IX.

NOTAS SOBRE LA TEORÍA

DE LA ORGANIZACIÓN*

Lumas GULICK

TODA empresa en gran escala, o muy complicada, exige muchos hom-

bres para llevarla adelante. Así, doquiera que muchos hombres están
trabajando juntos, se obtienen los mejores resultados cuando entre ellos
hay división del trabajo. Por consiguiente, la teoría de la organización
se relaciona con la estructura de la coordinación impuesta a las unidades
de una empresa que practica la división del trabajo. Por tanto, no es
posible determinar cómo deberá organizarse una actividad sinconside-
rar, al mismo tiempo, cómo dividir el trabajo en cuestión. La división del
trabajo es el fundamento de la organización; de hecho, es la razón de la
organización.

LA DMSIÓN DEL TRABAJO

Para comenzar este estudio nos parece apropiado considerar las razones
y los efectos de la división del trabajo. Baste para nuestros propósitos
notar los factores siguientes.

¿ Porquédividir el trabajo?

Porque los hombres difieren en naturaleza, capacidad y habilidades, y

su destreza aumenta notablemente gracias a la especialización; porque
un mismo hombre no puede estar en dos lugares a la vez; porque la gama
de conocimientos y habilidades es tan grande que un hombre no puede
"'Tomado de Papen; on the SáenceofAdministmfion, de L. Gulick YL. Urwick (comps.),
pp. 3-13. Nueva York, Institute oí Public Administration, 1937. Se reproduce con auto-
rización del autor.
189
190 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO

conocer más que una fracción de ellas en toda una vida. En otras pala-
bras, es cuestión de la naturaleza humana, el tiempo y el espacio.
En una fábrica de zapatos, sería posible tener mil hombres y asignar
a cada uno la tarea de hacer pares de zapatos completos. Cada quien
cortaría el cuero, pondría los ojillos, cosería la parte superior y también
las suelas, pondría los clavos a los tacones, metería las agujetas y empa-
caría cada par en una caja. Hacerlo requeriría dos días de trabajo. Mil
hombres fabricarían 500 pares de zapatos por día. También sería posible
dividir el trabajo entre esos mismos hombres, utilizando idénticos mé-
todos manuales pero de manera totalmente distinta. A un grupo de
hombres se le asignaría cortar el cuero, a otro, colocar los ojillos; a otro,
coser la parte superior; a otro más, coser las suelas; a otro, clavar los
tacones; a otro, insertar las agujetas y empacar los pares de zapatos. Por
simple sentido común y por experiencia, sabemos que hay dos grandes
ventajas en este último proceso: primera, permite emplear mejor las
diversas habilidades y aptitudes de los distintos obreros y favorece el
desarrollo de la especialización y, segunda, elimina el tiempo que se
pierde cuando un obrero cambia de un cuchillo a un punzón, a una
aguja, a un martillo, y pasa dela mesa al banco, al yunque y a un taburete.
Sin ejercer ninguna presión sobre los obreros, quizá podrían hacer doble
número de zapatos en un solo día. Esto produciría economías adiciona-
les, porque insertar las agujetas y empacar los zapatos podría ser labor
asignada a trabajadores no calificados y que, por tanto, recibirían menor
paga. Además, en el corte del cuero habría menos desperdicio, porque
los cortadores menos hábiles serían eliminados y se les asignaría otro
trabajo. También podría ser posible cortar una docena de cubiertas de
zapatos al mismo tiempo, basándose en un solo patrón y con poco es-
fuerzo adicional. Todos estos avances se seguirían sin la introducción
de nueva maquinaria ahorradora de mano de obra.
La introducción de la maquinaria ha acentuado la división del trabajo.
Hasta una cosa tan sencilla como una sierra, una máquina de escribir o
un transporte requiere una creciente especializacióny sirve para dividir
a los trabajadores entre los que pueden y los quena pueden utilizar con
eficiencia este instrumento particular. La división del trabajo con base
en las herramientas y las máquinas empleadas se funda parcialmente,
sin duda, en la aptitud, perosobre todo enel desarrollo y mantenimiento'
de una habilidad por medio de una continua manipulación.
La especialización no sólo se desarrolla en relación con herramientas
 NOTASSOBRELATEORfA DE LA ORGANIZACIÓN 191

y máquinas..Evoluciona con toda naturalidad a partir de los materiales

trabajados, como madera, ganado, pintura o cemento. Asimismo sur-
gen, en actividades que se centran en una serie complicada de conceptos,
principios y técnicas interrelacionados. Esto se reconoce con mayor cla-
ridad en las profesiones, particularmente en las que se basan en la apli-
cación de un conocimiento científico, como la ingeniería, la medicina y
la química. Sin embargo, no están menos presentes en el derecho, la
teología, la enseñanza, la contabilidad, la navegación, la aviación y otros
campos.
La naturaleza de estas subdivisiones es esencialmente pragmática,
pese al hecho de que se encuentra subyacente un elemento de lógica. Por
tanto, están sujetas a una evolución gradual con el avance de la ciencia,
la invención de nuevas máquinas, el progreso de la tecnología y el cam-
bio de los sistemas sociales. Sin embargo, en último análisis parecen
basadas en las diferencias de los seres humanos en particular. Mas no
por ello hay que concluir que la aparente estabilidad de la "naturaleza
humana" (cualquiera que ésta pueda ser) limita el probable desarrollo
de la especialización. Por lo contrario, al avanzar todo campo de cono-
cimiento y de trabajo, y constituir un nexo cada vez más grande y más
complicado de principios, prácticas y habilidades interrelacionados,
cada quien será, con el tiempo, menos capaz de abarcarlos y de mantener
un conocimiento íntimo y un dominio de toda esa área, y de ahí surgirá
entonces una especialización más minuciosa, porque el conocimiento
y la habilidad progresan, mientras el hombre sigue siendo el mismo.
La división del trabaja y la organización integrada son los trampolines
por los cuales la humanidad se eleva a sí misma en el proceso de la
civilización.

Los límites dela división

Existen tres claras limitaciones más allá de las cuales la división del
trabajo no puede avanzar. La primera es práctica, y surge del volumen
de trabajo hecho en horas-hombre. Nada se gana subdividiendo el tra-
bajo si esas nuevas subdivisiones dan por resultado una tarea que re-
quiere menos del tiempo completo de ún·hombre. Esto es tan obvio que
no necesita demostración. La ún.maexcepción surge cuando interviene
el espacio/yen esos casosel·expertode tiempo parcial debe OCupar su
tiempo libre en óttas tareas; €le modo que en realidad se ha introducido
192 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIX>S DEL SIGLO

una nueva combinación. La segunda limitación surge de la tecnología y

de la costumbre en un momento y un lugar dados. En ciertos ámbitos
nada se ganaría separando las pompas fúnebres de la custodia y limpie-
za de las iglesias, porque por costumbre el sacristán es el empresario de
pompas fúnebres. En la construcción de edificios, resulta extraordina-
riamente difícil volver a dividir ciertos aspectos de la instalación eléctri-
ca y de plomería, y combinarlos en forma más eficiente, a causa de los
conflictos jurisdiccionales de los sindicatos. Y sin duda es impracticable
establecer una división de la contabilidad de costos, en un campo en que
aún no se haya desarrollado la técnica de costos.
Esta segunda limitación obviamente es elástica. Se podrá modificar
mediante inventos y educación. Si no fuera así, nos encontraríamos ante
una división estática del trabajo. No obstante, debe notarse que un cam-
bio marcado tiene dos peligros. Limita mucho el mercado de trabajo en
que se pueden obtener obreros, y reduce las oportunidades abiertas a
quienes se prepararon para esta especialización en particular.
La tercera limitación es que la subdivisión del trabajo no debe pasar
más allá de la división física, a la división orgánica. Mucho más eficiente
parecería lograr que la mitad delantera de la vaca estuviera en el prado
pastando y la mitad trasera en el granero, ordeñada todo el tiempo; pero
esta división orgánica no funcionaría. De manera similar, nada se gana
con dividir un solo movimiento o gesto como pasar la lengua por un
sobre o separar una serie de actividades íntima e intrincadamente rela-
cionadas.
Puede decirse que en esto hay un elemento de razonamiento circular;
que la prueba aplicada aquí para saber si una actividad es orgánica o no,
consiste en ver si es divisible o no, que es lo que nos habíamos propuesto
definir. Esta acusación es cierta. Tendrá que ser una prueba pragmáti-
ca. ¿Funciona bien la división? ¿Se ha destruido y perdido algo vital?
¿Y sangra?

El todo y las partes

Es un axioma que el todo es igual a la suma de las partes. Pero al dividir

cualquier "todo" debemos estar seguros de que se haya tomado en
cuenta cada parte, incluyendo elementos y relaciones invisibles. La are-
na de mármol a la que algún vándalo podría reducir la Venus de Milo
no sería igual a la estatua, aunque se conservara hasta el último gramo;
 NOTAS SOBRE LA TEORÍA DE LA ORGANIZAOÓN 193

tampoco un pájaro es otras tantas plumas, huesos, carne y sangre; ni una

máquina de escribir es tan sólo acero, cristal, pintura y hule. De manera
similar, un trabajo que hay que hacer no se puede subdividir en las
obvias partes componentes sin el gran peligro de que se pierda con ello
el diseño central, la relación operante, la idea fundamental.
Un solo ejemplo aclarará esto. Un hombre puede construir una casa.
Puede echar los cimientos, cortar las vigas y las tablas, hacer los marcos
de las ventanas y las puertas, tender los suelos, levantar el tejado, enye-
sar las paredes, colocar los sistemas de agua y calefacción, instalar los
cables eléctricos, poner el papel y pintar la estructura. Pero si lo hiciera,
la mayor parte del trabajo la habría hecho con manos no especializadas
para esa labor. Se desperdiciaría mucho material y la tarea requeriría
muchos meses de su tiempo. Por otra parte, todo el trabajo de construir
la casa podría dividirse entre un grupo de hombres: uno podría echar
los cimientos, construir la chimenea y enyesar las paredes; otro podría
levantar la armazón, cortar las tablas y maderas, levantar el tejado y
encargarse de toda la carpintería; otro, de la plomería; otro, del empa-
pelado y la pintura; otro, del cableado eléctrico. Pero no sería una casa a
menos que alguien -un arquitecto- hiciera el plano de la casa, de
modo que cada trabajador calificado pudiera saber qué hacer y cuándo
hacerlo.
Cuando un hombre construye una casa por sí solo, hace planes
conforme trabaja; decide qué hacer primero y qué después, es decir,
"co-ordina el trabajo". Cuando muchos hombres trabajan juntos para
construir una casa, no deben perder de vista esta parte del trabajo, la
ca-ordinación.
En la "división del trabajo" entre diversos especialistas también se
debe buscar a un especialista en planeación y co-ordinación. De otro
modo, se perderá muchísimo tiempo, los trabajadores podrían estorbar-
se unos a otros, el material podría no estar a mano cuando se necesite,
las cosas podrían hacerse en un orden erróneo y has ta podría haber una
diferencia de opinión sobre dónde colocar las diversas puertas y venta-
nas. Resulta evidente que cuanto más se subdivida el trabajo, mayor será
el peligro de confusión y mayor la necesidad de una supervisión y co-
ordinación generales. La co-ordinación no es algo que se desarrolle por
accidente. Se debe lograr por medio de un esfuerzo inteligente, vigoroso,
persistente y organizado.
194 DEL "NEWDEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO

LA CD-ORDINAOÓN DEL TRABAJO

Si la subdivisión del trabajo es inevitable, entonces la co-ordinación es

obligatoria. Sin embargo, no hay un solo camino para la co-ordinación.
La experiencia nos muestra que se puede lograr de dos maneras básicas,
que son:
i) Por organización, es decir, interrelacionando las subdivisiones del
trabajo, asignándolas a personas situadas en una estructura de autori-
dad, de modo que el trabajo pueda co-ordinarse por órdenes dadas por
superiores a subordinados, de lo más alto a lo más bajo de toda la em-
presa.
ii) Por el predominio de una idea, es decir, el desarrollo de una inteli-
gente singularidad de propósito en las mentes y las voluntades de quie-
nes están trabajando como grupo, de modo que cada trabajador, por su
propio acuerdo, haga embonar su tarea en el conjunto con habilidad y
entusiasmo.
Estos dos principios de co-ordinación no se excluyen mutuamente;
de hecho, ninguna empresa es en realidad eficiente sin el extenso em-
pleo de ambos.
El tamaño y el tiempo son los grandes factores limitadores del des-
arrollo de la co-ordinación. En un proyecto pequeño, el problema no es
difícil; la estructura de la autoridad es sencilla y el propósito central
puede comprenderlo cada trabajador: En cambio, en una empresa gran-
de y complicada la organización se vuelve compleja, las líneas de auto-
ridad se cruzan y existe el peligro de que los trabajadores olviden que
hay un propósito central y entonces dediquen sus mejores energías tan
sólo a su propio provecho y ascenso.
Los elementos interrelacionados de tiempo y de costumbre tienen
importancia extraordinaria en la co-ordinación. El hombre es un ser de
costumbres. Cuando se va edificando gradualmente una empresa a par-
tir d.e principios modestos, se puede "domesticar" al personal, paso a
paso. Y cuando surgen dificultades se pueden resolver, y el nuevo mé-
todo puede seguirse desde ese punto creando costumbre, en el entendi-
miento de que esta dificultad particular no volverá a surgir. Las rutinas
pueden imponerse incluso mediante ejercicios, como se hace en el ejér-
cito. Sin embargo, cuando va a crearse una nueva gran empresa oruan-
do se altera de la mañana a la noche, entonces surgen las auténticas
 NOTAS SOBRE LA TEORÍA DE LA ORGANIZAOÓN 195
dificultades de la co-ordinación. El factor de la costumbre, que por todo
ello es fundamento importante de la co-ordinación cuando se dispone
de tiempo, se vuelve una seria desventaja cuando no hay tiempo, es
decir, cuando se modifican las reglas. Por consiguiente, la cuestión de la
co-ordinación debe enfocarse de distintas maneras en las empresas pe-
queñas yen las grandes; en las situaciones sencillas yen las complejas;
en las organizaciones estables y en las nuevas o modificadas.

Co-ordinación median telaorganización

La organización como modo de ca-ordinación exige el establecimiento

de un sistema de autoridad por el cual el propósito u objetivo central de
una empresa se convierte en realidad gracias a los esfuerzos combinados
de muchos especialistas, trabajando cada uno en su propio campo, en
un tiempo y lugar particulares. ,
Por larga experiencia en los asuntos humanos, sabemos que semejan-
te estructura de autoridad no sólo requiere muchos hombres que traba-
jen en muchos lugares y en tiempos seleccionados, sino también una sola
autoridad ejecutiva y directora} Por ello, el problema de la organización
se convierte en el problema de edificar, entre el ejecutivo en el centro y
las subdivisiones de trabajo en la periferia, una eficiente red de comuni-
cación y control. El siguiente bosquejo podrá servirnos para definir más
el problema:
i) Primer paso: defina el trabajo que va a hacerse, como por ejemplo
llevar agua pura a todas las personas y las industrias dentro de un área
dada, al menor costo posible.
ii) Segundo paso: ponga un director, que vea que el objetivo se alcance.
iii) Tercer paso: determine la naturaleza y el número de unidades de
trabajo individualizadas y especializadas en que habrá que dividir el tra-
bajo. Como hemos visto antes, esta subdivisión depende, en parte, de

1 Es decir, cuando laorganización eslabase de la coordinación. Allí donde la autoridad

ejecutiva central esté compuesta por varias personas que cumplencon sus funciones en
conjunto por mayoría devotos, como en una junta, desde el punto de vista de la organí-
zaci6n sigue siendo una "solaautoridad"; donde el ejecutivo central está compuesto en
realidadpor varias personasque actúan libre e independientemente, entonces no puede
decirse que la organización es'la base de la co-ordinaci6n; antes bien, es el predominio
de- una idea, y cae dentro del segundo principio antes mostrado.
196 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO

las dimensiones del trabajo (ninguna subdivisión última puede ser, en

general, tan pequeña que requiera menos del tiempo completo de un
trabajador) y del punto de desarrollo tecnológico y social en un momen-
todado.
iv) Cuarto paso: establezca y perfeccione la estructura de autoridad
entre el director y las últimas subdivisiones del trabajo.
Es este cuarto paso el que constituye la base central de la teoría de la
organización. La función de esta organización es (iv) capacitar al direc-
tor (ii) para co-ordinar y vitalizar todas las subdivisiones de trabajo (iii)
de modo que el principal objetivo (i) se pueda alcanzar con eficiencia.

Elalcance del control

En esta empresa nos enfrentamos, al comienzo, con los límites inexora-

bles de la naturaleza humana. Así como la mano de un hombre sólo
puede abarcar un número limitado de teclas en el piano, así también la
mente y la voluntad del hombre sólo pueden abarcar un número limi-
tado de contactos empresariales inmediatos [...] El límite del control es,
en parte, cuestión de los límites del conocimiento, pero depende aún
más de los límites de tiempo y de energía. Como resultado, el ejecutivo
de cualquier empresa sólo puede dirigir personalmente a unas cuantas
personas. Debe depender de ellas para que dirijan a otras, y de éstas a
su vez, para que dirijan a otras más hasta llegar al último puesto de la
organización.
Esta condición, impuesta a todas las organizaciones humanas por los
límites del alcance del control, difiere obviamente en los distintos tipos
de trabajo y en las organizaciones de diversos tamaños. Donde el trabajo
es de rutina, repetitivo, mensurable y homogéneo, tal vez una sola per-
sona pueda dirigir a varias docenas de trabajadores. Esto es así en espe-
cial cuando todos los trabajadores se hallan en una sola habitación. Pero
cuando el trabajo es diversificado, cualitativo y particularmente cuando
los trabajadores están dispersos, un hombre apenas puede supervisar a
unos cuantos. Esta diversificación, dispersión e inconmensurabilidad
se hace más evidente, desde luego, en lo más alto de la organización. De
ahí se sigue que las limitaciones impuestas por el alcance del control se
hacen evidentes sobre todo en lo alto de la organización, y directamente
bajo el propio ejecutivo.
 NOTAS SOBRELA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN 197

Pero cuando tratamos de determinar cuántos subordinados inmedia-

tos puede supervisar con eficiencia el director de una empresa entramos
en un ámbito de experiencia que aún no ha recibido suficiente estudio
científico como para brindar una respuesta definitiva. Dice sir Ian Ha-
milton: "Cuanto más nos aproximamos a la cabeza suprema de toda la
organización, más debemos tratar de formar grupos de tres; cuanto más
nos acerquemos al pie de toda la organización (la infantería de línea),
más debemos esforzarnos por formar grupos de seis". 2
El Comité de Maquinaria del Gobierno Británico de 1918 llegó a la
conclusión de que: "El gabinete debe contener un número pequeño de
miembros: preferiblemente 10 o, si acaso, 12". 3
Henri Fayol dijo: "[en Francia] un ministro tiene 20 ayudantes, cuan-
do la teoría administrativa dice que el gerente a la cabeza de una gran
empresa no debe tener más de cinco o seis"."
Graham Wallas expresó la opinión de que no se debía engrosar el
gabinete con "más allá de 10 o 12 miembros, número en que la discusión
oral organizada alcanza su máxima eficiencia" .5
Léon Blum recomendaba para Francia un primer ministro con un
gabinete técnico que siguiera el modelo del gabinete de guerra británico,
el cual comprendía cinco miembros."
No es difícil comprender por qué hay divergencia de opiniones entre
autoridades que estaban de acuerdo en los hechos fundamentales. Se
debe en parte a las diferencias de capacidad y de hábitos de trabajo
de ejecutivos particulares observados, y en parte al carácter no compa-
rable del trabajo en cuestión. Diríase que no se ha prestado suficiente
atención a tres factores: primero, el elemento de la diversificación de
funciones; segundo, el elemento de tiempo; y tercero, el elemento
de espacio. Un jefe de obras públicas puede enfrentarse eficientemente
a más subordinados directos que un general del ejército, porque todos
sus subordinados inmediatos en el departamento de obras públicas se
encontrarán en el campo general de la ingeniería, mientras que en el
2 Sir Ian Hamilton, The50111 andBodyofan Army, Arnold, Londres, 1921, p. 230.
3 Gran Bretaña, Ministerio de Reconstrucción, Reportof theMachinery ofGouemment
Committee, H. M. Stationery Office, Londres, 1918, p. 5.
4 Henri Fayol, "The Administrative Theory in the Sta te" . Discurso pronunciado ante
el Segundo Congreso Internacional de Ciencia Administrativa en Bruselas, 13 de sep-
tiembre de 1923. Ensayo IVen esta colección.
5 Graham Wallas, TIte GreatSodety, Macmillan, Londres y Nueva York, 1919, p. 264.
6 Léon Blum, La Réjorme Gouremementate, Grasset, París, 1918; reimp., 1936, p. 59.
198 DEL "NEW DEAL" A MEDIAIXJS DEL SIGLO

ejército habrá muchos elementos distintos, como comunicaciones, quí-

mica, aviación, ordenanzas, servicios motorizados, ingeniería, abastos,
transporte, etc., cada uno de ellos con su propia tecnología. También
tiene gran importancia el elemento tiempo, como ya se indicó. En una
organización estable, el jefe puede trabajar con más subordinados inme-
diatos que en una organización nueva o cambiante. De manera similar,
el espacio influye sobre el alcance del control. Una organización situada
en un edificio se puede supervisar por medio de más subordinados
inmediatos que esa misma organización si está dispersa en varias ciu-
dades. Cuando está dispersa no sólo hay necesidad de más supervisión
y, por tanto, de más personal de supervisión, sino también de menor
número de contactos con el principal ejecutivo, por la mayor dificultad
que tiene éste de aprender detalles suficientes acerca de una organiza-
ción extensa para desempeñar una función inteligente. No atribuir su-
ficiente importancia a estas variables ha servido para limitar la validez
científica de las afirmaciones que se han hecho, de que un hombre no
puede supervisar más que a tres, o cinco, u ocho, o 12 subordinados
inmediatos.
Sin embargo, estas consideraciones no resuelven el problema; antes
bien, nos indican la necesidad de una mayor investigación. No obstante,
podemos concluir sin mayor investigación que el principal ejecutivo de
una organización sólo puede tratar con unos cuantos subordinados in-
mediatos; que este número queda determinado no sólo por la naturaleza
del trabajo, sino también por la naturaleza del ejecutivo; y que el número
de subordinados inmediatos en una organización grande, diversificada
y dispersa debe ser aún menor que en una organización homogénea y
unificada, para lograr la misma medida de co-ordinación.

Un jefe

Desde los primeros tiempos se ha reconocido que el mando múltiple no

causa más que confusión. "Un hombre no puede servir a dos señores"
se adujo como argumento teológico, porque ya se había aceptado como
principio de las relaciones humanas en la vida diaria. En administración
esto Se conoce como el principio de "unidad de mando"? El principio
7 Henri Payol, IndustrilÚ andGeneral Administration, trad. J. A. Coubrough.Asociaci6n
Internacional de Administraci6n, Ginebra, 1930.
 NOTAS SOBRE LA TEORÍA DE LA ORGANIZAOÓN 199

puede plantearse de esta manera: un obrero que recibe órdenes de varios

superiores se volverá confuso, ineficiente e irresponsable; un trabajador
que sólo reciba órdenes de un superior podrá ser metódico, eficiente y
responsable. Por ello, la unidad de mando se refiere a aquellos que
reciben órdenes, no a quienes dan las órdenes.'
No se debe perder de vista la importancia de este principio en el proce-
so de co-ordinación y organización. Al levantar una estructura de co-or-
dinación, a menudo resulta tentador colocar más de un jefe para un hom-
bre que está haciendo un trabajo que tiene más de una relación. Hasta
un filósofo de la administración tan grande como Taylor cayó en este
error al designar sobrestantes separados para resolver problemas de
maquinaria, de materiales, de velocidad, etc., cada uno con facultades
de dar órdenes directamente al obrero individual." La rígida adhesión
al principio de unidad de mando también puede tener sus absurdos; sin
embargo, éstos no son importantes en comparación con la absoluta ga-
rantía de confusión, ineficiencia e irresponsabilidad que surgirán de la
violaciónde este principio.

La eficiencia técnica

El problema de obtener eficiencia técnica tiene muchos aspectos. En su

mayor parte, no nos interesan aquí en forma directa. Ya han sido trata-
dos extensamente por autoridades como Taylor, Dennison y Kimbal, y
sus implicaciones para la organización general por Fayol, Urwick, Moo-
ney y Reiley. Sin embargo, sí hay un concepto de la eficiencia que nos
interesa profundamente al enfocar la teoría de la organización. Es el
principio de homogeneidad.
Muchas autoridades han observado, en diversos campos, que la efi-
ciencia de trabajar en grupo está relacionada directamente con la homo-
geneidad del trabajo que se está desempeñando, de los procesos que se
utilizan y de los propósitos que lo mueven. De abajo arriba, el grupo
debe estar unificado. Deberá trabajar en conjunto.
De esto se sigue: 1) que cualquier estructura organizacional que uni-
fique en una sola unidad ciertas divisiones que no son homogéneas en
trabajo, en tecnología o en propósito, tropezará con el peligro de fricción
8 Fayolllama a esto"unidad de dirección".
9 Fred.erick Winslow Taylor, ShOp Mnnngement, Harper and Row, Nueva York y Lon-
dres, 1911/p. 99.
200 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO

e ineficiencia; y 2) que un lego no podrá dar una dirección técnica a una

unidad basada en una determinada especialización.
En el ámbito del gobierno, no es difícil encontrar muchos ejemplos de
los resultados insatisfactorios de las combinaciones administrativas he-
terogéneas. En general se conviene que el desarrollo agrícola y la edu-
cación no pueden ser administrados por la misma persona que impone
control a pesticidas y enfermedades, porque el éxito del primero se basa
en una amistosa cooperación y confianza de los campesinos, mientras
que el segundo engendra resentimiento y desconfianza. De manera si-
milar, actividades como el control de medicamentos, establecido para
proteger al consumidor, no encuentran una sede apropiada en los de-
partamentos que están dominados por los intereses del productor. En
las grandes ciudades y en ciertos estados se ha descubierto que los
hospitales no pueden ser tan bien administrados directamente por el
departamento de salud como pueden serlo cuando se les coloca de modo
independiente en un departamento separado, o al menos en una oficina
con extensa autonomía; y en general se acepta que la administración del
bienestar público y la administración de policía requieren una separa-
ción, así como la administración de la salud pública y la administración
del bienestar, aunque ambas combinaciones puedan estar operando con
éxito en condiciones especiales. Nadie pensaría en combinar el abasto
de agua y la educación pública o la administración y la recreación pú-
blica. En cada uno de estos casos se verá que hay un elemento que no es
homogéneo, del trabajo que debe realizarse, de la tecnología aplicada, o
del fin buscado.
Otra fase de la combinación de funciones incompatibles en un mismo
cargo puede encontrarse en la práctica común estadunidense de nom-
brar a legos y políticos no calificados para ocupar puestos técnicos o dar
dirección técnica a servicios sumamente especializados. Como lo señaló
hace ya varias generaciones el doctor Frank J. Goodnow, nos encontra-
mos aquí ante dos funciones heterogéneas: la" política" y la adminis-
JI

tración", cuya combinación no se puede emprender dentro de la estruc-

tura de la administración sin causar ineficiencia.

Caveamus Expertum

En este punto, procede hacer una advertencia. La aplicación del princi-

pio de la homogeneidad tiene sus trampas. Todo técnico altamente ca-
 NOTAS SOBRE LA TEORÍA DE LA ORGANIZAOÓN 201

lificado, sobre todo en las profesiones cultas, tiene un profundo sentido

de omnisciencia y un gran deseo de obtener independencia completa en
el servicio a la sociedad. Cuando lo emplea el gobierno, él sabe exacta-
mente lo que el pueblo necesita mejor que el propio pueblo, y sabe cómo
prestar este servicio. Suele olvidarse por completo de todas las demás
necesidades porque, después de todo, ¿no es su particular tecnología el
camino a la salvación? Todo freno que se le aplique constituirá una
"limitación a la libertad", y toda crítica que se le haga "brota de la igno-
rancia y la envidia". Todo aumento del presupuesto que consiga irá
"en bien del interés público", mientras que cualquier aumento logra-
do en otra parte será "simple despilfarro". Sus esfuerzos y maniobras
por extenderse son "educación pública" y "organización cívica", mien-
tras que similares esfuerzos hechos por otros son pura"propaganda" y
"politiquería". ,
Otra característica del experto es su tendencia a arrogarse un conoci-
miento y una autoridad en ámbitos en que no tiene ninguna competen-
cia. En este particular, los educadores, abogados, sacerdotes, almirantes,
médicos, científicos, ingenieros, contadores, comerciantes y banqueros
vienen a ser lo mismo: habiendo logrado la competencia técnica o el
"éxito" en un campo, llegan a pensar que esta competencia es una cua-
lidad general, independiente de todo ámbito e inherente a ellos mismos,
, e invaden con todo desparpajo otras áreas. No recuerdan que las túnicas
de autoridad en un reino no les confieren soberanía en otro, sino que son,
tan sólo, una mascarada.
El experto conoce su 11 materia" . La sociedad lo necesita cada vez más
urgentemente conforme el conocimiento técnico se hace más extenso.
Pero la historia nos muestra que a la larga, el hombre común es mejor
juez de sus propias necesidades que cualquier camarilla de expertos.
Reyes y clases gobernantes, sacerdotes y profetas, soldados y juristas,
cuando se les ha permitido gobernar, a la larga antes que servir a la
humanidad han hecho más por contener el avance del bienestar humano
que por hacerla avanzar. El verdadero lugar del experto está, corno tan
bien lo ha dicho A. E., "en el suelo, no en el cielo". La validez esencial de
la democracia se basa en esta filosofía, pues la democracia es un modo
de gobierno en que el hombre común es el juez último de lo que le
conviene.
La eficiencia es una de las cosas que son buenas para él, porque hace
la vida más ricary más segura. Y esa eficiencia debe obtenerse, cada vez
202 DEL "NEW DEAL" A MEDIADOS DEL SIGLO

más, mediante el uso de especialistas técnicos. Estos especialistas no

tienen derecho de exigir que los dejen libres de todo control y supervi-
sión, y no se les debe dar esa libertad; pero al establecer ese control, un
gobierno que ignore las condiciones de eficiencia no podrá esperar si-
quiera alcanzar la eficiencia.

PAUTAS DE ORGANlZAOÓN

¿ Organización, arriba o abajo?

Una de las grandes fuentes de confusión en los análisis de la teoría de la

organización es que algunas autoridades trabajan y piensan básicamen-
te de arriba abajo, mientras que otras trabajan y piensan de abajo arriba.
Esto es perfectamente natural, ya que algunas autoridades están intere-
sadas más que nada en el ejecutivo y en los problemas de la adminis-
tración central, mientras que otras están interesadas sobre todo en los
servicios y actividades individuales. Las que trabajan de arriba abajo
consideran la organización como un sistema de subdividir la empresa a
las órdenes del ejecutivo principal, mientras que las que trabajan de
abajo arriba ven la organización como un sistema de combinar las uni-
dades de trabajo individuales en agregados que, a su vez, quedan su-
bordinados al ejecutivo principal. Podrá argüirse que cualquiera de
estos dos enfoques conducirá a una combinación de todo el problema,
de modo que no importa mucho cómo veamos la organización. Pero
ciertamente constituye esta muy importante diferencia práctica: los que
trabajan de arriba abajo deben precaverse contra el peligro de sacrificar
la eficiencia de los servicios individuales en su afán por lograr una
estructura modelo en lo alto, mientras que los que empiezan por abajo
deben preservarse del peligro de sofocar toda coordinación en su prisa
por desarrollar servicios individuales eficientes.
En cualquier situación práctica hay que enfocar el problema de la
organización desde arriba y a la vez desde abajo. Esto puede decirse en
particular en la reorganización de una empresa ya en marcha. ¿No po-
dría ser que esta necesidad práctica fuera, asimismo, el sano proceso
teórico? En ese caso, desarrollaríamos el plan de una organización o de
una reorganización a la vez de arriba abajoy de abajo arriba, y concilia-
ríamos ambas en el centro. Al planear las primerassubdivisiones bajo el
 NOTAS SOBRELA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN 203

ejecutivo principal, debe aplicarse el principio de la limitación del ám-

bito de control. Al formar los primeros agregados de funciones especia-
lizadas se debe aplicar el principio de homogeneidad. En toda empresa
que tenga tal variedad de funciones que las primeras subdivisiones de
arriba abajo no se encuentren fácilmente con los primeros agregados
de abajo arriba, habrá que introducir divisiones y agregados adiciona-
les, pero a cada nuevo paso debe haber una adhesión cada vez menos
rigurosa a los dos principios en conflicto, hasta que se logre efectuar su
conjunción.
Un ejemplo interesante de es te problema se encontró en los planes de
reorganización de la ciudad de Nueva York. La Comisión de la Carta
de 1934 enfocó el problema resuelta a reducir el número de departamen-
tos y de actividades separadas, de unas 60 hasta un número manejable.
Después de conferenciar con funcionarios de los diversos departamen-
tos de la ciudad, la comisión se convenció de que ese número no podría
reducirse a menos de 25 sin unir como"departamentos" ciertas activi-
dades que no tenían nada en común o que estaban de hecho en conflicto.
Pero aun así eran demasiadas para una eficaz supervisión por parte del
alcalde. Como solución, se sugirió que la carta subdividiera el ejecutivo
mediante el nombramiento de tres o cuatro ayudantes principales, a
quienes el alcalde podría asignar partes de su tarea de supervisión y
co-ordinación generales. De acuerdo con ese plan, estos ayudantes lle-
varían todas las cuestiones novedosas e importantes al alcalde, y me-
diante una continua relación conocerían sus ideas sobre todas las cues-
tiones y así podrían aliviarlo de grandes cantidades de detalles, sin
inmiscuirse para nada en la determinación de la política. De acuerdo con
semejante plan, a un ayudante del alcalde se le asignaría la dirección
general de dependencias tan diversas como policía, parques, hospitales
y muelles, sin violar el principio de homogeneidad como no lo violaría
al llevar estas actividades al propio alcalde, lo cual es, después de todo,
una necesidad importantísima en cualquier gobierno democráticamen-
te controlado. Esto no es una violación del principio de homogeneidad,
siempre que los ayudantes del alcalde se mantengan apartados de la
tecnología de los servicios y se dediquen a los aspectos generales de la ad-
ministración y la co-ordinación, como lo haría el propio alcalde. Esos
ayudantes. fueron considerados como parte de la alcaldía, y no como
parte de los departamentos de servicios. Es decir, no representaban la
cúspide de una esttuc~acons1rt¡i<!a de abajo arriba, sino, antes bien,
204 DEL "NEW DEAL" A MEDIAI.X)S DEL SIGLO

la base de una estructura que se extendía de arriba abajo, cuyo objeto era
cuadruplicar los puntos de contacto efectivo entre el ejecutivo y los
departamentos de servicios.l?

Organización del Ejecutivo

El efecto de la sugerencia presentada es organizar e institucionalizar la

función ejecu tiva como tal, de modo que resul te más adecuada en una
situación difícil. Esta idea, en realidad, no es nueva. Por ejemplo, no
esperamos que el jefe del Ejecutivo escriba sus propias cartas. Le damos
una secretaria privada que forma parte de su oficina y que le ayuda a
realizar esta parte de su labor. Esta secretaria no es parte de ningún
departamento: es una subdivisión del ejecutivo mismo. De igual modo,
aunque en diferente plano, pueden organizarse otras fases del trabajo
del principal ejecutivo.
Sin embargo, antes de hacer esto es necesario tener una clara imagen
del trabajo mismo, lo cual nos lleva directamente a la pregunta: ¿Cuál If

es el trabajo del ejecutivo principal? ¿Qué hace?"

La respuesta es POSOCORB.
POSDCORB es, desde luego, una palabra inventada con el fin de llamar
la atención hacia los diversos elementos funcionales del trabajo de un
ejecutivo, porque"administración" ha perdido todo contenido especí-
fico.'? POSDCORB es una palabra formada por las iniciales de las siguientes
actividades:
Planeación, es decir, establecer en lineamientos generales las cosas
que hay que hacer y los métodos de hacerlas para alcanzar el propósito
fijado por la empresa.
Organización, es decir, establecer la estructura formal de autoridad
por medio de la cual podrán hacerse las subdivisiones de trabajo, defi-
nidas y co-ordinadas para el objetivo definido.
10 Esta recomendación también se hizo a la Comisión de la Carta Thatcher de 1935,
de la cual el autor de este artículo fue asesor. Un primer paso en esta dirección se dio en
la seco 9, cap. I de la nueva carta, que nombraba a un subalcaide y la ayuda que pudiera
dársele por una ordenanza.
11 Véanse las Minutas de la Princeton Conferenceon Trainingfor the Public Service, 1935,
p. 35. Véase también la crítica de este análisis en Lewis Meriam, Public Sernice and Special
Tmining, University of Chícago Press, 1936, pp. 1,2, 10y 15, donde este análisis funcional
fue erróneamente interpretado como declaración de los requisitos para nombramiento;
 NOTAS SOBRE LA TEORÍA DE LA ORGANIZACIÓN 205

Personal, es decir, la función de conseguir y preparar la fuerza laboral

y mantener condiciones-favorables en el sitio de trabajo.
Dirección, es decir, la tarea continua de tomar decisiones y de encar-
narlas en órdenes e instrucciones específicas y generales, y servir al jefe
de la empresa.
Ca-ordinación; es decir, el importantísimo deber de interrelacionar
las diversas partes del trabajo.
Información, es decir, mantener informados a todos aquellos ante
quienes el ejecutivo es responsable de lo que está ocurriendo, lo que
incluye mantenerse informado a sí mismo y a sus subordinados por
medio de registros, investigación e inspección.
Presupuestación, con todo lo que implica el presupuesto en forma de
planeación fiscal, contabilidad y control.
Este planteamiento del trabajo de un ejecu tivo principal fue adaptado
del análisis funcional elaborado por Henri Fayol en su "Administración
industrial y general". Se cree que quienes conocen íntimamente la ad-
ministración encontrarán en este análisis una pauta válida y útil, en la
que pueden introducirse todas las principales actividades y deberes de
cualquier ejecutivo principal.
Si pueden aceptarse estos siete elementos como los principales debe-
res del jefe ejecutivo, de ahí se sigue que se les puede organizar separa-
damente, como subdivisiones del ejecutivo. La necesidad de tales sub-
divisiones depende por completo del tamaño y la complejidad de la
empresa. En las grandes empresas, particularmente donde el ejecutivo
principal en realidad es incapaz de hacer todo el trabajo que recae sobre
él, puede suponerse que se deberán suborganizar una o más partes de
POSDCORB.