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Schenkel, Erica
El turismo social como política estatal en Sudamérica
PASOS. Revista de Turismo y Patrimonio Cultural, vol. 11, núm. 1, enero, 2013, pp. 173-183
Universidad de La Laguna
El Sauzal (Tenerife), España
www.pasosonline.org
Erica Schenkel*
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONICET), Argentina
Resumen: El acceso a las prácticas de ocio forma parte de los derechos humanos. Sin embargo, aun
existen amplios sectores sociales que tienen velado su acceso. Esta exclusión se manifiesta especialmente
en regiones con altos índices de desigualdad, como América Latina. La modalidad turística que intenta
dar respuesta a esta problemática es el turismo social, que surge para coadyuvar a que ciertos colectivos
vulnerables logren hacer efectivo su derecho a las vacaciones. Conforme a lo descrito, la investigación
pretende analizar las políticas de turismo social impulsadas por gobiernos sudamericanos, destinadas a
ofrecer vacaciones a aquellos grupos vulnerables. El estudio describe un primer análisis de situación y
esboza una serie de propuestas optimizadoras.
Palabras clave: Turismo social – Política Turística – Sudamérica – Derechos sociales – Equidad – Des-
igualdad social.
* Doctoranda en Ciencias Sociales con mención en las Ciencias Políticas y la Administración Pública en la Universidad
Nacional de Cuyo, Mendoza. Forma parte del platel docente de la Universidad Nacional del Sur de Bahía Blanca y
participa de diversos Proyectos de Investigación relacionados al turismo es sus aspectos políticos y socio‑económicos.
Correo electrónico: E-mail: erica.schenkel@uns.edu.ar
ción de Manila, 1980; Documento de Acapulco, de estudios previos provenientes de diversas dis-
1982; Carta del Turismo y Código del Turista, ciplinas. La investigación parte de la concepción
1985; Declaración de Montreal, 1996; Código de entender a las prácticas turísticas como un
Ético Mundial para el Turismo, 1999). En este derecho inalienable del hombre y un factor fun-
sentido, es un importante instrumento de inclu- damental en el camino de la inclusión social de
sión social y económica de los pueblos pues más todos los sectores.
avanzan las sociedades por el camino del desar-
rollo, mayor es el porcentaje de sus pobladores
que logra hacer efectivo el derecho a las vacacio- 2. El ocio como derecho universal. Desde los
nes (Cooper, 2005). círculos de élites a las mayorías populares
No obstante, la realidad deja de manifiesto
que lejos de ser un derecho universal efec- La ampliación social del turismo es conse-
tivo, aun existen importantes sectores socia- cuencia especialmente de la reestructuración
les que tienen vedado su acceso. Este carácter social que emerge a partir de la industrializa-
excluyente de la actividad se explica, funda- ción. Los nuevos sectores proletarios, regidos
mentalmente, por cuestiones económicas. La hasta el momento bajo estrictos sistemas de
modalidad turística que intenta dar respuesta explotación, comienzan a forjar mejoras en
a esta problemática es el turismo social, que sus condiciones laborales. Entre las conquistas
reivindica los principios humanistas y solidarios alcanzadas, surgen aquellas relacionadas al
de la actividad y fundamenta su existencia en tiempo de descanso en oposición al del trabajo.
garantizar el acceso al derecho al ocio sin nin- Como lo indican Lanquar (1984), Jiménez Mar-
gún tipo de barreras. Entre los grupos vulne- tínez (1993), Muñíz Aguilar (2001) y González
rables que contempla, se destacan: los jóvenes, Velasco (2005), estas medidas fueron fundamen-
la tercera edad, las familias con bajos ingresos tales para la democratización del turismo y la
económicos y aquellos que padecen algún tipo recreación. La exclusividad de las prácticas de
de discapacidad (BITS, 2003). Del mismo modo ocio en sectores aristocráticos, hasta mediados
que la reglamentación nacional e internacional, del siglo XX, no se debía a un problema de
el turismo social reconoce a los Estados como imposibilidad de gasto de los asalariados, sino
los máximos responsables en hacer efectivo este a algo mucho más elemental, la indisponibilidad
derecho, mediante el impulso de políticas públi- de tiempo físico para el descanso. Es a partir de
cas de carácter redistributivo. este contexto socio‑político cuando comienzan
Cobra relevancia el análisis de estas medidas a impulsarse diferentes proclamas referidas al
de turismo social en los países latinoamerica- derecho al “descanso”, a la “recreación”, a las
nos, donde coexiste una minoría privilegiada “vacaciones pagadas” y al “turismo”.
con derechos efectivos y una mayoría excluida La Organización Internacional del Trabajo
con derechos retóricos. La región de América (OIT), fue la primera institución de carácter
Latina, continua siendo la más desigual del internacional en resolver al respecto. El Conve-
mundo, manteniendo importantes asimetrías nio 52, reglamenta el “derecho a las vacaciones
en cuanto acceso de derechos y condiciones de pagadas” para todas las personas, sean emple-
vida (CEPAL, 2010). De este modo, en La Hora adas públicas o privadas (OIT, 1936). A partir
de la Igualdad (2010), la CEPAL manifiesta la de este documento, los trabajadores disponen de
necesidad imperiosa de Estados activos, que a días no laborables pagos para emprender prácti-
partir de políticas redistributivas avancen en cas turísticas.
una igualdad real de derechos en beneficio de Más de una década después, la Declaración
los excluidos. Americana de los Derechos y Deberes del Hom-
Conforme a lo descripto, la siguiente inves- bre en 1948, establece en el artículo 15 el “Dere-
tigación1 pretende abordar el estudio de las cho al descanso y a su aprovechamiento”, por el
políticas de turismo social que se impulsan cual “toda persona tiene derecho al descanso,
en países de Sudamérica ‑Argentina, Bolivia, a la honesta recreación y a la oportunidad de
Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Uruguay y emplear útilmente el tiempo libre en beneficio
Venezuela‑, específicamente aquellas destinadas de su mejoramiento espiritual, cultural y físico”.
a ofrecer vacaciones a sectores sociales margi- Ese mismo año, la Declaración Universal de los
nados. Es un estudio de tipo descriptivo, consis- Derechos Humanos, señala que “toda persona
tente en la realización de entrevistas estructura- tiene derecho al descanso, al disfrute del tiempo
das a funcionarios de cada Estado considerado, libre, a una limitación razonable de la duración
en el análisis de documentación gubernamental del trabajo y a vacaciones periódicas pagadas”
‑leyes, programas e informes‑ y en la consulta (Artículo 24).
Luego, surgen otros pronunciamientos en a todos los habitantes de nuestro planeta” (Art.
la misma dirección. El Pacto Internacional de 7, inciso 1).
Derechos Económicos, Sociales y Culturales En cuanto a la posición latinoamericana en
establece la responsabilidad de los Estados en estos pronunciamientos, es importante destacar
el reconocimiento a “condiciones de trabajo equi- que ocupa un lugar de vanguardia. Además de
tativas y satisfactorias”, entre las que señala impulsar el primer acuerdo internacional que
el “descanso”, el “disfrute del tiempo libre”, la refiere al derecho a las vacaciones pagadas, la
limitación de las horas de trabajo, las “vacacio- Declaración Americana de los Derechos y Debe-
nes periódicas pagadas” y la remuneración de res del Hombre fue pionera en las ratificaciones
los días festivos (1966: Art. 7). En una misma del Convenio 52. México y Brasil se convirtieron
línea argumental, la Carta de Viena proclama en los primeros, a nivel mundial, en ratificar
el “derecho al turismo”, sostiene que es parte de el Convenio del derecho a las vacaciones paga-
la vida contemporánea de las sociedades, por lo das en 1938, acuerdo al que adhiere siete años
que su práctica debe considerarse un “derecho después la Argentina, siendo el séptimo país
inalienable del individuo”, establece que ningún del mundo en convalidarlo (OIT, Ratificaciones
gobierno puede concebir una política social inte- Convenio 52).
gral, si no incluye una política social del turismo Estos diferentes pronunciamientos, interna-
que apunte a la ampliación de la actividad a cionales y regionales, originan una ampliación
todos los sectores (1972, II: 1‑7, III: 8). social del turismo, al general las condiciones
En 1980, la Declaración de Manila señala materiales y legales que institucionalizan a
que el turismo surge en el marco de una “polí- la actividad como un derecho universal. Sin
tica social”, que coadyuvó a que la actividad embargo, la realidad deja de manifiesto que aun
adquiera una dimensión cultural y moral que es existen aquellos que tienen vedado su acceso.
necesario proteger, debiendo los poderes públi- Este carácter excluyente de la actividad se
cos y los operadores técnicos participar en su explica, principalmente, por causas económicas.
desarrollo (1980: Inciso 14). Dos años después, La modalidad turística que da respuesta a esta
el Documento de Acapulco profundiza la Decla- problemática es el turismo social, que reivindica
ración. Establece como prioridad el derecho al los principios humanistas y solidarios de la acti-
“descanso”, al “tiempo libre”, a las “vacaciones vidad y fundamenta su existencia en garantizar
pagadas” y a la creación de condiciones sociales el acceso al derecho al ocio sin ningún tipo de
y legislativas que faciliten el acceso al “ocio” a barreras.
todas las capas sociales, afirma que: “el derecho
al descanso, consecuencia natural del derecho al
trabajo, debe afirmarse como un derecho funda- 3. El turismo social como política de inclusión
mental para la felicidad del ser humano […] La
responsabilidad de los Estados no puede limi- El turismo social es un término complejo,
tarse al simple reconocimiento de ese derecho, que puede ser conceptualizado tanto de manera
sino que implica la creación de las condiciones amplia como específica. Mientras que la primera
prácticas y apropiadas para el acceso efectivo a alude a diferentes aspectos vinculados con la
las vacaciones de los que tienen derecho a ellas” solidaridad a partir del desarrollo turístico, la
(1982, Inciso 9). segunda se centraliza sólo en una de sus áreas,
Posteriormente, la Carta del Turismo y en aquella relacionada a la subvención de las
Código del Turista establece que el acceso al vacaciones.
derecho al ocio es un “factor de equilibrio social” Desde una concepción amplia, Minnaert et al.
por lo que los Estados tienen que coadyuvar a su (2009: 316) define al turismo social como un “…
pleno desarrollo (1985, Art. 1). Del mismo modo, turismo con un agregado valor moral, que tiene
la Declaración de Montreal manifiesta que el el objetivo de beneficiar al anfitrión o al visi-
turismo social es un instrumento de “reivindica- tante en la experiencia turística”2. Sostiene que
ción social”, que conduce a la lucha contra las dentro la modalidad deben incluirse tanto las
desigualdades y la exclusión (1996, Art. 3). iniciativas destinadas a hacer accesible las vaca-
El último pronunciamiento en este sentido, ciones a sectores vulnerables, como a aquellas
corresponde al Código Ético Mundial para el otras propuestas de base comunitaria en áreas
Turismo (1999), que proclama el derecho al subdesarrolladas.
“turismo” para todos. En este sentido, afirma: Entre las específicas, el BITS (Bureau Inter-
“…la posibilidad de acceso directo y personal national du Tourisme Social), señala que el
al descubrimiento de las riquezas de nuestro turismo social se refiere al “…conjunto de rela-
mundo constituirá un derecho abierto por igual ciones y fenómenos que resultan de la partici-
Cuadro 1: Impulso de políticas estatales de bilidad”, que sistematiza las actividades que
turismo social en países sudamericanos. pueden ser realizadas por aquellas personas
con diferentes tipos dificultades. Como com-
Programas de plemento a este proyecto, se lanza el “Proyecto
Concepción
País turismo social
Destino Referencia en Turismo de Aventura
Si No Amplia Específica Especial”, con el objetivo de capacitar a pres-
tadores de servicios en el atendimiento al
Argentina
público de personas con movilidad reducida.
Bolivia –– “Destino Diversidad”: Impulsado con el obje-
Brasil tivo de capacitar a prestadores de servicio en
la atención de turistas LGBT, en las ciudades
Chile de Salvador, Río de Janeiro y Florianópolis.
Ecuador –– “Proyectos de Turismo de Base Comunitaria”:
Destinado a la promoción de emprendimientos
Paraguay basados en la gestión de comunidades locales.
Uruguay –– “Viaja Mais Melhor Idade”: El proyecto se
lanza en el 2007, en cooperación con la “Aso-
Venezuela
ciación Brasilera de Operadores de Turismo”
Fuente: Elaboración propia a partir de la información obtenida de las y el “Instituto Marca Brasil”, pretendiendo
entrevistas estructuradas y de documentos oficiales de cada Estado estimular el viaje turístico de aquellos brasi-
relevado.
leños mayores a 60 años y/o jubilados y pen-
sionistas. La propuesta se presenta en paque-
A continuación se analizan cada uno de estos tes turísticos adaptados a diferentes niveles
programas clasificados según su concepción, rea- (turístico, superior y lujo) e incluye estadía
lizando un primer análisis descriptivo para pos- de tres a diez días, trasporte aéreo o autobús
teriormente presentar una serie de reflexiones. y servicios específicos para el segmento de
mayores. Los viajes se emprenden a destinos
nacionales, preferentemente en temporada
5.1. rogramas de carácter amplio baja con el objetivo de disminuir la estacio-
nalidad. Asimismo, el programa impulsa la
5.1.1. Programas de Turismo Social del capacitación de los actores involucrados en la
Ministerio de Turismo de Brasil atención de estos grupos, debiendo estar todos
El turismo social es promovido por el Estado los prestadores del programa capacitados y
brasileño a partir del año 2005, como parte de acreditados.
un conjunto de medidas impulsadas para miti-
gar la “desigualdad” y la “exclusión social”. A
diferencia de otras propuestas, no se presenta 5.1.2. Programa de Turismo Social del
como un segmento estanco sino como una forma Estado de Ecuador
de entender al fenómeno turístico en general, La propuesta de turismo social que impulsa
vinculado a la promoción del “desarrollo social”, el Ministerio de Turismo de Ecuador, se incluye
de la “igualdad de oportunidades”, de la “equi- dentro del Plan Estratégico de Desarrollo de
dad”, de la “solidaridad” y de la “ciudadanía”. En Turismo Sostenible ‑PLANDETUR 2020‑. Es
este sentido, el Ministerio de Turismo de Brasil una propuesta de carácter amplio, que considera
considera que el turismo social debe contemplar: al turismo un “derecho”, un “factor sostenible” y
la promoción de la igualdad racial y de género, un “instrumento de desarrollo personal y colec-
el cuidado a las comunidades vulnerables y la tivo”. De este modo, impulsa tanto programas de
atención al turismo de LGBT, de la juventud, de turismo subvencionado, como a aquellos otros
mayores y de personas con deficiencia o movili- relacionados a la promoción de empleo y educa-
dad reducida. ción a partir de la actividad. Es decir, propues-
Dentro de los proyectos de turismo social que tas que si bien difieren en su objetivo específico,
promueve el Ministerio, se impulsa: coinciden en promover la inclusión social de los
–– “Aventura Especial”: Promovido a partir del sectores “desfavorecidos” mediante la actividad
año 2006, con el objetivo de adaptar las acti- turística.
vidades de turismo aventura a personas con De este modo, el Ministerio lanza a partir del
deficiencias de movilidad. Como resultado año 2007 una serie de programas relacionados al
del proyecto, se diseña la “Matriz de Accesi- turismo social. Entre éstos, se incluyen:
Ambos programas se rigen por el régimen de ría de los países sudamericanos consultados.
tarifa subsidiada, a excepción de los sectores de El impulso de estos programas estatales forma
tercera edad y de discapacitados que disponen parte de las medidas de intervención necesarias
de paquetes totalmente gratuitos. que plantea la CEPAL para contribuir al bienes-
tar general de las mayorías marginadas. Posibi-
litar el acceso a las prácticas de ocio a grupos
5.2.4. Plan de Turismo Social de Venezuela vulnerables, es una manera de contenerlos, de
hacerles sentir que “algo” al menos les pertenece.
El Ministerio del Poder Popular para el Desde esta perspectiva, los programas de
Turismo, a través de su ente adscripto, Venezo- turismo social se deben promover en el marco
lana de Turismo (VENETUR), impulsa a partir de una política general de inclusión. Este tipo
del año 2007 el “Plan de Turismo Social”, desti- de medidas no pueden impulsarse de forma
nado a elevar el nivel de vida de los venezola- estanca, como simples dádivas, sino como parte
nos, especialmente de los grupos vulnerables. La de un conjunto de decisiones estatales destina-
propuesta se lanza en el marco de las políticas das a hacer efectivos los derechos sociales, eco-
de inclusión social, con el objetivo de impulsar nómicos y políticos de aquellos que menos tie-
un “turismo socialista”, “inclusivo”, “solidario”, nen. En este sentido, es importante destacar las
“ecológico”, “nacionalista” y “de calidad”. propuestas amplias de los Estados de Brasil y
El programa incluye un amplio espectro de Ecuador. Considerar a la modalidad más allá de
destinatarios: niños, niñas, adolescentes, adultos las vacaciones subsidiadas, permite comprender
y adultos mayores con bajos niveles de ingreso, los diversos beneficios que en pos de la solidari-
estudiantes de educación básica, diversificada y dad y el desarrollo puede coadyuvar el impulso
superior, educadores y facilitadores, indígenas de la actividad.
y personas con discapacidad, en situación de No obstante, la totalidad de los programas con-
calle o de pobreza extrema. La propuesta ofrece sultados traen consigo limitaciones en la selección
paquetes turísticos solidarios que incluyen tras- de los destinatarios. Al partir de criterios vertica-
lado terrestre o aéreo ida y vuelta, pensión com- les, se impulsan propuestas para determinados
pleta, hospedaje y visitas guiadas, los destinos grupos que no logran alcanzar al conjunto de los
pueden ser tanto nacionales como internaciona- potenciales destinatarios. De este modo, si anali-
les ‑Cuba y República Dominicana‑. En cuanto a zamos el Cuadro 2, el único sector que permanece
las tarifas, existen propuestas totalmente subsi- beneficiado en el conjunto de países es la tercera
diadas y otras a precios solidarios. edad, siendo incluso el único destinatario de los
El Cuadro N° 2 sintetiza las características programas de Brasil y Ecuador.
principales de cada programa señalado: país, Este criterio de selección responde a la repro-
destinatarios, organismo público responsable y ducción de modelos externos, especialmente el
objetivos. Considera sólo los programas de carác- conocido programa IMSERSO5 de España, que
ter específico, es decir aquellos que refieren a la si bien representan exitosas experiencias de
oferta de viajes turísticos para sectores vulnera- intervenciones públicas en el área fueron diseña-
bles. dos para otras realidades económicas, políticas
y sociales. A diferencia de los países de la UE
el acceso al turismo y la recreación en Suda-
6. Reflexiones finales mérica continua siendo claramente minoritario,
principalmente para sectores de bajos ingresos.
En América Latina, la región más rezagada Por lo tanto, como lo indica la propia retórica
en términos de equidad del mundo, coexiste una de la mayoría de los países consultados, el obje-
minoría de derechos efectivos con una mayoría tivo esencial de los programas regionales debe
de derechos retóricos (CEPAL, 2010). La con- responder más a la problemática de la exclusión
centración de las prácticas de ocio en sectores social que a la de estacionalidad.
medios y medios altos, ilustra estas desigualda- En este sentido, los programas sudamerica-
des. Aunque el disfrute a las vacaciones y a la nos traen implícito un problema dual que podrí-
recreación forme parte de los derechos sociales amos denominar de escases y de exceso. Por
del hombre, una mayoría no logra hacerlo efec- un lado, al centrarse en determinados grupos,
tivo. El libre mercado la excluye de su disfrute, conformados a partir de cuestiones “etarias” o
por no contar con los ingresos mínimos necesa- “físicas”, excluyen del beneficio a un conjunto
rios para acceder a su consumo. de individuos que sin contar con el requisito de
En este contexto, cobran relevancia las polí- edad o discapacidad pueden presentar una situ-
ticas de turismo social promovidas en la mayo- ación de marginalidad económica –en muchos
Tercera Edad X
“Programa Federal”
Estudio e
X
Investigación
ISSN 1695-7121
181
182 El turismo social como política estatal en Sudamérica
Notas
1
desarrollada en el periodo 2011‑2012, en
el marco del proyecto de investigación:
“Turismo y desarrollo: nuevos escenarios en
la gestión integral de destinos turísticos en el
Sudoeste bonaerense” (24/G051), financiado
por la Secretaría General de Ciencia y Tec-
nología de la Universidad Nacional del Sur
de Bahía Blanca.
2
Cit. trad., texto original: ‘‘…tourism with an
added moral value, which aims to benefit
either the host or the visitor in the tourism Recibido: 23/05/2012
exchange’’ (Minnaert, 2009: 316). Reenviado: 07/10/2012
3
realizadas a funcionarios de Argentina, Boli- Aceptado: 15/10/2012
via, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Uru- Sometido a evaluación por pares anónimos