Historia de dos constituciones: estudio comparativo de las reformas de Xi Jinping y

Vladimir Putin
Blanca Marabini San Martín, graduada en Relaciones Internacionales y Traducción e
Interpretación por la Universidad Pontificia Comillas y líder de equipo en el European
Student Think Tank.
In Estudios, Sistema político by Xulio Ríos2020-11-07
El pasado mes de julio se introdujeron una serie de reformas en la Constitución rusa a
instancias del presidente de la Federación Rusa, Vladimir Putin, que se hacían eco de
algunos aspectos de la reforma constitucional china de 2018. Con el fin de comprender
mejor las similitudes entre estos dos procesos, se examinan a continuación los
mecanismos de introducción de enmiendas de ambos países, el contenido de las
enmiendas en sí y la respuesta nacional e internacional a ellas.
1.   Mecanismos de reforma constitucional
La mayoría de las constituciones del siglo XXI son instrumentos legales escritos a los
que se les otorga el estatus de ley fundamental nacional. Por medio de este
instrumento se establece el marco de funcionamiento de un Estado democrático: la
distribución del poder, el papel de las instituciones democráticas y la relación entre el
gobierno y el pueblo, entre otros. Como tal, obtienen su legitimidad del pueblo como
autoridad putativa y de la efectividad de la constitución misma en el pasado (Saunders,
2019). Ello implica que una constitución efectiva es aquella que evoluciona de manera
acorde con las nuevas necesidades o demandas de los ciudadanos. Si bien estas
alteraciones pueden producirse de manera orgánica, por medio de nuevas
convenciones políticas o cambios en la interpretación jurídica, muchas de ellas
también incluyen un mecanismo para la introducción de cambios formales en el texto
en sí: las enmiendas constitucionales. Este mecanismo debe establecer un delicado
equilibrio entre dotar de una complejidad excesiva al proceso de reforma, lo que
dificultaría la introducción de los cambios necesarios para mantener la legitimidad y la
funcionalidad del documento, y aumentar en exceso la flexibilidad de la constitución, lo
que la expondría a una posible erosión por parte del gobierno (Böckenförde, 2017).
La reforma de 2020 de la Constitución rusa es solo la tercera modificación importante
a la que se ha sometido este documento desde su creación en 1993, a pesar de la
controversia que generó desde el momento de su creación y de la frecuencia con la
que se ha pedido la implementación de reformas. Fue precedida por los cambios
introducidos en 2008 y 2014, el primero de los cuales ya alargó la duración del
mandato presidencial de cuatro a seis años (Teague, 2020). La Constitución china, por
su parte, cuenta con una historia más larga, ya que la primera constitución socialista
del país data de 1954, poco después de la creación de la República Popular China.
Esta constitución se revisó de forma exhaustiva en 1975, 1978 y, finalmente, en 1982,
cuando se introdujo, entre otros, una sección sobre reformas constitucionales, ausente
en las versiones previas del documento, y se creó un Comité de Revisión
Constitucional. La Constitución de 1982, actualmente en vigor, también se ha
modificado en numerosas ocasiones: en 1988, 1993, 1999, 2004 y 2018 (Son, 2018).
Así, el artículo 64 de la actual Constitución de China indica que:
La reforma de la Constitución debe hacerse a propuesta del Comité Permanente de la
Asamblea Popular Nacional o a propuesta de más de un quinto de los diputados a la
Asamblea Popular Nacional y, además, con la aprobación por más de dos tercios de
estos últimos.
(República Popular China, 1982)
La enmienda de 2018 se adhirió en general a estas líneas, pero lo hizo en un tiempo
récord, convirtiéndose así en la modificación más veloz de la Constitución actual. El 29
de septiembre de 2017, el Comité Permanente del Politburó del Partido Comunista de
China tomó la decisión de modificar el documento. Durante los siguientes meses, se
realizaron consultas de alto nivel dentro del Partido y, a partir de mediados de
diciembre de ese año, consultas limitadas con organismos ajenos al partido. A
mediados de enero, el Comité Central del Partido expresó su apoyo a las reformas y
no fue hasta que estas fueron presentadas ante el Comité Permanente de la Asamblea
Popular Nacional el 26 de enero de 2018 que se hicieron públicas. Así, la Asamblea
Popular adoptó 20 enmiendas el 11 de marzo de 2018, sin consultar apenas a la
opinión pública y a pesar de las fuertes críticas que suscitaron en el ámbito académico
(Lin, 2019).
Algo similar ocurrió en el caso de las enmiendas de la constitución rusa, que fueron
aprobadas menos de 6 meses después de que Putin presentara las enmiendas ante la
Asamblea Federal de Rusia el 15 de enero de 2020. La Constitución rusa cuenta con
un sistema de enmiendas algo más complejo, ya que divide los capítulos de la
constitución en aquellos que no pueden ser reformadas por la Asamblea Federal
(capítulos 1, 2 y 9) y los que sí. Los cambios introducidos el pasado verano pertenecen
todos a este segundo grupo, por lo que se siguió el proceso indicado en los artículos
134 y 136 de la Constitución, que contemplan que las alteraciones puedan ser
propuestas por el presidente de la Federación Rusa, entre otros, e indican que
tomarán la forma de una Ley Constitucional Federal y, por tanto, seguirán el mismo
proceso de adopción (Fedaración Rusa, 2014). Así, el 20 de enero de 2020, Putin
presentó sus enmiendas ante la Duma Estatal Rusa, que votó a su favor tres días
después. En marzo se volvieron a presentar ante la Duma, tras casi dos meses en los
que un grupo de trabajo recogió otras propuestas y decidió cuáles incluir. Una vez
obtenida la aprobación de la Duma, así como de los parlamentos regionales, el
Consejo de la Federación y el Tribunal Constitucional, las enmiendas quedan
oficialmente aprobadas. Meses después tendría lugar una votación a nivel nacional en
el que más de un 50% de los votos fue a favor de la reforma (Teague, 2020).
Así, ambas constituciones modificadas son textos que aparecen tras un cambio de
régimen, si bien es cierto que la creación de la República Popular China se produce
décadas antes de la caída de la URSS, por lo que la Constitución china ha tenido
tiempo de pasar por un número de enmiendas mayor. En ambos casos, las
alteraciones siguieron las líneas generales que marcaban las respectivas
constituciones para introducir modificaciones en el texto, que cuentan con mecanismos
para realizar consultas a miembros del partido principal en los respectivos países. Las
modificaciones propuestas han pasado a ser una realidad a una velocidad mucho
mayor que en instancias previas y sin consultar a la opinión pública sobre estas
propuestas procedentes de las altas esferas hasta las últimas fases del proceso,
aspecto que se aborda en la tercera sección de este texto.
2.   Elementos clave del contenido de las enmiendas
En ambos casos, a pesar de haber una larga lista de enmiendas, los cambios que han
recibido más atención mediática son aquellos que permiten que Xi Jinping y Vladimir
Putin puedan seguir en el poder más allá del final de su mandato actual. El cambio
parece más drástico en el caso de la Constitución china, dado que con las enmiendas
de 2018 se anularon los límites de mandatos presidenciales por completo, permitiendo
que presidente y al vicepresidente de China ocupen el cargo de forma vitalicia (Chen,
2019). En el caso de Rusia, si bien es cierto que las enmiendas propuestas
originalmente por Putin incluían diversas medidas que fortalecen los poderes del
presidente, la reforma que permitiría que siguiera en el poder fue sugerida por
Valentina Tereshkova durante la segunda lectura de la propuesta en la Duma Estatal,
y no por el mismo líder. No se trata de eliminar la limitación del número de mandatos,
sino que reinicia el contador de los mandatos de Putin pero mantiene el límite para
futuros presidentes (Teague, 2020).
Según Feng Lin (2019), la reforma china de los mandatos presidenciales tendría un
impacto relativamente limitado en comparación con la alarma que ha suscitado en el
ámbito internacional. Indica que la conversión del puesto de presidente en cargo
vitalicio podría carecer de grandes efectos en la práctica y realmente solo busca
coordinarlo con los puestos de presidente de la Comisión Militar Central y secretario
general del Comité Central del Partido Comunista de China, que ya son vitalicios. Esto
se debe a que Xi Jinping también desempeña estos dos cargos y seguiría ejerciendo
como tal aunque dejara de ser presidente, lo que para Lin implica que podría seguir
siendo líder de facto de China. Estos efectos son comparables con la posición de
Putin, quién ha obtenido con la enmienda la posibilidad de mantener un cierto
suspense en torno a si se presentará a las próximas elecciones, lo que le permite
mantener cierto control sobre las élites nacionales, si bien la implementación de otras
enmiendas que aumentan el poder del presidente en detrimento de las autoridades
locales y del Parlamento parecen indicar que, como Xi Jinping, no tiene intención de
renunciar al cargo por ahora (Teague, 2020).
Ello se ve reflejado también en los mecanismos que han introducido ambas enmiendas
para asegurar el control de los presidentes sobre quienes ocupan altos cargos del
Estado. En el caso de China, estas medidas surgen en el marco de la campaña
anticorrupción de Xi Jinping, que proporciona la justificación para la creación de la
Comisión Nacional de Supervisión (Son, 2018). Este nuevo órgano constitucional se
compone principalmente de miembros de organismos de supervisión que ya existían
previamente, pero tiene un alcance mucho más amplio, dado que abarca no solo la
supervisión de funcionarios y miembros del Partido Comunista Chino, sino también de
otros partidos políticos, organismos estatales, empresas públicas y organismos
sociales autónomos (Lin, 2019). Esta tendencia se ha visto reforzada por la
reestructuración de las instituciones estatales que se llevó a cabo en ese mismo año y
que permite al Partido conservar un mayor nivel de control sobre ellos, así como de
áreas como los medios de comunicación o la ciberseguridad (Chen, 2019). De forma
similar, una de las enmiendas propuestas por Putin ha dado pie a la formalización de
la política de nacionalización de la élite rusa como estrategia de control de altos
cargos, a los que no se les permitirá ejercer como tal si poseen nacionalidad
extranjera, permisos de residencia en otro país o guardan dinero u otros objetos de
valor en el extranjero. Asimismo, Putin ha optado por otras estrategias de
centralización de poder que le otorgan un mayor control sobre los gobiernos
autonómicos locales, ciertos ministerios y el Tribunal Constitucional (Teague, 2020).
De esta forma, ambos presidentes han hecho uso de las enmiendas para aumentar su
control sobre diversas instituciones y crear una base constitucional de legitimidad de
diversas políticas que ya se ponían en práctica entes de las reformas constitucionales
(Hand, 2019).
Por último, las enmiendas de ambas constituciones también han tratado temas de
identidad nacional y constitucional. En los últimos años ha surgido cierta tendencia a
usar las constituciones como herramienta de resistencia ante la integración
transnacional, manifestaciones de una corriente que William Partlett (2020) denomina
proteccionismo constitucional. En el marco de esta corriente encajan reformas como la
ya mencionada nacionalización de la élite rusa o la primera enmienda que propuso
Putin y que se incluyó en la reforma final: el establecimiento de la prioridad de la
Constitución rusa sobre las decisiones de instituciones internacionales. Esta alteración
dota de legitimidad constitucional a varias leyes federales al respecto que ya se
encontraban en vigor antes de la reforma (Teague, 2020). Según Partlett (2020), esto
permitiría a las autoridades rusas emplear la Constitución como escudo ante el
sistema legal internacional. También indica que varias de las otras enmiendas incluyen
matices de excepcionalismo ruso, ligados a su pasado imperial, la Iglesia ortodoxa y el
idioma ruso y llega incluso a comparar de pasada estas enmiendas con las de la
Constitución china. Esto se debe a que, en 2018, otra de las principales enmiendas de
Xi Jinping consistió en la inclusión de una sección en el texto constitucional en el que
se cita el Partido Comunista Chino como característica fundamental de la expresión
china del socialismo (Lin, 2019). Antes de la reforma constitucional, el Partido solo se
nombraba en cinco ocasiones a lo largo de todo el texto, dado que en las
modificaciones introducidas tras el Gran Salto Adelante y la Revolución Cultural se
buscó limitar la presencia de este en el texto constitucional (Son, 2018), por lo que la
reintroducción del Partido en varios puntos del texto denota la evolución de la
percepción del país que las autoridades chinas buscan popularizar.
Un breve estudio de esta selección de las enmiendas introducidas en China y Rusia
permite concluir que ambas se caracterizan por medidas que dan pie a una mayor
concentración del poder en un individuo, incluso aunque exista un compromiso formal
con la separación de poderes. Las reformas que permiten la permanencia de los
líderes en su puesto más allá de los mandatos originales también son indicación de la
personalización del poder, centrada en la permanencia en el caso de Xi Jinping y
combinando una posible permanencia con la creación de maneras de conservar el
poder tras el final de su mandato en el caso de Putin. Asimismo, las enmiendas de
ambos casos son de carácter proteccionista, dado que enfatizan la excepcionalidad de
sus respectivas naciones y, en el caso ruso, sirven de escudo ante el sistema legal
internacional.
3.   Acogida nacional e internacional de las enmiendas
De la misma forma que existen numerosas similitudes en los contenidos de las
enmiendas constitucionales de ambos países, también son muy similares las
respuestas que han suscitado tanto en el ámbito internacional como en el nacional.
Los análisis de las enmiendas realizadas por entidades más allá de las fronteras de
China o Rusia no alcanzan conclusiones muy favorables. Existe un consenso general
entre académicos relativo a la percepción de las enmiendas como un retroceso en
materia de desarrollo constitucional debido a la excesiva centralización del poder en
comparación con las versiones previas de ambas constituciones (Chen, 2019; Hand,
2019; Partlett, 2020; Teague, 2020). Asimismo, diversos organismos internacionales
han publicado documentos que recogen preocupaciones similares. En el caso de
Rusia se ha hecho especial hincapié en la enmienda que posiciona la Constitución por
encima de las leyes derivadas de organismos internacionales y, en particular, lo que
ello supone para la membresía del país en el Consejo de Europa y su compromiso con
el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Comisión Europea para la Democracia
por el Derecho, 2020). En el caso de China, varias instituciones internacionales han
comentado el estatus que las enmiendas otorgan a Xi Jinping con la inclusión de su
pensamiento en la Constitución y la abolición de límite de mandatos presidenciales
como posibles indicadores del auge del personalismo en China (Aljazeera, 2018; Ken,
2018; Saarela, 2018).
La respuesta nacional es, en ambos casos, de carácter más mixto. Las consultas a la
opinión pública fueron prácticamente inexistentes, pero las voces de la disidencia se
alzaron por otros medios. En Rusia, la pandemia permitió prohibir todos los actos
públicos de más de 5.000 personas, incluidas las protestas organizadas por la
oposición extraparlamentaria, de forma que han tenido que recurrir a los piquetes
individuales  (Agencia EFE, 2020), mientras que en China la abolición del límite de
mandatos presidenciales fue especialmente criticada en las redes sociales, a pesar de
las medidas de censura, debido a que es una más de las medidas introducidas por Xi
Jinping que constituye una divergencia de los cimientos para reformas políticas y
económicas que asentara Deng Xiaoping durante su mandato (Son, 2018).
Según Chen (2019), se trataría de la primera ocasión en la que Xi Jinping se enfrenta,
como resultado de nuevas políticas implementadas, a resistencia no solo de la opinión
pública, sino de académicos y de miembros del Partido Comunista Chino mismo. No
obstante, Lin (2019) explica que son varios los académicos chinos que opinan que los
cambios introducidos en el texto constitucional tendrán un efecto limitado, dado que
algunos ya estarían previamente en otras secciones del mismo. Así, por ejemplo, la
inclusión del Partido Comunista en el primer artículo no supondría un gran cambio
debido a que ya estaba contemplado en el preámbulo. No obstante, también recalca
que hay quien defiende que este cambio constituye un paso atrás en la separación del
partido y el Estado.
Una diferencia interesante reside en el hecho de que las enmiendas previas por las
que había pasado la Constitución china de 1982 habían sido bien recibidas (Lin, 2019),
mientras que la Constitución rusa ha generado controversia desde su creación en
1993 (Teague, 2020). El referéndum ruso, que se cerró con una tasa de participación
del 68% y un 78% de votos a favor, es considerado por varios autores como una
versión manufacturada de aprobación por parte de la opinión pública, así como las
garantías socioeconómicas relativas al sueldo mínimo y a las pensiones que al parecer
se incluyeron en las enmiendas para aumentar la popularidad de las mismas (Partlett,
2020; Teague, 2020). Estos mismos autores apuntan que cabe esperar resistencia por
parte de las autoridades regionales que pierden poder. En China no se presentaron
enmiendas de este carácter socioeconómico tan evidente, sino que se optó por
alteraciones que incluían la protección del medio ambiente entre las responsabilidades
del Consejo de Estado de la República Popular China (Zhang, 2018).
4.   Conclusión
Las enmiendas constitucionales conllevan un delicado acto de equilibrio, tanto entre la
funcionalidad y la flexibilidad del texto como entre las presiones del público nacional y
del ámbito internacional, que se ve reflejado en los cambios recientes introducidos en
las constituciones de China y de Rusia, que cuentan con numerosas similitudes.
Hemos visto que en ambos casos existe un historial de cambios previos, marcado por
la aparición en ambos textos tras un cambio de régimen importante, así como un
proceso de enmienda que se ha seguido en ambos casos, si bien a una velocidad
mucho mayor de la habitual.
Las alteraciones de estas dos constituciones son numerosas, pero se ha prestado
especial atención a los mecanismos que incluyen ambas con el fin de extender el
mandato de Xi Jinping y Vladimir Putin, así como de seguir centralizando el poder en
la persona del presidente, aunque en el ámbito académico hay quien opina que estas
medidas tendrán un efecto menor del inicialmente previsto, dado que ambos tendrían
maneras de mantenerse en el poder incluso tras abandonar el cargo. Asimismo,
ambas enmiendas incluían mecanismos para incrementar el control que ejercen
ambos presidentes sobre otros altos cargos del Estado, por medio de la ampliación del
alcance de la campaña anticorrupción en el caso de Xi Jinping y de la nacionalización
y mantenimiento en suspensión de la élite rusa por parte de Putin. También se han
introducido enmiendas relativas a la identidad nacional de tono excepcionalista en
ambos casos, así como garantías socioeconómicas o medioambientales para
aumentar la popularidad nacional de las enmiendas.
A pesar de ello, la respuesta nacional ha sido mixta en ambos casos, aunque los
disidentes han visto limitadas sus posibilidades de queja por medidas como la censura
en redes sociales o la limitación de actos públicos por la pandemia. A pesar del
referéndum celebrado por Putin, existe un consenso general de que el nivel de
consulta a la opinión pública sobre estas enmiendas no ha sido suficiente en ninguno
de los dos países. Asimismo, en el ámbito internacional, existe preocupación por las
limitaciones que estas enmiendas supondrían en materia de desarrollo constitucional y
centralización y personalización del poder.
Aún no se ha podido observar la totalidad de las consecuencias de ambas enmiendas,
pero si sabemos que Xi Jinping ha seguido liderando el Partido Comunista Chino en la
misma línea, como indica el énfasis hecho durante la recién celebrada quinta sesión
plenaria del Comité Central del Partido de la importancia de fortalecer el liderazgo
centralizado del Comité Central o la condena por corrupción de Ren Zhiqiang,
empresario inmobiliario crítico con la gestión de Xi Jinping. En el caso de Rusia,
tenemos incluso menos tiempo para observar las consecuencias de las enmiendas.
Aunque las similitudes con el caso chino dan pie a ciertas teorías, aún no está claro
qué estrategia seguirá el líder ruso cuando finalice su mandato actual. Las enmiendas
aprobadas otorgaban más poder al presidente que las propuestas iniciales, lo que
llevó a muchos a preguntarse si Putin decidiría quedarse, pero hace unos días Putin
envió a la Duma una enmienda que le permitiría ejercer como Senador de forma
vitalicia si dejara el Kremlin (Aragonés, 2020). Será necesario esperar para conocer
los resultados a largo plazo de las enmiendas: el tiempo dirá si estos cambios
realmente fortalecen a estos países y a sus gobiernos o si se trata solo de cambio en
papel para dotar de legitimidad a medidas que ya se estaban poniendo en práctica.
 
 
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