Вы находитесь на странице: 1из 383

ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ

СЛУЖБА
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
РАЗДЕЛ I
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

ГЛАВА 1.1.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Зарождение российской дипломатии и дипломатической службы
2. Дипломатическая реформа Петра I: переход к европейской модели дипломатической службы
3. Дипломатическая служба в послепетровские времена
4. Внешнеполитический аппарат российской империи конца XIX — начала XX в.
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 1.2.
СОВЕТСКАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 1.3.
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ
1. Государственная служба: статус, принципы, функции
2. Политическая нейтральность и профессиональная ответственность государственного служащего
Контрольные вопросы
Литература

РАЗДЕЛ II
СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ГЛАВА 2.1.
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ СНОШЕНИЙ РОССИИ
1. Министерство иностранных дел Российской Федерации,его статус и задачи
Оперативная работа центрального аппарата МИД России
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 2.2.
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ДИППРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ, КОНСУЛЬСКИХ
УЧРЕЖДЕНИЙ И ИХ ПЕРСОНАЛА
1. Понятие и принципы правового статуса загранпредставительства Российской Федерации
2. Неприкосновенность помещений и порядок ее обеспечения
3. Свобода сношений с аккредитующим государством
4. Основные иммунитеты и привилегии средств передвижения
5. Иммунитеты и привилегии персонала дипломатических представительств и консульских
учреждений
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 2.3.
ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА: СТАТУС, ФОРМЫ И МЕТОДЫ СЛУЖЕБНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1. Классификация дипломатических представительств
2. Персонал дипломатического представительства
3. Дипломатический корпус
4. Посольство Российской Федерации: его структура и функции
5. Вопросы межгосударственного обмена
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 2.4.
КОНСУЛЬСКАЯ СЛУЖБА И ЕЕ ФУНКЦИИ
1. Установление консульских отношений и создание консульских учреждений
2. Консульские функции

2
3. Консульские отношения со странами — участницами СНГ
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 2.5.
ОСОБЕННОСТИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ В СПЕЦИАЛЬНЫХ МИССИЯХ И
ПОСТПРЕДСТВАХ РОССИИ ПРИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ
1. Постоянные представительства и специальные миссии: правовой статус, формы и приоритеты
служебной деятельности
2. Постоянные представительства Российской Федерации при международных организациях системы
ООН
3. Постоянные представительства Российской Федерации при региональных организациях
5. Дипломатическое представительство Российской Федерации на форумах новых международных
структур
Контрольные вопросы
Литература

РАЗДЕЛ III
ПРОХОЖДЕНИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

ГЛАВА 3.1.
РАБОТНИК ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ: ПОНЯТИЕ, СТАТУС, КОМПЕТЕНЦИЯ
1. Работник дипломатической службы и его социально-правовой статус
2. Профессионально-личностные качества работника дипломатической службы
3. Особенности работы с молодыми специалистами
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 3.2.
ПОНЯТИЕ И ОСОБЕННОСТИ ПРОХОЖДЕНИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Прохождение дипломатической службы и его правовая база
2. Планирование — основа оптимизации системы прохождения дипломатической службы
3. Государственная должность дипломатической службы и порядок ее замещения
4. Ротация дипломатических служащих
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 3.3.
БЕЗОПАСНОСТЬ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Безопасность как проблема дипломатической практики
2. Современные проблемы безопасности и пути их решения
3. Антитеррористическая безопасность
4. Обеспечение безопасности МИД России и его аппарата
Контрольные вопросы
Литература

РАЗДЕЛ IV
КАДРЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ:
ПРОФЕССИОНАЛЬНО-ЛИЧНОСТНЫЙ ПОТЕНЦИАЛ, СТИЛЬ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ,
МАТЕРИАЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ГЛАВА 4.1.
ОРГАНИЗАЦИОННО-КАДРОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Кадровая ситуация в системе дипломатической службы
2. Департамент кадров МИД и его основные функции
3. Формы и методы профессионального совершенствования работников дипломатической службы
4. Резерв как форма работы с кадрами дипломатической службы
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 4.2.
СТИЛЬ УПРАВЛЕНИЯ И ЕГО РОЛЬ В ОПТИМИЗАЦИИ СЛУЖЕБНЫХ ОТНОШЕНИЙ
1. Понятие стиля служебных отношений
2. Классификация стилей служебной деятельности
3. Основные характеристики оптимального стиля служебной деятельности
4. Пути овладения эффективным стилем служебных отношений

3
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 4.3.
ДЕНЕЖНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТНИКОВ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Должностной оклад государственного служащего системы МИД России
2. Система надбавок к должностному окладу
3. Финансирование денежного содержания на дипломатической службе
Контрольные вопросы
Литература

РАЗДЕЛ V
ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

ГЛАВА 5.1.
ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКАЯ ФУНКЦИЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Информация и ее роль в системе государственного управления
2. Требования к дипломатической информации
3. Источники информации
4. Обработка информации
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 5.2.
ЭКОНОМИЧЕСКАЯ И КУЛЬТУРНАЯ РАБОТА МИД РОССИИ И ЕГО
ЗАГРАНПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ
1. Экономическая дипломатия
2. Культурная дипломатия
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 5.3.
ПРОТОКОЛЬНАЯ СЛУЖБА
1. Понятие дипломатического протокола
2. Дипломатические приемы: подготовка и проведение
3. Визиты на высшем уровне: категории и форматы
4. Разработка единых протокольных норм приема иностранных делегаций в 70—80-е годы
5. Основные положения государственной протокольной практики Российской Федерации
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 5.4.
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА И СРЕДСТВА МАССОВОЙ ИНФОРМАЦИИ
1. Государство и СМИ: нормативно-правововая база и принципы взаимодействия
2. Основные направления и формы работы пресс-службы МИД России
3. Опыт деятельности пресс-служб российских дипломатических представительств за рубежом
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 5.5.
ДОКУМЕНТАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ И ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ ПЕРЕПИСКА В
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
1. Организация и значение документационного обеспечения дипломатической службы
2. Составление и оформление документов в системе дипломатической службы
3. Систематизация документов и контроль за их исполнением
4. Дипломатическая документация и дипломатическая переписка
Контрольные вопросы
Литература

РАЗДЕЛ VI
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЗА РУБЕЖОМ

ГЛАВА 6.1.
МЕЖДУНАРОДНАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА
1. История создания

4
2. Структура системы ООН и принципы международной гражданской службы
3. Организация службы.
Требования к международным гражданским служащим
4. Роль и место комиссии по международной гражданской службе
5. Перспективы развития международной гражданской службы
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 6.2.
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ФРАНЦИИ
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 6.3.
БРИТАНСКАЯ И АМЕРИКАНСКАЯ МОДЕЛИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
1. Дипломатические службы Великобритании и США: общее и особенное
2. Исторические корни дипломатической службы Старого и Нового света
3. Особенности организации дипломатической службы в современных условиях
4. Отбор, обучение и продвижение дипломатических кадров
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 6.4.
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ГЕРМАНИИ
1. Становление дипломатической службы современной Германии
2. Место дипломатической службы в системе органов государственной власти ФРГ
3. Организация дипломатической службы и ее структура
4. Приемы и методы германской дипломатической службы
5. Особенности современной дипломатической службы Германии
Контрольные вопросы
Литература
ГЛАВА 6.5.
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА ЯПОНИИ
1. Становление дипломатической службы Японии
2. Реализация функций МИД как основа прохождения дипломатической службы
3. Решение кадровых вопросов
4. Особенности дипломатической службы
Контрольные вопросы
Литература
ПРИЛОЖЕНИЯ

5
ВВЕДЕНИЕ
Высокопрофессиональная и хорошо организованная дипломатическая служба как
неотъемлемая составляющая государственной службы Российской Федерации —
важнейшее условие успешного выполнения государством своих функций, решения
стратегических и тактических задач политики Российского государства на международной
арене.
Многолетний исторический опыт свидетельствует, что государство сильно не
только своей экономической мощью, научно-техническим и военным потенциалом, но и
своей дипломатией, умелой и гибкой дипломатической службой, профессиональным и
нравственным потенциалом кадров дипломатического корпуса. Именно
дипломатическая служба во многом предопределяет успешность решения
внешнеполитических задач, стоящих перед государством. Особенно, если ее развитие
не отстает, а идет в ногу со становлением России как демократического государства.
Значение эффективности, профессионализма, компетентности дипломатических
институтов и их сотрудников объективно возрастает в переломные моменты истории
государства, когда изменяется его правовая база и социально-политическая сущность. Это
с одной стороны.
С другой стороны, изменения в управлении, организации, формах и методах
деятельности дипломатических структур обусловлены известной модификацией системы
международных отношений, глобализацией и интернационализацией международных
проблем, усиленным влиянием на дипломатический процесс новых информационных
технологий, повышением удельного веса многосторонней дипломатической деятельности
соответствующих институтов. Влияние всех этих факторов будет возрастать и в XXI в.,
что закономерно ставит на повестку дня задачу укрепления научных основ дипломатии и
дипломатический службы, выделения этой проблематики в особое направление
отечественного обществоведения, формирования специального учебного курса
«Дипломатическая служба».
При этом мы исходим из того, что служба на государственных должностях
федеральной государственной службы в структурах внешнеполитического ведомства
страны — это особый вид профессиональной деятельности. Причем, один из самых
сложных, ответственных и интересных видов профессиональной деятельности,
обеспечивающих решение стратегических государственно важных задач и позволяющих в
полном объеме раскрыть все многообразие человеческой индивидуальности.
Регулируется дипломатическая служба соответствующими нормативными актами
международного права, прежде всего Венскими Конвенциями о дипломатических (1961 г.)
и консульских (1963 г.) сношениях, положениями и статьями Конституции Российской
Федерации, федерального закона «Об основах государственной службы Российской
Федерации», требованиями соответствующих указов Президента и постановлений
Правительства страны, приказов и распоряжений Министра иностранных дел РФ. Есть
немало и иных нормативно-правовых актов, определяющих деятельность аппарата органов
государственной власти в части исполнения ими международно-дипломатических
функций на основе общепризнанных принципов международного права и международных
договоров нашей страны.
Особое место в ряду указанных документов принадлежит «Концепции внешней
политики Российской Федерации», утвержденной Президентом Российской Федерации 28
июня 2000 г. В Концепции в концентрированном виде представлен анализ международной
ситуации, изложены взгляды на содержание, основные направления и приоритеты
внешнеполитической деятельности России, нацеленные на формирование равноправных,

6
взаимовыгодных, партнерских отношений России с окружающим миром. Для российской
дипломатии и дипломатической службы особую значимость имеет ориентация служащих
внешнеполитического ведомства на первостепенное решение таких задач, как:
— обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее
суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных позиций в
мировом сообществе как одного из влиятельных центров современного многополярного
мира;
— воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного,
справедливого и демократического миропорядка;
— создание благоприятных внешних условий для поступательного развития
России, подъема ее экономики, повышения уровня жизни населения, успешного
проведения демократических преобразований, укрепления основ конституционного строя;
— формирование пояса добрососедства по периметру российских границ,
устранению имеющихся и предотвращению возникающих потенциальных очагов
напряженности и конфликтов в прилегающих к Российской Федерации регионах;
— поиск согласия и совпадающих интересов с зарубежными странами и
межгосударственными объединениями в процессе решения задач, определяемых
национальными приоритетами России и улучшающих условия и параметры
международного взаимодействия;
— всесторонняя защита прав и интересов российских граждан и соотечественников
за рубежом;
— содействие позитивному восприятию Российской Федерации в мире,
популяризации русского языка и культуры народов России в иностранных государствах.

Дипломатическая служба — это профессиональная деятельность федеральных


государственных служащих, замещающих должности дипломатической службы в
системе Министерства иностранных дел Российской Федерации. Реализуется она
служащими, занимающими государственные должности государственной службы в
центральном аппарате МИДа России, в дипломатических представительствах и
консульских учреждениях Российской Федерации, представительствах Российской
Федерации при международных (межгосударственных и межправительственных)
организациях, представительствах Министерства иностранных дел на территории
Российской Федерации, а также в некоторых иных подведомственных МИДу
организациях. Тем самым обеспечивается исполнение функций и полномочий МИДа как
федерального органа исполнительной власти, проводящего государственную политику и
осуществляющего управление в области отношений Российской Федерации с
иностранными государствами и международными организациями, а также
координирующего деятельность в этой области иных федеральных и региональных
органов государственной власти.
Тем не менее, проблемность решения перечисленных выше задач существует и
связана она с тем, что сегодня все еще наблюдается заметное несоответствие между
реальными процессами формирования дипломатической службы, а также ее функциони-
рования и реальными потребностями государства в высококачественной и эффективной
дипломатической службе. Этим противоречием прежде всего и определяются
актуальность и практическая значимость подготовки нового поколения учебников и
учебных пособий по проблемам внешней политики, теории дипломатии и по
дипломатической службе. Тем более, что такого рода литература издается нечасто,
потребность же в ней немалая.
Предметом курса «Дипломатическая служба» является совокупность политических,
социально-управленческих, организационных и правовых отношений (концептуальные и
нормативные основы), складывающихся в процессе формирования, функционирования и
развития аппарата органов государственной власти, регулирующих международные

7
отношения. Прежде всего, это закономерности, природа и тенденции развития
дипломатической службы как особого социально-правового института; механизмы
принятия и организации исполнения решений; информационно-аналитическое, правовое и
организационно-техническое сопровождение дипломатической деятельности;
прохождение дипломатической службы, порядок отбора, назначения и оценки труда
дипломатических работников; интеллектуально-кадровое обеспечение и управление
персоналом дипломатической службы. Не остались в стороне вопросы дипломатического
протокола, организации делопроизводства, обеспечения безопасности российских
зарубежных представительств, денежного содержания дипломатических работников.
В учебном пособии освещены и многие другие аспекты организации и
функционирования дипломатической службы. Речь, в частности, идет о проведении
сравнительного анализа российской дипломатической службы с наиболее значимым для
нас опытом организации этого института в зарубежных государствах и международных
организациях. При этом наибольший интерес представляет гражданская международная
служба ООН, дипломатические службы Франции, Великобритании, США, ФРГ, Японии.
Думается весьма плодотворным является включение в пособие специальных сюжетов,
раскрывающих основные этапы становления и исторической эволюции форм, методов,
стиля работы дипломатического аппарата России в процессе предыдущих исторических
этапов государственного строительства в нашей стране.
Теоретико-методологической основой анализа дипломатической службы стали
положения и выводы, изложенные в трудах известных государственных деятелей,
отечественных и зарубежных ученых-политологов, юристов, социологов, историков,
экономистов. Нормативно-источниковая база состоит из конституционного и текущего
законодательства, нормативно-правовых актов государственной власти. В работе широко
использованы официальные материалы, документы архивов, научные данные ведущих
социологических служб страны — ВЦИОМ, РОМИР, социологического центра РАГС,
социологического факультета МГУ, фондов «Общественное мнение» и «Vox populi».
Существенную помощь в осмыслении проблем дипломатической службы и перспектив ее
развития оказал экспертный опрос проведенный по методике ученых кафедры
государственного управления и права МГИМО(У) в феврале 2002 г. В качестве экспертов
выступило 43 авторитетных ученых-международников, юристов, политологов, социологов,
дипломатов.
В приложениях приводятся важнейшие нормативно-правовые акты, регулирующие
служебные отношения в системе Министерства иностранных дел.
Конечно, в одном пособии трудно охватить все многообразие направлений и
оттенков дипломатической службы. Немалые трудности связаны также с отсутствием
устоявшегося понятийного аппарата, необходимостью использования при анализе
дипломатической службы более строго нормативно отработанной терминологии. При
дальнейшей работе над пособием в него, очевидно, следует включить соответствующие
главы по вопросам конкретной практики профессионального обеспечения деятельности
МИДа и его руководства на таких направлениях, как укрепление международной
безопасности и борьба с международным терроризмом, решение энергетических проблем
и формирования выгодной для России финансово-кредитной конфигурации
международного сотрудничества, оказание содействия российскому бизнесу за рубежом,
дипломатическое сопровождение российских внешнеэкономических проектов, защите
прав и свобод человека, интересов и достоинства соотечественников за рубежом,
информационное сопровождение внешнеполитической деятельности, материально-фи-
нансового обеспечения системы МИД России.
Овладение курсом «Дипломатическая служба» решит задачи:
— повышения профессиональной компетенции студентов и слушателей системы
подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров дипломатической службы
с точки зрения обеспечения высокого уровня их теоретико-методологической и

8
практической подготовки по проблемам дипломатии и дипломатической службы. А значит
более полного и глубокого усвоения каждым обучающимся сущности, тенденций и
особенностей, происходящих в мировой практике организации дипломатической службы
процессов;
— развития практических навыков и умений решения политико-управленческих,
организационно-правовых, информационно-аналитических, кадровых и иных задач в
рамках профессионального обеспечения деятельности органов государственной власти по
реализации внешнеполитических интересов российского государства;
— освоения исторического отечественного и зарубежного опыта организации
и функционирования дипломатической службы, адаптации лучшего мирового опыта к
условиям современной России;
— формирования таких профессиональных качеств дипломатического служащего,
которые бы в максимально полном объеме учитывали не только все многообразие
нынешнего этапа мирового развития, но и особенности организации и функционирования
дипломатической службы у себя в стране и за рубежом.

В подготовке пособия принял участие авторский коллектив в составе:


Э.Т.Агаев, канд. истор. наук, проф. МГИМО(У), Чрезвычайный и Полномочный
Посол (глава 2.5 в соавторстве, 5.2 в соавторстве); М.Ю.Галузин, советник-посланник
Посольства России в Японии (глава 6.5 в соавторстве); А.А.Гришковец, канд. юрид. наук,
доц. Московской государственной юридической академии (глава 4.4); Ю.В.Дубинин, канд.
истор. наук., проф. МГИМО(У), Чрезвычайный и Полномочный Посол (глава 6.2);
И.И.Елисеев, канд. юрид. наук, проф. МГИМО(У), Заслуженный юрист РСФСР (глава 2.2);
Ю.Ф.Жаров, канд. истор. наук, доц. кафедры дипломатии МГИМО(У), Чрезвычайный и
Полномочный Посланник 1 класса (глава 2.4); Т.В.Зонова, доктор полит. наук, проф., зав.
кафедрой дипломатии МГИМО(У) (глава 1.1); А.В.Илышев, канд. социол. наук, 1
секретарь Посольства России в Японии (глава 6.5 в соавторстве); Ю.Е.Карлов, канд. юрид.
наук, профессор, Чрезвычайный и Полномочный Посол, зав. кафедрой ЮНЕСКО
МГИМО(У), (глава 5.5); И.Е.Колесников, канд. техн. наук, Чрезвычайный и Полномочный
Посланник 2 класса (глава 3.2 в соавторстве); С.А.Крылов, канд. полит. наук, доц. кафедры
дипломатии МГИМО(У), (глава 2.5, 5.2); Н.С.Леонов, доктор истор. наук, проф. (глава
5.1); П.Ф.Лядов, проф. кафедры дипломатии МГИМО(У), Чрезвычайный и Полномочный
Посол (глава 5.3);
В.М.Матвеев, доктор истор. наук, проф. (глава 6.3); Е.В.Охотский доктор социол.
наук, проф., зав. кафедрой государственного управления и права МГИМО(У), (главы 1.3,
4.3, 3.2 в соавторстве); А.А.Ранних, доц. кафедры дипломатии, Чрезвычайный и Полно-
мочный Посол (глава 3.3); О.П.Селянинов, канд. истор. наук, проф. кафедры дипломатии
МГИМО(У), Чрезвычайный и Полномочный Посол (главы 1.2, 2.1, 2.3); В.П.Терехов, канд.
истор. наук, проф., Чрезвычайный и Полномочный Посол (глава 6.4); А.В.Торкунов,
ректор МГИМО(У), доктор полит. наук, проф., Чрезвычайный и Полномочный Посол
(введение); А.Л.Федотов, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации,
зам. Министра иностранных дел Российской Федерации, (главы 3.1, 4.1, 6.1);
А.В.Яковенко, доктор юрид. наук, начальник Департамента печати и информации МИД
России, Чрезвычайный и Полномочный Посол (глава 5.4).

9
Раздел I
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА
КАК ВИД ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ:
ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

Дипломатическая служба уже давно выделилась в особый вид профессиональной


деятельности. Изучение основных этапов ее становления не может обойти стороной
вопросы о том, что же следует считать историческим рубежом, знаменующим ее появле-
ние, какова сущность принципов и закономерностей ее функционирования, каковы
исторические тенденции развития и влияния на международные отношения. При этом
следует учитывать, что процесс становления профессиональной дипломатической службы
необходимо рассматривать в контексте развития отечественной и мировой дипломатии в
целом. Ведь именно профессиональную государственную дипломатическую службу
можно считать одним из примеров «глобализации ante litteram».

Глава 1.1.
ОСНОВНЫЕ ЭТАПЫ СТАНОВЛЕНИЯ
РОССИЙСКОЙ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
ДИПЛОМАТИЯ — совокупность средств, приемов и
методов достижения внешнеполитических целей государства;
система взаимоотношений между суверенными государствами,
основанная на взаимном обмене постоянными
дипломатическими представителями, воплощающими
суверенитет своего правителя.
ПОСОЛЬСКИЙ ПРИКАЗ — центральное правитель-
ственное учреждение России середины XVI — начала XVIII в.,
ведавшее сношениями с иностранными государствами.
СКРЕПА — обязательная подпись под законами, вы-
сочайшими указами и международными договорами
КАМЕРАЛИСТИКА — система обучения администра-
тивной карьере.

Дипломатическая служба в системе государственного управления сформировалась в


определенное время (эпоха Возрождения) и в определенном месте (итальянские города-
государства). Именно здесь появились первые постоянные дипломатические предста-
вительства. Милан и Мантуя в 1375 г. обменялись послами-резидентами, чтобы лучше
согласовывать свои действия против Вероны. В дальнейшем подобные представительства
все чаще осуществляются на взаимной и регулярной основе, сначала между итальянскими

10
государствами, а затем и другими странами.
С течением времени такие организационные формы восприняли другие страны,
каждая из которых внесла в дипломатическую службу свои черты, характеризующие
культуру и особенности национальной дипломатии. Но общим для всех
внешнеполитических служб было:
- наличие государственных внешнеполитических канцелярий;
- формирование класса оплачиваемых из государственной казны чиновников,
профессионально занимающихся обеспечением внешнеполитической
деятельности государства;
- распространение системы взаимных постоянных дипломатических
представительств;
- появление особого типа дипломатической корреспонденции и дипломатических
архивов.
Важным моментом в становлении дипломатической системы стала так называемая
«папская революция» начала XI в., положившая начало четкому разделению светских и
церковных функций. Утверждение светского начала в ренессансном миропонимании
проложило путь новому порядку властвования, в котором на суверенитет, то есть
верховную власть, претендует не только папа римский и император Священной Римской
империи, но и множество светских правителей. Естественно, что в таких условиях каждый
король тщательно заботился, чтобы его представления о собственном статусе были
признаны не только при его дворе, но и при дворах других коронованных особ. Таким
образом, королевский посол в новой дипломатической системе выступал в роли герольда
королевского суверенитета.
Параллельно складывается система международных отношений, основанная на
принципах равновесия. В XVI—XVII вв. поиск равновесия становится основным
содержанием внешней политики практически всех ведущих европейских государств.
Соблюдение равновесия требовало гибких коалиций и союзов, достоверного знания о
намерениях и возможностях правителей и их государств. Осуществление подобной
политики могла обеспечить лишь хорошо развитая, профессионально организованная
система взаимных и постоянных дипломатических представительств, руководимых из
центра соответствующими канцеляриями. Такая система впервые сложилась в Италии.
Политика равновесия таким образом, с одной стороны, стимулировала появление
организованной и постоянной дипломатической службы, а с другой стороны, именно
эффективная дипломатия сделала возможным осуществление политики равновесия.

1. Зарождение российской дипломатии


и дипломатической службы

Становление профессиональной дипломатической службы в России происходило по


мере расширения и укрепления централизованного государства. Исторические рамки этого
процесса охватывают XV—XVII вв. и в целом совпадают с общеевропейскими. С
возвышением Московского княжества особое место заняла Боярская дума, состоявшая из
представителей феодальной знати. С XV в. она превратилась в постоянный совещательный
орган. Это отражено в потоке дипломатических документов, появившихся во времена
правления Ивана III (1462—1505). Прием иностранных дипломатов, ведение переговоров,
составление документации по посольским делам — все находилось в ведении Боярской
думы.
По мере централизации власти Боярская дума стала мешать государю проводить
самодержавную внешнюю политику. Поэтому в правление Василия III возник частный
совет государя, своего рода кабинет, состоявший из доверенных лиц царя — Ближняя
дума. Она готовила решения и выносила их на утверждение Боярской думы. Именно

11
«ближние думцы» чаще всего упоминаются как личные представители царя во время
переговоров с иноземными дипломатами. Этот обычай сохранялся и в XVII в. Глава
дипломатического ведомства боярин А.Л.Ордин-Нащекин писал царю Алексею
Михайловичу (1645—1676): «В Московском государстве искони, как и во всех
государствах, посольские дела ведают люди тайной Ближней думы»1.
Кроме Боярской и Ближней думы существовало и другое учреждение, которое в
своей деятельности соприкасалось с посольскими делами — это Казна. В XV — начале
XVI в. Казенный двор, располагавшийся на территории Московского Кремля, был одним
из первых учреждений по внешним связям и одновременно хранилищем дипломатических
документов. Здесь бояре и казначеи принимали послов.
С XV — первой половины XVI в. в дипломатических сношениях России отмечено
участие представителей нового сословия — дьяков и их помощников — подьячих. С 80-х
годов XV в. документы говорят о выделении категории посольских дьяков2. Они при-
сутствовали на приемах, выступали с речами от имени великого князя, записывали ход
переговоров. Дьяки принимали грамоты от иностранных послов, были постоянными
членами «ответных» комиссий, нередко сами выезжали за границу в составе посольства.
При их участии писались наказы, они же ведали дипломатической документацией.
Дворцовые дьяки занимались размещением и устройством иностранных дипломатов.
По мере расширения функций центральной власти появляются новые учреждения
— приказы — структуры, аналогичные итальянским «канцеляриям». Возникновение
приказа по внешним делам — Посольского приказа, большинство историков относят к
периоду правления Ивана IV (1533—1584). Посольский приказ обладал обширными
полномочиями, помимо внешних сношений, ведал иностранными купцами, занимался
выкупом и обменом пленных, управлял рядом территорий, заведовал почтой, сбором
таможенных и других налогов. Такие обширные функции затрудняли работу посольского
приказа, вызывали определенное недовольство. Не случайно Ордин-Нащекин (1667—
1671) сокрушался, что они «мешают посольские дела с кабацкими»3.
Службу в Посольском приказе несли дьяки и их помощники — подьячие. Служащие
располагались по карьерной лестнице, ведущей от подьячих («молодых», «средних» и
«старых») к дьякам. «Старые» подьячие, как правило, возглавляли появившиеся в приказе
территориальные отделы — повытья. Три повытья занимались сношениями со странами
Европы, два — с азиатскими государствами. Дьяки принимали привезенные послами
грамоты; вели предварительные переговоры; присутствовали на приемах иностранных
дипломатов; проверяли проекты ответных грамот; составляли наказы послам и приставам,
направляемым для встречи иностранных послов. Они же возглавляли посольства. В XVII
в. учреждаются первые постоянные дипломатические представительства России в Швеции
(1634) и Речи Посполитой (1673).
Параллельно складывалась и система рангирования дипломатов. С XVI в. в
документах упоминаются:
великие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посла;
легкие послы — аналог чрезвычайного и полномочного посланника;
посланники — аналог полномочного посланника;
посланные — посланник с одноразовым поручением;
посланцы — скорые курьеры;
гонцы — курьеры с чрезвычайным поручением.
С самого начала в Посольском приказе на высоком уровне находился отдел
переводов. Устные переводы осуществляли толмачи, письменные — переводчики. Часто
1
Шмидт С.О. Российское государство в середине XVI столетия. М., 1984. С. 96-97.
2
Интересно отметить, что название «дьяк» пришло из церковного лексикона, так же, как и в Италии
первые светские дипломатические агенты заимствовали свои названия — «нунции, легаты» из реестра
дипломатической службы Ватикана. Это было связано и с тем, что в те времена именно церковники были
наиболее грамотными, знающими иностранные языки людьми.
3
Белокуров С.А. О Посольском приказе. М., 1906. С. 49.

12
их набирали из иностранцев, находящихся на российской службе, или побывавших в плену
русских. В конце XVII в. 15 переводчиков и 50 толмачей осуществляли переводы с
латыни, итальянского, польского, волошского, английского, немецкого, шведского,
голландского, греческого, татарского, персидского, фарси, арабского, турецкого и
грузинского языков.
Нередко для изучения иностранных языков и приобретения навыков
дипломатического этикета выходцев из боярских семей посылали на выучку за границу.
Это заложило достаточно прочные основы системы подготовки дипломатических кадров.
Характеризуя положение в этой сфере, английский исследователь Р.Лэнгхорн отмечает,
что в XVIII в. «только в России, где существовала мощная переводческая служба, вопрос о
подготовке дипломатических кадров был поставлен на широкую государственную ногу» 1.
Даже форма одежды дипломатов и дипломатических служащих стала соответствовать
европейскому стандарту.
В России появляются все виды дипломатической документации: верющие
(верительные) грамоты — документ, удостоверяющий представительный характер
дипломата и аккредитующий его в иностранном государстве опасные грамоты,
обеспечивающие свободный выезд и въезд посольства; ответные грамоты — документ,
вручаемый иностранным послам при их отбытии из страны пребывания; наказы,
постатейно разъясняющие статус, цель и задачи посольства, предписывающие сбор
необходимой информации, дающие возможные варианты ответов на вопросы и речей;
посольские отчеты — статейные списки, в которых всесторонне анализируются и
подводятся итоги работы посольства по каждой статье наказа.
Особое место в российской дипломатии принадлежит архивному делу. Регулярная
систематизация дипломатических документов проводится с начала XVI в. Наиболее
распространенной формой фиксирования дипломатической информации стали столбцы —
скрепленные подписью должностного лица, подклеенные одна к другой по вертикали
полосы бумаги, и посольские книги — переписанные в специальные тетради близкие по
темам посольские документы. Документы систематизировались по годам, странам и реги-
онам, хранились в бархатных, дубовых и окованных ящиках, осиновых коробах и
холщовых мешках.
Посольский приказ постепенно превращается в один из ведущих центров
культурной жизни государства: становится инициатором написания официальной истории
России; выписывает целый ряд иностранных изданий; снабжает Европу информацией о
происходящих в России событиях и получает взамен соответствующие материалы из
других стран. Примечательным явлением стали «Куранты» — специальный
информационный выпуск Посольского приказа для царя и Думы. В «Курантах»
содержались сведения о военных и политических событиях в других странах, о
межгосударственных переговорах. Информацию поставляли русские и иностранные
дипломаты, купцы, монахи, переселенцы.
Таким образом, в деле организации профессиональной дипломатической службы,
Россия не только не отставала от Запада, но и по ряду показателей опережала многие
западные страны. Тем не менее формирование того, что мы сейчас называем
дипломатической службой, а именно — государственной службы внешних сношений и
системы постоянных дипломатических представительств России в других странах
произошло лишь во времена правления Петра I.

1
Langhorn R. The Practice of Diplomacy: Its Evolution, Theory and Administration. Routledge, 1995. Ch. 6. P.
14.

13
2. Дипломатическая реформа Петра I:
переход к европейской модели дипломатической службы

Прежде всего следует иметь в виду, что до Петра I в России и Западной Европе
существовали, несмотря на внешнее сходство, принципиально разные модели
профессиональной дипломатической службы. Западная модель функционировала в
условиях секуляризации, светского государственного устройства. Модель же допетровской
дипломатической службы базировалась на «симфонии» светской и церковной властей. В
условиях такой «симфонии» митрополиты православной русской церкви и подчиненный
им клир были ближайшими советниками русских правителей по международным делам,
оказывали существенное влияние на внешнеполитический курс государства.
В рамках «симфонии» не могла не ощущаться универсальность христианского
сознания. Россия того времени была больше озабочена поиском царства «вечного», чем
созданием сильного суверенного государства. Это отражалось и на идеологии, формах и
методах средневековой российской дипломатии. Цели русской дипломатии в основном
ограничивались наблюдением за сношениями с заграницей. Поощрение этих сношений, их
развитие и стимулирование не приветствовались ни церковью, ни русскими правителями.
Дипломатические отношения устанавливались лишь после тщательной проверки их
«необходимости» с точки зрения религиозных идеалов.
Только с приходом к власти Петра I утверждается понимание дипломатии как
системы взаимоотношений между суверенными государствами, основанной на
взаимном обмене постоянными дипломатическими представителями,
воплощающими суверенитет своего правителя. Петр I радикально реформирует
государственную власть и государеву службу, осуществляет секуляризацию
государственного устройства, подчиняет церковь государственному Синоду, переходит на
принципы господствующей в то время в Европе концепции дипломатической системы. Все
это позволило включить страну в европейскую дипломатическую систему, превратить
Россию в активный фактор европейского равновесия.
Радикальные реформы Петра I сводились к целому ряду нововведений:
- громоздкий административно-государственный аппарат был заменен более
компактной и эффективной администрацией;
- Боярскую Думу сменил административный Сенат;
- был упразднен сословный принцип формирования центральной власти, в
большей степени начал действовать принцип профессиональной пригодности.
В практику вводится «Табель о рангах»;
- европеизируется система рангирования дипломатических служащих,
появляются полномочные и чрезвычайные послы, чрезвычайные
посланники, министры, резиденты, агенты;
- обязательно взаимное информирование русских представительств за рубежом о
важнейших военных и политических событиях, переговорах, соглашениях.
Проводились и другие преобразования. Вскоре после вступления в Северную войну,
например, Посольский приказ Петр I преобразовал в особую дипломатическую
канцелярию — Посольскую походную канцелярию. Новшество заключалось в том, что
ведение всех внешнеполитических дел царь, находясь в походе, брал на себя.
Окончательное устройство Коллегии иностранных дел России последовало только в
1720 г. на основе «Определения Коллегии иностранных дел». Этот документ а)
регламентировал подбор кадров; б) определял структуру учреждения; в) уточнял функции
и компетенции должностных лиц. Руководство ведомством осуществлялось на
коллегиальных началах. Первым президентом Коллегии иностранных дел России был
назначен Гаврила Иванович Головкин. Члены коллегии назначались Сенатом. В
центральном аппарате коллегии помимо обслуживающего персонала, работало 142
человека. За рубежом находилось 78 человек — послы, министры, агенты, консулы,

14
секретари, копиисты, переводчики, ученики, а также священники. Чины служителям
Коллегии иностранных дел присваивал Сенат. Все чиновники приносили присягу на
верность царю и Отечеству.
Структура коллегии выглядела следующим образом:
Присутствие — орган, принимавший окончательные решения. Присутствие
состояло из восьми членов Коллегии во главе с президентом и его заместителем,
собиралось на свои заседания, по крайней мере, четыре раза в неделю;
Канцелярия — исполнительный орган, состоявший из двух отделений: секретного,
непосредственно занимавшегося вопросами внешней политики, и административно-
финансового.
По мере совершенствования центрального внешнеполитического ведомства
учреждаются новые постоянные российские дипломатические и консульские
представительства:
- дипломатические миссии появляются в Австрии, Англии, Голландии, Испании,
Дании, Гамбурге, Польше, Пруссии, Меклен-бурге, Турции, Франции, Швеции;
- консульства располагаются в Бордо (Франция) и Кадисе (Испания);
- дипломатические агенты и аудиторы направляются в Амстердам (Голландия),
Данциг (ныне Гданьск), Брауншвейг (Германия);
- временные миссии направляются в Китай и Бухару;
- специальный представитель назначается при калмыцких ханах.
Проведенные реформы способствовали включению России в европейскую
дипломатическую систему, существенно повысили действенность дипломатической
службы и авторитет России на международной арене.
В целом же (при всем рационализме и разумности новых структур государственной
администрации петровской России) эффективность политического механизма России
оставалась невысокой. В значительной степени это определялось недостаточным уровнем
квалификации дипломатических служащих. Не случайно Петр I стремился к внедрению в
государственную службу России элементов камералистики, которая к тому времени
получила достаточно широкое распространение в ряде западных стран. Положительным
примером служил опыт Пруссии и Австрии, где камералистика, как система обучения
административной карьере, уже заняла прочное место. От кандидата на должность в
обязательном порядке требовались сдача экзамена и прохождение соответствующей
стажировки (практики). Чиновники получали регулярное жалование с доплатой за выслугу
лет и пенсии. Благодаря камералистике в короткий срок в этих странах появился слой
достаточно образованных, профессионально подготовленных и относительно честных
государственных служащих. Естественно, что этот опыт не мог не заинтересовать Россию.
Статус и карьерное продвижение государственных чиновников стали определяться
«Табелью о рангах». Хотя по-прежнему все важнейшие посты в дипломатическом
аппарате замещались представителями потомственных и личных дворян. Для дворянских
детей предусматривалось обязательное школьное образование. Многих талантливых
молодых людей направляли за границу для дальнейшего обучения. Причем не только в
европейские страны, но и в страны Востока для изучения турецкого, персидского и
арабского языков.
При поступлении на работу в Коллегию иностранных дел необходимо было сдать,
как сейчас говорят, специальный квалификационный экзамен. Это правило соблюдалось
достаточно строго: дипломатия стала рассматриваться не только как искусство, но и
как наука, требующая особых знаний, умений и навыков. В результате Россия смогла
сформировать достаточно эффективный административный аппарат системы
дипломатической службы. Все свое время и силы чиновники внешнеполитического
ведомства отдавали службе, жили в основном на жалованье. Причем размеры оклада
зависели от ранга, должности, выслуги лет, образования. В большинстве своем они не
имели крепостных крестьян, в лучшем случае владели небольшими имениями.

15
Известный дипломат того времени А.И.Остерман анализируя сильные и слабые
стороны сложившейся российской системы дипломатической службы, в своих
предложениях по усовершенствованию деятельности Коллегии иностранных дел
настаивал на необходимости отбора к иностранным делам людей только из а) знатных и
честных домов, «дабы они другим служили примером ревностной службы»; б) из «доброго
житья» «дабы от скудости ни в какое погрешение не впали»; в) из знакомых с
политическими науками «дабы, имея постоянно дело с иностранными министрами, не
имели стыда перед ними, чисто и честно себя держали». Это должны быть умные и
соответствующим образом обученные люди, на которых можно положиться. Только от
таких служащих, а не от иностранцев, писал он, можно ожидать «верности и большего
трудолюбия».
Такую позицию разделяли многие — роль профессионализма и высокой
воспитанности на дипломатической службе трудно оспаривать. Тем не менее, на практике
ситуация складывалась не всегда так. Например, среди 135 чиновников аппарата Коллегии
иностранных дел насчитывалось 40 представителей разных национальностей и
иностранных подданных — немцы, французы, итальянцы, поляки, турки, грузины,
лифляндцы, эстляндцы, калмыки и др. Такое положение сохранялось на протяжении всей
второй половины XVIII в. Нуждаясь в людях, хорошо знающих иностранные языки,
правительство набирало на службу иноземцев, следуя в этом отношении старой практике
Посольского приказа.

3. Дипломатическая служба в послепетровские времена

После Петра I сфера деятельности русского Посольского приказа была значительно


сужена. Уже к началу 20-х годов в его компетенции остались: а) архивные дела, причем
известной давности, ибо все текущие дела, а также наиболее важные документы и книги,
необходимые для оперативной работы переводились в Петербург; б) некоторые
финансовые дела; в) курирование калмыцких и малороссийских дел; г) прием
иностранных духовных лиц. О своей деятельности Приказ должен был еженедельно
докладывать в столичную Коллегию. В 1726 г. Екатерина I учредила состоящий из
преданных ей людей Тайный совет. Главы иностранной и военных коллегий вошли в его
состав. Совет стал играть определяющую роль в выработке и проведении
внешнеполитического курса. Коллегия иностранных дел по сути превратилась в
исполнительную канцелярию при нем.
Такая тенденция реформирования российского дипломатического протокола была
не случайной. Во второй половине XVIII в. в Европе все более отчетливо проявлялось
стремление монархов к единоличному правлению. Со временем (особенно в период прав-
ления Екатерины II) укрепление абсолютизма привело к ломке многих структур
центрального аппарата государственной власти, ликвидации многих коллегий. В
исключительном положении оказались только коллегия иностранных дел. Екатерина II
ревностно относилась к этому ведомству, всячески стремилась поднять его статус и
авторитет до европейского уровня. Число служащих коллегии во второй половине XVIII в.
достигло 230 человек. В январе 1779 г. был издан указ, определивший штат коллегии
иностранных дел, оклады президента (канцлера) и вице-президента (вице-канцлера). Число
переводчиков, протоколистов и прочих канцелярских чинов и служителей в штате не
оговаривалось. На них выделялась определенная сумма «для найма потребного числа
людей», оклады которым предлагалось определять «соразмерно трудам и способностям
каждого, равно как и из остатков ее делать им награждение за отменное прилежание и
успехи в знании, для них нужном, приобретаемые».
Одновременно со штатом центрального аппарата был утвержден штат
загранучреждений. Как правило, он был небольшим — 2—3 человека. В обязательном

16
порядке в них входили глава представительства и его секретари.
Звание посла было присвоено лишь русскому представителю в Варшаве.
Большинство же русских представителей за границей именовались министрами второго
ранга. Некоторые представители назывались министрами-резидентами. Министры второго
ранга и министры-резиденты осуществляли представительские и политические функции. К
министрам были приравнены также генеральные консулы, следившие за соблюдением
интересов российских купцов и за развитием торговых отношений. Надлежащее испол-
нение функций послов, министров и генеральных консулов обеспечивали специально
подготовленные люди — представители правящего сословия, получившие необходимые
знания в области внешних сношений.
Императрица, настаивала на соблюдении коллегиального порядка решения дел в
коллегии иностранных дел. Доклады, как правило, составлялись руководством коллегии
по наиболее важным вопросам внешней политики. Авторами доношений (донесений) были
российские представители за границей, они же составляли периодические реляции —
отчеты о деятельности своего представительства. Сообщения и указы касались
внутриведомственных вопросов. В эти же годы большое внимание стало уделяться
дипломатическому протоколу и этикету, вопросам дипломатической тайны. Императрица
требовала, чтобы, кроме «министров департамента иностранных дел, никто из прочих
членов Коллегии не ходил в дома чужестранных министров, не имел с ними разговоров о
делах, никого из них в своем доме не принимал и ни под каким видом не вел с ними
переписки или пересылки»1.
После присоединения в 1783 г. Крыма к России было положено начало институту
консульств. В Средиземноморье и во многих странах Европы вскоре возникает довольно
развитая сеть российских генеральных консульств, консульств, вице-консульств. Их
возглавляли наиболее уважаемые дипломаты, квалифицированные и высокопоставленные
служащие Коллегии иностранных дел. Причем главами консульств могли быть не только
русские, но и иностранные подданные.
Дипломатическому и консульскому представителю в то время было непросто
поддерживать связь со своим правительством. Обычно писались реляции на высочайшее
имя и депеши канцлеру или вице-канцлеру. Реляции были, как правило, лаконичными,
депеши более пространными, освещались не только политические, но и культурные,
экономические события. Из центра за границу направлялись высочайшие рескрипты и
предписания канцлера и вице-канцлера. Послу при отправлении к месту назначения дава-
лась подробная инструкция. В центр из-за рубежа поступали также донесения тайных
агентов и неофициальных представителей — купцов и путешественников.
Конец XVIII — начало XIX в. в Европе характеризовались распространением новой
наполеоновской модели государственного администрирования. Ей были присущи многие
черты военной организации: максимальная централизация, единоначалие, суровая
дисциплина, строжайшая ответственность чиновников. Одновременно новая
административная система отличалась предельной рациональностью, логичностью
структуры, конкурсной системой приема на государственную службу.
Наполеоновские реформы затронули и государственную службу России. Прежде
всего был осуществлен переход от системы коллегий к системе министерств. Ведущим
принципом служебных отношений стал принцип единоначалия. 8 сентября 1802 г.
Александр I издал Манифест об учреждении должностей министров. Коллегии, в том
числе и Коллегия иностранных дел, были расписаны между министрами, при которых для
сношения с коллегиями были учреждены соответствующие канцелярии. Сейчас такие кан-
целярии называют аппаратами министров.
Немало внимания уделялось кадровому составу руководителей дипломатических
представительств за рубежом. По штатному расписанию 1800 г. послы назначались в
Вену, Стокгольм; посланники в Берлин, Лондон, Копенгаген, Мюнхен, Лиссабон,
1
См.: История внешней политики России. М., 1998. С. 259.

17
Неаполь, Турин, Константинополь2. Вместо министров и резидентов в Дрезден и Гамбург
были назначены поверенные в делах, в Данциг и Венецию — генеральные консулы.
Административную реформу того времени завершило разработанное в 1811 г.
М.М.Сперанским «Общее учреждение министерств». Теперь единоначалие окончательно
становилось основой организационного принципа деятельности министерства;
устанавливалось единообразие структуры, делопроизводства и отчетности министерства;
учреждалась строгая подчиненность всех подразделений министерства по вертикали;
назначение министра и его заместителя (товарища министра) производилось самим
монархом.
Роль Коллегии иностранных дел в такой системе администрирования объективно
стала сходить на нет. В 1832 г. по именному указу Николая I «Об образовании
министерства иностранных дел» коллегия была официально упразднена и превращена в
структурное подразделение внешнеполитического ведомства. Поступающие на службу в
Министерство иностранных дел зачислялись по высочайшему указу. С них бралась
подписка о неразглашении тайн иностранных дел, о выполнении требования «не ходить на
дворы к чужестранным министрам и никакого с ними обхождения и компании не иметь».
Нарушившему установленный порядок грозило не только отрешение от дел, но и
«взыскание по всей строгости закона».
Во второй половине XIX в. преобразования в системе высших и центральных
органов власти были продолжены. Нововведения коснулись и Министерства иностранных
дел, возглавляемого с 1856 по 1882 г. князем А.М.Горчаковым. Под его руководством
министерство было освобождено от ряда несвойственных ему функций цензуры
политических публикаций, управления окраинами империи, церемониальных дел.
Развитие международных связей в политической и экономической сферах требовало
значительного расширения сети зарубежных представительств. К началу 90-х годов XIX в.
за границей функционировало 6 посольств и 26 миссий, 25 генеральных консульств, 86
консульств и вице-консульств Российской империи.
Главные задачи внешнеполитического ведомства и его структур определялись
следующим образом:
— политические сношения с иностранными государствами;
— покровительство в чужих краях русской торговле и вообще русским интересам;
— ходатайство о законной защите русских подданных по их делам за границей;
— содействие удовлетворению законных требований иностранцев по их делам в
России;
— издание «Ежегодника МИДа», в котором публиковались важнейшие документы
текущей политики — конвенции, ноты, протоколы.
Существенные изменения произошли и в практике подбора и воспитания
дипломатических кадров, повлекшие заметное обновление состава дипломатического
корпуса за границей. Отказались от практики предоставления дипломатических постов
иностранцам. Повысились требования к образовательному уровню служащих. С 1859 г.
поступление на дипломатическую службу требовало наличия диплома о высшем
гуманитарном образовании. Претендент на должность должен был в совершенстве
владеть двумя иностранными языками, обладать глубокими познаниями в области исто-
рии, географии, статистики, политэкономии, международного права. В то время это
предполагало окончание либо Александровского лицея, либо Училища правоведения, либо
Юридического факультета Университета, либо Лазаревского института восточных языков.
Учитывалось и то, что при Министерстве иностранных дел существовала «Ориентальная
школа», в которой помимо подготовки драгоманов (переводчиков со знанием восточных
языков) осуществлялось преподавание редких европейских языков — новогреческого,
сербского, болгарского, албанского, румынского, венгерского.
Совершенствовалась и система дипломатической переписки. В практику
2
В Париже, Мадриде, Гааге в год утверждения штата российских представителей не было.

18
дипломатической корреспонденции между посольствами и центром окончательно вошел
русский язык. Была учреждена срочная дипкурьерская связь.

4. Внешнеполитический аппарат российской империи


конца XIX — начала XX в.

Внешнеполитический аппарат Российской империи конца XIX — начала XX в.


отражал особенности в основном уже свершившегося на Западе перехода от
неограниченной монархии к буржуазно-парламентской монархии, а в 1917 г. — к
республике. Царская дипломатия стремилась приспособить механизм принятия
государственных решений к вызовам международной политики с учетом роста
напряженности между двумя блоками — Антантой и Тройственным союзом. Тем не менее,
наука констатирует, что система административно-бюрократического управления Россий-
ской империи, в том числе в сфере внешних сношений, к началу XX в. не претерпела
существенных изменений. Исторические особенности развития России придавали
внешнеполитическому механизму некоторые «национальные» черты:
гипертрофированная роль самодержавия; социальная однородность состава кадров дип-
ломатической службы; ограниченное до минимума влияние общественного мнения на
принятие тех или иных внешнеполитических решений. Существенные трудности
создавала неповоротливость и медлительность бюрократических процедур,
безынициативность чиновников.
Высший исполнительный орган государственной власти — Комитет министров — и
вовсе был отстранен от выработки и проведения внешней политики страны. Его
компетенция в этой области законодательно не была закреплена и фактически
ограничивалась вопросами торгово-экономических отношений с иностранными
государствами, правового положения иностранцев в России, российского подданства и
эмиграции. Роль главного исполнительно-распорядительного органа в области внешних
сношений играло Министерство иностранных дел. Наряду с МИД свои задачи за рубежом
самостоятельно решали военное, морское, финансовое, внутренних дел и другие
ведомства. Императорская главная квартира обеспечивала сношения царя с монархами
других стран, Комитет финансов регулировал заграничные займы, Синод осуществлял
надзор за положением различных конфессий. Право заключения договоров с соседними
государствами не только по пограничным, торговым, но и по политическим вопросам
получили царские наместники и генерал-губернаторы1.
Такая разноведомственность, а нередко и разновекторность действий, часто
приводили к недоразумениям в международных делах. Бюрократическая система
сковывала инициативу, не давала возможности адекватно и быстро реагировать на
меняющуюся внешнеполитическую обстановку. Архаичность государственных
структур и несоответствие системы государственного управления происходящим в
стране и на международной арене переменам вызвали к жизни симптомы очередного
кризиса.
Первая российская революция 1905 г. внесла существенные изменения в
государственное устройство страны. Манифест 17 октября 1905 г. «Об
усовершенствовании государственного порядка» предполагал существенную
либерализацию политической системы. Произведенный в 1906 г. пересмотр основных
законов Российской империи в духе Манифеста предусматривал выборы в Государст-
венную думу, создание действовавшего на постоянной основе Совета министров,
некоторую реорганизацию Государственного совета. Постепенно формировался и новый
центр управления внешней политикой, в котором ведущую роль начинал играть Совет
министров. Его председатель был наделен правом включать в повестку дня заседаний
1
Примером могут служить договоры с Китаем 1858 г. и с Бухарой 1868 г.

19
правительства внешнеполитические вопросы. Министр иностранных дел в необходимых
случаях был обязан выступать перед депутатами Государственной думы с изложением
взглядов правительства на те или иные проблемы внешней политики. Дума, в свою
очередь, могла оказать влияние на международные акции правительства путем
вотирования бюджета.
Предпринимаемые шаги свидетельствовали, что Россия постепенно
эволюционировала в сторону конституционной монархии. Хотя работа Министерства
иностранных дел по-прежнему строилась на началах жесткой централизации и строгой
бюрократической иерархии. Император как и прежде сохранял все прерогативы
определения внешнеполитического курса. Ему принадлежало право решения вопросов
объявления войны и заключения мира, подписания и ратификации международных
договоров, назначения и перемещения министров, послов, директоров департаментов,
советников посольств, военных атташе. Он же утверждал инструкции российским послам
и посланникам. Царь, таким образом, держал в своих руках все нити повседневного
руководства внешними сношениями.
Формальным заслоном практически неограниченным полномочиям российского
императора в области внешней политики являлась так называемая скрепа —
обязательная подпись министра или другого указанного в законе лица под законами
или высочайшими указами, в том числе под международными договорами России и
другими важнейшими внешнеполитическими документами. Однако такого рода
министерский контроль был достаточно условным, поскольку для вступления в силу
международного акта достаточно было подписи любого министра, не обязательно
министра иностранных дел.
Проект очередной реформы системы Министерства иностранных дел был поставлен
на повестку дня в 1910 г. тогдашним министром иностранных дел А.П.Извольским. Им
предусматривалась комплексная модернизация аппарата министерства: создание в нем
единого политического отдела, бюро печати, правового отдела, информационной службы;
внедрение системы обязательной ротации чиновников центрального аппарата,
дипломатической и консульской служб; выравнивание условий прохождения службы и
оплаты труда служащих в министерской и заграничной системах. В практику была введена
систематическая рассылка копий основных дипломатических документов практически во
все заграничные представительства России. Докладывались они также председателю
Совета министров и отдельным министрам.
Министерство иностранных дел стало главным источником внешнеполитической
информации для большинства российских газет. Редакторы иностранных отделов
центральной прессы периодически получали от него необходимые инструкции и
рекомендации, своими публикациями формировали нужное общественное мнение,
обеспечивали поддержку народом важнейших российских внешнеполитических акций.
Практика регулярных встреч заведующего Бюро печати МИД с руководителями
политических партий и крупнейших газет оказывала определенное влияние на выработку
внешнеполитических платформ.
Серьезным нововведением стал усложненный конкурсный экзамен для
поступления на дипломатическую службу. Экзамен проводился совещанием, в которое
входили все директора департаментов и начальники отделов МИД, вопрос о приеме
кандидата решался коллегиально. Принятые на работу чиновники приносили присягу.
Целый ряд дополнительных правил — возраст не старше 27 лет1, обязательное высшее
образование, преимущество для выпускников юридических учебных заведений и лицеев,
непременное знание немецкого и английского, не говоря уже о французском языке2 —
превратили экзамен в солидный фильтр кадрового отбора, способствовали укреплению

1
В МИД не любили пожилых «аутсайдеров», т. е. чиновников других ведомств, стремившихся попасть
на высшие дипломатические должности. В связи с этим был установлен возрастной ценз.
2
Должности переводчиков главных европейских языков в МИД не было.

20
ведомства профессионально подготовленными специалистами, людьми высокой
квалификации и нравственности.
Первая мировая война изменила характер деятельности Министерства иностранных
дел. Его главной задачей стало обеспечение внешнеполитической обстановки,
благоприятной для успешного ведения войны, а также подготовка условий будущего мир-
ного договора. Ставка Верховного главнокомандующего стала новым центром,
управляющим государственным механизмом. При Ставке была образована
Дипломатическая канцелярия, в задачу которой входило осведомление Верховного
главнокомандующего по всем вопросам внешней политики, а также поддержание по-
стоянной связи между главковерхом и министром иностранных дел.
Война вынудила руководство МИД непосредственно участвовать в принятии не
только внешнеполитических, но и внутриполитических решений. Начатая в июне 1914 г.
очередная перестройка центрального аппарата министерства на основе нового закона «Об
учреждении МИД» пришлась на военные годы.
Особое внимание в новом законе было уделено следующим задачам Министерства
иностранных дел:
— защита русских экономических интересов за рубежом;
— развитие торгово-промышленных сношений России;
— укрепление русского влияния на почве церковных интересов;
— всестороннее наблюдение за явлениями политической и общественной жизни в
иностранных государствах.
Соответствующим образом менялась и структура министерства. Центральный
аппарат МИДа был поделен на два самостоятельных подразделения, возглавляемых
товарищами министра. Главной задачей реформы явилось создание большого
Политического отдела для координации действий в выработке, принятии и осуществлении
внешнеполитических решений. В него вошло более половины всех сотрудников
центрального аппарата. Модернизации подлежала Юрисконсультская часть и Отдел
печати.
Позже в 1915 г. был создан Осведомительный (информационный) отдел,
преобразованный через год в Отдел печати и осведомления. Война вынудила создать ряд
новых отделов: отдел по делам военнопленных; справочный отдел о русских подданных,
оставшихся за границей и в особенности в неприятельских странах; отдел денежных
переводов, долженствовавший оказывать помощь людям, оставшимся вне России. Была
проведена также унификация должностей центральной и зарубежной службы.
Эти и некоторые другие новации позволили придать аппарату большую гибкость,
закрепить приоритет политических отделов, четко разграничить полномочия
отдельных подразделений, свести до минимума параллелизм в их работе, повысить
эффективность дипломатической службы и дипломатии России в целом. Что в свою
очередь позволило не увеличивая численность аппарата, обеспечить существенное
увеличение объемов выполняемых работ1.
Февральская революция 1917 г. создала новую систему власти. Высшим
законодательным органом после отречения царя и до созыва Учредительного собрания
стало Временное правительство, образованное Временным комитетом Государственной
думы. Временное правительство, пользовавшееся поддержкой большинства царских
дипломатов, практически сохранило сложившуюся к тому времени структуру и личный
состав МИД.
Позже по инициативе сотрудников МИД было учреждено Общество служащих
МИД, которое должно было войти в федеративную связь с чиновничьими союзами и
делегировать в Государственную думу своих представителей. Во главе Общества стоял
Исполком. Наряду с младшими служащими в Исполком вошли и некоторые высшие чины
1
МИД был одним из самых малочисленных ведомств: в центральном аппарате вместе с нештатными
служащими работало не более 200 сотрудников, за границей находилось около 700 человек.

21
министерства. Устав ограничивал полномочия Общества и ставил задачи улучшения
материально-финансовых и организационно-технических условий прохождения службы.
Тем не менее, объективно Общество играло более существенную роль, некоторые члены
Исполкома стремились, и небезуспешно, управлять ведомством. В конечном итоге
Исполком превратился в своего рода «министерство в министерстве» и оказывал немалое
влияние и на решение задач дипломатического характера.
Исполком действовал до 27 октября 1917 г. Преобразовавшись в стачечный
комитет, он вместе с другими чиновничьими организациями, вступившими в прямую
борьбу с большевиками, отказался от сотрудничества с новым политическим режимом.
Тем самым российская дипломатическая служба вошла в принципиально новый этап
своего развития.
Из всего вышеизложенного следует, что происходившее на протяжении веков,
порой в весьма драматических обстоятельствах, становление и развитие российской
дипломатической службы условно можно разделить на несколько этапов:
1. Становление в XVI в. профессиональной дипломатической службы России
(Посольский приказ) свидетельствует о превращении ее в самостоятельную отрасль
государственного управления. Причем этот процесс по времени в основном совпадает с
аналогичными процессами развития дипслужбы в европейских странах. Особенности
российской дипломатической службы этого периода объясняются характерными чертами
ее государственного устройства, прежде всего «симфонией» властей.
2. Реформы Петра I коренным образом изменили государственное устройство
России. Это повлекло за собой включение российской дипломатии в общеевропейскую
дипломатическую систему. Дипломатия Российской империи по праву встала в ряд
наиболее высокопрофессиональных и искусных дипломатий мира. Накопленный в те годы
опыт отечественной дипломатической службы имеет и сегодня непреходящее значение.
3. В конце XIX — начале XX в. несоответствие системы государственного
управления происходящим в стране и на международной арене переменам вызвали
серьезные симптомы системного кризиса. Крушение монархии обусловило дальнейшее
реформирование дипломатической службы в республиканском духе. Революция 1917 г.
открыла качественно новый этап в развитии российской дипломатии и дипломатической
службы.

Контрольные вопросы
1. Когда в России появилась профессиональная дипломатическая служба и
кого можно называть профессиональными дипломатами?
2. Каким образом дипломатические реформы Петра I были связаны с
реформой государственного устройства России?
3. Почему Посольский приказ был заменен Коллегией иностранных дел?
4. Что обусловило появление в России Министерства иностранных дел?
5. Какова должностная структура посольства периода царствования
Екатерины II?
6. В каком плане реформы Горчакова касались проблем отбора на
дипломатическую службу и воспитания дипломатических кадров?
7. В чем выразился кризис системы государственного управления в области
внешней политики накануне февральской революции 1917 г.?

Литература
1. Зонова Т.В. Дипломатическая служба Италии. Исторический очерк. М., 1995.
2. История внешней политики России. Конец XV—XVII в. / Под ред.
А.В.Игнатьева. М., 1999.

22
3. История внешней политики России. Конец XVIII в. / Под. ред. А.В.Игнатьева. М,
1998.
4. История внешней политики России. Конец XIX — начало XX в. / Под ред.
В.А.Емеца, А.В.Игнатьева. М., 1997.
5. Око всей великой России / Сост. Н.М.Рогожин. Ред. Е.В.Чистяков. М., 1989.
6. Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР. М., 1995.
7. Российская дипломатия: История и современность. Материалы научно-
практической конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. М.,
2001.
8. Селянинов О.П. Тетради по дипломатической службе государств. История и
современность. М., 1998.

Глава 1.2.
СОВЕТСКАЯ ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
НАРОДНЫЙ КОМИССАРИАТ ПО ИНОСТРАННЫМ
ДЕЛАМ — орган государственной власти, главные задачи
которого составляли: разработка внешнеполитического курса
советского государства, установление внешних сношений с
другими государствами; информирование иностранных
государств и мирового сообщества о политическом курсе
коммунистической партии и советского правительства, их
конкретных внешнеполитических акций.
ПРИНЦИПЫ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ —
исходные положения, идеи и понятия, посредством которых
осознаются, выстраиваются и регулируются наиболее
устойчивые и существенные политические, правовые и
организационно-управленческие связи и отношения в системе
дипломатической службы. Они определялись основными
постулатами советской власти: партийное руководство,
единство идеологии, политики и управления, демократический
централизм, номеклатурность в кадровой сфере.

Октябрьская революция 1917 г. привела к слому прежней государственной машины


России и замене ее новой, отвечающей потребностям советского государства. Это нашло
свое выражение как в принципах создания новых государственных органов, так и в их
структурах. Сказанное в полной мере относится к созданию и эволюции ведомства
иностранных дел — Народного комиссариата иностранных дел.
В первые годы советской власти оно имело республиканский характер. Затем, с
образованием Союза ССР, приобрело характер общесоюзного. В 1944 г., после
предоставления союзным республикам права иметь собственные ведомства иностранных
дел, оно стало союзно-республиканским и, наконец, после распада Советского Союза и
становления России как независимого государства — оно снова стало республиканским.
Свое начало как республиканское ведомство Народный комиссариат иностранных
дел берет в октябрьские дни 1917 г. В эти же дни были утверждены и первые народные
комиссары — руководители новых центральных государственных ведомств. Народным

23
комиссаром по иностранным делам стал Л.Д.Троцкий (Бронштейн) 1. Однако менее чем
через полгода на этом посту его сменил Г.В.Чичерин 2. Именно он считается тем
государственным деятелем, который стоял у истоков советской дипломатии. При его ак-
тивном участии вырабатывались принципы функционирования и структура Наркоминдела,
советская дипломатическая служба, воспитывались кадры профессиональных дипломатов
нового поколения.
Руководство страны придавало деятельности Народного комиссариата иностранных
дел особое значение, держало его под неусыпным контролем. Наркоминдел призван был
выполнять роль своего рода мозгового центра разработки внешнеполитической линии
советского государства.
К числу первоочередных задач Народного комиссариата иностранных дел
относились: установление внешних сношений Советского государства; подготовка мирных
переговоров с целью выхода их войны; создание условий для должного контроля на гра-
ницах; обеспечение возможностей осуществления внешнеторговых сделок; нормализация
визовой практики; налаживание переводов средств через Красный Крест для содержания
российских военнопленных и решение вопросов об их дальнейшей судьбе; инфор-
мирование иностранных государств и мировой общественности о политическом курсе
советского правительства и его конкретных внешнеполитических акций.
Подавляющее число чиновников царского министерства иностранных дел объявило
бойкот новой власти, организовав стачку и отказавшись выполнять свои служебные
обязанности. Сотрудничать с советской властью отказалось и большинство дипломатов и
служащих, работавших в российских посольствах и консульствах. Все отказавшиеся
сотрудничать с новой властью чиновники были уволены. Народный комиссариат получил
здание и с помощью красногвардейцев взял его под охрану. Но работать в нем было
практически некому.
Отсутствие дипломатических кадров в условиях политической и экономической
изоляции страны, продолжающегося продвижения на ее территорию немецких войск,
угроза вооруженной интервенции со стороны держав Антанты и разгорающийся пожар
гражданской войны вынуждали искать иные меры для того, чтобы предупредить паралич
создаваемого внешнеполитического органа.
Выход был найден: назначать на ответственные посты Наркоминдела людей из
числа активных, обладающих хорошими организационными способностями и
заслуживших доверие руководства коммунистической партии. Более того, классовый
принцип стал главным принципом отбора и направления на работу в аппарат внеш-
неполитического ведомства. В штат зачислялись прежде всего члены коммунистической
партии с большим партийным стажем и молодые люди из числа рабочих,
красногвардейцев.
Постепенно аппарат Наркоминдела приобретал необходимые черты учреждения,
достойного его наименования. В нем появились прошедшие должную проверку
квалифицированные переводчики, специалисты шифровального дела, машинистки,
делопроизводители и другие технические работники. Вырисовывалась и структура
ведомства. Если в первые недели становления Наркоминдела его аппарат составлял всего
два десятка человек, то в период проведения переговоров о мире с Германией численность
аппарата возросла более чем в шесть раз и превысила 120 человек.
В Наркоминделе был создан специальный отдел личного состава. С этого момента
начала складываться номенклатурная система отбора, расстановки и воспитания
1
Троцкий был снят с поста наркома 8 апреля 1918 г. за срыв переговоров о мире с Германией. Как можно
судить по воспоминаниям лиц, его знавших, он не особо тяготел к дипломатии и понимал свои обязанности
весьма узко, как необходимость выполнять мало импонирующее ему поручение руководства страны.
2
Во время формирования Наркоминдела Г.В.Чичерин, находился в английской тюрьме за свою
революционную деятельность. В январе 1918 г. советское правительство добилось его возвращения на
родину и по предложению В.И.Ленина он был назначен «товарищем» (заместителем) наркома иностранных
дел. 9 апреля 1918 г. он был назначен и.о. наркома, а 30 мая 1918 г. народным комиссаром иностранных дел.

24
дипломатических кадров. Важным критерием оценки кадров и их отбора в аппарат
являлась принадлежность к коммунистической партии. Этому принципу придавалась
особая значимость. Не случайно В.И.Ленин, задаваясь вопросом, чем объясняется то, что в
Наркоминделе лучший состав служащих, отвечал: «Тем, что там, во-первых, не могли
остаться в сколько-нибудь заметной доле дипломаты старой марки, во-вторых, тем, что мы
подбирали товарищей исключительно по соответствию новым задачам, в-третьих, тем, что
в Наркоминделе нет того обилия служащих повторяющих старые качества чиновников.., в-
четвертых, тем, что Наркоминдел работает под непосредственным руководством нашего
ЦК»1.
Принципы классовости и партийного руководства сохранялись и в дальнейшем, в
том числе и после создания Советского Союза, вплоть до его распада. Сложился порядок,
при котором ни одно назначение на руководящий пост в центральном аппарате
Наркоминдела или в загранпредставительствах не могло состояться без одобрения
Секретариатом ЦК, а в особых случаях — и последующего утверждения на Политбюро.
Под контролем высших партийных органов находилась практически вся дипломатическая
служба. Мало того, ни одна дипломатическая акция, разработанная в НКИД—МИД СССР
не могла быть осуществлена без согласия высших партийных инстанций.
В марте 1918 г. Наркоминдел вместе с другими правительственными учреждениями
переехал в Москву. Переезд в Москву происходил в весьма сложных военно-политических
условиях гражданской войны и открытой вооруженной интервенции. Но победы на
фронтах в сочетании с эффективными дипломатическими усилиями обеспечили то, что
международное положение Советской России менялось в лучшую сторону. К этому
периоду Наркоминдел заметно укрепил свой правовой и социально-политический статус,
имел достаточно стройную структуру, четко очерченные функции. Помимо наркома и его
заместителей Наркоминдел включал Секретариат и ряд отделов: отдел Запада,
занимавшийся вопросами, касающимися стран Западной, Южной и Северной Европы, а
также лимитрофов2; отдел Средней Европы; отдел нейтральных стран; отдел Востока, а
также самостоятельные отделы по Румынии и Украине. В число функциональных отделов
входили: экономико-правовой, виз, дипкурьеров, а также информационное бюро. В
качестве временных структурных единиц действовали отделы по особым проблемам и по
делам военнопленных. В административно-хозяйственную часть входили отделы личного
состава, финансовый, денежных ссуд и переводов, а также хозяйственный.
РСФСР в первые годы своего существования установила дипломатические
отношения с десятью государствами: с Афганистаном в 1919 г. (подтверждены договором
28.02.1921), с Турцией, Ираном, Эстонией, Латвией, Литвой и Финляндией — в 1920 г., с
Польшей и Монголией — в 1921 г., с Германией — в 1922 г.; подписала ряд торговых
соглашений. К 1922 г. таких соглашений было уже 28. Создание по таким соглашениям
торговых представительств нередко рассматривалось как признание страны де-факто.
Установление дипломатических отношений сопровождалось обменом
дипломатическими представительствами. Но поскольку в России к тому времени были
упразднены все сословия, гражданские чины, звания и титулы, глава советского
дипломатического представительства не имел общеупотребительного звания Посла,
Посланника или Поверенного в делах. Он именовался просто Полномочным
представителем (Полпредом) советского государства. Это нередко ставило в тупик
протокольную службу страны назначения, особенно при проведении официальных
торжественных церемоний. Нередко возникал вопрос о месте полпреда в дипломатическом
корпусе. Недоброжелатели пытались ставить его ниже даже поверенного в делах. Чтобы
исключить подобные случаи, в верительных грамотах полпредов проставлялся класс,

1
Ленин В.И. Поли. Собр. Соч. Т. 45. М, 1975. С. 447.
2
Термин, обозначавший группу приграничных с Россией стран: Литвы, Латвии, Эстонии, Финляндии и
Польши.

25
которому он должен соответствовать1.
К функциям союзного Наркоминдела по положению о нем от 12 ноября 1923 г.
были отнесены:
а) защита внешних политических и экономических интересов Союза ССР, а также
находящихся за границей его граждан;
б) выполнение постановлений о заключении договоров и соглашений с
иностранными государствами;
в) руководство проведением в жизнь заключенных с иностранными государствами
договоров и соглашений и содействие соответствующим учреждениям Союза ССР и
союзных республик в осуществлении ими прав, установленных этими договорами;
г) наблюдение за выполнением соответствующими органами власти договоров,
соглашений и актов, заключенных с иностранными государствами2.
Создание Советского Союза явилось событием, которое имело чрезвычайно важное
значение для всех входящих в него республик. Советский Союз представлял собой
мощную державу, с которой приходилось считаться. Следствием этого явилось
расширение дипломатических отношений по всем направлениям. Число стран,
установивших отношения с Советским Союзом перед началом Великой Отечественной
войны достигло 26, а по окончании — 52. Советский Союз стал активно обмениваться и
военными атташе.
Параллельно с расширением числа государств, установивших дипломатические
отношения с Советским Союзом, расширялись и торговые связи. Это привело к
расширению сети торговых представительств СССР (торгпредств). Первые советские
торгпредства начали создаваться еще в 20-х годах (в европейских странах и Китае). В
США было образовано акционерное общество «Амторг», ставшее главным торговым
агентом советских внешнеторговых объединений. По мере развития торговых связей
встала необходимость закрепления статуса торгпредств в законодательном порядке, что и
было сделано в сентябре 1933 г. Постановлением ЦИК и СНК СССР было утверждено
«Положение о торговых представительствах и торговых агентствах СССР за границей».
Упрочение позиций Советского государства на международной арене потребовало
корректировок в структуре Наркоминдела. В первую очередь это затронуло
территориальные подразделения аппарата. Было создано три западных отдела
Наркоминдела: 1-й Западный отдел, который курировал отношения со странами При-
балтики, Скандинавией и Польшей; 2-й Западный — отношения с США, странами
Средней Европы и балканскими государствами; 3-й Западный — отношения с Англией,
Францией, Бельгией, Италией, Испанией, южноамериканскими испаноговорящими страна-
ми. Было создано два восточных отдела: 1-й занимался отношениями со странами
Ближнего и Среднего Востока, Турцией, Ираном, Афганистаном, Йеменом, Недждом; 2-й
— охватывал отношения с Китаем, Японией, другими дальневосточными странами.
В самостоятельные функциональные подразделения вошли: отдел печати, правовой
отдел, консульский и протокольный отдел, экономическая часть, ведавшая
экономическими отношениями, отдел кадров, финансовый отдел, административно-
хозяйственный (АХО), отдел по учету государственных имуществ, учебный отдел и
Литиздат3.
Принципиальная схема сложившейся структуры существовала достаточно долго,
хотя в нее постоянно вносились определенные изменения. Так, развитие отношений со
скандинавскими странами потребовало создания особого территориального отдела —
скандинавского. В самостоятельный отдел были выделены прибалтийские страны.
Установление в середине ноября 1933 г. дипломатических отношений с США привело к
1
Это создавало определенные неудобства. И хотя такой порядок соблюдался долгое время, в конце
концов было решено вернуться к общепринятым наименованиям дипломатических представителей, что было
оформлено Указами Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1941 г. и 11 февраля 1981 г.
2
Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР. М. 1923. № 10.
3
Приводится по: Похлебкин В.В. Внешняя политика Руси, России и СССР. М., 1995. С. 266-267.

26
созданию отдела стран Северной Америки1.
Центр внешнеполитической активности в 30-е годы в основном сосредоточивается
на Европе. Утверждение фашистских режимов Германии, Испании, Италии, Португалии,
принципиально меняло расстановку политических сил на европейском континенте.
Обеспокоенные складывающейся ситуацией правительства ряда европейских стран начали
менять свое отношение к Советскому Союзу. Это нашло свое выражение и в позиции Лиги
Наций, которая в 1934 г. по инициативе Франции пригласила СССР вступить в эту
международную организацию с предоставлением места постоянного члена Совета Лиги.
Предложение было принято.
Вступление СССР в Лигу Наций не привело к каким-либо существенным
изменениям в принципиальной схеме структуры и функций Наркоминдела. Однако
участие в первой универсальной международной организации вносило новые элементы в
дипломатическую практику и повседневную деятельности министерства, ставило задачу
овладения новыми формами и методами дипломатии.
Многое изменилось с приходом в мае 1939 г. к руководству Наркоминдела
В.М.Молотова. Основное внимание было сосредоточено на повышении эффективности
работы каждого подразделения Наркомата, усилении ответственности всех его звеньев и
должностных лиц. Существенно изменился статус глав советских дипломатических
представительств за границей, он был приведен в соответствие с общепринятыми
международными нормами. По Указу Президиума Верховного Совета СССР от 9 мая 1941
г. вместо прежнего наименования «Полномочный представитель» были введены
общепринятые классы Чрезвычайных и Полномочных Послов и Посланников, а также
Поверенных в делах2.
Другим важным актом явился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 28 мая
1943 г., которым были установлены личные ранги для дипломатических работников
Наркоминдела, посольств и миссий за границей: Чрезвычайного и Полномочного Посла,
Чрезвычайного и Полномочного Посланника (I-го и II-го Классов), советника (I-го и II-го
классов), первого и второго секретаря (также двух классов для каждого), третьего
секретаря и атташе. Высшие ранги (Послов и Посланников) присваивались Указом
Президиума Верховного Совета СССР. Остальные — приказом ПО Наркомату.
Одновременно с установлением личных рангов вводилась и соответствующая форма
одежды: зимняя, летняя и парадная3.
Введение дипломатических рангов и формы одежды способствовало упорядочению
прохождения дипломатической службы, повышению ее авторитета и политического
статуса.
1 февраля 1944 г. был принят закон о предоставлении союзным республикам права
вступать в непосредственные сношения с иностранными государствами, что диктовало
необходимость создания в этих республиках собственных ведомств иностранных дел. При
этом за высшими органами власти Союза ССР сохранялись установление общего порядка
во взаимоотношениях союзных республик с иностранными государствами и
представительство в международных отношениях в целом. В соответствии с принятым за-
коном Наркоминдел превращался в союзно-республиканское ведомство.
Принятие закона не вызвало особых изменений в общей системе и порядке работы

1
Канада в эти годы не поддерживала дипломатических отношений с СССР, хотя в 1924 г. и признала его
де-юре. Официальные дипломатические отношения между обеими странами сначала на уровне миссий,
затем с преобразованием в посольства были установлены только в июне 1942 г. Тем не менее вопросы,
связанные с политикой этой страны, входили в компетенцию территориального отдела.
2
В первоначальной редакции Указа вместо слова «классы» стояло слово «ранги», что привело к
неправильному толкованию Указа даже в энциклопедической литературе. Спустя 40 лет в первоначальный
текст было внесено изменение: слово «ранги» было заменено на слово «классы».
3
В 1953 г. эта форма была отменена с сохранением только несколько измененной парадной формы
Послов и Посланников.

27
Наркоминдела, если не считать предоставления руководителям республиканских
наркоматов возможности участия в работе коллегии союзного Наркоминдела. Что же каса-
ется создания аппаратов республиканских наркоматов, то в первое время дело
ограничилось назначением их руководителей по совместительству, из числа лиц, уже
занимавших в республиках высокие государственные посты. Аппарат Наркоминдела
РСФСР, например, в 1946—1948 гг. состоял из помощника наркома и секретаря-
делопроизводителя. Возглавлял Наркомат в качестве заместителя наркома по
совместительству А.А.Смирнов — Чрезвычайный и Полномочный Посол, член коллегии,
заведующий 3-м европейским отделом НКИДа. Наркоминдел РСФСР долгое время зани-
мал всего одну комнату в здании союзного Наркомата.
Окончание Великой Отечественной войны и завершение Второй мировой войны, а
позже крушение колониальной системы, привели к новой расстановке сил на мировой
арене, что, в свою очередь, поставило перед Советским Союзом ряд важных задач. Их
решение в значительной мере ложилось на Народный комиссариат иностранных дел
Союза ССР, который с марта 1946 г., подобно другим наркоматам, сменил свое название и
стал именоваться Министерством иностранных дел.
Развитие международной обстановки в послевоенный период на протяжении ряда
десятилетий характеризовалось крайней противоречивостью. Неурегулированность
послевоенных проблем, противоборство двух мировых социально-экономических систем,
противостояние НАТО и Организации Варшавского Договора приводили, с одной
стороны, к опасному нарастанию международной напряженности, а с другой — к
возникновению глобальных проблем, затрагивающих судьбы человечества, требующих
объединения усилий всех государств для их решения. В число первоочередных вышли
задачи устранения ядерной угрозы, сохранения среды обитания (экология), рационального
использования сырьевых и энергетических ресурсов планеты, борьбы с голодом,
бедностью, нищетой. Насущной стала проблема освоения мирового океана и космического
пространства. Все эти задачи можно было решить только сообща в условиях мирного
сосуществования и сотрудничества государств независимо от их социальной системы. Не
случайно принцип мирного сосуществования стал базовым принципом внешней политики
Советского Союза, его дипломатических усилий.
Другим важнейшим принципом этой политики, который приобрел особое значение
в период существования сообщества социалистических государств, являлся принцип
пролетарского (социалистического) интернационализма. Свое правовое выражение он
получил, в частности, в заключавшихся Советским Союзом и другими социалистическими
странами двусторонних договорах о дружбе, сотрудничестве и взаимопомощи, а также в
коллективном Варшавском договоре.
После войны было подписано также немало договоров и соглашений,
способствующих упрочению международного мира, укреплению сотрудничества между
государствами, решению острых социально-экономических проблем современности. В
Министерстве иностранных дел СССР разрабатывались инициативные предложения по
сотрудничеству и обеспечению безопасности европейских стран, ставившие целью
разрядку напряженности на европейском континенте. Многие из этих предложений были
поддержаны мировым сообществом. Общие дипломатические усилия в конечном итоге
получили свое завершение в хельсинском Заключительном Акте Совещания по
сотрудничеству и безопасности в Европе, под которым поставили свои подписи
руководители 33 европейских государств, а также США и Канады. Число же стран, устано-
вивших отношения с СССР неуклонно приближалось к двухсотой отметке. К началу 2000
г. общее число таких стран достигло 180. Из них было аккредитовано 153
представительства и открыты посольства 138 стран.
Разумеется, все это требовало не только поиска новых методов решения
возникающих проблем, но и переосмысления организационных форм деятельности
министерства и его аппарата, внесения изменений в его структуру. Одним из них явилось

28
увеличение территориальных отделов министерства. Так, число территориальных отделов
возросло до 12 (до войны их было всего пять). Среди них пять европейских,
самостоятельный отдел скандинавских стран, отдел стран Америки, отделы стран
Ближнего Востока, Среднего Востока, Юго-Восточной Азии, Африки и Дальнего Востока.
Пополнилось и число функциональных отделов — возник отдел международных
экономических организаций, в связи с развитием научных и культурных связей был создан
специальный отдел по взаимодействию с ЮНЕСКО. Позже появилось Управление
планирования внешнеполитических мероприятий (УПВМ). Расширилось Архивное
управление, впоследствии переименованное в историко-дипломатическое. Особый статус
получил Протокольный отдел, который обслуживал не только МИД, но и все высшие
органы государственной власти страны. Позже он получил название Управления
государственного протокола.
Особое место в структуре МИД занимали Управление кадров, Управление делами,
Валютно-финансовое управление, Управление по обслуживанию дипкорпуса, Управление
учебными заведениями. В особый отдел была выделена дипкурьерская связь.
Сложившаяся в послевоенный период структура МИД СССР И система
прохождения дипломатической службы с теми или иными изменениями просуществовала
достаточно долго и претерпела серьезные изменения только в период «перестройки».
Одним из принципов реорганизации структуры МИД СССР явилась максимальная
конкретность направлений, которыми должны были заниматься подразделения
министерства. Это привело в одних случаях к дроблению крупных отделов, а в других — к
их объединению по характеру деятельности. Так, например, отношения с
социалистическими странами были объединены в Управление социалистических стран
Европы и Управление социалистических стран Азии. Число же европейских отделов по
отношениям с капиталистическими странами сократилось с пяти до трех. Были проведены
и другие аналогичные преобразования.
Структура аппарата МИД в 1991 г. предусматривала следующий перечень
должностей:
— министр1;
— первые заместители министра;
— заместители министра;
— помощник министра;
— начальники управлений;
— заведующие отделами;
и подразделений:
— общий секретариат министерства;
— группа послов по особым поручениям;
— группа советников при МИД СССР;
— управление социалистических стран Европы;
— 1-й европейский отдел (Италия, Франция, Испания, Португалия, Сан-Марино,
Монако, Андорра, Бенилюкс);
— 2-й европейский отдел (Англия, Ирландия, скандинавские страны);
— 3-й европейский отдел (ФРГ, Австрия, Швейцария);
— отдел по вопросам безопасности и сотрудничества в Европе;
— отдел Соединенных Штатов Америки и Канады;
— управление стран Латинской Америки;
— управление стран ближнего востока и Северной Африки;
— отдел стран Среднего Востока;
— управление социалистических стран Азии
— управление стран Южной Азии;
— управление стран Тихого океана и Юго-Восточной Азии;
1
При министре продолжал действовать совещательный орган — Коллегия МИД CCCР.

29
— управление стран Африки;
— главное управление кадров и учебных заведений;
— управление по проблемам ограничения вооружений и разоружения;
— управление оценок и планирования;
— научно-координационный центр;
— управление по работе с советскими посольствами;
— управление международных организаций;
— управление международных экономических отношений;
— управление по международному гуманитарному сотрудничеству и правам
человека;
— управление по культурным связям;
— комиссия по делам ЮНЕСКО;
— секретариат комиссии по делам ЮНЕСКО;
— управление информации;
— консульское управление;
— историко-дипломатическое управление;
— договорно-правовой отдел;
— управление по вопросам международного научно-технического сотрудничества;
— отдел по вопросам движения неприсоединения;
— протокольный отдел (впоследствии управление государственного протокола);
— отдел по союзным республикам;
— юридический отдел;
— отдел переводов;
— управление делами.
Для оказания содействия и помощи иностранным представительствам в решении
хозяйственно-технических вопросов продолжало действовать Управление по
обслуживанию дипкорпуса, позже ставшее Главным производственно-коммерческим
управлением. В МИДе функционировали также приемная и группа писем, на которые
была возложена функция приема посетителей и работы с личными письмами граждан.
Эта структура МИД СССР, как и само министерство, просуществовали недолго.
События августа 1991 г. привели к пересмотру деятельности государственных органов
власти, в том числе, к очередной перестройке МИД СССР. Перестройка пошла по линии
существенного сокращения дипломатического персонала как в центре, так и в
загранпредставительствах (ориентировочно на одну треть). При этом имелось в виду, что
сокращаемый персонал в загранпредставительствах может быть заменен работниками
упраздняемых торгпредств, а также представителями союзных республик. Вместо
прежнего Министерства иностранных дел создавалось Министерство внешних сношений,
которому придавались также функции министерства внешнеэкономических связей.
Возникла необходимость в перестройке и аппарата внешнеполитического ведомства. Его
функции и задачи, принципы и структура, формы и методы работы были существенно
изменены.
Из всего вышеизложенного можно сделать несколько выводов. История российской,
в том числе советской, дипломатической службы — прочная основа формирования
современной дипломатической службы. Уроки прошлого многому учат, позволяют многое
предвидеть и учесть. Пришедшему к власти в России после Октября 1917 г. советскому
правительству в сложнейших внешних и внутренних условиях становления молодого
советского государства, при отсутствии достаточно опытных и квалифицированных
кадров, удалось в исторически короткие сроки создать достаточно дееспособное
внешнеполитическое ведомство — МИД СССР, отвечающее требованиям утвердившегося
в стране нового общественно-политического строя.
Советскую страну на международной арене достойно представляли М.М.Литвинов
и Л.Б.Красин, А.М.Колонтай и И.М.Майский, В.М.Молотов и А.А.Громыко, Я.А.Малик,

30
В.А.Зорин и многие другие известные дипломаты и дипломатические служащие.
Особенностью деятельности внешнеполитического ведомства было то, что она велась в
двух ипостасях: формально как важнейшего традиционного государственного органа,
официально представлявшего страну в международных делах, и как особого аппарата пра-
вящей партии, обеспечивающего разработку и осуществление определяемого ею
внешнеполитического курса советского государства. Последнее определяло подбор
кадрового состава дипломатической службы, в основу формирования которого были
заложены принципы обязательной принадлежности всех ответственных работников
внешнеполитического ведомства к КПСС, преданности идеологии марксизма-ленинизма,
высокой личной ответственности за порученное дело.
Достаточно прочный фундамент, заложенный в основу создания и деятельности
нового внешнеполитического органа СССР, последующие меры по совершенствованию
структуры его аппарата, методов работы и специальной подготовки дипломатического
состава позволили с течением времени превратить это ведомство в хорошо организованное
министерство, способное обеспечить надежную защиту внешнеполитические позиции
советского государства, его активное участие в решении всех сложных международных
проблем.

Контрольные вопросы
1. Как после Октябрьской революции 1917 г. именовались ведомство
иностранных дел и советские диппредставительства за рубежом?
2. Сформулируйте принципы и проанализируйте особенности прохождения
советской дипломатической службы.
3. Когда и какие личные дипломатические ранги были введены в СССР?
4. Какой в советские годы существовал порядок присвоения дип-
ломатических рангов?

Литература
1. История дипломатии / Под ред. В.П.Потемкина. Т. 2, 3. М—Л., 1945.
2. Громыко А.А. Памятное. В двух книгах. М., 1988.
3. Жуковский Н. Дипломаты нового мира. М., 1982.
4. Зарницкий С., Трофимова Л. Так начинался Наркоминдел. М., 1984.
5. Зорин В.А. Основы дипломатической службы. М., 1964.
6. Ленин В.И. Декрет о мире // Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 35.
7. Селянинов О.П. Тетради по дипломатической службе государств. История и
современность. М., 1998.

Глава 1.3.
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА
В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА — профессиональная
деятельность по обеспечению исполнения полномочий

31
государственных органов.
ДИПЛОМАТИЧЕСКАЯ СЛУЖБА Российской Феде-
рации — профессиональная деятельность в государственных
органах, осуществляющих внешнеполитическую деятельность
в соответствии с Конституцией Российской Федерации,
законодательством и международными договорами России,
венскими конвенциями о дипломатических и консульских
сношениях.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ДОЛЖНОСТЬ — правовое
(юридическое) установление, определяющее содержание,
возможности и объем участия государственного служащего в
реализации компетенции государственного органа власти.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СЛУЖАЩИЙ — гражданин
Российской Федерации, исполняющий в порядке, уста-
новленном законом, обязанности по государственной
должности государственной службы за денежное возна-
граждение, выплачиваемое за счет средств федерального
бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта
Российской Федерации.

Государственная служба, как и государство в целом, развивается в контексте


истории отечества и культуры своего народа, в рамках реально происходящих
политических, экономических, социальных и духовно-нравственных процессов. Это
важнейший механизм системы государственного управления. Она призвана обеспечивать
профессиональное решение государственных задач по реализации требований
Конституции и законодательства Российской Федерации по обеспечению национальной
безопасности и государственного суверенитета, экономической самостоятельности и
духовно-нравственной самобытности народа, защиты прав и свобод граждан. Понятно, что
эффективно такие задачи могут быть реализованы лишь высокопрофессиональным и
стабильным аппаратом, высокоэффективной и авторитетной государственной службой.

1. Государственная служба:
статус, принципы, функции

В настоящее время в науке сложилось представление о государственной службе как


особом виде профессиональной деятельности по реализации государственных функций
работниками аппарата, занимающими государственные должности государственной
службы в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение
за свой труд1. Причем эта деятельность неразрывно связанна с такими ценностями, как
долг, ответственность, верность отечеству.
Когда говорят о государственной службе, то в одних случаях имеют в виду, что это
ведомство по реализации определенных государственно-политических целей и задач
(таможенная служба, гидрометеорологическая служба, пограничная служба); в других —
профессиональная деятельность по реализации государственными служащими
соответствующих должностных полномочий; в третьих — комплекс нормативно
урегулированных отношений между государством и гражданами, находящимися у него на
службе, по поводу условий, принципов, форм, методов и результатов данного служения.
Как видим, понятие «государственная служба» может рассматриваться с различных
точек зрения. Российский законодатель государственную службу определил максимально
просто и лаконично: государственная служба — это профессиональная деятельность по
1
См.: Государственная служба / Под ред. А.В.Оболонского. М., 1999. С. 10.

32
обеспечению исполнения полномочий государственных органов2. Определение четко
фиксирует, что государственная служба Российской Федерации — это профессиональная
деятельность лиц, замещающих должности в органах государственной власти по
обеспечению выполнения задач и функций этих органов. Отсюда становится понятным,
что работа в иных государственных, а тем более частных, кооперативных, общественных
организациях, учреждениях и предприятиях, государственной службой не является.
«Государственная» означает, что статус службы, ее цели и задачи, принципы и функции,
формы и методы определяются государством, его властно-распорядительными
функциями. Служба отправляется от имени и по поручению государства, в интересах
государства и общества в целом.
В полной мере это касается службы в аппарате внешнеполитического ведомства, как
особой разновидности федеральной государственной службы Российской Федерации.
Дипломатическая служба — это профессиональная деятельность граждан
Российской Федерации в государственных органах, осуществляющих внешнепо-
литическую деятельность государства в соответствии с Конституцией Российской
Федерации, законодательством и международными договорами России, венскими
конвенциями о дипломатических и консульских сношениях. Это профессиональное
осуществление целей и функций внешней политики государства, посредством исполнения
государственных должностей федеральной государственной службы, утвержденных в:
— центральном аппарате Министерстве иностранных дел Российской Федерации;
— дипломатических представительствах и консульских учреждениях России за
рубежом;
— представительствах России при международных организациях;
— представительствах МИД России на территории Российской Федерации;
— на отдельных государственных должностях государственной службы в
организациях и учреждениях, находящихся в ведении Министерства иностранных дел
Российской Федерации.
Дипломатическая служба — это особая сфера государственного управления в
области обеспечения суверенитета и международной безопасности страны, защиты
интересов, прав и свобод граждан и юридических лиц Российской Федерации за рубежом.
Тем самым обеспечивается а) исполнение функций и задач Министерства иностранных
дел в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и
международными организациями; б) координация деятельности в этой области иных
федеральных и региональных органов государственной власти; в) защита российских
интересов и создание благоприятной внешней среды, гарантирующей безопасность страны
и прогресс ее социально-экономического развития.
Дипломатическая служба осуществляется исключительно на федеральном уровне и
только в рамках полномочий специального органа государственной власти — МИД
России. Действующие нормативные акты Российской Федерации, федеральных органов
всех ветвей государственной власти, а также законодательство субъектов Российской
Федерации в части, касающейся международной деятельности, подлежит приведению в
соответствие с законодательством о дипломатической службе.
При этом следует подчеркнуть, что дипломатическая служба и дипломатия —
понятия разные. Их смешение не совсем корректно, у них есть свои особенности и
отличия.
Дипломатия — это организационно-политический инструмент реализации
внешнеполитического курса государства, совокупность средств, приемов и методов
достижения внешнеполитических целей, своего рода механизм взаимоотношений между
суверенными государствами, основанная на взаимном обмене дипломатическими

2
См.: «Об основах государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 31 июля
1995 г. № 119 — ФЗ с изменениями, внесенными федеральными законами от 18 февраля 1999 г. № М 35—ФЗ
и от 7 ноября 2000 г. № 135—ФЗ. Ст. 2. Приложение № 1.

33
представителями, воплощающими суверенитет своего государства. По определению
профессора В.И.Попова, «дипломатия — это наука международных отношений и
искусство ведения переговоров руководителями государств и правительств и
специальными органами внешних сношений — министерствами иностранных дел,
дипломатическими представительствами, участие дипломатов в определении курса
внешней политики страны и ее продвижение в жизнь мирными средствами. Главная ее
цель и задача — защита интересов государства и его граждан»1.
Знаменитый французский дипломат Франсуа де Кальер характеризует дипломатию
как механизм, посредством которого осуществляются политические взаимоотношения, что
дипломат «является проводником, а не архитектором политики», цель которой
«предотвратить перерастание неизбежного конфликта интересов в военное
столкновение»2. Дипломатия — это политическая деятельность по «поддержанию
отношений между государствами», это, образно говоря, «глаза, уши и речевой орган»
государства за рубежом3.
Дипломатическая же служба — это деятельность, в функции которой входит
решение помимо собственно политических задач, множества задач административно-
управленческого характера по профессиональному обеспечению высокоэффективного
функционирования внешнеполитического ведомства России и его руководства в целом.
Она включает информационно-аналитическую, организационно-управленческую и
кадровую работу, правовое, протокольное, документационное, административно-
техническое, финансово-экономическое обеспечение внешнеполитических структур.
Дипломатическая служба является важнейшим инструментом государственной
власти и государственного управления. Профессионализм — ее важнейшая отличительная
черта. Не случайно, дипломатов, работников отечественной дипломатической службы
всегда отличали и сегодня отличают высокая эрудиция, организованность, культура,
умение эффективно использовать новейшие информационные технологии, глубокое
понимание исторических судеб своего народа.
Государственный служащий, тем более работник дипломатической службы — это
не просто гражданин Российской Федерации, который сознательно поступил на
государственную службу в структуры внешнеполитического ведомства, не просто
высококвалифицированный специалист, добросовестно исполняющий служебные
обязанности в порядке, установленном федеральным законом за счет средств
государственного бюджета. Это человек государственный, представляющий и
защищающий государственные интересы, выступающий от имени и по поручению госу-
дарства в решении вопросов, относящихся к его компетенции. Главное его качество —
добросовестность и профессионализм в служении государству и российскому обществу.
В Энциклопедическом словаре А.Ф.Брокгауза и И.А.Ефрона, государственная
служба определяется как отношение служащего к государству и обществу, отправляемое
от лица государства и направленное на решение определенной государственной задачи в
интересах общества4. Именно поэтому госслужба представляет собой особую форму
профессиональной деятельности, принципиально отличающуюся от других ее видов,
прежде всего, своей нацеленностью на защиту интересов и обеспечение безопасности об-
щества и государства; соблюдение и защиту законных прав и свобод граждан; обеспечение
непосредственного участия граждан в делах государства. И главное — властностью и
целеустремленностью, т.е. направленностью на реализацию властных полномочий,
политических и социальных задач государства, информационно-аналитическим,
организационно-управленческим, финансово-хозяйственным и иным содействием
реализации функций государственно-политического руководства, создание благоприятных
1
Попов В.И. Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций. Часть 1. М., 2000. С. 16.
2
См.: Дипломатический вестник. 2001. № 8. С. 131, 132.
3
См.: Российская дипломатия: История и современность // Материалы научно-практической
конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. М, 2001. С. 387.
4
См.: Брокгауз А.Ф., Ефрон ИЛ. Энциклопедический словарь. СПб., 1900. С. 437.

34
условий для безопасной и достойной жизни каждого человека.
Государственная служба — это функция особого социального слоя людей, занятых
в аппаратах органов государственной власти — государственных служащих со своими
интересами и запросами, своим образом жизни и менталитетом, уровнем культуры, ма-
териальными и духовными запросами. Это социальная совокупность специально
отобранных, профессионально подготовленных и наделенных соответствующими
полномочиями специалистов. Отсюда и характерные черты: организованность,
дисциплинированность, образованность и профессионализм, стабильность.
В идеале наше государство нацелено на создание такой системы государственной
службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и
удержание лучших работников, а, с другой, позволяла своевременно избавляться от
профессионально слабых и недостойных. Во многом эти задачи поможет решить
дальнейшее совершенствование контрактного механизма взаимоотношений служащего и
государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до
перехода к принципу пожизненного найма на государственную службу.
Слой этот довольно внушительный — почти 548,7 тыс. человек (без служащих
силовых структур). Их карьера, звания, чины и ранги находятся в прямой зависимости от
личных заслуг и достоинств, профессионально-деловых качеств и эффективности работы,
не зависят от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного положения,
места жительства, религиозных и политических ориентации. Главное — наличие
специальных знаний, умений и навыков; профессиональная подготовленность к испол-
нению должностных обязанностей; ответственное отношение к делу; высокий уровень
духовно-нравственной культуры. Для дипломатической службы — плюс ко всему
сказанному — широкий политический кругозор и всесторонняя страноведческая под-
готовка, знание иностранных языков, наблюдательность и умение, как говорил Никольсон,
разглядеть истину там, где другие ее обнаружат с трудом или вовсе не доберутся до нее.
Государственная служба — это не только род трудовой деятельности, а прежде
всего профессия, которую характеризуют, с одной стороны, система профессиональных
знаний, владение соответствующими формами и видами профессиональной деятельности,
а с другой стороны, — такие особенности личности служащего, которые гарантировано
обеспечивали бы потребности государственной власти в достижении нужного ей
результата. На формирование именно таких качеств направлены указы Президента
Российской Федерации от 23 августа 1994 г. № 1722 «О повышении квалификации и
переподготовке федеральных государственных служащих», от 7 февраля 1995 г. № 103 «О
государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных
служащих», от 3 сентября 1997 г. № 983 «О дополнительных мерах по подготовке
государственных служащих» от 12 августа 2002 г. № 885 «Об утверждении общих
принципов служебного поведения государственных служащих», постановление
Правительства РФ от 14 февраля 2001 г. № 109 «Об утверждении Положения о
государственном заказе на профессиональную переподготовку и повышение
квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти»,
приказ Министерства образования Российской Федерации от 31 июля 2000 г. № 2370 «Об
утверждении государственного образовательного стандарта дополнительного
профессионального образования федеральных государственных служащих»1 и многие
другие.
Реализация требований действующих нормативно-правовых документов
обеспечивает проведение единой кадровой политики в сфере федеральной
государственной службы, реализацию права и обязанности госслужащих на повышение
квалификации и профессиональную переподготовку, в том числе в случае ликвидации
(реорганизации) или сокращения штатов государственного органа, подготовки
1
См.: Государственная служба. Сборник нормативных документов. М., 2001. С. 205-206, 319-321; 339-
341, 475-485, 490-495.

35
специалистов по соответствующим государственным стандартам. При этом
предусматривается, во-первых, обязательная профессиональная переподготовка лиц,
впервые назначенных на государственные должности федеральной государственной
службы не ниже заместителя начальника отдела в течение первого года работы в
указанных должностях; во-вторых, обязательное повышение квалификации (не реже
одного раза в три года) лиц, замещающих руководящие должности; направление на
подготовку (стажировку) за рубеж лиц в возрасте не старше 40 лет (для военнослужащих
— не старше 45 лет), замещающих государственные должности федеральной
государственной службы.
Такая постановка вопроса не случайна. Профессия государственного служащего
связана с осуществлением государственного управления на основе профессионального
мастерства, глубоких и всесторонних знаний в области государственного строительства и
права, экономики, международных отношений, политической науки и социологии,
управления, информатики, языка. Отношение к государственной службе как обычному
виду наемного труда не подходит. Этот вид политико-управленческого труда требует
особой нормативно-правовой базы, более строгих кадровых технологий, специальных
условий профессионализации.
Российским законодательством к государственной службе отнесено исполнение
должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности
государственной службы1 категорий «Б» и «В» в федеральных органах государственной
власти и органах государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в
Вооруженных силах и структурах специального назначения. Соответственно можно
говорить о гражданской, военной и специальных видах государственной службы.
Дипломатическую службу относят к гражданской государственной службе, рассматривая
ее как особый вид государственной службы.
К государственным служащим относятся лишь те служащие, которые занимают
государственные должности государственной службы и обеспечивают выполнение
полномочий органов государственной власти, а также полномочий лиц, замещающих госу-
дарственные должности категории «А». На лиц, замещающих государственные должности
категории «А», а значит наделенных политической компетенцией, нормы и положения о
государственной службе не распространяются. Их правовой статус регулируется
специальными нормативными правовыми актами. В полной мере это касается должностей
Министра иностранных дел, Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской
Федерации (в иностранном государстве), Постоянного представителя (представителя,
постоянного наблюдателя) Российской Федерации при международной организации или в
иностранном государстве2.
Государственная служба — это особая система общественных отношений:
внутренних и внешних.
Внутренние отношения (иной раз их называют внутриаппаратными) складываются
между государственными служащими, между руководителями и подчиненными, между
различными структурными элементами служебной иерархии. Это отношения, связанные с
определением статуса и должностной структуры аппарата, по поводу прохождения
службы, определения служебного времени и времени отдыха, денежного содержания
работников, их профессиональной подготовки, оценки труда. В их рамках формируются
стандарты, правила, технологии, процедуры и формы служебных отношений. Каждое
структурное подразделение, каждый служащий обладает строго очерченной
компетенцией, наделен соответствующими правами и обязанностями, находится в жестких
1
Государственная должность — это специальное правовое (юридическое) установление, определяющее
содержание, возможности и объем участия человека в реализации компетенции государственного органа
власти. Соответственно, государственная должность дипломатической службы — это государственная
должность федеральной государственной службы, учреждаемая в системе Министерства иностранных дел
для осуществления полномочий внешнеполитического ведомства в сфере международных отношений.
2
См.: Приложение № 6.

36
рамках руководства и подчинения.
Внешние охватывают связи аппарата и государственных служащих с обществом и
гражданами, институтами гражданского общества, органами местного самоуправления,
организациями и предприятиями. Эти отношения касаются статуса, целей, и принципов
государственной службы, формирования ее кадрового состава, реализации ее социально-
политических, экономических и иных задач. Посредством указанных отношений, в
конечном итоге, обеспечивается развитие по цепи «гражданское общество — гражданин
— государственный служащий — государственная служба — государственный орган
власти — государство — общество» и наоборот.
Государственная служба носит строго нормативный характер. В ее основе лежат
законы, кодексы, указы, постановления, приказы, регламенты, инструкции и т.д. До
мельчайших подробностей нормативно регламентируются права, обязанности и
ответственность государственных служащих, гарантии, ограничения и порядок про-
хождения службы, присвоения разрядов, рангов и званий, технологии реализации
должностных обязанностей и т.д. Что, впрочем, не отменяет творческого, инициативного
подхода к работе, тем более, дипломатической. Трудно в этом плане не согласиться с
Ж..Камбоном, который на основе многолетнего опыта пришел к выводу о том, что «нет
такой профессии, где было бы так мало твердых правил и так много основанного на
традиции, где для успеха требовалось бы большая настойчивость и... где человек должен
был бы обладать большой твердостью характера и независимостью ума», как профессия
дипломата1.
Правовая база государственной службы Российской Федерации и система ее
нормативно-правового регулирования только складываются. Их формирование носит
достаточно сложный и противоречивый характер, касается многих, довольно непростых
аспектов международного, конституционного, гражданского, административного,
трудового, финансового, уголовного и других отраслей права. Немало трудностей
вызывают вопросы нормативно-правового регулирования практики отбора на службу и
определения его критериев, оценки труда и поощрения работников в соответствии с их
квалификацией, деловыми и моральными качествами, обеспечения профессионально-
должностного роста служащих и их денежного содержания, подготовки, переподготовки и
повышения квалификации кадров, работы с резервом.
Система законодательства о государственной службе Российской Федерации имеет
трехуровневую структуру: законодательные акты международного и федерального
уровней, а также уровня субъектов Российской Федерации. Базовые положения и правовые
нормы государственной службы сформулированы:
— в международной «Конвенции о защите права на организацию и процедурах
определения условий занятости на государственной службе» и в «Рекомендациях о
процедурах определения условий занятости на государственной службе»;
— в соответствующих статьях Конституции Российской Федерации2. В них
зафиксированы принципы и основные начала организации и функционирования органов
государственной власти и их аппаратов, нормы, определяющие характер, роль и место
государственной службы в целом. Статьями 32, 71 и 97 непосредственно в
конституционную практику современной России введен термин «государственная
служба»;
— в нормах Трудового кодекса Российской Федерации. ТК регулирует служебные
1
См.: Камбон Ж. Дипломат. М., 1946. С. 11.
2
Прежде всего, это положения о верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных
законов на всей территории России (ст. 4. ч. 2), единстве системы государственной власти и разграничении
предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 5.ч. 3), приоритете прав и свобод
человека и гражданина (ст. 18), об обязанности государства признавать, соблюдать и защищать права и
свободы человека и гражданина (ст. 2), разделении власти (ст. 10), равном доступе граждан к
государственной службе (ст. 32. ч. 4), обязанностях должностных лиц (ст. 24, ч. 2, ст. 41, ч. 3, ст. 46. ч. 2) и
др.

37
трудовые отношения в той мере, в какой они не урегулированы специальным
законодательством о государственной службе. Здесь содержатся правила заключения
трудовых договоров, порядок применения и обжалования дисциплинарных
взысканий, право и порядок введения дополнительных льгот с учетом особенностей
прохождения службы в тех или иных условиях; порядок прекращения трудовых
отношений по инициативе администрации и служащего;
— в федеральном законе «Об основах государственной службы Российской
Федерации» — главном системообразующем законодательном акте общегосударственной
значимости по поводу Государственной службы1. Он выполняет роль несущей
конструкции всей системы правового регулирования государственной службы. В нем
представлены такие основные понятия, как «государственная служба», «государственный
служащий», «государственная должность», сформулированы принципы государственной
службы, права, обязанности и гарантии по государственной службе, установлен порядок
прохождения государственной службы, определены формы ответственности и система
правоограничений государственных служащих, источники и порядок оплаты их труда.
Правовое регулирование государственной службы осуществляется также
соответствующими указами Президента Российской Федерации 2, постановлениями
Правительства и приказами федеральных министерств3, постановлениями
Конституционного Суда РФ, ведомственными документами, регламентирующими порядок
прохождения государственной службы в структурах конкретных федеральных органов
государственной власти, в том числе в МИДе России.
На организацию государственной службы оказывают активное влияние
нормативные акты отдельных федеральных ведомств, прежде всего Министерства
финансов РФ, Министерства юстиции РФ, Министерства труда и социального развития
РФ, Министерства образования РФ. На их основе регулируется проведение ква-
лификационных экзаменов, порядок присвоения квалификационных разрядов, чинов и
званий, устанавливаются правила внутреннего трудового распорядка, определяются
особенности оплаты труда, организуется профессиональная переподготовка и повышение
квалификации кадров.
Государственная служба в Российской Федерации, как видим, получила достаточно
развитую нормативно-правовую базу. Юридически обеспечены статус и правовая
определенность государственной службы, социальная и правовая защищенность
государственных служащих, правовая ответственность должностных лиц за нарушение

1
См.: Приложение № 1.
2
См.: Указы «Об утверждении перечней должностей федеральной государственной службы Российской
Федерации»; «О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной
государственной службы», «Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной
государственной должности федеральной государственной службы», «Об утверждении Положения о
проведении аттестации федерального государственного служащего», «О присвоении и сохранении
квалификационных разрядов федеральным государственным служащим», «О государственном заказе на
переподготовку и повышение квалификации государственных служащих», «О дополнительных мерах по
подготовке государственных служащих», «О квалификационных требованиях по государственным
должностям федеральной государственной службы», «О мерах по укреплению дисциплины в системе
государственной службы», «О денежном содержании федеральных государственных служащих», «О борьбе
с коррупцией в системе государственной службы», «Об утверждении общих принципов служебного
поведения государственных служащих» и другие.
3
См.: Постановления Правительства Российской Федерации «Вопросы финансового и материального
положения Министерства иностранных дел Российской Федерации» от 5 апреля 1999 г. № 373; «Об
организации переподготовки и повышения квалификации государственных служащих федеральных органов
исполнительной власти» от 13 сентября 1994 г. № 1047; «О Межведомственной комиссии по
профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных служащих федеральных
органов исполнительной власти» от 11 августа 1995 г. № 1462; Приказ Министра общего и профессио-
нального образования Российской Федерации «Об утверждении государственного образовательного
стандарта дополнительного профессионального образования федеральных государственных служащих» от
25 декабря 1995 г. и другие.

38
законов Российской Федерации, за неисполнение или недобросовестное исполнение
должностных обязанностей.
Тем не менее проблем и нерешенных задач остается немало: не обеспечены полнота
и системно-комплексный характер правового регулирования государственной, в том числе
дипломатической службы, его единообразие, непротиворечивость и исчерпывающий
характер. Не сняты противоречия на уровне понятий, терминов и категорий. Более
строгого правового толкования требуют понятия «государственная служба»,
«государственный служащий», «государственная должность», «дипломатическая служба»,
«работник дипломатической службы», «государственная должность дипломатической
службы», «дипломатический ранг» и другие. Слабо разработаны должностные полномочия
государственных служащих различных уровней и структур государственного управления.
Необходимо преодолеть неразвитость института правовых и социальных гарантий по
государственной службе, более предметно стимулировать повышение квалификации
кадров.
До сих пор не создан эффективный правовой механизм отбора и испытаний при
поступлении на службу, не выработаны эффективные методы оценки и мотивации труда
служащих. Сложившаяся система правового регулирования дипломатической службы
преимущественно носит подзаконный характер. Прохождение службы не отличается
органической совокупностью целенаправленных действий по отбору, расстановке и
ротации кадров, их профессионально-личностному развитию. Не изжита
многовариантность деятельности государственных дипломатических структур за рубежом.
Преодоление перечисленных слабостей государственной службы вообще и
дипломатической службы, в частности, позволит повысить ее статус и авторитет, создать
более качественный правовой и организационно-управленческий механизм
функционирования аппарата государственного управления, поможет придать карьере
государственного служащего большую привлекательность. В том числе в системе
Министерства иностранных дел.
Функции государственной службы во многом адекватны функциям органов
государственной власти и государственного управления. Применяя различные критерии,
их можно классифицировать на внешние (социальные) и внутренние (внутриаппаратные);
федеральные и местные; организационно-управленческие, информационно-аналитические,
контрольные, воспитательные; регулятивные и охранительные.
В каждой конкретной сфере общественных отношений решаются свои особые
задачи, выполняются особые функции.
В административно-политической сфере: поддержка конституционного строя в
стране, реализация требований и положений Конституции и законодательства Российской
Федерации; своевременное рассмотрение обращений граждан и общественных объ-
единений, средств массовой информации, а также предприятий, учреждений и
организаций, государственных органов и органов местного самоуправления, принятие по
ним соответствующих решений; информационно-аналитическое обеспечение органов
государственной власти; прогнозирование социально-политических и экономических
процессов; организация и контроль исполнения принятых законов, указов, постановлений,
приказов и распоряжений.
В сфере международных отношений и дипломатии: профессиональное обеспечение
всего круга проблем международного сотрудничества, в том числе в сферах высоких
технологий, внешнеполитического сопровождения крупных экономических и экологичес-
ких проектов, борьбы с международным терроризмом и организованной преступностью,
защиты информационной безопасности государства. Не говоря уже о традиционных
функциях поддержания и развития дипломатических отношений с другими странами и
международными организациями; организации и профессионального обеспечения
международных переговоров и заключения соответствующих соглашений; выработки
предложений по совершенствованию законодательной базы международной деятельности

39
Российской Федерации; осуществления контроля за соблюдением дипломатических и
консульских привилегий; распространения информации о России и ее внешней политике.
В экономической сфере: формирование благоприятных внутренних и внешних
условий для развития отечественного производства; правоприменительное обеспечение
эффективной деятельности хозяйствующих субъектов, прежде всего в части реализации
права собственности и формирования конкурентной среды; осуществление финансово-
налоговой политики государства; организация денежного обращения; контроль за
качеством и соответствием товаров государственным стандартам; организация
производства товаров общественного пользования — продукции ВПК, общественного
транспорта, дорожного строительства и эксплуатации дорог, связи, строительства и т.д.;
поддержка малого и среднего бизнеса, его социальная ориентация; перераспределение
доходов в обществе, в том числе для обеспечения политической стабильности и
экономической устойчивости страны; поддержка оптимального уровня занятости
населения; реализация национальных интересов и поддержка международной
конкурентоспособности отечественной экономики; участие в разработке мероприятий по
развитию и расширению торгово-экономических и финансовых связей, научно-
технических и иных обменов России с иностранными государствами и международными
организациями.
В социальной сфере: обеспечение и защита правового равенства граждан и
юридических лиц; создание благоприятных и надежных условий для того, чтобы каждый
человек своими силами мог наладить свою жизнь, определить жизненный путь по своей
воле и под собственную ответственность.
Важнейшее направление дипломатической деятельности — решение проблем
соотечественников за рубежом: участие в разработке основных направлений
государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, и
осуществлении мер по ее реализации; подготовка предложений по совершенствованию
законодательства Российской Федерации в области отношений с соотечественниками за
рубежом; внешнеполитическое и международно-правовое обеспечение деятельности
Российской Федерации в целях защиты прав, законных интересов и поддержки
соотечественников, проживающих за рубежом; обеспечение деятельности
Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом.
Глубинный социально-политический смысл государственной службы отражают ее
принципы. В принципах реализуются исходные положения и идеи, посредством которых
выстраиваются и регулируются наиболее устойчивые и существенные политические,
правовые и организационно-управленческие, социально-экономические и духовно-
нравственные связи и отношения системы профессионального обеспечения
функционирования органов власти и государственного управления. Принципы носят
общеобязательный характер, определяют статус и тенденции развития государственной
службы, основные функции аппарата, содержание, стиль, формы и методы, вектор
развития внутриаппаратных отношений.
Законодатель зафиксировал двенадцать таких принципов. Они вытекают из
основополагающих постулатов демократического, социального, правового, федеративного,
светского с республиканской формой правления государства, т.е. государства, построенно-
го на основе признания политического многообразия и многопартийности, существующего
для народа и в интересах каждого человека. Такое государство должно иметь прочный,
устойчивый и высокопрофессиональный аппарат. Без такого аппарата трудно рас-
считывать на эффективное и правовое управление общественными делами.
Мы не будем подробно комментировать изложенные в федеральном законе
принципы, а лишь сформулируем их. Но предварительно заметим, что в федеральном
законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» в прямой
постановке не сформулированы такие принципы государственной службы, как научность,
законность, демократизм, подконтрольность обществу, нравственность. Указанные

40
принципы вытекают из Конституции Российской Федерации, принципиального понимания
того, что сильное государство не то, в котором власть контролирует все и всех, а то, в
котором главенствует закон и гуманизм. На это важно обратить внимание потому, что
государственной службе как и любой управленческой системе в принципе свойственно
стремление к концентрации власти, независимости и автономии, закрытости и
корпоративизму, к своеобразной монополии на «свой сектор» администрирования.
Принципы конституционного характера:
1) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных
конституционных законов и федеральных законов над иными нормативно-правовыми
актами при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и
обеспечении их прав;
2) приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие:
государственные служащие обязаны признавать, соблюдать и защищать права и свободы
человека и гражданина, служить гражданину и интересам общества, не подменяя их
узкокорпоративными интересами аппарата;
3) единство системы государственной власти, разграничения предметов ведения
между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделение законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равный доступ граждан к государственной службе в соответствии со
способностями и профессиональной подготовкой. Отсюда: государство гарантирует
равенство возможностей для каждого гражданина России занимать государственную
должность государственной службы. Главное — личные достоинства, наличие соот-
ветствующего образования, профессиональных и нравственных качеств. Отсюда равные
условия оплаты труда при замещении одноименных должностей и равные условия
прохождения службы независимо от пола, расы, национальности, происхождения,
имущественного или должностного положения, места жительства, отношения к религии,
политических убеждений;
6) внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений
от государства. В государственных органах не образуются структуры политических
партий и движений. Государственные служащие в своей деятельности руководствуются
законодательством и не связаны при исполнении должностных обязанностей решениями
партий, политических движений и иных общественных объединений и структур.
Принципы организационно-функционального характера:
1) обязательность для государственных служащих решений, принятых
вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий
и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
2) единство основных требований, предъявляемых к государственной службе;
3) профессионализм и компетентность государственных служащих;
4) гласность в осуществлении государственной службы;
5) ответственность государственных служащих за подготавливаемые и
принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение должностных
обязанностей;
6) стабильность кадров государственных служащих в государственных органах.
В полной мере перечисленные принципы относятся к дипломатической службе,
подчеркивая ее главную задачу — служение народу, отстаивание национальных интересов
России. Под таким углом зрения можно сформулировать принципы дипломатической
службы:
— верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над
иными нормативно-правовыми актами при исполнении дипломатическими служащими
должностных обязанностей, обеспечении их прав, свобод и гарантий;
— служение интересам России;
— законность, гуманизм и социальная справедливость;

41
— равенство доступа граждан Российской Федерации к дипломатической службе в
соответствии со способностями, профессиональной подготовкой, нравственной
безупречностью;
— независимость от политических партий, общественных объединений,
религиозных организаций и корпоративных интересов;
— профессионально-карьерный характер дипломатической службы;
— социальная и правовая защищенность дипломатического служащего.
Последовательная реализация указанных принципов — достаточно прочная основа
высокоэффективного функционирования государственной власти и ее аппарата, в том
числе и в сфере дипломатии. Они придают процессу исполнения должностных обязан-
ностей конкретную социально-политическую и правовую направленность, обеспечивают
оптимальную «конфигурацию» участия государственных служащих в управленческом
процессе. Правда, для того чтобы усилить этот аспект, в научной литературе предлагается
дополнить действующую систему принципов государственные службы принципами
оптимальности, социальной и правовой защищенности служащих, пожизненного найма,
открытости, социального контроля. Их реализация будет гарантировать применение
наиболее разумных и научно обоснованных средств и методов работы, выбор наилучшего
варианта структурного построения аппарата, повышение стабильности, эффективности и
авторитета службы как системы.
Структурно государственная служба отражает особенности российской
государственности, исторически сложившиеся структурно-функциональные особенности
аппарата государственного управления. По вертикали имеет двухуровневую структуру: а)
федеральную государственную службу, которая находится в ведении Российской
Федерации, и б) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся
в их ведении. Статус и полномочия, границы территории, в пределах которой реализуют
полномочия государственного органа, определяют задачи и функции государственной
службы, структуру и кадровый состав аппарата, содержание, стиль, формы и методы
профессиональной деятельности служащих. Полномочия одних реализуются
непосредственно и в масштабах всей страны, другие — в масштабах страны, но через свои
органы в субъектах Федерации, третьи действуют без учета территориального устройства.
Структурировать государственную службу можно и по другим основаниям.
Например, по ветвям власти; по органам власти; по видам государственной службы.
Государственная служба — это многомерное пространство, каждый элемент
которого имеет свой статус, свои особенности и признаки, оформлен соответствующими
общегосударственными установлениями. Каждый уровень, вид и тип служебных отноше-
ний имеет общие и особенные черты, которые регулируются соответствующими
нормативно-правовыми актами.
Федеральная государственная служба — это профессиональная деятельность
лиц, замещающих должности федеральной государственной службы в аппаратах
федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных
органах, образуемых в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, для
обеспечения исполнения государственных задач и функций этих органов, либо лиц,
замещающих государственные должности Российской Федерации. Она осуществляется в
Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Правительства Российской
Федерации, аппаратах каждой из двух палат Федерального Собрания Российской
Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного
Суда Российской Федерации, Счетной палаты, Центральной избирательной комиссии
Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, в аппаратах федеральных
органов власти, подведомственных Президенту Российской Федерации и Правительству
Российской Федерации. В том числе в аппаратах министерств, ведомств, служб и агентств
системы исполнительной власти. В аппаратах федеральных органов исполнительной
власти занято подавляющее большинство государственных служащих — 404,7 тыс.

42
человек, или 73,8% их общего числа. В центральном аппарате федеральных министерств и
ведомств работает 30,3 тыс. или 7,5%1.
В системе МИД занято более 3,8 тыс. государственных служащих дипломатической
службы. Они занимают ведущее положение в должностной структуре
внешнеполитического ведомства как системы, которая предусматривает конституционные
государственные должности; государственные должности дипломатической службы
(дипломатические должности); государственные должности федеральной государственной
службы, по которым не предусмотрено присвоение дипломатических рангов; должности
по обеспечению дипломатической службы (организационно-административный персонал);
должности по организационно-техническому обслуживанию дипломатической службы
(технический персонал). Успех деятельности кадрового корпуса дипломатической службы
в целом гарантирован тем, что министерство обладает правом:
— получать в установленном порядке практически от любой организации все
необходимые документы, справочные и иные материалы, необходимые для решения
вопросов, входящих в компетенцию министерства;
— осуществлять контроль за соответствием законодательству Российской
Федерации и международно-правовым нормам проектов международных договоров
Российской Федерации;
— вносить на рассмотрение Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации предложения о разработке проектов законодательных актов по
вопросам внешней политики и дипломатической службы;
— принимать в пределах своей компетенции решения нормативного характера,
обязательные для исполнения другими органами исполнительной власти и местного
самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и организациями, независимо от
их организационно-правовых норм и ведомственной подчиненности;
— представлять в установленном порядке предложения об учреждении
представительств МИД на территории Российской Федерации;
— решать вопросы создания, реорганизации и ликвидации подведомственных
организаций, назначения на должность и освобождения от должности их руководителей;
— использовать в установленном порядке внебюджетные средства, получаемые от
оказания консульских и других видов услуг, для финансирования развития материально-
технической базы министерства, на социальные нужды и для материального стимули-
рования его работников;
— образовывать научно-консультативные, методические и экспертные советы.
Своими конкретными полномочиями обладает каждый орган государственной
власти Российской Федерации, что в свою очередь определяет характер и особенности
прохождения государственной службы.
Предметом ведения субъектов Российской Федерации в части регулирования
государственной службы является определение условий государственной службы с учетом
местных, национальных и иных особенностей субъекта Российской Федерации; разработка
квалификационных требований к государственным служащим с точки зрения знания
национального языка; уточнение системы прохождения службы и технологий оценки
профессиональной пригодности человека к исполнению государственной должности
государственной службы; установление размеров должностных окладов, мер
материального и морального поощрения работников; определение условий труда и
установление дополнительных отпусков; выделение жилья и служебного транспорта,
различных денежных компенсаций за особые условия работы.
В аппаратах органов государственной власти большинства субъектов Российской
Федерации имеются подразделения, которые решают задачи внешнеполитического и
внешнеэкономического характера, международного научного, культурного, спортивного и
иного сотрудничества. Для того, чтобы их деятельность вписывалась в общее русло
1
См.: Статистический бюллетень. М, 2001. № 4(78). С. 11.

43
внешней политики Российского государства, в обязанности МИДа вменены
соответствующие координирующие, консультационные и контрольные функции. Касается
это международных переговоров и договоров, официальных поездок за рубеж и приема
иностранных делегаций, осуществления экономических и культурных связей, реализации
консульских функций. Мало того, во многих субъектах РФ открыты представительства
МИД России, главная задача которых — содействие органам власти на местах в
обеспечении надлежащего выполнения международных договоров, участником которых
является Россия, помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей
субъектов Российской Федерации с зарубежными партнерами, ведение соответствующей
информационно-справочной работы.

2. Политическая нейтральность и профессиональная ответственность


государственного служащего

Сразу оговоримся, что принцип свободы и политической нейтральности


государственного служащего достаточно сложен для научной интерпретации. Тем более в
условиях, когда он не получил достаточно четкой и однозначной трактовки в
законодательстве о государственной службе. Принципы же равного доступа граждан к
государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной
подготовкой, внепартийности госслужбы и ее отделения от религиозных объединений
определяют лишь основы служебно-статусных отношений. Наличие специального за-
конодательства по всем этим вопросам очень важно. Каждый государственный служащий
должен достаточно четко представлять свои права и обязанности в отношении
политических аспектов своей деятельности, знать объем, структуру и содержание требова-
ний, которые могут предъявить к нему вышестоящий руководитель, а также лидеры
партий правящей коалиции. Должен хорошо представлять меру ответственности и
характер санкций, применяемых к нарушителям этого законодательства.
Это тем более важно, если учесть, что принцип политической нейтральности в
нашей стране никогда не работал: в годы царского самодержавия чиновники служили
престолу и присягали на верность царю; в условиях советской власти ведущими критерия-
ми было единство политической, организаторской и даже хозяйственной деятельности,
политическая зрелость и верность «линии партии». Во все времена государственная
служба была службой высокопоставленного привилегированного чиновника, обладавшего
немалой властью и способного под лозунгами борьбы за верность государству легко
манипулировать своими полномочиями, идеологически подавлять всех, кто ниже его в
социальной и должностной структуре.
Во многих странах давно поняли нежелательность и даже вредность смешения, а
тем более интеграции политики и государственной службы, законодательно закрепили
вывод служащих из-под прямого контроля со стороны политических партий. Задача гос-
служащих не реализация политического курса партии, идеи которой он разделяет, не
удовлетворение политических амбиций тех или иных лидеров, а честное и эффективное
обеспечение претворения или непосредственное претворение в жизнь норм действующего
законодательства. Причем независимо от того, какая партия или политический блок в
данный момент представляет большинство в парламенте или в исполнительной системе
власти.
В США, Великобритании, ФРГ и многих других странах законодательно доступ к
государственной службе открыт и свободен для каждого гражданина страны. Служащие
принимаются на работу в аппарат по конкурсу вне какой-либо социально-политической
дискриминации. Они не лишены права голосовать, высказывать свои политические
суждения или посещать партийные мероприятия. И тем не менее государственным
служащим запрещено заниматься активной политической деятельностью. Они не вправе

44
принимать участие в формировании партийных структур и партийных фондов, выступать с
партийно-политическими заявлениями, занимать партийные посты или работать в
интересах партии, т.е. делать все то, что противоречит политически непредвзятому
исполнению служебных обязанностей. Даже во Франции, где не существует каких-либо
правовых ограничений для служащих заниматься политической деятельностью,
административные регуляторы, ограждающие госаппарат от политического
противоборства, существуют и действуют достаточно эффективно.
Аналогичные позиции разделяет и российское государство, в том числе в сфере,
касающейся дипломатической службы. В общих принципах служебного поведения
государственных служащих, утвержденных Указом Президента Российской Федерации от
12 августа 2002 г. № 885, зафиксировано, что при исполнении должностных (служебных)
обязанностей государственный служащий должен соблюдать политическую
нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную дея-
тельность решений политических партий или иных общественных объединений.
Должностные же лица, наделенные организационно-распорядительными полномочиями,
не должны допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в
деятельности политических партий, иных общественных объединений1.
Внешняя политика органически связана с внутренней, но это вовсе не означает, что
даже в плюралистическом обществе, которое образовалось в России, она «должна
осуществляться в интересах отдельных политических сил, партий или руководителей», что
ею могут манипулировать во внутриполитической борьбе. Дипломат любого ранга, в том
числе Министр иностранных дел не может позволить себе, в зависимости от своих
симпатий или антипатий, делить российское общество на разные цвета. Внешняя политика
«должна быть общегосударственной, основываться на согласии различных политических
сил, не участвовать в их борьбе, защищать ценности, которые дороги всему обществу».
Все это принципиально важно.
Поэтому дипломатическая служба как система не может существовать и
эффективно функционировать без тесных контактов с Администрацией Президента
страны, палатами парламента, влиятельными представителями различных политических
сил. И главное условие — она должна быть лояльной и подконтрольной Президенту. Это
обязательное условие успешного функционирования внешнеполитического ведомства 2.
К лицам, находящимся на государственной службе, предъявляются повышенные
требования, которые ставят их в особые условия ограничения гражданских прав и
политических свобод. Ничего принципиально не меняет тот факт, что на многих
должностях государственной службы находятся наиболее подготовленные члены и
сторонники победившей на выборах партии, авторы предвыборных программ, наиболее
активные и убежденные политические деятели. Свою партийность они обязаны
демонстрировать не принципиальностью в политическом противоборстве на митингах, в
межпартийной борьбе или политических дискуссиях на страницах печати, а высоким
профессионализмом в вопросах государственного управления, умением действовать на
основе закона и в рамках закона, стремлением к консенсусу и социальному миру.
Государственному служащему, в том числе дипломатическому, какую бы
должность он ни замещал, запрещается быть депутатом и работать в системе органов
местного самоуправления, принимать участие в забастовках и политической пропаганде,
использовать свое служебное положение в интересах определенных политических партий
и общественных движений. Он имеет право лишь голосовать, в частном порядке
высказывать политические суждения, посещать в качестве наблюдателя политические
мероприятия. Он не имеет права участвовать, а тем более быть инициатором
формирования предвыборных и текущих фондов партий, не может выступать с
публичными политическими заявлениями, занимать партийные посты.
1
См.: Приложение № 2.
2
См.: Примаков Е.М. Годы в большой политике. М., 1999. С. 216.

45
И это нормальная, выверенная многолетним опытом, практика организации
государственной службы. Хотя такая система вовсе не означает, что служащий абсолютно
лишен права на собственную точку зрения, на собственную интерпретацию
происходящего в социально-политической или экономической жизни общества. Разве
может дипломатический служащий, занимаясь реализацией внешнеполитического курса
государства, быть вне политики? Конечно, нет. Однако невыполнение приказа
руководителя по идейно-политическим мотивам считается грубым нарушением трудовой
дисциплины и принципов государственной службы.
Указанные условия диктуют и практику функционирования политической системы,
в рамках которой политические партии непосредственно не вторгаются в систему
государственной службы. Другое дело, что после победы на выборах партийные лидеры,
пришедшие к власти, стремятся подобрать и утвердить на высших постах государства и на
ключевых должностях в аппарате своих сторонников, взять под контроль государственную
службу. Сами же партии, даже став правящими, стараются в большинстве случаев избегать
прямой увязки своей политики с политикой правительства, нередко даже дистанцируются
от них, с тем, чтобы не брать на себя дополнительной ответственности за непопулярные
или ошибочные действия высшего руководства.
Но и они без услуг государственных служащих-профессионалов обойтись не могут.
Особая ответственность при этом ложится на служащих, находящихся на высших, главных
и ведущих государственных должностях категории «В» — заместителей министров,
начальников департаментов, управлений, отделов и их заместителей, советников,
консультантов, экспертов и др. Ведь границы сугубо политического поля государственной
службы для заместителя министра, начальника департамента или советника посла
определить очень трудно. Действия политиков и государственных служащих в этом
смысле тесно переплетаются. И по-другому быть не может.
Но тут действует одна особенность: политики устанавливают общие принципы,
рамочные условия и пределы, в которых должны действовать административно-
управленческие структуры и их работники. Но поскольку регламентом невозможно
предусмотреть всевозможные ситуации, то именно служащий-чиновник получает
реальную возможность самостоятельно толковать законодателя и интерпретировать
позицию политического руководителя. Вот тут-то у него появляется возможность
самостоятельной оценки ситуации, свободного принятия решений по «спущенным сверху
директивам». На такой основе появляется множество ведомственных правил, инструкций
и методических рекомендаций, с помощью которых государственные служащие
становятся реальными участниками политических отношений. Они получают реальную
возможность не только управлять и регулировать, разрешать и запрещать, но и влиять на
политические процессы. И все это на основе своего личного понимания государственного
долга и государственных интересов. Их личность становится олицетворением государства,
своеобразным атрибутом власти.
Деполитизации госслужбы способствует практика пожизненного найма на
государственную службу. Этот принцип защищает служащего от прямого политического
давления и мелочного вмешательства политических лидеров в оперативно-
распорядительную деятельность органов управления. Вновь избранные или назначенные
руководители не могут по политическим или иным соображениям сместить служащего,
заменить его на своего политического сторонника. Принцип карьерности (пожизненного
найма) позволяет постепенно, на протяжении многих лет экстенсивного профессионально-
должностного развития персонала и аппаратных структур сформировать достаточно
прочную государственную службу, обеспечить ее высококвалифицированным корпусом
грамотных, опытных и ответственных чиновников. Без такого потенциала рассчитывать на
высокую эффективность власти трудно.
Вот почему главным критерием департизации (внепартийности) государственной
службы считается то, что политики не могут по своему усмотрению лишить служащих их

46
административных должностей. Смысл этого принципа не в том, чтобы сделать госу-
дарственную службу абсолютно независимой от политики, а в том, чтобы она была
профессиональной, чтобы обеспечить независимость административно-управленческого
процесса, как процесса профессионального, правового, безусловного и непрерывного.
Профессионализация государственной службы ставит проблему личной
ответственности государственного служащего. Для успешной работы на государственной
службе надо уметь проявлять взвешенность и способность балансировать между курсом
выборных инстанций, интересами своего ведомства и ожиданиями граждан, строить
конструктивные рабочие взаимоотношения с избранными и назначенными на
политические должности лицами, быть искренне лояльным к тому государству, которому
служишь. Это в конечном итоге означает умение сочетать политическую и социальную
эрудицию, профессиональный опыт, готовность взять на себя ответственность.
Сейчас для государственного строительства нет актуальнее проблемы, чем
формирование корпуса служащих как высококвалифицированных специалистов
управленческого труда, хорошо вышколенных практическим опытом, специальным
обучением и нравственным воспитанием. Государственная служба должна быть надежно
защищена от политических амбиций сменяющихся партий, правительств и министров, а
народ — от произвола должностных лиц и всевластия аппарата.
В настоящее время государственная служба Российской Федерации пока не
представляет собой органически единого и социально эффективного института. Она
прошла только начальную стадию своего формирования. Медленно и трудно продвигается
ее развитие по пути оптимизации, демократизации, профессионализации, укрепления
нравственных основ. Немало противоречий сохраняется в правовом ее регулировании.
Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации»
не носит исчерпывающего, целостного характера. В нем имеется множество отсылочных
норм, многие из которых до сих пор не урегулированы соответствующими нормативными
актами.
Становление по-настоящему эффективной и слаженной государственной службы —
процесс длительный и сложный, требующий пристального внимания государства и
научной общественности. Общество заинтересовано, чтобы аппарат работал лучше и
эффективнее, особенно с точки зрения профессионализма, ответственности,
инициативности, добросовестности и порядочности каждого служащего. России нужна
четко отлаженная государственная служба, сочетающая демократизм, законность и
правопорядок, гуманизм по отношению к честному труженику и непримиримость к
каждому, кто не желает подчиняться закону, нравственным и культурным традициям
народа.
Все вышеизложенное подтверждает актуальность задачи дальнейшего
совершенствования государственной службы Российской Федерации и в ее рамках еще
более авторитетной и эффективной дипломатической службы.
Реформа в сфере государственного администрирования поможет созданию единой
государственной службы; обеспечит на деле равный доступ граждан к государственной
службе и политическую нейтральность тех, кто занят в госаппарате; создаст более
прочные финансово-экономические и материально-технические основы государственной
службы; обеспечит ее профессиональное развитие. Последнее особенно важно, если
учесть, что в нынешних условиях от государственных служащих требуются все новые и
новые знания и навыки, особенно в области экономики и права, информатики, социологии
и политологии, культуры и иностранных языков, этики и этикета, психологии и
менеджмента.
В идеале наше государство нацелено на создание такой системы государственной
службы, которая бы, с одной стороны, была ориентирована на привлечение, поощрение и
удержание лучших работников, а, с другой — позволяла своевременно избавляться от
профессионально слабых и недостойных кадров. Во многом эти задачи поможет решить

47
дальнейшее совершенствование контрактного механизма взаимоотношений служащего и
государственного органа, придание большей четкости этим отношениям, вплоть до
перехода к принципу пожизненного найма и карьерному характеру государственной
службы.

Контрольные вопросы
1. Дайте определение государственной службы.
2. Как можно определить дипломатическую службу?
3. В каком смысле можно говорить о том, что государственная служба — это
профессия и призвание?
4. Сформулируйте принципы государственной службы Российской Федерации.

5. Охарактеризуйте основные функции дипломатической службы.


6. Дайте определение государственной должности.
7. Перечислите наиболее важные профессионально-личностные качества
современного государственного служащего.
8. Как Вы понимаете принцип департизации государственной службы? Каковы
особенности реализации этого принципа в системе дипломатической службы?

Литература
1. Конституция Российской Федерации. М, 1993.
2. Об основах государственной службы Российской Федерации. Федеральный
закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ с изменениями, внесенными федеральными законами
от 18 февраля 1999 г. № 35-ФЗ и от 7 ноября 2000 г. № 135-ФЗ. // Собрание
законодательства РФ. 1995. № 31.
3. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных
служащих. Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885.
4. Путин В.В. Несмотря ни на какие проблемы и потери, потенциал нашей страны
остается огромным. Выступление на Совещании послов в МИД России 12 июля.
5. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом
Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.
6. Государственная служба. Сборник нормативных документов. М., 2001.
7. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. Монография. М., 2002.
8. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации.
М., 1996.
9. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные
произведения. М., 1990.
10. Государственная служба / Отв. ред. А.В.Оболонский. М., 1999.
11. Дипломатическая служба как она есть. Игорь Иванов о двухвековых традициях
русской дипломатии // Российская газета. 2002. 14 марта.
12. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник. М., 1999.
13. Российская дипломатия: История и современность. Материалы научно-
практической конференции, посвященной 450-летию создания Посольского приказа. М.,
2001.
14. Служебная карьера. Учебно-методическое пособие / Под ред. Е.В.Охотского. М.,
1998.

48
Раздел II
СТРУКТУРА И ФУНКЦИИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Внешнеполитический курс государства, как и его политика в целом, определяется и


осуществляется его верховной властью. Основные положения этого курса декларируются
в программах пришедших к власти партий, заявлениях высших государственных деятелей,
в программных документах, утверждаемых верховной властью в соответствии с
действующим в стране конституционным порядком. К числу таких документов относится
Концепция внешней политики России, представляющая собой систему взглядов, цели,
принципы и основные направления внешнеполитической деятельности российского
государства1. Высший приоритет этой деятельности — защита интересов личности,
общества и государства.
Важнейшим условием успешного решения стратегических и тактических задач
Российского государства на международной арене является высокопрофессиональная,
хорошо организованная дипломатическая служба. Именно такая дипломатическая служба
определяет успешность решения внешнеполитических задач, стоящих перед Российской
Федерацией. Отсюда задача: обеспечение дальнейшего повышения эффективности и
престижа дипломатической службы, профессиональной компетентности всех диплома-
тических институтов и их сотрудников.

Глава 2.1.
ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ
ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКИХ СНОШЕНИЙ РОССИИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА - стратегия и тактика госу-
дарства на международной арене, основные задачи которой —
регулирование взаимоотношений с другими государствами,
участие в решении международных проблем, обеспечение
международной безопасности, укрепление суверенитета и
территориальной целостности страны, защита интересов
государства, интересов его граждан и юридических лиц.
МИНИСТЕРСТВО ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ —
центральный федеральный орган исполнительной власти
Российской Федерации, осуществляющий государственные
функции в области сношений с иностранными государствами и
1
Концепция утверждена Президентом Российской Федерации 28 июля 2000 г. В Концепции дается анализ
международной обстановки к началу XXI в., оценка ситуации, складывающейся вокруг Российской
Федерации, обозначены принципы и приоритеты ее внешнеполитического курса, механизмы его реализации.

49
международными организациями.
ДЕПАРТАМЕНТ — основное структурное подразделение
Министерства иностранных дел РФ.
ПРОХОЖДЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ во
внешнеполитическом ведомстве — совокупность этапов и
целенаправленных действий по отбору, расстановке и ротации
кадров, их профессионально-должностному и личностному
развитию в структурах внешнеполитического ведомства.

Распределение полномочий между ветвями власти в Российской Федерации как и в


каждом государстве, зависит от конституционного устройства.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществляет руководство и
определяет основные направления внешней политики Российского государства его
Президент. Как глава государства он представляет страну на международном уровне; ведет
переговоры; подписывает международные договоры и ратификационные грамоты;
принимает верительные и отзывные фа-моты аккредитуемых при нем дипломатических
представителей; назначает и отзывает дипломатических представителей Российской
Федерации в иностранных государствах и международных организациях; принимает меры
по охране суверенитета страны, ее независимости и государственной целостности; он
формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации; утверждает ее
военную доктрину. В случае агрессии против Российской Федерации или
непосредственной угрозы агрессии вводит военное положение на территории страны или в
отдельных ее местностях; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными
силами Российской Федерации.
Федеральное Собрание Российской Федерации в лице Совета Федерации и
Государственной Думы проводит законодательную работу по обеспечению
внешнеполитического курса страны и выполнения взятых ею международных
обязательств. В конкретные функции Федерального Собрания входят ратификация и
денонсация международных договоров, статус и защита государственных границ,
использование Вооруженных сил России за пределами страны, введение военного
положения. Значительное место во внешнеполитической деятельности Федерального
Собрания занимают межпарламентские связи, а также участие в некоторых меж-
дународных организациях.
Совет Безопасности Российской Федерации осуществляет подготовку решений
Президента страны в области обеспечения международной безопасности и контроль за их
исполнением.
Правительство Российской Федерации призвано осуществлять меры по реализации
внешней политики Российской Федерации. Эти меры обеспечиваются постановлениями и
распоряжениями Правительства, участием председателя Правительства, его заместителей
и министров в международных переговорах, в практической реализации достигнутых
договоренностей по различным аспектам отношений Федерации с другими странами.
Специальные функции повседневной деятельности в области осуществления
внешнеполитического курса российского государства возложены на Министерство
иностранных дел Российской Федерации 1. В его рамках в основном организуется и
проходит дипломатическая служба. С точки зрения дипломатической службы основное
внимание будет сосредоточено на структуре Министерства, его функциях, основных
1
Министерства иностранных дел имеются практически во всех государствах, хотя некоторые из них
носят и другие названия. В США оно именуется Государственным департаментом, возглавляемым
государственным секретарем. Во Франции — Министерством внешних сношений, в Англии — Министерст-
вом иностранных дел и по делам содружества, в Швейцарии — Федеральным департаментом иностранных
дел, в Ливии — Главным народным комитетом по внешним связям и международному сотрудничеству.
Однако функции их в основном совпадают и сводятся к повседневной деятельности по осуществлению
внешнеполитических задач своего государства.

50
формах и методах деятельности, особенностях функционирования его структур и
персонала.

1. Министерство иностранных дел Российской Федерации,


его статус и задачи

Министерство иностранных дел Российской Федерации — МИД России является


центральным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим
государственное управление в области отношений Российской Федерации с
иностранными государствами и международными организациями. Министерство
образовано в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 112, 114),
подведомственно Президенту Российской Федерации, в своей повседневной деятельности
руководствуется нормами и требованиями Конституции Российской Федерации,
федеральных законов, указов и распоряжений Президента страны, Положения,
утвержденного Указом Президента Российской Федерации 14 марта 1995 г. № 271 (с
последующими дополнениями и изменениями от 5 марта и 31 мая 2000 г.)1,
постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации.
В систему МИД России входят Центральный аппарат, российские дипломатические
представительства и консульские учреждения за рубежом, представительства Российской
Федерации при международных (межгосударственных, межправительственных) ор-
ганизациях2, представительства Министерства в субъектах Российской Федерации, а также
и подведомственные предприятия, учреждения и организации, созданные для обеспечения
деятельности министерства3. К таким учреждениям относятся и учебные заведения:
Дипломатическая Академия, дающая специальное дипломатическое образование на базе
уже имеющегося высшего образования (при Академии функционируют курсы повышения
квалификации кадровых работников центрального аппарата, а также загранучреждений),
Московский государственный институт международных отношений — МГИМО
(Университет), готовящий специалистов-международников, в области международных
политических и экономических отношений, юриспруденции, политологии, менеджмента и
делового администрирования, журналистики.
Министерство обладает статусом юридического лица, имеет печать с изображением
Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием,
соответствующие печати и штампы, счета в учреждениях банков Российской Федерации, в
том числе в иностранной валюте. Финансирование осуществляется из средств
федерального бюджета и частично из внебюджетных средств.
В соответствии с целями и задачами выстраивается структура министерства:
A. Руководящий состав:
- Министр — член правительства Российской Федерации;
- Первый заместитель министра;
- Заместители министра — 8 человек (их число может меняться). Все они
назначаются Президентом Российской Федерации;
- Коллегия министерства в составе министра — председателя коллегии, его
заместителей по должности, а также утверждаемых в качестве членов других
руководящих работников, ученых и специалистов системы министерства.
Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы деятельности министерства и
принимает соответствующие решения. Принимаются они простым
большинством голосов в форме постановлений и проводятся в жизнь, как
правило, приказами министра;
- Генеральный секретарь. Занимает высшую государственную должность
1
См.: Приложение № 3
2
Далее будем именовать загранпредставительствами.
3
Далее будем именовать подведомственными организациями.

51
федеральной государственной службы Российской Федерации, курирует
деятельность секретариатов министра и его заместителей. Под его руководством
работает группа оперативной информации, отдел документации, контроля,
инспекции, группа советников министра, а также персонал, занимающийся
информацией загранучреждений, письмами и личными обращениями.
Б. Территориальные департаменты, на которые возложена работа по вопросам
отношений России с другими государствами и международными организациями.
B. Департаменты и управления функционального характера.
Г. Департаменты, управления, отделы и другие подразделения ад-
министративно-хозяйственного характера.
Д. Вспомогательные подразделения, обеспечивающие необходимые условия
функционирования центрального аппарата МИДа и подведомственных ему учреждений и
организаций, а также загранпредставительств.
Основные задачи Министерства иностранных дел России:
- разработка общей стратегии внешней политики Российской Федерации и
представление соответствующих предложений Президенту Российской
Федерации;
- реализация внешнеполитического курса Российской Федерации;
- координация международных связей субъектов Российской Федерации;
- обеспечение дипломатическими средствами защиты суверенитета, безопасности,
территориальной целостности, других интересов Российской Федерации на
международной арене;
- защита прав и интересов граждан и юридических лиц Российской Федерации за
рубежом;
- обеспечение дипломатических и консульских отношений Российской
Федерации с иностранными государствами, сношений с международными
организациями;
- координация деятельности и контроль за работой других федеральных органов
исполнительной власти в целях обеспечения проведения единой политической
линии Российской Федерации с иностранными государствами и междуна-
родными организациями.
Задачи определяют функции Министерства, к числу основных из них относятся:
- разработка проектов международных договоров Российской Федерации.
Подготовка предложений о заключении, выполнении, прекращении и
приостановлении действий таких договоров. Обеспечение функционирования
единой государственной системы регистрации международных договоров России
и постоянного хранения их подлинников (заверенных копий, официальных
переводов);
- ведение переговоров с иностранными государствами и международными
организациями. Участие в расширении торгово-экономических и финансовых
связей, научно-технических, культурных и других обменов Российской
Федерации с иностранными государствами и международными организациями;
- реализация дипломатическими средствами усилий Российской Федерации по
обеспечению международного мира, глобальной и региональной безопасности с
учетом ответственности России как постоянного члена Совета Безопасности
ООН, участника общеевропейского процесса и других региональных
механизмов. Обеспечение участия России в деятельности ООН, Содружества
Независимых Государств и других международных организаций, конференций и
форумов. Содействие повышению роли Российской Федерации как члена
мирового сообщества в решении глобальных и региональных проблем;
- участие в разработке политики и конкретных мероприятий по обороне и
безопасности Российской Федерации, осуществлению конверсии ее оборонной

52
промышленности;
- участие в подготовке предложений о приведении российского законодательства в
соответствие с международными обязательствами Российской Федерации;
- участие в разработке основных направлений государственной политики в
отношении соотечественников, проживающих за рубежом; подготовка
предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в
области отношений с соотечественниками за рубежом, а также
внешнеполитическому и международно-правовому обеспечению защиты их прав
и законных интересов; координация международной деятельности федеральных
органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов
Федерации в отношении соотечественников за рубежом; обеспечение
функционирования соответствующей Правительственной комиссии1.
- организация на территории Российской Федерации и за рубежом консульской
работы. Содействие развитию связей и контактов с проживающими за рубежом
соотечественниками. Осуществление своей компетенции в вопросах
гражданства;
- содействие осуществлению межпарламентских и других связей Федерального
Собрания;
- содействие распространению за рубежом информации о внешней и внутренней
политике Российской Федерации, социально-экономической, культурной и
духовной жизни страны;
- информирование загранпредставительств по вопросам внешней и внутренней
политики Российской Федерации;
- осуществление кадрового обеспечения центрального аппарата,
загранпредставительств, представительств министерства и подведомственных
ему организаций на территории Российской Федерации; подготовки,
переподготовки и повышения квалификации кадров дипломатической службы;
- содействие функционированию иностранных дипломатических и консульских
представительств на территории Российской Федерации и осуществление в
пределах своей компетенции контроля за деятельностью обслуживающих их
предприятий, учреждений и организаций.
Как видим, одной из важнейших задач Министерства иностранных дел является
разработка и представление Президенту Российской Федерации и в Правительство
страны обобщенной информации, а также предложении по вопросам отношений
России с иностранными государствами и международными организациями, заключения,
продления, приостановки или прекращения ее международных договоров.
С целью должного научного обоснования такого рода предложений министру
предоставлено право образовывать научно-консультативные, методические и экспертные
советы. Состав таких советов и положения о них утверждаются Министром иностранных
дел.
Одной из основных функций МИД России является взаимодействие с органами
государственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации, органами местного
самоуправления и общественными объединениями. Ее цель: обеспечение проведения
единой скоординированной внешнеполитической линии Российской Федерации в
отношениях с иностранными государствами и международными организациями.
Для реализации указанной функции Президентом Российской Федерации 12 марта
1996 г. был издан специальный Указ «О координирующей роли Министерства
иностранных дел Российской Федерации о проведении единой внешнеполитической линии

1
См.: О некоторых вопросах организации деятельности Министерства иностранных дел Российской
Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 2002 г. N° 417. Выписка //
Дипломатический вестник. 2002. №6. С. 11.

53
Российской Федерации»1. В соответствии с ним МИД России призван способствовать
согласованному взаимодействию органов исполнительной власти с органами
законодательной и судебной власти с тем, чтобы участие указанных органов, а также их
должностных лиц в международной деятельности обеспечивало соблюдение принципа
единства внешней политики в выполнении международных обязательств Российской
Федерации.
Указом предусматривается, что с официальными заявлениями и инициативами по
вопросам внешней политики, корме Президента и Председателя правительства Российской
Федерации, может выступать только Министр иностранных дел, а другие лица — только
по соответствующему поручению. При этом представители федеральных органов
исполнительной власти могут выступать с заявлениями, затрагивающими отдельные
внешнеполитические вопросы, но только по позициям, согласованным с Министерством
иностранных дел Российской Федерации.
На МИД России возложен оперативный и стратегический контроль за выполнением
международных обязательств со стороны федеральных органов исполнительной власти и
субъектов Российской Федерации. В свою очередь, федеральным органам исполнительной
власти и субъектов Российской Федерации предписано информировать МИД России об
осуществляемой ими международной деятельности, в том числе обо всех официальных
поездках, консультациях и переговорах, подписанных документах и других
договоренностях.
Более того, упомянутым Указом Президента установлено, что предложения,
затрагивающие интересы России, в том числе предложения о проведении переговоров и
заключении международных договоров Российской Федерации, включая договоры
межведомственного характера, в обязательном порядке должны согласовываться с МИД
России. При этом Администрации Президента и Правительству предписано не принимать
документы, не согласованные с МИД России, к рассмотрению.
В развитие упомянутого выше Указа о координирующей роли МИД России
Президентом Российской Федерации были изданы Указ «Об организации и порядке
осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими
государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом» (14
июня 1997 г.) и федеральный закон Российской Федерации «О координации
международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» (2
декабря 1998 г.). Согласно этому закону субъекты Российской Федерации в целях ре-
ализации соглашений об осуществлении международных и внешнеэкономических связей
наделены правом открывать свои представительства за пределами Российской Федерации
и представительства субъектов иностранных федеративных государств на своей
территории только по согласованию с Министерством иностранных дел Российской
Федерации (ст. 10, п. 1, 2). В обязанность же Министерства иностранных дел вменено
обеспечение координации и контроль за работой представителей и представительств фе-
деральных органов исполнительной власти и российских государственных учреждений за
рубежом.
Таким образом, в настоящее время все государственные ведомства и учреждения,
различные организации и предприятия обязаны все свои соглашения, сделки, программы с
иностранными контрагентами согласовывать с МИД России. Например, Министерство
экономического развития и торговли проекты программ и конвенций (по торговле,
таможенному контролю и др.) согласовывает с правовым департаментом и департаментом
экономических связей, Министерство культуры — с департаментом по культурным связям
и делам ЮНЕСКО, департаментом СНГ, а в необходимых случаях — с соответствующими
территориальными департаментами. Аналогично действуют другие министерства и
ведомства. Что касается субъектов Федерации, то во многих из них открыты

1
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 12. Ст. 1061.

54
представительства МИД России1.
К числу их основных задач относится:
- обеспечение взаимодействия министерства с органами исполнительной власти
субъектов Федерации, входящих в регион деятельности представительства;
- оказание содействия субъектам Федерации в обеспечении выполнения
международных договоров, участником которых является Россия, а также в
осуществлении их полномочий в области международных и
внешнеэкономических связей при соблюдении норм международного права;
- помощь в развитии торговых, экономических, культурных и иных связей
субъектов Федерации с зарубежными партнерами;
- ведение информационно-справочной работы;
- выполнение функций, относящихся к консульской службе;
- взаимодействие с иностранными консульскими учреждениями, расположенными
в регионе деятельности представительства.
В целях той же координации Департаментом МИД России по связям с субъектами
Федерации собирается два раза в году Консультативный Совет. Как правило, заседания
проводят в расширенном составе с участием всех заинтересованных представителей с
мест. Совет издает свой информационный бюллетень, содержащий необходимые сведения
для использования их в работе. В свою очередь, Департамент консульской службы
ежегодно проводит совещание по вопросам, входящим в его компетенцию. Таким образом,
связи МИД России с субъектами Российской Федерации осуществляются регулярно,
причем как по горизонтали, так и по вертикали.
К числу важнейших прав МИД России в соответствии с Положением о нем
относятся:
- получение от органов государственной власти Российской Федерации и ее
субъектов, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и
организаций, независимо от их организационно-правовых форм и ведомственной
подчиненности, документов, справочных и иных материалов, необходимых для
решения вопросов, входящих в компетенцию министерства, а также передача
информации им в установленном порядке;
- осуществление контроля за соответствием законодательству России и
международно-правовым нормам ее международных договоров;
- внесение на рассмотрение Президента и Правительства Российской Федерации
предложений о разработке проектов законодательных актов по вопросам
внешней политики и дипломатической службы;
- принятие в пределах своей компетенции решений нормативного характера,
обязательных для исполнения другими федеральными органами исполнительной
власти, органами исполнительной власти субъектов Федерации, органами
местного самоуправления, а также предприятиями, учреждениями и
организациями, независимо от их организационно-правовых норм и
ведомственной подчиненности, при осуществлении ими международных
контактов.
Персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач
и осуществление им своих функций несет Министр иностранных дел Российской
Федерации, который назначается на должность и освобождается от должности
Президентом Российской Федерации по предложению Председателя Правительства
Российской Федерации.
1
На 30 мая 2002 г. представительства МИД России открыты в Архангельске, Астрахани, Барнауле,
Биробиджане, Владивостоке, Владикавказе, Воронеже, Екатеринбурге, Ижевске, Йошкар-Оле,
Калининграде, Краснодаре, Красноярске, Майкопе, Махачкале, Минеральных водах, Мурманске, Нижнем
Новгороде, Петрозаводске, Пскове, Самаре, Санкт-Петербурге, Сочи, Сыктывкаре, Улан-Удэ, Уфе,
Хабаровске, Чите, Южном Сахалине. В процессе открытия: в Благовещенске, Казани, Новосибирске, Омске,
Оренбурге, Петропавловске-Камчатском, Ростове-на-Дону.

55
Помимо своих прямых обязанностей по руководству возглавляемого им ведомства и
входящих в его систему российских загранпредставительств и подведомственных
организаций, Министр, занимая государственную должность категории «А», выполняет
ряд специальных политических функций. По поручению Президента Российской
Федерации и Правительства страны он представляет Россию на двусторонних и
многосторонних переговорах, подписывает заключаемые ею договоры. Он представляет
также Министерство во взаимоотношениях с органами государственной власти
Российской Федерации и ее субъектов, органами государственной власти иностранных
государств, а также с международными организациями. Министру предоставлено право
вносить в установленном порядке предложения о назначении или об отзыве послов
Российской Федерации в иностранных государствах и ее представителей при
международных (межгосударственных и межправительственных) организациях, о
назначении или освобождении глав государственных и правительственных делегаций. В
пределах своей компетенции он назначает на должности или освобождает от должности
руководящих работников центрального аппарата министерства и загранпредставительств,
а также других работников системы министерства.
Ему предоставлено право присваивать дипломатические ранги от атташе до
советника 1-го класса включительно, представлять Президенту Российской Федерации
ходатайства о присвоении высших дипломатических рангов Чрезвычайных и
Полномочных Посланников 1-го и 2-го классов и Чрезвычайного и Полномочного Посла.
Министр вправе представлять Президенту Российской Федерации в установленном
порядке к награждению правительственными наградами и присвоению почетных званий
особо отличившихся работников. Он осуществляет права и выполняет другие обязанности,
вытекающие из Положения о МИД Российской Федерации и ее законодательства.
В распоряжении Министра имеется группа послов по особым поручениям. Они
занимают государственные должности категории «А» и как сам министр в соответствии с
Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации» не
являются государственными служащими. Они исполняют не административно-
управленческие или информационно-аналитические, а политические функции.
Министр иностранных дел Российской Федерации имеет заместителей,
назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской
Федерации, и распределяет обязанности между ними. Каждый из заместителей министра
руководит группой департаментов, управлений и иных подразделений министерства.
Структура Министерства иностранных дел, помимо его руководства и упомянутых
звеньев, включает также департаменты, управления, самостоятельные отделы и группы 1.
Именно эти подразделения являются главными элементами организационно-должностной
структуры центрального аппарата МИД.
К числу департаментов, занимающихся отношениями Российской Федерации с
другими государствами, относятся территориальные департаменты по регионам, которые в
свою очередь подразделяются на отделы, занимающиеся отношениями с конкретными
странами. Государства Европы, например, делятся на четыре региона, и отношениями с
входящими в них странами соответственно занимаются четыре европейских департамента
(ЕД). Отношениями с государствами Азии также занимаются четыре департамента (ДА),
причем один из них обеспечивает международные отношения России с Австралией, Новой
Зеландией и странами Океании (они входят в компетенцию соответствующих отделов де-
партамента, где работают дипломаты, специализирующиеся по этим странам).
Соответственно, имеются Департамент Африки (ДАФ) и Департамент Ближнего Востока и
Северной Африки (ДБВСА). Отношениями со странами американских континентов
занимаются Департамент Северной Америки (ДСА) и Департамент Латинской Америки
(ЛАД).
Особую группу составляют департаменты, занимающиеся отношениями со
1
Дальнейшее изложение структуры дается по состоянию на январь 2000 г.

56
странами ближнего зарубежья. К ним принадлежат четыре департамента. Три из них
занимаются отношениями с этими странами по регионам, а один — вопросами
сотрудничества России со странами СНГ в целом. Отделы последнего курируют такие
вопросы, как связи с уставными органами СНГ, внешнеполитическое сотрудничество,
экономика и право, культура, наука, образование, спорт, охрана границ и правопорядка,
таможенный союз, миротворчество и урегулирование конфликтов, информационно-
аналитические вопросы.
Таким же образом формируются и функциональные подразделения министерства.
Все они, за исключением некоторых управлений и самостоятельных отделов и групп,
также именуются департаментами. Среди них правовой (ДП), государственного протокола
(ДГП), информации и печати (ДИП), экономического сотрудничества (ДЭС),
международных организаций (ДМО), общеевропейского сотрудничества (ДОС),
безопасности и разоружения (ДБР), Управление по вопросам новых вызовов и угроз
(УНВ), Управление общеазиатских проблем (УАП), Департамент по делам сооте-
чественников и правам человека (ДСПЧ), культурных связей и дел ЮНЕСКО (ДКСЮ),
консульской службы (ДКС), кадров (ДК), внешнеполитического планирования (ДВП) и
некоторые другие. Имеются в виду департаменты и управления, относящиеся к об-
служиванию министерства в целом: Управление делами (УД), Валютно-финансовый
департамент (ВФД), Юридическое управление (ЮрУ), Главное производственное
коммерческое управление по обслуживанию дипкорпуса в Москве. Специальное место в
этой схеме занимают Историко-документальный департамент (ИДЦ), в котором
сосредоточен архив министерства.
В рамках сложившихся структурных подразделений и на соответствующих
государственных должностях организуется прохождение дипломатической службы в
центральном аппарате МИДа. Эти должности могут быть названы должностями
дипломатической службы, которые и определяют социально-политический, правовой,
властно-управленческий статус дипломатического служащего, содержание, полномочия,
пределы его реального участия в реализации внешнеполитических функций своего
ведомства. Поэтому дипломатическую должность без какого-либо преувеличения
можно считать первичным, базовым организационно-структурным элементом
дипломатической службы. Должность определяет место служащего в общей системе
дипломатической службы, концентрирует в себе права, обязанности и ответственность
работника, пределы его компетенции.
Дипломатические должности в центральном аппарате МИД, как и в
дипломатических, консульских и загранпредставительствах, начинаются с референтов.
Однако принято считать, что подлинно (по статусу и содержанию работы)
дипломатическая должность начинается с должности атташе, поскольку она соответствует
первому дипломатическому рангу — атташе. Далее идут должности третьего секретаря,
второго секретаря и первого секретаря, советника, старшего советника и главного
советника. На должность начальника отдела департамента, как административную, может
претендовать дипломатический работник, имеющий опыт советника и выше. Должность
заместителя директора департамента может занимать дипломат, как правило, имеющий
опыт не ниже главного советника.
В назначении на должность может иметь значение ранг дипломатического
работника, так или иначе свидетельствующий о его зрелости. Дипломатический ранг —
особое звание, которое присваивается в соответствии с занимаемой государственной
должностью в Министерстве иностранных дел, дипломатических представительствах и
консульских учреждениях. Эти ранги были установлены еще в 1943 г. и сохранились
практически неизменными до сих пор. Это ранги атташе, третьего секретаря, второго
секретаря II класса и второго секретаря I класса, первого секретаря двух классов и
советника также двух классов, — все они присваиваются приказом Министра иностранных
дел. Высшие ранги Чрезвычайных и Полномочных Посланников I и II классов и ранг

57
Чрезвычайного и Полномочного посла — присваиваются Президентом Российской
Федерации1.
Обычно ранг совпадает по наименованию с должностью, но деление их на классы
позволяет назначать на дипломатическую должность либо более высокую, либо на
должность ниже. Так, например, первый секретарь I класса может быть назначен, как ис-
ключение, на должность советника, а II класса — на должность второго секретаря. Это
несоответствие зависит от штатного расписания. Такое положение обычно существует не
долго и при первой возможности «пострадавший» получает повышение в должности, а
занимавший более высокую должность — повышение в ранге.
Что касается такой должности, как директор департамента, то, как правило, на нее
назначаются дипломаты, имеющие высшие ранги.

Оперативная работа центрального аппарата МИД России

Строгие формулировки документов, определяющие статус, функции и структуру


Министерства иностранных дел РФ, объективно не могут дать исчерпывающей картины
повседневной практической деятельности этого ведомства. Никакая, даже самая со-
вершенная схема не в состоянии предусмотреть действия, вытекающие из информации,
поступающей из-за рубежа и от внутригосударственных ведомств, не может учесть
характер и особенности инициативных предложений, которые поступают в Центр; не
может предугадать результаты многочисленных встреч и бесед, которые изо дня в день
приходится проводить министру и другим сотрудникам МИД с представителями
иностранных держав. Объем этой работы немал и требует не только времени, но и
огромной затраты энергии, не говоря уже о большой ответственности за каждое сказанное
слово, за каждый предпринятый шаг.
Работа подразделений центрального аппарата: департаментов, управлений отделов
регламентируется Положениями о каждом из них, утверждаемыми министром. В
указанных документах определены основные задачи и функции этих подразделений,
пределы рабочего времени, основные права и обязанности их работников.
Рабочий день в министерстве, причем как на высших руководящих должностях, так
и в подразделениях начинается в 9 часов 00 минут с разбора накопившихся документов.
Это переписка министерства с ведомствами и почта, поступившая из загранучреждений,
нотная переписка с иностранными представительствами и письма различных организаций,
решения, запросы, ответы и много другое. Но помимо документационного потока, для
министерства главными являются вопросы, которые реально определяют действенность
того или иного подразделения МИД в соответствии с его статусом и функциональной
спецификой.
В территориальных департаментах это вопросы, которые касаются
дипломатических отношений cо странами, входящими в их компетенцию. В
департаментах функциональных, например, правовом, это может быть работа над текстом,
правовая и лингвистическая экспертиза проекта договора, который со временем станет
предметом обсуждения между его эвентуальными участниками.
Но каковы бы ни были эти вопросы, их решение всегда опирается на необходимые
информационно-аналитические материалы. Поэтому сбор и накопление служебной
информации составляют одну из важнейших сторон деятельности сотрудника
дипломатического ведомства. Умение извлечь необходимую информацию из источни-
ков, анализировать ее, обобщить все, что удалось добыть и использовать в своей работе,
определяет одно из важнейших деловых качеств дипломатического служащего и каждого
дипломата.
1
См.: Приложения № 12.

58
Это умение приходит не сразу. Оно приобретается с опытом. Именно поэтому
молодым специалистам начинают прививать такой опыт с малого: с ежедневного или
тематического обзора прессы, составления характеристики иностранного политического
деятеля, написания краткой информации о том или ином событии. Только со временем
поручают написание аналитической справки с соответствующими выводами и
предложениями. Так постепенно формируется дипломатический работник.
Работа дипломатического сотрудника сегодня немыслима без использования новой
техники, в частности, компьютера. Пользование компьютером, во-первых, позволяет
занести в его память накапливаемую информацию извне, а также материалы, которые
готовит сам сотрудник: справки, характеристики политических деятелей, анализы тех или
иных документов, словом все, что ранее составляло содержание многочисленных
тематических досье, иногда насчитывавших не один десяток страниц. Компьютер
позволяет значительно сократить их. Во-вторых, подключение компьютера к системе
Интернет позволяет быстро получить практически любую информацию: данные о тех или
иных международных организациях, их уставах, структурах, характеристики отдельных
стран, сведения о персоналиях и т.п. Все это в значительной мере освобождает сотрудника
от необходимости искать интересующие его сведения по другим источникам, позволяет
более рационально использовать рабочее время.
Именно поэтому работе с компьютерной техникой в МИД России сейчас уделяется
особое внимание. Дипломатические служащие и обслуживающий персонал имеют
возможность получить необходимые навыки работы с техникой в специальном Учебно-
консультационном Центре при департаменте информационного обеспечения
министерства.
Информационной работой в МИД в той или иной мере занимаются все оперативные
подразделения, как территориальные, так и функциональные. Основу же оперативной
деятельности дипломатического состава определяет назначение того или иного депар-
тамента, задачи, которые перед ним ставятся. Подробно задачи и функции каждого
департамента определяются соответствующими положениями, которые утверждаются
Министром.
Возьмем территориальные департаменты. Их деятельность регулируется
соответствующими положениями, в соответствии с которыми основными для них
являются следующие виды работ:
- сбор, анализ и обобщение официальной документации и информационных
материалов по всему комплексу отношений со странами, входящими в ведение
департамента. Материалы по этим вопросам распределяются по тематическим
досье и в памяти компьютера, образуя, таким образом, непрерывно
пополняющийся банк данных, используемых в оперативной работе
департамента;
- выполнение заданий, предусмотренных планом работы департамента: написание
справочно-аналитических материалов по отдельным направлениям отношений со
странами, входящими в ведение департамента; разработка предложений,
направляемых руководству МИД по вопросам, возникающим в практике этих
отношений; разработка мер по расширению сотрудничества с указанными
странами;
- выполнение отдельных поручений руководства МИД. Примером может быть
подготовка материалов для предстоящих международных встреч и совещаний,
разработка позиции российской делегации по отдельным вопросам повестки
дня, составление текстов заявлений и коммюнике и др.;
- осуществление дипломатической переписки с аккредитованными
дипломатическими представительствами стран, находящихся в ведении
департамента, установление необходимых личных контактов с работниками этих
представительств на соответствующих уровнях;

59
- подготовка заключений на документы, поступившие из российских посольств,
запросов и ответов на запросы, направляемых дипломатической почтой.
В своей основной части работа указанных департаментов сосредоточена на
вопросах, касающихся отношений с находящимися в его ведении странами. Эта работа
включает поддержание контактов с их дипломатическими представительствами в Москве
как в форме личных встреч с членами персонала посольств и бесед с ними, так и путем
дипломатической переписки. Встречи и беседы большей частью происходят в связи с
необходимостью выяснения тех или иных вопросов, выполнения поручений своего
министерства.
Встречи проходят на разных уровнях. Если просьба о встрече исходит от посла
аккредитованной страны, то обычно он принимается министром или его заместителем, а в
отдельных случаях — директором департамента. В других случаях такие встречи и беседы
в зависимости от характера вопроса могут происходить на уровне начальника отдела
департамента, а со стороны посольства — его советника или первого секретаря. На более
низком уровне такого рода встречи и беседы, как правило, не проводятся.
Во всех случаях содержание бесед фиксируется в специальной записи.
Совокупность такого рода записей составляет дневник дипломатического служащего. В
дневнике помимо записи содержания беседы, вопросов и ответов ее участников,
указывается, кто присутствовал на встрече из числа сотрудников МИД и сопровождавших
лиц. Запись беседы подписывается и рассылается по тем адресам, к которым могут
относиться затронутые вопросы.
Что касается переписки с иностранными посольствами, то она ведется путем обмена
нотами (преимущественно вербальными и очень редко личными), памятными записками и
письмами. В отдельных случаях с нотой может быть направлен меморандум. Форма
личных писем употребляется редко и, как правило, они касаются отношений между
адресатом и адресантом (выражения благодарности, поздравления, соболезнования и т.п.).
Между МИД и посольством могут выполняться и некоторые совместные виды
работ, например, при подготовке визита высокого государственного деятеля
(прорабатывается программа визита, согласовываются тексты заключительных
документов и т.п.). В таких случаях к работе как правило привлекаются и сотрудники
других департаментов, прежде всего для проработки вопросов, которые входят в их
компетенцию. В составлении программы визита могут принимать участие представители
Департамента государственного протокола, особенно если намечаемый визит и перегово-
ры будут проходить на высоком или высшем государственном уровне. В таких случаях
всю церемониальную часть программы департамент примет исключительно на себя.
Работа территориального департамента, связанная с деятельностью российского
посольства за рубежом, в основном выполняется с помощью переписки. Всякого рода
запросы и ответы на них, поручения и т.п. направляются либо телеграфно (шифром), либо
почтой с дипкурьерами. С дипкурьерской связью направляются в посольство более
объемные материалы: проекты договоров, тексты документов, аналитическая информация,
а также наиболее важная информация, поступающая из других источников, в том числе
российских посольств и консульских учреждений в других странах.
В свою очередь департамент получает от посольств информацию по странам их
пребывания. Она поступает в форме ежедневных шифротелеграмм, а также присылаемых
дипломатической почтой других документов: справок, политических писем, записей бесед,
годовых отчетов и т.п. Эта информация также тщательно анализируется, и свои замечания
и рекомендации департамент направляет посольствам.
От посольств могут поступать также различного рода инициативные предложения:
о реакции на те или иные события в стране пребывания, о мерах по развитию отношений с
этой страной в политическом, экономическом, научном или культурном плане, об обмене
визитами государственных деятелей, о консультативных встречах по линии министерств
иностранных дел и т.п. Все эти предложения тщательно рассматриваются, докладываются

60
руководству МИД с соответствующим заключением департамента относительно
целесообразности их реализации.
Примерно в том же плане строится работа департаментов, в функции которых
входят отношения России с международными организациями. К таким департаментам
относятся Департамент международных организаций (ДМО), Департамент культурных
связей и дел ЮНЕСКО (ДКСЮ), Департамент общеевропейского сотрудничества (ДОС) 1.
Своими особенностями отличается деятельность Департаментов консульской службы
(ДКС), информации и печати (ДИП), внешнеполитического планирования (ДВП), безопас-
ности и разоружения (ДБВП), государственного протокола (ГП).
Работа перечисленных департаментов сопряжена с деятельностью международных
организаций, в которых так или иначе принимает участие Российская Федерация. В
зависимости от занимаемой должности работники этих департаментов принимают участие
в аналитической работе, готовят предложения к очередным сессиям их органов (например,
сессиям Генассамблеи ООН или заседаниям Совета Безопасности), участвуют в разработке
позиций российских делегаций, в оперативной переписке с постоянными
представительствами России.
Что касается других функциональных департаментов, то их деятельность
определяется характером вопросов, которые они призваны решать. Особая роль Правового
департамента2, в функции которого входят вопросы международно-правовой сферы, это, в
первую очередь, подготовка проектов международных договоров и документов к
международным встречам и конференциям, проведение консультаций по вопросам,
регулируемым международным правом. В перечень задач Департамента входит также
наблюдение за выполнением уже заключенных договоров. Ему может принадлежать
инициатива в прекращении или приостановлении действий ранее заключенных договоров
и соглашений.
Департамент консульской службы3 — важнейшее функциональное структурное
подразделение МИДа России. Он координирует и направляет деятельность консульских
загранучреждений (генконсульств, консульств, вице-консульств), консульских отделов по-
сольств, а также представительств МИД на территории Российской Федерации,
консульских постов в международных аэропортах, пограничных контрольно-пропускных
пунктах. Консульская работа весьма многопланова, но ее характер в Центре во многом
отличается от характера на периферии, в консульских загранучреждениях, которые
работают под контролем департамента и посольств. Здесь нет необходимости регистрации
актов гражданского состояния: браков, рождения и смерти, как это делается в консульских
учреждениях за рубежом. Зато визовой практики более чем достаточно. Ее приходится
выполнять не только в Москве, но и в представительствах МИД на территории субъектов
Федерации и в таможенных пунктах.
Одно из ведущих мест в системе МИД занимает Департамент информации и
печати. На департамент возложены обязанности по проведению брифингов и пресс-
конференций, организации работы пресс-центра. Департамент занимается аналитической
деятельностью, им обеспечивается обслуживание всех государственных визитов.
Широкий круг вопросов охватывает деятельность Департамента по делам
соотечественников и правам человека (ДСПЧ). В функции его отделов входит работа по
таким направлениями, как многостороннее сотрудничество по правам человека;
двустороннее сотрудничество России по этим вопросам с другими государствами; защита
1
Департамент международных организаций занимается только вопросами, связанными с деятельностью
Организации Объединенных Наций, а также ряда организаций, ей подотчетных. Вопросы деятельности таких
организаций, как Совет Европы, Европейский Союз, Организация по безопасности и сотрудничестве в
Европе и даже НАТО входят в компетенцию Департамента общеевропейского сотрудничества. Деятельность
такой специализированной организации ООН как ЮНЕСКО отнесена к функциям Секретариата Комиссии
Российской Федерации по делам ЮНЕСКО.
2
См.: Приложение N° 20.
3
См.: Приложение № 19.

61
соотечественников и прав человека в странах СНГ и Балтии; решение проблем беженцев и
эмигрантов.
Важный вид организационно-аналитической работы выполняет Департамент
внешнеполитического планирования (ДВП). В департаменте изучаются
закономерности, тенденции и особенности развития современных международных
отношений, что позволяет МИДу находить более эффективные подходы к решению
важнейших международных проблем. Департамент изучает внешнеполитические
программы иностранных государств, анализирует состояние общественного мнения,
поддерживает связи с научно-аналитическими центрами.
Особое положение в структуре МИД России занимает Департамент
государственного протокола, на который возложено соблюдение церемониала встреч и
проводов государственных деятелей, делегаций, аккредитуемых послов иностранных
государств, процедур подписания договорных документов, проведение дипломатических
приемов и т.п.
В структуру Министерства иностранных дел Российской Федерации входит также
Департамент безопасности (ДБ), функции которого заключаются в обеспечении
физической, инженерно-технической и информационной безопасности центрального
аппарата МИД России, его представительств в субъектах федерации,
загранпредставительств и российских граждан.
Специальные функции выполняет Департамент по связям с парламентом России
и общественными организациями (ДСПО), призванный поддерживать рабочие контакты
по возникающим вопросам со всеми структурами Государственной Думы и Совета Феде-
рации, а также региональными государственными органами власти, с общественно-
политическими организациями.
Непосредственно руководят деятельностью департаментов их директора. Они несут
персональную ответственность за качественное выполнение поставленных перед
департаментами задач и функций. Директора ответственны за подбор, подготовку,
расстановку и использование кадров, распределяют обязанности среди своих
заместителей, заведующих отделами и других сотрудников, утверждают положения об
отделах, должностные инструкции, вносят предложения по совершенствованию структуры
департамента. Директора департаментов принимают участие в заседаниях Коллегии МИД
России и других совещаниях, созываемых руководством министерства для обсуждения
вопросов, касающихся деятельности департамента.
Анализ деятельности центральных органов внешнеполитической деятельности
российского государства свидетельствует, что развитие России после 1991 г. как
самостоятельного и независимого государства привело к необходимости приспособления
ее государственных органов к новым международным условиям. Это коснулось и
Министерства иностранных дел России, которое ранее существовало практически
номинально. Эту задачу удалось решить путем реорганизации доставшегося в наследство
вместе со зданием аппарата МИД СССР. На первых порах эта работа свелась к
структурным изменениям аппарата прежнего союзного министерства, а также к разработке
новых положений о всех подразделениях системы Министерства иностранных дел
Российской Федерации: ее центрального аппарата, загранпредставительств и их руко-
водителей. Ныне специальными положениями определяются как структура этих
подразделений, так и их правовой статус, компетенция, задачи и функции. Разработаны
также положения, регламентирующие работу внутренних подразделений центрального ап-
парата министерства. В частности, большинство существовавших ранее территориальных
и функциональных управлений и отделов получили статус департаментов, а
существовавшие в них референтуры были преобразованы в отделы. Эти меры были
призваны повысить авторитет как самого Министерства иностранных дел, так и его
подразделений.
Практическая деятельность Министерства иностранных дел Российской Федерации

62
за короткий период своего существования показала, что нынешнее российское
внешнеполитическое ведомство России в полной мере отвечает предъявляемым к нему как
важнейшему ведомству исполнительной власти Российской Федерации требованиям.

Контрольные вопросы
1. Как распределены полномочия между федеральными органами власти
России в решении внешнеполитических задач?
2. Правовой статус МИД России. Какими нормативно-правовыми актами он
регулируется?
3. Основные функции МИД России?
4. Какими полномочиями обладает МИД России в части взаимодействия с
субъектами Российской Федерации?
5. Как формируется коллегия МИД России? Как принимаются ее решения?
Каким документом они оформляются?
6. Принципы формирования и структура центрального аппарата МИД
России.
7. Формы и методы работы департамента МИД.

Литература
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом
Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.
3. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации.
Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 14 марта 1995 г. № 271 //
Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1033.
4. О некоторых вопросах организации деятельности Министерства иностранных
дел Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 2002 г.
№ 417. Выписка // Дипломатический вестник. 2002. № 6. С. 11.
5. Об организации и порядке осуществления федеральными органами
исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций,
связанных с деятельностью за рубежом. Указ Президента Российской Федерации от 14
июня 1997 г. № 582 // Собрание законодательства РФ. 1997. № 24. Ст. 2743.
6. О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской
Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации. Указ
Президента Российской Федерации от 12 марта 1996 г. № 375 // Собрание
законодательства РФ. 1996. № 12. Ст. 1061.
7. О порядке реализации в МИД России Указа Президента Российской Федерации
«О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в
проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации». Приказ по МИД
России от 24 июня 1996 г № 4473.
8. Положение о территориальном органе МИД России в субъекте Российской
Федерации. Утверждено приказом по МИД России от 4 ноября 1996 г. № 9304.
9. Положение о Правовом департаменте Министерства иностранных дел
Российской Федерации. Утверждено приказом по МИД России от 13 марта 1998 г. № 2053.
10. Положение о Департаменте консульской службы Министерства иностранных
дел Российской Федерации. Утверждено приказом по МИД России от 14 августа 1996 г. №
6430.
11. Иванов И.С. Внешняя политика России и мир. Статьи и выступления. М., 2001.
12. Попов В.И. Современная дипломатия: Теория и практика. Курс лекций. Часть 1.
Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.

63
13. Селяншов О.П. Практика дипломатических сношений государств. М. 1999.
14. Фельдхем Р.Дж. Настольная книга дипломата / Пер в англ. В.Е.Улаховича.
Минск, 2000.

Глава 2.2.
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЙ СТАТУС
ДИППРЕДСТАВИТЕЛЬСТВ, КОНСУЛЬСКИХ
УЧРЕЖДЕНИЙ И ИХ ПЕРСОНАЛА

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
ПРАВОВОЙ СТАТУС ЗАГРАНПРЕДСТАВИТЕЛЬСТ-
ВА — признанная и гарантированная международно-пра-
вовыми нормами система принципов, прав и обязанностей
дипломатических представительств и консульских учреждений
страны.
ИММУНИТЕТ — общепризнанный принцип между-
народного права, заключающийся в изъятии из-под
юрисдикции государства пребывания или освобождение от
иностранной юрисдикции. Вытекает из принципов суверенного
равенства государств, их невмешательства во внутренние дела
друг друга.
ПРИВИЛЕГИИ — льготы, особые права и преимущества,
которыми наделяются дипломатические представительства,
консульские учреждения и их персонал.
НЕПРИКОСНОВЕННОСТЬ — общепризнанный
принцип международного права, запрещающий какое-либо
посягательство со стороны кого-нибудь на помещения,
имущество и средства передвижения, архивы, документы и
официальную корреспонденцию, на беспрепятственные
сношения диппредставительств и консульств со своим центром
и загранучреждениями представляемого государства, где бы
они не находились.

Международно-правовой статус дипломатических представительств, консульских


учреждений и их персонала регулируется нормами международного права,
объединенными под названием соответственно «дипломатическое право», «консульское
право». Дипломатическое право и консульское право определяют статус, функции,
полномочия, формы и методы работы дипломатических представительств, консульских
учреждений и их персонала. При этом уместно заметить, что в настоящее время
международные обычаи продолжают быть одним из источников дипломатического и
консульского права, активно способствуют регулированию связей между государствами.
Дипломатические представительства и консульские учреждения осуществляют
свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными
законами, указами и распоряжениями Президента страны, Положением о Министерстве
иностранных дел Российской Федерации, Положением о Посольстве Российской
Федерации, Положением о консульском учреждении Российской Федерации, Положением
о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной организа-

64
ции1 постановлениями и распоряжениями Правительства России 2, нормативными актами
МИД России, а также соответствующими международными договорами и конвенциями. И
все это — с учетом законодательства и обычаев страны пребывания.

1. Понятие и принципы правового статуса


загранпредставительства Российской Федерации

Правовой статус загранпредставительств определяется системой международно-


правовых норм, определяющих положение функции и права органов внешних сношений
государства — дипломатических представительств и консульских учреждений, представи-
тельств Российской Федерации при международных организациях. Включает в себя
правовые нормы, основными источниками которых являются российское
законодательство, международные договоры и международные обычаи.
Статус формировался исторически на протяжении многих веков.
Консульские отношения зародились и начали складываться в древние времена,
причем значительно раньше, чем дипломатические. До начала XX в. регулировались они
главным образом на основе обычая. Возникновение консульских структур диктовалось
потребностями развития торговли и мореплавания. В конце III в. до н. э. в Греции, а затем
в Древнем Риме, появился институт иностранных проксенов и преторов, занимавшихся
улаживанием спорных вопросов с иностранцами. Именно от римлян пошло название
консульской службы — consules — «люди совета».
В XVI—XVII вв. стали образовываться дипломатические представительства.
Однако сохранялись и продолжали совершенствоваться и консульства. Стали появляться
консульские уставы, заключаться договоры и конвенции по консульским вопросам. Первая
консульская конвенция была подписана в 1769 г. между Францией и Испанией. Затем
появились первые многосторонние конвенции: Каракасская — 1911 г. и Гаванская — 1928
г., на основе которых и с учетом многолетней консульской практики был разработан
фундаментальный документ — Венская Конвенция о консульских сношениях 1963
года3.
В России основы консульских и дипломатических отношений были заложены при
Петре I. В период его царствования в ряде западных стран появились российские
консульские агентства4. При назначении консула в Бордо его основные задачи Петр I
сформулировал так: «Дабы подданные наши, которые прибудут для отправления
купечества своего, могли найти протекцию и вспоможение, которые им будут потребны».
О функциях и задачах российских консульских учреждений можно судить и по
ориентировке, которую 3 июля 1869 г. подписал канцлер А.И.Горчаков. В ней, в
частности, говорилось, что существование консульских постов за границею имеет две
главные цели: «оказание содействия находящимся за границей русским подданным и
доставление консулами из мест их пребывания всякого рода сведений, могущих иметь
значение для интересов России и в особенности для русской торговли»5.
В 1820 г. был принят первый Консульский устав России. В 1903 г. был принят
новый Консульский устав, действовавший до 1917 г. К тому времени Россия имела уже 29
генеральных консульств, 69 консульств, 39 вице-консульств и более 300 нештатных
консульств и вице-консульств.
В первые годы советской власти действовали различные декреты и инструкции по
консульским вопросам. Лишь в 1926 г. был принят Консульский устав СССР, который в
1
См.: Приложения № 3, 8, 10, 11.
2
См.: Приложение № 14.
3
Указ Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции был подписан 16 февраля
1989 г. Ратификационная грамота передана на хранение Генеральному Секретарю ООН 15 марта 1989 г.
4
Первые российские консульства были учреждены в Амстердаме в 1707 г. и в Вене в 1718 г.
5
Собрание циркуляров МИД по Департаменту внутренних сношений.
СПб., 1904. С. 229.

65
1976 г. был переработан и действует до сих пор в Российской Федерации.
Основным многосторонним нормативным актом, регулирующим консульские
отношения, как уже было отмечено, является Венская Конвенция о консульских
сношениях 1963 г. Но поскольку консульские функции выполняются и дипломатическими
представительствами, то в качестве нормативной базы их регулирования используется
также и Венская Конвенция о дипломатических сношениях 1961 года1.
После прекращения существования СССР как субъекта международного права
мировое сообщество признало Российскую Федерацию в качестве правопреемника в
отношении членства в международных договорах и, вместе с тем, невозможным
выступления в этом качестве других, возникших на территории бывшего СССР,
государств. Россия получила юридические основания нотифицировать другим
государствам о том, что посольства и консульства бывшего СССР следует рассматривать
«в качестве дипломатических и консульских представительств Российской Федерации» и
что Россия «продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из
международных договоров СССР». Соответственно Российская Федерация выступает в
качестве стороны всех действующих договоров вместо Союза ССР2.
Государства, вступая в двусторонние дипломатические и консульские отношения,
могут создавать особый правовой режим для своих загранучреждений и их персонала,
отличающийся от режима, определенного конвенциями о дипломатических и консульских
сношениях. Однако всегда следует помнить, что законы и правила страны пребывания не
должны противоречить его международным договорным обязательствам. В случае
коллизии безоговорочно должна применяться норма договора, в котором участвует данное
государство. Не говоря уже о необходимости соблюдения общих принципов
международного права:
- суверенного равенства государств: каждое государство обязано уважать
суверенитет других государств, их право самостоятельно осуществлять на своей
территории законодательную, исполнительную, административную и судебную
власть, а также проводить свою внешнюю политику (п.1, ст. 2 Устава ООН);
- невмешательства государств во внутренние дела друг друга: ни государства, ни
международные организации не имеют права на вмешательство в дела, входящие
во внутреннюю компетенцию любого государства (п. 7 ст. 2 Уставе ООН);
- взаимности: страна пребывания предоставляет юридическим и физическим
лицам аккредитующего государства конкретные права, льготы и привилегии при
условии, что юридические и физические лица страны пребывания пользуются
такими же правами, льготами и привилегиями в данном иностранном
государстве (закрепляется в двусторонних международных договорах и
конвенциях);
- реторсии: государство предпринимает ответные меры с тем, чтобы восстановить
нарушенные права и возместить причиненный ущерб. После восстановления
нарушенных прав и возмещения причиненного ущерба реторсии прекращаются;
- недискриминации: для юридических и физических лиц одного государства
устанавливаются такие же права, как и для юридических и физических лиц
любого другого иностранного государства, находящихся в стране пребывания.
Для успешного выполнения своих функций дипломатическим представительствам и
консульским учреждениям необходимо обладать определенными правами, иммунитетами
и привилегиями. Эта проблема имеет свою многовековую историю и не потеряла акту-
альности в современных условиях. Иммунитет как норма международного права вытекает
из общепризнанного принципа суверенного равенства государств и невмешательства во
внутренние дела друг друга. Вот почему иммунитеты и привилегии представляются не

1
Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г. Ратификационная
грамота депонирована Генеральному Секретарю ООН 25 марта 1964 г.
2
Ноты МИД России от 3 и 13 января 1992 г.

66
сотрудникам посольств и консульств, а аккредитующему государству в отношении его
работников за границей. Причем предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для
обеспечения эффективного осуществления посольствами и консульствами
соответствующих задач и функций от имени их государств.
Для российских консульств и диппредставительств это прежде всего защита
интересов Государства Российского и его граждан, содействие развитию дружеских
отношений России с иностранными государствами; консульское обеспечение внешних
экономических, научно-технических, культурных, спортивных и иных связей; участие в
решении вопросов гражданства, трудовой миграции; решение визовых проблем. Особое
место во всем этом занимает специальная работа по защите прав соотечественников, с
которыми российские диппредставительства и консульские учреждения поддерживают
постоянные контакты.
Формы работы: переговоры и консультации; подготовка аналитических материалов
и служебных записок, предложений и рекомендаций в соответствующие властные
инстанции и средства массовой информации; участие в разработке проектов консульских
конвенций, оформление консульских патентов и загранпаспортов, выдача виз, регистрация
актов гражданского состояния, легализация документов, другие формы повседневной
деятельности. А это уже не что иное, как самое непосредственное участие в «дипломатии
глобального характера»1.
Но вернемся к вопросу об иммунитетах.
Иммунитет — это изъятие из-под юрисдикции органов власти государства
пребывания или освобождение от иностранной юрисдикции. Иммунитеты
распространяются на зарубежные государства, принадлежащее им имущество и на людей,
выступающих от лица государства, которое и направило их на загранработу. Иммунитеты
представляются только в тех случаях и в том объеме, в каком они необходимы для
обеспечения нормального функционирования дипломатических представительств,
консульских учреждений и их персонала.
Такая дипломатическая и консульская практика юридически закрепляется в
двусторонних договорах (конвенциях). Иностранное государство не может быть
привлечено к суду другим государством в качестве ответчика, за исключением случаев
прямо выраженного им согласия. Посольства и консульства учреждаются, а их работники
направляются за границу от лица иностранного государства и обязаны защищать интересы
своего государства, а также интересы его физических и юридических лиц.
Привилегии (льготы) — это преимущества, которыми наделяются
дипломатические представительства, консульские учреждения, а через них — их
главы и персонал.
Иммунитеты и привилегии отнюдь не освобождают персонал диппредставительств
и консульских учреждений от обязанности уважать законы и правила страны пребывания.
Они не имеют права вмешиваться в ее внутренние дела. Нарушение этого требования
может привести к объявлению нарушителя персоной нон грата и выдворению. Это
положение требует от дипломатических и консульских работников проявления особой
осмотрительности в своих действиях и повседневном поведении, такта и осторожности как
в беседах, так и в публичных высказываниях.
С целью более предметного изучения и соответствующей оценки каждого из
иммунитетов и привилегий целесообразно рассмотреть их более подробно. Но сразу
оговоримся, что помещения дипломатического представительства и помещения консуль-
ского учреждения не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями
посольства и консульства2. Не могут эксплуатироваться в нарушение норм
международного права и специальных соглашений между аккредитующим государством и
государством пребывания.
1
Дипломатический вестник. 2000. № 10. С. 106.
2
См.: Конвенция 1961 г. п. 3 ст. 41; Конвенции 1963 г. п. 2 ст. 55.

67
2. Неприкосновенность помещений и порядок ее обеспечения

Общепризнанно, что неприкосновенность помещений является наиболее важным


иммунитетом, обеспечивающим нормальное функционирование посольств и консульств.
Помещения представительства — это здания или части зданий, используемые для целей
диппредставительства, включая резиденцию главы представительства, кому бы ни
принадлежало право собственности на них, включая земельный участок, обслуживающий
данное здание или часть здания1.
В Венской Конвенции 1963 г. зафиксировано аналогичное определение
консульского помещения, за исключением лишь того, что в нем ничего не говорится о
резиденции главы консульского учреждения.
В понятие земельный участок включаются принадлежащие посольству или
консульству двор, сад и автостоянка. Земельный участок, занимаемый посольством или
консульством, рассматривается как часть территории государства пребывания, где
действуют законы и постановления этого государства, однако, с учетом иммунитетов и
привилегий, которыми наделено дипломатическое представительство или консульское
учреждение.
Венские конвенции 1961 и 1963 г. не содержат каких-либо ограничений в
отношении размеров помещений представительств, в том числе не ограничивается
количество зданий, используемых в качестве помещений посольства или консульства.
Однако понятие «помещения» означает только те здания, которые используются
исключительно для целей дипломатического представительства или консульского
учреждения. Государство пребывания может отказаться признать в качестве «помещения»,
а, следовательно, и не распространить дипломатические и консульские иммунитеты на
здания школ для детей сотрудников представительств, культурных центров, кортов и т.п.,
поскольку они используются «не для функциональных целей» представительства или
консульства.
Данная международно-правовая норма позволяет государству пребывания
лимитировать число зданий, используемых аккредитующим государством в качестве
дипломатического представительства или консульского учреждения. Этот принцип
применяется и при определении размеров помещения.
Помещения дипломатического представительства и консульского учреждения
наделены особым статусом, суть которого определяется понятием «неприкосновенность».
А это означает, что власти государства пребывания не могут вступить в эти помещения
иначе, как с согласия на это главы представительства 2. Запрещение вступать в помещения
дипломатического представительства без согласия его главы носит абсолютный характер,
никаких исключений из этой нормы не предполагается. Тем самым исключается
возможность осуществления любых принудительных действий, в том числе и таких как
обыск, арест, реквизиция, исполнительные действия.
Помещения консульских учреждений также неприкосновенны. Власти государства
пребывания не могут вступить в эти помещения без согласия на то главы консульского
учреждения, главы дипломатического представительства аккредитующего государства или
лица, назначенного одним из них. Запрещение вступать в служебные помещения
консульского учреждения без согласия его главы носит почти абсолютный характер. Но
лишь почти. В случае пожара, стихийных бедствий или других форс-мажорных
обстоятельств, требующих безотлагательных мер защиты, согласие главы консульства на
доступ в консульские помещения должностных лиц государства пребывания

1
См.: Венская Конвенция о дипломатических представительствах 1961 г. п. 1 ст. 1.
2
См.: Конвенции 1961 г. п. 1 ст. 22.

68
предполагается, т.е. презюмируется1.
Разрешение, данное кем-либо из работников диппредставительства или
консульского учреждения на вступление местных властей в помещение посольства или
консульства, юридической силы не имеет. Такое вступление возможно только с согласия
главы дипломатического представительства или главы консульского учреждения
соответственно. Если глава посольства или глава консульства отсутствуют по каким-либо
причинам и физически лишены возможности дать согласие на вступление местных властей
в помещение диппредставительства или консульства, государство пребывания должно
запросить согласие на такое вступление у правительства аккредитующего государства.
Мало того, на государстве пребывания лежит специальная обязанность принимать все
надлежащие меры для защиты помещений представительства от всякого вторжения или
нанесения ущерба, для предотвращения всякого нарушения спокойствия
представительства или оскорбления достоинства его сотрудников.
В свою очередь помещения представительств не могут быть использованы для
насильственного задержания какого-либо лица. Не могут они использоваться и для
предоставления убежища. Хотя в Венской Конвенции 1961 г. прямо о непредоставлении
убежища ничего не говорится, но в ней содержится положение, которое позволяет
трактовать его именно таким образом. Так, ст. 41 гласит, что «помещения
представительства не должны использоваться в целях, не совместимых с функциями
представительства, предусмотренными настоящей Конвенцией или другими нормами
общего международного права, или же какими-либо специальными соглашениями,
действующими между аккредитующим государством и государством пребывания».
Исключение из этого правила составляют латиноамериканские страны, которые
заключили между собой специальные конвенции, позволяющие использовать помещения
дипломатического представительства для предоставления политического убежища.
Разумеется, такие действия представительств этих стран на территории
нелатиноамериканских государств, должны считаться неправомерными.
Охрана помещений дипломатических представительств и консульских учреждений
осуществляется государством пребывания и не регулируется международно-правовыми
нормами. Конвенции 1961 и 1963 г. лишь декларируют необходимость защиты помещений
«специальной обязанностью» государства пребывания. Поэтому, государство пребывания
само по своему усмотрению устанавливает режим охраны помещений дипломатических
представительств и консульских учреждений, самостоятельно определяет наличие или
отсутствие угрозы помещениям, принимает адекватные меры по обеспечению их
безопасности (установление постов, телевизионных камер, патрулирование и др.). Меры
безопасности диктуются конкретными обстоятельствами. Даже в случае вооруженного
конфликта или разрыва дипломатических отношений государство пребывания должно
охранять помещения представительства вместе с его персоналом, имуществом и архивами.
Неприкосновенность помещений дипломатических представительств и консульских
учреждений предусматривает обязанность государства пребывания проводить
расследование в случае посягательства на них со стороны частных лиц, осуществлять
наказание виновных в нарушении неприкосновенности и возмещение нанесенного ущерба.
По поводу нарушения неприкосновенности помещений глава диппредставительства или
глава консульства заявляет протест и требует компенсации материального ущерба. Кон-
кретных международно-правовых норм на сей счет не существует и при разрешении таких
конфликтов как правило руководствуются принципом взаимности2.
Помещения дипломатических представительств и консульских учреждений
пользуются определенными привилегиями. На них вывешивается флаг и государственный

1
Так гласит п. 2 ст. 31 Венской Конвенции о консульских сношениях 1963 г.
2
Например, в федеральном бюджете ФРГ имеется статья «исключительные возмещения», которой
предусматривается возмещение на основе взаимности ущерба, причиненного демонстрантами
представительствам других государств в ФРГ.

69
герб аккредитующего государства. Они освобождаются от всех государственных,
районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин, за исключением тех, которые
представляют собой плату за конкретные виды обслуживания (услуги).

3. Свобода сношений с аккредитующим государством

В международно-правовых документах закреплена норма, обязывающая


государство пребывания обеспечить дипломатическому представительству, консульскому
учреждению, специальной миссии свободу сношений с правительством, другими
государственными органами и структурами аккредитующего государства для нормального
функционирования посольства, консульства. «Государство пребывания должно разрешать
и охранять свободные сношения представительства для всех официальных целей. При сно-
шениях с правительством и другими представительствами и консульствами
аккредитующего государства, где бы они ни находились, представительство может
пользоваться всеми подходящими средствами, включая дипломатических курьеров,
закодированные или шифрованные депеши» — так говорится в ст. 27 Конвенции 1961 г.
Могут использоваться радиопередатчики, компьютерные сети и другие технические
средства. Главное, чтоб при этом не нарушались правила и требования страны
пребывания.
А вот правовой режим дипломатической и консульской почты (вализы 1) различен. В
Конвенции 1961 г. понятие «дипломатическая почта» не дается, ничто не указывает на
допустимые размеры и вес вализы. В то же время в Конвенции говорится, что все места,
составляющие дипломатическую почту, должны иметь видимые внешние знаки, должны
содержать только дипломатические документы и предметы, предназначенные для
официального пользования. Дипломатическая почта не подлежит вскрытию и задержанию
как в государстве пребывания, так и на территории третьих стран. Эти иммунитеты носят
абсолютной характер.
Несколько иначе обстоит дело с консульской почтой (вализой). В Конвенции 1963 г.
говорится, что консульская вализа не подлежит ни вскрытию, ни задержанию. Однако в
тех случаях, когда имеются серьезные основания полагать, что в ней содержится что-то
другое, кроме корреспонденции, документов или предметов, предназначенных
исключительно для официального пользования, компетентные власти государства
пребывания могут потребовать, чтобы вализа была вскрыта в их присутствии
уполномоченным представителем аккредитующего государства. В том случае, если
уполномоченное лицо откажется выполнить это требование, вализа может быть
возвращена в место отправления. Такие требования включены в большинство
двусторонних конвенций.
Чтобы избежать вскрытия и досмотра консульской вализы, ее иногда вкладывают в
дипломатическую почту, которая наделена статусом полной неприкосновенности. Такая
практика не соответствует действующим международным нормам и может расцениваться
как противоправное действие. Примеров такого рода действий немало. Например, в июле
1984 г. на швейцарскую границу из СССР прибыл грузовик с полуприцепом общим весом
несколько тонн, которые в сопроводительных документах значились как
«дипломатическая почта». Местные таможенники не признали их вализой, опечатали
транспорт и отправили в Женеву. В Женеве руководство швейцарской таможни
подтвердило отказ признать грузовик в качестве «дипломатической почты», заявив при
этом, что рассматривает содержащийся в нем груз как «предметы, предназначенные для
официального пользования». Таможня потребовала представить инвентарный список
товаров, находящихся в грузовике, чтобы произвести таможенный досмотр. Советское
посольство бездоказательно продолжало настаивать на том, что грузовик является
1
Вализа (фр. valise — чемодан) — опечатанный в установленном порядке почтовый мешок, ящик или
чемодан дипломатического или консульского курьера.

70
«дипломатической почтой». Тогда швейцарские власти отправили грузовик обратно в
СССР, но на границе его задержали западногерманские таможенники, которые тоже
отказались признать грузовик в качестве «дипломатической почты» и направили его в
Бонн, где советское посольство было вынуждено согласиться на то, чтобы таможенные
органы ФРГ произвели осмотр грузовика, но без вскрытия находившихся в нем ящиков.
Только после осмотра водителю грузовика было разрешено следовать в СССР.
Транспортное средство не было признано дипломатической почтой и не может
рассматриваться в качестве дипломатической почты. Признание автофургона
дипломатической почтой создало бы противоправный прецедент, давало бы повод для
возможного оформления в будущем в качестве дипломатической почты (вализы)
самолетов, морских и речных судов, железнодорожных вагонов и других транспортных
средств. А это нормами международного права не предусмотрено.
Чтобы реально обеспечить соблюдение иммунитетов дипломатической и
консульской почты широко используется отправление и получение почты
непосредственно должностными лицами представительств непосредственно на
аэродромах, морских и речных портах и железнодорожных станциях. Порядок прохода
работников посольств и консульств к самолетам, судам, вагонам, в том числе и в
режимные зоны портов и станций, устанавливается властями государства пребывания в
соответствии с двусторонними соглашениями. Иностранным посольствам и консульствам
выдается специальный пропуск, который позволяет получить дипломатическую
(консульскую) почту у трапа самолета, морского (речного) судна непосредственно из рук
дипломатических (консульских) курьеров или выполнявших их функции командиров
самолетов или судов. Такая практика в наибольшей степени обеспечивает безопасность
дипломатической (консульской) почты, надлежащим образом обеспечивает их иммунитет.
И все же наиболее распространенным и надежным способом доставки
дипломатической и консульской почты была и остается ее пересылка в
сопровождении дипломатических и консульских курьеров. Курьеры состоят на службе
в ведомствах иностранных дел аккредитующих государств, как правило, не имеют
дипломатических или консульских рангов, не входят в состав персонала посольств и
консульств. Но они имеют дипломатические паспорта, пользуется при исполнении своих
обязанностей защитой государства пребывания.
Дипкурьер пользуется личной неприкосновенностью, не подлежит аресту, досмотру
или задержанию в какой бы то ни было форме. Упомянутые иммунитеты прекращаются в
момент доставки курьером порученной ему дипломатической почты по назначению. Особо
обращает на себя внимание то, что в международных конвенциях ничего не сказано об
изъятии дипкурьеров из-под уголовной, гражданской и административной юрисдикции
государства пребывания. Курьеры не освобождаются от личного досмотра и досмотра
принадлежащего им багажа во время таможенного контроля. Более того законодательство
некоторых стран предусматривает возможность таможенного контроля дипкурьеров в том
числе и с применением технических средств.
В Конвенциях 1961 и 1963 г. не регламентированы и многие другие вопросы
дипкурьерской службы. Не пользуются неприкосновенностью жилые помещения
курьеров, нередки случаи ограничения государством пребывания свободы их
передвижения, остается неурегулированным и вопрос возможности иметь при себе при
въезде в страну пребывания оружие.
Вопрос наличия у дипкурьеров оружия разными странами решается по-разному.
Например, власти США используют невооруженных курьеров. Россия же, вооружает
своих курьеров огнестрельным оружием и на условиях взаимности разрешает ино-
странным курьерам быть вооруженными при въезде в нашу страну с дипломатической или
консульской почтой.

71
4. Основные иммунитеты и привилегии средств передвижения

Средства передвижения, их безопасность и неприкосновенность играют важную


роль для обеспечения нормального функционирования дипломатических представительств
и консульских учреждений. Такими средствами являются автомобильные, воздушные,
водные и другие транспортные средства, которые принадлежат на правах собственности,
арендуются или предоставляются для регулярного пользования дипломатическим
представительствам, консульским учреждениям, сотрудникам представительства,
консульским должностным лицам и членам их семей. В международном праве,
дипломатической и консульской практике не проводится различий между средствами
передвижения, принадлежащими непосредственно посольству или консульству, со
средствами передвижения, являющимися личной собственностью работников
диппредставительства, консульских должностных лиц и членов их семей. Все они
рассматриваются как представительские и консульские средства передвижения.
Отличительным признаком дипломатических и консульских средств передвижения
является специальные номерные знаки. В Российской Федерации для дипломатических и
консульских средств передвижения выделяются номерные знаки специальных серий 1.
Причем номерные знаки специальных серий — это не просто формальная атрибутика. Их
наличие указывает на то, что посольские и консульские средства передвижения обладают
соответствующими иммунитетами. Безосновательный отказ в выдаче (возобновлении)
спецзнака может быть расценен как отказ в распространении иммунитета на данное
представительское (консульское) средство передвижения. Понятно, что недооценивать это
нельзя.
В доктрине международного права часто отмечается, что средства передвижения
дипломатических представительств и консульских учреждений неприкосновенны и
пользуются иммунитетом от принудительных мер. Между тем, этот тезис нуждается в
конкретизации. Конвенция 1961 г. (пункт 3 ст. 22) установила, что «средства
передвижения представительства пользуются иммунитетом от обыска, реквизиции, ареста
и исполнительных действий», тогда как консульские машины нельзя только
реквизировать.
В соответствии с Конвенцией 1961 г. дипломатические средства передвижения не
подлежат и таможенному досмотру, тогда, как консульские автомашины на таможне могут
быть досмотрены. Что же касается дипломатических грузов и грузов консульских, то и те
и другие, согласно национальному (в том числе и российскому) законодательству,
подлежат таможенному досмотру независимо от способа доставки этих грузов и
принадлежности транспортных средств, на которых они перемещались через
государственную границу страны пребывания. Дипломатические и консульские грузы не
являются частью автомашин, на которых они перевозятся, и поэтому нет препятствий для
того, чтобы осуществить таможенный досмотр этих грузов.
Таким образом, диппредставительские и консульские машины, имеющие номерные
знаки одной и той же специальной серии, пользуются разными иммунитетами. Так,
дипломатические машины нельзя обыскивать (досматривать), нельзя реквизировать и
арестовывать, нельзя применять к ним исполнительные действия. Консульские же машины

1
Таких серий две: «СД» — выделяется для автомашин глав дипломатических представительств (фон
красный, надписи белые); «Д» — выделяется для легковых, грузовых, грузопассажирских автомобилей и
автобусов диппредста-вительств, консульских учреждений, международных (межгосударственных) ор-
ганизаций и их сотрудников, аккредитованных при МИД Российской Федерации; (фон красный, надписи
белые); «К» — для автомашин, принадлежащих остальным сотрудникам представительств, а также для
машин, принадлежащих зарубежным органам печати, радио, ТВ, аккредитованным при МИД Российской
Федерации, а также представительствам зарубежных банков и фирм, их сотрудникам, аккредитованным при
различных министерствах и ведомствах РФ (фон желтый, надписи черные). Спецзнаки ежегодно
возобновляются (перерегистрируются).

72
нельзя только реквизировать2 (п. 4 ст. 31 Конвенции 1963 г.).
В Конвенциях 1961 и 1963 г. содержатся положения о том, что транспортные
средства дипломатического представительства и консульского учреждения,
предназначенные для целей посольства или консульства, освобождаются от всех
государственных, местных, районных и муниципальных налогов, сборов и пошлин за ис-
ключением тех сборов, которые представляют собой оплату за конкретные виды
обслуживания (услуги). Конвенции предусматривают и то, что государство пребывания
разрешает ввозить и освобождает от всех видов таможенных пошлин, налогов и связанных
с этим сборов:
— предметы, включая транспортные средства, предназначенные для служебного
пользования представительства (консульства);
— предметы, включая транспортные средства, предназначенные для личного
пользования сотрудниками дипломатического представительства, работниками
консульского учреждения и членами их семей.
Периодически возникают ситуации, когда посольские и консульские должностные
лица и члены их семей пересекают государственную границу на автомашинах, в которых,
как правило, находится их личный багаж. Вправе ли в таких случаях досмотреть
автомашины? Да, вправе. Такая правовая норма имеет очень важное значение, поскольку
направлена против злоупотребления указанной привилегией. Вскрытие багажа и его
досмотр в таких случаях является правомерным действием таможенных властей. На
практике предлагается открыть машину и досмотреть ее: поднять находящиеся в ней
сумки, чемоданы и другие предметы личного багажа, чтобы убедиться в том, что под ними
ничего не скрывается. В том же случае, когда есть серьезные основания полагать, что в
личном багаже находятся предметы, ввоз (вывоз) которых запрещен законами и правилами
государства пребывания, компетентными органами может быть произведен досмотр
личного багажа, однако, в присутствии владельца или уполномоченного им лица —
соответствующего посольского или консульского лица или члена его семьи.
Следует указать, что Конвенции 1961 и 1963 г. не предусматривают обязанность
государства пребывания обеспечить специальную защиту (охрану) дипломатических и
консульских средств передвижения от посягательств частных лиц. Поэтому государство
пребывания вправе отклонить возможные требования иностранных представительств об
установлении специальных постов для охраны дипломатических и консульских
автомашин. В случае краж предметов из машин или угона самих машин посольствам (кон-
сульствам) следует заявить о случившемся местным органам власти. Только после этого
возникают правовые основания для производства компетентными органами расследования
в установленном порядке.

5. Иммунитеты и привилегии
персонала дипломатических представительств
и консульских учреждений

К персоналу дипломатического представительства относятся:


- глава представительства — лицо, на которое аккредитующим государством
возложена обязанность действия в этом качестве;
- сотрудники представительства — глава представительства и члены персонала
представительства;
- члены персонала представительства — члены дипломатического персонала,
административно-технического персонала и обслуживающего персонала
2
Реквизиция — принудительное отчуждение за плату или временное изъятие государством пребывания
имущества, принадлежащего консульским учреждениям, а также консульским должностным лицам и членам
их семей.

73
представительства;
- члены дипломатического персонала — члены персонала представительства,
имеющие дипломатические ранги;
- дипломатический агент — глава представительства или член дипломатического
персонала представительства;
- административно-технический персонал — персонал, осуществляющий
административно-техническое обслуживание представительства;
- обслуживающий персонал — персонала представительства, выполняющий
обязанности по обслуживанию представительства;
- частный домашний работник — лицо, выполняющее обязанности домашнего
работника у сотрудника представительства и не являющееся служащим
аккредитующего государства.
В зависимости от принадлежности к той или другой категории, работники
наделяются определенными иммунитетами и привилегиями.
Прежде всего это личная неприкосновенность. Дипломатический служащий не
подлежит аресту или задержанию, в какой бы то ни было форме. Государство пребывания
обязано относиться к нему с должным уважением и принимать все надлежащие меры для
предупреждения каких-либо посягательств на его личность, свободу или достоинство.
Личная неприкосновенность является самым важным иммунитетом, из которого вытекают
все остальные иммунитеты и привилегии, которые и являются надежной гарантией
нормального осуществления им дипломатических функций.
Хотя в реальной практике недопустимость ареста или задержания в определенной
степени обеспечивает безопасность тех дипломатов, которые занимаются незаконной
деятельностью в государстве пребывания. В связи с этим в практике подавляющего боль-
шинства стран в качестве одного из способов пресечения незаконной деятельности
дипслужащих применяется так называемый «захват с поличным». После чего следует
обмен нотами протеста и выдворение такого работника из страны пребывания.
Для обеспечения эффективной работы дипслужащих необходимо обеспечить их
личную безопасность, повысить защиту от посягательств частных лиц, особенно в связи с
резким усилением в последние годы терроризма. Впервые этот вопрос рассматривался на
XXII сессии Генеральной Ассамблеи ООН, в соответствии с решением которой в 1973 г.
была открыта для подписания Конвенция «О предотвращении и наказании преступлений
против лиц, пользующихся международной защитой». Конвенция вступила в силу 20
февраля 1977 года.
Особая ответственность за обеспечение реальной защиты дипломатов от
посягательств частных лиц ложится, естественно, на государство пребывания. Тем более
эта ответственность возрастает, когда власти заранее получают информацию о
готовящемся посягательстве или когда угроза такого посягательства становится реальной.
В подобных случаях государство пребывания может применять самые жесткие меры
обеспечения безопасности, которые в обычных условиях не могут рассматриваться
приемлемыми (вооруженная охрана при передвижении по территории государства пре-
бывания, разрешение дипломатам носить оружие, установление постов вооруженной
охраны у диппредставительств и др.). Хотя ясно, что для государства пребывания
предупреждение посягательств на иностранных дипломатов является одной из первооче-
редных задач. В случае же свершения преступления, наказание виновных осуществляется
в соответствии с нормами национального уголовного законодательства.
В Конвенции 1973 г. содержится перечень преступлений, за которые должны
предусматриваться повышенные санкции. Это убийства, похищения и другие
противоправные действия против личности или свободы дипломата; насильственные
нападения на жилые помещения и транспортные средства дипломата; угрозы и попытки
такого нападения, а также соучастие в нем.
Освобождение от уголовной, гражданской и административной ответственности

74
перед государством пребывания не означает, что дипломаты всегда остаются
безнаказанными в случае совершения ими противоправных действий. Не случайно в
международном праве содержится норма, согласно которой иммунитет дипломатического
агента от юрисдикции государства пребывания не освобождает его от юрисдикции
аккредитующего государства. Следовательно, дипломатический служащий, совершивший
правонарушение, может быть привлечен к ответственности и в аккредитующем
государстве, если об этом будет достигнута договоренность с государством пребывания.
Однако более эффективной возможностью обеспечить реальное наказание
провинившемуся служащему является привлечение его к ответственности в государстве
пребывания в соответствии со ст. 32 Конвенции 1961 г., которая установила, что «от
иммунитета и юрисдикции дипломатических агентов и лиц, пользующихся иммунитетом,
аккредитующее государство может отказаться». Но отказ должен быть определенным и
четко выраженным.
Таким образом, международно-правовая норма четко определила, что отказываться
от иммунитетов дипломата может только аккредитующее государство, но не сам
дипломат. Заявленный аккредитующим государством отказ не может быть взят обратно, а
дипломат обязан подчиниться решению, принятому аккредитующим государством.
Причем согласие дипломата на отказ от иммунитетов не требуется.
Административно-технический персонал диппредставительства по объему
иммунитетов практически приравнивается к дипломатическому персоналу. В Конвенции
1961 г. закреплено положение о том, что члены административно-технического персонала
представительств пользуются иммунитетами, указанными в статьях 29—35 1 с тем
исключением, что иммунитет от гражданской и административной юрисдикции не
распространяется на действия, совершенные ими не при исполнении служебных
обязанностей. Они пользуются также привилегиями, указанными в отношении предметов
«первоначального обзаведения», что освобождает их от всех таможенных пошлин, налогов
и связанных с этим сборов; освобождает от досмотра личный багаж.
Вопросы, касающиеся иммунитетов обслуживающего персонала, в разных странах
решаются по-разному. Одни государства (Великобритания, Дания, Индия, США и др.)
предоставляют, правда, в различных объемах, иммунитеты обслуживающему персоналу.
Другие (Франция, Италия, Швейцария) никаких иммунитетов обслуживающему персоналу
не предоставляют.
Конвенция 1961 г. закрепила по существу компромиссное решение по данному
вопросу. В ней зафиксировано, что члены обслуживающего персонала представительства,
которые не являются гражданами государства пребывания или не проживают в нем
постоянно, пользуются иммунитетом в отношении действий, совершенных ими при
исполнении служебных обязанностей, освобождаются от налогов, сборов и пошлин на
заработок, получаемый ими по своей службе. Однако они не освобождаются от трудовых и
воинских повинностей.
Все категории сотрудников консульских учреждений, пользующихся
неприкосновенностью личности, жилища, фискальным иммунитетом и таможенными
привилегиями, следует рассматривать с учетом определений, изложенных в ст. 1
Конвенции 1963 г.:
- глава консульского учреждения: лицо, которому поручено действовать в этом
качестве;
- консульский служащий: лицо, выполняющее административные или
технические обязанности в консульском учреждении (переводчик, референт,
секретарь, шифровальщик, машинистка);
- работник обслуживающего персонала: лицо, выполняющее обязанности по

1
В статьях 29—35 говорится о неприкосновенности личности дипагента и его частной резиденции, об
иммунитете дипагента от уголовной, гражданской и административной ответственности, об освобождении
дипагента от налогов, сборов и пошлин, от всех трудовых и государственных повинностей.

75
обслуживанию консульского учреждения (водитель, садовник, повар, горничная
и др.);
- частный домашний работник: лицо, состоящее исключительно на частной
службе у работника консульского учреждения;
- работники консульского учреждения: консульские должностные лица,
консульские служащие и работники обслуживающего персонала;
- консульский персонал: консульские должностные лица (за исключением главы
консульского учреждения), а также консульские служащие и работники
обслуживающего персонала;
- Консул: должностное лицо, назначенное одной страной в качестве своего
постоянного представителя в другой стране для выполнения консульских
функций и допущенное к выполнению этого компетентными властями другой
страны в соответствии с правилами и формальностями, установленными в этой
стране;
- генеральный консул: консул, возглавляющий в стране пребывания Генеральное
консульство своего государства.
- вице-консул: звание (класс) консула, возглавляющего вице-консульство в стране
пребывания или являющегося заместителем консула в консульском учреждении,
имеющем более высокий класс, например в генеральном консульстве или
консульстве;
- консульский агент: звание (класс) консула, связанное с занимаемым им
служебным положением в консульстве или консула, возглавляющего
консульское агентство;
- проконсул: помощник консула по узкому кругу вопросов;
- консульский стажер: лицо, прикомандированное к консульскому учреждению
для подготовки к последующей службе.
- консульское должностное лицо: лицо, включая главу консульского
учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение консульских
функций. К этой категории относятся: генеральный консул, консул, вице-консул,
консульский агент, проконсул и консульский стажер.
В зависимости от принадлежности к конкретной категории работников
консульского учреждения они наделяются определенными иммунитетами и привилегиями.
В Конвенции 1963 г. (п. 1 ст. 43) говорится, что консульские должностные лица не
подлежат юрисдикции судебных или административных органов государства пребывания
«в отношении действий, совершаемых ими при выполнении консульских функций».
Отсюда следует, что консульские должностные лица наделены иммунитетами, которые
носят функционально-служебный характер. А это означает, что если консульское
должностное лицо совершило правонарушение не при исполнении служебных
обязанностей, то оно не освобождается от уголовной, гражданской и административной
юрисдикции государства пребывания. А, следовательно, может быть привлечено к
ответственности в стране пребывания и по ее законам.
Итак, консульские должностные лица неприкосновенны при исполнении
функциональных (служебных) обязанностей и государство пребывания обязано
относиться к ним с должным уважением, принимать надлежащие меры для
предупреждения каких-либо посягательств на их личность, свободу и достоинство. Они не
подлежат ни аресту, ни предварительному заключению, иначе как на основании
постановлений компетентных судебных властей в случае совершения тяжких
преступлений». В случае ареста, его задержания или предварительного заключения или
возбуждения против него уголовного дела, власти государства пребывания обязаны
немедленно уведомить об этом главу консульского учреждения. Если последний сам
подвергается таким мерам, государство пребывания уведомляет об этом представляемое
государство по дипломатическим каналам.

76
Если против консульского должностного лица возбуждается уголовное дело, это
лицо должно явиться в компетентные органы. Консул также может быть вызван в местные
компетентные органы, но и при этом ему оказывается уважение и государство пребывания
не должно чинить ему препятствий в выполнении консульских функций.
Вопросы, относящиеся к консульским иммунитетам и привилегиям, регулируются
не только Венской Конвенцией 1963 г., но и двусторонними консульскими конвенциями.
Причем некоторые определения по одному и тому же вопросу далеко неоднозначны,
решаются по-разному. Так, неприкосновенностью и полным иммунитетом от юрисдикции
страны пребывания пользуется только глава консульского учреждения в Италии и
Норвегии; иммунитетом от уголовной юрисдикции государства пребывания пользуются
консульские должностные лица в Японии и Швеции; иммунитетом от уголовной,
гражданской и административной юрисдикции государства пребывания, а значит не
подлежат аресту или задержанию, в какой бы то ни было форме консульские должностные
лица и члены их семей в Беларуси, Польше, Литве, КНДР.
Практически во всех двусторонних консульских конвенциях зафиксировано, что
государство пребывания относится к консульским должностным лицам с уважением и
принимает все надлежащие меры для предупреждения каких-либо посягательств на их
личность, свободу и достоинство. Эта защита в равной мере относится и к членам их
семей.
Имеются различия и в вопросах свободы передвижения консульских должностных
лиц. Ряд конвенций разрешает свободу поездок по всей территории страны пребывания, а
другие — только на территории консульского округа.
Свои особенности имеются и в решении налоговых и таможенных вопросов. В
Конвенции 1963 г. зафиксировано, что консульские должностные лица и проживающие
вместе с ними члены семей, освобождаются (за некоторыми исключениями) от налогов,
сборов и личных, имущественных, государственных, районных и муниципальных пошлин.
Таможенные пошлины не взимаются с предметов личного пользования, включая
предметы, предназначенные для его обзаведения. От досмотра освобождается личный
багаж, следующий вместе с ними. Личный багаж может быть досмотрен лишь в том
случае, если имеются серьезные основания предполагать, что в нем содержатся предметы,
ввоз или вывоз которых запрещен законами и правилами государства пребывания. Причем
досмотр должен производиться только в присутствии соответствующего консульского
должностного лица или члена его семьи.
Консульские должностные лица освобождаются от всех трудовых и
государственных повинностей, независимо от их характера, а также от воинских
повинностей: реквизиции, контрибуции, военного постоя. Это также относится к членам
семей консульских должностных лиц, проживающих вместе с ними.
Значительную часть личного состава консульского учреждения составляет
административно-технический и обслуживающий персонал консульств. Некоторые из
них, например, делопроизводители, секретари-референты и особенно шифровальщики
обладают таким объемом важной информации, что их нельзя сравнивать с отдельными
консульскими должностными лицами. Не случайно Конвенция 1963 г. определяет, что
консульские служащие не подлежат юрисдикции судебных или административных
органов государства пребывания в отношении действий, совершенных ими при выпол-
нении консульских функций. Такой объем иммунитетов фактически равен иммунитетам
консульских должностных лиц. Их иммунитеты и привилегии носят функциональный
(служебный) характер и распространяются на действия, которые совершаются кон-
сульскими служащими при исполнении своих функциональных обязанностей.
Однако следует иметь в виду, что иммунитеты консульских служащих и работников
обслуживающего персонала, как впрочем, и консульских должностных лиц разных стран в
одном и том же государстве пребывания не одинаковы, а иногда существенно отличаются
друг от друга. В двусторонних конвенциях даже деление работников консульских*

77
учреждений на категории неоднозначно и является условным. Например, в конвенциях
России с Беларусью, Польшей, Литвой, Францией, Италией работники консульских уч-
реждений делятся на три категории (консульские должностные лица, консульские
служащие, обслуживающий персонал), а в конвенциях с Финляндией, Швецией,
Норвегией, Великобританией, Японией — на две категории (консульские должностные
лица, сотрудники консульского учреждения). В Конвенции с ФРГ к консульским
должностным лицам отнесены секретари и референты, а к сотрудникам консульства —
сотрудники канцелярии, переводчики, машинистки, стенографистки, бухгалтеры,
заведующие хозяйством, шоферы и другой обслуживающий персонал. В Соглашении
России с КНР вообще нет деления на категории. Включение в ту или иную категорию
сотрудников консульского учреждения, фактически зависит от аккредитующего
государства, позиция которого может не совпадать с позицией государства пребывания.
По-разному регулируются вопросы, связанные с предоставлением иммунитетов
жилым помещениям административно-технического и обслуживающего персонала.
Например, в двусторонней Конвенции с Польшей содержится норма о
неприкосновенности жилых помещений административно-технического персонала и в то
же время ничего не сказано о помещениях обслуживающего персонала. А вот жилые
помещения административно-технического и обслуживающего персонала консульства
КНДР неприкосновенны. Само консульство и средства передвижения пользуются
иммунитетом от обыска, ареста и реквизиции также как и дипломатические
представительства, и их персонал. В то же время в двусторонних конвенциях Российской
Федерации с некоторыми другими странами неприкосновенность жилых помещений, а
также средств передвижения административно-технического и обслуживающего
персонала вообще не регламентирована.
Особо следует сказать о таможенных привилегиях. Сотрудники и члены их семей
консульств США, Китая, Швеции, Норвегии и Финляндии освобождены от таможенных
пошлин наравне с административно-техническим персоналом посольств. Консульские ра-
ботники из КНДР кроме пошлин освобождены также и от досмотра на таможне. Для
сравнения отметим, что административно-технический персонал консульств Беларуси,
Литвы, Франции и Италии освобожден от таможенных пошлин только на предметы, ко-
торые предназначены для первоначального обзаведения.
Из приведенных фактов видно, что практика различных государств в регулировании
вопросов, связанных с иммунитетами административно-технического и обслуживающего
персонала загранучреждений неоднозначна. Однако она не противоправна. В Венской
Конвенции о консульских сношениях 1963 г. зафиксировано, что дискриминация
отсутствует, если страна пребывания применяет положения Венской Конвенции
ограничительно, если по обычаю или по соглашениям государства предоставляют друг
другу режим, более благоприятный, чем тот, который требуется положениями Венской
Конвенцией. Аналогичная правовая норма сформулирована и в Венской Конвенции о
дипломатических сношениях 1961 года.
Таковы основные привилегии и иммунитеты дипломатических и консульских
служащих. Их особенностью является то, что лица, на которых они распространяются, не
могут отказаться от них по своему желанию. Право отказа принадлежит аккредитующему
государству, причем такой отказ должен быть явно выражен.
Как видно из вышеизложенного, привилегии и иммунитеты, которыми пользуются
сотрудники дипломатических представительств и консульских учреждений, достаточно
конкретны и широки. Однако указанные привилегии и иммунитеты предоставляются не
для выгод отдельных лиц, а для высокоэффективного осуществления функций
дипломатических и консульских представительств как органов, представляющих интересы
своих государств.

78
Контрольные вопросы
1. В чем состоят статус и принципы загранпредставительства Российской
Федерации?
2. Какие существуют категории сотрудников дипломатических
представительств?
3. Какие существуют категории сотрудников консульских учреждений?
4. В чем смысл и назначение дипломатических и консульских им-
мунитетов и привилегий?
5. Что такое функциональный (служебный) иммунитет?
6. Какова роль принципа взаимности в государственно-правовом
регулировании статуса дипломатических представительств, .консульских учреждений и их
персонала?
7. Что понимается под «помещениями» дипломатических предста-
вительств и консульских учреждений?
8. Пользуется ли неприкосновенностью временная резиденция (номер в
гостинице) дипломатического (консульского) курьера?
9. Какими иммунитетами пользуются дипломатические и консульские
средства передвижения? Имеются ли между ними различия?
10. Каков таможенно-правовой режим для средств передвижения и
перемещения на них через государственную границу посольских и консульских грузов?

Литература
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Венская Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля
1961 г. Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г.
3. Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963
г. Указ Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции принят 16
февраля 1989 г.
4. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверж-
дена Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник.
2000. № 8. С. 3—11.
5. Положение о Министерстве иностранных дел Российской Феде-
рации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации от 14 марта 1995 г. №
271 // Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1033.
6. О некоторых вопросах организации деятельности Министерства
иностранных дел Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 27
апреля 2002 г. № 417. Выписка // Дипломатический вестник. 2002. № 6. С. 11.
7. Положение о посольстве Российской Федерации. Утверждено
Указом Президента Российской Федерации 28 октября 1996 г., № 1497.// Собрание
законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5090.
8. Положение о Чрезвычайном и Полномочном После Российской
Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 7 сентября 1999 г. №
1180 // Собрание законодательства РФ. 2000. № 1. Ст. 101.
9. 9. Положение о консульском учреждении Российской
Федерации. Утверждено Указом Президента Российской Федерации 5 ноября 1998 г.,
№ 1330 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.
10. Блищенко И.П. Дипломатическое право. М., 1990.
11. Богуславский М.М. Иммунитет государства. М., 1962.
12. Ганюшкин В.В. Дипломатическое право международных орга-
низаций. М., 1972.
13. Демин Ю.Г. Статус дипломатических представительств и их

79
персонала. М., 1995.
14. Зубков Н.Г. Международно-правовое положение консульских
представительств и их персонала. М., 1980.
15. Елисеев И.И., Жаров Ю.Ф. Консульская служба Российской
Федерации. Учебное пособие. М., 2001.
16. Матвеев В.М. Дипломатическая служба США. М., 1987.
17. Плотникова О.В. Консульские отношения и консульское право.
М., 1999.
18. Попов В.И. Современная дипломатия. Теория и практика. Курс
лекций. Часть 1: Дипломатия — наука и искусство. М., 2000.
19. Тункин Т.Н. Вопросы посольского права на XI сессии Комиссии
международного права ООН // Советское государство и право. 1957. № 12. С. 73-83.

Глава 2.3.
ДИПЛОМАТИЧЕСКИЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА:
СТАТУС, ФОРМЫ И МЕТОДЫ СЛУЖЕБНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
ПОСОЛЬСТВО — высший класс аккредитуемого го-
сударством дипломатического представительства за рубежом.
Возглавляется послом, нунцием или лицом, эквивалентного
ранга.
МИССИЯ — следующие за посольством два класса
дипломатических представительств за рубежом. Возглав-
ляются: одно — посланником или интернунцием, другое —
поверенным в делах.
ПОСТОЯННОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО — государ-
ственный орган внешних сношений, осуществляющий на
постоянной основе представительство государства в меж-
дународной организации.

Дипломатическое представительство — особый зарубежный государственный орган


внешних сношений, возглавляемый в зависимости от вида представительства — послом,
посланником или поверенным в делах Российской Федерации.
Обмен дипломатическими представительствами — результат договоренности между
государствами об установлении между ними как равноправными суверенными субъектами
международного права дипломатических отношений. Установление дипломатических
отношений оформляется особым актом: обменом нотами или телеграммами на высоком
уровне, подписанием соглашения, публикацией согласованного коммюнике 1.
Основным международно-правовым документом, которым в настоящее время
регламентируется деятельность дипломатических представительств государств, является
подписанная в 1961 г. в Вене Конвенция о дипломатических сношениях. Россия является
участницей указанной конвенции, которая в своей основе отвечает курсу российской
1
Так, например, установление дипломатических отношений между бывшим Советским Союзом и США
было оформлено в ноябре 1933 г. обменом личными письмами между М.МЛитвиновым, являвшимся в то
время народным комиссаром по иностранным делам СССР, и президентом США Ф.Д.Рузвельтом. Другим
примером служит подписанное в Лондоне в июне 1942 г. соглашение об установлении дипломатических
отношений между Советским Союзом и Канадой, под которым поставили свои подписи И.М.Майский,
являвшийся послом СССР в Великобритании, и Верховный Уполномоченный Канады в Англии Мэссей.
Наиболее употребительной формой в настоящее время стала публикация согласованного коммюнике.

80
внешней политики на «развитие дружественных отношений между государствами,
независимо от различий в их государственном и общественном строе».
Венская Конвенция определяет функции дипломатических представительств:
a) представительство аккредитующего государства в государстве пребывания;
b) защита в государстве пребывания интересов аккредитующего государства и его
граждан в пределах, допускаемых международным правом;
c) ведение переговоров с правительством государства пребывания;
d) выяснение всеми законными средствами условий и событий в государстве
пребывания и сообщение о них правительству аккредитующего государства;
e) поощрение дружественных отношений между аккредитующим государством и
государством пребывания, конструктивное развитие их взаимоотношений в области
экономики, науки, культуры.
Конвенция допускает выполнение дипломатическим представительством
консульских функций.
Положения Венской Конвенции о функциях дипломатических представительств
носят в основном рамочный характер. Их конкретизация относится к компетенции
участников конвенции. Что касается России, то эту задачу выполняют положения о
Посольстве Российской Федерации, Чрезвычайном и Полномочном После Российской
Федерации в иностранном государстве, о Постоянном представительстве Российской
Федерации при Международной организации, утвержденные соответствующими указами
Президента Российской Федерации1.

1. Классификация дипломатических представительств

Венская Конвенция 1961 г. подразделяет глав дипломатических представительств на


три класса:
— класс послов и нунциев, аккредитуемых при главах государств. К этому классу
Конвенция относит также других глав представительств эквивалентного ранга2;
— класс посланников и интернунциев, аккредитуемых также при главах
государства3;
— класс поверенных в делах, аккредитуемых при министра иностранных дел 4 (не
следует смешивать с временными поверенными в делах5 — старшими сотрудниками
представительства, замещающими его главу на время отсутствия).
Однако, согласно Конвенции, «в отношении старшинства и этикета, никакого
различия между главами представительств вследствие их принадлежности к тому или
иному классу не должно проводиться». Это положение отвечает принципу равенства го-
сударств, и тот или иной класс дипломатического представителя может служить лишь
показателем степени развитости отношений между государствами-партнерами.
К концу минувшего столетия последние два класса глав дипломатических
представительств постепенно вышли из употребления, и государства стали обмениваться
дипломатическими представительствами, возглавляемыми послами или главами
представительств в эквивалентном классе6. Россия в настоящее время обменивается
дипломатическими представительствами на уровне посольств. Всего Россией открыто 136
посольств, в которых занято почти 1800 дипломатических служащих разного ранга и
1
См.: Приложения №8,9,11.
2
Так, дипломатическое представительство Ливии в Москве именуется Народным комитетом Народного
бюро (а его глава — секретарем). Страны Содружества обмениваются между собой Верховными
Комиссарами, которые эквивалентны классу послов.
3
В некоторых странах посланники именуются полномочными министрами.
4
Charge d'Affaires en pied (сокр. Charge d'Affaires e.p.) или Charge d'Affaires avec lettres (фр.).
5
Charge d'Affaires ad interim (сокр. Charge d'Affaires a.i.).
6
В связи с этим в дальнейшем материал раздела будет излагаться приме-нительно к классу посла.

81
соответствующее количество административно-обслуживающего и технического
персонала.
Иногда, особенно если дипломатические отношения развиты слабо, стороны
договариваются об аккредитовании дипломатических представительств по
совместительству. Венская Конвенция допускает аккредитование дипломатического
представителя по совместительству даже в нескольких странах. В этих случаях глава
представительства бывает в стране аккредитования наездами, по мере надобности. В этих
странах, однако, могут создаваться аппараты представительства, возглавляемые
временными поверенными в делах.
Допускаются случаи, когда два или несколько государств могут аккредитовать одно
и то же лицо в качестве своего представителя в другом государстве, если оно не возражает
против этого. Более того, Венская Конвенция предусматривает возможность совмещения
главой представительства или любым из его сотрудников — членом дипломатического
персонала — своего поста с постом представителя аккредитующего государства при
любой международной организации.
Свои особенности имеет порядок назначения главы дипломатического
представительства. Венской Конвенцией 1961 г. предусматривается, что аккредитующее
государство должно убедиться в том, что государство пребывания дало агреман (согласие)
на то лицо, которое оно предполагает аккредитовать как главу представительства в этом
государстве. Агреман в различных случаях запрашивается по-разному. Если глава
дипломатического представительства назначается впервые после установления между
государствами дипломатических отношений, то запрос агремана может быть сделан в
третьей стране через дипломатических представителей обеих договаривающихся сторон. В
случае же замены одного главы дипломатического представительства другим запрос
агремана может быть сделан его предшественником перед отъездом или временным
поверенным в делах после отъезда прежнего посла. При этом сообщаются краткие
сведения о кандидатуре: возраст, образование, семейное положение, занимавшиеся посты.
После получения агремана кандидат на пост главы дипломатического
представительства становится «персоной грата», т.е. желательным лицом1. Издается
официальный акт аккредитующей страны о назначении (указом главы государства), о чем
публикуется сообщение в прессе.
Правительство страны назначения может и не дать агремана. Сообщая об отказе,
оно не обязано излагать его мотивы. Как отказ в агремане может рассматриваться и
слишком длительная задержка ответа на запрос2. Напоминать о запросе агремана не
принято. В этом случае агреман запрашивается на новое лицо.
Официальным подтверждением полномочий дипломатического представителя
являются верительная грамота, подписанная главой государства. Грамота служит
подтверждением доверия, которым посол облечен властями аккредитующего государства,
и правильности всего того, что он будет говорить от их имени. Адресуются и вручаются
грамоты главе государства страны назначения3.
Обычно вместе с верительными грамотами вновь назначенный посол вручает и
отзывные грамоты своего предшественника. В них сообщается о решении властей
аккредитующей страны отозвать прежнего посла, в общей форме указывается причина
отзыва, выражается надежда, что он своей деятельностью способствовал развитию добрых
отношений со страной пребывания. Иногда отзывные грамоты отъезжающий посол
вручает сам при своем отъезде. В некоторых странах существует порядок направления от
имени главы государства аккредитования в адрес главы аккредитующего государства
1
Статусом «персоны грата» пользуются все дипломатические сотрудники представительства.
2
Иногда задержка в агремане бывает проявлением своего рода ответа (реторсией) на такую же задержку
на запрос агремана со стороны государства аккредитования в прошлом. Время для ответа на запрос агремана
Венской Конвенцией не определено.
3
Полномочия постоянного поверенного в делах выдаются министром иностранных дел аккредитующей
страны и вручаются министру иностранных дел страны аккредитования.

82
отпускных грамот, содержащих удовлетворение деятельностью отъезжающего посла и
комплимент в его адрес.
Чрезвычайный и Полномочный Посол считается приступившим к своим
обязанностям в зависимости от практики, принятой в государстве аккредитования,
которая, согласно Венской Конвенции 1961 г., должна применяться единообразно либо с
момента вручения послом своих верительных грамот, либо с момента сообщения о своем
прибытии и представления заверенных копий верительных грамот министерству
иностранных дел государства пребывания или другому министерству, в отношении
которого имеется договоренность. Очередность вручения верительных грамот или
представление их заверенных копий определяется датой и даже часом прибытия посла.
В настоящее время Российская Федерация располагает высококвалифицированным
и достаточно опытным составом послов. Практически все они — выпускники МГИМО(У)
МИД России (более 80%), каждый третий прошел специальный курс обучения в
Дипломатической Академии, каждый второй имеет ранг Чрезвычайного и Полномочного
Посла, остальные — Чрезвычайного и Полномочного Посланника Российской Федерации.
Средний возраст — 55 лет, т.е. работники самого активного и плодотворного возраста. Все
они обладают богатым опытом профессиональной дипломатической работы — 85% имеют
стаж работы в системе МИД более 20 лет. Такой состав полпредов Российского государ-
ства позволяет ставить и решать самые сложные и неординарные проблемы
международной жизни.
Процедура аккредитования в каждой стране проводится в соответствии с ее
обычаями. Но независимо от этого, она должна применяться ко всем главам
дипломатических представительств одного и того же класса одинаково, без
дискриминации. Протокол вручения верительных грамот обычно отличается
торжественностью: построение почетного караула, исполнение государственных гимнов,
специальная форма одежды. В Великобритании, например, за послом посылается парадная
карета, запряженная лошадьми. Посол отправляется на вручение верительных грамот
королеве во фраке или в парадной униформе.
В России своя процедура вступления вновь назначенного посла в должность 1.
Прибывающего в аэропорт посла встречает заместитель директора или другой
ответственный работник Департамента государственного протокола МИД России. Дата и
час прибытия, как и во всех других странах, определяют очередность вручения
верительных грамот Президенту. Свой первый визит посол наносит директору
Департамента государственного протокола, во время которого уточняется процедура
вручения. Второй визит наносится заместителю министра иностранных дел, которому
посол передает копии своих верительных грамот, и с этого момента он уже считается
приступившим к своим обязанностям. В день вручения верительных грамот Президенту
ответственный сотрудник Департамента государственного протокола на автомашине из
гаража Президента отправляется за вручающим верительные грамоты послом и следует с
ним в Кремль к зданию, где в церемониальном зале собираются послы других государств в
связи с наступившей очередностью вручения ими верительных грамот. Посол проходит в
зал по лестнице, по сторонам которой выстраивается почетный расчет в специальной
парадной форме. В назначенный час к послам выходит Президент России в
сопровождении министра иностранных дел и заместителя руководителя Администрации
Президента РФ по международным вопросам. Находящийся в зале директор Департамента
государственного протокола в соответствии с очередностью называет имя посла, который
подходит к Президенту и вручает ему свои грамоты. Президент и посол обмениваются
рукопожатием. Процедура завершается фотографированием.
По завершении общей процедуры вручения верительных грамот Президент
обращается к послам с краткой приветственной речью. Затем приглашает послов на бокал
шампанского, за которым происходит свободная беседа. На этом церемония заканчива-
1
Введена Президентом Российской Федерации Б.Н.Ельциным.

83
ется.
Свою протокольную деятельность посол начинает с визитов вежливости
государственным деятелям страны пребывания и послам других стран. Начинать визиты
желательно с дуайена — старшины дипкорпуса. Список лиц, которым следует нанести
визиты, послу может рекомендовать протокольный отдел МИД страны пребывания. Но
посол может руководствоваться собственными соображениями об очередности нанесения
визитов вежливости, исходя из характера отношений своей страны со страной пребывания.
Визиты вежливости женам официальных лиц и послов других стран наносит также
супруга посла.

2. Персонал дипломатического представительства

Под руководством главы дипломатического представительства действуют


дипломатический, административно-технический и обслуживающий персоналы.
К дипломатическому персоналу относятся члены персонала пред-
ставительства, имеющие дипломатические ранги1. К дипломатическому персоналу
диппредставительства относятся также военные атташе. Кроме того, к дипломатическому
персоналу могут быть отнесены лица, командируемые для изучения опыта в области куль-
туры, науки, сельского хозяйства. Все они заносятся в штат представительства на
соответствующие дипломатические должности. Дипломатические служащие, как правило,
это федеральные служащие, занимающие высшие, главные, ведущие, старшие и младшие
должности. В каждом посольстве их количественный состав определяется особо.
Что касается административно-технического и обслуживающего персоналов, то они
не являются дипслужащими и формируются, как правило, из числа граждан
аккредитующего государства2. По Венской Конвенции членами дипломатического
персонала могут быть и граждане государства пребывания, но обязательно с согласия
этого государства.
Статус сотрудников всех трех персоналов регулируется статьями Венской
Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. Конвенция также предусматривает
право сотрудников представительства содержать «частных домашних работников», не
являющихся служащими аккредитующего государства. Обычно это личный секретарь,
шофер и другие лица, выполняющие обязанности домашнего работника.
О прибытии (равно как и об отъезде) сотрудников дипломатического
представительства принято уведомлять министерство иностранных дел страны
пребывания вербальной нотой. Одновременно на них запрашиваются въездные визы, и
принимающая сторона может высказать свое отношение к тому или иному лицу путем
выдачи такой визы или отказа в ней. В тех случаях, когда между странами существует
безвизовой порядок пересечения границы, страна аккредитования может выразить свое
отношение к такому назначению любым иным доступным путем.
Если глава представительства в соответствии с установившимися правилами
прибывает в страну назначения после отъезда своего предшественника, то другие
сотрудники обычно прибывают до отъезда лиц, которых заменяют. Это позволяет
обстоятельно ознакомиться с кругом обязанностей и теми проблемами, которыми новому
сотруднику придется заниматься. Кроме того, отъезжающий сотрудник имеет возможность
передать свои деловые связи, познакомить с людьми, с которыми он общался. Этому
помогает и дипломатический прием, организуемый в честь отъезжающего и его
преемника.
1
По Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. о дипломатических сношениях 1961 г.
глава дипломатического представительства и члены дипломатического персонала относятся к категории
дипломатических агентов (ст. 1 п. «е»)
2
В настоящее время многие посольства нанимают сотрудников обслуживающего персонала также из
числа местных граждан.

84
Особую категорию дипломатических кадров представляют аккредитуемые при
посольстве военные (военно-морские, военно-воздушные) атташе — представители
военного ведомства назначившей их страны при военном ведомстве страны пребывания.
При этом они не только представляют военные ведомства своего государства и
осуществляют контакты с соответствующими силовыми ведомствами страны пребывания,
но и исполняют функции советников посла по военным вопросам. В зависимости от
необходимости и по договоренности с властями страны пребывания военные атташе могут
представлять ведомства трех родов войск и подразделяться на военных, военно-морских и
военно-воздушных атташе. Военные атташе и их помощники пользуются всеми дип-
ломатическими иммунитетами и привилегиями наравне с дипломатическим составом
посольств и миссий. В российских посольствах они заносятся в список дипломатического
персонала, причем военный атташе следует в нем после советника посольства перед
первым секретарем, а его помощник — перед вторым секретарем посольства.
Порядок аккредитования военных атташе регулируется ст. 7 Венской Конвенции
1961 г. о дипломатических сношениях, которая, в частности, предусматривает, что
государство пребывания может предложить, чтобы имена военных атташе сообщались
заранее. На практике аккредитующее государство обычно сообщает сведения о военных
атташе без запроса страны аккредитования.
Список дипломатических сотрудников российских посольств составляется обычно
исходя из старшинства: Чрезвычайный и Полномочный Посол; советник-посланник;
советники; военные атташе1; первые секретари; помощники военного атташе; вторые
секретари; третьи секретари; атташе (дипломатические); атташе — представители
ведомств (по науке и технике, культуре, сельскому хозяйству и др.). В странах, где
сохраняются торговые представительства России, их руководители (торгпреды) обычно
заносятся в дипломатический список посольства после советника-посланника или
советника, который в отсутствие посла выполняет функции временного поверенного в
делах.

3. Дипломатический корпус

Под дипломатическим корпусом в узком смысле понимается совокупность


аккредитованных в данной стране глав дипломатических представительств. К ним
относятся послы и посланники, а также постоянные и временные поверенные в делах. В
России, поддерживающей дипломатические отношения с другими странами только на
уровне посольств, в дипломатический корпус в узком смысле входят послы и главы
представительств эквивалентного класса, а также временные поверенные в делах2.
В широком смысле слова под дипломатическим корпусом понимаются не только
главы дипломатических представительств, но и все члены подчиненного им
дипломатического персонала. В соответствии со сложившейся практикой к нему относятся
лица, занимающие должности советников-посланников, советников, первые, вторые и
третьи секретари и атташе (имеется в виду первая дипломатическая должность). К
дипломатическому корпусу в широком смысле слова относятся также другие лица,
пользующиеся дипломатическим статусом: военные, военно-воздушные и военно-морские
атташе, их помощники, а также назначаемые на дипломатические должности различного
рода специалисты по научно-техническому сотрудничеству, культуре, сельскому
хозяйству и т.п.
В тех странах, где имеются торговые представительства, их руководитель —
1
Включение в список военных атташе и их помощников может быть и иным, например, на принципе
взаимности, т.е. договоренности со страной пребывания с учетом дипломатического списка ее Посольства в
аккредитующем государстве.
2
Старшие дипломатические сотрудники иностранных посольств, замещающие послов на время их
отсутствия или болезни.

85
торгпред, по договоренности со страной пребывания может также быть занесен в
дипломатический список посольства, причем, как уже указывалось, в списке он обычно
следует за советником-посланником или советником, который остается временным
поверенным в делах в отсутствие Посла.
К дипломатическому корпусу относятся также члены семей всех перечисленных
выше лиц: жены и дети, причем сыновья — до достижения совершеннолетия, а
незамужние дочери независимо от возраста.
Дипломатический корпус не имеет статуса какой-либо политической
организации или юридического лица, но, возникший в результате общности рода
деятельности позволяет оперативно решать многие протокольные и церемониальные
вопросы, способствует своевременной информации о тех или иных аспектах политической
жизни страны пребывания, а также поддержанию контактов с официальными кругами и
между самими представительствами. Никаких международно-правовых норм,
устанавливающих статус, регулирующих полномочия и функции дипломатического
корпуса не существует.
Дипломатический корпус возглавляет старшина, или дуайен. Им становится глава
дипломатического представительства, приступивший к исполнению обязанностей ранее
своих коллег. Причем им может быть только дипломатический представитель высшего
класса — посол или папский нунций. В некоторых католических странах в соответствии с
установившимся обычаем дуайеном, независимо от времени аккредитования, является
папский нунций.
Хотя дуайен и не имеет каких-либо прав по отношению к другим членам
возглавляемого им дипломатического корпуса и не может давать им свои распоряжения,
этот пост во все времена считался весьма почетным. Дуайен проводит периодически кон-
сультативные совещания с главами дипломатических представительств по тем или иным
вопросам протокольного или церемониального характера. Эти совещания носят
неофициальный характер и обычно происходят во время устраиваемого с этой целью
завтрака или обеда для глав представительств. Такие завтраки и обеды, как и приемы в
честь отъезжающего главы дипломатического представительства, устраиваются за счет
взносов диппредставительств.
Собираемые средства расходуются и на некоторые другие цели, например, на
подарок для отбывающего дипломата — главы представительства, приобретение венков,
возлагаемых от имени дипкорпуса и т.п. Сбором взносов в кассу дипкорпуса ведает
казначей, который избирается также из числа глав представительств с согласия
избираемого. Время от времени казначей отчитывается перед дипкорпусом в расходовании
средств и наличии их в кассе.
Дуайен нередко выступает от имени дипкорпуса по случаю торжественных событий
в стране пребывания, выражает официальным лицам поздравления или приносит
соболезнование. Он вправе предпринять шаги в защиту интересов дипломатического
корпуса или отдельных его членов, если усмотрит в действиях местного протокола
ущемление их иммунитетов и привилегий или нарушение этикета. Однако дуайен не имеет
права от имени дипкорпуса или по его поручению делать какие-либо заявления и демарши
политического характера. Такого рода действия дуайена могут быть дезавуированы любым
членом дипкорпуса как не отвечающие позиции представляемой им страны.
Министерство иностранных дел страны пребывания периодически издает списки
дипкорпуса. Главы дипломатических представительств и члены дипломатического
персонала, а также их супруги заносятся в него в соответствии с последовательностью,
представленной каждым дипломатическим представительством.

4. Посольство Российской Федерации: его структура и функции

86
В общем организационном плане российские дипломатические представительства
руководствуются положениями Венской Конвенции о дипломатических сношениях 1961 г.
Вместе с тем их деятельность определяется собственными законодательными актами
Российской Федерации. К ним относятся Конституция Российской Федерации, а также
утвержденные соответствующими указами Президента Российской Федерации положения
«О Посольстве Российской Федерации» и «О Чрезвычайном и Полномочном После
Российской Федерации». Указанные документы являются основополагающими в
конституировании российских дипломатических представительств и во многом развивают
положения Венской Конвенции применительно к государственной специфике и интересам
Российской Федерации. Прежде всего это относится к функциям, которыми наделяются
российские посольства, и задачам, которые они призваны решать.
Посольство — высший класс зарубежного государственного органа внешних
сношений, осуществляющий представительство Российской Федерации в стране
пребывания. Указанный статус определяет уровень реализации внешнеполитического
курса Российской Федерации в стране пребывания; защиту национальных и имущест-
венных интересов своей страны, прав и интересов российских граждан и юридических
лиц; ведение переговоров с правительством государства пребывания; поддержание
контактов с органами государственной власти, а также внешнеполитическими ведомства-
ми, общественными объединениями, деловыми и культурными кругами, средствами
массовой информации и представителями дипломатического корпуса.
На Посольство возлагается задача обеспечения дипломатическими средствами
развития сотрудничества Российской Федерации с государством пребывания в
политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной и других
областях, представляющих взаимный интерес, и оказание содействия в установлении
контактов между государственными органами, общественными объединениями и
представителями деловых кругов обоих государств.
К числу важнейших функций относится также сбор информации о государстве
пребывания, анализ отношений с ним Российской Федерации. Такая информация касается
внешней и внутренней политики государства пребывания, положения в системе междуна-
родных отношений, а также деятельности других государств, международных организаций
и союзов в регионе его расположения. По всем этим вопросам посольству надлежит
информировать Президента Российской Федерации, Правительство, МИД России и другие
федеральные органы власти, вносить в установленном порядке предложения по развитию
отношений между обоими государствами и обеспечению интересов России в
соответствующем регионе.
Положением о посольстве Российской Федерации предусматривается участие
посольства в подготовке международных договоров России с государством пребывания и
выработке предложений о заключении, выполнении, прекращении и приостановлении дей-
ствия двусторонних договоров с ним, активное участие в других вопросах договорной
практики.
На Посольство также возлагается: распространение в государстве пребывания
официальной информации о внешней и внутренней политике Российской Федерации, ее
социально-экономической, культурной и духовной жизни; участие в подготовке и осу-
ществлении обменов на высшем и высоком уровне, а также визитов в страну пребывания
официальных делегаций, включая делегации Федерального Собрания Российской
Федерации; делегаций и представителей федеральных органов государственной власти и
субъектов Федерации.
К функциям посольств относится также:
— консульская деятельность, включающая, помимо консульской работы как
таковой, общее руководство деятельностью консульских учреждений в стране пребывания.
Особое значение при этом придается установлению и развитию связей и контактов с со-
отечественниками, проживающими в государстве пребывания;

87
— осуществление мер по обеспечению безопасности как самого посольства, так и
всех загранучреждений Российской Федерации, их сотрудников и членов семей,
организация действий российских граждан в условиях чрезвычайных ситуаций и
руководство этими действиями;
— представительство и защита в государстве пребывания интересов третьих стран
на основе соответствующих договоренностей.

Помимо Положения, определяющего их основные задачи и функции, структуру и


организацию Посольства, специальным Положением определяются функции, права и
обязанности Посла.
Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в иностранном
государстве является высшим официальным представителем Российской Федерации,
аккредитованным в государстве пребывания. Он возглавляет Посольство Российской
Федерации, непосредственно руководит его работой, определяет структуру в соответствии
с нормативными актами МИД России, распределяет должностные обязанности между
сотрудниками, несет персональную ответственность за выполнение полученных
возложенных на Посольство задач и осуществление им функций и отчитывается перед
МИД России за выполнение полученных указаний и поручений.
С помощью аппарата посол обеспечивает проведение единой
внешнеполитической линии Российской Федерации в государстве пребывания,
направленной на защиту национальных интересов, суверенитета, безопасности и
территориальной целостности Российской Федерации, а также прав и интересов ее
граждан и юридических лиц. С этой целью осуществляет координацию деятельности и
контроль за работой находящихся в государстве пребывания иных представительств
Российской Федерации, представителей федеральных органов исполнительной власти,
российских государственных учреждений, организаций и предприятий, их делегаций и
групп специалистов, а также представительств субъектов Российской Федерации. В свою
очередь, руководители указанных представительств, делегаций и групп обязаны
согласовывать свою деятельность с послом, оказывать ему содействие в осуществлении
его полномочий и информировать о своей деятельности.
Послу предоставлено право с уведомлением МИД России приостанавливать
исполнение решений и предотвращать действия перечисленных выше органов,
учреждений, организаций и предприятий, в случае, если такие решения и действия не
отвечают интересам Российской Федерации. При необходимости он может также решать
(по согласованию с МИД России) вопросы досрочного прекращения работы как
сотрудников Посольства, так и иных, находящихся в государстве пребывания
представительств Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти,
российских государственных учреждений, организаций и предприятий, членов их
делегаций и групп специалистов, а также сотрудников представительств субъектов
Российской Федерации.
Вместе с тем послу предоставлено право поощрения сотрудников подчиненного ему
аппарата. Он вносит в установленном порядке предложения о представлении особо
отличившихся сотрудников к награждению государственными наградами, присвоении
почетных званий, о повышении их в ранге и должности, о продлении сроков работы за
границей.
На посла возложена также обязанность принимать необходимые меры, чтобы в
государстве пребывания обеспечивались в соответствии с международным правом и
законодательством государства пребывания привилегии и иммунитеты, предоставляемые
как посольству, так и иным представительствам Российской Федерации, их сотрудникам и
членам их семей, дипломатическим курьерам и следующей с ними дипломатической
почте.
Структура Посольства Российской Федерации как, впрочем, и структура

88
дипломатического представительства любой страны зависит от штатно-финансовых
возможностей. Многое определяется также политическим режимом и характером
государства, с которым установлены дипломатические отношения, степенью их раз-
витости в экономическом и социально-культурном плане, местом и ролью в мировом
сообществе.
Выше мы рассматривали порядок установления дипломатических отношений.
После совершения всех формальностей наступает подготовительный период открытия
посольства.
В этих случаях обычно принято направлять в страну аккредитования специальную
«передовую группу», в обязанности которой входит подыскание временного или
постоянного здания для размещения представительства. Иногда передовой группе
поручают решение вопросов строительства здания представительства с учетом
предъявляемых к нему требований.
В такую группу, как правило, возглавляемую опытным дипломатическим
работником, входят специалисты, знакомые с требованиями, которые предъявляются к
служебным помещениям представительства, размещению в нем соответствующих служб.
Особое значение имеют вопросы, относящиеся к обеспечению безопасности служебных
помещений. В такую группу может быть включен и финансовый работник для
определения затрат, связанных с организацией представительства и финансовым
обеспечением его нужд.
Работа передовой группы должна быть рассчитана на короткие сроки с тем, чтобы
не задерживать приезда главы представительства и его сотрудников. Разумеется,
предполагается, что группе будет оказано соответствующее содействие со стороны
властей страны пребывания.
Примерная кадровая структура посольства при наличии достаточного штата может
быть следующей:

Чрезвычайный и Полномочный Посол — высший официальный представитель


России, аккредитованный в государстве пребывания. Возглавляет посольство, определяет
его структуру, распределяет должностные обязанности между сотрудниками, несет персо-
нальную ответственность за деятельность посольства и каждого его служащего.

Дипломатический персонал:
советник-посланник — как правило, в случае отсутствия Посла в стране
пребывания, исполняет функции временного поверенного в делах. Он может осуществлять
руководство одной из групп, например, группой отношений со страной пребывания;
советник — руководит группой, занимающейся изучением внешней политики
страны пребывания;
советник — руководит группой, изучающей внутреннее положение в стране
пребывания (внутриполитическая группа);
советник — руководит экономической группой, изучающей экономику страны
пребывания, ее внешнеэкономические связи, перспективы развития отношений с ней
собственной страны;
1-й секретарь — руководит группой культурных связей со страной пребывания;
1-й секретарь — руководит пресс-группой (пресс-атташе посольства);
1-й секретарь или 2-й секретарь — руководит консульским отделом посольства;
атташе1 — руководит группой, занимающейся вопросами дипломатического
протокола. Нередко эти вопросы поручаются помощнику Посла.
Остальные члены дипломатического персонала входят в состав групп.

1
В очень больших посольствах протокольную работу может возглавлять дипломат и более высокого
ранга: второй и даже первый секретарь.

89
Здесь указано только возможное распределение основных обязанностей между
дипломатическими сотрудниками посольства, исключая представителей других ведомств,
в том числе военных атташе. Статус, права и обязанности каждого дипломатического слу-
жащего посольства зафиксированы в соответствующих должностных инструкциях,
которые утверждаются руководителем посольства.
Разумеется, в тех случаях, когда штаты дипломатических представительств не
велики, такую разбивку на отдельные группы сделать не удается, в силу чего одним и тем
же дипломатическим сотрудникам приходится заниматься различными вопросами одно-
временно.

5. Вопросы межгосударственного обмена

Расширение международных связей вызвало к жизни различные формы


межгосударственного обмена. Здесь и визиты глав государств и правительств,
конференции, саммиты, совещания, обмен межпарламентскими делегациями, рабочие
поездки представителей различных ведомств и обмен делегациями по общественной
линии, приглашения музыкальных и артистических сил и многое другое: всякого рода
официальные и неофициальные встречи, симпозиумы и т.п.
В случае визита в страну пребывания из России официального лица или делегации в
задачу посольства входит участие как в подготовке визита, так и в его проведении. На
работников посольства ложится уточнение программы визита, проработка всех организа-
ционно-содержательных вопросов предстоящих встреч, бесед, переговоров, поездок по
стране, церемониальных и протокольных вопросов. Конечно, в основном эти вопросы
решает приглашающая сторона. Но все это делается при консультациях с посольством,
учитываются его рекомендации и советы.
Кроме того, такого рода визиты практически всегда предполагают встречи с
представителями прессы, проведение пресс-конференций и брифингов, выступления по
радио и телевидению. Организация такого рода мероприятий требует самого
непосредственного участия посольства. Нередко работникам посольства приходится
принимать участие в подготовке проектов коммюнике, текстов выступлений членов
делегации и иных документов.
Немало сил и времени требует подготовка справочных материалов, которыми
необходимо обеспечить членов делегации. В их числе а) общая справка о стране
пребывания, содержащая краткие исторические сведения, информацию о государственном
и социальном строе, включая сведения о политических партиях, профсоюзах, женских,
молодежных и других общественных организациях, внутреннем положении страны и ее
внешнеполитическом курсе; б) справки о городах и других местах, которые делегация
посетит в соответствии с программой; в) справка об особенностях культуры, традиций и
обычаев народов, населяющих страну.
На посольстве лежит обязанность своевременно и по возможности полно
информировать главу и членов делегации о положении в стране пребывания, обратив
внимание на те отличительные черты, которые гостям следует иметь в виду. В конечном
итоге, посольство обязано сделать все от него зависящее, чтобы прибывшие с визитом не
испытывали никаких неудобств и помех в выполнении возложенной на них миссии.
Иное дело, когда визиты совершаются в обратном направлении. Нередко
предложения о приглашении тех или иных официальных лиц, представителей деловых
кругов, общественности исходят от посольства. Разумеется, с такими предложениями по-
сольство выходит лишь в том случае, если они достаточно аргументированы и обоснованы
как в отношении выбора приглашаемых лиц, так и в плане полезности визита для развития
двусторонних межгосударственных отношений. Понятно, что такая аргументация будет
убедительной только в том случае, когда она опирается на глубокое знание страны
пребывания, происходящих в ней процессов, расстановки политических сил,

90
экономических возможностей, сложившейся ситуации в области культуры, искусства,
спорта и других сфер, которые имеют отношение к предлагаемому визиту.
Любой визит осуществляется с определенной целью. Поэтому важно, чтобы такая
цель была достигнута и визит себя оправдал. Только проанализировав все обстоятельства,
тщательно взвесив все «за» и «против», можно быть уверенным в том, что предстоящий
визит будет результативным и конструктивным.
Во всех случаях наиболее ответственной частью является деловая. Здесь от
посольства могут потребоваться соображения относительно повестки дня переговоров,
информационно-аналитические материалы по каждому конкретному вопросу, который
предполагается обсуждать. Бывают случаи, когда посольству приходится высказывать свое
мнение и по содержанию проектов итоговых документов. В особо важных случаях, когда
визит осуществляется на высоком государственном или правительственном уровне, глава
дипломатического представительства привлекается непосредственно к переговорам.
Понятна та ответственность, которая при этом ложится на него, как человека наиболее
полно осведомленного о положении в стране пребывания.
Выше говорилось, что Венская Конвенция 1961 г. допускает возможность
совмещения главой дипломатического представительства или любым членом его
дипломатического персонала аккредитующего государства своих обязанностей в стране
пребывания с действиями в качестве представителя аккредитующего государства при
любой международной организации. Это положение широко использовалось в советской
дипломатической практике и продолжает использоваться в дипломатической практике
современной России. Примером может служить участие Советского Союза, а
впоследствии Российской Федерации в ЮНЕП — органе Генеральной ассамблеи ООН по
проблемам окружающей среды1.
Штаб-квартира ЮНЕП находится в столице Кении Найроби. Постоянным
представителем Российской Федерации при ЮНЕП по совместительству является
Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации в Кении. На российского
посла в Кении возложена и другая обязанность. Он является представителем Российской
Федерации также в Центре ООН по населенным пунктам (ЦНП), который функционирует
с октября 1977 г. и имеет штаб-квартиру в Найроби.
В задачу ЦНП входит координация всех видов деятельности в области населенных
пунктов. Основные направления его деятельности: планирование развития населенных
пунктов, жилищное строительство и общественные службы; развитие местного стро-
ительного сектора, и инфраструктура населенных пунктов; мобилизация финансовых
ресурсов для развития населенных пунктов.
Назначение Чрезвычайного и Полномочного Посла Российской Федерации
Постоянным Представителем по совместительству при международных организациях
ведет к увеличению объема выполняемых функций дипломатического представительства,
что следует учитывать при определении состава посольства.
Особую форму контактов между правительствами государств, которые по каким-то
причинам не готовы установить между собой дипломатические отношения или прервали
установленные ранее, но заинтересованы поддерживать между собой контакты непосред-
ственно являются так называемые «секции по интересам». В этих целях ими
направляются в столицы друг друга группы дипломатов в посольства стран,
согласившихся их принять для возможного поддержания такого рода контактов. Эти
группы именуются «секциями по интересам». Дипломатический персонал этих секций за-
носится в дипломатический список и пользуется наравне с другими сотрудниками
1
В задачу ЮНЕП входит организация, стимулирование и координация международного сотрудничества
по борьбе с загрязнением и иными видами ущерба, наносимого окружающей среде; содействие разработке и
координация осуществления политики и программ рационального использования природных ресурсов и
окружающей среды; деятельность в области международно-правового регулирования, сбора и
распространения информации, подготовки кадров и создания национальных органов по охране окружающей
среды.

91
посольства дипломатическим иммунитетом, и, что является главным, получает
возможность устанавливать необходимые связи с МИД страны пребывания.
Секции по интересам могут иметь свое помещение. Однако им не позволено
демонстрировать флаг своего государства, а также другие государственные символы.
Автомашины, используемые персоналом секции, также получают номера, присвоенные
посольством, при котором они функционируют. В своей деятельности персонал секции
строго следует указаниям своего правительства.
Примером таких секций могут служить секция по интересам Южно-Африканской
Республики в Москве, созданная в 1991 г. при посольстве Австрии и секция России при
Посольстве Австрии в Претории. Результатом деятельности указанных секций явилось
соглашение об установлении между Россией и ЮАР в 1992 г. дипломатических
отношений.
Использование секций по интересам не является юридически утвердившейся
формой сношений между государствами и основано только на неофициальной
договоренности между ними. Создание и деятельность подобного рода секций не
регулируются какими-либо международными конвенциями. Тем не менее опыт свиде-
тельствует о достаточно высокой эффективности их деятельности. В заключение обратим
внимание еще на один немаловажный для дипломатии и дипломатической службы вопрос.
Он касается дипломатических миссий, как особой формы дипломатических сношений.
В практике дипломатического взаимодействия государств помимо дипломатических
представительств, действующих на постоянной основе, для решения конкретных задач
используется и такой институт, как специальные миссии (ad hoc — для данного случая).
Венская Конвенция о специальных миссиях, вступившая в силу 21 июня 1985 г.,
определяет специальную миссию как миссию, имеющую представительный характер и
посылаемую одним государством в другое для рассмотрения определенных вопросов или
для выполнения в этом государстве определенной задачи.
Функции миссий определяются по взаимному согласию принимающего и
направляющего государства, причем независимо от того, имеются или нет между
государствами дипломатические или консульские отношения. Более того, при наличии
таких отношений их разрыв не прекращает деятельности специальной миссии.
Осуществлять миссию единолично или быть ее главой (например, делегации на
конференции) может глава государства или правительства, министр, член парламента или
специально уполномоченное лицо. Выполнение миссии может быть поручено акк-
редитованному за рубежом послу или послу по особым поручениям.
Анализ отечественного и зарубежного опыта деятельности дипломатических
представительств убедительно свидетельствует, что гибкая и разветвленная система такого
рода структур, при наличии высококвалифицированных дипломатических работников
обеспечивает успешное функционирование дипломатического ведомства страны.
Принципиальная позиция государства в международных делах, эффективные и, главное,
профессиональные действия дипломатических представительств позволяют привести в
действие многосторонние механизмы международного сотрудничества, действовать
последовательно и целеустремленно, проводя сбалансированную, многовекторную
международную политику1.

Контрольные вопросы
1. Перечислите функции дипломатических представительств в со-
ответствии с Венской Конвенцией о дипломатических сношениях 1961 г.
2. Классы глав дипломатических представительств. Как называются
дипломатические представительства, которые они возглавляют?
3. Что такое агреман? Как он запрашивается?
1
См.: Иванов И.С. Внешняя политика и мир. Статьи и выступления. М., 2000. С. 140-148.

92
4. Что такое верительная, отзывная и отпускная грамоты?
5. Как аккредитуются военные атташе?
6. Права и обязанности Чрезвычайного и Полномочного Посла?
7. Дуайен дипломатического корпуса и его функции?
8. Посольство Российской Федерации: его статус, структура и функции.
9. Основные направления, формы и методы работы посольства.

Литература
1. Конституция Российской Федерации. М., 1993.
2. Венская Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г.
Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г. // Сборник
материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М., 1997. С.
194—212.
3. Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Указ
Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции принят 16 февраля
1989 г. // Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты.
Том 1. М, 1997. С. 213-251.
4. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом
Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.
5. Положение о Посольстве Российской Федерации. Утверждено Указом
Президента Российской Федерации 28 октября 1996 г., № 1497 // Собрание
законодательства РФ. 1996. № 45. Ст. 5090.
6. Иванов И.С. Внешняя политика России и мир. Статьи и выступления. М., 2000.
7. Дипломатический словарь. В трех томах. М., 1984—1986.
8. Курс лекций по советской дипломатической службе / Под ред. И.Г.Усачева. М.,
1986.
9. Вуд Джон и Серре Жан. Дипломатический церемониал и протокол. М., 1974.
10. Сатоу Э. Руководство по дипломатической практике. М., 1947.
11. Селяншов О.П. Дипломатическое представительство. М., 1986.

Глава 2.4.
КОНСУЛЬСКАЯ СЛУЖБА И ЕЕ ФУНКЦИИ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
КОНСУЛЬСКАЯ СЛУЖБА — неотъемлемая часть
российской дипломатической службы. Она призвана
обеспечить в рамках своих задач и функций защиту прав и
интересов государства, его юридических и физических лиц.
КОНСУЛЬСКОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ — государственный
орган внешних сношений, осуществляющий в пределах
соответствующего консульского округа на территории го-
сударства пребывания консульские функции от имени своего
государства.
ДЕПАРТАМЕНТ КОНСУЛЬСКОЙ СЛУЖБЫ —
является функциональным структурным подразделением МИД
России. Департамент направляет и координирует деятельность
консульских учреждений.
93
Консульская служба как неотъемлемая часть российской дипломатической службы
призвана обеспечить в рамках своих функций и задач защиту прав и интересов
государства, его юридических и физических лиц в отношениях с иностранными
государствами, их ведомствами, организациями и частными лицами. Сохраняя
функционально самостоятельный характер, консульские отношения между государствами
являются составной частью дипломатических отношений. Институт консульской службы
играет важную роль в обеспечении международных, межгосударственных и
внешнеэкономических связей. Консульское право непосредственно связано с правом
дипломатическим и является особой отраслью международного публичного и частного
права. С учетом происшедших после распада СССР изменений в сфере международных
отношений, когда в них включились дополнительно тысячи юридических и физических
лиц, когда существенно возросла международная экономическая и политическая
активность субъектов Российской Федерации и идет широкий процесс врастания России в
международные структуры и рыночные отношения, значение консульской службы и ее
учреждений объективно возрастает.
Ныне российская консульская служба имеет 209 загранучреждений в 138 странах
мира. Они обеспечивают консульское обслуживание внешних связей Российской
Федерации, содействуют расширению экономических, торговых, гуманитарно-
культурных, научно-технических и туристических связей, развитию дружественных
отношений с иностранными государствами.
Основным многосторонним нормативным актом, определяющим консульские
отношения, является Венская Конвенция о консульских сношениях 1963 г.1 (поскольку
консульские функции выполняются также дипломатическими представительствами, в
качестве нормативного акта их регулирующего в определенной мере выступает Венская
конвенция о дипломатических сношениях 1961 г.). Венская Конвенция 1963 г.
регламентирует порядок установления консульских отношений и создания консульских
учреждений, определяет основные консульские функции, привилегии и иммунитеты
консульств и персонала, формы и методы их работы. Венская Конвенция не ограничивает
прав ее участников в отношении других международных соглашений по консульским
вопросам, не препятствует им заключать новые конвенции и соглашения, дополняющие и
конкретизирующие ее положения.
В качестве примера можно назвать многосторонние договоры между странами СНГ,
Европейскую конвенцию о консульских функциях, Шенгенское соглашение о контроле
лиц, пересекающих внешние границы ряда стран — членов Европейского Союза, а также
действующий Консульский Устав в редакции 1976 г. (новый Устав находится в стадии
разработки).
Правовое регулирование деятельности консульских учреждений осуществляется в
соответствии с национальным законодательством: Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами2, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации,
в частности Положением о Министерстве иностранных дел Российской Федерации,
Положением о Посольстве Российской Федерации, Положением о консульском
учреждении Российской Федерации3, нормативными актами и указаниями МИД России, а
также многосторонними и двусторонними конвенциями и соглашениями, учитывая
законы, правила и обычаи государства пребывания. Все эти нормы в совокупности
представляют собой консульское право, регулирующее статус, функции и полномочия
консульских учреждений и их персонала.
Являясь составляющей частью государственной службы в целом, консульская
1
Вступила в силу 18 марта 1967 г., СССР ратифицировал ее 16 февраля 1989 г.
2
Прежде всего, федеральными законами «О гражданстве Российской Федерации», «О нотариате
Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»,
«О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и др.
3
См.: Приложения № 3, 8, 10.

94
служба руководствуется также принципами и нормами Федерального закона «Об основах
государственной службы Российской Федерации» и другими законодательными актами,
определяющими функционирование органов государственной власти. В этом контексте на
нее возлагаются задачи активного участия в обеспечении реализации Концепции внешней
политики Российской Федерации, в том числе таких ее установок, как «защита интересов
личности, общества и государства», «всесторонняя защита прав и интересов российских
граждан и соотечественников за рубежом», «содействие развитию национальной
экономики путем широкого включения России в систему мирохозяйственных связей» на
основе международного права и действующих международных соглашений.
Особо следует остановиться на утвержденном 5 ноября 1998 г. Указом Президента
Российской Федерации № 1330 «Положении о консульском учреждении Российской
Федерации»1. Согласно этому нормативному акту, российское консульское учреждение
— это государственный орган внешних сношений Российской Федерации,
осуществляющий в пределах соответствующего консульского округа на территории
государства пребывания консульские функции от имени Российской Федерации.
Консульское учреждение открывается по решению Правительства Российской Федерации
на основании международного договора Российской Федерации с соответствующим
иностранным государством.
Консульские учреждения входят в систему МИД России и подчинены главам
российских дипломатических представительств в соответствующих государствах
пребывания. В Положении подробно сформулированы задачи и функции консульских
загранучреждений. Главные из них:
- защита в государстве пребывания прав и интересов Российской Федерации,
граждан Российской Федерации и российских юридических лиц;
- содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей с
государством пребывания, установление с ним дружеских отношений;
- распространение в консульском округе официальной информации о внешней и
внутренней политике России, ее социально-экономической, культурной и
духовной жизни;
- осуществление паспортно-визового обслуживания в соответствии с
законодательством Российской Федерации;
- оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся в пределах
консульского округа, в реализации их избирательных прав и права на участие в
референдуме;
- осуществление нотариальных действий, регистрации актов гражданского
состояния, функций по вопросам гражданства, установления опеки и
попечительства, легализации документов, решение проблем, касающихся
наследства;
- представительство граждан России в судебных и иных учреждениях страны
пребывания;
- принятие мер по учету, обеспечению, сохранению, благоустройству российских
воинских и гражданских захоронений, установленных на них памятников,
памятных знаков и мемориальных сооружений в пределах консульского округа;
- формирование банков данных по законодательству государства пребывания и
фирмам государства пребывания, заинтересованным в сотрудничестве с
российскими партнерами, оказание на платной основе информационно-
консультационных услуг, не запрещенных законодательством государства
пребывания;
- содействие установлению и развитию связей с соотечественниками,
проживающими в пределах консульского округа;
- участие в подготовке и обеспечении межгосударственных обменов и визитов
1
См.: Приложение № 10.

95
официальных делегаций.
В настоящее время Россия как правопреемник бывшего Советского Союза
продолжает осуществлять права и выполнять обязательства, вытекающие из
международных договоров, в том числе и по консульским вопросам. Консульские
конвенции и договоры имеются с 78 странами. Кроме того, с этими странами подписано
свыше 300 договоров и соглашений по конкретным вопросам консульских отношений.

1. Установление консульских отношений и создание консульских учреждений

Установление консульских отношений между государствами осуществляется только


по взаимному согласию. Установление дипломатических отношений между двумя
государствами предполагает практически установление консульских отношений. В то же
время разрыв дипломатических отношений не влечет за собой ipso facto разрыва
консульских отношений. Как правило, договоренность об открытии консульств
осуществляется на основе взаимности. Консульские функции могут выполняться и в
другом (третьем) государстве, а также от имени третьего государства, если против этого не
возражает страна пребывания.
Открытие, аккредитация и функционирование зарубежных консульских учреждений
в Российской Федерации осуществляется по решению Правительства Российской
Федерации на основании международного договора с другими государствами в
соответствии с требованиями и нормами действующего до сих пор «Положения о
дипломатических и консульских представительствах иностранных государств на
территории СССР».
Назначение консулов и отнесение их к определенному классу глав консульских
учреждений регулируется внутренним законодательством аккредитующей страны.
Особенность консульской службы России состоит в том, что она практически объединена
с дипломатической службой. Работникам консульской службы присваиваются
дипломатические ранги, в порядке ротации кадров они могут использоваться на другой
оперативной дипломатической работе.
Консульское учреждение пользуется правами юридического лица, имеет печать с
изображением государственного герба, печати, штампы, бланки, счета в банках. Свои
функции оно осуществляет в соответствующем консульском округе, в который могут
входить несколько административно-территориальных единиц.
Консульским должностным лицом может быть только гражданин Российской
Федерации. В российском консульском учреждении не могут образовываться структуры
политических партий, религиозных и других общественных объединений, за исключением
профессиональных союзов.
В настоящее время в международной практике сложились четыре класса
консульских учреждений: генеральное консульство, консульство, вице-консульство,
консульское агентство. Их возглавляют соответственно генеральные консулы, консулы,
вице-консулы, консульские агенты. В дипломатических представительствах консульские
функции выполняются консульскими отделами, а возглавляющие их дипломаты нередко
имеют класс генерального консула. Консулы всех классов, кроме нештатных (почетных)
консулов, являются гражданами аккредитующего государства.
Документом для назначения главы консульского учреждения является консульский
патент (Commission). В нем указываются полное имя и фамилия, консульский ранг (класс)
консула, место расположения консульства, консульский округ. В некоторых странах
консульский патент подписывается главой государства и скрепляется подписью министра
иностранных дел (США, Германия, Австрия, Франция и др.). Но в большинстве стран
достаточно подписи главы министерства иностранных дел. В России патенты
подписывают заместитель министра иностранных дел и директор Департамента

96
консульской службы МИД России.
Обычно патент направляется по дипломатическим каналам в МИД государства
пребывания, которое рассматривает предлагаемую кандидатуру и в случае согласия
готовит ответный документ, который называется консульской экзекватурой (an
Exequatur). Консульская экзекватура, разрешающая выполнение консульских функций,
утверждается, как правило, главой государства, правительства или министром
иностранных дел. Экзекватура имеет форму отдельного документа, но в некоторых
странах она выражается в разрешительной надписи непосредственно на консульском
патенте. Отказ в выдаче экзекватуры не мотивируется.
Для назначения заведующего консульским отделом посольства консульского
патента и консульской экзекватуры не требуется.
Штат консульских загранучреждений подразделяется на три части: консульские
должностные лица (оперативно-дипломатический персонал), консульские служащие
(административно-технический персонал) и обслуживающий персонал (водители,
уборщицы, садовники; ими могут быть и местные жители).
Работники консульского учреждения назначаются на соответствующие должности в
установленном МИД России порядке. Персональную ответственность за качество
выполнения возложенных на консульское учреждение задач и эффективность
осуществления им функций несет глава консульского учреждения. Функций работника
консульского учреждения прекращаются в следующих случаях: по окончании срока
командировки; при аннулировании экзекватуры или объявлении его «персоной нон грата»;
в случае закрытия консульского загранучреждения или разрыва консульских отношений.
Как Венская Конвенция 1963 г., так и двусторонние конвенции и соглашения о
консульских сношениях предусматривают обязанность страны пребывания предоставлять
все возможности для выполнения консульскими загранучреждениями своих функций. В
частности, она должна оказывать содействие в приобретении помещений для консульств,
обеспечивать выполнение привилегий и иммунитетов консульских загранучреждений и их
персонала.
В нашей стране функции координации консульской работы возложены на
Департамент консульской службы МИД России. Департамент планирует и направляет
деятельность консульских отделов в составе посольств и представительств МИД России на
территории Российской Федерации, генеральных консульств и консульств, нештатных
(почетных) консулов Российской Федерации за границей, а также консульских пунктов в
международных аэропортах и на пограничных контрольно-пропускных пунктах трасс
международного значения, открытых для железнодорожного, морского и автомобильного
пассажирского сообщения. Основные задачи, функции, права и обязанности департамента
определены Положением о Департаменте консульской службы, утвержденным приказом
МИД России от 14 августа 1996 г.
Выделим наиболее существенные из них: содействие развитию дружеских
отношений России с иностранными государствами; консульское обеспечение внешних,
экономических, научно-технических, культурных, спортивных и иных связей; участие в
решении вопросов гражданства, защиты прав соотечественников за рубежом, трудовой
миграции; решение визовых проблем; участие в разработке законопроектов и других
нормативных актов по консульским вопросам и их практической реализации.
Формы работы: курирование деятельности консульских учреждений за рубежом и в
субъектах Российской Федерации; переговоры и консультации; подготовка аналитических
материалов, информации, служебных записок, предложений и рекомендаций в соот-
ветствующие властные инстанции и средства массовой информации; разработка проектов
консульских конвенций, оформление консульских патентов и загранпаспортов; выдача виз
и другие формы, касающиеся компетенции департамента. В этом ряду стоят вопросы
подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, их аттестации и ротации,
обеспечения должностного роста консульских служащих.

97
В настоящее время департамент состоит из 13 отделов — 5-ти территориальных:
стран СНГ; Европы; Америки; Азии; Африки, Ближнего и Среднего Востока; а также 9-ти
функциональных отделов: по работе с представительствами, по вопросам гражданства, по
общим консульским и правовым вопросам, легализации и истребования документов,
служебного выезда, оформления паспортов, въезда иностранцев, информационных систем,
а также экономического отдела. Кроме того, имеются группа по кадровым и учебно-
методическим вопросам и вспомогательные службы (канцелярия, машбюро, служба связи
и др.). Департамент является заказчиком в создании информационных
автоматизированных систем по консульским вопросам с выходом на информационные
системы других министерств и ведомств, имеющих отношение к въезду и выезду
российских граждан и иностранцев.
Для выполнения консульских функций используются также почетные (нештатные)
консулы. Почетный консул — это лицо, не состоящее на государственной службе, но
выполняющее с согласия страны пребывания определенные консульские функции государ-
ства, которое его назначает. Как правило, почетные консулы назначаются из числа
известных общественных деятелей или представителей деловых кругов. Почетные
консулы имеют классы: почетный генеральный консул, почетный консул, почетный вице-
консул, почетный консульский агент. На почетного консула распространяются все
основные положения Венской Конвенции 1963 г., включая привилегии и иммунитеты, но с
некоторыми ограничениями, поскольку конвенция предусматривает факультативный
характер этой категории консульских должностных лиц.
Статус, права и обязанности нештатных консулов определены в Положении о
почетном консуле Российской Федерации, утвержденном приказом МИД России от 13
октября 1998 г. В нем предусматривается, что с согласия государства пребывания МИД
России может поручить выполнение функций почетного консула, как гражданину
Российской Федерации, так и гражданину иностранного государства. Почетный консул не
состоит на государственной службе России, но подчиняется ее МИД, выполняет свои
функции под руководством российского посольства или консульства.
При назначении почетный консул получает патент, подписанный министром
иностранных дел России или его заместителем, и может исполнять консульские функции
по получении экзекватуры. В отличие от штатных консулов, почетный консул может за-
ниматься коммерческой или профессиональной деятельностью. Он имеет право взимать
консульские сборы, а также плату для покрытия своих фактических расходов, связанных с
исполнением консульских функций. Ежегодно почетный консул представляет в
курирующее его дипломатическое представительство или консульство отчет о
проделанной работе.
В 1998 г. в Москве впервые за историю консульской службы России прошло
совещание почетных консулов Российской Федерации, на котором были рассмотрены
вопросы взаимодействия МИД России и российских загранпредставительств и
консульских учреждений с этой категорией консульских должностных лиц.

2. Консульские функции

Как уже указывалось, функции консульских учреждений сводятся в основном к


защите прав и интересов государства, его юридических и физических лиц. К числу таких
функций относится, в частности, осуществление паспортно-визового обслуживания в
соответствии с законодательством Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации предусматривает, что каждый гражданин
Российской Федерации может свободно выезжать за ее пределы и беспрепятственно
возвращаться на родину. Во время пребывания за пределами страны российские граждане
находятся под защитой и покровительством Российской Федерации. Консульским

98
учреждениям предписывается обеспечивать меры по защите прав и интересов наших
граждан и оказывать им покровительство в порядке, установленном национальным законо-
дательством и международными договорами.
Основными документами, по которым российские граждане осуществляют выезд из
Российской Федерации и возвращение в страну признаются: паспорт, дипломатический
паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка (удостоверение личности моряка). Паспорт
выдается по письменному заявлению гражданина органом внутренних дел, а также МИД
России и дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями за
пределами территории Российской Федерации. Детям до 18 лет паспорт выдается по
письменному заявлению хотя бы одного из родителей, усыновителей, опекунов или
попечителей. МИД России оформляет и выдает паспорт российскому гражданину по его
письменному заявлению, поданному через организацию, направляющую его за пределы
территории страны и зарегистрированную в МИД России. В соответствии с
Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г., которое
определяет порядок оказания этим организациям консульских услуг (оформление и выдача
паспортов, виз и т.д.) предусматривается, что регистрации подлежат организации,
являющиеся юридическими лицами и действующие на территории Российской Федерации
в соответствии с законодательством страны.
Паспорт оформляется на 5 лет. В случае если деятельность российского гражданина
связана с регулярными (не реже, чем один раз в течение месяца) выездами за границу, ему
по ходатайству командирующей организации может быть оформлен и выдан второй
паспорт. Консульские загранучреждения выдают паспорта только с разрешения
Департамента консульской службы МИД России (кроме паспортов российских граждан,
постоянно проживающих за границей и состоящих на учете в консульствах).
В случае утраты паспорта, в том числе дипломатического, служебного и паспорта
моряка во время командировки российский гражданин имеет право получить
свидетельство на въезд (возвращение) на родину по утвержденной Постановлением
Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 г. форме. Свидетельство является
временным документом и выдается по письменному заявлению с приложением ряда
документов (протокола или справки, выданных полицейскими органами страны
пребывания, подтверждающих факт обращения по поводу утраты документа, 2-х
фотографий, других подтверждающих личность документов) диппредставительством или
консульским загранучреждением на срок не свыше 15 дней под расписку. Могут быть
случаи направления запроса в паспортно-визовую службу органов внутренних дел
Российской Федерации для уточнения данных, подтверждающих личность гражданина.
В соответствии с Инструкцией о порядке консульского учета российских граждан за
границей консульское загранучреждение ведет учет проживающих и временно
пребывающих в его консульском округе граждан Российской Федерации. Постановка на
учет осуществляется на добровольной основе. При постановке на учет граждане
заполняют регистрационную карточку и предоставляют одну фотографию. Это позволяет
иметь необходимую информацию и более эффективно защищать интересы и права
российских граждан за пределами Российской Федерации, в том числе обеспечить
избирательные права российских граждан за рубежом (при проведении референдумов,
выборов в Государственную Думу и выборов Президента Российской Федерации).
В случае выезда гражданина России за границу на постоянное жительство в его
загранпаспорте местным органом МВД (ОВИР) делается запись «Для проживания за
границей».
Выше речь шла об условиях выезда граждан Российской Федерации. Их
выполнение позволяет решать вопрос о получении визы на въезд в иностранное
государство, если иное не предусмотрено международным договором между Россией и
соответствующей страной. За получение въездных виз по дипломатическим и служебным
паспортам отвечает Департамент консульской службы МИД России или

99
представительства МИД на территории Российской Федерации. В соответствующих нотах,
направляемых в иностранные посольства или консульские учреждения, указываются цель
и сроки служебных командировок, оговариваются в случае необходимости причины
ускоренного оформления виз (переговоры, конференции, заключение договоров и т.д.).
При наличии обычного паспорта гражданин должен самостоятельно обратиться в
диппредставительство или консульское учреждение иностранного государства за
получением въездной визы, а также ознакомиться с иммиграционными и иными
требованиями государства, в которое он планирует выехать. С некоторыми государствами
заключены соглашения о безвизовых поездках граждан. Имеется ряд стран с визовым
режимом, визы для въезда в которые выдаются в пунктах прибытия. В отдельные страны
можно въезжать без виз, но при наличии приглашения. Со многими странами заключены
соглашения о безвизовом въезде по дипломатическим и служебным паспортам. Однако
следует отметить, что последнее время наметилась тенденция к отказу от ранее
подписанных соглашений о безвизовом режиме въезда граждан России. Это касается
прежде всего стран Центральной и Восточной Европы, стран — участниц СНГ.
Особо следует осветить режим въезда в страны т.н. Шенгенской группы. Начало
Шенгенскому процессу положило подписание 14 июня 1985 г. в городе Шенгене
(Люксембург) Договора о поэтапной отмене контроля на общих границах между ФРГ,
Францией, Бельгией, Нидерландами и Люксембургом. Это был крупный шаг на пути
европейской интеграции. Речь шла об упразднении систем национального пограничного
контроля на внутренних границах, создании единого визового пространства, обеспечении
перемещения через общие границы стран-участниц людей, товаров и услуг. 26 марта 1995
г. Шенгенское соглашение вступило в силу. Наряду с указанными странами в него вошли
Испания, Португалия, Австрия и Греция. 25 марта 2001 г. членами Шенгенского со-
глашения стали также Дания, Исландия, Норвегия, Финляндия и Швеция.
На внешних границах стран Шенгенской группы введены унифицированная система
пограничного контроля, единая визовая практика, повседневное сотрудничество
полицейских служб, а также скоординирована система правовой взаимопомощи по всем
вопросам иммиграционной политики, борьбы с наркобизнесом. Действует также единая
информационная система с центральным компьютером в Страсбурге, где сосредоточены
сведения о лицах, чей въезд в страны ЕС нежелателен, об украденных документах,
автомашинах и т.п. Эта система имеет прямую связь с национальными банками данных.
Для пребывания иностранцев — нерезидентов Европейского Союза (ЕС) в стране
(странах) Шенгенской группы требуется получить въездную визу единого образца, которая
выдается сроком до 3-х месяцев посольством страны, рассматриваемой как основная или
первая цель поездки. Отказ от выдачи визы по существу означает запрет на въезд в единое
визовое шенгенское пространство в целом. При этом сохраняется возможность выдачи
национальной визы одной из стран Шенгенской группы.
Выдача въездных виз владельцам дипломатических, служебных паспортов и
паспортов международных организаций осуществляется на основе национального
законодательства. Дипломаты и приравненные к ним лица, получившие разрешение на
длительное пребывание в одной из стран Шенгенской группы, пользуются правом
свободно выезжать в другие страны группы на непрерывный срок до трех месяцев.
После превращения Шенгенского соглашения в реальный фактор европейской
интеграции и присоединения к нему практически всех стран — членов ЕС встал вопрос о
его интеграции в Европейский Союз. Это случилось 17 мая 1999 г., когда вступил в силу
Амстердамский договор, предусматривающий замену Исполкома Шенгенского договора
Советом Евросоюза. Расширение ЕС на восток создает качественно новую ситуацию: в
течение ближайших лет «визовый пояс» придвинется вплотную к границам стран СНГ, и
России следует считаться с проведением в будущем более жесткой визовой политики в
отношении граждан этих стран.
Значительная работа консульскими учреждениями проводится в части

100
обеспечения въезда и пребывания иностранных граждан на территории Российской
Федерации. Порядок приема и передвижения иностранных граждан в Российской
Федерации установлен Постановлением Правительства Российской Федерации от 14
октября 1992 г. Другим постановлением Правительство утвердило перечень территорий
Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан.
Этот перечень имеется во всех консульских загранучреждениях и учитывается при
оформлении виз.
Порядок оформления и выдачи документов для въезда и выезда из Российской
Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства определен Федеральным законом
«О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», а также
соответствующими международными договорами России с иностранными государствами.
Основанием для оформления въезда иностранцев и выдачи визы является их
письменное обращение в дипломатическое представительство или консульское
загранучреждение, наличие действительных документов, удостоверяющих их личность, а
также приглашения или надлежащим образом оформленного договора о туристической
поездке, если иной порядок въезда-выезда не предусмотрен двусторонними или
многосторонними соглашениями.
В 1995 г. было принято Постановление Правительства Российской Федерации «Об
утверждении требований к сертификату об отсутствии ВИЧ-инфекции, предъявляемому
иностранными гражданами и лицами без гражданства при их обращении за визой на въезд
в Российскую Федерацию на срок свыше трех месяцев».
С 1 июля 1999 г. для въезда и пребывания иностранных граждан на территории
Российской Федерации введено условие наличия полиса медицинского страхования (на
основе взаимности).
Департамент консульской службы и представительства МИД России в субъектах
Российской Федерации оформляют приглашения на специальных, защищенных от
подделки, бланках. Они выдаются по обращениям организаций, являющихся российскими
юридическими лицами, действующих на территории Российской Федерации в
соответствии с ее законодательством и прошедших регистрацию в МИД России или его
представительствах. Приглашения иностранных граждан для посещения Российской
Федерации с целью встречи со своими родственниками или поездки по частным делам
оформляются на основании анкет-приглашений, подаваемых приглашающими
физическими (частными) лицами в паспортно-визовые службы органов внутренних дел
Российской Федерации. Порядок оформления приглашений для этих категорий
иностранных граждан регламентируется отдельной инструкцией, утверждаемой МВД
России.
Посещение Российской Федерации иностранными гражданами в туристических
целях, в том числе и специализированный туризм (с целью лечения, обучения, на
выставки, фестивали, конференции и т.п.), оформляется через лицензированные
российские туристические организации. Иностранные граждане в этих случаях получают
визы в консульских загранучреждениях России по предъявлению необходимых
документов, включая ваучер направляющей туристической фирмы и подтверждение
российской турорганизации о готовности принять конкретных иностранных граждан в
качестве туристов. С 15 апреля 1999 г. введена единая форма подтверждения о приеме
иностранных туристов и утвержден бланк такого подтверждения.
Практикуется также такая форма визовой поддержки, как направление в
консульские загранучреждения указаний о выдаче виз по каналам факсимильной и
электронной почты.
Консульские загранучреждения имеют право выдавать, продлевать, погашать визы
на въезд в Российскую Федерацию и транзитный проезд через территорию Российской
Федерации, а также вносить изменения в выданные визы. По категориям визы подраз-
деляются на дипломатические, служебные, туристические и обыкновенные. По целям

101
поездки виза может быть деловая, коммерческая, туристическая, на учебу. По видам визы
подразделяются на въездные, въездные-выездные, выездные-въездные, транзитные. По
кратности визы бывают однократными, двукратными и многократными.
Российские консульские учреждения за границей оформляют служебные и
обыкновенные визы на вкладных визовых бланках серии «К», туристические — на бланках
серии «Т». На российской территории все недипломатические визы оформляются на
бланках серии «М». Исключение составляют российские консульские загранучреждения в
тех странах, где визы оформляются на специальных машиносчитываемых, снабженных
защитными элементами, в том числе голограммой, бланках типа тех, которые
применяются европейскими государствами — участниками Шенгенского соглашения. Эта
работа проводится в соответствии с Постановлением Правительства Российской
Федерации от 10 августа 1993 г. «О создании общегосударственной автоматизированной
системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов новых
образцов», дополненным Постановлением Правительства от 24 января 1998 года.
Транзитный проезд через территорию Российской Федерации осуществляется, как
правило, без права на остановку. Транзитные визы выдаются иностранцам в тех случаях,
когда они не имеют права на безвизовый транзит. Максимально разрешенный период
транзитного пребывания на российской территории составляет срок до трех дней — при
следовании авиатранспортом и до семи дней — при следовании морским, речным или
железнодорожным транспортом.
Многократные визы дают право на многократный въезд в Российскую Федерацию и
соответственно выезд за ее пределы. Такие визы выдаются сроком до одного года по
согласованию с Департаментом консульской службы МИД России и представительствами
МИД России на территории Российской Федерации. Многократные визы дают право их
владельцам пребывать на российской территории не более 90 дней при каждом въезде в
страну.
Групповые визы выдаются при въезде на территорию России групп иностранных
граждан (школьников, военнослужащих, пенсионеров и др.) по разрешению Департамента
консульской службы МИД России и представительств МИД в субъектах Российской
Федерации, если иное не предусмотрено специальными соглашениями.
Важное место в консульской работе занимают проблемы гражданства. Согласно
новому закону «О гражданстве Российской Федерации», вступившему в силу с 1 июля
2002 г., МИД России, представительства и консульские загранучреждения отнесены к
числу государственных органов, ведающих делами о гражданстве. В Российской
Федерации каждый человек имеет конституционное право на гражданство. Никто не
может быть принудительно лишен своего гражданства или права изменить свое
гражданство. Гражданство Российской Федерации является единым и равным независимо
от оснований его приобретения. Проживание гражданина России за пределами Российской
Федерации не прекращает его гражданства. Органы государственной власти Российской
Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения, их
должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации
за рубежом была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами и
свободами, установленными законодательством государства их пребывания,
международными договорами Российской Федерации, международными обычаями. Они
должны защищать их права и охраняемые законом интересы, а при необходимости
принимать меры для восстановления нарушенных прав граждан Российской Федерации.
К числу важнейших консульских функций относятся также вопросы консульской
легализации документов. Консульская легализация — это подтверждение
соответствия документов законодательству государства их происхождения для
использования в международном общении. Легализация представляет собой
засвидетельствование подлинности подписи должностного лица и печати государствен-
ного учреждения.

102
Легализации подлежат документы, исходящие от государственных учреждений,
юридических лиц, нотариусов. Легализацию осуществляют следующие учреждения:
— в России — Департамент консульской службы МИД, представительства МИД
России на территории Российской Федерации в части, отнесенной к их компетенции
нормативными актами. Департамент консульской службы легализует документы,
составленные на территории Российской Федерации и предназначенные для
использования за границей. После легализации в Департаменте документы легализуются в
аккредитованном в Российской Федерации дипломатическом представительстве или в
консульском учреждении того государства, на территории которого они будут ис-
пользоваться. Департамент консульской службы легализует также документы,
составленные дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями
иностранных государств и предназначенные для использования на территории Российской
Федерации;
— за границей — консульские отделы дипломатических представительств,
генеральные консульства, консульства Российской Федерации. Консульскими
учреждениями за границей осуществляется легализация документов государства
пребывания, предназначенных для использования на территории Российской Федерации.
Представленные в консульское учреждение на легализацию документы должны быть
сначала легализованы в Министерстве иностранных дел либо ином уполномоченном
официальном учреждении государства пребывания.
В подлиннике легализуются следующие российские документы:
а) свидетельства о регистрации актов гражданского состояния,
засвидетельствованные в Министерстве юстиции Российской Федерации;
б) документы об образовании, засвидетельствованные в Министерстве образования
Российской Федерации;
в) документы, составленные нотариусом или при его участии.
В копиях могут быть легализованы все упомянутые документы, а также иные
документы, исходящие от государственных учреждений или составленные при их участии.
Требования о легализации распространяются на все виды документов, связанных с
правовой защитой личных и имущественных прав граждан, а также прав юридических
лиц. Не требуется легализация документов, предназначенных для применения в странах, с
которыми Россия заключила договоры о правовой помощи по гражданским, семейным и
уголовным делам. Не подлежат легализации паспорта и заменяющие их документы;
военные билеты; трудовые книжки; удостоверения личности; водительские удостоверения;
документы, имеющие прямое отношение к коммерческим или таможенным операциям
(счета, документы о перемещении товаров через границу, соглашения о поставке товаров и
предоставлении услуг, выполнении различных работ и расчетов по ним, таможенные
декларации и т.п.).
Изложенный порядок консульской легализации не касается документов, которые
представляются в официальные органы государств — участников Гаагской конвенции от 5
октября 1961 г., отменяющей требование легализации иностранных официальных до-
кументов. Здесь действует особый порядок: каждое договаривающееся государство
назначает органы, которым предоставляются полномочия проставлять на документах
единый для всех государств — участников конвенции апостиль. Апостиль удостоверяет
подлинность подписи; качество, в котором выступало лицо, подписавшее документ;
подлинность печати и штампа, которыми он скреплен. Подпись, печать или штамп,
проставляемые на апостиле, не требуют никакого заверения.
Апостиль проставляется на самом документе или на отдельном листе, скрепляемом
с документом подписью и печатью должностного лица его проставляющего. Он имеет
форму квадрата со сторонами не менее девяти сантиметров. Заголовок «Apostille (Con-
vention de la Haye du 5 octobre 1961)» должен быть исполнен на французском языке, сам же
текст апостиля может быть составлен на официальном языке государства — участника

103
конвенции.
Наряду с легализацией документов консульские учреждения занимаются также
вопросами истребования документов, нотариата и ЗАГСа.
Истребование документов из российских архивов осуществляется в соответствии с
Законом СССР «О порядке вывоза, пересылки и истребования личных документов
советских и иностранных граждан и лиц без гражданства из СССР за границу» от 24 июня
1991г. Запросы через Департамент консульской службы МИД направляются в
Государственный архив Российской Федерации, архивы субъектов Федерации, а также
ведомственные архивы МВД, МИД, Министерства труда и социального развития,
Министерства образования и других министерств и ведомств Российской Федерации. Не
подлежат истребованию такие документы, как военные билеты, трудовые книжки,
водительские права, справки о семейном положении, характеристики, личные дела из
российских учреждений.
Нотариальные действия от имени Российской Федерации на территории других
государств совершают должностные лица российских консульских загранучреждений,
уполномоченные на совершение этих действий. Они совершают следующие нотариальные
действия: удостоверяют сделки, кроме договоров об отчуждении недвижимого имущества,
находящегося на территории Российской Федерации; принимают меры к охране
наследственного имущества; выдают свидетельства о праве на наследство; выдают
свидетельства о праве собственности на долю в общем имуществе супругов;
свидетельствуют верность копий документов и выписок из них; свидетельствуют
подлинность подписи на документах; свидетельствуют правильность перевода документов
с одного языка на другой; удостоверяют факт нахождения гражданина в живых; удос-
товеряют факт нахождения гражданина в определенном месте; удостоверяют
тождественность гражданина с лицом, изображенным на фотографии; удостоверяют время
предъявления документов; принимают в депозит денежные суммы и ценные бумаги;
совершают исполнительные надписи; принимают на хранение документы; обеспечивают
доказательства; совершают морские протесты.
Законодательными актами Российской Федерации могут быть предусмотрены и
иные нотариальные действия, совершаемые консульскими должностными лицами.
Порядок совершения нотариальных действий устанавливается законодательными актами
Российской Федерации.
Консульские учреждения Российской Федерации за границей уполномочены
осуществлять государственную регистрацию актов гражданского состояния
российских граждан, проживающих за пределами территории Федерации. При этом они
руководствуются Федеральным законом «Об актах гражданского состояния», Кон-
сульским уставом, методическими указаниями Министерства юстиции и Министерства
иностранных дел России, положениями и нормами, содержащимися в международных
договорах и соглашениях, участницей которых является Российская Федерация.
Консульские учреждения Российской Федерации производят, в частности,
государственную регистрацию рождения, заключения брака, расторжения брака,
усыновления (удочерения), установления отцовства, перемены имени, смерти.
К числу основных задач и функций консульского учреждения относится далее в
пределах своей компетенции установление опеки и попечительства, осуществление
функций в отношении наследства с соблюдением законодательства государства
пребывания, а также представительство или обеспечение надлежащего
представительства российских граждан в судебных и иных учреждениях государства
пребывания.
В феврале 2001 г. Россия присоединилась к Конвенции о вручении за границей
судебных и внесудебных документов по гражданским или торговым делам от 15 ноября
1965 г. и к Конвенции о получении за границей доказательств по гражданским или торго-
вым делам от 18 марта 1970 г. Это позволит консульским загранучреждениям более

104
эффективно защищать интересы российских юридических и физических лиц.
За консульские действия, выполняемые как за границей, так и на территории
Российской Федерации, взимаются государственная пошлина и консульские сборы.
Возмещению подлежат также фактические расходы, связанные с консульскими услугами.
Консульские сборы взимаются как с физических, так и юридических лиц. Ставки
госпошлины установлены Законом «О государственной пошлине», а консульские сборы
взимаются в соответствии с Тарифом консульских сборов, который устанавливает МИД
России по согласованию с Минфином России. Консул имеет право понижать ставки
консульского сбора или совсем не взимать сбор с отдельных лиц по уважительным
причинам, изложенным в действующем Консульском уставе.
Консульские загранучреждения оказывают содействие российским гражданам в
решении вопросов, связанных с назначением государственных пенсий. Порядок
назначения и выплаты пенсий определяется Федеральным законом Российской Федерации
от 6 марта 2001 г., а также Постановлением Правительства Российской Федерации от 8
июля 2002 г. «Об утверждении Положения о порядке выплаты пенсий гражданам,
выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации».
Важной функцией консульских загранучреждений является содействие
находящимся в пределах консульского округа на территории государства
пребывания военным и торговым судам под государственным флагом России,
воздушным судам и их экипажам с соблюдением законодательства государства
пребывания. Их права и полномочия определяются Консульским Уставом. Капитаны
гражданских судов должны информировать консульские загранучреждения о заходе в порт
и передавать консулу судовую роль (список команды). Консульские должностные лица
имеют право вносить в нее по просьбе капитана необходимые изменения. Вопрос
продления судовых документов решается в зависимости от характера документа на
основании Морского регистра России1.
В случае кораблекрушения или аварии судна 2 консул принимает все зависящие от
него меры к спасению пассажиров, экипажа, судна и груза. Он же принимает от капитана
заявление о гибели или повреждении судна или груза, заявление о морском протесте. Акт
о морском протесте составляется на основании заявления капитана, данных судового
журнала, а также опроса свидетелей. Акт заверяется подписью консульского
должностного лица и печатью консульского учреждения. Капитану же выдается
удостоверение о сделанном морском протесте и сам акт о морском протесте.
Среди многочисленных задач и функций следует назвать также таможенные и
санитарно-карантинные вопросы. Консульское должностное лицо обязано
информировать российских и иностранных граждан, направляющихся в Россию, о порядке
перемещения физическими лицами через таможенную границу Российской Федерации
товаров, не предназначенных для производственной или коммерческой деятельности. В
функции консульского должностного лица входит обязанность своевременно
информировать соответствующие министерства и ведомства Российской Федерации об
эпидемиологической, а также фитосанитарной и ветеринарной обстановке в консульском
округе.

3. Консульские отношения со странами — участницами СНГ

В настоящее время в странах, созданных на постсоветском пространстве, создано 26


консульских учреждений: 14 консульских отделов посольств, 12 генеральных консульств и
одно отделение посольства в столице Казахстана Астане. Ведутся также активные

1
См.: Российская газета. 17 июля. 2002.
2
Это в равной мере касается судов речного флота, средств автомобильного и железнодорожного
транспорта России.

105
переговоры об открытии генконсульств в Киргизии, Туркменистане и Казахстане, на
территории которых проживает более 5 миллионов наших соотечественников. Основной
задачей консульских учреждений Российской Федерации в этих странах является эф-
фективная защита прав и интересов российских граждан и соотечественников.
Консульские отношения здесь имеют некоторые особенности.
Прежде всего, следует уточнить понятие «соотечественник», как оно используется и
понимается в Венской Конвенции 1963 г. и других международно-правовых актах, где
речь идет о гражданах соответствующих государств. Российских соотечественников за ру-
бежом можно дифференцировать на имеющих гражданство Российской Федерации и не
имеющих российского гражданства, но считающих себя таковыми в силу этнической
принадлежности, кровных уз, культурной ориентации, религиозных убеждений и
политических взглядов.
Миллионы соотечественников оказались отделенными от России государственными
границами в результате распада Союза ССР. При этом они вынуждены жить и определять
свое будущее в сложной политической, экономической, социальной, культурной и
психологической ситуации. Ряд республик бывшего Советского Союза проводят курс на
формирование национальных государств самоопределившихся титульных наций, ущемляя
при этом нередко интересы и права нетитульного населения. Появились лица без
гражданства, беженцы, национальные меньшинства. Российская сторона исходит из того,
что за каждым соотечественником сохраняется право на добровольную интеграцию в
социально-политическую и экономическую жизнь страны его постоянного проживания,
либо на возвращение в Российскую Федерацию. При этом консульские учреждения за
рубежом ориентируются на оказание содействия защите прав и интересов
соотечественников, если это не противоречит законодательству Российской Федерации,
законам государства пребывания и международным договорам России.
Правовую основу консульских отношений России с государствами СНГ составляют
консульские конвенции и договоры, заключенные с этими странами. При этом речь идет о
многосторонней договорной основе отношений, которую образуют конвенции об
основных правах и свободах человека, об обеспечении прав лиц, принадлежащих к
национальным меньшинствам, о правовой помощи и правовым отношениям по
гражданским, семейным и уголовным делам. Сформировалась также система
двусторонних конвенций и соглашений по этим вопросам, включая вопросы социального
обеспечения, социальных и правовых гарантий военнослужащим и членам их семей,
гарантий прав граждан в сфере трудовых, жилищных, пенсионных и других отношений.
Следует особо отметить значение Конвенции об упрощенном порядке приобретения
гражданства гражданами государств — участников СНГ, подписанной в январе 1996 г., и
Соглашения о сотрудничестве государств — участников СНГ в борьбе с незаконной
миграцией.
Важную роль в решении этих вопросов играет Консультативный совет
руководителей консульских служб МИД государств — участников СНГ. На заседаниях
Совета рассматриваются наиболее актуальные и неотложные проблемы консульских
отношений: борьба с нелегальной миграцией; защита прав граждан стран СНГ; обмен
паспортов и документирование загранпаспортами граждан; правовая помощь
соотечественникам; открытие консульств.
Большая работа проводится по защите законных прав и интересов российских
граждан и соотечественников за рубежом. В этом контексте следует отметить значение для
решения гуманитарных вопросов во взаимоотношениях стран СНГ Конвенции о правовой
помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22
января 1993 г. В отношении России она вступила в силу 10 декабря 1994 г. Конвенция
предусматривает, что граждане стран — участниц СНГ пользуются на территории
договаривающихся сторон в отношении своих личных и имущественных прав такой же
правовой защитой, как и собственные граждане. Был подписан ряд других многосторонних

106
соглашений по визовым вопросам и порядку въезда и выезда граждан стран СНГ, в том
числе соглашения «О взаимном признании виз государств-участников Содружества
Независимых Государств», «О порядке выезда граждан государств — участников
Содружества Независимых Государств в государства, не входящие в СНГ, и въезда из
них», «О безвизовом передвижении граждан государств Содружества Независимых
Государств по территории его участников». Одновременно с отдельными странами были
подписаны двусторонние соглашения о безвизовых поездках.
Соглашение о взаимном признании виз предусматривает, что каждая сторона
признает въездные, выездные и транзитные визы, выдаваемые иностранным гражданам
компетентными органами других сторон. Указанные визы дают право их владельцам
беспрепятственно следовать транзитом через территории других сторон к месту
назначения или пункту выезда в третью страну. Одновременно указывается, что каждая из
сторон имеет право самостоятельно определять порядок транзитного проезда иностранных
граждан через свою территорию, временно ограничивать или приостанавливать проезд
иностранцев.
В связи с обострением обстановки в Закавказском регионе и увеличением
незаконной миграции Правительство Российской Федерации было вынуждено 15 декабря
1999 г. принять постановление о временном приостановлении действия порядка
транзитного проезда иностранных граждан через территорию России и введении для этой
категории граждан российских транзитных виз. По этим же причинам в ноябре 1999 г.
российское правительство приняло решение о временном осуществлении пропуска через
государственную границу Российской Федерации с Азербайджанской Республикой и
Грузией граждан и транспортных средств только государств — участников СНГ.
Одновременно вводились ограничения на воздушное сообщение с этими странами.
Подверглось пересмотру и другое соглашение — так называемое Бишкекское
соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его
участников. Сначала Туркмения ввела визовый режим в отношении граждан всех
государств СНГ, кроме России, затем Таджикистан и Узбекистан подписали межпра-
вительственное соглашение «О взаимных поездках граждан», которое установило визовый
режим с 11 сентября 2000 г. 30 августа 2000 г. также Россия заявила о выходе из
Бишкекского соглашения и предложила провести переговоры о заключении
международных договоров, регламентирующих режим взаимных поездок. Российская
сторона проявила готовность дифференцированного подхода к решению этого вопроса.
Безвизовый режим сохранился в отношениях со странами Евразийского экономического
сообщества (Беларусь, Казахстан, Киргизия и Таджикистан), двусторонние соглашения о
безвизовом режиме въезда и выезда дополнительно были подписаны с Арменией и
Молдовой. В то же время из-за позиции, занятой грузинской стороной по ряду вопросов, в
том числе по контролю на российско-грузинской границе, Россия ввела временный
визовый режим с Грузией. Определен также особый порядок въезда и выезда для граждан
Абхазии и Южной Осетии, а также российских военных, несущих службу на территории
Грузии.
Учитывая специфику и многообразие сотрудничества между странами СНГ,
формирование консульских отношений между ними потребует определенного времени и
будет во многом зависеть от того, как будут складываться интеграционные процессы в
рамках Содружества в целом.
Следует также учитывать специфику консульских отношений со странами Балтии.
С ними подписаны двусторонние консульские конвенции, в которых на основе принципов
и норм Венской Конвенции о консульских сношениях были сформулированы взаимные
права и обязательства в сфере консульских отношений, в том числе о введении визового
режима. Дальнейшее развитие этих конвенций происходит на основе принципа
взаимности. Так, с 1 июня 1999 г. российская сторона ввела на основе взаимности до-
полнительное требование к подаваемым для получения российских виз документам

107
граждан Эстонии — наличие у них полиса медицинского страхования. Введен
упрощенный порядок оформления виз по самым низким тарифам для лиц без гражданства
из Латвии, Литвы и Эстонии. Эти лица (а их число достигает 700 тыс. человек) сейчас
могут въезжать в Россию по следующим документам: из Латвии — по паспорту
негражданина, из Литвы — по проездному документу лица без гражданства, из Эстонии —
по паспорту иностранца. Основанием для оформления российских виз является лишь
письменное обращение в дипломатическое представительство или консульское
учреждение. В то же время этой категории лиц не требуется представлять приглашение
российского юридического или физического лица либо договора о туристической поездке.
Перечисленные функции консульских учреждений накладывают свой отпечаток на
прохождение консульской службы, предъявляют к их сотрудникам свои особые
требования. Особенно в части юридической и экономической подготовки кадров,
тщательного и безупречного знания законодательных и нормативных актов своей страны и
государства пребывания. Не говоря уже о наличии высоких нравственных качеств,
выдержки, тактичности, коммуникабельности. Ведь в конечном итоге речь идет о защите и
обеспечении интересов конкретного человека — гражданина Российской Федерации.
Здесь не может быть места формальному и бюрократическому равнодушию1.
Эффективное выполнение задач, стоящих перед консульскими учреждениями
требуют наличия действенного резерва профессионально подготовленных кадров, их
целевого обучения. Именно этим объясняется введение в Департаменте консульской
службы и Дипломатической академии МИД России специальных курсов подготовки и
стажировки консульских работников, а в МГИМО(У) — специального учебного курса
«Консульская служба и консульское право».
В заключение подчеркнем, что консульская служба Российской Федерации является
важным неотъемлемым звеном российской дипломатической службы, и ее значение
объективно возрастает. Без нее трудно представить качественное решение многих между-
народных проблем, надежную защиту прав и интересов российских граждан и организаций
за рубежом. И все это в строгом соответствии с требованиями Конституции Российской
Федерации, норм международного права, двусторонних соглашений. Именно в этом
контексте следует понимать указание Президента Российской Федерации В.В.Путина,
которое содержалось в его Послании Федеральному Собранию: «Никому не должно быть
позволено устраивать «селекцию» международных прав и свобод человека в зависимости
от обложки паспорта, и наши дипломаты должны становиться в таких случаях не просто
активными, но наступательными и профессионально жесткими, эффективными» 2.

Контрольные вопросы
1. В чем состоят основные функции и задачи консульской службы?
2. Каким основным международно-правовым документом определяются
консульские отношения государств? Его структура и основные положения.
3. Какие особенности, дополнительные задачи и функции российских консульских
загранучреждений содержатся в «Положении о Консульском учреждении Российской
Федерации»?
4. Каков порядок установления консульских отношений? Что такое «консульский
патент» и «консульская экзекватура»? Кто их подписывает?
5. Каким федеральным законом регулируются вопросы выезда российских граждан
за рубеж и въезда иностранцев в Российскую Федерацию?
6. Какие виды паспортов установлены в Российской Федерации для выезда и

1
См.: Путин В.В. Несмотря ни на какие проблемы и потери, потенциал нашей страны остается огромным.
Выступление на Совещании послов и постоянных представителей в МИД России 12 июля 2002 г.
(Приложение № 13).
2
См.: Российская газета. 2001. 4 апреля.

108
возвращения в страну? Порядок их оформления.
7. Как подразделяются визы по виду, категории, целям поездки и кратности?
Каковы особенности оформления дипломатических и многократных виз? Новый
визовой талон.
8. Что такое консульская легализация? Особенности удостоверения документов с
использованием апостиля. Консульские функции по истребованию документов, нотариату
и ЗАГСа.
9. Каковы особенности регулирования консульских отношений России с другими
странами СНГ?
10. Какими качествами должен обладать профессиональный консульский работник?

Литература
1. Венская Конвенция о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г.
Ратифицирована Президиумом Верховного Совета СССР 11 февраля 1964 г. // Сборник
материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты. Том 1. М., 1997. С.
194—212.
2. Венская Конвенция о консульских сношениях от 24 апреля 1963 г. Указ
Президиума Верховного Совета СССР о присоединении к Конвенции принят 16 февраля
1989 г. // Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные акты.
Том 1. М., 1997. С. 213-251.
3. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена
Президентом Российской Федерации 28 июня 2000 г. // Дипломатический вестник. 2000. №
8. С. 3—11.
4. Положение о Консульском учреждении Российской Федерации. Утверждено
Указом Президента Российской Федерации 5 ноября 1998 г., № 1330 // Собрание
законодательства РФ. 1998. № 45. Ст. 5509.
5. О некоторых вопросах организации деятельности Министерства иностранных
дел Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 27 апреля 2002 г.
№ 6. С. 11.
6. Сборник материалов по консульским вопросам. Документы и нормативные
акты. Т. I—II. М., 1997-1999.
7. Елисеев И.И., Жаров Ю.Ф. Консульская служба Российской Федерации.
Учебное пособие МГИМО(У) МИД России. М., 2001.
8. Плотникова О.В. Консульские отношения и консульское право. М., 1999.
9. Смирнов ЮМ. Консульское право: Практика применения. Курс лекций. М.,
2001.
10. Международное право. М., 2002. Гл. 14 «Консульское право».
11. Фольтхэм Р.Дж. Настольная книга дипломата. Пер. с англ. Минск, 2000.

Глава 2.5.
ОСОБЕННОСТИ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ
В СПЕЦИАЛЬНЫХ МИССИЯХ И ПОСТПРЕДСТВАХ
РОССИИ ПРИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

КЛЮЧЕВЫЕ ПОНЯТИЯ
МЕЖДУНАРОДНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ — объединение
государств, создаваемое на основе многосторонних

109
международных договоров и в соответствии с нормами
международного права для осуществления определенных
целей.
СПЕЦИАЛЬНАЯ МИССИЯ — лицо или делегация,
имеющие представительный и временный характер, на-
правляемые одним государством в другое для рассмотрения
определенных вопросов или для выполнения определенной
задачи.
ДЕЛЕГАЦИЯ — группа лиц, уполномоченных госу-
дарством представлять его интересы на международных
переговорах, конференциях, форумах и в международных
организациях на временной основе.

1. Постоянные представительства и специальные миссии:


правовой статус, формы и приоритеты
служебной деятельности

Фундаментальные и динамичные перемены глобального характера, которые


переживает современный мир, оказывают существенное влияние на формирование нового
мироустройства. Будучи активным участником этого процесса, Россия добивается утверж-
дения более разумной системы международных отношений, полагает, что современный
миропорядок должен основываться на механизмах коллективного решения ключевых
проблем, верховенстве права и широкой демократизации международных отношений. В
этой связи неизмеримо возрастает роль ее многосторонней дипломатии, которая
принимает полноформатное участие в работе многих мировых форумов, региональных и
субрегиональных международных организаций. В соответствии с Концепцией внешней
политики Российской Федерации1 приоритетами ее деятельности на этом направлении
являются:
- обеспечение надежной безопасности страны, сохранение и укрепление ее
суверенитета и территориальной целостности, прочных и авторитетных
позиций в мировом сообществе;
- воздействие на общемировые процессы в целях формирования стабильного,
справедливого и демократического миропорядка, строящегося на
общепризнанных нормах международного права, включая, прежде всего, цели
и принципы Устава ООН;
- формирование пояса добрососедства по периметру российских границ,
содействие устранению имеющихся и предотвращению возникновения
потенциальных очагов напряженности и конфликтов в прилегающих к
Российской Федерации регионах;
- участие в разработке основных современных принципов функционирования
мировой финансово-экономической системы в рамках международных
институтов и механизмов («Группа 8», Международный валютный фонд
(МВФ), Международный банк реконструкции и развития (МБРР) и др.);
- взаимодействие с региональными и субрегиональными интеграционными
объединениями Европы, Азиатско-Тихоокеанского региона, Африки и
Латинской Америки, приобретающими все большее значение в мировой
экономике и становящимися существенным фактором региональной и
субрегиональной безопасности и миротворчества;
- содействие развитию международного сотрудничества в гуманитарной
области;
1
См.: Дипломатический вестник. 2000. № 8. С. 3—11.

110
- доведение до широких кругов мировой общественности объективной и точной
информации о позициях Российской Федерации по основным международным
проблемам, ее внешнеполитических инициативах и действиях, а также о
достижениях российской культуры, науки, интеллектуального творчества.
Российская Федерация принимает активное участие во всех формах
многостороннего межгосударственного взаимодействия: переговорах, конференциях,
международных организациях. Работа в международных организациях является
важнейшей составной частью функционирования всего дипломатического механизма
России. Международные организации являются высшей формой многосторонней
дипломатии. Каждая из них имеет свой устав, бюджет, штаб-квартиру, секретариат,
который обеспечивает их регулярную жизнедеятельность. Служба в этих организациях
называется международной гражданской и подчиняется специальному нормативному
регулированию.
Создаваемые государствами на основе заключенных между ними многосторонних
договоров и в соответствии с нормами международного права указанные международные
организации (межгосударственные, межправительственные, межпарламентские) раз-
личаются по характеру вопросов, которыми они призваны заниматься, по составу
участников (универсальные, региональные и субрегиональные), по объему полномочий и
другим признакам. Статус таких организаций определяется, как правило, их уставными
положениями.
Государство, участвующее в работе международной организации, осуществляет с
ней взаимодействие через аккредитованное при этой организации специальное
представительство государства. Представляют его как постоянное представительство
(постпредство) — государственный орган внешних сношений, осуществляющий на
постоянной основе представительство государства в международной организации.
Возглавляет постпредство постоянный представитель. Функции определяются Уставом
организации, специальными соглашениями или протоколами к нему между странами-
участницами, а также законодательными актами аккредитующего государства.
Процесс быстрого роста числа международных организаций предопределил
необходимость унификации деятельности представительств, регламентации функций
постоянного представителя и наблюдателя, определения их правового статуса,
иммунитетов, привилегий и других вопросов. В этой связи 14 марта 1975 г. в Вене была
подписана Конвенция о представительстве государств в их отношениях с
международными организациями универсального характера. В соответствии с ее нормами
постоянным представителям, наблюдателям, оперативному составу постпредств
предоставляются иммунитеты и привилегии, аналогичные дипломатическим1. Участником
Конвенции является и Россия как государство — правопреемник Союза ССР, который
подписал Конвенцию 10 октября 1975 г. и ратифицировал 14 июля 1978 года.
Российская Федерация принимает активное участие в многочисленных
международных конференциях, созываемых по какому-то определенному случаю,
сессионных заседаниях в рамках международных форумов или объединений государств,
не имеющих статуса международной организации, различных консультациях или
переговорах, насчитывающих три и более участников. Такая форма многосторонней
дипломатии часто называется конференционной. Лица или делегации, направляемые
государствами для участия в таких мероприятиях, относятся к категории специальных
миссий. Название их происходит от латинского «ad hoc», т.е. для данного случая.
Статус таких миссий регламентируется Конвенцией ООН 1969 г. о специальных
миссиях (вступила в силу 21 июня 1985 г.). В соответствии с ней миссия имеет

1
Иммунитеты и привилегии главы и дипломатического персонала постоянного представительства
государства при региональных и субрегиональных международных организациях регламентируются
соответствующими правовыми актами этих организаций и, в основном, аналогичны действующим в рамках
вышеназванной Венской Конвенции 1975 г.

111
представительный и временный характер и посылается одним государством в другое с
согласия последнего для выполнения в этом государстве определенной задачи, независимо
от того, поддерживаются ли между ними дипломатические или консульские отношения
или нет. Возглавлять делегацию-миссию как дипломатическое представительство может
глава государства или правительства, министр иностранных дел или иное лицо, имеющее
соответствующие полномочия для выполнения поставленной задачи. Нередко такую
миссию выполняют специальные представители глав государств или правительств или
послы по особым поручениям. Причем формы и кадровый состав таких миссий
определяются задачами, которые им приходится решать. В настоящее время в
постпредствах Российской Федерации занято 168 достаточно опытных и профессионально
подготовленных дипломатических служащих, многие из которых — выпускники
МГИМО(У) и Дипломатической Академии МИД России, имеют немалый опыт работы не
только за рубежом, но и в центральном аппарате МИД.

2. Постоянные представительства Российской Федерации при международных


организациях системы ООН

Дипломатическая деятельность Российской Федерации в Организации


Объединенных Наций осуществляется большим и сложным механизмом постоянных
представительств РФ при ООН и ее специализированных учреждениях. Главным звеном
этого механизма является Постоянное представительство России при ООН в Нью-
Йорке, которое, как и другие российские постпредства при ООН, руководствуется в своей
деятельности «Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при
международной организации», утвержденном Указом Президента Российской Федерации
от 29 сентября 1999 года № 1316, постановлением Правительства Российской Федерации
«О некоторых запросах регулирования условий труда работников, направляемых на работу
в представительствах Российской Федерации за границей» от 2 декабря 1994 г. № 1337.
В соответствии с ними Постоянное представительство Российской Федерации при
ООН является государственным органом внешних сношений страны, осуществляющим
представительство России в Организации Объединенных Наций, входит в систему
Министерства иностранных дел Российской Федерации. Постпредство осуществляет свою
деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов
и распоряжений Президента Российской Федерации, других законодательных и
нормативных актов, приказов и распоряжений по МИД России, а также международных
договоров Российской Федерации, норм международного права, правил ООН, соглашений
с США как государством пребывания и с учетом американского законодательства.
Постпредство обеспечивает проведение единой политической линии России в ООН и в
этих целях координирует в установленном порядке участие в деятельности ООН всех
федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Федерации,
российских госучреждений, организаций и предприятий, их делегаций и групп
специалистов, которые оказывают Постоянному представительству содействие в
осуществлении его функций.
Основные задачи и функции Постпредства России при Организации
Объединенных Наций, призванные обеспечить достижение целей дипломатии России в
ООН, могут быть представлены следующим образом:
- представительство Российской Федерации в ООН;
- обеспечение участия и защита национальных интересов, реализация
внешнеполитического курса Российской Федерации в рамках ООН;
- выполнение поручений Президента, Правительства, МИД России и других
органов федеральной власти, запросов органов субъектов федерации и местной
власти, предприятий, учреждений и организаций;

112
- выяснение и анализ деятельности ООН, сотрудничества в ее рамках государств-
членов;
- информирование Президента, Правительства, МИД России, других
федеральных органов исполнительной власти об исполнении поручений и по
вопросам деятельности ООН;
- содействие осуществлению целей и принципов ООН;
- ведение переговоров с ООН и в ее рамках, участие в разработке проектов
международных договоров, конвенций, резолюций и других документов,
относящихся к деятельности ООН;
- поддержание контактов с Секретариатом ООН, постпредствами государств —
членов ООН и наблюдателями, международными неправительственными
организациями, аккредитованными при ООН, а также с органами
государственной власти, общественными объединениями, деловыми,
научными и культурными кругами страны пребывания, средствами массовой
информации по вопросам, относящимся к компетенции Постпредства при ООН;
- участие в подготовке и работе российской делегации на сессиях Генеральной
Ассамблеи ООН и конференциях ООН;
- широкое освещение российской внешней и внутренней политики как внутри
ООН, так и вне ее;
- разъяснение позиций Российской Федерации при голосовании в Совете
Безопасности ООН;
- подготовка совместно и по согласованию с МИД России и другими
федеральными органами исполнительной власти позиций Правительства РФ по
всем обсуждаемым вопросам;
- изложение этих позиций в соответствующих органах ООН.

Для выполнения большого объема функций Представительство России при ООН


располагает бюджетом, который ежегодно утверждается в рамках общего бюджета МИД
Правительством Российской Федерации.
В настоящее время организационная структура Постпредства РФ при ООН
выглядит следующим образом. Во главе учреждения стоит Постоянный представитель в
ранге Чрезвычайного и Полномочного Посла. Далее следуют: первый заместитель (как
правило, в ранге Посла) и заместители постпреда в ранге Чрезвычайных и Полномочных
Посланников I и II классов. Заместители курируют соответственно политическое,
экономическое, социально-правовое и административно-кадровое направления
деятельности российского представительства. Указанные должностные лица составляют
руководство российского представительства. Остальной персонал разделен на группы и
отделы, получившие название референтур, согласно выполняемым ими функциям —
политическую, экономическую, социально-правовую, бюджетно-кадровую, информации и
связи с общественностью, административно-хозяйственную и др.
Постоянный представитель России при ООН назначается Президентом России
по предложению Министра иностранных дел и после консультаций с соответствующими
комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации и отзы-
вается с этого поста решением Президента страны. Причем назначается на должность на
неопределенный срок. Постоянный представитель занимает высшую должность
федерального государственного служащего категории «В» и обладает большими полномо-
чиями. Он руководит всей деятельностью представительства, является членом делегации
России на сессии Генеральной Ассамблеи, представляет Правительство РФ в Совете
Безопасности, Экономическом и социальном советах ООН (ЭКОСОС), участвует в работе
наиболее важных органов ООН при обсуждении самых сложных и особенно
интересующих Российскую Федерацию вопросов. На него возлагается произнесение
наиболее ответственных заявлений от имени российского руководства. Он определяет

113
структуру Постпредства, распределяет должностные обязанности между его со-
трудниками. Почти все представители СССР и России при ООН были кадровыми
дипломатами.
Первый заместитель и заместители постоянного представителя являются
непосредственными помощниками главы российского представительства. По статусу в
системе федеральной государственной службы они занимают главную должность
категории «В» и назначаются на нее Министром иностранных дел по рекомендации
Коллегии МИД РФ. Заместители Постоянного представителя подчиняются Постоянному
представителю как своему непосредственному руководителю, а также МИД РФ. Первый
заместитель по сложившейся у постоянных членов Совета Безопасности традиции
руководит текущей работой делегации России в Совете Безопасности ООН и выполняет
функции Представителя России в его отсутствие. Заместители Постпреда возглавляют
оперативно-дипломатическую деятельность Постпредства на соответствующих на-
правлениях, несут основную ответственность за ведение переговоров и участие в прениях
в главных органах ООН и встречаются со своими коллегами из делегаций других
государств — членов ООН.
Поскольку политические вопросы обычно являются наиболее важными и
сложными, политическая референтура постпредства — самое большое по составу и
наиболее ответственное его подразделение. Его штаты комплектуются из числа наиболее
подготовленных и опытных специалистов.
Количество сотрудников референтуры — величина меняющаяся в зависимости от
объемов работы Совета Безопасности в различные периоды развития мирового
сообщества. Но в целом их число не превышает 15 человек. Как правило, это специалисты
с фундаментальной политологической подготовкой, многосторонним опытом
дипломатической работы, знаниями особенностей работы в международных организациях
и в конкретных регионах. Здесь даже младшие дипломатические служащие выполняют все
важные виды информационно-аналитической работы.
Референтура обеспечивает работу российских представителей в Первом
(политическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН, Совете Безопасности, охватывает
практически всю проблематику международной безопасности, в том числе разоружения и
операций по поддержанию мира в отдельных регионах. Возглавляет референтуру старший
советник, как правило, в ранге Чрезвычайного и Полномочного Посланника II класса. В ее
состав входят несколько старших дипломатов — советников и первых секретарей, —
каждый из которых курирует конкретную проблему. У них в подчинении находятся один
—два сотрудника среднего и младшего звена. Руководитель политической референтуры по
сложившейся традиции направляется из Департамента международных организаций
(ДМО) МИД России. Старшие дипломаты представляют либо ДМО, либо региональные
департаменты (в зависимости от тех международных вопросов, которые стоят в фокусе
внимания ООН). Младшие и средние дипломатические должности в подавляющем
большинстве замещаются из числа сотрудников ДМО.
Экономическая референтура обеспечивает работу российских представителей в
ЭКОСОСе и Втором (экономическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН и в иных
специализированных учреждениях ООН соответствующего профиля. Подразделение отно-
сительно небольшое — 10—12 дипломатических работников, но все они должны иметь
экономическое образование. Их главная задача состоит не столько в решении оперативно-
информационнных проблем, сколько в подготовке аналитических и обзорных справок,
экспертных заключений. Это подразделение приобретает все большее значение по мере
смещения акцентов с политической на экономическую сторону деятельности ООН.
Руководит референтурой старший советник, командирует которого, как правило, ДМО.
Советники, отвечающие за ЭКОСОС и Второй комитет, направляются из ДМО, а за
конкретные экономические проблемы — из Департамента экономического сотрудничества
(ДЭС). По своему численному составу это структурное подразделение в последнее время

114
расширяется и практически стало сопоставимым с политическим.
Социально-правовая референтура занимается социальными проблемами и
гуманитарного сотрудничества (Третий комитет) и вопросами международного права
(Шестой комитет ГА ООН). В штатах референтуры не более 10 человек. Во главе ее стоит
старший советник, направляемый Правовым департаментом (ДП) МИД. По образованию
он юрист. Комплектуется референтура кадрами из Правового департамента и
Департамента по гуманитарному сотрудничеству и правам человека (ДГПЧ).
Подразделение относительно небольшое — 10—12 дипломатических работников, но все
они должны иметь экономическое образование. Их главная задача состоит не столько в
решении оперативно-информационных проблем, сколько в подготовке аналитических и
обзорных справок, экспертных заключений.
Бюджетно-кадровая референтура координирует и обеспечивает взаимодействие
предствительства России с Пятым (бюджетным) комитетом ГА и осуществляет контакты с
властями страны пребывания и мэрией Нью-Йорка. Количественный состав небольшой: 5
—6 человек. Руководит референтурой старший советник, как правило, из ДМО или
Департамента кадров (ДК). В ее составе работают дипломаты, направленные ДМО, ДК или
Департаментом Северной Америки (ДСА). Как правило, они не меняют свою про-
фессиональную специализацию, поскольку глубокое понимание проблем бюджета ООН
требует многолетнего практического опыта.
Деятельности референтуры информации и связи с общественностью придается
огромное значение в рамках общих задач, стоящих перед российским Постоянным
представительством при ООН. Во главу угла функционирования данного подразделения
поставлена задача максимально широкого информирования ООН, представительств
других стран, американских властей и общественности о внешней и внутренней политике
Российской Федерации или акциях нашего правительства на мировой арене. Сотрудники
референтуры поддерживают связи с международными неправительственными
организациями, аккредитованными в Нью-Йорке, проводят необходимую работу с
представителями всех средств массовой информации, освещающих деятельность ООН,
устраивая для них пресс-конференции и встречи с руководителями нашей делегации во
время работы Генеральной Ассамблеи и интервью с Постоянным представителем РФ при
ООН. Референтура осуществляет тесный контакт с Управлением общественной
информации ООН, отвечает за организацию в здании ООН выставок, освещающих разные
стороны жизни россиян и выступлений приезжающих из России деятелей науки и
культуры. Словом, данное подразделение делает все для того, чтобы обеспечить выгодное
для России представление о российской политике в ООН и в стране пребывания.
Руководит им старший советник, выходец из ДМО или Департамента информации и
печати (ДИП). Состав референтуры комплектуется как правило из числа
дипломатических служащих ДМО, ДИП, ДСА, количественный состав — до 5 человек.
Административно-хозяйственная референтура возглавляется старшим
советником, командируемым либо Генеральным секретариатом, либо ДМО. Занимается
вопросами протокола, бюджета и финансирования, связи, документации, поездок и
другими аспектами общей администрации постпредства; руководит работой админи-
стративно-технического и обслуживающего персонала Постпредства. По кадровому
составу референтура является достаточно многочисленной (8 — 10 человек), представлена
сотрудниками из ДМО, Генерального секретариата, Департамента государственного
протокола.
Во время сессий Генеральной Ассамблеи вся деятельность Постоянного
представительства Российской Федерации сосредоточивается на обеспечении работы
российской делегации. Ее, как правило, возглавляет министр иностранных дел Российской
Федерации, который обычно участвует в работе Генеральной Ассамблеи ООН в течение 10
—15 дней, после чего руководство делегации передается постоянному представителю
Российской Федерации при ООН, назначаемому в качестве его заместителя. Главу и пер-

115
сональный состав делегации (5 человек) и их заместителей утверждает Президент
Российской Федерации. В нее могут входить также депутаты Государственной Думы и
члены Совета Федерации, представители других министерств и ведомств. Официальную
делегацию сопровождают советники и эксперты.
В большинстве своем это сотрудники МИД России из следующих департаментов:
ДМО, ДЭС, ДП, ДГПЧ, ДИП, Генерального секретариата, а также представители других
федеральных ведомств — Минобороны, МЧС, Минатома, Минэкономразвития и торговли,
МВД, Минюста России и т.д. Дипломатические сотрудники Постпредства закрепляются за
членами делегации РФ и осуществляют всемерное содействие их эффективной работе в
ходе сессии.
Среди других постоянных представительств РФ, занимающихся работой ООН и ее
специализированных учреждений, следует выделить Представительство России при
Отделении ООН и других международных организациях в Женеве. Именно здесь чаще
всего проводятся заседания различных органов ООН. Постпредство обеспечивает работу
российских делегаций в работе ЭКОСОСа по экономическим и социальным проблемам, по
вопросам торговли, науки, техники. Не менее важное направление — обеспечение работы
российских делегаций в Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД), в
Комиссии ООН по правам человека, Европейской экономической комиссии (ЕЭК),
Детском фонде (ЮНИСЕФ), Институте ООН по проблемам разоружения (ЮНИ-ДИР),
Бюро Координатора ООН по оказанию помощи в случае стихийных бедствий (ЮНДРО).
Постпредство осуществляет также взаимодействие России с Управлением Верховного
комиссара ООН по делам беженцев.
В Женеве расположены штаб-квартиры специализированных учреждений ООН:
Международной организации труда (МОТ), Международного союза электросвязи (МСЭ),
Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Всемирной метеорологической ор-
ганизации (ВМО), Всемирной организации по защите интеллектуальной собственности
(ВОИС), Всемирной торговой организации (ВТО). Постоянное представительство
аккредитовано и при этих организациях. В представительстве действуют соответствующие
референтуры. Помимо сотрудников МИД, в постпредстве работают представители
заинтересованных ведомств: Минздрава, Минтруда, Минэкономторга, Минпромнауки
России и т.д.
В 90-х годах, когда на Конференции по разоружению (КР) велась интенсивная
работа над Конвенцией по запрещению химического оружия, разрабатывался Договор о
всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ДВЗЯИ), при КР было учреждено от-
дельное представительство России. Фактически оно было создано на базе делегации РФ на
Конференции по разоружению. В состав представительства вошли: постоянный
представитель в ранге посла, заместитель постоянного представителя, советники и другие
сотрудники. Кроме того, в составе представительства были эксперты из Минобороны,
Минэкономики и других ведомств. После того, как стоявшие задачи были выполнены —
подписана Конвенция о запрещении химического оружия, завершена работа над ДВЗЯИ,
было принято решение о закрытии постоянного представительства. Его функции были
переданы Постпредству РФ в Женеве, в рамках которого создана специальная группа,
обеспечивающая работу нашей делегации на Конференции.
В Женеве также находится целый ряд международных неправительственных
организаций, зарегистрированных при ЭКОСОС ООН. В силу сложившихся традиций
Постпредство в Женеве поддерживает связи с этими организациями. При этом главная
задача представительства сводится к тому, чтобы оказывать содействие соответствующим
российским неправительственным организациям либо входящим в эти международные
организации, либо поддерживающим с ними рабочие или корреспондентские отношения.
Специфика работы определяется тем, что представительство, будучи государственной
структурой, оказывает содействие негосударственным организациям, но ровно в таком
объеме, в каком такое содействие испрашивается самими организациями. Представитель-

116
ство ни в коем случае не навязывает линию государства и не вмешивается в их работу.
Женева является штаб-квартирой организации, имеющей особый статус —
Международного комитета Красного Креста (МККК). Хотя комитет и называется
международным, это — сугубо швейцарская организация, созданная в 1863 г. для
гуманитарных целей. Эта организация стала прообразом национальных комитетов
Красного Креста, которые стали создаваться в других странах. Эти организации, в свою
очередь, объединились в Международную лигу обществ Красного Креста и Красного
Полумесяца. Постоянное представительство РФ в Женеве поддерживает с ней связи на той
же основе, что и с другими неправительственными международными организациями. Что
же касается МККК, то контакты с ним осуществляются через Посольство России в
Швейцарии. Наше Постоянное представительство контактирует с МККК эпизодически и
по согласованию с российским посольством.
Специфика работы российского Представительства при Отделении ООН в Женеве
заключается в том, что ему приходится решать самый широкий круг вопросов — от
универсальных до сугубо специальных, что в известной мере предопределяет и его
структуру, которая включает функциональные референтуры или группы, курирующие
каждое направление деятельности или ту или иную организацию. Так, помимо
политической и социально-экономической, здесь есть, например, референтуры по правам
человека, научно-техническая, референтура ВОЗ, референтура МОТ и др. Большой
диапазон задач, охват проблематики предъявляют высокие требования к
дипломатическому персоналу представительства, его профессиональному подбору. Кадры
рекрутируются не только из Министерства иностранных дел (Департамент меж-
дународных организаций — ДМО, Департамент по гуманитарному сотрудничеству и
правам человека — ДГПЧ, Правовой департамент — ДП и Департамент по вопросам
безопасности и разоружения — ДВБР), но и из отраслевых министерств, институтов Рос-
сийской академии наук и учреждений по профилю работы международных организаций.
Возглавляет Постпредство Постоянный представитель РФ в ранге Чрезвычайного и
Полномочного Посла. У него есть заместители в ранге Чрезвычайных и
Полномочных Посланников II класса, курирующие следующие направления работы:
политическое (включая проблематику связей с международными неправительственными
организациями, разоружения и прав человека), социально-экономическое и научно-
техническое. Заместитель Постпреда по политическим вопросам осуществляет функции
Постоянного представителя в его отсутствие. Это — высокопрофессиональный дипломат с
большим опытом работы на многостороннем уровне. Как правило, эту должность в
Постпредстве замещает сотрудник Департамента международных организаций (ДМО) или
Правового департамента (ДП) МИД России. Заместитель постпреда по экономическим
вопросам координирует всю работу по обеспечению женевской сессии ЭКОСОС (это
обычно представитель ДМО или ДЭС). Заместитель по специализированным учреждениям
ООН (направляется ДМО) отвечает за деятельность референтуры и делегаций,
командируемых в Женеву различными федеральными ведомствами.
Общий количественный состав, как и состав референтур в постпредстве в Женеве,
меньший, чем в Нью-Йорке. Здесь референтуры не превышают 5—6 человек.
Кроме того, Россия имеет отдельные Постоянные представительства при
Международной организации гражданской авиации (ИКАО) в Монреале, при Организации
Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) в Париже,
при международных организациях в Вене — Международном агентстве по атомной
энергии (МАГАТЭ), Организации Объединенных Наций по промышленному развитию
(ЮНИДО), Венском отделении ООН, Постоянном комитете Организации по выполнению
Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний (ПК ОДВЗЯИ),
Вассенаарских договоренностях1, — учрежденное в 1957 г. (до 1967 г. — Постпредство
1
Названный так по месту проведения учредительной встречи (г. Вассенаар, Нидерланды, 1995 г.)
международный механизм по экспортному контролю за обычными вооружениями, товарами и технологиями

117
СССР при МАГАТЭ). В других случаях там, где расположены штаб-квартиры прочих
учреждений системы ООН, а также организаций, созданных для реализации
международных соглашений, российское представительство осуществляется через
посольства Российской Федерации в этих странах. Так, российский посол в Кении
является постоянным представителем России при Программе ООН по окружающей среде
(ЮНЕП) и Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат). Интересы Российской
Федерации в Экономической и социальной комиссии ООН для Азии и Тихого океана
(ЭСКАТО, Бангкок) представляет наш посол в Тайланде. В Риме при Продовольственной
и сельскохозяйственной Организации Объединенных Наций (ФАО), где Россия имеет
статус постоянного наблюдателя, работает руководитель бюро. Представительство РФ в
Международной морской организации (ИМО) в Лондоне осуществляется нашим
посольством в Великобритании.
Во всех этих случаях в рамках посольств созданы группы в составе одного или
нескольких дипломатических служащих для обеспечения взаимодействия с
соответствующими организациями, оказания содействия работе наших делегаций.
Таков механизм функционирования Постоянных представительств России при
организациях системы ООН, которые призваны реализовывать задачи российской
дипломатии в Организации Объединенных Наций. Постпредство — мощный и гибкий
аппарат, построенный и функционирующий таким образом, чтобы быстро оценивать
реакцию стран-членов, уведомлять Правительство Российской Федерации о
необходимости занять ту или иную позицию по рассматриваемым в ООН вопросам,
совмещать методы и приемы парламентской борьбы и «традиционной» дипломатии для
обеспечения решений в национальных интересах Российской Федерации и
популяризировать российскую внешнюю политику в ООН. В свою очередь, сотрудники,
проходящие службу в таком аппарате, обязаны обладать широким кругозором, быть в
курсе всех наиболее актуальных международных проблем, свободно владеть двумя
иностранными языками. Руководящий и старший дипсостав должен при этом иметь опыт
многосторонней дипломатической работы.

3. Постоянные представительства Российской Федерации при региональных


организациях

Российская Федерация в качестве полноправного члена, наблюдателя (или имея


специальный статус) участвует в работе ряда крупных международных региональных
организаций: европейских — ОБСЕ, Совете Европы, ЕС; евразийской — СНГ; трансат-
лантической — НАТО; американской — ОАГ. В соответствии с договором об учреждении
организации или на основе ее Устава, если речь идет о полноправном участии (СНГ,
ОБСЕ), или по соглашению между организацией и Россией, оформленному на меж-
правительственном уровне, в случае вступления в организацию (Совет Европы), обретения
статуса наблюдателя (ОАГ) или специального статуса (ЕС, НАТО), Россия назначает
своего постоянного представителя при этой организации и открывает постоянное
представительство. Его задачи, структура и организация деятельности регламентируются
Положением о Постоянном представительстве Российской Федерации при международной
организации. Представительство учреждается Постановлением Правительства Российской
Федерации в месте нахождения штаб-квартиры международной организации, является
государственным органом внешних сношений и входит в систему МИД России.
На основе сложившейся практики работа Постпредства строится на основе
квартальных планов, составляемых с учетом указаний МИД. Технологически разработка
перспективного плана представляет собой следующий процесс: каждое из подразделений

двойного назначения. Создан в июле 1996 г. на базе Координационного комитета по многосторонне му


экспортному контролю (КОКОМ) с полноправным участием России.

118
Постпредства предоставляет свои соображения о направлениях работы Постпреду,
которые после утверждения им согласовываются с курирующим департаментом МИД.
В Постпредстве могут создаваться отделы или группы по направлениям
деятельности, такие как политический, экономический, правовой, межпарламентских
связей и т.д. Его штатное расписание утверждается в установленном порядке МИД России.
Что касается задач и функций наших постпредств при региональных организациях, то они
в основном совпадают с задачами и функциями нашего Постоянного представительства
при ООН. Их коррекция, естественно, зависит от профиля организации, специфики ее
деятельности, статуса, который мы имеем в данной организации, объема отношений и
других факторов.
Остановимся подробнее на организации Постпредств РФ при вышеперечисленных
организациях и продемонстрируем особенности прохождения дипломатической службы в
каждом конкретном постпредстве.
Россия участвует в работе Содружества Независимых Государств (СНГ) с 1991 г.
в качестве учредителя в соответствии с Протоколом к Соглашению о создании СНГ от 21
декабря 1991 г. В мае 1993 г. был создан Исполнительный секретариат СНГ со штаб-
квартирой в Минске. Постановлением Правительства РФ от 11 июня 1996 г. там же было
учреждено Постоянное представительство России при уставных и других органах
Содружества, Указом Президента от И декабря 1996 г. был назначен первый Постоянный
представитель России.
В настоящее время российское представительство осуществляет огромный объем
работы по реализации нашего внешнеполитического курса в СНГ и поддержанию с ним
соответствующего уровня отношений. Правовой статус Постпредства отрегулирован в
соответствии с международно-принятыми нормами, а его сотрудники пользуются
дипломатическими иммунитетами и привилегиями, аналогичными с