilmente compatible con
los postulados constitucionales. Teniendo en cuenta que su designación no tie-
ne lugar por elección popular, y dada su integración en un cuerpo de carrera,
la legitimación democrática básica del juzgador es, precisamente, constreñirse
a la aplicación de la ley que expresa la voluntad general: sólo esta aplicación
de la norma democráticamente legitimada legitima a su vez a quien, sin haber
sido elegido ni directa ni indirectamente, administra la justicia que «emana del
pueblo» (art. 117.1 CE). Se trata, por tanto, de una legitimidad no de origen,
sino de ejercicio.
La independencia judicial es absoluta: se extiende frente a todos (art. 13 LO-
PJ) y alcanza a los órganos de gobierno del poder judicial e, incluso, a los pro-
pios órganos jurisdiccionales, ninguno de los cuales puede dictar instrucciones,
ni generales ni particulares, dirigidas a sus inferiores y relativas a la aplicación
o interpretación del ordenamiento jurídico (art. 12.3 LOPJ). La única vía prac-
ticable para corregir la aplicación del Derecho realizada por un órgano judicial
es, cuando proceda, la de los recursos legalmente previstos (art. 12.2. LOPJ). El
Ministerio Fiscal debe promover las acciones que procedan en caso de amenaza
a la independencia judicial (art. 14.2 LOPJ) pero es lo cierto que tales amenazas
solo están penadas en la actualidad si proceden de funcionario público (art. 508.
2 Código penal).
Joaquín García Morillo

4. EL ESTATUTO DE JUECES Y MAGISTRADOS


Para asegurar la independencia de jueces y magistrados, la Constitución apun-
tala su posición jurídica con un núcleo de garantías y con algunas limitaciones de
derechos que, en su conjunto, constituyen un auténtico estatuto del juzgador. Este
núcleo de garantías está, en buena medida, contenido en la propia Constitución, y
se encuentra desarrollado y ampliado en la Ley Orgánica del Poder Judicial; por-
que, en efecto, la norma fundamental prevé (art. 122.1) que el estatuto jurídico
de jueces y magistrados sea desarrollado por dicha ley, con lo que constituye no
ya una reserva de ley orgánica, sino una reserva en favor de una determinada ley
orgánica, para todo lo referente a la situación estatutaria de jueces y magistrados.
Esta reserva, que sustrae al ejecutivo e, incluso, al legislador ordinario la posibili-
dad de normar la situación administrativa de jueces y magistrados, es la primera
garantía de la independencia. A ello hay que añadir que la aplicación de la nor-
mativa se atribuye por la propia Constitución a un órgano ajeno a los poderes
legislativo y ejecutivo. En efecto, el art. 122.2. de la CE asigna al Consejo General
del Poder Judicial las competencias en materia de nombramientos, ascensos, ins-
pección y régimen disciplinario en el seno del poder judicial. El sistema español
llega, pues, hasta el punto de ofrecer una «garantía de las garantías», creando
un órgano cuya principal función constitucional es la de velar por las garantías
constitucionales asignadas a los miembros del poder judicial y asegurando, así,
que dichas garantías no serán desvirtuadas por su aplicación práctica, al atribuir
dicha aplicación a los destinatarios de las resoluciones del poder judicial.

a) La inamovilidad
La más tradicional de las garantías de la independencia es la inamovilidad, que
la Constitución recoge en el art. 117.1 de la CE como característica de los jueces
y magistrados y define en el párrafo siguiente. Consiste en que los jueces y magis-
trados no pueden ser separados, suspendidos, trasladados ni jubilados sino por
las causas y con las garantías previstas en la ley. El propósito de esta previsión es
impedir que la actuación de un juez o magistrado pueda acarrearle consecuencia
desventajosa alguna para la posición que ostenta, así como evitar que quien tuvie-
re potestad para ello pudiese remover de su puesto, o separar de un proceso deter-
minado, a un juez cuyo comportamiento no le resulte satisfactorio, imponiendo
en su lugar a alguien más receptivo a sus deseos. Para ello, la Constitución dispo-
ne que los jueces no podrán ser removidos de sus puestos —salvo, claro está, con
el consentimiento del afectado— sino por las causas legalmente previstas. Tales
causas están reguladas en la LOPJ, que también recoge la inamovilidad (art. 15) y
le dedica, además de no pocos preceptos aislados, un capítulo entero. En este últi-
mo se prevén las causas de suspensión en la condición de magistrado (art. 383) y
de pérdida de dicha condición (art. 379). En sustancia, tales causas se reconducen,
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

además de la renuncia, a la pérdida de la nacionalidad, la sanción administrativa,


la condena penal o el proceso encaminado a su imposición, la incapacidad y la
jubilación. En todos los casos, la suspensión y la separación son competencia del
Consejo General del Poder Judicial. La atribución a este órgano, o a órganos de
gobierno propios del poder judicial, como las Salas de Gobierno, los Presidentes
o los jueces decanos, de las potestades administrativas relativas a los jueces y ma-
gistrados, constituye una garantía adicional de la independencia judicial.
La regulación de la carrera profesional de jueces y magistrados está, también,
presidida por el propósito de asegurar la independencia judicial, evitando que
órganos ajenos al poder judicial puedan condicionar dicha carrera profesional y,
por tanto, puedan inclinar en su favor la posición de jueces y magistrados. A tal
efecto, en España la carrera profesional de la judicatura está reglada en un altísi-
mo porcentaje de puestos; en otros casos, en los que el nombramiento es discre-
cional, la potestad al respecto corresponde al Consejo General del Poder Judicial.
Se impide, con ello, que el ejecutivo pueda influir en la carrera y, por tanto, en la
obligada imparcialidad de los juzgadores.

b) Limitaciones y prohibiciones
El estatuto de los jueces y magistrados incorpora, pues, no pocas garantías
positivas: la independencia, la inamovilidad y la sustracción al ejecutivo de toda
potestad sancionadora o de toda facultad sobre las situaciones administrativas y
sobre la carrera profesional son algunas de ellas. A todas ellas habría que añadir
una inmunidad relativa, que reserva al juez competente, salvo en casos de fla-
grante delito, la facultad de detener a un juez o magistrado (art. 398 LOPJ). Pero
como el objetivo es garantizar la imparcialidad del juzgador, el estatuto de éste
incluye, forzosamente, medidas negativas o limitaciones de las facultades que el
ordenamiento reconoce a la mayoría de los ciudadanos. Algunas de estas facul-
tades afectan, incluso, a derechos fundamentales. Así, los jueces y magistrados
tienen constitucionalmente vedado pertenecer a partidos políticos o sindicatos
(art. 127.1 CE). El fin de esta previsión constitucional es garantizar la apariencia
de imparcialidad del juzgador: obviamente, ni la Constitución ni nadie puede
impedir que un Juez tenga su correspondiente ideología política; pero sí puede
evitar la expresión pública que de esa ideología política supone la afiliación a un
partido político o sindicato. Con ello se consigue que la confianza del justiciable
en la imparcialidad del juzgador no pueda menoscabarse por el conocimiento de
la adscripción formal de éste a un determinado credo. El mismo precepto cons-
titucional que excluye a jueces y magistrados del ejercicio del derecho de asocia-
ción política y sindical supone también, en lógica congruencia y con el mismo
objetivo de preservar la imagen de imparcialidad del juzgador, limitaciones en el
ejercicio de otros derechos fundamentales como las libertades de expresión, reu-
Joaquín García Morillo

nión o huelga. Así, tienen prohibido dirigir críticas, felicitaciones o censuras a los
poderes públicos, no pueden concurrir, como tales miembros del poder judicial, a
reuniones públicas que no tengan carácter judicial, y no pueden, en las elecciones,
tomar más parte que la de emitir su voto (art. 395 LOPJ). La propia Constitución,
en fin, completa su prohibición de que jueces o magistrados se afilien a partidos o
sindicatos con la previsión de un régimen asociativo específico (art. 127.1 CE) que
ha sido desarrollado por el legislador orgánico (art. 401 LOPJ).
La preservación de la imparcialidad del juzgador mueve también al consti-
tuyente a prever para los miembros del poder judicial una completa relación de
incompatibilidades y prohibiciones que «deberá asegurar la total independencia
de los mismos» (art. 127.2 CE). Así, se establece que no podrán desempeñar,
mientras se hallen en activo, otros cargos públicos (art. 127.1 CE). Y el legislador
orgánico ha desarrollado el precepto constitucional vetando a jueces y magistra-
dos prácticamente todas las actividades ajenas a la propia función jurisdiccional:
los miembros del poder judicial no pueden desempeñar cargo alguno, por de-
signación o por elección, en ningún órgano estatal ni en las empresas, entidades
y organismos de ellos dependientes; tampoco pueden aceptar ningún empleo o
profesión retribuidos, ni ejercer actividades mercantiles, ni de asesoramiento. Solo
la docencia e investigación jurídicas y la producción literaria, artística, científica
y técnica les están abiertas (art. 389 LOPJ). Son, además, destinatarios de nume-
rosas prohibiciones personales, como las relativas al ejercicio de las profesiones
jurídicas por parte de sus cónyuges o parientes hasta el segundo grado de afinidad
(arts. 391 a 394 LOPJ). La competencia para determinar la concurrencia de la
incompatibilidad o la infracción de las prohibiciones corresponde, también, al
Consejo General del Poder Judicial (art. 397 LOPJ).

5. LA ESTRUCTURA DEL PODER JUDICIAL


La residenciación de la potestad jurisdiccional en diversos órganos y, por tanto,
la fragmentación, es una de las características básicas del poder judicial. Este, no
obstante, es único (art. 117.5 CE y 3.1 LOPJ) y debe, por lo tanto, dotarse de una
estructura que permita integrar en un único sistema una multiplicidad de órganos.
La estructura del poder judicial se delinea de conformidad con tres criterios
concurrentes y diferentes: el de la materia del conflicto a resolver, el territorial y
el jerárquico. El criterio material supone la división de la jurisdicción en cuatro
grandes órdenes jurisdiccionales distintos, civil, penal, contencioso-administrati-
vo y social, aun cuando la jurisdicción siga siendo única (art. 9 LOPJ). El criterio
organizativo material, debe sin embargo, ser completado, señalando que, además
de esos cuatro órdenes existe en el Tribunal Supremo una Sala de lo Militar y
existe, también, una serie de juzgados (así, Juzgados de Menores, de Vigilancia
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

Penitenciaria o de Violencia contra la mujer) especializados en las materias que se


corresponden con su nombre. Por otra parte, hay que tener en cuenta que el Con-
sejo General del Poder Judicial puede acordar —art. 98.1 LOPJ— que algunos
juzgados se ocupen en exclusiva de determinadas clases de asuntos. Esta previsión
puede dar lugar a órganos especializados en, por ejemplo, asuntos de familia, hi-
potecarios o mercantiles.
El criterio territorial se traduce en la división del territorio nacional en dis-
tintas zonas. Así, y de acuerdo con el artículo 30 de la LOPJ, el Estado se or-
ganiza territorialmente, a efectos judiciales, en municipios, partidos judiciales,
provincias y Comunidades Autónomas, a lo que habría que añadir la totalidad
del territorio nacional, sobre el que ostentan jurisdicción dos órganos judiciales,
el Tribunal Supremo (art. 123.1 CE y 53 LOPJ) y la Audiencia Nacional (art. 62
LOPJ). Como se observará, las divisiones geográficas judiciales coinciden con las
administrativas en todos los casos menos en uno: el partido judicial, que es una
unidad territorial organizativa utilizada exclusivamente por el poder judicial y
que está compuesto por uno o varios municipios limítrofes pertenecientes a una
misma provincia (art. 32.1 LOPJ). Al coincidir los demás ámbitos territoriales
judiciales (municipio, provincia y Comunidad Autónoma) con los administrati-
vos, no precisan delimitación propia y se corresponden con los mismos (arts. 33
y 34 LOPJ). Solo resulta preciso, por tanto, determinar el ámbito de los partidos
judiciales, esto es, definir lo que se denomina la demarcación. De acuerdo con la
LOPJ —art. 35— la demarcación judicial se establece por ley, en cuya elaboración
tienen participación las Comunidades Autónomas a través de un procedimiento
regulado en el propio art. 35 LOPJ y que ha sido declarado constitucional por el
Tribunal Constitucional (STC 56/90, caso Ley Orgánica del Poder Judicial III).
Los partidos judiciales vienen, pues, definidos por la citada Ley 38/88, de Demar-
cación y Planta judicial. De conformidad con el criterio territorial, a cada uno de
los ámbitos territoriales le corresponde un órgano específico, de suerte que los
municipios que no son capitales de partidos judiciales cuentan con un Juzgado
de Paz —art. 99.1 LOPJ—; los partidos judiciales, con uno o varios Juzgados de
Primera Instancia e Instrucción —art. 84 LOPJ—; las provincias, con una Audien-
cia Provincial —art. 80 LOPJ— y con Juzgados de lo Penal —art. 89 bis LOPJ—,
de lo Social —art. 92 LOPJ—, de Vigilancia Penitenciaria —art. 96 LOPJ—, de
lo Mercantil —art. 86 bis LOPJ— y de Menores —art. 96 LOPJ—; así como con
uno o varios Juzgados de lo Contencioso-Administrativo (art. 90 LOPJ). Todas
las Comunidades Autónomas, por su parte, cuentan con un Tribunal Superior de
Justicia —arts. 152.1 de la CE y 71 LOPJ— aunque es preciso recalcar que el Tri-
bunal Superior de Justicia no es un órgano judicial de las Comunidades Autóno-
mas, sino un órgano del poder judicial único en las Comunidades Autónomas. En
la totalidad del territorio nacional tienen jurisdicción, como se dijo, la Audiencia
Nacional y el Tribunal Supremo.
Joaquín García Morillo

Los órganos judiciales tienen su residencia, con carácter general, en la capital


de la unidad geográfica que se corresponde con su ámbito territorial: los Juzgados
de Primera Instancia, en la capital del partido judicial (art. 84 LOPJ) los Juzgados
de ámbito provincial y la Audiencia Provincial en la capital de la provincia (arts.
80.1, 89 bis, 90 y 96 LOPJ) y la Audiencia Nacional y el Tribunal Supremo en la
capital de la nación. Sin embargo, la sede de los Tribunales Superiores de Justicia
no coincide, en algunos casos, con la capitalidad de la Comunidad Autónoma, por
estar así previsto en los respectivos Estatutos de Autonomía. Además, es preciso
tener en cuenta que el criterio territorial puede ser matizado en algunos casos por
razones tanto de índole geográfica como de volumen de población o de cargas
de trabajo. Así, se pueden constituir salas de lo contencioso-administrativo y de
lo social de los Tribunales Superiores de Justicia, y de hecho existen, en lugares
distintos de la residencia del órgano —art. 78 LOPJ— pueden crearse secciones de
las Audiencias Provinciales en lugares distintos de la capital de la provincia —art.
80.2 LOPJ— y los juzgados de ámbito provincial pueden, también, establecerse
en ciudades diferentes de dicha capital —arts. 89 bis 1, 90.2 92.1 y 96 LOPJ—.
El criterio jerárquico, por último, se corresponde con el geográfico, en el sen-
tido de que un ámbito territorial más extenso y superpuesto implica un mayor
nivel jerárquico. Por otro lado, los órganos judiciales pueden ser, según el número
de titulares que los atiendan, unipersonales o colegiados. Puede observarse, sin
embargo, que la independencia judicial vacía de contenido la noción de jerarquía:
ésta se basa exclusivamente en un mayor nivel profesional y, en su caso, en la
posibilidad de revocar, modificar o confirmar las resoluciones de los órganos infe-
riores, siempre a través de un recurso legalmente procedente, sin que sea posible,
como ya se dijo, que los órganos superiores cursen a los inferiores instrucciones
sobre la interpretación o aplicación de las normas —art. 12 LOPJ. Esta función,
por tanto, no se corresponde en realidad con el ejercicio de jerarquía alguna, sino
con el de la función jurisdiccional cuando se tiene atribuida la competencia de
examinar los recursos interpuestos contra las resoluciones de otros órganos.

6. EL GOBIERNO DEL PODER JUDICIAL


La Constitución, para garantizar el derecho de los ciudadanos a un juez impar-
cial, otorga a los integrantes del poder judicial una absoluta independencia en la
adopción de sus decisiones y le somete exclusivamente, a tal efecto, al imperio de
la ley. Para asegurar esa independencia se confieren a los miembros del poder judi-
cial unas completas garantías que, en su conjunto, configuran el estatuto de jueces
y magistrados. Ahora bien, todas estas garantías podrían verse vulneradas si la
situación personal o profesional de jueces o magistrados, o el futuro profesional
de los mismos, dependiese de un poder ajeno al judicial: en tal caso, quien pudiera
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

modificar dichas situaciones podría, también, influir en las decisiones de los jueces
y magistrados. Esto es especialmente aplicable en dos supuestos concretos, la po-
testad disciplinaria y el régimen de ascensos: mediante el ejercicio torticero de la
primera se podría amenazar o, en su caso, sancionar a los jueces y magistrados no
dúctiles al deseo del poder; mediante el control de los segundos podría obtenerse
que quienes legítimamente ambicionan prosperar profesionalmente adoptasen,
para conseguirlo, resoluciones no perjudiciales para el poder.

a) El Consejo General del Poder Judicial. Composición


A fin de evitar este problema, la Constitución diseña un órgano específico, el
Consejo General del Poder Judicial, al que otorga la función de gobernar este
poder. Se trata de una solución inspirada en otros países, especialmente Italia y
Francia. La LOPJ, además, como se verá, atribuye competencias de gobierno del
poder judicial a distintos órganos de éste. De esta suerte, el gobierno del poder
judicial queda sustraído a toda posible influencia de los otros dos poderes, pues
reside o en el propio poder judicial o en un órgano específico rodeado, a su vez,
de notables garantías. La Constitución (art. 122) encomienda a la Ley Orgánica
del Poder Judicial la regulación del estatuto y funciones del Consejo; queda por
tanto excluida esa regulación por cualquier otro tipo de normas (STC 31/2010,
caso Estatuto de Autonomía de Cataluña).
Por lo que se refiere a su composición, la Constitución señala que el CGPJ
tendrá veintiún miembros, y prescribe que doce de ellos deben ser elegidos «entre
jueces y magistrados de todas las categorías en los términos que establezca una
Ley Orgánica». Esta expresión constitucional ha sido, sin duda, una de las más
polémicas hasta que el Tribunal Constitucional determinó (STC 108/86, caso Ley
Orgánica del Poder Judicial II) que la dicción constitucional no obliga a que los
citados doce vocales sean elegidos por jueces y magistrados, sino entre ellos. Por
tanto, el legislador orgánico puede establecer la fórmula de elección que conside-
re más adecuada. De hecho, varias fórmulas se han sucedido. En la actualmente
vigente, a partir de la L.O. 4/2013, de 28 de junio, de los veinte vocales del CGPJ,
que son elegidos a partes iguales por las dos Cámaras del legislativo, doce vocales
han de elegirse entre jueces y magistrados, de entre candidatos propuestos por las
Asociaciones judiciales, o por veinticinco jueces o magistrados que se encuentren
en servicio activo. Además, la designación de estos doce vocales de origen judi-
cial deberá respetar una determinada proporción entre Magistrados del Tribunal
Supremo y otros Magistrados con diversos niveles de antigüedad establecidos en
la LOPJ (art. 578.3). Los otros ocho deben ser designados entre juristas de reco-
nocida competencia con más de quince años de ejercicio de su profesión (arts.
122.3 CE y 567 LOPJ). La imposibilidad de remover a los miembros del CGPJ
antes de la conclusión de su mandato, que dura cinco años, y la prohibición de
Joaquín García Morillo

que sean reelegidos persiguen eliminar toda posible influencia sobre ellos, con
independencia de su extracción parlamentaria, lógicamente condicionada por la
existencia de mayorías y minorías; por lo demás, la capacidad de actuación de la
mayoría parlamentaria al respecto está considerablemente reducida por el requi-
sito —en parte exigido por la Constitución, en parte impuesto por la LOPJ— de
que sean elegidos por tres quintos de las Cámaras lo que, verosímilmente, impe-
dirá la imposición de la voluntad de un solo partido. En fin, el hecho de que el
mandato de los miembros del CGPJ sea de cinco años evita su coincidencia con
la legislatura, lo que relativiza la trascendencia de la fuente parlamentaria de la
elección, toda vez que el CGPJ tendrá que coincidir, en todo caso, con al menos
una legislatura distinta de la que le eligió. Debe destacarse que, a partir del año
2013, de los veinte vocales del Consejo, sólo cinco (los miembros de la Comisión
Disciplinaria) lo son a tiempo completo y con dedicación exclusiva: los demás
vocales compatibilizarán sus funciones con el ejercicio de su actividad judicial o
profesional de otro tipo.
Una vez nombrados, los veinte vocales del CGPJ eligen por mayoría de tres
quintos —esto es, por un mínimo de 12 votos— al Presidente del Tribunal Supre-
mo. La Constitución remite a la ley los requisitos que éste debe reunir (art. 123.2
CE) y la LOPJ exige que sea elegido entre miembros de la carrera judicial con la
categoría de Magistrados del Tribunal Supremo, y que reúnan las condiciones
exigidas para ser Presidente de Sala del mismo, o entre juristas de reconocida
competencia con más de veinticinco años de antigüedad en la carrera o en el ejer-
cicio de la profesión (art. 586 LOPJ). El Presidente del Tribunal Supremo preside,
a su vez, el CGPJ, y es el único miembro de éste que puede ser reelegido por una
sola vez (art. 123 LOPJ).
La Constitución señala que el CGPJ es el «órgano de gobierno» del poder
judicial; de gobierno, no de autogobierno. La Constitución no reconoce, pues,
al poder judicial una facultad de autogobernarse, esto es, de elegir a sus propios
gobernantes y al órgano que elabore las disposiciones que les afectan. Lo que si
hace es atribuir el gobierno del poder judicial a un órgano ajeno al legislativo y al
ejecutivo y caracterizado por una fuerte presencia judicial. Consecuentemente con
esta opción, la Constitución misma reserva para el órgano de gobierno que crea
aquellas funciones cuyo ejercicio puede repercutir en la independencia judicial.

b) Funciones
Las funciones del CGPJ son de muy diversa índole. Así, participa en la desig-
nación de miembros de otros órganos constitucionales, como el Tribunal Consti-
tucional, designando dos de sus miembros —arts. 159.1 de la CE—, evacua infor-
mes sobre otros nombramientos, como el del Fiscal General del Estado, aprueba
una memoria anual y emite informes sobre determinados anteproyectos de leyes
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

o de disposiciones generales (arts. 560, 561 y 563 LOPJ). Pero el núcleo funcional
que justifica la existencia del CGPJ y que, por tanto, constituye el grueso de sus
competencias, comprende aquellas funciones que pueden influir en la independen-
cia judicial, y está reservado el CGPJ por la propia Constitución. Esta define al
CGPJ como órgano de gobierno. Pero esta atribución de funciones de gobierno se
ve complementada con una composición que es más propia de un órgano delibe-
rante que de uno ejecutivo, puesto que no tiende a la configuración de un órgano
de dirección política —caracterizado, por tanto, por la unidad de dirección y la
responsabilidad solidaria de sus miembros— sino a la de un órgano de representa-
ción, en el que conviven mayoría y minorías. Además, la definición de la expresión
«gobierno» en el ámbito judicial presenta alguna singularidad. Por una parte, el
«gobierno» no puede referirse a las actuaciones de carácter jurisdiccional, pues ya
se vio que en este ámbito está excluida toda instrucción general o particular; por
otro lado, la LOPJ atribuye al Gobierno de la Nación las competencias relativas a
los medios personales en cuanto a quienes no son jueces y magistrados, así como
todas las referentes a los medios materiales, competencias que pueden ser trans-
feridas a las Comunidades Autónomas. Por tanto, el «gobierno del CGPJ» queda
constreñido, en el terreno personal, a las actuaciones de carácter no jurisdiccional
—esto es, puramente administrativas— respecto de los órganos judiciales y a las
situaciones personales de los titulares de los mismos; y, en el ámbito de los medios
materiales, a la elaboración de una relación circunstanciada de necesidades que
se ha de elevar anualmente al Gobierno a través del Ministerio de Justicia —art.
37.2 LOPJ—. Ambas cosas, y especialmente esta última, suponen una disposición
de medios limitados y una selección entre distintas opciones posibles y, por lo
tanto, una asignación de prioridades.
El ámbito competencial básico del CGPJ, el núcleo de sus funciones, tiene sus
contornos, pues, delimitados por aquellas facultades que, por implicar el ejercicio
de la potestad sancionadora, o por incidir en la situación administrativa del juez
o influir sobre sus expectativas profesionales, pueden envolver una represalia o un
condicionamiento de su actitud en el ejercicio de la función jurisdiccional, reper-
cutiendo, por tanto, sobre la independencia judicial. De ahí que la Constitución
atribuya al CGPJ las funciones relacionadas con el poder judicial «en materia de
nombramientos, ascensos, inspección y régimen disciplinario.»Como consecuen-
cia de ello, y del desarrollo llevado a cabo por la Ley Orgánica del Poder Judicial,
el CGPJ ostenta, respecto de jueces y magistrados, la competencia exclusiva en
relación con:
– Selección, formación y perfeccionamiento de jueces y magistrados.
– Nombramientos de jueces y magistrados.
– Ascensos de los mismos. De acuerdo con el diseño de la LOPJ, el régimen
de ascensos es estrictamente reglado —esto es, carente de intervención de
Joaquín García Morillo

ningún órgano, ni siquiera el CGPJ— en no pocos tramos de la carrera


judicial, que se resuelven por concurso a favor de quienes ostentan mejor
puesto en el escalafón. Existen, sin embargo, ciertos puestos, como los de
magistrado del Tribunal Supremo o Presidentes de Tribunales Superiores
de Justicia o de Audiencias Provinciales, que son ocupados por quiénes,
reuniendo los requisitos legalmente exigidos, sean designados por el CGPJ
(arts. 560 y 326 a 347 LOPJ). De esta forma, jueces y magistrados saben
que su carrera se regirá, en su mayor parte, por el automatismo legalmente
previsto; solo ciertos y contados puestos —como los Presidentes de Tribu-
nales y Audiencias y los magistrados del Tribunal Supremo— son cubiertos
por designación que, además, corresponde a un órgano ajeno a los poderes
legislativo y ejecutivo.
– También es competencia del CGPJ la inspección y vigilancia de los juzgados
y tribunales, que se orienta a comprobar y controlar el funcionamiento de
la Administración de justicia (arts. 560 y 171 a 177 LOPJ).
– El gobierno del poder judicial incluye, asimismo, el ejercicio de las compe-
tencias relativas a las situaciones administrativas —activo, servicios especia-
les, excedencia, licencias y permisos, etc. — de jueces y magistrados (arts.
560 y 348 a 377 LOPJ).
– Por último, el CGPJ ostenta la potestad disciplinaria para las sanciones de
mayor gravedad: es el único órgano competente para imponer a los inte-
grantes del poder judicial las sanciones de traslado forzoso, suspensión y
separación. La LOPJ prevé, a tales efectos, las faltas —que pueden ser leves,
graves o muy graves— y las sanciones correlativas, que oscilan desde la ad-
vertencia a la separación del servicio (arts. 560 y 414 a 427 LOPJ). La com-
petencia para la imposición de las sanciones más graves, el traslado forzoso
y la separación, corresponde al Pleno del CGPJ, y para las demás son com-
petentes la Comisión Disciplinaria del propio órgano (arts. 569, 604 y 421
LOPJ) o los demás órganos de gobierno del poder judicial. El problema que
plantea el ejercicio de la potestad disciplinaria es, precisamente, el suscitado
por la totalidad de la potestad jurisdiccional, que implica que los actos del
CGPJ —y, por consiguiente, también sus resoluciones sancionadoras— son
revisables por los órganos jurisdiccionales correspondientes, lo que da lugar
a la paradoja de que los gobernados —jueces y magistrados— enjuicien y,
en su caso, revisen los actos de sus gobernantes. Además, corresponde al
CGPJ el núcleo de las competencias relativas al proceso de selección de
jueces y magistrados.
Como se anticipó, el Consejo General del Poder Judicial no es políticamente
responsable de su gestión: sus miembros —Presidente incluido— no pueden ser
removidos de su cargo antes de la finalización de su mandato; ningún órgano
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

puede, por tanto, exigirles responsabilidad política. El Consejo General del Poder
Judicial está, sin embargo, sometido a un cierto control por parte de las Cortes
Generales, a las que debe elevar anualmente una Memoria —distinta de la rela-
ción circunstanciada de necesidades que remite al Gobierno— sobre el estado, ac-
tividades y funcionamiento del propio Consejo y de los juzgados y tribunales (Art.
563 LOPJ). Las Cámaras pueden debatir la Memoria, solicitar la comparecencia
del Tribunal Supremo (art. 563 LOPJ) y del Consejo General del Poder Judicial y,
en su caso, adoptar resoluciones (Arts. 201 RC y 183 RS) al respecto.

c) Otros órganos de gobierno


Además del CGPJ, el poder judicial cuenta con otros órganos de gobierno, uni-
y pluripersonales, que, en las materias propiamente gubernativas, están subordi-
nados al mismo. La diferencia es que mientras el CGPJ es un órgano de gobierno
ajeno a los órganos judiciales gobernados —puesto que, en puridad, el CGPJ no
es poder judicial, toda vez que no ejerce función jurisdiccional alguna— los otros
órganos mencionados pertenecen a cada uno de los correspondientes órganos ju-
diciales. Son, por ende, órganos de gobierno interno, integrados por componentes
elegidos por los jueces y magistrados, y que ostentan competencias de distinta ín-
dole, encaminadas a garantizar el mejor funcionamiento de los órganos judiciales
que corresponden.
Como órganos pluripersonales, se configuran las Salas de Gobierno del Tribu-
nal Supremo, de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia.
Tienen competencias organizativas —como aprobar las normas de reparto de los
asuntos y fijar los turnos de composición de los órganos colegiados— inspecto-
ras —pueden proponer que se giren inspecciones—, y administrativas y gestoras
—promover los expedientes de jubilación, instar la adopción de medidas que me-
joren la administración de justicia, impulsar y colaborar en la gestión económi-
ca— (art. 152 LOPJ). Tienen también, potestad disciplinaria, siendo los órganos
competentes para imponer a los jueces y magistrados de ellos dependientes las
sanciones correspondientes a determinadas faltas (art. 421.2 LOPJ). Todo ello,
en resumen, instituye a las Salas de Gobierno como los órganos de gobierno del
poder judicial para los asuntos ordinarios.
Por último, la estructura de gobierno del poder judicial se completa, también,
con órganos unipersonales, que son los Presidentes de los Tribunales y Audiencias
y los jueces decanos. Tanto unos como otros ostentan la representación de los
correspondientes órganos judiciales —arts. 161, 164 y 169— y desempeñan en
ellos funciones que, dada la especificidad del Poder Judicial, más que de dirección
pueden denominarse de coordinación (arts. 160 a 170 LOPJ), además de ejercer
la potestad sancionadora —en el caso de los Presidentes— para las faltas leves.
Joaquín García Morillo

7. EL MINISTERIO FISCAL
a) Configuración constitucional
Los trazos con que la Constitución dibuja al Ministerio Fiscal son mucho me-
nos definidos que los utilizados para con el poder judicial. Una cosa, sin embargo,
está clara: el Ministerio Fiscal no forma parte del poder judicial. Su relación con
los juzgados y tribunales, la proyección hacia éstos de su labor y la corresponden-
cia con el rótulo del Título de la Constitución en que se regula la figura justifican
su tratamiento en este lugar.
Que el Ministerio Fiscal no es parte del poder judicial se deduce de que, se-
gún hemos visto, la Constitución reserva —art. 117.1— a jueces y magistrados
la función de administrar justicia, y a los juzgados y tribunales —art. 117.3— el
ejercicio de la potestad jurisdiccional, todo ello con absoluta exclusividad. En fin,
la no integración del Ministerio Fiscal en el poder judicial se infiere sobre todo,
de las funciones que constitucionalmente tiene atribuidas. En efecto, es misión
del Ministerio Fiscal —art. 124.1 de la CE— «promover la acción de la justicia
en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés público
tutelado por la Ley», y «promover la acción de la justicia» no puede ser otra cosa
que promover la acción de juzgados y tribunales: promover, por tanto, la acción
de alguien ajeno al Ministerio Fiscal. Así pues, aún cuando el art. 2.1 del Estatuto
Orgánico del Ministerio Fiscal señale que éste se encuentra «integrado con auto-
nomía funcional en el poder judicial», no cabe sostener que tal integración exista
en términos constitucionales.
Salvo su evidente exclusión del poder judicial, la Constitución es parca en la re-
gulación del Ministerio Fiscal y deja a este respecto, por tanto, un amplio margen
de actuación al legislador. Sin embargo, señala —art. 124.1— que el Ministerio
Fiscal ejerce su función por medio de «órganos propios». Es en esta especificidad,
en la actuación por medio de órganos propios, donde reside la singularidad del
Ministerio Fiscal, y no en una inexistente integración en el poder judicial o en una
independencia semejante a la de éste. El Ministerio Fiscal ejecuta las instrucciones
que recibe por medio de órganos propios, y no por los órganos comunes al eje-
cutivo y a la Administración. Por lo demás, el mismo precepto constitucional que
apuntala esa específica distinción funcional señala que el Ministerio Fiscal actúa
conforme a los principios de unidad de actuación y dependencia jerárquica. El
primer principio, el de unidad de actuación, es característico de la organización
administrativa, y es inferible de las características que el artículo 103 de la CE
predica respecto de la Administración Pública. El de dependencia jerárquica se
plasma en la obligación de respetar y cumplir las órdenes e instrucciones emana-
das de los superiores y, en primer lugar, del Fiscal General del Estado (arts. 22, 25
y 27 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal).
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

El punto de imputación inmediato del principio de dependencia jerárquica es,


precisamente, el Fiscal General del Estado y, con sujeción a él, los demás fiscales
jefes. El hecho de que el Fiscal General del Estado sea nombrado a propuesta del
Gobierno —art. 124.4 de la CE— sitúa a éste como punto de imputación mediato
de dicha dependencia jerárquica. Ello se justifica porque el Ministerio Fiscal es,
sin duda, uno de los principales ejecutores de la política criminal que, evidente-
mente, es parte de la política interior cuya dirección corresponde al Gobierno
—art. 97 de la CE— y por la que éste es responsable —art. 108 de la CE— ante
el Congreso de los Diputados en tanto que representante del pueblo español.
Ahora bien, conviene tener en cuenta que la dependencia jerárquica se da dentro
del Ministerio Fiscal (de los órganos inferiores respecto de los superiores) pero no
de éste respecto del Gobierno. Si bien es necesaria una coordinación entre ambas
instancias en la ejecución de la política criminal (sobre todo en materias como la
fijación de los objetivos de esa política, y la previsión de los necesarios recursos)
ello no puede suponer, a la luz del mandato constitucional de imparcialidad, que
el Ministerio Fiscal se encuentre subordinado al Gobierno. Ello explica la actual
ordenación del nombramiento y cese del Fiscal General del Estado. El nombra-
miento del Fiscal General a propuesta del Gobierno (arts. 123 CE y 29.1 EOMF)
y su cese al cesar el Gobierno que le hubiera propuesto (art. 31 EOMF) aparecen
como fórmulas para conseguir la necesaria coordinación entre ellos. Y por otra
parte, la no dependencia del Ministerio Fiscal respecto del Gobierno se ve asegu-
rada por la inamovilidad del Fiscal General del Estado durante un mandato de
cuatro años, salvo causas tasadas de remoción (art. 31 EOMF).
En simplificada síntesis, todo ello significa que el mandato constitucional de
que el Ministerio Fiscal actúe conforme a los principios de unidad y jerarquía se
traduce en que el Gobierno, en tanto que responsable de la política criminal, nom-
bra por un periodo de cuatro años, durante el cual su inamovilidad está garantiza-
da, al Fiscal General del Estado, al que están jerárquicamente subordinados todos
los miembros del Ministerio Fiscal. Por otro lado, la entera estructura orgánica de
éste es, también, de carácter jerárquico, como se manifiesta en que el fiscal jefe de
cada órgano «ejerce la dirección del mismo bajo la dependencia de sus superiores
jerárquicos» —art. 22.5 EOMF—, en que los superiores pueden sustituir a los
inferiores —art. 23 EOMF— y en que tanto el Fiscal General del Estado como los
fiscales jefes pueden impartir a sus subordinados órdenes o instrucciones (art. 25
EOMF). El Gobierno, por su parte, puede interesar del Fiscal General del Estado
que promueva acciones determinadas (art. 8.1 EOMF).
La Constitución complementa los principios de unidad de actuación y depen-
dencia jerárquica que presiden el ejercicio de las funciones del Ministerio Fiscal
con los de legalidad e imparcialidad. La sujeción al principio de legalidad no es es-
pecífica del Ministerio Fiscal sino que, en un Estado de Derecho, debe regir la ac-
tuación de todos los poderes públicos. En el concreto caso español, la prescripción
Joaquín García Morillo

constitucional de que el Ministerio Fiscal está sujeto al principio de legalidad es


en todo similar a la que la propia Constitución establece para la Administración,
pues ésta ha de actuar —art. 103— con sometimiento pleno a la ley y al Derecho
y los tribunales controlan —art. 106.1— la legalidad de la actuación adminis-
trativa. La sujeción del Ministerio Fiscal al principio de legalidad no añade gran
cosa, pues, a la vinculación genérica a dicho principio que es predicable de todos
los poderes públicos. La sujeción al principio de imparcialidad, por su parte, tam-
poco difiere mucho de la objetividad que se exige a la Administración Pública, y
más bien parece una concreción de dicho principio en el ámbito específico de un
proceso «inter partes».
La sujeción del Ministerio Fiscal a los principios de legalidad e imparcialidad
cristaliza actualmente en la posibilidad de los fiscales —art. 27 EOMF— de opo-
nerse razonadamente a las órdenes o instrucciones procedentes de un superior
jerárquico que considere contrarias a las leyes. De persistir la discrepancia, el
superior no puede resolverla sin antes haber oído a la Junta de Fiscales que corres-
ponda; la ratificación de la orden debe ser razonada, y debe acompañar la expresa
relevación de las responsabilidades que pudiesen derivarse, si bien el fiscal jefe
puede también encomendar el asunto a otro fiscal. Por su parte, el Fiscal General
del Estado puede negarse razonadamente a promover las actuaciones interesadas
por el Gobierno, una vez oída la Junta de Fiscales de Sala. La posibilidad, un tanto
atípica en una organización jerárquica, de negarse a cumplir las órdenes o ins-
trucciones de un superior se concibe pues, en la actual regulación del Ministerio
Fiscal, como mecanismo asegurador de la sujeción a los principios de legalidad e
imparcialidad.

b) Funciones
La función del Ministerio Fiscal es, como se vio, promover la acción de la
justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del interés
público tutelado por la ley. La forma ordinaria de desarrollar esta función es el
ejercicio de la acusación en el proceso penal. Ciertamente, el Ministerio Fiscal
tiene, en la actualidad, atribuciones para intervenir en otros muchos ámbitos,
pero es su actuación en el proceso penal la que constituye, cuantitativa y cualita-
tivamente, el núcleo de su función. Ello no implica sin embargo, y a diferencia de
lo que sucede en otros países, que el Ministerio Fiscal ostente el monopolio de la
acción penal: en España ésta puede ser instada también por el ofendido por el de-
lito e, incluso, por un tercero por completo ajeno al mismo, gracias al mecanismo
de la acción popular recogido en el artículo 125 de la Constitución. La referencia
constitucional a la imparcialidad pone de manifiesto que, aunque el Ministerio
Fiscal actúe en un proceso, no es una parte más. No es una parte más, en primer
lugar, porque no defiende un derecho o interés particular, por muy legítimo que
El poder judicial y el Ministerio Fiscal

sea, sino la legalidad y el interés público tutelado por la ley; no lo es, tampoco,
porque precisamente por lo anterior y por su sujeción al principio de imparciali-
dad, no asume una posición de parte, esto es, de defensa argumental de un interés
particular previamente determinado, sino una posición de defensa imparcial del
interés general.
La estructura organizativa del Ministerio Fiscal es, como se ha dicho, de carác-
ter jerárquico, y es relativamente paralela a la del poder judicial. Está coronada
por el Fiscal General del Estado, nombrado —una vez oído el Consejo General
del Poder Judicial— por el Gobierno. El Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal
añade que el nombramiento debe recaer en un jurista de reconocido prestigio con
más de quince años de ejercicio efectivo de la profesión, y el Tribunal Supremo
ha interpretado que esta expresión se refiere al ejercicio de profesiones jurídicas
(STS de 28 de junio de 1994, caso APF contra Hernández). Los «órganos pro-
pios» a través de los cuales actúa el Ministerio Fiscal son las fiscalías de los dis-
tintos ámbitos geográficos y las fiscalías creadas con criterios funcionales para la
actuación ante órganos específicos, como, entre otras, la Fiscalía ante el Tribunal
Constitucional o las Fiscalías Especiales. El Ministerio Fiscal cuenta también con
otros tres órganos que tienen rasgos específicos: el Consejo Fiscal, la Junta de
Fiscales de Sala y la Junta de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas
(art. 12 EOMF). El primero está integrado por algunos miembros natos y otros
elegidos por los propios fiscales, y tiene atribuidas importantes funciones, de en-
tre las que destaca informar preceptivamente los ascensos de los miembros de la
carrera fiscal (art. 14.1 EOMF). Se trata, por lo tanto, de un órgano de carácter
político por sus funciones, y cuasi-corporativo por su forma de elección. La Junta
de Fiscales de Sala, por su parte, está compuesta por los puestos superiores de la
carrera fiscal. Sus funciones son de carácter predominantemente técnico y están
orientadas a la elaboración de criterios jurídicos de interpretación de las normas
y de elaboración de memorias y circulares (art. 15 EOMF). Finalmente, la Junta
de Fiscales Superiores de las Comunidades Autónomas refleja, en el ámbito del
Ministerio Fiscal, la ordenación territorial del Estado.

8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Como obras generales pueden consultarse las de DE OTTO, I., Estudios sobre el Poder Judicial,
Madrid, 1989, DÍEZ PICAZO, L.M., El régimen constitucional del Poder Judicial, Madrid,
1991, y LÓPEZ AGUILAR, J. F., La Justicia y sus problemas en la Constitución, Madrid, 1996.
Para aspectos del régimen de Jueces y Magistrados, ver LÓPEZ GUERRA, L., «La legitimidad
democrática del juez» en Cuadernos de Derecho Público 1 (1997) y AGUIAR DE LUQUE,L.
(ed.), Independencia Judicial y Estado Constitucional, Valencia, 2016. Para el Consejo General
del Poder Judicial, AGUIAR DE LUQUE, L., «Artículo 122» en CASAS BAAMONDE E. y
Joaquín García Morillo

RODRÍGUEZ PIÑERO, M. (Dirs.), Comentarios a la Constitución Española, Madrid, 2009;


TEROL BECERRA, M. J., El Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1990, y BALLES-
TER CARDELL, M.;. El Consejo General del Poder Judicial. Su función constitucional y legal,
Madrid, 2007. Sobre el Ministerio Fiscal, DÍEZ-PICAZO, L. M., El poder de acusar, Barcelona,
2000; MARTÍNEZ DALMAU, R., Aspectos constitucionales del Ministerio Fiscal, Valencia,
1999. Para el Jurado, puede verse GRANADOS CALERO, F., El jurado en España, Valencia,
1995.

B) LEGISLACIÓN
La legislación básica sobre el Poder Judicial es la Ley Orgánica 6/85, del Poder Judicial, mo-
dificada posteriormente en varias ocasiones. La Ley 38/88, de Demarcación y Planta Judicial,
modificada por la ley 3/92, desarrolla las previsiones al respecto de la Ley Orgánica del Poder
Judicial, y se completa con el Real Decreto 122/89, por el que se acuerdan medidas para la efec-
tividad de la planta judicial. El jurado está regulado en la Ley Orgánica 5/95, modificada por las
Leyes Orgánicas 8 y 10/95. El Consejo General del Poder Judicial, por su parte, cuenta con un
Reglamento de Organización y Funcionamiento, aprobado por Acuerdo del Pleno de 22 de abril
de 1986. La Jurisdicción Militar, por otro lado, se regula en la Ley Orgánica 4/87, de la com-
petencia y organización de la Jurisdicción Militar, completada por la Ley 9/88, de organización
territorial de la Jurisdicción Militar. En fin la Ley Orgánica 2/87, de Conflictos Jurisdiccionales,
regula los conflictos de jurisdicción entre los juzgados o tribunales y la Administración, así como
los que se susciten entre los órganos de la jurisdicción ordinaria y los de la jurisdicción militar.
El Ministerio Fiscal se rige por la Ley 50/81, por la que se regula el Estatuto Orgánico del Mi-
nisterio Fiscal; el Real Decreto 438/83 disciplina la constitución y funcionamiento del Consejo
Fiscal. Los Reales Decretos 658/2001 y 1281/2002 contienen, respectivamente, los Estatutos
Generales de la Abogacía y de los Procuradores de los Tribunales. En fin, la Policía Judicial está
regulada en la Ley Orgánica del Poder Judicial —arts. 547 a 550—, la Ley Orgánica 2/86, de
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad —arts. 29 y siguientes— y en el Real Decreto 769/87.

C) JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia constitucional sobre el poder judicial es abundante. La STC 45/86 (caso Ley
Orgánica del Poder Judicial I) resolvió el primer conflicto planteado entre órganos constitucio-
nales del Estado, dictaminando que las Cortes Generales podían regular la elección del Consejo
General del Poder Judicial e introducir enmiendas a los proyectos de leyes orgánicas que se
remitiesen al respecto. La STC 108/86 (caso Ley Orgánica del Poder Judicial II) determinó la
constitucionalidad de la forma de elección parlamentaria del Consejo General del Poder Judi-
cial prevista en la Ley Orgánica del Poder Judicial. En fin, las SSTC 56/90 (caso Ley Orgánica
del Poder Judicial III) y 163/2012 (caso Ley Orgánica del Poder Judicial IV) interpretan la
distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autonómicas en materia de
Administración de justicia. Complementaria de esta Sentencia es la STC 62/90 (caso Ley de
Demarcación y Planta Judicial), que excepto en lo relativo al artículo 8.2, desestimó los recursos
de inconstitucionalidad presentados contra esta ley. Respecto de las competencias del Consejo
General del Poder Judicial, el Ministerio de Justicia, y las Comunidades Autónomas con rela-
ción a la Administración de Justicia, SSTC 105/2000 (caso Ley Orgánica del Poder Judicial IV)
y 31/2010 (caso Estatuto de Autonomía de Cataluña) ambas con amplios votos particulares.
Lección 30
El Tribunal Constitucional (I). Composición y
organización

1. EL MODELO ESPAÑOL DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL.


2. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: COMPOSICIÓN.
3. COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
4. ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
5. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. EL MODELO ESPAÑOL DE JUSTICIA CONSTITUCIONAL


Como ya se destacara al hablar de la posición de la Constitución en el orde-
namiento (Lección 2), ésta tiene entre sus notas más características la voluntad de
eficacia como norma jurídica fundamental. En consecuencia, y como instrumento
básico para afirmar esa eficacia, acogió en su seno un Tribunal Constitucional, re-
gulado en su Título IX. El Tribunal Constitucional nace así como una de las piezas
claves del sistema de organización y distribución del poder, siendo su función pri-
mordial la de actuar como «intérprete supremo de la Constitución» (art. 1 LOTC).
El Derecho Constitucional europeo tuvo en el período de entreguerras un gran
desarrollo de los instrumentos para asegurar la primacía de la Constitución. La
plasmación más importante de este hecho se encuentra en la creación de Tribu-
nales Constitucionales en las Constituciones checa y austriaca de 1920, siguiendo
las construcciones teóricas de Hans Kelsen. Una primera recepción de este mode-
lo de justicia constitucional, aunque con muchas imprecisiones aún, se produce
en la Constitución española de 1931 con la creación del Tribunal de Garantías
Constitucionales. No obstante, el perfeccionamiento del sistema de justicia consti-
tucional tiene lugar con la Constitución italiana (1947) y con la Ley Fundamental
de Bonn (1949). Así pues, en el momento de elaborarse la vigente Constitución
española, el sistema de justicia constitucional concentrado o europeo se encuentra
consolidado en el Derecho continental, y a él acude el constituyente.
Los rasgos más importantes del modelo español de justicia constitucional son
los siguientes.
a) En primer lugar debe destacarse que el Tribunal Constitucional encarna una
auténtica jurisdicción, aunque por su naturaleza y funciones no se incardine en
el seno del Poder Judicial. El carácter jurisdiccional de su función implica, entre
otras cosas, que el Tribunal Constitucional es un órgano independiente y some-
Pablo Pérez Tremps

tido exclusivamente a la Constitución y a su Ley Orgánica, tal y como dispone


el art. 1 in fine de ésta. Dicho de otra forma, por mucha que sea la trascendencia
política que en ocasiones puedan tener sus decisiones, el Tribunal Constitucional
adopta éstas sin sometimiento alguno a órdenes o indicaciones de ningún otro
órgano del Estado, y contando exclusivamente con la Constitución como marco
de sus juicios, garantizando así que sus resoluciones están sujetas a Derecho. Por
otro lado, el Tribunal Constitucional es quien debe determinar el ámbito de la
propia jurisdicción (STC 133/2013, caso Autoamparo), pudiendo, incluso, decla-
rar la nulidad de los «actos o resoluciones que la menoscaban» (art. 4.1 LOTC).
b) Estrechamente unida a lo anterior, debe señalarse, como segunda caracterís-
tica de la jurisdicción constitucional, el que venga atribuida a un órgano constitu-
cional. Esto significa que el Tribunal Constitucional está configurado directamen-
te por la Norma Fundamental; la consideración del Tribunal Constitucional como
órgano constitucional responde al entendimiento de que dicho órgano forma par-
te del conjunto de los que son considerados «troncales para la configuración del
modelo de Estado», participando, incluso, en su dirección política, considerando
este concepto en un sentido amplio.
c) La tercera característica a destacar de la jurisdicción constitucional es la de
su naturaleza concentrada, acorde con el modelo de Derecho Comparado en el
que se inspira. Esto significa, fundamentalmente, que sólo el Tribunal Constitu-
cional puede declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Esta
nota es la que diferencia de manera más patente la justicia constitucional europea
del modelo de control de constitucionalidad difuso o de judicial review, cuya ma-
nifestación más clara se da en los Estados Unidos. Como posteriormente se verá,
el hecho de que el Tribunal Constitucional español sea el único órgano que puede
declarar la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley no significa que
los órganos judiciales permanezcan totalmente ajenos a esta labor, en la que pue-
den participar a través del planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad.
d) La cuarta característica del modelo de justicia constitucional está relacio-
nada con lo que acaba de señalarse. Aunque el Tribunal Constitucional sea el
único órgano legitimado para declarar la inconstitucionalidad de las normas con
fuerza de ley, y aunque sea el intérprete supremo de la Constitución, el Tribunal
Constitucional no es el único órgano que debe aplicar e interpretar la Norma Fun-
damental. La Constitución, en cuanto norma jurídica, vincula a todos los poderes
públicos y a los ciudadanos (art. 9.1). Ello supone, por una parte, que han de ser
todos los órganos jurisdiccionales, de cualquier orden, los que en su actuación
diaria apliquen e interpreten la Constitución, tal y como recuerda el art. 5.1 LOPJ.
Por otra parte, el Tribunal Constitucional es el órgano encargado de unificar esa
interpretación dado su carácter supremo en el orden constitucional (arts. 123.1
CE y 1 LOTC). Prueba manifiesta de esa posición se encuentra en el ya citado art.
5.1 LOPJ que dispone que los jueces y tribunales «interpretarán y aplicarán las le-
El Tribunal Constitucional (I). Composición y organización

yes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme


a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el
Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos».
e) La quinta característica del modelo de justicia constitucional español es el de
la amplitud de competencias con que cuenta el Tribunal Constitucional. En efecto,
la función de interpretar la Constitución que le corresponde al Tribunal Constitu-
cional la desarrolla a través de distintos procedimientos, que, a su vez, están confi-
gurados atendiendo a los diversos tipos de conflictos constitucionales que pueden
surgir. Posteriormente se hará referencia a cada una de las competencias; baste de
momento la indicación sobre su amplitud, añadiendo sólo que el Tribunal Cons-
titucional las ejerce siempre instado directa o indirectamente por las personas u
órganos en cada caso legitimados, sin actuar nunca de oficio, excepto cuando lo
hace en defensa de su jurisdicción (art. 4.2 LOTC).

2. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: COMPOSICIÓN


El Tribunal Constitucional, como se ha señalado, es un órgano jurisdiccional
y, en consecuencia, ha de ejercer sus competencias de forma independiente, es-
tando sujeto exclusivamente a la Constitución y a su Ley Orgánica por mandato
del art. 1 de ésta. La naturaleza de su función y la independencia con la que ha
de cumplirla son los principios que presiden su composición, organización y fun-
cionamiento. El art. 159 CE dispone que el Tribunal Constitucional se compone
de doce miembros. Para su designación, la Norma Fundamental ha previsto la
participación de los tres poderes del Estado, dando una especial preponderancia
al poder legislativo, emanación directa de la voluntad popular. En efecto, los doce
Magistrados son nombrados por el Rey a propuesta de los siguientes órganos:
– Cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados, previa comparecencia
ante éste (art. 16.2 LOTC)
– Cuatro a propuesta del Senado, de entre candidatos presentados por las
Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, previa compare-
cencia ante aquél (art. 16.2 LOTC).
– Dos a propuesta del Gobierno.
– Dos a propuesta del Consejo General del Poder Judicial.
Esta forma de designación podría hacer pensar, en una primera lectura del art.
159 CE, que, en definitiva, la composición del Tribunal Constitucional deriva sólo
y exclusivamente de la mayoría parlamentaria existente en cada momento, dado
que de ella depende, además del nombramiento de los ocho Magistrados desig-
nados por las Cámaras, la composición del Gobierno y del Consejo General del
Pablo Pérez Tremps

Poder Judicial, órganos que designan al resto de los Magistrados. No obstante,


ello no es así.
Por una parte, como el propio art. 159 CE establece, los ocho Magistrados
propuestos por las Cortes han de serlo con una amplia mayoría cualificada:
tres quintos de los miembros de la respectiva Cámara. En el caso de los proce-
dentes del Senado, además, éste debe elegir de entre candidatos propuestos por
las Asambleas de las Comunidades Autónomas como cámara de representación
territorial que es (art. 16.1 LOTC y STC 49/2008, caso Reforma de la LOTC).
Por otra parte, el mandato de los Magistrados del Tribunal Constitucional es de
nueve años; ello supone que su elección no coincida con las legislaturas, de ma-
nera que no cabe establecer una relación automática entre mayoría parlamenta-
ria y composición del Tribunal Constitucional. Esta falta de relación se ve aún
acentuada por un tercer correctivo introducido por la Constitución en aras de
la independencia de la jurisdicción constitucional: el Tribunal Constitucional no
se renueva de manera global. Por el contrario, aunque el mandato de todos los
Magistrados es de nueve años, el órgano se renueva por terceras partes; dicho
de otra manera, cada tres años cuatro miembros del Tribunal deberían ser reno-
vados, buscando, además la continuidad en el trabajo de la institución. A estos
efectos se considera que los Magistrados designados por el Congreso forman
un tercio, los cuatro designados por el Senado otro tercio, y los dos designados
por el Gobierno, junto con los dos propuestos por el Consejo General del Po-
der Judicial, constituyen el último tercio. Sin embargo, resulta ya habitual que
las renovaciones que corresponde realizar al Congreso y al Senado se retrasen
en exceso, lo que desfigura el modelo constitucional de renovación periódica
por tercios. El art. 16.5 LOTC, en su última redacción, para hacer frente a los
retrasos prevé que deberá restarse de los nueve años de mandato el tiempo que
se demorara el nombramiento respecto del momento en el que debiera haberse
producido, pero dicha previsión resulta difícilmente conciliable con la previsión
expresa del art. 159.3 CE, que no establece excepción alguna a la previsión de
los nueve años de mandato.
Toda la configuración del Tribunal Constitucional conduce a intentar que sus
miembros sean designados con un amplio margen de consenso entre las fuerzas
políticas más representativas de cara a una mayor legitimidad democrática y a un
fortalecimiento de la institución.
La Constitución, además de intentar garantizar la independencia del Tribunal
Constitucional mediante el sistema de designación de sus Magistrados, y refor-
zando esa finalidad, no deja absoluta libertad a los órganos constitucionales a la
hora de seleccionar a quienes han de ocupar esos puestos. Acorde con la natura-
leza de su función, la Constitución exige para ser Magistrado del Tribunal Cons-
titucional el cumplimiento de tres requisitos.
El Tribunal Constitucional (I). Composición y organización

– Una calificación profesional: ser jurista. La Constitución, además, formula


un elenco de las categorías básicas dentro de las cuales ha de escogerse a los
miembros del Tribunal Constitucional: Magistrados, Fiscales, profesores de
Universidad, funcionarios públicos y Abogados.
– Como segundo requisito, se exige un mínimo de antigüedad: 15 años de
ejercicio profesional.
– El tercer requisito es mucho más impreciso y, en consecuencia, difícil de
controlar jurídicamente: se exige « reconocida competencia». A pesar del
margen de apreciación que esta exigencia deja, no por ello es inútil, actuan-
do, al menos, como elemento persuasivo para quienes deben designar a los
Magistrados.
La independencia de los órganos jurisdiccionales y de sus miembros, en gene-
ral, y la de los Magistrados del Tribunal Constitucional, en particular, no depende
sólo, ni siquiera fundamentalmente, de la manera en que son designados, sino,
sobre todo, de cómo se configura su estatuto. A este respecto la Constitución y la
LOTC se han esforzado en garantizar la posición de independencia de los Magis-
trados del Tribunal Constitucional mediante un conjunto de reglas muy similar
al que establece el estatuto de los miembros del Poder Judicial. Este conjunto de
reglas puede resumirse como sigue.
En primer lugar, los Magistrados del Tribunal Constitucional están sujetos a los
principios de independencia e inamovilidad (art. 159.5 CE). Ello supone la imposibi-
lidad de que sean cesados de su cargo hasta el cumplimiento del mandato de nueve
años. Las excepciones a estos principios son tasadas y similares a las de los jueces y
Magistrados del Poder Judicial: incompatibilidad, incapacidad, o como consecuen-
cia de la exigencia de determinada responsabilidad civil o penal (art. 23 LOTC), ex-
cepciones que en todo caso debe controlar el Pleno del Tribunal (art. 10.1.l LOTC).
En segundo lugar, los Magistrados del Tribunal Constitucional se encuentran
sometidos a un rígido sistema de incompatibilidades muy similar al de los miem-
bros de la carrera judicial (art. 159.4 CE). Este sistema se traduce en la pro-
hibición para los Magistrados de desarrollar cualquier otra actividad política,
profesional, administrativa o mercantil durante el ejercicio de sus funciones, para
permitir, así, su exclusiva dedicación a las tareas del Tribunal. Una excepción
hay que señalar en el estatuto de los Magistrados del Tribunal Constitucional en
relación con el de los miembros del Poder Judicial; mientras que a éstos les está
prohibida la militancia en partidos políticos o sindicatos, para los Magistrados
del Tribunal Constitucional dicha militancia no se excluye, aunque sí el ocupar
cargos directivos o empleos en dichas organizaciones (ATC 180/2013, caso Recu -
sación de Magistrado).
Como tercera medida para asegurar la independencia, la LOTC ha excluido la
posibilidad de reelección inmediata de los Magistrados, de forma que, una vez ter-
Pablo Pérez Tremps

minado el plazo de nueve años, no pueden ser designados de nuevo para el cargo. El
motivo de esta prohibición es evitar posibles «compromisos» tendentes a asegurar
una reelección; dicho de otra forma, el Magistrado, una vez designado, queda total-
mente desligado de vínculos previos que pudieran existir ya que ni su permanencia
ni su reelección, por imposibles, dependen de nada ni de nadie. No obstante, el
plazo máximo de nueve años de permanencia en el cargo puede excepcionalmente
prolongarse hasta un máximo de tres años más; ello porque la reelección inmediata
sí es posible para quienes cesen antes de haber estado tres años por haber entrado a
ocupar la vacante de algún Magistrado que, por fallecimiento, por dimisión perso-
nal o por otra causa legalmente prevista, no agotó su mandato.
En cuarto y último lugar, hay que señalar que los Magistrados del Tribunal
Constitucional, como corolario de su independencia, no pueden ser perseguidos
por las opiniones expresadas en el ejercicio de sus funciones. Por otro lado, cuen-
tan con fuero especial para la exigencia de responsabilidad penal ya que sólo la
Sala de lo Penal del Tribunal Supremo puede enjuiciarlos.

3. COMPETENCIAS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


Como se señaló previamente, el Tribunal Constitucional cuenta con un amplio
elenco de competencias que tratan de llevar a su conocimiento los distintos con-
flictos constitucionales que pueden surgir. Sin perjuicio del posterior estudio de
cada una, el conjunto de sus competencias puede resumirse así:
– Control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, a través de
los recursos de inconstitucionalidad, cuestiones de inconstitucionalidad y
control previo de tratados internacionales [arts. 161.1.a) 163 y 95 CE] y de
Estatutos de Autonomía (art. 70 LOTC).
– Protección de derechos y libertades reconocidos en los arts. 14 a 30 CE
mediante el recurso de amparo [art. 161.1.b) CE].
– Garantía de la distribución territorial del poder a través de los conflictos de
competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o las de éstas
entre sí [art. 161.1.c) CE].
– Control de constitucionalidad de disposiciones y resoluciones de los órga-
nos de las Comunidades Autónomas, mediante las impugnaciones previstas
por el art. 161.2 CE.
– Control del reparto de competencias entre los distintos poderes del Estado
a través de los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales [art.
59.1.c) LOTC].
– Garantía de la autonomía local a través de los conflictos que al efecto pue-
den plantearse contra normas con fuerza de ley (art. 59.2 LOTC).
El Tribunal Constitucional (I). Composición y organización

– Defensa de la jurisdicción del propio Tribunal (art. 4.3 LOTC).


– Control de las normas forales fiscales de los Territorios Históricos que con-
figuran el País Vasco (Disp. Adc. 5ª LOTC).
No está muy claro si este último control se trata de una competencia procesal
nueva o de la ampliación del objeto de competencias ya existentes. En todo caso
se trata de una ampliación de la jurisdicción del Tribunal.
Este es el elenco de las competencias jurisdiccionales del Tribunal Constitucio-
nal, que, en todo caso, puede ampliarse legalmente ya que el art. 161.1.d) CE deja
abierta esta puerta, a través de la cual se introdujeron varias competencias señala-
das: los conflictos de atribuciones, los conflictos en defensa de la autonomía local
y la anulación de actos o resoluciones que menoscaben su jurisdicción, así como el
control previo de Estatutos de Autonomía y de sus reformas. Por otra parte, la LO
15/2015 ha otorgado al Tribunal nuevas y amplias competencias en los incidentes
que puedan surgir en la ejecución de sus resoluciones (art. 92 LOTC), pero con ello
no se está dando una nueva competencias jurisdiccional al Tribunal Constitucional
sino sólo reformando sus potestades en la ejecución de todas sus resoluciones, sea
cual sea el procedimiento en el que puedan plantearse las incidencias. Pero, además
de estas competencias jurisdiccionales, y dado el carácter de órgano constitucional
e independiente que posee el Tribunal, éste cuenta con un amplio margen de auto-
nomía organizativa, lo que le otorga competencias de gobierno interno. Por des-
tacar sólo las más significativas, el Tribunal elabora y aprueba sus reglamentos de
funcionamiento interno [art. 10.1.m) LOTC], prepara su presupuesto que debe ser
aprobado por las Cortes en el seno de los Presupuestos Generales del Estado (art.
10.3 LOTC), y posee gran discrecionalidad en su organización interna.

4. ORGANIZACIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL


Como se señaló anteriormente, el Tribunal Constitucional está compuesto por
doce miembros. El órgano está presidido por uno de los Magistrados, que, dada
la autonomía del órgano, es elegido por los Magistrados de entre ellos, cada tres
años, y nombrado por el Rey, siendo posible la reelección mientras sea Magis-
trado del Tribunal Constitucional. Para la elección del Presidente del Tribunal
Constitucional se exige la mayoría absoluta de los votos de los Magistrados, en
una primera votación, bastando la mayoría simple en la segunda (art. 9.2 LOTC).
Al Presidente le corresponden las tareas propias del cargo: convoca y ordena las
sesiones del Pleno, dirige el trabajo del Tribunal, ejerce su representación, ostenta
la jefatura administrativa, etc…
Existe, además, por previsión de la LOTC, un Vicepresidente, designado de la
misma forma que el Presidente (art. 9.4). Al Vicepresidente le corresponde sus-
Pablo Pérez Tremps

tituir al Presidente en caso de vacante, ausencia u otro motivo legal, además de


presidir una Sala del Tribunal, como enseguida se verá.
Para el ejercicio de sus competencias, el Tribunal Constitucional actúa de tres
formas: en Secciones, en Salas o en Pleno. Al Pleno le corresponde resolver todos
los asuntos que son competencia del Tribunal, con excepción de los recursos de
amparo. No obstante, incluso éstos pueden ser resueltos por el Pleno, que tiene la
posibilidad de recabar para su conocimiento asuntos de las Salas, bien a iniciativa
propia o de éstas [art. 10.1.n) LOTC].
Las Salas resuelven los recursos de amparo y las cuestiones de inconstituciona-
lidad que no reserve para sí el Pleno. Existen dos Salas, compuestas cada una por
seis Magistrados. La Sala Primera la preside el Presidente del Tribunal; la Segunda
lo hace el Vicepresidente. No existe especialización de las Salas por razón de la
materia, sino simple reparto alternativo de asuntos. Hay, por fin, cuatro Secciones,
cada una compuesta por tres Magistrados, cuya función es básicamente la deci-
sión sobre la admisibilidad de los asuntos. Además de la posibilidad de avocación
de asuntos de las Secciones a las Salas y de éstas al Pleno, también es posible el fe-
nómeno contrario de deferir determinados asuntos del Pleno a las Salas y de éstas
a las Secciones; esto sucede con aquellos asuntos que puedan resolverse mediante
aplicación de doctrina ya consolidada.
Para la adopción de acuerdos en cada uno de los órganos del Tribunal se exige
la presencia, al menos, de dos terceras partes de sus miembros. Las decisiones se
adoptan, a partir de la propuesta del Magistrado ponente, por mayoría, contando
el Presidente, en caso de empate, con voto de calidad (art. 90.1 LOTC). Los Ma-
gistrados pueden, si lo estiman conveniente, manifestar sus discrepancias con la
mayoría mediante la formulación de un voto particular.
El Tribunal Constitucional, para el desarrollo de sus funciones, ha de contar
con una infraestructura material y personal suficiente. Dentro de esta última hay
que señalar que, al igual que el resto de los órganos jurisdiccionales, el Tribunal
posee Secretarías de Justicia —en el Pleno y en las dos Salas—, ocupadas por Se-
cretarios de Justicia (hoy Letrados de la Administración de Justicia) ayudados del
correspondiente personal. Por otra parte, los Magistrados cuentan con el apoyo
de Letrados que les asisten en su trabajo, bajo la jefatura del Secretario General,
que dirige, asimismo, los distintos servicios del Tribunal.

5. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Entre las obras generales sobre el Tribunal Constitucional y la jurisdicción constitucional en
España: CAAMAÑO DOMÍNGUEZ, F. y OTROS, Jurisdicción y procesos constitucionales,
El Tribunal Constitucional (I). Composición y organización

Madrid, 1997; PÉREZ TREMPS, P., Sistema de justicia constitucional, Madrid 2016; REQUE-
JO PAGÉS, J. L. (Coord.): Comentarios a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Madrid,
2001. Resulta de utilidad PULIDO, M., La Ley Orgánica del Tribunal Constitucional anotada
con jurisprudencia, Civitas, Pamplona 2007.
En relación con los aspectos organizativos y reglamentarios: LOZANO MORALES, J. y SAC-
COMANNO, A., El Tribunal Constitucional. Composición y principios jurídico-organizativos
(el aspecto funcional), Valencia, 2000; RODRÍGUEZ PATRÓN, P. La potestad reglamentaria
del Tribunal Constitucional, Madrid, 2005.
Por lo que respecta a la posición del Tribunal Constitucional dentro del aparato del Estado y
del sistema jurídico: FARRERES COMELLA, V.: Justicia constitucional y democracia, Madrid,
1997; GARCÍA DE ENTERRÍA, E., La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional,
Madrid 1981; GARCÍA PELAYO, M., «El status del Tribunal Constitucional», Revista Española
de Derecho Constitucional 1 (1981); PÉREZ ROYO, J., Tribunal Constitucional y división de
poderes, Madrid 1988.
Sobre las relaciones entre Tribunal Constitucional y jueces y tribunales ordinarios: PÉREZ
TREMPS, P., Tribunal Constitucional y Poder Judicial, Madrid 1985, y SERRA CRISTÓBAL,
R., La guerra de las Cortes, Madrid 1999.

B) LEGISLACIÓN
La regulación básica del Tribunal Constitucional se encuentra en el Título IX de la CE; otros dos
preceptos de la Norma Fundamental hacen menciones a competencias y posición del Tribunal
Constitucional, respectivamente: arts. 95.2 y 123.1. Este marco constitucional encuentra su desa-
rrollo en la LO 2/79, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, modificada en diversas ocasio-
nes, siendo de destacar la llevada a cabo por la LO 6/07, de 24 de mayo. Otras normas se refieren
a competencias concretas del Tribunal Constitucional: art. 8 de la LO 2/82, de 12 de mayo, del
Tribunal de Cuentas, en conexión con el art. 3, apdo. p de la L 7/88, de 5 de abril, de Funciona-
miento del Tribunal de Cuentas; LO 8/84, de 26 de diciembre, por la que se regula el Régimen de
Recursos en Materia de Objeción de Conciencia y su Régimen Penal; arts. 49 y 114 de la LO 5/85,
de 19 de junio, de Régimen Electoral General; y art. 6 de la LO 3/84, de 26 de marzo, reguladora
de la Iniciativa Legislativa Popular.
Sobre la articulación entre Tribunal Constitucional y jueces y tribunales ordinarios: arts. 5 a 7
de la LO 6/85, de 1 de julio, del Poder Judicial.

C) JURISPRUDENCIA
Una selección de las decisiones más relevantes del Tribunal Constitucional: en GÓMEZ FER-
NÁNDEZ, I. (Edit.), Las decisiones básicas del Tribunal Constitucional, Pamplona 2006; tam-
bién en LÓPEZ GUERRA, L., Las sentencias básicas del Tribunal Constitucional, Madrid 2008.
Desde su primera sentencia (STC 1/81, caso Ejecución de sentencia de Tribunal Eclesiástico), y
en especial durante los primeros años de funcionamiento, el Tribunal Constitucional se esfor-
zó en delimitar su posición dentro del entramado jurídico-institucional. De entre las múltiples
decisiones relevantes a este respecto, puede destacarse la STC 76/83, caso LOAPA y la STC
133/2013, caso Autoamparo.
Sobre la composición del Tribunal Constitucional son relevantes las SSTC 49/2008, caso Reforma
de la LOTC y 101/2008, caso Designación de Magistrados del Tribunal Constitucional por el
Senado. Sobre el status de los Magistrados, ATC 180/2013, caso de Recusación de Magistrado.
Por lo que respecta al margen del legislador a para completar las previsiones constitucionales
relativas a las competencias del Tribunal Constitucional, SSTC 66/1985, caso Supresión del
recurso previo, y 49/2008, caso Reforma de la LOTC.
Lección 31
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

1. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS CON FUERZA DE LEY: AS-


PECTOS GENERALES.
2. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD.
3. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.
4. EL CONTROL PREVIO DE TRATADOS INTERNACIONALES.
5. EL CONTROL DE NORMAS FISCALES FORALES.
6. EL CONTROL PREVIO DE ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
7. EL RECURSO DE AMPARO.
8. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA.
9. LAS IMPUGNACIONES DEL TÍTULO V DE LA LOTC.
10. LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL.
11. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES.
12. DEFENSA DE LA JURISDICCIÓN DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
13. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LAS NORMAS


CON FUERZA DE LEY: ASPECTOS GENERALES
En el estudio de las competencias del Tribunal Constitucional, hay que comen-
zar por el control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, compe-
tencia clásica de la justicia constitucional y que define, en gran medida, cada uno
de los modelos existentes. Una de las características fundamentales del modelo de
justicia constitucional concentrado y, en consecuencia, del sistema español, con-
siste en la reserva realizada a favor del Tribunal Constitucional de la posibilidad
de declarar la inconstitucionalidad de las normas con fuerza de ley.

a) El objeto
El control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley es el instru-
mento de fiscalización jurídica de los poderes públicos que cierra el Estado de
Derecho; con él se trata de asegurar la supremacía de la Constitución, haciendo
prevalecer a ésta sobre las normas aprobadas por el poder legislativo. Ahora bien,
el concepto de ley es un concepto polivalente; en una de sus dimensiones, en él se
incluyen no sólo las leyes formales o disposiciones de carácter general aprobadas
por las Cortes o por las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas,
sino también otras normas de rango o fuerza similar a la ley por estar situadas de
manera inmediata bajo la Constitución o bajo los Estatutos de Autonomía. Por
Pablo Pérez Tremps

ello, el art. 161.1.a) de la CE, al hablar del control de constitucionalidad, extiende


éste a las «leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley».
Como ya se señaló en la lección anterior, mediante reforma de la LOTC se in-
trodujo la Disp. Adc. 5ª que ha dotado el Tribunal Constitucional de competencia
para controlar las normas fiscales de los Territorios Históricos vascos. Aunque no
está claro que se trate de una nueva competencia o ante la ampliación del objeto
de las ya existentes, en la medida que los procedimientos establecidos para el
control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, es aquí donde se
desarrolla el estudio de aquel control.
El primer problema que plantea el control de constitucionalidad es determi-
nar cuáles son las normas que deben incluirse en esa categoría. El art. 27.2 de la
LOTC da la respuesta a esta pregunta, incluyendo las siguientes normas:
– Estatutos de Autonomía.
– Leyes orgánicas.
– Leyes ordinarias.
– Decretos-leyes.
– Decretos Legislativos.
– Tratados internacionales.
– Reglamentos de las Cámaras y de las Cortes Generales.
– Normas equivalentes a las anteriores categorías que puedan dictarse por las
Comunidades Autónomas: leyes, decretos-ley, decretos legislativos y regla-
mentos de sus Asambleas Legislativas.
– Las normas que declaran o prorrogan los estados excepcionales.
– Normas fiscales dictadas por los Territorios de Álava, Vizcaya y Guipúzcoa,
éstas en virtud de la Disposición Adicional Quinta LOTC.
A pesar del detallado elenco del art. 27.2 de la LOTC, en la práctica han sur-
gido algunos problemas a la hora de determinar cuál es el alcance objetivo del
control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley. Siguiendo el orden
señalado, hay que destacar que se ha descartado, en primer lugar, que el hecho de
que el Estatuto de Autonomía haya sido aprobado en referendum lo excluya del
control de constitucionalidad (ATC 67/2010, caso Estatuto de Autonomía de Ca-
taluña). En segundo lugar, aunque no existe duda alguna sobre la posibilidad de
control de los decretos-leyes, desde el punto de vista práctico, dicho control es en
ocasiones difícil de llevar a cabo por razones procesales. Ello porque el art. 86.2
de la CE exige que, en el plazo de treinta días desde su promulgación, los decretos-
leyes se convaliden, se deroguen o se tramiten como proyectos de ley. En estos dos
últimos casos, formalmente el decreto-ley desaparece como tal, siendo difícil por
razones temporales que previamente pueda controlarse su constitucionalidad; no
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

obstante, el Tribunal Constitucional ha entendido que «el velar por el recto ejer-
cicio de la potestad de emitir Decretos-leyes dentro del marco constitucional, es
algo que no puede eludirse» (STC 111/1983, caso RUMASA I). En consecuencia,
se aceptó la posibilidad del control de un decreto-ley ya inexistente; otra cosa es
la repercusión que esa inexistencia tiene a la hora de enjuiciar los distintos vicios
de inconstitucionalidad que se denuncien.
En relación con los decretos legislativos, también existen problemas de con-
trol de su constitucionalidad. Dichos problemas surgen como consecuencia de la
construcción doctrinal, aceptada por la jurisprudencia, según la cual cuando un
decreto legislativo incurre en ultra vires o exceso de delegación pierde su rango
legal, degradándose a nivel reglamentario (v. Lección 3). Desde la perspectiva de
su control, esta construcción, acogida por los arts. 85.6 de la CE y 27.2.b de la
LOTC, supone la posibilidad de fiscalización por los órganos del Poder Judicial.
No obstante, y tal como el último precepto citado deja puesto de manifiesto, no
resulta entonces claro cuándo existe control de constitucionalidad encomenda-
do al Tribunal Constitucional, y cuándo el control del exceso en la delegación,
correspondiente a los tribunales ordinarios. El Tribunal Constitucional, por una
parte, ha confirmado la posibilidad de que los tribunales ordinarios controlen
los excesos de delegación; a la vez, por otra parte, siempre que se ha cuestionado
la regularidad de un decreto legislativo ante el Tribunal Constitucional, éste ha
entrado a conocer del asunto. Por ello, existe una zona de concurrencia en la que
tanto el Tribunal Constitucional como los tribunales ordinarios pueden actuar
(STC 166/07, caso Ley de propiedad intelectual).
Sí ha entendido claramente el Tribunal que son normas con valor de ley a efec-
tos de su impugnación los acuerdos parlamentarios en virtud de los cuales se de-
claran los estados de alarma y de excepción dada su capacidad de incidir en regu-
laciones hechas con normas legales (ATC 7/2012, caso Huelga de controladores).
Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha rechazado expresamente que po-
sea competencia para controlar normas de Derecho Europeo (STC 64/91, caso
APESCO). Aunque sean normas directamente aplicables en España, que despla-
zan, incluso, a la ley interna, su parámetro de control está en el propio Derecho
Comunitario, y es el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el que, en última
instancia, debe efectuar ese control. No obstante, el Tribunal Constitucional, en
la DTC 1/2004 —caso Constitución Europea—, se ha reservado la posibilidad
de controlar de manera muy excepcional la constitucionalidad del Derecho de
la Unión sólo en el caso de que normas de éste pudieran contravenir elementos
básicos del sistema constitucional español (v. lección 5).
Para concluir el apartado correspondiente al objeto del control de constitucio-
nalidad de las normas con fuerza de ley, conviene realizar una breve referencia
respecto del control de aquéllas que son anteriores a la Constitución. La supre-
Pablo Pérez Tremps

macía constitucional despliega sus efectos no sólo sobre las normas posteriores
a la Constitución sino también sobre las normas preconstitucionales, de manera
que sus contenidos no pueden ir contra lo dispuesto en la Norma Fundamental.
El problema surge a la hora de determinar la naturaleza del conflicto entre Cons-
titución y norma anterior; de acuerdo con los tradicionales criterios de resolución
de antinomias, ese conflicto puede resolverse por dos vías. Por un lado, el carácter
posterior en el tiempo de la Constitución hace imponerse a ésta sobre las normas
anteriores que sean contrarias a ella (criterio temporal); por otro, la superioridad
jerárquica de la Constitución le hace imponerse sobre las normas inferiores, in-
cluidas las preconstitucionales (criterio jerárquico). Aunque el resultado en ambos
casos es el mismo (supremacía de la Constitución), procesalmente la distinción
tiene su importancia. Así, la aplicación del criterio temporal haría catalogar el
conflicto entre Constitución y ley anterior como de vigencia, obligando a deter-
minar si la ley está o no derogada; en cuanto tal juicio de vigencia, cualquier juez
o tribunal puede realizarlo. Por el contrario, la aplicación del criterio jerárquico
hace que el conflicto sea de validez; ello determinaría que sólo el Tribunal Cons-
titucional pudiera enjuiciar la adecuación o no del Derecho preconstitucional a
la Norma Fundamental. El Tribunal Constitucional, ante tal disyuntiva, optó por
una posición intermedia haciendo coexistir ambas posibilidades. En una de los
primeros asuntos resueltos por el Tribunal, éste afirmó lo siguiente: «Así como
frente a las leyes posconstitucionales el Tribunal ostenta un monopolio para en-
juiciar su conformidad con la Constitución, en relación a las preconstitucionales
los Jueces y tribunales deben inaplicarlas si entienden que han quedado derogadas
por la Constitución, al oponerse a la misma; o pueden, en caso de duda, someter
este tema al Tribunal Constitucional por la vía de la cuestión de inconstituciona-
lidad» (STC 4/81, caso Ley de Bases de Régimen Local).

b) El marco de enjuiciamiento
La inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede venir deter-
minada tanto por motivos formales como materiales; dicho de otra manera, y
aunque la distinción entre ambos conceptos sea en ocasiones difícil de realizar, la
Constitución tiene mandatos tanto formales, de naturaleza procesal, como pre-
ceptos de alcance sustantivo o material. Ambos tipos de preceptos pueden justifi-
car la impugnación de una norma con fuerza de ley y, en su caso, la declaración
de inconstitucionalidad. No obstante, esta idea está sujeta a algunas matizaciones.
En primer lugar, si, como resulta lógico, una norma preconstitucional debe
someterse materialmente a la Constitución ya que en otro caso se estarían pro-
duciendo efectos contrarios a la Norma Fundamental, no puede decirse lo mismo
respecto de los mandatos formales o de procedimiento. En efecto, no puede pre-
tenderse que al legislador preconstitucional se le someta a las «formas» y proce-
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

dimientos establecidos en un momento posterior en el tiempo (STC 10/2005, caso


IAE de Cajas de Ahorro).
En segundo lugar, y siguiendo en el terreno de los vicios formales de incons-
titucionalidad, no cualquiera de éstos acarrea necesariamente la nulidad de la
norma con fuerza de ley. En este terreno el principio de «proporcionalidad» ha de
modular el efecto que en cada caso el vicio posea. Así, de un pequeño defecto en
la tramitación de un proyecto o proposición de ley no puede derivarse la nulidad
total de la ley que surja. Desde otra perspectiva ha de señalarse que, aunque el
marco general de enjuiciamiento de las normas con fuerza de ley viene determina-
do, como es lógico, por la Constitución, en ocasiones, ese marco se completa con
otras normas. Así, por ejemplo, el Tribunal Constitucional ha entendido que para
valorar la existencia de vicios in procedendo en la elaboración de las leyes debe a
veces acudirse a los reglamentos de las Cámaras (STC 99/87, caso Medidas para
la reforma de la función pública).
El Tribunal Constitucional acude también a normas distintas de la Constitu-
ción para enjuiciar las leyes cuando la propia Norma Fundamental se remite a
esas normas. Un ejemplo claro es el de los tratados y convenios internacionales
sobre derechos fundamentales ya que el art. 10.2 de la CE toma esos tratados y
convenios como elemento para la interpretación de derechos fundamentales y
libertades públicas (v. Lección 6).
Otro de los casos en los que el examen de la constitucionalidad de las leyes
exige acudir a normas distintas de la Constitución es el referente al reparto de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas. El sistema de distri-
bución territorial de poder es muy complejo y, aunque arranca de la Constitución,
se perfecciona por los Estatutos de Autonomía y por otras normas. Este conjunto
forma lo que se ha dado en llamar el «bloque de la constitucionalidad» (v. Lección
32). Pues bien, cuando en un proceso constitucional se trata de determinar si una
norma con fuerza de ley vulnera o no ese reparto de poder generado por el bloque
de la constitucionalidad, hay que acudir, a menudo, a normas en él integradas
distintas de la Constitución. La propia LOTC ha reflejado esta técnica al dispo-
ner en su art. 28.1 que «para apreciar la conformidad o disconformidad con la
Constitución de una Ley, disposición o acto con fuerza de ley del Estado o de las
Comunidades Autónomas, el Tribunal considerará, además de los preceptos cons-
titucionales, las Leyes que, dentro del marco constitucional, se hubieran dictado
para delimitar competencias del Estado y las diferentes Comunidades Autónomas
o para regular o armonizar el ejercicio de las competencias de éstas».
El último de los supuestos en los que el Tribunal Constitucional ha de
acudir a normas no constitucionales para enjuiciar las normas con fuerza de
ley está previsto por el art. 28.2 de la LOTC. Se trata de aquellos casos en los
que existe una colisión entre ley orgánica y otras normas con fuerza de ley.
Pablo Pérez Tremps

Al Tribunal Constitucional, en aplicación del art. 81 de la CE, le corresponde


salvaguardar el ámbito material reservado a la ley orgánica; para ello deben
enjuiciar las normas supuestamente invasoras de dicho ámbito a la luz de la
Constitución y de las propias leyes orgánicas. Ello permite, entre otras cosas,
garantizar el respeto a los Estatutos de Autonomía por parte de las leyes tanto
estatales como autonómicas puesto que los Estatutos de Autonomía se aprue-
ban mediante ley orgánica (STC 223/2006, caso Reglamento de la Asamblea
de Extremadura).

2. EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD
Como previamente se indicó, el art. 161.1 CE establece el recurso de inconsti-
tucionalidad como primer instrumento procesal para controlar la constitucionali-
dad de las normas con fuerza de ley. Procesalmente, el recurso de inconstituciona-
lidad se caracteriza por ser una acción jurisdiccional nacida precisamente con ese
fin de controlar la adecuación a la Constitución de las normas con fuerza de ley;
se trata, por tanto, de una impugnación directa de la norma. Ya se ha señalado
cuáles son las normas que pueden impugnarse a través del recurso de inconstitu-
cionalidad.

a) Legitimación
Están legitimados para interponer recurso de inconstitucional, según el art.
162.1 de la CE:
– El Presidente del Gobierno.
– El Defensor del Pueblo.
– Cincuenta Diputados.
– Cincuenta Senadores.
– Los órganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas.
– Las Asambleas de las Comunidades Autónomas.
De la lectura de esta lista se deduce que la legitimación para recurrir directa-
mente normas con fuerza de ley está muy restringida, de manera que sólo deter-
minados órganos o instancias políticas pueden impugnar este tipo de normas;
se excluye, así, que cualquier persona pueda recurrir normas con fuerza de ley,
aunque, como luego se verá, y con determinados filtros, existen instrumentos para
que se controle la constitucionalidad de una norma con fuerza de ley a instancias
de quien se sienta sujeto pasivo de esa vulneración.
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

El sentido de la restricción de legitimación en la impugnación de normas con


fuerza de ley, común a casi todos los sistemas de justicia constitucional concen-
trada, radica en el deseo de evitar continuas impugnaciones de las normas que se
consideran elementos básicos del ordenamiento y manifestación, más o menos
directa, de la voluntad general.
La legitimación reconocida en la Constitución, a pesar de ser restringida, plan-
tea algunos problemas. La del Presidente del Gobierno supone dotarle de una
facultad de evidente importancia, tanto en el ámbito de las relaciones Gobierno-
Parlamento, como en el de reparto de poder entre Estado y Comunidades Autó-
nomas. Es de observar que, pese a que pueda obviamente consultar al Gobierno,
la decisión corresponde al Presidente individualmente considerado.
Por su parte, la legitimación otorgada al Defensor del Pueblo podría pensarse
que debería restringirse al campo de la protección de los derechos fundamentales,
única tarea atribuida por el art. 54 de la CE a dicha institución. Ahora bien, no
puede olvidarse que el concepto mismo de protección de los derechos fundamen-
tales tiene un amplísimo alcance, por lo que pocas son las normas que directa o
indirectamente no pueden conectarse con dicha tarea (STC 274/00, caso Presu-
puestos de Canarias para 2007).
La legitimación que poseen cincuenta Diputados e igual número de Senadores
aparece básicamente como un instrumento de protección de minorías parlamen-
tarias frente a la acción de la mayoría; ahora bien, a la vez permite a las fuerzas
políticas con la suficiente representación parlamentaria reaccionar frente a nor-
mas con fuerza de ley dictadas tanto en el ámbito estatal como en el autonómico
mediante su impugnación ante el Tribunal Constitucional, proyectándose así al
campo de la organización territorial del Estado.
Por lo que respecta a la legitimación reconocida a órganos autonómicos ejecu-
tivos y legislativos, se trata de un elemento más del diseño de distribución territo-
rial de poder, que se corresponde con la legitimación que poseen los órganos cen-
trales para impugnar las normas con fuerza de ley dictadas en las Comunidades
Autónomas. La legitimación de los órganos ejecutivos y legislativos de éstas es la
que más problemas ha planteado en la práctica. Ello porque el art. 32.2 LOTC,
al regular esa legitimación, exige que las normas con fuerza de ley del Estado que
se impugnen por los citados órganos autonómicos «puedan afectar a su ámbito
de autonomía». Este precepto ha sido objeto de una interpretación evolutiva,
de forma que sirve como instrumento no sólo de reivindicación de competen-
cias que pudieran verse invadidas por normas estatales con fuerza de ley, sino
también de impugnación de preceptos que puedan incidir indirectamente en esas
competencias o, incluso, en intereses de la Comunidad Autónoma sin dimensión
competencial concreta (STC 56/90, caso Ley Orgánica del Poder Judicial III, por
ejemplo). Por último, el silencio del art. 32 LOTC en relación con la impugnación
Pablo Pérez Tremps

de normas con fuerza de ley de la Comunidades Autónomas por las instituciones


de éstas ha sido interpretado en el sentido de que no cabe ese tipo de impugnacio-
nes (STC 223/06, caso Veto presupuestario).

b) Plazo
El plazo para interponer el recurso de inconstitucionalidad es de tres meses a
partir de la publicación de la norma impugnada (art. 33 LOTC). En el caso de las
normas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, que se publican tanto
en su diario oficial como en el Boletín Oficial del Estado, es la primera publicación
la que sirve como dies a quo para computar este plazo de tres meses. El plazo de
tres meses se alarga a nueve meses en los supuestos en los que se ponga en marcha
el mecanismo de cooperación previsto en el art. 33.2 LOTC tendente a evitar pre-
cisamente la impugnación de normas estatales por las Comunidades Autónomas
o viceversa.

c) Procedimiento
El recurso de inconstitucionalidad se inicia mediante el correspondiente escrito
de quien posea legitimación, o de su comisionado, en el que se ha de concretar la
disposición impugnada así como los motivos del recurso. El Tribunal Constitu-
cional, admitido a trámite, da traslado del recurso al Congreso de los Diputados,
al Senado, al Gobierno y, en el caso de que la norma impugnada sea de una Co-
munidad Autónoma, a la Asamblea Legislativa y al Ejecutivo correspondientes.
De los anteriores órganos, los que lo consideren oportuno, pueden personarse y
formular alegaciones; a la vista del recurso y de las alegaciones, el Pleno del Tri-
bunal Constitucional debe dictar sentencia (art. 34 LOTC).

d) Efectos
El art. 164 CE regula los efectos de las sentencias del Tribunal Constitucional,
en general, y de las que declaran la inconstitucionalidad de las normas con fuerza
de ley en concreto. Este precepto se encuentra desarrollado en los arts. 38 y ss.
LOTC. De la compleja regulación sobre la materia, cabe destacar lo siguiente.
Desde el punto de vista temporal, las sentencias del Tribunal Constitucional
despliegan sus efectos a partir del día siguiente de su publicación en el Boletín
Oficial del Estado (art. 164 CE).
En segundo lugar, y por lo que se refiere a su contenido, la declaración de
inconstitucionalidad supone, según el art. 39.1 de la LOTC, la «nulidad» de los
preceptos afectados. Esto indica, en primer lugar, que no toda la norma debe verse
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

afectada por la declaración de inconstitucionalidad, sino solamente aquellos pre-


ceptos de la misma que sufran el vicio de validez.
La nulidad implica que ha de considerarse que los preceptos por ella afectados
nunca han formado parte del ordenamiento. Ahora bien, el art. 40 LOTC matiza
esta idea al señalar que la declaración de inconstitucionalidad no permite revisar
procesos fenecidos mediante sentencia con efectos de cosa juzgada en los que se
haya hecho aplicación de la norma inconstitucional salvo en un caso: que esa
aplicación haya supuesto una sanción penal o administrativa que no existiría o se
vería reducida como consecuencia de la nulidad de la norma aplicada.
A pesar de lo rígidamente que se encuentran regulados los efectos de la decla-
ración de inconstitucionalidad, el Tribunal Constitucional, consciente de los mu-
chos problemas que pueden plantearse desde el punto de vista práctico y jurídico
como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad de una norma con
fuerza de ley, ha flexibilizado en ocasiones los efectos, adecuándolos a las circuns-
tancias del caso concreto, llegando, incluso, a limitar sus efectos temporalmente
a partir de la declaración de inconstitucionalidad (STC 45/89, caso I.R.P.F.), per-
mitiendo que la norma inconstitucional siga vigente hasta que otra norma válida
la desplace (STC 195/98, caso Marismas de Santoña y Noja); o declarando la
inconstitucionalidad con inaplicación para el caso (STC 254/04, caso Horarios
comerciales de Madrid).
Junto a los anteriores efectos, la Constitución y la LOTC recogen otros prin-
cipios predicables de las sentencias del Tribunal Constitucional que tienen como
finalidad hacer realidad el principio de que el Tribunal Constitucional es el «su-
premo intérprete de la Constitución». Así, se establece que las sentencias recaídas
en procedimientos de inconstitucionalidad «tienen plenos efectos frente a todos»
(art. 164.1 C.E.) y «vincularán a todos los poderes públicos» (art. 38.1 LOTC).
Ello implica otorgar unos especiales efectos a las resoluciones del Tribunal; esos
efectos suponen, entre otras cosas, que su doctrina ha de informar la actividad de
todos los poderes públicos.
Hay que señalar, asimismo, que las decisiones del Tribunal Constitucional no
pueden ser recurridas en al ámbito interno y tienen efecto de cosa juzgada. En
consecuencia, resuelto un asunto por el Tribunal, no puede volver a plantearse an-
te él. Otra cosa es que problemas similares sí puedan reproducirse ante el Tribunal
Constitucional, permitiéndose así a éste actualizar su doctrina e ir adecuando la
interpretación constitucional al momento histórico.
Pablo Pérez Tremps

3. LA CUESTIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD
El segundo instrumento procesal a través del cual es posible controlar la cons-
titucionalidad de las normas con fuerza de ley es la cuestión de inconstitucionali-
dad. La cuestión representa un complemento del recurso; éste, como se ha visto,
hace posible un control directo de la norma; la cuestión, en cambio, permite reac-
cionar contra la inconstitucionalidad de una norma con fuerza de ley a través de
su aplicación concreta. El art. 163 de la CE dispone: «Cuando un órgano judicial
considere, en algún proceso, que una norma con rango de ley, aplicable al caso,
de cuya validez depende el fallo, pueda ser contraria a la Constitución, planteará
la cuestión ante el Tribunal Constitucional en los supuestos, en la forma y con los
efectos que establezca la ley, que en ningún caso serán suspensivos».
La cuestión de inconstitucionalidad sirve, pues, como instrumento que per-
mite reaccionar ante cualquier inconstitucionalidad de una norma con fuerza de
ley sin necesidad de la intervención de quien está legitimado para interponer el
recurso directo; pero, a la vez, hace posible no abrir la legitimación para recurrir
normas con fuerza de ley a cualquier persona. Los órganos judiciales actúan como
«filtro» para hacer llegar al Tribunal Constitucional las quejas de inconstituciona-
lidad que posean un mínimo de fundamento y que tengan una dimensión concre-
ta y efectiva. Dicho de otra manera, la cuestión de inconstitucionalidad permite
compaginar el monopolio de rechazo de las normas que corresponde al Tribunal
Constitucional con la efectiva supremacía de la Norma Fundamental, que vincula
a todos los órganos judiciales. Por ello la cuestión de inconstitucionalidad, en
palabras del Tribunal Constitucional, se configura «como un mecanismo de depu-
ración del ordenamiento jurídico, a fin de evitar que la aplicación judicial de una
norma con rango de ley produzca resoluciones judiciales contrarias a la Constitu-
ción por serlo la norma aplicada» (STC 127/87, caso Presupuestos Generales del
Estado para 1983).

a) Requisitos
Como se desprende el art. 163 de la CE, cualquier órgano judicial puede plan-
tear la cuestión de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional. No obs-
tante, ese planteamiento no depende de la simple voluntad del titular o titulares
del órgano judicial, sino que deben cumplirse determinados requisitos.
En primer lugar, la duda sobre la constitucionalidad de la norma con fuerza de
ley ha de surgir en el seno de un procedimiento del que conozca el órgano judicial,
bien planteada por éste, bien por alguna de las partes en ese procedimiento (art.
35.1 LOTC). Además, ese procedimiento debe ser de naturaleza jurisdiccional,
sin que sea posible que el juez plantee cuestiones de inconstitucionalidad como
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

consecuencia del ejercicio de competencias no jurisdiccionales como, por ejemplo,


las relativas al registro civil (ATC 505/05, caso Matrimonio homosexual).
En segundo lugar, para el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad
no basta con el simple surgimiento de la duda; ésta tiene que ser relevante para
la decisión del proceso en que se plantea, de manera que esa decisión dependa
realmente de la regularidad o no de la norma cuestionada, que debe ser aplicable
al caso. Por tanto la relevancia tiene una doble dimensión lógica, la de la aplicabi-
lidad y la relevancia propiamente dicha: la norma debe ser aplicable al caso y de
su validez debe depender el fallo.
Por último, la duda sobre la constitucionalidad de la norma con fuerza de ley
debe estar suficientemente fundada y motivada por el órgano judicial que eleva la
cuestión ante el Tribunal Constitucional.

b) Procedimiento
La duda sobre la constitucionalidad de una norma con fuerza de ley puede
surgir en cualquier proceso que se siga ante un órgano jurisdiccional, sea cual
sea el orden material o jurisdicción. Al órgano judicial le corresponde controlar
que se cumplen los requisitos legalmente exigidos: aplicabilidad y relevancia de
la cuestión para el fallo y fundamentación suficiente de la duda de constituciona-
lidad. Si estos requisitos no se cumplen, el órgano judicial ha de rechazar el plan-
teamiento de la cuestión. Aún más, el órgano judicial, constatado el cumplimiento
de estos requisitos, debe analizar la duda planteada con el fin de determinar si,
por vía interpretativa, es salvable la contradicción entre norma con fuerza de ley
y Constitución (art. 5.3 LOPJ). Dicho de otra manera, el órgano judicial, al estar
vinculado por la Constitución, debe buscar una interpretación de la norma cues-
tionada que la haga compatible con la Norma Fundamental; sólo si no encuentra
esa interpretación o si estima que ésta es insatisfactoria, ha de plantear la cuestión
ante el Tribunal Constitucional.
El planteamiento se lleva a cabo mediante auto, y una vez oídas las partes
personadas en el proceso judicial y el Ministerio Fiscal. En dicho auto han de con-
cretarse la norma cuestionada y los motivos por los que el órgano judicial estima
que puede ser contraria a la Constitución, y justificar en qué medida la decisión
del proceso depende de la constitucionalidad de la norma cuestionada. El plan-
teamiento de la cuestión sólo debe realizarse una vez concluso el procedimiento y
antes de adoptar la resolución pertinente (art. 35.2 LOTC). La exigencia de espe-
rar a que el correspondiente procedimiento se encuentre concluso tiene una doble
finalidad: por un lado se trata de evitar que la cuestión de inconstitucionalidad
sea utilizada con fines exclusivamente dilatorios; por otro, a menudo sólo estando
Pablo Pérez Tremps

concluso el procedimiento puede valorarse realmente la relevancia de la norma


cuestionada para el fallo.
La decisión del órgano judicial sobre la procedencia o no de plantear la cues-
tión de inconstitucionalidad, su resolución no puede recurrirse, si bien, en caso
de no plantearse, puede volverse a suscitar la duda en posteriores instancias juris-
diccionales.
Planteada la cuestión ante el Tribunal Constitucional se cierra la primera fa-
se de la cuestión de inconstitucionalidad, la que se desarrolla en el proceso a
quo, que es en el que la duda surge. A partir de ese momento, se abre el proceso
constitucional propiamente dicho (proceso ad quem), en el que se decide sobre
la validez de la norma cuestionada. Este proceso se desarrolla totalmente ante el
Tribunal Constitucional
El Tribunal Constitucional realiza, en primer lugar, un control del cumplimien-
to de los requisitos exigidos legalmente para el planteamiento de la cuestión: re-
levancia para el fallo y fundamentación suficiente. Este control ha de ser somero
por cuanto tanto la fundamentación como, sobre todo, la relevancia de la cues-
tión corresponde valorarla a los órganos promotores; el rechazo de la cuestión
por parte del Tribunal Constitucional basándose en la falta de relevancia sólo es
posible ante supuestos extraordinarios donde el defecto es absolutamente mani-
fiesto. Respecto de la falta de fundamento, es posible un mayor margen de ac-
tuación del Tribunal Constitucional para poder rechazar en trámite de admisión
aquellas cuestiones que, aunque no sean manifiestamente arbitrarias, poseen una
fundamentación que puede rebatirse fácilmente salvando la constitucionalidad de
la norma. En los casos de inadmisión de la cuestión, la decisión se adopta median-
te auto, oído el Fiscal General del Estado (art. 37.1 LOTC).
Admitida la cuestión a trámite, el procedimiento a seguir es similar al del re-
curso de inconstitucionalidad. Se da traslado al Fiscal General del Estado, a las
Cámaras, al Gobierno y, en su caso, a los ejecutivos y legislativos de la Comuni-
dad Autónoma que hubiera dictado la norma cuestionada, para que se personen
y formulen alegaciones si lo estiman conveniente. Las partes del proceso a quo
pueden personarse en el proceso constitucional y realizar alegaciones si lo desean
(art. 37.2 LOTC). Oídos los comparecidos, el Pleno del Tribunal Constitucio-
nal dicta sentencia pronunciándose sobre la constitucionalidad o no de la norma
cuestionada.
Al margen de los efectos generales que todas las sentencias de control de cons-
titucionalidad de normas con fuerza de ley poseen, en las cuestiones, el Tribunal
Constitucional ha de notificar su decisión al juez o tribunal que planteó la cues-
tión para que resuelva en consecuencia el proceso a quo.
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

c) Las «autocuestiones» de inconstitucionalidad


Existen en la LOTC dos previsiones que permiten que sea el propio Tribunal
Constitucional el que se plantee la inconstitucionalidad de una norma con fuerza
de ley (de ahí los nombres de «autocuestión» o «cuestión interna de inconstitu-
cionalidad» con los que se conoce a esta institución); se trata de los arts. 55.2 y
75.quinque.6 de la LOTC.
Según el art. 55.2 de la LOTC, en aquellos casos en los que el Tribunal, cono-
ciendo de un recurso de amparo, aprecie que la lesión de un derecho fundamental
procede de una norma con fuerza de ley contraria a la Constitución, la Sala, o en
su caso la Sección, debe plantear la posible inconstitucionalidad de la norma con
fuerza de ley ante el Pleno para que éste, si así lo decide, declare la inconstitucio-
nalidad de la norma con fuerza de ley. Mientras decide el Pleno, el recurso de am-
paro queda suspenso. Como se ve, el mecanismo es similar al de las cuestiones de
inconstitucionalidad, con la salvedad de que el órgano que promueve la cuestión
es el propio Tribunal Constitucional.
El procedimiento que se sigue para resolver las «autocuestiones» de incons-
titucionalidad es el mismo previsto para las cuestiones (art. 55.2 in fine LOTC).
Por lo que respecta a la segunda «autocuestión», ésta se encuentra regulada en el
capítulo dedicado a los conflictos en defensa de la autonomía local; el mecanismo se
parece al anterior por cuanto se trata de que, apreciada una lesión de la autonomía
local imputable a una norma con fuerza de ley, la inconstitucionalidad de ésta debe
declararse en otro procedimiento, que se tramita, también, como las cuestiones de
inconstitucionalidad (art. 75, quinque.6 LOTC). La diferencia básica respecto del
otro supuesto de autocuestión, a parte del motivo en que se funda, está en que en es-
te caso la autocuestión la suscita el Pleno del Tribunal Constitucional ante sí mismo.

4. EL CONTROL PREVIO DE TRATADOS INTERNACIONALES


El tercer instrumento procesal que existe para controlar la constitucionalidad
de normas con fuerza de ley es el control previo de tratados internacionales. Co-
mo fácilmente se deduce de su denominación, la característica más importante de
esta técnica de control de constitucionalidad radica en el hecho de que la fiscali-
zación se produce antes de la entrada en vigor de la norma.

a) Objeto
Cuando se aprobó la LOTC, su Título VI preveía la posibilidad de interponer
recurso previo de inconstitucionalidad contra tres tipos de normas en estado aún
de proyecto:
Pablo Pérez Tremps

– Tratados internacionales.
– Estatutos de Autonomía.
– Leyes orgánicas.
No obstante, la LO 4/1985 modificó dicha regulación al derogar el art. 79 de
la LOTC, de forma que, en la actualidad, sólo los tratados internacionales, cuyo
texto esté definitivamente fijado, pero a los que el Estado aún no haya prestado
su consentimiento, son susceptibles de control previo (arts. 95.2 CE y 78 LOTC).
La razón de ser de la reducción del ámbito del control previo radica en el efecto
retardatario de la entrada en vigor de las normas ya aprobadas que tenía la inter-
posición del recurso. Sin embargo, el control previo de tratados internacionales
se justifica en buena medida por permitir compaginar la supremacía constitucio-
nal con la responsabilidad internacional del Estado, ya que impide contraer con
otros sujetos de Derecho Internacional compromisos que sean contrarios a la
Norma Fundamental. Sin embargo con posterioridad, como ya se adelantó, La
LO 12/2015 ha reintroducido el control previo de Estatutos de Autonomía y de
sus reformas.
El control previo de tratados posee una configuración particular, distinta del
resto de los procesos constitucionales. Ello es así porque su objeto no es, o no
tiene porqué ser, exactamente impugnatorio; más bien es de naturaleza consultiva
puesto que de lo que se trata es de comprobar si existe obstáculo constitucional
a la prestación del consentimiento a un tratado internacional, aunque la decisión
sea vinculante. En dicho juicio, en todo caso, el Tribunal Constitucional, como
en el resto de sus competencias, actúa sometido exclusivamente a la Constitución
(DTC 1/1992, caso Tratado de la Unión Europea).

b) Legitimación
Solamente el Gobierno o alguna de las Cámaras, de acuerdo con lo estableci-
do en sus Reglamentos, pueden instar dicho control mediante el correspondiente
requerimiento (art. 78.1 LOTC).

c) Procedimiento
Realizado el requerimiento, se da traslado de éste al resto de los órganos legi-
timados para que efectúen alegaciones; oídos el Gobierno y las Cámaras, el Tri-
bunal Constitucional dicta la correspondiente resolución (art. 78.2 LOTC), que
adopta la forma de «declaración» y no de sentencia.
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

d) Efectos
El sentido del control previo de inconstitucionalidad, como se ha visto, es en
parte evitar que un tratado internacional contrario a la Constitución entre en
vigor. Dicha entrada en vigor significaría no sólo la presencia en el ordenamiento
interno de una norma inconstitucional, sino también la adquisición de compromi-
sos externos que resulten opuestos al orden jurídico fundamental. La apreciación
de oposición entre Constitución y tratado supone bien la necesidad de modificar
la Norma Fundamental (art. 95.1 CE), bien la no prestación de consentimiento
por parte del Estado, bien la necesidad de renegociar el tratado si ello es posible
(DTC 1/2004, caso Constitución Europea). Conviene recordar que la existencia
del control previo no excluye la posibilidad de impugnación de tratados interna-
cionales a posteriori, a través del recurso o de la cuestión de inconstitucionalidad,
sin perjuicio de que la declaración produzca efectos de cosa juzgada.

5. EL CONTROL DE NORMAS FISCALES FORALES


Como ya se señaló en la lección anterior, mediante reforma de la LOTC se in-
trodujo la Disp. Adc. 5ª que ha dotado el Tribunal Constitucional de competencia
para controlar las normas fiscales de los Territorios Históricos vascos. Aunque
no está claro que se trate de una nueva competencia o ante la ampliación del ob-
jeto de las ya existentes, en la medida que los procedimientos establecidos para
el control de constitucionalidad de las normas con fuerza de ley, es aquí donde
se desarrolla el estudio de aquel control.En todo caso el Tribunal Constitucional
parece haberse decantado por la idea de que se trata de un control singular el de
esas normas fiscales, no de cualquier norma foral, aunque, hay que insistir en ello,
procesalmente se siguen las vías directa e incidental del control de constituciona-
lidad de las normas con fuerza de ley (STC 118/2016, caso Control de normas
fiscales forales).

6. EL CONTROL PREVIO DE ESTATUTOS DE AUTONOMÍA


Como ya se ha adelantado, la LO 12/2015 ha reintroducido el control previo
más allá de los tratados internacionales, añadiendo los Estatutos de Autonomía
y sus reformas. Esta modificación de la LOTC pretende evitar la tensión política
y la inseguridad jurídica que puede generar la aprobación de un Estatuto o de
su reforma hasta la resolución de un hipotético recurso de inconstitucionalidad
planteado contra el mismo, y el choque de legitimidades que se produce si dicha
reforma es de las que deban realizarse con aprobación por referéndum en la
Pablo Pérez Tremps

correspondiente Comunidad Autónoma, tal y como ocurrió con la impugna-


ción del Estatuto de Autonomía de Cataluña que se resolvió mediante la STC
31/2010.
El nuevo art. 79 LOTC regula este procedimiento que responde a los cánones
del control preventivo de constitucionalidad, esto es realizado antes de la entrada
en vigor del proyecto de norma impidiendo dicha entrada en vigor hasta que se
lleva a cabo el control y se subsanan, en su caso, los vicios de constitucionalidad.
El objeto de control son los Estatutos de Autonomía que puedan elaborarse o
las reformas que pretendan realizarse a los ya vigentes.
La legitimación para recurrir se otorga a quien la tiene para el planteamiento
del recurso de inconstitucionalidad.
El momento del control es la aprobación por parte de las Cortes Generales
(que al aprobarse mediante ley orgánica, las Cortes siempre deben de intervenir
—art. 81.1 CE—) y antes de que producida dicha aprobación prosiga el procedi-
miento legislativo y se perfeccione la norma.
El plazo es muy breve: tres días desde que se publique en el Boletín de las Cor-
tes Generales el texto resultante de la deliberación parlamentaria y, como se decía
previamente, el efecto de la interposición del recurso es la suspensión de proce-
dimiento, incluida la convocatoria de referéndum de aprobación que, en su caso,
debiera convocarse y deberá demorarse hasta la resolución del recurso.
El procedimiento ante el Tribunal es el que se sigue en el recurso de inconsti-
tucionalidad, aunque se trata de un proceso absolutamente prioritario que debe
resolverse en el plazo de seis meses. Si el fallo es desestimatorio, el procedimiento
de aprobación —referendum incluido en su caso— vuelve a ponerse en marcha.
Si, por el contrario, la sentencia es estimatoria, “ésta deberá concretar los precep-
tos a los que alcanza, aquellos que por conexión o consecuencia quedan afectados
por tal declaración y el precepto o preceptos constitucionales infringidos. En este
supuesto, la tramitación no podrá proseguir sin que tales preceptos hayan sido su-
primidos o modificados por las Cortes Generales” (art. 79.8 LOTC). Por tanto el
control debe extenderse al conjunto de la norma aunque lo que no parece que sea
posible es declarar inconstitucionalidad un precepto que no haya sido impugnado
y no guarde conexión alguna con los impugnados.
El apdo. 9 del mismo art. 79 LOTC declara la compatibilidad del control
previo con recursos o cuestiones de inconstitucionalidad que puedan plantearse
una vez que el Estatuto o su reforma hayan entrado en vigor, aunque parece que
la interposición de recursos por idénticos motivos a los que fundaron el recurso
previo no tiene mucho sentido ni material ni procesal.
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

7. EL RECURSO DE AMPARO
El recurso de amparo es el instrumento procesal más importante de defensa
ante el Tribunal Constitucional de los derechos y libertades de los ciudadanos. En
cuanto tal, cumple una doble misión; por una parte, sirve como remedio último
interno de protección de los derechos del ciudadano; por otra, tiene una función
objetiva de defensa de la constitucionalidad al servir de instrumento de interpre-
tación de los derechos fundamentales. La reforma de la LOTC introducida por
la LO 6/007 ha potenciado esta segunda dimensión interpretativa del recurso de
amparo al exigir que éste no sólo denuncie la lesión de un derecho fundamental
sino que posea también una especial trascendencia constitucional.

a) Objeto
El recurso de amparo, según lo establecido por el art. 53.2 CE, protege de cual-
quier acto de los poderes públicos que atente contra los derechos consagrados en
los preceptos siguientes:
– Art. 14 de la CE: principio de igualdad.
– Sección Primera del Capítulo II del Título Primero de la CE, es decir, dere-
chos fundamentales y libertades públicas de los arts. 15 a 29 de la CE.
– Derecho a la objeción de conciencia (art. 30.2 CE).
En consecuencia, ningún derecho no reconocido en los arts. 14 a 30 de la CE
puede fundamentar un recurso de amparo.
Como se ha visto, la lesión que pretende repararse por medio del recurso de
amparo ha de proceder de los poderes públicos ya que las «disposiciones, actos
jurídicos, omisiones o simple vía de hecho de los poderes públicos del Estado, las
Comunidades Autónomas y demás entes públicos de carácter territorial, corpora-
tivo o institucional, así como de sus funcionarios o agentes» pueden dar lugar a
un recurso de amparo (art. 41.2 LOTC).
Varias son las cuestiones que este precepto plantea. En primer lugar, hay que
señalar que el concepto de «poder público» ha sido interpretado por el Tribunal
Constitucional de manera flexible, incluyendo en el mismo a entes de naturaleza
mixta pública y privada, según actúe o no con «imperio».
En segundo lugar, sólo existe un tipo de actuación de los poderes públicos
exento, en principio, de control a través del recurso de amparo. Se trata de las le-
yes, que, como se indicó previamente, han de ser controladas a través de los recur-
sos y cuestiones de inconstitucionalidad. Ahora bien, nada impide que mediante
la impugnación de actos de aplicación de las normas con fuerza de ley se pueda
llegar a declarar la inconstitucionalidad de éstas; con este fin, como también se
Pablo Pérez Tremps

ha señalado, el art. 55.2 de la LOTC establece la posibilidad del planteamiento


de la denominada «autocuestión de inconstitucionalidad». Por otro lado, doctri-
nalmente se ha suscitado la conveniencia de abrir paso a la impugnación directa
en amparo de normas con fuerza de ley autoaplicativas, esto es, normas que no
precisan de actos de sujeción para desplegar sus efectos.
El tercer problema que se suscita en relación con el objeto del recurso de ampa-
ro es el relativo al control de las lesiones de derechos y libertades que no proceden
de los poderes públicos sino de particulares. Estas lesiones han de ser reparadas
por los órganos judiciales; ahora bien, el Tribunal Constitucional, en una inter-
pretación flexible de los arts. 41 y 44 de la LOTC, ha entrado también a fiscalizar
las vulneraciones de derechos que tienen su origen en actos de particulares. El
razonamiento seguido es el siguiente: corresponde a los jueces y tribunales ordi-
narios reaccionar contra las vulneraciones de derechos producidas en las relacio-
nes entre particulares; ahora bien, si dichos jueces y tribunales no reparan esas
vulneraciones, con ello están, a su vez, violando los derechos y libertades; dado
que los órganos judiciales poseen naturaleza jurídico-pública, sus decisiones sí
son impugnables a través del recurso de amparo (art. 44 LOTC). De esta forma,
el Tribunal Constitucional no sólo protege frente a vulneraciones de los poderes
públicos, sino también de los particulares.

b) Procedimiento
Están legitimados para interponer el recurso de amparo (arts. 162.1 CE y 46.1
LOTC):
– Cualquier persona natural o jurídica que invoque un interés legítimo.
– El Defensor del Pueblo.
– El Ministerio Fiscal.
Por lo que respecta al más general de los supuestos de legitimación —el de la
persona que invoque un interés legítimo—, el Tribunal Constitucional ha entendi-
do este requisito en forma amplia, si bien siempre se ha exigido que quien inter-
pone el recurso se haya visto afectado de manera más o menos directa por el acto
u omisión recurrido. Junto a ello, el art. 46 de la LOTC exige que quien interpone
uno de ellos haya sido parte en el proceso judicial previo, siempre que ello haya
sido posible; este requisito formal resulta plenamente coherente con el principio
de subsidiariedad del recurso de amparo al que posteriormente se hará referencia.
Por lo que se refiere a la legitimación otorgada al Ministerio Fiscal y al Defen-
sor del Pueblo, en ambos casos se trata de supuestos excepcionales justificados
por razones de interés general: la defensa de la legalidad encomendada al primero
(art. 124.1 CE) y la defensa de los derechos fundamentales atribuida al segundo
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

(art. 54 CE). No obstante, el carácter concreto y personal que en la mayoría de los


casos poseen las vulneraciones de derechos hace que las legitimaciones del Minis-
terio Fiscal y del Defensor del Pueblo resulten sólo excepcionalmente utilizadas.

c) El principio de subsidiariedad
El Tribunal Constitucional ha recordado repetidamente que el recurso de am-
paro es un instrumento subsidiario de protección de los derechos y libertades.
Ello es así porque a quien corresponde la defensa de los derechos de manera in-
mediata es a los órganos que encarnan el Poder Judicial, «garantes naturales» de
dichos derechos. La intervención del Tribunal Constitucional a través del recurso
de amparo tiene, pues, un carácter extraordinario y último, justificada sólo ante la
ineficacia que en casos concretos pueda tener la intervención judicial.
Varios son los requisitos en los que se concreta este carácter subsidiario del
recurso de amparo.
En primer lugar, sólo se puede acudir en amparo ante el Tribunal Constitucio-
nal cuando se hayan agotado todos los instrumentos ordinarios de defensa de los
derechos fundamentales (arts. 43.1 y 44.1 LOTC). Cuáles sean esos instrumen-
tos es una cuestión que depende en cada caso de múltiples factores: origen de la
violación, momento en que se produce, naturaleza del ente que la ha ocasionado,
etc… Baste recordar a este respecto que el art. 53.2 de la CE prevé la regulación
de un instrumento específico de defensa de derechos previo al recurso de amparo,
instrumento que no es único sino que ha tenido concreción legislativa en distin-
tos órdenes jurisdiccionales (v. Lección 20). Sin embargo, aunque a menudo sean
esos instrumentos los que configuren la vía judicial previa al amparo, ello no es
necesariamente así, pudiendo ésta estar constituida por cualquier procedimiento
o remedio jurisdiccional.
Como ya se indicó con anterioridad, el art. 46.1.b) de la LOTC exige para
acudir en amparo «haber sido parte en el proceso judicial correspondiente». Ello
deriva del principio de subsidiariedad ya que quien no ha cumplido este requisito
es porque no ha acudido previamente ante los órganos judiciales en defensa de
sus derechos. La regla general de la subsidiariedad se rompe, excepcionalmente, y
como es lógico, cuando la vía judicial previa no existe. Ello ocurre, en especial, en
los casos en los que la vulneración se imputa a un acto de un órgano legislativo
que carezca de fuerza de ley (art. 42 LOTC). En tales hipótesis, puede acudirse
directamente en amparo ante el Tribunal Constitucional.
El tercer requisito derivado del principio de subsidiariedad consiste en la exi-
gencia de que el derecho que se entiende vulnerado haya sido previamente invoca-
do ante los órganos judiciales (art. 44.1.c] LOTC). Este requisito resulta coheren-
te con la exigencia ya expuesta: no basta con que haya existido un procedimiento
Pablo Pérez Tremps

previo a la interposición del recurso de amparo de la que hayan conocido los


jueces o tribunales ordinarios; a éstos se les ha tenido que dar la oportunidad
efectiva de reparar la lesión de derechos denunciada, puesto que son, como se ha
visto, los «garantes naturales» de los derechos fundamentales.
El Tribunal Constitucional ha interpretado esta exigencia de invocación previa
otorgándola una dimensión material y no simplemente formal; lo importante,
pues, no es la invocación o cita formal del precepto constitucional lesionado,
sino que la cuestión que se pretende debatir ante el Tribunal Constitucional haya
sido ya objeto de discusión ante los órganos judiciales, siempre que haya habido
ocasión para ello.

d) Plazo
Los arts. 42 y ss. de la LOTC establecen tres supuestos procesales de amparos
según la naturaleza del órgano al que se imputa la lesión. Por otra parte, otras
normas han introducido regulaciones específicas de ciertos casos de recursos de
amparo. Aunque el procedimiento a seguir, en esencia, es el ordinario, existen al-
gunas particularidades en cada uno de ellos, en especial por lo que al plazo para
interposición se refiere, particularidades que aconsejan su exposición separada.
– Recurso de amparo contra actos sin valor de ley procedentes de órganos par-
lamentarios del Estado o de las Comunidades Autónomas (art. 42 LOTC).
El plazo para recurrir es de tres meses desde que el acto es firme según las
normas internas de funcionamiento del órgano legislativo correspondiente.
Ello supone, con carácter general, que los actos son directamente recurri-
bles, salvo que reglamentariamente se establezca una reclamación previa
ante el propio órgano legislativo. La razón de ser de esa posibilidad de re-
currir directamente se encuentra en que los actos de los órganos legislativos
se encuadran en las funciones típicas de ellos, tradicionalmente exentas de
control judicial. No obstante, los actos de administración interna sí son
susceptibles de impugnación ante los órganos judiciales (contratos de abas-
tecimiento, nombramiento de personal auxiliar,… por ejemplo) [arts. 58.1
y 74.1.c) LOPJ]. En estos casos debe acudirse ante los tribunales ordinarios
antes de interponer recurso de amparo.
– Recurso de amparo contra actos del Gobierno, órganos ejecutivos de las
Comunidades Autónomas, o de las distintas Administraciones Públicas, sus
agentes o funcionarios (art. 43 LOTC). En este segundo supuesto, el plazo
para recurrir es de veinte días a partir de la notificación de la resolución
judicial recaída en el proceso judicial previo.
– Recurso de amparo contra actos u omisiones de órganos judiciales. El art.
44.2 de la LOTC establece un plazo de treinta días para recurrir en amparo
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

las vulneraciones de derechos imputables a órganos judiciales. El momento a


partir del cual ha de comenzarse a computar el plazo es el de la notificación
efectiva de la resolución recaída poniendo fin al proceso judicial, debiendo re-
cordarse que, por imperativo del principio de subsidiariedad, antes de acudir
en amparo hay que agotar todos los recursos utilizables en la vía judicial. Es,
pues, la notificación de esa última resolución judicial la que abre el plazo.
Los recursos de amparo previstos al margen de la LOTC son los siguientes:
– Recurso de amparo contra negativas a aceptar la objeción de conciencia
(art. 1.2 LO 8/84). Este amparo responde al modelo del art. 43 de la LOTC:
actos del ejecutivo o de la Administración. El plazo, pues, es el mismo: vein-
te días desde que se notifica la sentencia que resuelve el recurso procedente
contra las decisiones del Consejo Nacional de Objeción de Conciencia. No
obstante, la suspensión de la obligación de cumplir el servicio militar (v.
Lección 9) hace que este supuesto de recurso de amparo resulte en la actua-
lidad inoperativo.
– Recurso de amparo contra la decisión de la Mesa del Congreso de no ad-
mitir una proposición de ley planteada a través de la iniciativa legislativa
popular (art. 6 de la LOILP). En este caso, el recurso aparece como una va-
riedad de los regulados por el art. 42 de la LOTC: contra actos u omisiones
sin fuerza de ley de órganos de naturaleza legislativa.
– Recursos de amparo electorales (arts. 49. 3 y 4, y 114 LOREG). Estos re-
cursos están previstos contra las resoluciones de las Juntas Electorales so-
bre proclamación de candidatos, y de candidatos electos, respectivamente.
Pueden plantearse una vez agotada la correspondiente vía judicial previa:
los llamados recurso contencioso-electorales. La particularidad de estos re-
cursos de amparo es la brevedad de los plazos legalmente previstos para su
interposición (dos días en el de proclamación de candidatos y tres días en el
de proclamación de electos), tramitación y resolución (tres días en el primer
caso y quince en el segundo). La tramitación de estos recursos de amparo
electorales se encuentra regulada por un Acuerdo del Tribunal Constitucio-
nal de 20 de enero de 2000.

e) Procedimiento
El recurso de amparo se inicia, como es lógico, mediante la presentación de
la correspondiente demanda dirigida al Tribunal Constitucional. En la demanda
deben concretarse todos los extremos fácticos y jurídicos en los que se funda el
recurso de amparo (art. 49.1 LOTC).
Por una parte, deben exponerse:
Pablo Pérez Tremps

– «con claridad y concisión los hechos» que fundamentan la demanda;


– Los preceptos constitucionales que se estiman infringidos.
– El amparo que se solicita para preservar o restablecer el derecho o libertad
que se estima vulnerado.
Por otra parte, deben acompañarse una serie de documentos necesarios para
la resolución del recurso:
– Acreditación de la representación del recurrente por el correspondiente Pro-
curador.
– Copia o certificación de la resolución recurrida, con tantas copias de todos
los documentos como partes hubo en la vía judicial previa más otra para el
Ministerio Fiscal (art. 49.2 LOTC).
Asimismo, y en tercer lugar, en la demanda o con ella debe acreditarse el cum-
plimiento de los demás requisitos procesales legalmente exigibles, a buena
parte de los cuales ya se ha hecho referencia:
– Respeto del plazo de interposición de la demanda.
– Haber invocado en la vía judicial previa el derecho lesionado tan pronto
como hubo ocasión para ello.
– Haber agotado dicha vía judicial previa.
– Justificar «la especial trascendencia constitucional del recurso» (art. 49.1
LOTC).
El procedimiento que se sigue ante el Tribunal Constitucional para la resolu-
ción del recurso de amparo consta de dos fases.
La primera fase —fase de admisión— tiene como finalidad asegurarse de que
la demanda de amparo cumple todos los requisitos legalmente exigidos. Al mismo
tiempo, y sobre todo tras la reforma de 2007 de la LOTC, la fase de admisión
sirve también para valorar la trascendencia constitucional del recurso de amparo,
de forma que la intervención del Tribunal Constitucional se reserva para los casos
importantes. Ello no implica la desprotección de los derechos en aquellos supues-
tos que no se consideren importantes; lo que sucede es que la protección, como se
ha visto, la habrán dispensado los jueces y tribunales ordinarios, respecto de los
cuales, hay que recordarlo una vez más, la intervención del Tribunal Constitucio-
nal es subsidiaria.
Cumplidas las exigencias legales y valorada la trascendencia del recurso, la
demanda es admitida a trámite, entrando en la segunda fase; en caso contrario, la
demanda se inadmite. Las causas de inadmisión que permiten rechazar la deman-
da en esta primera fase las resume el art. 50 de la LOTC en dos grupos:
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

En primer lugar [art. 50.1.a) LOTC] que no se cumplan algunos de los requi-
sitos exigidos en los arts. 41 a 46 y 49 LOTC, a los que se acaba de hacer refe-
rencia: que el derecho respecto del que se pretende el amparo sea susceptible de
obtener éste por estar dentro de los que son objeto de protección, legitimación,
agotamiento de la vía judicial previa, invocación del derecho en esa vía judicial,
plazo, representación de Procurador, asistencia de Abogado, justificación de la
trascendencia constitucional del recurso, etc… En el caso de que los defectos de
que adolece la demanda sean subsanables, el Tribunal Constitucional abre un
plazo para esa subsanación (arts. 49.4 y 50.4 LOTC).
El art. 50.1 b) LOTC establece la segunda causa de inadmisión, más de na-
turaleza sustancial que procesal: la «especial trascendencia constitucional» del
recurso, concepto al que ya se ha hecho referencia. Por esta vía, el Tribunal puede
rechazar a limine aquellas demandas que se consideren sin importancia constitu-
cional, con la finalidad, en la línea de lo que sucede en el Derecho Comparado, de
que, ante la cantidad excesiva de recursos de amparo, el Tribunal Constitucional
se ocupe sólo de aquéllos que tengan mayor importancia. La LOTC no concreta
demasiado cuáles son los criterios para valorar esa trascendencia señalando a este
respecto el art. 50.1 b) LOTC como criterios generales, «la importancia para la
interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y
para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».
El Tribunal Constitucional ha ido concretando el alcance formal y material de
este requisito. Por un lado, el Tribunal ha entendido que es una exigencia para
el demandante, impuesta legalmente, que la demanda acredite, la que demuestre
que concurre la especial trascendencia constitucional. En segundo lugar, y sobre la
naturaleza del requisito, el Tribunal ha señalado, asimismo, que resulta insubsa-
nable. En tercer lugar, afirmada la obligación de justificar la especial trascendencia
constitucional, y proclamada la insubsanabilidad del defecto de no justificación,
corresponde al Tribunal valorar la concurrencia de la trascendencia constitucio-
nal. Para determinar el alcance del concepto tal y como se define por la LOTC,
la primera aproximación ha sido en negativo, al descartar que la especial tras-
cendencia constitucional pueda confundirse, sin más, con la existencia de lesión
del derecho. A la hora de concretar en positivo del concepto de «trascendencia
constitucional», el Tribunal, aunque de manera no cerrada, ha identificado siete
supuestos significativos de su concurrencia. Así se ha sintetizado el contenido de
este concepto: «Este Tribunal… considera que cabe apreciar que el contenido del
recurso de amparo justifica una decisión sobre el fondo en razón de su especial
trascendencia constitucional en los casos que a continuación se refieren, sin que la
relación que se efectúa pueda ser entendida como un elenco definitivamente cerra-
do de casos en los que un recurso de amparo tiene especial trascendencia consti-
tucional, pues a tal entendimiento se opone, lógicamente, el carácter dinámico del
ejercicio de nuestra jurisdicción, en cuyo desempeño no puede descartarse a partir
Pablo Pérez Tremps

de la casuística que se presente la necesidad de perfilar o depurar conceptos, rede-


finir supuestos contemplados, añadir otros nuevos o excluir alguno inicialmente
incluido.
Tales casos serán los siguientes:
a) el de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho funda-
mental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del Tribunal Consti-
tucional…;
b) que dé ocasión al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctri-
na, como consecuencia de un proceso de reflexión interna,…, o por el surgimiento
de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configu-
ración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de
los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos
internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE;
c) cuando la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga
de la ley o de otra disposición de carácter general;
d) …si la vulneración del derecho fundamental traiga causa de una reiterada
interpretación jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional considere
lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación
conforme a la Constitución;
e) …cuando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho funda-
mental que se alega en el recurso esté siendo incumplida de modo general y reite-
rado por la jurisdicción ordinaria, o existan resoluciones judiciales contradictorias
sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina
constitucional, ya sea aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros;
f) en el caso de que un órgano judicial incurra en una negativa manifiesta del
deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional (art. 5 de la Ley
Orgánica del Poder Judicial: LOPJ);
g) …cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos
anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de
relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias
políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no
exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios» (STC
155/2009, caso Trascendencia constitucional).
Las demandas de amparo que cumplen los requisitos legales y que han sido
consideradas dotadas de trascendencia constitucional, son admitidas a trámite
por la Sección por unanimidad; en caso de que exista mayoría en la Sección pe-
ro no unanimidad, es la Sala la que debe decidir al respecto (art. 50.2 LOTC).
La inadmisión de una demanda se adopta mediante providencia, en la que debe
especificarse el motivo o motivos que justifican la decisión. La providencia no
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

puede recurrirse, salvo en súplica por el Ministerio Fiscal, recurso que se resuelve
mediante Auto (art. 50.3 LOTC).
Una vez admitida a trámite la demanda es el momento a partir del cual em-
pieza el proceso constitucional propiamente dicho. En éste comparece necesaria-
mente el Ministerio Fiscal, quien hubiera sido parte en la vía judicial previa, si
lo estima conveniente, y quien se viera favorecido por la resolución impugnada.
Examinados los antecedentes del asunto o actuaciones, las partes personadas rea-
lizan sus alegaciones, después de lo cual, la Sala del Tribunal Constitucional que
entienda del caso dicta sentencia.
La admisión del recurso de amparo no comporta la suspensión del acto re-
currido; no obstante, dicha suspensión puede decretarse «cuando la ejecución…
produzca un perjuicio al recurrente que pudiera hacer perder al amparo su finali-
dad», perjuicio que hay que ponderar con la posibilidad de que de la suspensión
«ocasione perturbación grave de un interés constitucionalmente protegido» o de
«los derechos fundamentales o libertades de otra persona» (art. 56 LOTC).

f) Las sentencias de amparo


Las sentencias de amparo pueden tener, como es natural, un doble contenido:
de desestimación de la demanda (denegación del amparo) o de estimación, total
o parcial (otorgamiento del amparo) (art. 53 LOTC). Desde el punto de vista del
caso concreto, el art. 55 de la LOTC prevé un posible triple efecto de la estimación
del amparo. Este triple efecto no es necesariamente alternativo; por el contrario,
es habitual que el fallo de la sentencia incluya más de uno de los efectos previstos.
Estos son:
– Declaración de nulidad del acto o resolución impugnado.
– Reconocimiento del derecho o libertad vulnerado.
– Restablecimiento del recurrente en la integridad del derecho, debiéndose
adoptar las medidas que sean necesarias para ello.
Al margen de los efectos que para el caso concreto poseen las sentencias de am-
paro, la doctrina que en ellas se contiene en relación con los derechos y libertades
tiene la dimensión general que corresponde a la función de intérprete supremo de
la Constitución que posee el Tribunal Constitucional.

8. LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA


Como se indicó con anterioridad, una de las funciones fundamentales que
cumple el Tribunal Constitucional es la de actuar de garante del reparto de poder
Pablo Pérez Tremps

establecido por el bloque de la constitucionalidad entre Estado y Comunidades


Autónomas. Para ello, la Constitución ha previsto que el Tribunal Constitucional
resuelva los conflictos de competencia que surgen entre el Estado y las Comunida-
des Autónomas, o de éstas entre sí [art. 161.1.c) CE]. Estos conflictos se encuen-
tran regulados por el Título IV de la LOTC, en el que se incluyen, también, los
conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado y los conflic-
tos en defensa de la autonomía local, a los que más adelante se hará referencia.

a) Objeto
El objeto de los conflictos de competencia, como su propio nombre indica, es
el de resolver las controversias que puedan surgir en torno a la interpretación del
reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas estable-
cido por el bloque de la constitucionalidad. El conflicto puede ir más allá de la
simple reivindicación de una potestad; además de ese supuesto, el conflicto pue-
de plantearse frente a actuaciones que, aún amparadas en competencias propias,
producen el efecto de dificultar el normal ejercicio de las competencias ajenas
(STC 195/2001, caso Puerto de Ribadeo, por ejemplo).
Según el art. 61.1 de la LOTC, «pueden dar lugar al planteamiento de los
conflictos de competencia las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los
órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omi-
sión de tales disposiciones, resoluciones o actos». No obstante la amplitud de este
precepto, cuando la competencia controvertida hubiera sido atribuida por una
norma con rango de ley, el conflicto ha de tramitarse como recurso de inconstitu-
cionalidad (art. 67 LOTC).
Existen dos tipos de conflictos de competencia: los positivos y los negativos.
Los primeros enfrentan al Estado y a la Comunidad Autónoma —o a éstas entre
sí— en relación con el ejercicio de una competencia; los segundos, en cambio,
como se verá más adelante, los enfrentan por negar ambas partes ser titulares de
la competencia. Los más habituales son los conflictos positivos.
El reparto de competencias entre Estado y Comunidades Autónomas no se
realiza directamente por la Constitución; dicho reparto se realiza a partir de la
Norma Fundamental por los Estatutos de Autonomía y, excepcionalmente, por
otras normas a las que bien la Constitución, bien los Estatutos se remiten. A este
conjunto normativo es al que se denomina «bloque de la constitucionalidad» (v.
Lección 33). El Tribunal Constitucional, en consecuencia, al resolver los conflic-
tos de competencia, no ha de aplicar sólo la Constitución; junto a ella, o bajo el
marco por ella establecido, lo que debe de aplicar e interpretar es todo el bloque
de la constitucionalidad.
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

b) Legitimación
Para plantear un conflicto positivo de competencias están legitimados exclusi-
vamente el Gobierno del Estado y los órganos ejecutivos superiores de las Comu-
nidades Autónomas (arts. 62 y 63.1 LOTC).

c) Procedimiento
El procedimiento previsto para resolver los conflictos positivos de competencia
no es uniforme ya que Estado y Comunidades Autónomas no se encuentran legal-
mente en una posición idéntica. Cuando quien suscita el conflicto es el Gobierno
de la Nación, éste puede actuar de dos formas: bien interponiendo directamente
el conflicto ante el Tribunal Constitucional, bien, como es habitual, requiriendo
antes a la Comunidad Autónoma para que derogue o anule la disposición o actos
que considera causantes del conflicto (art. 62 LOTC). En el supuesto de que quien
inicie el conflicto sea una Comunidad Autónoma, ésta debe necesariamente re-
querir al Estado o a la otra Comunidad Autónoma para que proceda en la forma
indicada (art. 63.1 LOTC). El requerimiento previo pretende, pues, abrir una vía
de entendimiento que evite el conflicto propiamente dicho.
El plazo para plantear el conflicto directamente o para requerir es de dos me-
ses a partir de la publicación o comunicación del acto o disposición viciados de
incompetencia. Cuando ha existido requerimiento previo y éste no ha dado el re-
sultado esperado, el conflicto de competencia puede formalizarse ante el Tribunal
Constitucional en el plazo de un mes a contar desde el rechazo del requerimiento.
Éste, en todo caso, se entiende rechazado si no ha sido resuelto expresamente en
el plazo de un mes desde que se formulara.
El objeto del conflicto no podrá exceder del contenido del requerimiento pre-
vio, de forma que, cuando éste ha existido, ninguna cuestión no planteada allí
puede suscitarse ante el Tribunal Constitucional.
La distinta posición del Estado y de las Comunidades Autónomas en el proce-
dimiento de resolución de los conflictos de competencia tiene otra manifestación
en los efectos que puede tener su planteamiento. Si el Gobierno invoca el art.
161.2 de la CE, el acto o resolución supuestamente viciado queda automática-
mente suspendido por un plazo no superior a cinco meses; transcurrido dicho
período, el Tribunal Constitucional, si no ha resuelto el conflicto, puede decretar
el levantamiento o la continuación de la suspensión; no obstante, puede solicitar-
se por la Comunidad Autónoma afectada el levantamiento de la suspensión antes
de que transcurran los cinco meses (ATC 154/94, caso Levantamiento de suspen-
sión). Esa facultad de suspensión automática que concede el art. 161.2 de la CE
no puede, en cambio, utilizarse por las Comunidades Autónomas. En estos casos,
de todas formas, es posible solicitar al Tribunal Constitucional la suspensión del
Pablo Pérez Tremps

acto o norma estatal, decidiendo éste libremente a la vista de los perjuicios que
puedan generarse en cada supuesto (art. 64.3 LOTC).
La LOTC, frente a lo que prevé en otros procedimientos, no establece expre-
samente la posibilidad de inadmitir conflictos positivos de competencia cuando
éstos no cumplan los requisitos legalmente establecidos. A pesar de ese silencio,
ha habido casos en los que no se ha admitido a trámite conflictos de competencia
por incumplir manifiestamente los citados requisitos.
Tras formalizar el conflicto, y comparecidas las partes afectadas, el Gobierno
de la Nación y/o el órgano u órganos ejecutivos superiores de las Comunidades
Autónomas, se presentan las alegaciones que se estimen convenientes. Examina-
das dichas alegaciones, el Tribunal Constitucional dicta sentencia.

d) Contenido y efectos de las sentencias


Las sentencias que resuelven conflictos de competencia han de determinar a
quién corresponde ejercer la competencia controvertida de acuerdo con lo dis-
puesto por el bloque de la constitucionalidad. Asimismo, el art. 66 de la LOTC
dispone que la sentencia podrá anular la disposición, resolución o acto que dio
lugar al conflicto si estuviere viciado de incompetencia. En cada caso el Tribunal
puede modular, pues, los efectos que la decisión haya de tener sobre las situacio-
nes creadas a partir del acto o disposición anulado.

e) Los conflictos negativos de competencia


Como se indicó previamente, los conflictos de competencia pueden ser positi-
vos o negativos; hasta este momento se ha analizado el planteamiento y resolu-
ción de los primeros, debiendo ahora centrar la exposición en las particularidades
de los conflictos negativos. Éstos, a su vez, pueden ser de dos tipos.
El primer supuesto legal de conflictos negativos de competencia es el de los
que surgen como consecuencia de la negativa de dos Administraciones Públicas,
correspondientes una al Estado y la otra a una Comunidad Autónoma —o a
dos Comunidades—, a considerarse competentes para resolver una pretensión de
cualquier persona física o jurídica. Si esa persona, formulada la pretensión ante
una Administración, recibe una contestación consistente en entender que no posee
competencia, agotados los recursos administrativos oportunos, ha de acudir ante
la Administración del ente que se haya indicado como competente. Si esta nueva
Administración declina, asimismo, su competencia, el requirente podrá acudir en
el plazo de un mes ante el Tribunal Constitucional. Éste, constatado que el funda-
mento de la negativa de las Administraciones es una determinada interpretación
del bloque de la constitucionalidad y que se cumplen los requisitos formales para
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

el planteamiento del conflicto, lo admitirá a trámite. Oídos el recurrente, las Ad-


ministraciones afectadas y cualquiera otra parte que se considere procedente, se
dicta sentencia determinando a qué ente corresponde la competencia controver-
tida.
Los arts. 71 y 72 de la LOTC regulan una segunda modalidad de conflicto
negativo de competencia. Se trata de supuestos en los que es el Estado, a través
del Gobierno, quien requiere al órgano ejecutivo superior de la Comunidad
Autónoma para que ésta ejercite una competencia que le corresponde. Si el re-
querimiento es desatendido, en el plazo de un mes, el Gobierno puede plantear
el conflicto, que sigue un procedimiento similar al descrito previamente. Este
último tipo de conflicto no puede plantearse por una Comunidad Autónoma
frente al Estado.

9. LAS IMPUGNACIONES DEL TÍTULO V DE LA LOTC


Dentro del esquema de organización territorial descentralizada de poder que
supone el Estado de las Autonomías, el art. 161.2 de la CE atribuye otra com-
petencia al Tribunal Constitucional. El citado precepto establece: «El Gobierno
podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas». El Título V de la
LOTC y la posterior jurisprudencia del Tribunal Constitucional han ido concre-
tado el alcance de esta competencia: se trata de la posibilidad de recurrir actos o
disposiciones con rango infralegal de las Comunidades Autónomas que el Estado
considere contrarios a la Constitución por motivos distintos del reparto de com-
petencias ya que, en este último caso, es el conflicto de competencia la vía procesal
adecuada para su resolución (STC 64/1990, caso Traslado de industrias a Gali-
cia). La STC 42/2014 (caso Declaración de soberanía y del derecho a decidir del
pueblo de Cataluña), concreta aún más el objeto de estas impugnaciones exigien-
do que los actos recurridos posean naturaleza jurídica, que sean manifestación de
la voluntad institucional de una Comunidad Autónoma, que no se trate de actos
de trámite y que, al menos indiciariamente, tengan capacidad de producir efectos
jurídicos.
La particularidad de este tipo de impugnaciones radica en que sólo el Estado, a
través del Gobierno, puede plantearlas; a las Comunidades Autónomas, pues, no
les es posible usar esta vía procesal para recurrir actos o disposiciones del Estado.
Una segunda particularidad viene dada por la suspensión automática del acto
recurrido que la impugnación trae consigo durante cinco meses. Como ya se indi-
có al hablar de los conflictos de competencia, transcurrido ese plazo la suspensión
puede levantarse por el Tribunal Constitucional si así lo estima conveniente, sien-
Pablo Pérez Tremps

do posible, en todo caso, que la Comunidad Autónoma solicite el levantamiento


antes de los cinco meses.
La tramitación procesal de las impugnaciones del art. 161.2 de la CE es la mis-
ma que la de los conflictos positivos de competencia (art. 77 LOTC).

10. LOS CONFLICTOS EN DEFENSA DE LA AUTONOMÍA LOCAL


La L.O. 7/99 otorgó al Tribunal Constitucional una competencia no prevista
en la Constitución: la resolución de los conflictos en defensa de la autonomía
local.

a) Objeto
Pese a lo que pudiera deducirse de la denominación dada a esta competencia,
mediante la misma no puede impugnarse cualquier vulneración de la autonomía
local; el objeto de este conflicto se encuentra doblemente limitado. Por un lado,
sólo la vulneración de la autonomía local «constitucionalmente garantizada»
(art. 75.bis.1 LOTC), de forma que, en principio, quedan fuera de este conflicto
las lesiones del contenido de la autonomía local que venga directamente con-
figurado por normas infraconstitucionales (STC 240/06, caso Suelo de Ceuta).
Esto resulta especialmente relevante si se tiene en cuenta que el contenido de
la autonomía local se define básicamente en la ley (v. lección 32), siendo muy
difícil de precisar el contenido estrictamente constitucional. Por otro lado, sólo
pueden dar lugar al conflicto las lesiones que sean directamente imputables a
normas con fuerza de ley, estatales o de las Comunidades Autónomas, sin que,
por el contrario, las lesiones anudadas a normas o actos infralegales puedan
fundar un conflicto constitucional, debiendo buscar su reparación a través de la
jurisdicción ordinaria.

b) Legitimación
La legitimación para substanciar el conflicto es sumamente restringida, dan-
do lugar a una compleja regulación al respecto. El art. 75.ter.1 de la LOTC
reconoce, en primer lugar, legitimación a los entes locales (municipio o pro-
vincia) que sean destinatarios únicos de la norma que se considera lesiva de
la autonomía local. En los demás casos, es decir, cuando el destinatario no es
único, se impone una legitimación colectiva consistente, para los municipios, en
que la acción la ejerzan al menos 1/7 de los existentes en el ámbito territorial
de aplicación de la norma, debiendo, a su vez, representar al menos a 1/6 de la
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

población existente en dicho ámbito territorial. Respecto de las provincias, los


criterios son similares, debiendo plantearse el conflicto al menos por la mitad
de las provincias afectadas que representen, a su vez, a la mitad de la población.
Las Disposiciones Adicionales 3ª, 4ª y 5ª.3 de la LOTC establecen una serie de
reglas especiales para los Cabildos y Consejos insulares, y para las instituciones
de los Territorios Históricos del País Vasco.
Los acuerdos de interposición del conflicto deberán adoptarse por mayoría
absoluta de los miembros del Pleno del correspondiente órgano de cada corpora-
ción local.

c) Procedimiento
La LOTC prevé en estos conflictos la necesidad de evacuar un trámite pre-
vio a la interposición efectiva del conflicto ya que, antes de producirse ésta,
el Consejo de Estado u órgano consultivo de la correspondiente Comunidad
Autónoma debe preceptivamente emitir un dictamen no vinculante sobre la pro-
cedencia o no del correspondiente conflicto. La solicitud de emisión del mismo
debe formalizarse dentro de los tres meses siguientes a la publicación de la
norma con fuerza de ley supuestamente lesiva de la autonomía local. Dentro del
mes siguiente a la emisión del dictamen puede substanciarse el conflicto ante el
Tribunal Constitucional (art. 75 quáter LOTC); no obstante, nada se dice res-
pecto del plazo del órgano consultivo para emitir dictamen, por lo que habrá
que estar a la legislación concreta que regule la actividad del correspondiente
órgano consultivo.
Planteado formalmente el conflicto, el art. 75 quinque de la LOTC establece
una fase de admisión, en la cual el Tribunal podrá decretar la inadmisión del con-
flicto tanto por razones procesales insubsanables, como por motivos de fondo: la
notoria falta de fundamento.
Admitido a trámite el conflicto, se notifica al Gobierno y a las Cámaras, así
como, en su caso, al ejecutivo y legislativo de la Comunidad Autónoma de la que
hubiera emanado la norma objeto de conflicto; oídas las alegaciones de los órga-
nos personados, el Pleno del Tribunal dicta sentencia.

d) Contenido y efectos de la sentencia


La sentencia que resuelve el conflicto declarará si existe o no lesión de la auto-
nomía local, determinando a quién corresponde la titularidad de la competencia
controvertida y contando con amplias facultades para decidir lo que proceda so-
bre las situaciones de hecho y de derecho creadas al amparo de la norma lesiva de
la autonomía local. Sin embargo, como ya se señaló anteriormente, la sentencia
Pablo Pérez Tremps

no puede contener una declaración de inconstitucionalidad de la norma con fuer-


za de ley; para obtener dicha declaración, el Pleno debe plantearse ante sí mismo
una «autocuestión» de inconstitucionalidad que, tramitada como las cuestiones
de inconstitucionalidad, deberá pronunciarse sobre la regularidad constitucional
de la norma (art. 75.quinque.6 LOTC).

11. LOS CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES


La LOTC, en el Capítulo III del Título IV, regula la resolución de los conflictos
entre órganos del Estado o conflictos de atribuciones. Esta competencia no está
expresamente prevista por la Constitución, siendo introducida en la LOTC [art.
10.c)] en virtud de la cláusula del art. 161.1.d) de la CE.

a) Objeto
Como se deriva del propio tenor del art. 10.c) LOTC, el objeto de estos con-
flictos es resolver las controversias que, dentro de los poderes del Estado, surgen
sobre el reparto de atribuciones entre ellos. Se trata, pues, de una competencia
que escapa de la organización territorial, centrándose exclusivamente en los po-
deres del Estado central y, más en concreto, en los órganos constitucionales que
presiden la organización de esos poderes. El conflicto de atribuciones surge, pues,
sólo cuando alguno de esos órganos constitucionales entiende que otro de ellos
ha invadido su esfera de actuación; no obstante, la STC 234/00 (caso Declaración
de urgencia) ha interpretado que su finalidad no es sólo reivindicar una potestad
concreta sino, más genéricamente, proteger la esfera de actuación de un órgano
constitucional frente a la acción de otro. Para enjuiciar los actos impugnados, el
Tribunal Constitucional debe tener presente la Constitución y las leyes orgánicas
atributivas de competencias (art. 73.1 LOTC).

b) Legitimación
Como fácilmente se deduce de lo expuesto, sólo los órganos constitucionales
que culminan la organización de los distintos poderes del Estado pueden plantear
un conflicto de atribuciones; en consecuencia, esa legitimación está restringida a
los plenos del Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado y Consejo General
del Poder Judicial (art. 59.3 LOTC).
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

c) Procedimiento
Cualquiera de los órganos previamente citados que considere que otro de ellos
ha adoptado decisiones asumiendo atribuciones que constitucionalmente le co-
rresponde, mediante acuerdo de su Pleno, se lo hará saber al órgano presunta-
mente invasor, solicitado que revoque la decisión o decisiones correspondientes.
Si éste último afirmare de manera expresa o tácita que ha actuado dentro de sus
atribuciones, quedará abierta la vía al planteamiento del conflicto ante el Tribu-
nal Constitucional. Éste, oídos el órgano requerido y el requirente, y, si lo estima
oportuno, el resto de los órganos constitucionales legitimados para suscitar con-
flictos de atribuciones, dicta sentencia determinando a qué órgano corresponde la
atribución constitucional controvertida; asimismo declara la nulidad de los actos
viciados de incompetencia.

d) El supuesto del art. 8 de la LOTCu


El art. 8 de la LOTCu atribuye al Tribunal Constitucional la resolución de los
conflictos que puedan plantearse en torno a las competencias o atribuciones del
Tribunal de Cuentas. El procedimiento que debe seguirse es el establecido para los
conflictos de atribuciones, siendo, incluso, las Cámaras quienes han de formalizar
el conflicto a propuesta del Tribunal de Cuentas puesto que éste actúa como dele-
gado de las Cortes Generales (art. 3, apdo. p] de la Ley 7/88, de Funcionamiento
del Tribunal de Cuentas).

12. DEFENSA DE LA JURISDICCIÓN DEL TRIBUNAL


CONSTITUCIONAL
La reforma de la LOTC introducida por la L.O. 6/2007 dotó al Tribunal
Constitucional de una nueva competencia: la defensa de su propia jurisdicción
(art. 4 LOTC). Como se vio en la lección anterior, y señala el art. 1.2 de la
LOTC, el Tribunal es «único en su orden y extiende su jurisdicción a todo el
territorio nacional». Ello comporta, como es lógico, que sea el propio Tribunal
Constitucional el que determine cuáles son los límites de su competencia y ju-
risdicción, y el que, como también se vio y recuerda el art. 4.2 de la LOTC, sus
decisiones no puedan ser revisadas ni enjuiciadas por ningún otro órgano del
Estado (STC 133 /2013, caso Autoamparo). En principio, para el aseguramiento
de estos principios debería bastar con la correcta comprensión del sistema ins-
titucional en su conjunto por parte de todas las instituciones del Estado. Pero
no cabe excluir que, aunque sea excepcionalmente, algún órgano del Estado
pueda adoptar decisiones que supongan el quebranto de estos principios y, por
Pablo Pérez Tremps

tanto, la invasión de la jurisdicción que constitucional y legalmente se reserva al


Tribunal Constitucional. Por ello, se ha dotado a éste de esta competencia, que
permite al Tribunal defender su jurisdicción, y así su status. Para ello se prevé
que el propio Tribunal pueda anular el acto o resolución que comporte una in-
vasión de este género (art. 4.1 LOTC).
Por lo que respecta al procedimiento a seguir, el art. 10.1.h de la LOTC atri-
buye la competencia para estas declaraciones de nulidad al Pleno del Tribunal. La
correspondiente decisión debe adoptarse, como es lógico, de forma motivada, y
previa audiencia del Ministerio Fiscal y del órgano del que haya emanado el acto
o resolución invasor de la jurisdicción del Tribunal.

13. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA


A) BIBLIOGRAFÍA
Además de la bibliografía citada en la lección anterior, entre las obras generales: VV.AA., Los
procesos constitucionales, Madrid 1992, o VV.AA., La jurisdicción constitucional en España,
Madrid 1995. Entre los trabajos sobre procesos constitucionales específicos: GARCÍA MARTÍ-
NEZ, A., El recurso de inconstitucionalidad, Madrid 1992; VV.AA., La suspensión de las leyes
autonómicas en los procesos constitucionales, Barcelona 2005; ALEGRE MARTÍNEZ, M. A.:
Justicia constitucional y control preventivo, León 1995; LÓPEZ ULLA, J. M.: La cuestión de
inconstitucionalidad en el Derecho español; Madrid 2000; MIERES MIERES, L. J.: El incidente
de constitucionalidad en los procesos constitucionales (Especial referencia al incidente en el
recurso de amparo), Madrid 1998; URÍAS MARTÍNEZ, J.: La cuestión interna de inconsti-
tucionalidad, Madrid 1996, y La tutela frente a leyes, Madrid 2001; FERNÁNDEZ FARRE-
RES, G., El recurso de amparo según la jurisprudencia constitucional, Madrid 1994; GIMENO
SENDRA, V. y GARBERÍ LLOBREGAT, J.: Los procesos de amparo: ordinario, constitucional
e internacional, Madrid 1994; PÉREZ TREMPS, P., El recurso de amparo, Valencia 2016; GAR-
CÍA ROCA, J., Los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas,
Madrid 1993; TEROL BECERRA, M., El conflicto positivo de competencias, Valencia 1993;
CABELLO FERNÁNDEZ, Mª D., El conflicto en defensa de la autonomía local, Madrid 2003;
PULIDO QUECEDO, M.: La Reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: el con-
flicto en defensa de la autonomía local, Pamplona 1999; GARCÍA ROCA, J., El conflicto entre
órganos constitucionales, Madrid 1987; GÓMEZ MONTORO, A. J., El conflicto entre órganos
constitucionales, Madrid 1992; TRUJILLO RINCÓN, Mª A.: Los conflictos entre órganos cons-
titucionales del Estado, Madrid 1995; LUCAS MURILLO DE LA CUEVA, E., La impugnación
de las disposiciones y resoluciones autonómicas ante el Tribunal Constitucional, Oñati 2005;
DÍAZ REVORIO, F. J., Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional, Valladolid
2001.

B) LEGISLACIÓN
Véase la legislación citada en la lección anterior. Además hay que citar el Acuerdo de 20 de
enero de 2000, del Pleno del Tribunal Constitucional, por el que se aprueban normas sobre
tramitación de los recursos de amparo a que se refiere la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio,
del Régimen Electoral General.
El Tribunal Constitucional (II). Procedimientos

C) JURISPRUDENCIA
La jurisprudencia sobre las competencias del Tribunal Constitucional es amplísima y su selec-
ción resultaría siempre insuficiente. Baste, pues, citar aquí algunas resoluciones especialmente
significativas desde la perspectiva de cada uno de los procesos constitucionales, y citadas en
texto.
Recursos de inconstitucionalidad: STC 4/81, caso Ley de Bases de Régimen Local I; STC 111/83,
caso RUMASA I; STC 99/87, caso Medidas para la Reforma de la Función Pública; STC 45/89,
caso I.R.P.F.; STC 56/90, caso LOPJ III; STC 150/90, caso Recargo del tres por ciento; STC
147/92, caso Instituto Catalán de Nuevas Profesiones; STC 73/96, caso Arts. 124 y 137 LGT;
STC 195/98, caso Marismas de Santoña y Noja; STC 254/04, caso Horarios comerciales de
Madrid; STC 223/06, caso Veto presupuestario; ATC 579/89, caso Ley Asturiana de Caza; ATC
266/00, caso ITV; ATC 7/2013, caso Huelga de controladores.
Cuestiones de inconstitucionalidad: STC 14/81, caso Art. 365.1 LRL; STC 17/81, caso Com-
pilación del Derecho Civil de Cataluña; STC 51/82, caso Art. 137 de la Ley de Procedimiento
Laboral; STC 127/87, caso Presupuestos Generales del Estado para 1983; STC 105/88, caso Art.
509 CP; STC 185/90, caso Art. 240 LOPJ; STC 76/92, caso Ejecución de actos administrativos;
STC 222/92, caso Art. 58 LAU; STC 110/93, caso Jura de cuentas; STC 126/97, caso Mujer y
títulos nobiliarios; STC 166/07, caso Ley de propiedad intelectual; ATC 389/90, caso Ordenan-
zas Laborales; ATC 505/05, caso Matrimonio homosexual.
Control previo de tratados internacionales: DTC 1/1992, caso Tratado de la Unión Europea y
DTC 1/2004, caso Constitución Europea.
En relación con el antiguo control previo de constitucionalidad de las leyes orgánicas: STC
66/85, caso Supresión del recurso previo.
Control de normas fiscales forales, STC 118/2016, caso Control de normas fiscales forales.
Recursos de amparo: Derechos protegidos: STC 6/98 caso Indemnización por accidente; Finali-
dad: STC 83/00, caso Profesores de idiomas; Objeto: STTC 18/84, caso Caja de Ahorros de As-
turias; Legitimación: STC 214/91, caso Violeta Friedman; Invocación: STC 4/00, caso Despido
de REPSOL; Agotamiento: STC 227/99, caso Despido de SEUR; Trascendencia constitucional:
STC 155/2009, caso Trascendencia constitucional; Recurso de amparo electoral: STC 24/1990,
caso Elecciones en Murcia.
Conflictos positivos de competencia: STC 11/84, caso Deuda Pública del País Vasco; STC
101/95, caso Villaverde de Trucíos; STC 132/96, caso Carretera Reinosa-Potes; STC 87/97, caso
Uso del castellano en el Registro Mercantil; STC 44/07, caso Vino de la Tierra de Castilla; ATC
154/94, caso Levantamiento de suspensión.
Conflictos negativos de competencia: SSTC 156/90, caso Cumplimiento de sentencia de despido,
y 37/92, caso Minero Siderúrgica de Ponferrada.
Impugnaciones del Título V de la LOTC: SSTC 64/90, caso Traslado de industrias a Galicia;
148/92, caso Decreto vasco de venta con rebajas y STC 42/2014, caso Declaración de soberanía
y del derecho a decidir del pueblo de Cataluña.
Conflictos de atribuciones: STC 45/86, caso LOPJ I, y STC 234/00, caso Declaración de urgen-
cia.
Conflictos en defensa de la autonomía local: STC 240/06, caso Suelo de Ceuta.
Sobre el alcance de la competencia del Tribunal Constitucional: STC 133/2013, caso Autoam-
paro.
IX. LA ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL DEL ESTADO
Lección 32
Principios generales de la organización territorial del
Estado

1. LA FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO.


2. LA AUTONOMÍA LOCAL.
3. LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL.
4. LA AUTONOMÍA DE NACIONALIDADES Y REGIONES.
5. LOS PRINCIPIOS DE ARTICULACIÓN DEL ESTADO DE LAS AUTONOMÍAS.
6. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
7. ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA.
8. BIBLIOGRAFÍA, LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA.

1. LA FORMA TERRITORIAL DEL ESTADO


Uno de los temas más importantes y conflictivos que las Cortes Constituyentes
debieron abordar fue el de la organización territorial del Estado, que encontró
respuesta en el Título VIII de la CE. Si definir cuál es la estructura territorial que
debe adoptarse en una constitución es siempre una tarea relevante, en el caso
español lo fue aún más; aunque España es uno de los Estados más antiguos de
Europa, ha sido una constante histórica la ausencia de una solución general y
pacíficamente aceptada al problema de su articulación territorial. La existencia
de zonas del territorio nacional con particularidades históricas, culturales y lin-
güísticas es un hecho incontestable, como lo es también el que durante la historia
jurídico-política de España no se ha encontrado una fórmula pacífica de integra-
ción. El tradicional centralismo tiene sus manifestaciones histórico-jurídicas más
importantes en los Decretos de Nueva Planta de Felipe V, dictados durante los
primeros años del siglo XVIII, que acabaron con los elementos más importantes
de los regímenes particulares de los territorios de la Monarquía hispánica, y, ya
en la España contemporánea, en la estructura provincial desarrollada a partir
de 1833 sobre el modelo diseñado por Javier de Burgos. Ese centralismo se vio
aún acrecentado durante el régimen del General Franco; este régimen tuvo como
una de sus características la concentración del poder en todas sus dimensiones,
incluida la territorial. En definitiva, las reivindicaciones de autogobierno, aunque
de desigual intensidad, fueron una constante tanto en la transición política como
en el proceso constituyente. A ello hay que añadir una conciencia generalizada de
que, incluso allí donde no existían esas particularidades históricas, razones de tipo
técnico (gestión de los asuntos públicos) y político (acercamiento de los centros
de toma de algunas decisiones al ciudadano) imponían la ruptura con el sistema
Pablo Pérez Tremps

centralista, abriendo paso a un proceso de descentralización. No deja de ser signi-


ficativo que, ya antes de aprobarse la Constitución, se articulara un primer proce-
so de descentralización mediante lo que se dieron en llamar las «preautonomías»,
proceso que, aunque tímido, posteriormente tuvo influencia en la construcción
constitucional del modelo territorial del Estado.
La solución que la Constitución dio al problema de cómo articular territorial-
mente el Estado se encuentra en el art. 2 en el que se afirma: «La Constitución
se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e
indivisible de los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de
las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre ellas». Dos
son, pues, los pilares sobre los que se asienta la organización territorial: unidad y
autonomía.
Esa autonomía, se reconoce, pues, en primer lugar respecto de «nacionalidades
y regiones»; sin embargo, una cierta capacidad de autogobierno y autoorganiza-
ción (no otra cosa es la autonomía), se reconoce también a otros entes que inte-
gran el Estado, entendido en su conjunto. En efecto, el art. 137 de la CE afirma:
«El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las
Comunidades Autónomas… Todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses». La autonomía se predica, pues, de todos los
distintos niveles de organización político-administrativa si bien la naturaleza y
alcance de esa autonomía no son iguales, distinguiéndose dos grandes niveles: la
autonomía local y la autonomía de nacionalidades y regiones.
El art. 2 de la CE, como se ha visto, vincula el principio de autonomía con el de
unidad. Y es que el reconocimiento mismo de la autonomía supone que ésta tiene
un carácter limitado puesto que la autonomía únicamente puede predicarse res-
pecto de un poder más amplio en cuyo seno se incardina. Sólo, pues, allí donde hay
unidad puede reconocerse autonomía, de manera que ambos principios, unidad y
autonomía, se encuentran indisolublemente conectados. El Tribunal Constitucio-
nal, ya desde una de sus primeras sentencias, dejó constancia del carácter limitado
de la autonomía y de su vinculación a la idea de unidad: «… la autonomía hace
referencia a un poder limitado. En efecto, autonomía no es soberanía…, y dado
que cada organización territorial dotada de autonomía es una parte del todo, en
ningún caso el principio de autonomía puede oponerse al de unidad, sino que es
precisamente dentro de éste donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el
art. 2 de la Constitución» (STC 4/81, caso Ley de Bases de Régimen Local).
Esta misma idea está detrás del rechazo por parte del Tribunal Constitucional
de cualquier vinculación entre autonomía, soberanía y derecho de autodetermina-
ción, afirmando que el único sujeto soberano es el pueblo español (SSTC 42/2014,
caso Declaración de soberanía y del derecho a decidir y 259/2015, caso Declara-
ción sobre proceso de creación de un Estado catalán.
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

La Constitución, en definitiva, a la hora de configurar el Estado desde el punto


de vista territorial se inscribe en la larga lista de normas fundamentales que, con
una fórmula u otra, han abierto el paso a la distribución del poder entre distintos
entes territoriales que se enmarcan dentro del Estado. Ahora bien, para concretar
cuál es la forma de Estado adoptada, el elemento fundamental es la autonomía
de nacionalidades y regiones dado su contenido netamente político; la autonomía
de los entes locales posee una dimensión política menor y, en consecuencia, es un
elemento auxiliar en la definición de la forma territorial del Estado.
La peculiaridad más importante de la Constitución española, frente a lo que
sucede en el Derecho Comparado, consiste en no realizar una definición del mo-
delo territorial adoptado. El constituyente, en lugar de adoptar uno de los mode-
los tradicionales de forma territorial descentralizada del Estado (Estado federal
o Estado regional) ha seguido otro camino, que se caracteriza, básicamente, por
evitar la definición de la forma de Estado, dejando abierto un proceso complejo
desde el punto de vista jurídico y político de concreción de la organización territo-
rial del Estado. El art. 2 de la CE, concibe la autonomía de nacionalidades y regio-
nes como un «derecho», y, como tal, podía ejercitarse o no (principio dispositivo
de la autonomía). La forma territorial del Estado sólo es, pues, comprensible a la
luz del resultado del ejercicio de ese derecho. Dicho ejercicio, sin embargo, está
en gran medida reglamentado constitucionalmente puesto que, como con poste-
rioridad se verá, la Norma Fundamental ha fijado sus límites tanto formales o
de procedimiento, como materiales, predeterminando qué competencias pueden
asumirse y cuáles deben ejercerse por los poderes centrales.
El proceso de descentralización cuya puerta dejaba abierta la Constitución se
ha llevado a cabo a través, sobre todo, de la aprobación de los Estatutos de Auto-
nomía. Dos ideas deben destacarse del resultado al que se ha llegado; por un lado,
el proceso no se encuentra necesariamente cerrado, de manera que, como más
adelante se verá, puede aumentarse el margen de autonomía de nacionalidades y
regiones sin necesidad de modificar la Constitución.
La segunda idea que debe destacarse en este momento es que la falta de defi-
nición constitucional de la forma territorial del Estado no ha sido sustituida por
una definición posterior. La estructura territorial del Estado no encaja en ninguna
de las categorías tradicionales del Derecho Público, categorías que, por otra parte,
tampoco responden a unos modelos perfectamente delimitados y que, en conse-
cuencia, inducen a menudo a confusión. El modelo español utiliza técnicas tanto
del federalismo tradicional como del Estado regional, y, si hubiera que intentar
concretar el tipo de autonomía territorial, podría afirmarse que España, constitui-
da en lo que se ha dado en denominar el «Estado de las Autonomías», es hoy un
Estado descentralizado que se aproxima en su estructura a los Estados federales.
Pablo Pérez Tremps

Antes de entrar a analizar los distintos tipos de autonomía constitucionalmen-


te reconocidos, conviene realizar una última precisión inicial. Como consecuencia
del reconocimiento de la autonomía en el seno del Estado, este concepto de «Es-
tado» adquiere un doble significado, y así es utilizado por la propia Constitución,
por el resto del ordenamiento, por la jurisprudencia y por la doctrina. En un
primer sentido, el Estado sirve para definir el ente soberano que es España (art. 1
CE, por ejemplo) y en su seno se incluyen todos y cada uno de los entes jurídico-
públicos que lo integran. Pero existe un segundo sentido del concepto Estado; la
unidad estatal exige que, junto a los entes autónomos, exista un aparato jurídico-
público que identifique esa unidad y que ejerza, en todas sus dimensiones, las po-
testades a ella vinculadas. A ese aparato unitario, en el que se integran los poderes
centrales, también se le denomina Estado (art. 149.1 CE, por ejemplo),

2. LA AUTONOMÍA LOCAL
El art. 137 de la CE reconoce la autonomía no sólo de nacionalidades y regio-
nes, sino también de municipios y provincias, confirmándose dicha autonomía en
los arts. 140 y 141, respectivamente. Sin embargo, los titulares de la autonomía
local no se limitan a las dos entidades citadas; junto a ellas, la propia Constitu-
ción reconoce también la existencia de administraciones propias para la islas (art.
141.4) e, incluso, la posibilidad de que se creen entidades supramunicipales dis-
tintas de la provincia (art. 141.3). Todos estos entes gozan, pues, de autonomía, a
la vez que son elementos estructurales y de configuración del Estado.
El mayor problema que plantea la comprensión constitucional de la autonomía
local es el de determinar su naturaleza y alcance. Generalmente se señala que la
diferencia entre la autonomía de nacionalidades y regiones, por una parte, y la de
las administraciones locales, por otra, es el carácter político de la primera frente
al administrativo de las segundas. Estas categorías son de perfiles muy imprecisos
ya que, por ejemplo, no puede negarse que la autonomía local posee un marcado
carácter político, aunque sólo sea por el hecho de que sus autoridades, como más
delante se verá, cuentan con legitimación democrática directa, al menos en el caso
de los ayuntamientos. En todo caso, existen claras diferencias cuantitativas y cua-
litativas entre ambos tipos de autonomía.
a) La autonomía de nacionalidades y regiones es mucho más amplia que aque-
lla de la que gozan los entes locales. Ello se manifiesta no sólo en las competencias
de las que cada una de ellas disfruta, sino también en su régimen jurídico-político.
b) La autonomía local posee una regulación constitucional mucho más parca
que la de nacionalidades y regiones. La Constitución se limita a fijar algunos
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

principios muy generales respecto de las autonomías locales, que posteriormente


encuentran desarrollo en la legislación ordinaria.
c) La autonomía local tiene una dimensión básicamente administrativa, limi-
tándose al ejercicio de funciones ejecutivas y reglamentarias. Los entes locales no
gozan, pues, de competencias de naturaleza legislativa, frente a lo que sucede con
las Comunidades Autónomas. Debe señalarse, sin embargo, a este respecto que el
ámbito de algunas Comunidades Autónomas coincide con la Provincia (Comuni-
dades Autónomas uniprovinciales), razón por la cual cuentan con las competen-
cias típicas de ambos entes. También hay que indicar que en el País Vasco existe
una organización territorial interna peculiar, con reflejo incluso en la Disposición
Adicional Primera de la CE; ello hace que los llamados Territorios Históricos
(cuyo ámbito coincide con las provincias vascas) posean un régimen particular de
competencias, contando con potestades, incluso, de tipo legislativo según el art.
37 del EAPV.
d) Las Comunidades Autónomas, como se verá, tienen fijado su marco de au-
tonomía por la Constitución y por los Estatutos de Autonomía, básicamente. Sin
embargo, la autonomía local se establece, a partir de los principios constitucio-
nalmente determinados, por la legislación ordinaria. Esta, a su vez, tiene un doble
origen. Por un lado, las grandes líneas del régimen local se encuentran establecidas
por el Estado, con arreglo al art. 149.1.18 de la CE, en la L. 7/1985, de 2 de abril,
reguladora de las Bases de Régimen Local, desarrollada por el RDLg. 781/1986,
de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones
Legales en Materia de Régimen Local; pero, a su vez, también las Comunidades
Autónomas pueden incidir en la regulación del régimen local de su territorio (v.
Lección 34).

3. LAS BASES CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN


LOCAL
Vistos los rasgos más significativos de la autonomía local, procede ahora con-
cretar cuáles son las bases constitucionales de la misma.

a) La autonomía local como garantía institucional


En primer lugar, la Constitución establece una garantía institucional para de-
terminados entes locales. Esta garantía institucional tiene, a su vez, una doble
dimensión. Por un lado, supone que esos entes locales deben existir jurídicamente
como tales, sin que la acción de los poderes públicos con competencia para re-
gularlos —Estado o Comunidad Autónoma— pueda hacerlos desaparecer. Esos
Pablo Pérez Tremps

entes, como ya se ha visto, son los municipios (art. 137 CE), las provincias (art.
141 CE) y las islas (art. 141.4. CE). La segunda dimensión de la garantía institu-
cional, íntimamente ligada a la primera, se concreta en la exigencia constitucional
de que, cualquiera que sea la regulación que se haga de los entes locales, debe
respetarse un ámbito propio de autonomía, tanto en su dimensión organizativa
como funcional; dicho de otra manera, existe un núcleo mínimo de capacidad de
autoorganización y de potestades que tiene que asegurarse para poder reconocer
a los entes locales como autónomos, tal como ordena la Constitución.

b) El contenido de la autonomía local


Por lo que respecta a las competencias que corresponden a los entes locales,
como ya se ha adelantado, la Constitución no las precisa. Se trata de una materia
que encuentra su regulación en la legislación ordinaria, tanto estatal como de las
Comunidades Autónomas puesto que éstas tienen asumidas competencias sobre
régimen local. La Constitución se limita a señalar que los entes locales gozan de
autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses» (art. 137 CE). La regu-
lación de la materia da contenido a ese principio general atendiendo a múltiples
criterios y, como es lógico, al ámbito territorial de cada tipo de ente, respetando
el «derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el
gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen» (STC 27/87, caso Dipu-
taciones Valencianas). En todo caso, debe recordarse que los entes locales carecen
de competencias legislativas.
Debe indicarse, por otra parte, que España ha ratificado la Carta Europea de
la Autonomía Local, convenio que ofrece contenidos concretos para determinar
el alcance de dicha autonomía y que, en consecuencia, puede y debe servir como
guía para interpretar su alcance interno. La STC 132/2014 (caso Torremontalbo
y Uruñuela, ha resumido el contenido de la autonomía local así: «se configura
como una garantía institucional con un contenido mínimo que el legislador debe
respetar y que se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a
participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos
asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función
de la relación existente entre los intereses locales y supralocales dentro de tales
asuntos o materias. Para el ejercicio de esa participación en el gobierno y admi-
nistración en cuanto les atañe, los órganos representativos de la comunidad local
han de estar dotados de las potestades sin las que ninguna actuación autonómica
es posible (STC 32/1981, FJ 4) (STC 40/1998, de 19 de febrero, FJ 39). Tal como
declaramos en la STC 159/2001, de 5 de julio, FJ 5, se trata de una noción muy
similar a la que luego fue acogida por la Carta Europea de la Autonomía Local
de 1985 (ratificada por España en 1988), cuyo art. 3 (“Concepto de la autonomía
local”) establece que “por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

efectiva de las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de


los asuntos públicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y en
beneficio de sus habitantes”. …. Más allá de este límite de contenido mínimo que
protege la garantía institucional la autonomía local “es un concepto jurídico de
contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuan-
to respeten aquella garantía institucional. Por tanto en relación con el juicio de
constitucionalidad sólo cabe comprobar si el legislador ha respetado esa garantía
institucional”. (STC  240/2006, de 20 de julio, FJ 8, con cita, entre otras, de la
STC 170/1989, de 19 de octubre, FJ 9)».

c) Organización
Garantizada su existencia, la Constitución establece normas en relación con la
organización de los entes locales. En este campo, a su vez, hay que diferenciar la
regulación fijada respecto de cada tipo de ente.
a) Municipios. Por lo que respecta a los municipios, tras afirmar que gozarán
de personalidad jurídica propia, el art. 140 de la CE señala como órgano de go-
bierno y administración de los mismos a los Ayuntamientos. A su vez, dentro de
éstos, prevé la existencia de un doble régimen jurídico.
– En primer lugar reconoce la existencia del régimen de «concejo abierto»,
limitándose a remitir a la legislación ordinaria para su regulación. El con-
cejo abierto es una fórmula de democracia directa, con cierto arraigo en
determinadas zonas del país, consistente en que el gobierno municipal se
desarrolla directamente por la asamblea de vecinos del municipio, bajo la
dirección de un Alcalde. Se trata, sin embargo, de un sistema de organiza-
ción excepcional, limitado legalmente a los municipios con menos de cien
habitantes o que disfrutaran de este régimen tradicionalmente; asimismo, se
permite que, si así lo aconsejan las circunstancias, otros municipios puedan
también regirse por este sistema de autogobierno local (art. 29.1 LBRL)
– El régimen común de gobierno municipal es el del Ayuntamiento, com-
puesto por Alcalde y Concejales. El art. 140 de la CE establece la obli-
gación de que los Concejales sean elegidos mediante sufragio universal,
libre, directo y secreto por los vecinos del municipio, habiéndose excluido
la posibilidad de que existan concejales no electos (STC 103/2013, caso
Concejales no electos). Por su parte, el Alcalde puede ser elegido bien por
los propios vecinos, bien por los Concejales. La LBRL concreta los aspec-
tos básicos de la organización del Ayuntamiento, mientras que la LOREG
lo hace respecto del modo de elección. Por lo que respecta al terreno es-
trictamente organizativo, se establecen por el art. 20 de la LBRL como
órganos del Ayuntamiento de necesaria existencia los siguientes: Alcalde,
Pablo Pérez Tremps

Tenientes de Alcalde y Pleno, así como una Comisión de Gobierno en mu-


nicipios de más de cinco mil habitantes. El número de Concejales depende
del número de residentes en el municipio, y va desde 5 a 25 (art. 179.1
LOREG).
El sistema electoral municipal es muy similar al general, destacando, entre las
diferencias más importantes, el que la barrera mínima que debe superarse para
obtener representación es el 5% en lugar del 3%. Aunque la fórmula electoral ge-
neral es la proporcional (sistema D’Hondt), en los municipios de entre 100 y 250
habitantes se aplica el sistema mayoritario de voto limitado (sólo puede votarse
a cuatro candidatos para cubrir las cinco concejalías —art. 184 LOREG—). Hay
que destacar, también, que, de acuerdo con lo establecido en el art. 13.2 de la CE
y 176 de la LOREG, gozan de derecho de sufragio activo en las elecciones muni-
cipales los nacionales de otros países que residan en España, aunque el recono-
cimiento de ese derecho, al margen de otros posibles requisitos, está sometido al
principio de reciprocidad. Por otra parte, de acuerdo con el TUE, los ciudadanos
de países comunitarios son electores y elegibles en los municipios en que residan,
con independencia de su nacionalidad.
En relación con la designación del Alcalde, si el cabeza de alguna lista obtiene
la mayoría absoluta de los votos de los Concejales queda proclamado Alcalde;
si ninguno alcanza esa mayoría, resulta elegido Alcalde el cabeza de la lista más
votada (art. 196 LOREG). En todo caso, el Alcalde puede ser removido mediante
la aprobación de una moción de censura constructiva (art. 197 LOREG).
b) Provincias. Por lo que respecta a las provincias, la Constitución realiza una
regulación menos amplia que la de los municipios. Además de garantizar su exis-
tencia, la Constitución se limita a establecer las siguientes reglas generales.
Junto al reconocimiento de personalidad jurídica propia, el art. 141.1 de la
CE señala que sólo las Cortes Generales, mediante ley orgánica, pueden modifi-
car los límites de las provincias. Ello responde al hecho de que la provincia tiene
una doble dimensión jurídica; además de un ente local con autonomía, ha sido,
tradicionalmente, la unidad administrativa básica adoptada por el Estado para
el cumplimiento de sus actividades. Sin embargo, la LOFAGE ha relativizado
ese papel de la provincia dando una creciente importancia a la Comunidad Au-
tónoma también como unidad de actuación de la Administración General del
Estado.
En cuanto ente territorial autónomo, la organización político-administrativa
de la provincia es la Diputación Provincial, cuya existencia es también necesa-
ria, aunque puede adoptar otra denominación (art. 141.1 CE). Las Diputacio-
nes Provinciales están formadas por un Presidente y un número de Diputados
Provinciales que varía según el número de residentes de cada provincia (art.
204 LOREG). Los diputados provinciales son elegidos por los Concejales de
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

los Ayuntamientos de la provincia, y de entre ellos, mediante un complejo pro-


cedimiento regulado por los arts. 204 y ss. de la LOREG; a su vez, los Diputa-
dos provinciales eligen al Presidente de la Diputación por mayoría absoluta en
primera votación; si ningún candidato la alcanza, basta la mayoría simple en la
segunda votación.
Hay que recordar que en las Comunidades Autónomas uniprovinciales la Di-
putación Provincial no existe, ejerciendo la Comunidad Autónoma sus competen-
cias y evitando, así, una duplicidad de aparatos administrativos innecesaria (art.
9 de la L. del Proceso Autonómico).
c) Las islas. Como ya se ha indicado, el art. 141.4 de la CE garantiza también
la organización propia de las islas que componen los archipiélagos balear y ca-
nario a través de los Consejos y Cabildos insulares, respectivamente. El art. 201
de la LOREG establece el sistema de elección de los Cabildos insulares canarios
mediante sufragio universal, directo y secreto. También los Consejos insulares de
las Islas Baleares se eligen por sufragio universal de acuerdo con lo establecido en
la Ley balear 7/2009.
d) Otros entes locales. Por último dentro del terreno organizativo, la Constitu-
ción se limita a reconocer la posibilidad de que existan otros entes locales supra-
municipales distintos de la provincia (art. 141.3), de naturaleza, pues, comarcal,
cuya regulación corresponde a las Comunidades Autónomas (Título IV LBRL);
éstas pueden adoptar la forma de división territorial que estimen conveniente
para su gobierno local (caso de las Veguerías catalanas), coincida o no con los
entes territoriales garantizados por la Constitución, que no pueden eliminar (STC
31/2010, caso Estatuto de Autonomía de Cataluña). Asimismo, aunque la Consti-
tución no haga referencia al tema, existen entes locales inframunicipales, que res-
ponden, por lo general, a las necesidades administrativas de núcleos de población
separados unos de otros (art. 45 LBRL).
e) Un caso singular es el de las ciudades de Ceuta y Melilla, que poseen un
régimen jurídico peculiar establecido por sus Estatutos de Autonomía, aprobados
respectivamente por las LLOO 1 y 2/95, que las configuran como ciudades autó-
nomas, pero no como Comunidades Autónomas.

d) Régimen económico
Las previsiones constitucionales sobre régimen local se cierran con el estable-
cimiento de las líneas básicas de su régimen económico. El art. 142 de la CE fija
los siguientes principios:
– Las Haciendas Locales han de disponer de medios suficientes para el cum-
plimiento de las funciones que el ordenamiento les otorga.
Pablo Pérez Tremps

– Sus fuentes de financiación fundamentales son tres: tributos propios, par-


ticipación en los tributos de la Comunidad Autónoma correspondiente y
participación en los tributos del Estado. Esta materia encuentra desarrollo
legislativo en la L. 39/88, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas
Locales.

e) La garantía de la autonomía local


La configuración básicamente legal de la autonomía local ha hecho que la tu-
tela de dicha autonomía se confiera, tradicionalmente, a los tribunales ordinarios
y, en concreto, al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Sin embargo,
dicha garantía se ha reforzado a través de la creación mediante una reforma de la
LOTC, del «conflicto en defensa de la autonomía local». Este conflicto, mediante
un complejo mecanismo procesal, permite a los entes locales acudir ante el Tri-
bunal Constitucional en defensa de su autonomía frente a la acción del legislador
estatal o autonómico (v. Lección 31).

4. LA AUTONOMÍA DE NACIONALIDADES Y REGIONES


Como ya se ha señalado, el elemento central de la configuración territorial
del Estado realizada por la Constitución es el reconocimiento del derecho a la
autonomía de «nacionalidades y regiones» que hace el art. 2 y que se concreta en
el Capítulo III del Título VIII. La configuración constitucional de la autonomía
responde a cuatro características básicas: a) se trata de un derecho, b) de conte-
nido fundamentalmente político, c) limitado, y d) no necesariamente homogéneo.
Antes de analizar cada una de estas características, conviene resaltar una vez más
que la definición de la estructura territorial del Estado fue, posiblemente, el tema
más difícil desde el punto de vista político con el que debió enfrentarse el Consti-
tuyente; ello explica muchas de las características de la regulación constitucional
establecida y, en especial, su carácter no cerrado como único medio de alcanzar el
consenso que exigía la Norma Fundamental.

a) La autonomía como derecho: el principio dispositivo


La autonomía de cada una de las nacionalidades y regiones, como ya se apun-
tó, no está directamente reconocida como tal en la Constitución, siendo ésta una
de las peculiaridades del texto fundamental respecto de otras Constituciones que
estructuran el Estado de forma descentralizada. La autonomía es un derecho que,
como tal, podía ejercitarse o no; dicho de otra manera, en la Constitución la auto-
nomía era una posibilidad, no una imposición. No obstante, las distintas naciona-
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

lidades y regiones españolas han ejercitado ese derecho a través de la aprobación


de los respectivos Estatutos de Autonomía en los términos que más adelante se
verán. Es importante, sin embargo, destacar esta «generalización» del fenómeno
autonómico, que ha alcanzado a todo el territorio nacional, configurado hoy por
diecisiete Comunidades Autónomas y dos Ciudades Autónomas.
Otra de las particularidades del reconocimiento del derecho a la autonomía
es la relativa a la titularidad de ese derecho; la Constitución se refiere a un doble
tipo de titular del derecho: nacionalidades y regiones. Con esta dualidad lo que se
pretende es dejar constancia de la existencia de determinadas zonas del territorio
cuya autonomía encuentra sus fundamentos en una exigencia de autogobierno
vinculada a las particularidades culturales, históricas, geográficas, etc… que se
han concretado, incluso, en la existencia de una cierta conciencia nacional. El uso
del concepto, impreciso jurídicamente, de «nacionalidades» sirvió para poner de
manifiesto esas situaciones sin abrir el debate sobre la existencia de una o más na-
ciones dentro de España. Con posterioridad, no obstante, la apelación estatutaria
al concepto de «nación» ha sido entendida por el Tribunal Constitucional en el
sentido de no confundirse con su uso en el art. 2 de la CE, aceptándose en «sen-
tido ideológico, histórico o cultural» (STC 31/2010, caso Estatuto de Autonomía
de Cataluña).
La concreción de cuáles eran los límites de las distintas nacionalidades y, sobre
todo, regiones, era otro de los problemas con los que se enfrentaba el constituyen-
te. Éste optó por dejar la cuestión abierta. Dicho de otra manera, la Constitución
tampoco dibujó el mapa autonómico de España; se limitó a ofrecer en el art.
143.1 de la CE una serie de criterios para determinar cuáles eran esas nacionali-
dades y regiones: «provincias limítrofes con características históricas, culturales y
económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regio-
nal histórica».

b) El contenido político de la autonomía


También se señaló previamente que la autonomía de nacionalidades y regio-
nes se diferencia de la autonomía local, sobre todo, por el contenido político que
posee, frente a la naturaleza administrativa de esta última. Así lo ha destacado el
Tribunal Constitucional, que ha definido a las Comunidades Autónomas como
«corporaciones públicas de base territorial y de naturaleza política» (STC 25/81,
caso Legislación antiterrorista I). Ciertamente, no es sencillo concretar qué sig-
nifica esa naturaleza «política» de la autonomía. Fundamentalmente, comporta
la capacidad del titular de la autonomía de trazar y ejecutar una política propia
sobre aquellas materias que caen en el ámbito de su autogobierno, contando para
ello, incluso, con potestades legislativas (STC 13/92, caso Presupuestos Generales
del Estado para 1988 y 1989). En este sentido, se ha definido la autonomía de
Pablo Pérez Tremps

nacionalidades y regiones como «una capacidad de autogobierno que configura


a la Comunidad Autónoma como una instancia de decisión política, como un
centro de gobierno con capacidad para dirigir políticamente la comunidad que
se asienta en su ámbito territorial, gestionando, según dichas orientaciones, sus
intereses propios, a través de políticas propias, que pueden ser distintas de las de
otras instancias».

c) La autonomía como poder limitado


Como ya se indicara al comienzo de esta lección, el concepto mismo de au-
tonomía supone la existencia de unos poderes limitados ya que la autonomía se
incardina dentro de la unidad. Constitucionalmente, esa naturaleza de la auto-
nomía de nacionalidades y regiones queda claramente puesta de manifiesto por
la definición de los límites en los que se enmarca. Dichos límites, a su vez, son de
dos tipos. En primer lugar, la Constitución establece las competencias que corres-
ponden a los poderes centrales del Estado y que, en consecuencia, no pueden ser
asumidas por las Comunidades Autónomas (art. 149 CE). Este precepto sirve,
pues, superado el período inicial de cinco años que se establecía en el art. 148.2
de la CE, para determinar el marco en el que ha de moverse la asunción de compe-
tencias por parte de las Comunidades Autónomas. Cómo se produce esa asunción
de competencias es una cuestión que se analizará en lecciones posteriores. Debe
señalarse ahora, no obstante, que la Constitución, igual que no reconoce autono-
mía alguna (sólo derecho a la autonomía), tampoco atribuye directamente com-
petencia alguna a las Comunidades Autónomas. La Constitución sólo establece
el marco y, en consecuencia, los límites de las competencias que las Comunidades
Autónomas pueden asumir a través de sus Estatutos de Autonomía y, aunque en
menor medida, de otros instrumentos normativos.
Pero, junto a los límites competenciales establecidos por la Constitución, exis-
ten otras barreras impuestas también por la Norma Fundamental al ejercicio de
competencias por las Comunidades Autónomas. Esos límites derivan directamen-
te de la idea de unidad, y están formados por aquellos principios generales que ar-
ticulan unidad del Estado y autonomía de nacionalidades y regiones. Ahora bien,
precisamente por esa función de articulación, estos principios no sólo limitan la
acción de las Comunidades Autónomas, sino también la de los poderes centrales
del Estado. Solidaridad (arts. 2 y 138.1 CE), igualdad de las Comunidades Au-
tónomas (art. 138.2 CE), igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos
(art. 139.1 CE) y unidad económica (art. 139.2 CE) son los principios más im-
portantes de articulación del Estado de las Autonomías, y así lo ha sistematizado
el Tribunal Constitucional en su STC 247/2007, caso Estatuto de Autonomía de
Valencia; en el próximo apartado se analizará su contenido.
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

d) El contenido no necesariamente homogéneo de la autonomía


La cuarta característica de la autonomía de nacionalidades y regiones es su ca-
rácter no necesariamente homogéneo. Esta característica responde a dos motivos.
En primer lugar, la propia Constitución diferenció dos tipos de Comunidades
Autónomas según el grado de autonomía que podían asumir en un primer mo-
mento de establecimiento del Estado de las Autonomías; esa distinción, hoy, ha
perdido importancia desde el punto de vista de las competencias, al transcurrir
el período transitorio de cinco años previsto por el art. 148.2 de la CE, de forma
que el techo máximo de autonomía es ya el mismo para todas las Comunidades
Autónomas.
En segundo lugar, la falta de homogeneidad en el contenido de la autonomía
deriva también del principio dispositivo que la inspira. La Norma Fundamental,
como se ha señalado, no establece por sí misma el contenido material de la au-
tonomía sino que fija solamente el marco dentro del cual puede cada Estatuto de
Autonomía asumir competencias. Ello significa que no todas las Comunidades
Autónomas tenían porqué asumir las mismas competencias o, aún asumiéndo-
las, podían hacerlo en un mismo grado. El desarrollo efectivo del Estado de las
Autonomías ha confirmado el carácter no homogéneo de la asunción de compe-
tencias: no todas las Comunidades Autónomas, ni siquiera las que han seguido
un mismo camino a la autonomía, cuentan con las mismas competencias. No
obstante, los Pactos Autonómicos suscritos en 1981 y en 1992 por las fuerzas
políticas mayoritarias introdujeron una cierta homogeneidad en las competen-
cias asumidas por las Comunidades Autónomas que siguieron la vía lenta de
acceso a la autonomía.
En tercer lugar, existen determinadas circunstancias de distinta naturaleza que
introducen particularidades en ciertas Comunidades; estas particularidades son lo
que se ha dado en llamar «hechos diferenciales», algunos de los cuales son fácil-
mente identificables: lenguas propias, derechos históricos, estructura insular, etc…
Por lo que ahora interesa, los «hechos diferenciales» afectan, entre otras cosas, a
las competencias de las Comunidades Autónomas de las que se predican ya que
algunas de dichas competencias están íntimamente ligadas a aquéllos.

5. LOS PRINCIPIOS DE ARTICULACIÓN DEL ESTADO DE LAS


AUTONOMÍAS
Como se ha señalado previamente, la organización del Estado no se reduce a
la simple división de competencias entre los poderes centrales y las Comunidades
Autónomas. Esa división de competencias, a su vez, se ve articulada mediante una
serie de principios que, inmediatamente derivados del principio más general de
Pablo Pérez Tremps

unidad, deben ser respetados por todas las instancias de poder a la hora de ejercer
las potestades con que cuentan. Entre estos principios cabe destacar los siguientes:
solidaridad (art. 2 CE), igualdad entre las Comunidades Autónomas (art. 138.2
CE), igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos (art. 139.1 CE) y uni-
dad económica (art. 139.2 CE).

a) Solidaridad
El art. 2 de la CE, tras citar la unidad y la autonomía como principios estruc-
turales del Estado, añade una referencia a la solidaridad que debe existir entre
nacionalidades y regiones; por su parte, el art. 138.1 de la CE vuelve a referirse a
ese principio de solidaridad, concretando algo su finalidad: velar «por el estable-
cimiento de un equilibrio económico, adecuado y justo entre las diversas partes
del territorio español».
La solidaridad, como principio, tiene una dimensión de reciprocidad entre
intereses generales e intereses particulares. Ello es así porque, por un lado, la
solidaridad exige que todos los poderes públicos, centrales y autonómicos, ac-
túen teniendo presente que son partes integrantes de una unidad, por lo que,
consecuentemente, tienen unos intereses únicos y comunes. Pero, por otra parte,
en cuanto integrante de ese todo, cada una de las partes debe actuar también res-
petando los intereses propios de los demás, que no deben contraponerse, sino que
tienen que resultar complementarios.
De este principio general de solidaridad, el Tribunal Constitucional ha extraído
la existencia, a su vez, de determinados deberes constitucionales que se imponen
en las relaciones entre el Estado y Comunidades Autónomas, y de éstas entre sí;
dichos principios, tal y como resume la STC 64/1990 (caso Traslado de industrias
a Galicia), son los siguientes: deber de auxilio recíproco, deber de apoyo y lealtad
constitucional.
Por otra parte, directamente basado en el principio de solidaridad, la propia
Constitución crea un instrumento cuya finalidad básica es hacer efectivo dicho
principio en una dimensión básica como es la económica. En efecto, el art. 150.2
de la CE establece: «Con el fin de corregir desequilibrios económicos interte-
rritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituirá un Fondo
de Compensación…». Este fondo, formalmente diversificado, se regula en la Ley
22/2001, de los Fondos de Compensación Territorial, que, como se verá en su mo-
mento (Lección 34), son un instrumento básico de la organización económica del
Estado, sirviendo para hacer realidad la idea de solidaridad, elemento estructural
de la organización del Estado.
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

b) Igualdad de las Comunidades Autónomas


El segundo principio de articulación del Estado es el de igualdad de las Comu-
nidades Autónomas, consagrado en el art. 138.2 de la CE. Mediante esta idea de
igualdad no se está haciendo referencia a que todas las Comunidades Autónomas
deban poseer una absoluta uniformidad en todos los aspectos: económicos, com-
petenciales, organizativos, etc… Ello chocaría abiertamente con la propia idea
de autonomía, que en sí misma presupone la diversidad. El principio de igualdad
entre Comunidades Autónomas, en su dimensión activa, implica la existencia de
una idéntica consideración político-institucional de las Comunidades Autónomas,
lo que se manifiesta, por ejemplo, en la forma de constituir determinados órganos
del Estado (Senado, Comisiones Mixtas Estado-Comunidades Autónomas, etc…).
Donde alcanza el principio una mayor importancia es, sin embargo, y como pone
de manifiesto el tenor del propio art. 138.2 de la CE, en su dimensión pasiva, de
no discriminación; la igualdad supone, pues, que la autonomía no puede justifi-
car el trato discriminatorio de unas Comunidades Autónomas respecto de otras,
que la autonomía no puede servir para ocultar situaciones de privilegio entre las
Comunidades Autónomas, «beneficios que otras Comunidades Autónomas, en
las mismas circunstancia, no podrían obtener» (STC 31/2010, caso Estatuto de
Autonomía de Cataluña).

c) Igualdad de derechos y obligaciones de los ciudadanos


El tercer principio estructural del Estado de las Autonomías es el de igualdad
de derechos y obligaciones de los ciudadanos, reconocido expresamente por el
art. 139.1 de la CE. Este principio resulta plenamente coherente con lo que es el
Estado social y democrático de Derecho, que, tal como se desprende el art. 1.1
de la CE, tiene uno de sus pilares en la idea de igualdad. La unidad que el Esta-
do representa tiene que traducirse, necesariamente, en la igualdad de derechos y
obligaciones de todos los ciudadanos, cualquiera que sea la zona del territorio
nacional de donde proceda o donde se encuentre; el art. 139.1, en definitiva, es
una manifestación más, junto con las de los arts. 9.2 y 14, del valor igualdad.
De forma similar a lo que sucede con el principio de igualdad de las Comu-
nidades Autónomas, la igualdad predicada de los ciudadanos tiene una doble
dimensión. En su faceta activa, se traduce en que el status jurídico de todos los
ciudadanos es el mismo; por ello, corresponde al Estado regular las condiciones
básicas que garantizan la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los de-
rechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art. 149.1.1 CE). En
su faceta pasiva, este principio implica que nunca la autonomía de nacionalidades
y regiones puede servir de cobertura para justificar tratos discriminatorios entre
los ciudadanos.
Pablo Pérez Tremps

Ahora bien, también aquí debe indicarse que igualdad y uniformidad absoluta
son dos ideas distintas y que en un Estado descentralizado pretender garantizar
una total uniformidad entre los individuos sería tanto como negar la autonomía.
Una cosa es que la posición jurídica de los individuos deba ser igual y que no
puedan sufrir discriminación alguna, y otra distinta es que el régimen concreto de
ejercicio de todos y cada uno de sus derechos haya de ser idéntico, idea que choca
con el principio de autonomía. Ciertamente, la barrera entre la posición jurídica
del individuo y el régimen concreto de ejercicio de sus derechos no es fácil de
trazar en ocasiones; de ahí que ésta sea una de las materias cuya interpretación
por el Tribunal Constitucional resulta más compleja, como pone de manifiesto su
abundante jurisprudencia al respecto (STC 14/98, caso Ley extremeña de caza,
por ejemplo).

d) Unidad económica
El último de los principios básicos que estructuran el Estado de las Auto-
nomías es el principio de unidad económica. Ningún precepto constitucional
formula este principio como tal, si bien su existencia se deduce de varios, y, en
especial, del art. 139.2, que dispone que «ninguna autoridad podrá adoptar
medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y
establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el terri-
torio nacional». Este principio se ha concretado por la Ley 20/2013, de 9 de di-
ciembre, de garantía de la unidad de mercado. La unidad del Estado tiene, desde
los orígenes de esta forma de organización política, una de sus manifestaciones
básicas en la existencia de una unidad económica, tanto en su dimensión interna
(eliminación de fronteras interiores), como externa (existencia de fronteras eco-
nómicas únicas, acción económica internacional unitaria, etc…). En la actuali-
dad, incluso, la tendencia a la superación de las unidades económicas estatales
lleva aparejada la propia superación de la tradicional concepción del Estado y
la búsqueda de nuevas formas de organización política, en especial, y por lo que
a España respecta, a través de la Unión Europea (v. lección 5).
Desde el punto de vista interno no es concebible, pues, la existencia de un
Estado sin que en él funcione un único sistema económico global. Este principio
implica, a su vez, la existencias de un único mercado dentro del Estado, cuyo
contenido ha sido caracterizado así por el Tribunal Constitucional: «… supone,
por lo menos, la libertad de circulación sin traba por todo el territorio nacional
de bienes capitales, servicios y mano de obra y la igualdad de las condiciones
básicas de ejercicio de la actividad económica» (STC 88/86, caso Ley catalana
de rebajas).
El principio de unidad económica se proyecta sobre el reparto de competencias
en materia económica, distribuyendo éstas entre el Estado y las Comunidades
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

Autónomas, y dejando en manos del primero aquellos instrumentos necesarios


para mantener esa unidad, tal como se verá en lecciones posteriores. Pero, a la
vez, además de presidir el reparto de competencias, el principio actúa como un
límite al ejercicio de las competencias tanto del Estado como de las Comunidades
Autónomas, evitando así que pueda quedar desvirtuado o anulado.
Ahora bien, la existencia del principio de unidad económica no significa que
las Comunidades Autónomas carezcan de competencias en materia económica o
que éstas puedan quedar desvirtuadas mediante la simple invocación de la unidad
económica por parte de los poderes centrales; antes al contrario, muchos de los
títulos competenciales de las Comunidades Autónomas poseen contenido econó-
mico. Unidad económica y política económica de las Comunidades Autónomas
no son, pues, conceptos contrapuestos entre sí; lo que el Estado de las Autonomías
exige a través del principio de unidad económica es que la acción económica de
Estado y Comunidades Autónomas se encuentre articulada para evitar la ruptura
de esa unidad, pero permitiendo políticas propias en su seno.

6. LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA


Como ya se ha señalado, la Constitución no reconoce de manera directa au-
tonomía alguna a las nacionalidades y regiones, sino solamente un derecho a ac-
ceder a esa autonomía. Junto a ese reconocimiento, y como instrumentos básico
para hacerlo efectivo, la Constitución prevé la existencia de un tipo de normas
muy particulares: los Estatutos de Autonomía. Estas normas son definidas por el
art. 147 de la CE como «la norma institucional básica de cada Comunidad Au-
tónoma».

a) Contenido
Tal y como se desprende de la definición del Estatuto de Autonomía que hace
el art. 147 de la CE, recién transcrito, aquél tiene como objetivo servir de sustento
fundamental a la creación, organización y atribución de competencias para la
Comunidad Autónoma, y en esta triple dimensión se mueve su contenido mínimo
o necesario, según se desprende del art. 147.2 de la CE (SSTC 89/84, caso León o
31/2010, caso Estatuto de Autonomía de Cataluña).
a) Creación. Las Comunidades Autónomas, en efecto, alcanzan su existencia
jurídico-política mediante la aprobación de su correspondiente Estatuto de Au-
tonomía. La existencia de una entidad histórica, cultural o, incluso, organizativa
previa es la base para el ejercicio del derecho de acceso a la autonomía, pero no
supone la existencia de la Comunidad Autónoma en cuanto tal: ésta nace con su
Pablo Pérez Tremps

Estatuto. Así lo ha señalado el Tribunal Constitucional incluso en relación con


aquellas Comunidades Autónomas fundadas a partir de Territorios Históricos,
cuya existencia está reconocida por la propia Constitución en su Disposición Adi-
cional Primera (STC 76/1988, caso Territorios Históricos).
Como manifestación de este carácter de carta de nacimiento de la Comunidad
Autónoma que posee el Estatuto de Autonomía, el art. 147.2 de la CE exige que
en el mismo se establezca lo siguiente:
– Su denominación, de acuerdo con lo que mejor se corresponda a su identi-
dad histórica; y
– La delimitación del territorio.
b) Organización. El segundo contenido básico que poseen los Estatutos de Au-
tonomía es el relativo a las líneas maestras de la organización de la Comunidad
Autónoma. En este sentido, el ya citado art. 147.2 de la CE establece que el Esta-
tuto deberá contener «la denominación, organización y sede de las instituciones
autónomas propias».
En principio, existe una absoluta libertad para determinar en cada Estatuto
estos extremos básicos de la organización de la Comunidad Autónoma ya que
autonomía supone, entre otras cosas y fundamentalmente, «autoorganización».
Ahora bien, el art. 152.1 de la CE impone a las Comunidades Autónomas de vía
rápida unas mínimas exigencias, que, por otra parte, han sido seguidas también
por las denominadas Comunidades Autónomas de vía lenta; estas exigencias mí-
nimas son trasunto, en gran medida, de la propia organización estatal, y serán
estudiadas en la lección correspondiente (Lección 34). En todo caso, la denomina-
ción de las instituciones es libre para el legislador estatutario, siendo el art. 152.1
de la CE en este punto meramente descriptivo.
Por lo que respecta a la sede de las instituciones, ésta debe fijarse en los Estatu-
tos de Autonomía; no obstante, algunos Estatutos sólo han concretado la manera
en que ha de determinarse, práctica que ha sido considerada por el Tribunal Cons-
titucional plenamente acorde con el art. 147.2.c) de la CE (STC 89/84, caso León)
Junto a la organización de las instituciones básicas de la Comunidad Au-
tónoma, los Estatutos a menudo incluyen también normas relativas a otros
aspectos organizativos de tipo territorial, económico, administrativo, etc…;
sobre el tema se volverá más adelante (Lección 34), debiendo recordarse aquí
que, en todo caso, el legislador estatuyente cuenta con límites constitucionales
como son, por ejemplo, la garantía institucional que supone el reconocimiento
de provincias y municipios o los principios estructurales de las Administracio-
nes Públicas.
c) Asunción de competencias. El tercer contenido fundamental de los Esta-
tutos de Autonomía es, según el apartado d) del art. 147.2 de la CE, contener
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

«las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y


las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas». Co-
mo se ha señalado, el principio dispositivo de la autonomía de nacionalidades
y regiones conduce, entre otras cosas, a que no se reconozcan competencias a
éstas por la Constitución, de manera que deben asumirlas. En páginas poste-
riores (Lección 33) se estudiará la forma en que se realiza esa asunción; baste,
pues, señalar aquí que el Estatuto de Autonomía es el instrumento fundamental
(aunque no único) para llevar a cabo esa asunción de competencias, y de esa
forma «perfilar…el ámbito de formación y poder propio del Estado», aunque
no de atribuir competencias a éste ((STC 31/2010, caso Estatuto de Autonomía
de Cataluña).
d) Otros contenidos de los Estatutos de Autonomía. Hasta aquí se ha visto cuál
es el contenido mínimo y necesario de los Estatutos de Autonomía en cuanto nor-
ma institucional básica de la Comunidad Autónoma. Ahora bien, todos los Esta-
tutos han superado ese contenido mínimo incorporando preceptos sobre distintas
materias de diversa naturaleza que se han considerado de especial importancia.
Piénsese, por ejemplo, en normas relativas a símbolos, al pluralismo lingüístico de
determinadas Comunidades Autónomas, hacienda y economía, etc… También se
han incorporado normas de naturaleza finalista o programática sobre la acción
de los poderes públicos autonómicos, muchas veces reiteración, más o menos
expresa, de mandatos constitucionales. A este respecto el Tribunal Constitucional
ha señalado que «En definitiva, el contenido constitucionalmente lícito de los Es-
tatutos de Autonomía incluye tanto el que la Constitución prevé de forma expresa
(y que, a su vez, se integra por el contenido mínimo o necesario previsto en el art.
147.2 CE y el adicional, al que se refieren las restantes remisiones expresas que
la Constitución realiza a los Estatutos), como el contenido que, aun no estando
expresamente señalado por la Constitución, es complemento adecuado por su
conexión con las aludidas previsiones constitucionales, adecuación que ha de en-
tenderse referida a la función que en sentido estricto la Constitución encomienda
a los Estatutos, en cuanto norma institucional básica que ha de llevar a cabo la
regulación funcional, institucional y competencial de cada Comunidad Autóno-
ma». (STC 247/2007, caso Estatuto de Autonomía de Valencia).
En todo caso conviene destacar que, a pesar del carácter dispositivo del princi-
pio de autonomía, la estructura de todos los Estatutos de Autonomía es bastante
similar.

b) Naturaleza del Estatuto de Autonomía


Analizado el contenido básico de los Estatutos de Autonomía, procede ahora
detenerse en la naturaleza jurídica de los mismos. El Estatuto de Autonomía es
una norma jurídica sui generis puesto que posee una doble dimensión. Por una
Pablo Pérez Tremps

parte, es, como establece el art. 147.1 de la CE, «norma institucional básica de
cada Comunidad Autónoma»; ello supone que constituye la base y fundamento
del correspondiente ordenamiento jurídico autonómico, del que forma parte.
Pero, a la vez, el Estatuto de Autonomía forma parte también del ordenamien-
to jurídico estatal; así lo establece expresamente el art. 147.1 in fine al señalar
respecto de los Estatutos de Autonomía que «el Estado los reconocerá y ampa-
rará como parte integrante de su ordenamiento jurídico». Esta idea se ve aún
corroborada por el hecho de que los Estatutos de Autonomía se aprueben por
las Cortes Generales mediante ley orgánica (arts. 146 y 147.3, en relación con
el art. 81.1 CE).
De esta doble naturaleza, autonómica y estatal, de los Estatutos de Autonomía
se deducen las siguientes consecuencias (SSTC 247/2007, caso Estatuto de Auto-
nomía de Valencia y 31/2010, caso Estatuto de Autonomía de Cataluña).
En primer lugar, resulta claro que los Estatutos de Autonomía están sometidos
a la Constitución, de la que deriva su legitimidad jurídica, tal como reiterada-
mente ha recordado el Tribunal Constitucional (STC 99/86 —caso Condado de
Treviño—, por ejemplo). Por tanto, el Estatuto de Autonomía no puede vulnerar
la Constitución, estando, pues, sometido a los instrumentos ordinarios de control
de constitucionalidad (art. 27.2.a LOTC).
En segundo lugar, el hecho de que los Estatutos de Autonomía se aprueben
mediante ley orgánica no significa que se trate de una norma como otra cualquie-
ra con esta naturaleza; si así fuera, cualquier ley orgánica podría modificar los
Estatutos. Esta particular naturaleza ha sido reconocida por el Tribunal Consti-
tucional, rechazándose expresamente que normas estatales puedan modificar los
Estatutos de Autonomía en las materias que éstos deben regular (STC 31/2010,
caso Estatuto de Autonomía de Cataluña).
En tercer lugar, los Estatutos de Autonomía, en cuanto norma básica que son
de sus respectivos ordenamientos territoriales, se imponen sobre el resto de las
normas que de éstos forman parte, tanto en los aspectos formales y organizativos,
como sustanciales. Las leyes y demás normas y actos autonómicos deben, pues,
respetar el correspondiente Estatuto, que fija las grandes líneas estructurales del
ordenamiento jurídico de cada Comunidad Autónoma.
Por último, la especial posición de los Estatutos de Autonomía en el sistema de
fuentes hace que sirvan como parámetro de la constitucionalidad de otras normas
del Estado y de las Comunidades Autónomas (art. 28.1 y 2 LOTC).
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

7. ELABORACIÓN Y REFORMA DE LOS ESTATUTOS DE


AUTONOMÍA
La doble naturaleza de normas estatales y autonómicas que los Estatutos po-
seen se refleja tanto en los procedimientos para su elaboración como en los de
reforma; ello explica, al menos en parte, que estos procedimientos sean de una
cierta complejidad. Antes, incluso, de la existencia como tales de las Comunidades
Autónomas, se apreció la doble naturaleza que habían de poseer los Estatutos
de Autonomía, lo que se reflejó en la participación tanto de órganos del Estado,
como de entes insertos en lo que debía ser cada Comunidad en el proceso de ela-
boración de esos Estatutos, de manera que éstos tienen un claro componente de
normas pactadas. La duplicidad de instancias estatales y autonómicas, y el consi-
guiente carácter de pacto de los Estatutos de Autonomía están también presentes
en su reforma.

a) Elaboración de los Estatutos de Autonomía


La previsión constitucional de la autonomía como un derecho suponía que, en
cuanto tal, podía ejercitarse o no (principio dispositivo). Por otra parte, la Norma
Fundamental no definió un mapa de las posibles Comunidades Autónomas; ello
hizo aún más necesario el que la propia Constitución tuviera que regular el proce-
dimiento de elaboración de los Estatutos como medio de acceso a la autonomía.
Como ya se ha señalado, en el momento de elaborarse la Constitución se pre-
vieron dos tipos básicos de regímenes autonómicos según pudiera accederse o no
al máximo de autonomía de forma inmediata («vía rápida» y «vía lenta»). Ello
trajo como una de sus consecuencias el que se establecieran también dos tipos
básicos de procedimientos para ejercer el derecho a la autonomía; el sistema que
podría denominarse ordinario, para quienes accedieran a la autonomía por la
denominada «vía lenta», y el extraordinario para los que lo hicieran a través de la
llamada «vía rápida». Pero, a su vez, dentro de cada uno de esos procedimientos
se introdujeron ciertas reglas especiales atendiendo a particularidades de algunos
territorios o en previsión de posibles disfunciones que pudieran producirse en el
proceso de descentralización.
a) El acceso a la autonomía de «vía lenta». El art. 143 de la CE establece la vía
ordinaria a la autonomía que debieron seguir quienes optaron por la autonomía
de vía lenta o no plena. Este procedimiento fue seguido por doce Comunida-
des Autónomas: Asturias, Cantabria, La Rioja, Murcia, Comunidad Valenciana,
Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias, Extremadura, Islas Baleares, Madrid y,
Castilla y León. Esta última Comunidad tuvo que acudir al mecanismo de cierre
previsto por el art. 144 c) de la CE ante las reticencias de ciertos sectores a incor-
porar en su seno a la provincia de Segovia. En el caso de Madrid, de acuerdo con
Pablo Pérez Tremps

lo previsto en el art. 144 a) de la CE, a pesar de considerar que no poseía iden-


tidad regional histórica, las Cortes Generales autorizaron su constitución como
Comunidad Autónoma dadas sus particularidades, en especial albergar la capital
del Estado.
b) El acceso a la autonomía de la «vía rápida». Como ya se ha señalado, la
Constitución regula un procedimiento con carácter general para acceder a la au-
tonomía de «vía rápida» en el art. 151 de la CE, procedimiento especialmente
complejo que fue seguido por Andalucía. Este procedimiento se encuentra sim-
plificado para «los territorios que en el pasado hubiesen plebiscitado afirmativa-
mente proyectos de Estatuto de Autonomía» (Disposición Transitoria 2ª CE); eso
había sucedido durante la Segunda República en lo que hoy son las Comunidades
Autónomas «históricas», Cataluña, Galicia y País Vasco, que, en consecuencia
vieron facilitado su acceso a la autonomía. Por lo que se refiere a la elaboración
de todos los Estatutos de Autonomía de la «vía rápida», baste con destacar que
éstos debieron ser ratificados mediante referéndum por los ciudadanos de los res-
pectivos ámbitos territoriales.
c) El procedimiento especial de Navarra. Una fórmula particular de acceso a
la autonomía ha sido la seguida por Navarra. Esta Comunidad Autónoma, en
cuanto territorio foral, se acogió a la Disposición Adicional Primera de la CE, y,
en lugar de elaborar un Estatuto de Autonomía, procedió a actualizar su régimen
foral mediante la aprobación de la LO 13/82, de Reintegración y Amejoramiento
del Régimen Foral de Navarra (LORAFNA); dicha Ley Orgánica es producto de
la negociación entre la Diputación Foral de Navarra y los poderes centrales del
Estado, y, como ley que es, fue aprobada por las Cortes Generales. A pesar de su
modo de elaboración y de su denominación, la función de la LORAFNA es la
misma que la que poseen los Estatutos de Autonomía, y, en consecuencia, Navarra
es considerada Comunidad Autónoma.
d) El caso de Ceuta y Melilla. Como ya se ha visto, las LLOO 1 y 2/95 han
aprobado, respectivamente, los Estatutos de Autonomía para Ceuta y Melilla.
Estos Estatutos han tenido su fundamento en el art. 144 b) de la CE, que prevé
la posibilidad de dotar de autonomía a territorios que no estén integrados en
la organización provincial. En todo caso, hay que señalar que la autonomía
reconocida a estas ciudades es cualitativamente distinta de la que poseen las
Comunidades Autónomas, situándose a caballo entre éstas y la autonomía de
los entes locales. A este respecto resulta significativo, por ejemplo, que no se
reconozca potestad legislativa a estas ciudades. El Tribunal Constitucional ha
confirmado que Ceuta y Melilla no son Comunidades Autónomas (STC 240/06,
caso Suelo de Ceuta).
El resultado final del proceso de construcción del Estado de las Autonomías
ha sido que todo el territorio español se ha organizado en 17 Comunidades Au-
Principios generales de la organización territorial del Estado del Estado

tónomas, completándose con los regímenes particulares de Ceuta y Melilla como


ciudades autónomas.

b) La reforma de los Estatutos de Autonomía


La Constitución realiza una remisión genérica a los Estatutos de Autonomía
en relación con el procedimiento que debe seguirse para la reforma de éstos. La
Norma Fundamental añade a este respecto que las reformas de los Estatutos de
Autonomía se remitan a las Cortes Generales para su aprobación mediante ley
orgánica (art. 147.3 CE). Ello resulta congruente con la naturaleza de normas
estatales con forma de ley orgánica que poseen los Estatutos de Autonomía.
La doble dimensión autonómica y estatal del Estatuto de Autonomía se pro-
yecta también en la iniciativa de reforma, puesto que parte de los Estatutos reco-
nocen esa iniciativa tanto a órganos autonómicos (Consejo de Gobierno y Asam-
blea Legislativa, en general) como estatales (Cortes Generales y, en ocasiones,
Gobierno de la Nación).
En relación con los Estatutos de Autonomía aprobados mediante el proce-
dimiento del art. 151, la Constitución, en su art. 152.2, establece un requisito
adicional para su reforma: la aprobación de ésta por referéndum en el correspon-
diente ámbito territorial. Con ello se establece un cierto paralelismo entre proce-
dimiento de aprobación y de modificación, puesto que, como se ha visto, son sólo
los Estatutos que han seguido el art. 151 de la CE los que han sido aprobados con
la intervención directa del electorado.
No es éste el lugar para extenderse sobre los sistemas de reforma incorporados
por los distintos Estatutos de Autonomía. Baste señalar que, congruentemente con
la posición privilegiada que ocupan en los ordenamientos autonómicos, todos los
sistemas de reforma han introducido elementos que dotan a los Estatutos de una
cierta rigidez.
La última consideración global que procede hacer es relativa al contenido y
alcance de las reformas estatutarias. En general, el problema de la reforma de
los Estatutos de Autonomía se conecta con la ampliación de las competencias
de las Comunidades Autónomas. Sin embargo, ni el problema de la asunción de
competencias se limita a la reforma de los Estatutos, ni éste se limita al aspecto
competencial. En efecto, como se verá en lecciones posteriores, es posible para
las Comunidades Autónomas ejercer competencias sin necesidad de asumir su
titularidad mediante la reforma de los Estatutos. No obstante, el asentamiento
del sistema autonómico parece conducir a que, antes o después, una Comunidad
Autónoma posea la titularidad de las competencias que ejerce, y así conste en su
Estatuto, lo que explica buena parte de las reformas estatutarias realizadas.
Pablo Pérez Tremps

Por otro lado, hay que tener también presente que la reforma de los Estatutos
puede ir más allá de los aspectos competenciales, afectando a cualquier otro de
sus contenidos. De hecho, las primeras reformas estatutarias que se realizaron