INFORME DEL GRUPO DE TRABAJO SOBRE EL

MARCO PARA LA REALIZACIÓN DE UNA

EVALUACIÓN INDEPENDIENTE DEL DESEMPEÑO DEL
SISTEMA NACIONAL DEL SALUD FRENTE A LA
PANDEMIA COVID- 19

2 de diciembre de 2020

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Índice
1 Introducción .......................................................................................................................... 3
2 Justificación ........................................................................................................................... 4
3 Principios y valores ................................................................................................................ 5
4 Entorno .................................................................................................................................. 6
5 Objetivos ............................................................................................................................... 7
5.1 Objetivos Generales ............................................................................................................ 7
5.2 Objetivos Específicos ........................................................................................................... 7
6 Alcance de la evaluación de la gestión de la pandemia ........................................................ 8
7 Modelo de organización y participación ............................................................................. 11
8 Metodología de trabajo ...................................................................................................... 13

2
1 Introducción
La presente propuesta surge como respuesta a la necesidad de evaluar el desempeño
del Sistema Nacional de Salud frente a la pandemia de COVID-19, tanto a nivel nacional
como a nivel de las comunidades y ciudades autónomas. Así fue acordado por el Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud conforme a la Declaración de Actuaciones
Coordinadas en salud pública del 07 de octubre de 2020.

Una vez analizado el mismo, se pueden desarrollar nuevos enfoques de gestión de la

pandemia que busquen dar nuevas respuestas a los desafíos identificados, optimizando
así los esfuerzos realizados y haciendo una comunicación transparente de los mismos.

De esta forma se traslada a la sociedad que existe una voluntad nítida de mejora de la
coordinación y gestión de la pandemia, con la que el Ministerio de Sanidad y de las
distintas comunidades y ciudades autónomas continúan comprometidos.

La evaluación debe identificar aquellas medidas tomadas a nivel central o autonómico y

el impacto que han tenido sobre el control de la pandemia, además de ofrecer opciones
de actuación ante el COVID-19 con determinadas recomendaciones, así como saber
cuándo, cómo y dónde implantarlas para conseguir su mayor eficiencia.

El fin último debe ser generar conocimiento para la toma de decisiones que aportan
valor, mejorar medidas ya en funcionamiento, proponer otras nuevas, dejar de aplicar
aquellas que no tienen ningún valor añadido, así como homogeneizar criterios técnicos
y ahondar en la cohesión de la organización. Todo ello en relación con los principales
elementos de respuesta a la COVID-19 actualmente disponibles que nos permitan el
mejor control posible de la pandemia en los próximos meses.

La elaboración de esta evaluación y sus recomendaciones debe contemplar diferentes

dimensiones y requerirá contar con la participación de todos los implicados en la misma,
destacando la presencia activa de los profesionales del sistema sanitario y de salud
pública sobre la base del trabajo en equipos técnicos, aunando diferentes disciplinas y
perfiles.

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2 Justificación
Una evaluación independiente del desempeño del Sistema Nacional de Salud frente a la
pandemia de COVID-19, a todos los niveles y apoyada por el mundo científico, se
considera necesaria para conocer mejor la pandemia y su comportamiento en nuestro
país, el impacto de las medidas tomadas a nivel del sistema sanitario y de salud pública
y para proponer nuevas estrategias para su control.

Estas evaluaciones ya se están realizando en otros ámbitos territoriales. Tanto la

Organización Mundial de la Salud como algunos países han iniciado procesos de
evaluación similares. De la misma forma, en España ya se han realizado algunas
evaluaciones parciales de la respuesta ante la COVID-19 como es el caso de los centros
residenciales en Navarra o el proyecto para evaluar los centros asistenciales en Castilla
y León.

Por otra parte, la realización de una evaluación independiente puede reforzar la

coordinación entre el Ministerio de Sanidad y todas las comunidades y ciudades
autónomas en todas aquellas cuestiones de interés para el control de la pandemia.

Sin lugar a dudas, dicha evaluación permitirá afrontar la gestión de la pandemia en los
próximos meses con más herramientas, pero va a requerir del desarrollo de una
metodología compleja y de una búsqueda y análisis exhaustivo de la información para
atender al amplio número de asuntos que se deben evaluar. Es importante garantizar
que la planificación de la evaluación no comprometa la gestión de la respuesta a la
COVID-19 en sí, ni interfiera con esta, y a la vez sea suficientemente flexible como para
incorporar la nueva evidencia que se vaya generando.

Para ello se priorizará el uso de las múltiples fuentes de información existentes en las
distintas administraciones antes que la recogida de información ad-hoc exnovo. De este
modo, se incrementará considerablemente la sostenibilidad de la evaluación, su
reproductibilidad y, por tanto, su validez.

Para asegurar el éxito de dicho proyecto, será fundamental seleccionar de forma

adecuada al conjunto de evaluadores especializados que desarrollarán el mismo, para
lo cual habrá que establecer unos criterios técnicos y transparentes, así como establecer
una metodología adecuada de trabajo.

4
Es fundamental, de cara a la eficacia de la evaluación, que a partir del análisis de
situación y de la identificación de los desafíos de la pandemia, se establezcan una serie
de propuestas y acciones concretas de mejoras por áreas de actuación, con cronograma,
necesidades de recursos, concreción de responsables de su planificación y puesta en
marcha, así como un método de evaluación de su implantación y resultados.

3 Principios y valores
Los principios y valores que regirán el desarrollo de este proyecto son los siguientes:

a) Será un proyecto independiente con alto compromiso y transparencia, desde

una perspectiva de responsabilidad social.

b) Estará orientado hacia la mejora del desempeño del SNS frente a la pandemia
COVID-19.

c) Buscará dar una respuesta coordinada, integrada en el sistema y eficiente tanto

en el ámbito central, autonómico como local1.

d) Se caracterizará por la transparencia en la comunicación de los resultados.

e) Utilizará una metodología robusta y rigurosa que identifique necesidades de

mejora basadas en las lecciones aprendidas y la mejor evidencia científica del
momento.

f) Se orientará a reducir el impacto de las desigualdades sociales en salud en el

COVID-19.

g) Sus recomendaciones y propuestas han de ser viables y factibles.

1
Local se refiere exclusivamente al desempeño de los distintos niveles asistenciales y dispositivos de
gestión en los sistemas regionales de salud que componen el Sistema Nacional de Salud

5
4 Entorno
Esta evaluación se propone en una fase aún activa de la pandemia y con un horizonte
aún largo de convivencia con ella, ya que, aunque llegara una vacuna eficaz, se
necesitaría un tiempo suficiente para garantizar una inmunidad poblacional y controlar
la transmisión comunitaria del virus.

Por tanto, cabría considerar al menos dos escenarios para este proyecto de evaluación2.
Uno de los escenarios permite realizar la evaluación posterior a la finalización de la
pandemia. Aunque exista esta posibilidad, al no ser esta la situación en la que se
encuentra la pandemia en España, no es objeto de este proyecto definir los términos de
una evaluación a posteriori. Esto no impide que así lo decida el Pleno del Consejo
Interterritorial del Sistema Nacional de Salud.

El otro escenario permite la evaluación con la pandemia en curso. En este escenario es

necesario evaluar lo que ha sucedido hasta ahora, intercambiar las enseñanzas extraídas
y determinar las prioridades estratégicas. Esto ayudará a optimizar la respuesta a las
próximas fases de la pandemia de COVID-19 y ante futuras situaciones similares,
proporcionando un enfoque basado en la evidencia para mejorar o reorientar acciones
que están indicadas pero que no alcanzan los resultados esperados, identificar y aplicar
nuevas medidas basadas en las lecciones aprendidas y dejar de hacer acciones que no
aportan valor. Además, es conveniente establecer un marco temporal con diferentes
periodos de análisis del desempeño del Sistema Nacional de Salud durante la pandemia.

La evaluación en este escenario es necesariamente de menor escala y alcance, se realiza

en un período más corto de tiempo y su propósito es identificar rápidamente las
acciones que puedan mejorar la situación actual en respuesta a los desafíos
identificados, incluyendo cuestiones emergentes que puedan requerir un cambio o
modificación de la estrategia de respuesta.

2
Conducting in-action and after-action reviews of the public health response to COVID-19”. Stockholm:
ECDC; 2020 https://www.ecdc.europa.eu/en/publications-data/conducting-action-and-after-action-
reviews-public-health-response-covid-19

6
5 Objetivos
5.1 Objetivos Generales

1. Evaluar el desempeño del Sistema Nacional de Salud frente a la pandemia de

COVID-19 tanto a nivel central como autonómico y local, en las diferentes fases

2. Proponer medidas, a corto plazo, para mejorar el control de la pandemia y para

asegurar la atención esencial de los pacientes no COVID-19

3. Contribuir a generar conocimiento de valor y utilidad a los responsables políticos,

a los gestores, a los profesionales sanitarios y al conjunto de la ciudadanía

5.2 Objetivos Específicos

1. Realizar un análisis de la gestión de la pandemia desde el inicio de la misma,

teniendo en cuenta los factores relacionados

a. Valorar la situación de partida del SNS

b. Identificar y priorizar los principales desafíos y buenas prácticas en su

contexto

c. Estudiar los abordajes realizados tanto desde el análisis como de la

intervención enfatizando en la mirada: social, preventiva y promotora de
la salud

d. Identificar las metodologías más idóneas para el análisis y la respuesta

del SNS

2. Realizar una propuesta de acciones concretas de mejora para llevar a cabo a

corto plazo en el Sistema Nacional de Salud, con los requisitos y el entorno que
se debe cumplir para su implantación, tanto a nivel estatal como autonómico y
local

7
6 Alcance de la evaluación de la gestión de la pandemia
El primer paso en la planificación de la evaluación es ajustar su alcance para facilitar la
organización de la misma y seleccionar un formato y una metodología apropiada. Del
alcance definido va a depender:

 La duración de la evaluación.

 El presupuesto necesario.

 La factibilidad de llevarla a cabo

 La selección de los evaluadores especializados

 Las preguntas que se deben contestar

A.- Ámbito institucional

El proyecto debe abarcar el desempeño de las administraciones y centros sanitarios que

prestan servicio al SNS.

B.- Ámbitos de actuación de la Evaluación:

La evaluación debe abarcar todas las facetas relacionadas con el proceso COVID-19 y su
impacto sobre los procesos COVID-19 y no COVID. Entre otros apartados y dimensiones,
al menos, comprenderá:

GESTIÓN DE LA CRISIS

 Planificación de la preparación para emergencias, coordinación y

planificación en los distintos niveles.

 Legislación y política: proceso de toma de decisiones y asesoramiento

técnico.

 Coordinación y colaboración internacional.

 Niveles relacionados con la coordinación/cooperación entre instituciones:

o A nivel central:
- Coordinación entre el Ministerio de Sanidad y el resto de
ministerios implicados en la gestión de pandemia
- Cooperación entre Gobierno central y gobiernos autonómicos
8
 - Cooperación entre Ministerio de Sanidad y Consejerías de Salud
de Comunidades Autónomas

o A nivel de comunidad autónoma:

- Coordinación entre las Consejerías de salud y otras consejerías
implicadas en la gestión de la pandemia
- Cooperación entre la Consejerías de Salud y otras instituciones
(Ayuntamientos, diputaciones provinciales, etc.)
- Coordinación entre la Consejerías de salud y sus centros
asistenciales
- Coordinación entre centros sanitarios y sociosanitarios

CAPACIDADES DEL SISTEMA

 Aspectos relacionados con capacidad en salud pública (vigilancia,

investigación de casos y rastreo de contactos, la protección de las
poblaciones vulnerables, incluidos los residentes de larga estancia en
residencias sociosanitarias, centros psiquiátricos y centros penitenciarios)

- Planes de preparación y respuesta ante alertas en salud pública

- Sistemas de alerta temprana y modelos epidemiológicos
- Identificación y aislamiento precoz de casos y contactos.
- Utilización y gestión de las pruebas diagnósticas.
- Seguimiento y cumplimiento de los aislamientos y cuarentenas
- La gestión en poblaciones vulnerables (Residencias de mayores,
centros sanitarios y sociosanitarios, centros de acogida, grupo de
temporeros, centros penitenciarios, etc.) y la coordinación con los
centros sanitarios
- Incidencia de infección por SARS-CoV-2 en los profesionales sanitarios
y sociosanitarios
- Servicios de promoción de la salud.

 Aspectos relacionados con la capacidad asistencial y la organización de la

atención primaria incluyendo su dimensión comunitaria:
- Estrategias para minimizar el impacto en la atención a pacientes NO
COVID derivados de los planes de contingencia para la atención a los
pacientes COVID-19 en el ámbito de la atención primaria
- Desafíos y buenas prácticas en el ámbito de la atención primaria en
lo referente a la atención al proceso COVID-19

9
  Aspectos relacionados con la capacidad asistencial y la organización de la
atención hospitalaria:
- Estrategias para minimizar el impacto en la atención a pacientes NO
COVID derivados de los planes de contingencia para la atención a los
pacientes COVID-19 en el ámbito de la atención hospitalaria.
- Desafíos y buenas prácticas en el ámbito de la atención hospitalaria
en lo referente a la atención al proceso COVID-19 (capacidad de
hospitalizaciones en planta, capacidad en UCI, etc.)

 La gestión de los recursos, humanos y materiales, necesarios en la gestión de

la pandemia en los tres aspectos anteriores.

 Investigación, desarrollo e innovación

 Gestión de incidentes (Centros de operaciones de emergencias)

 Sistemas de laboratorio y su capacidad de análisis

 Prevención y control de infecciones en entornos sanitarios y sociosanitarios

INFORMACIÓN Y COMUNICACIÓN

 Los sistemas de información en la gestión de la pandemia.

o Adaptación rápida a las necesidades cambiantes

o Estandarización de cuadros de mando que facilite la toma de
decisiones
o Diseño y utilización de modelos predictivos
o Gestión del conocimiento

 Aspectos sociológicos, psicológicos y pedagógicos relacionados con la

aplicación de las medidas no farmacológicas: distanciamiento físico,
restricciones en la movilidad, emergencia sanitaria, infodemia etc.

 Comunicación de riesgos y crisis:

- Comunicación interna, como por ejemplo a los trabajadores

sanitarios y sociosanitarios
- Comunicación externa al público en general (y colectivos
vulnerables), así como participación de la comunidad

Y otros aspectos considerados por los evaluadores especializados.

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7 Modelo de organización y participación

Para el desarrollo del proyecto de evaluación independiente del desempeño del Sistema
Nacional de Salud frente a la pandemia de COVID-19 en España, así como la elaboración
de propuestas de mejora que ayuden a controlar la transmisión del virus y sus
consecuencias, se considera necesario contar con el siguiente conjunto de profesionales
atendiendo a la perspectiva de género:

a) Grupo de Trabajo para la evaluación independiente constituido en el CISNS

b) Equipo de planificación y coordinación de la evaluación

c) Evaluadores especializados

d) Secretaría Técnica

e) Grupo de Apoyo Logístico del Ministerio y las Consejerías

a) Grupo de Trabajo para definir el marco de la evaluación independiente constituido

en el CISNS

Este Grupo de Trabajo, constituido tras la Declaración de Actuaciones Coordinadas

adoptada por el Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud el
pasado 7 de octubre, está compuesto por diversos profesionales con experiencia en
evaluación de políticas públicas del Ministerio de Sanidad, Ministerio de Política
Territorial y las comunidades y ciudades autónomas, entre otros perfiles.

El Grupo de Trabajo seguirá implicado en el liderazgo que el Consejo Interterritorial del

Sistema Nacional de Salud tiene en relación al proyecto de evaluación y su principal
función será velar por el cumplimiento de este marco general, que nace como
consecuencia de sus deliberaciones hasta el momento, así como del resto de acuerdos,
mandatos o términos de referencia que el Pleno de dicho Consejo disponga a tal efecto.

b) Equipo de planificación y coordinación de la evaluación

El Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud elegirá de manera consensuada

a un grupo de profesionales, con cualificación de reconocido prestigio, que constituirán
el equipo de planificación y coordinación de la evaluación.

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Se propone que sea un equipo reducido (3-4 profesionales) con experiencia suficiente
en la pandemia de la COVID-19 y con un buen conocimiento de la respuesta de salud
pública al respecto en nuestro país.

Dicho equipo podrá organizarse internamente como mejor considere, podrá contar con
las asesorías de organismos internacionales que estime oportunas y tendrá, al menos,
las siguientes funciones principales:

- Definir los criterios para seleccionar a los evaluadores especializados y

elaborar un listado de los profesionales que respondan a esos criterios
- Definir los criterios para seleccionar a la Secretaría Técnica
- Planificar y coordinar el proyecto de evaluación independiente ofreciendo el
apoyo necesario a los evaluadores especializados para el buen desarrollo del
proyecto
- Estimar el presupuesto de la evaluación una vez los evaluadores
especializados han definido los aspectos cruciales de la misma
- Interlocución con el CISNS

c) Evaluadores especializados

El equipo de evaluadores especializados por áreas de conocimiento serán las personas

encargadas de llevar a cabo la evaluación independiente del desempeño del Sistema
Nacional de Salud frente a la pandemia de COVID-19.

Se considera adecuado que sea un conjunto de profesionales de diferentes perfiles

relacionados con la salud pública, la epidemiología, la gestión y evaluación de servicios
sanitarios, la evaluación de políticas y programas, la asistencia sanitaria tanto de
atención primaria como de atención hospitalaria y todos aquellos que se consideren
necesarios.

La selección estará basada en criterios profesionales transparentes y con perspectiva de

género. Se propone la utilización de una matriz con las competencias profesionales que
se necesitan y que el equipo de planificación y coordinación utilizará para documentar
el proceso de selección de los expertos y darle validez metodológica y transparencia al
proceso.

En cualquier caso, el número de evaluadores especializados será el adecuado para poder

cumplir con lo establecido en este documento y el resto de acuerdos posteriores.

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Como en el caso anterior, podrán organizarse internamente como consideren oportuno
y tendrán, al menos, las siguientes funciones:

- Establecer la metodología, el plan de trabajo y las herramientas de la

evaluación
- Realizar el proyecto de evaluación y sus recomendaciones, tanto en sus
resultados intermedios como finales
- Presentar dichos resultados al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional
de Salud

d) Secretaría Técnica

Se trata de un conjunto de profesionales con suficientes conocimientos técnicos como

para dar soporte a los evaluadores especializados en la preparación de la información
que soliciten, así como cualquier otra tarea de apoyo técnico o administrativo que
considere el equipo de planificación y coordinación.

f) Grupo de Apoyo Logístico del Ministerio y las Consejerías

En caso de que fuera necesario, el Ministerio de Sanidad y las comunidades y ciudades

autónomas pondrán a disposición de este conjunto de profesionales a los interlocutores
técnicos que estén en condiciones de prestar apoyo logístico, o de otro tipo, que permita
el buen desarrollo del proyecto de evaluación.

8 Metodología de trabajo
La metodología de trabajo utilizada deberá:

 Evaluar los bloques e ítems definidos en el apartado de “ámbitos de actuación de la

evaluación”
 Permitir que la evaluación y el análisis posterior pueda desarrollarse de forma ágil

Etapas y herramientas de la evaluación

En líneas generales, se propone que la evaluación se desarrolle siguiendo las etapas

relacionadas más abajo.

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En cualquier caso, estas consideraciones pueden ser adaptadas por los evaluadores
especializados, si el enfoque metodológico propuesto, su propio plan de trabajo o la
situación epidemiológica y la urgencia en la toma de decisiones lo requiriera.

1. Planificación y preparación

En esta fase se trabajará, principalmente, en:

a. Diseñar herramientas que permitan guiar la recogida de información

sobre los bloques e ítems incluidos en los “ámbitos de actuación de la
evaluación” de este documento.

Debe ser un método ágil de recogida de información y que permita

compartir con facilidad.

Estas herramientas concretarán las preguntas que se deben hacer en

cada uno de los aspectos a evaluar y las posibles fuentes de procedencia
de esa información.

Se podrá establecer un cuestionario adaptado para su uso en los distintos

niveles de la administración en los que se realice la evaluación

b. Consensuar el cronograma y los aspectos organizativos de la evaluación

2. Trabajo de campo

3. Elaboración del informe y propuesta de recomendaciones

Conforme se avance en los análisis según “ámbitos de actuación de la

evaluación” se elaborarán informes con recomendaciones preliminares.

El informe final debe resumir los métodos, resultados y conclusiones de la

evaluación con resúmenes de buenas prácticas y lecciones aprendidas, desafíos
y factores contribuyentes y facilitadores que son clave para superar dichos
desafíos e institucionalizar las mejoras prácticas. Dicho informe contendrá las
recomendaciones finales.

Difusión de los resultados

Los resultados de la evaluación, además de ser remitidos y presentados al Consejo

Interterritorial del Sistema Nacional de Salud, deben ser públicos para que puedan ser
consultados por la ciudadanía y las organizaciones de la sociedad civil.

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Cronograma

El cronograma definitivo para la elaboración de la evaluación se consensuará entre el

equipo de planificación y coordinación de la evaluación y el CISNS.

Una vez conformado el equipo de planificación y coordinación de la evaluación, se

propone un plazo aproximado de 4 meses para el desarrollo de todo el proceso y la
entrega del informe final. Previamente se irán recibiendo informes preliminares, tal y
como se ha descrito anteriormente.

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