EL rECUrso Como mEdIo dE ProTECCIóN A TrAvés dE LA doBLE

INsTANCIA
Es una generalidad que las personas asocien el derecho a recurrir los actos administrativos con el derecho a recurrir
decisiones judiciales.
Esta es una de las confusiones más recurrentes en nuestra práctica jurídica. Sin embargo, la principal –no única–
diferencia la encontraremos en el fundamento jurídico que
existe para cada una de ellas.
Cuando fundamentamos el derecho a recurrir de las decisiones judiciales lo vinculamos
al derecho a la instancia plural o doble instancia, entendido como la regla o principio
por el cual todo proceso o acto procesal relevante sea conocido por dos jueces de distinta jerarquía si así los
interesados lo requieren. En este sentido, el derecho a recurrir de
las decisiones judiciales se vincula necesariamente con el principio o regla de la doble
instancia, con lo que el recurso se entiende exclusivamente como una institución pensada en favor del ciudadano,
como una garantía de sus derechos.
Por el contrario, en la sede administrativa de un lado no es aplicable la regla de la doble
instancia, y, del otro, el recurso administrativo no es una garantía en favor del administrador sino una verdadera carga
en su contra y un privilegio de la Administración.
Tal y como hemos señalado, en sede administrativa no es aplicable la garantía de la instancia plural o doble instancia,
desde que para el administrado la verdadera garantía es
poder acceder a una tutela judicial efectiva y no a que más funcionarios administrativos,
todos conformantes de la misma estructura administrativa, revisen su expediente.
Si bien el derecho a la pluralidad de instancias es exigible en la configuración del derecho al debido proceso judicial,
no lo es del debido proceso administrativo, ya que
el ámbito natural de defensa frente a la Administración es la sede judicial (donde hay
una autoridad imparcial e independiente) y no la administrativa. Adicionalmente, debe
advertirse que en muchos casos la organización administrativa no permitiría contar con
autoridades superiores con competencia para revisar decisiones de autoridades administrativas, por ejemplo, de las
máximas autoridades administrativas de un ministerio
(ministro), un organismo público descentralizado (directorio de un organismo regulador), o un organismo
constitucionalmente autónomo (Superintendente de Banca y
Seguros, directorio del BCR, etc.). Asimismo, la posibilidad de emplear los recursos
administrativos es una garantía de alcance limitada. Ello ocurre en particular porque
los recursos se interponen ante la propia Administración y son resueltas por esta, lo que
obviamente deja al ente administrativo como juez y parte. No obstante, y tal y como
lo señalamos anteriormente, existen mecanismos técnicos y jurídicos que pretenden
asegurar una decisión imparcial de la Administración; dicha decisión no resulta estar
debidamente garantizada, puesto que quienes resuelven se encuentran sometidos, en la
mayoría de los casos, a jerarquía funcional. En palabras de Guzmán Napurí, esto genera
que muchas veces el recurso administrativo no resulte efectivamente una institución
protectora de los derechos de los administrados y que los recursos no se resuelvan a su
favor, aun cuando dichos administrados tengan la razón. En los casos en los cuales los
recursos son resueltos por entes distintos a la entidad que emitió el acto impugnado
–como en el caso de los tribunales administrativos– la situación no es muy distinta. Los
tribunales administrativos tienden a resolver de manera similar al de la autoridad cuya
decisión se discute.