POBREZA Y DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA

EL CASO DE ARGENTINA

Sonia Alvarez Leguizamón

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 Álvarez Leguizamón, Sonia
Pobreza y Desarrollo en América Latina. . - 1a ed. - Salta: Univ. Nacional de Salta, 2008.
375 p.; 29x21 cm.

ISBN 978-987-633-010-7

1. Políticas Sociales. I. Título

CDD 320.6

Fecha de Catalogación: 01/08/2008

Titulo: “Pobreza y Desarrollo en América Latina”

Nombres del o lo autores: ALVAREZ LEGUIZAMÓN, Sonia

Año: by Universidad Nacional de Salta

Buenos Aires 177 – Salta Capital – CP 4400 – República Argentina
Tel.: 0387-4325745/744 – Fax: 0387-4325745
E-mail: seu@unsa.edu.ar
Web: www.seu.unsa.edu.ar

Edición: 1ra. Edición.

I.S.B.N. Nº: 978-987-633-010-7

Tiradas: 200 ejemplares

EUNSA – Editorial de la Universidad Nacional de Salta

Dirección: Lic. Sergio Carbajal, Secretario de Extensión Universitaria / a cargo.

Registros: Prof. Oscar Darío Barrios

Impresión:

Diseño: Gutiérrez Mariano

Diño de Tapa: Roly Arias

Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723

Impreso en Argentina – Printed in Argentina

Queda prohibida la reproducción total o parcial del texto de la presente obra en

cualquiera de sus formas, electrónica o mecánica, sin el consentimiento previo y escrito del
autor.

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A la memoria de mi padre Francisco Alvarez y
de mi marido Carlos Trogliero.

“Recostado en la tibieza de la noche

voy sintiendo palpitar mi corazón

en el cielo parpadean las estrellas

y la luna tras la nube se ocultó.

Un lucero trae azul a tu figura

y el recuerdo se me vuelve una canción

Si me muero hay amor sin estrecharte,

sin poder tenerte cerca,

sin lograr oír tu voz,

pediré yo a mis versos que te busquen,

que te hablen y te cuenten,

de mi amor, de mi ilusión.”

Ilusión, Carlos Trogliero, 1970

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 “Yo estoy cada vez más esperanzado que en algún punto,
pronto.... las naciones ricas y seguras del mundo van a darse cuenta que
ellas no podrán quedarse ni ricas ni seguras si continúan cerrando sus
ojos a las pestilencia de la pobreza que cubre toda la mitad sur del
planeta” Robert McNamara, The Essence of Securitty

“La comprensión de las sociedades humanas requiere, a mi

juicio, la aplicación de modelos teóricos que puedan ser sometidos a
prueba, y que puedan ayudar a determinar y a explicar la estructura y
dirección de los procesos sociales a largo plazo.” Norbet Elías, El
retraimiento de los sociólogos en el presente

“Todos los fenómenos sociales son, hasta cierto punto, la

obra de la voluntad colectiva, y ésta implica la elección entre
diferentes opiniones posibles [....] El ámbito de lo social es el ámbito
de la modalidad. Marcel Mauss, La civilisations. Eléments et
formes

"La vida económica de los pobres es primitiva y estancada...

Su pobreza es una desventaja y una amenaza tanto para ellos como
para áreas más prosperas". Harry Truman, Declaración del Punto
Cuarto del Presidente, 20 de enero de 1949.

"Nosotros sabemos mejor que nadie nuestras necesidades, y

los programas nos llegan ya hechos, con requisitos que son inadecuados
y se nos escapan de las manos por desgaste de exigencias y
trámites"..."nos dan y no nos dan, nos lo sacan"..."los comedores y otros
programas alimentarios son buenos, pero no podemos estar juntos y
hasta nos dividimos para repartir lo poco que llega"..."los programas
desarticulados nos fragmentan a nosotros y no nos ayudan. Sufrimos
maltratos, agresiones, discriminación y desvalorización por algunos de
los que los ejecutan". "Nos exigen participación permanente de un lado y
de otro, y cuando participamos no nos escuchan o sólo es para decirnos
lo que tenemos que hacer, no nos dan oportunidad de hablar... y después
dicen que no participamos.”..."Nos dicen que somos iguales ante la ley,
pero siempre nos tratan distinto que los blancos, en los hospitales, en el
municipio, en todas partes; nos hacen esperar o no nos atienden".
Testimonios de dirigentes del Programa Yachay de O.CLA.DE,
Humahuaca

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 ÍNDICE
Agradecimientos

INTRODUCCIÓN

La cuestión social, modificaciones en las intervenciones sobre la pobreza.

Políticas sociales, estado nación y contrato social.
Los discursos sobre la pobreza como artes de gobernar, la aparición de la
focopolítica.
Las políticas sociales como campo cultural y configuraciones sociales.
Apuntes sobre la metodología.
Argentina, discursos sobre la pobreza y el desarrollo.
Estructura del libro.

CAPÍTULO I: La producción social de la pobreza

La producción social de la pobreza, la pobreza como fenómeno masivo
Economía política, pauperismo y pobreza masiva
El debilitamiento de las normas no monetarias y las relaciones de reciprocidad,
como explicaciones de la pobreza masiva
El nacimiento de la sociedad o la “cuestión social” vinculada al pauperismo
El pauperismo como carencia de expectativas legítimas a medios de subsistencia
por medio de instituciones y relaciones no monetarios
La invención de la ciudadanía social
América Latina y las Arqueologías de la Pobreza, de Tutelas, Pobrezas y Estados
de Malestar
La explicación de la producción de la pobreza como una cuestión racial,
biotipológica y ambiental en América Latina en la primera mitad del siglo XX.

CAPÍTULO II: El discurso del desarrollo y las representaciones sobre pobres y

pobreza: ciencias sociales y agencias de desarrollo en américa latina (1940- 1980)
Los nacionalismos populares y la pobreza
Historias de la pobreza como una “cultura de segunda”
La pobreza como un “mal transitorio”
Las representaciones de la pobreza “revolucionaria”, La participación popular, la
investigación acción y el desarrollo comunitario
Formas de intervención “desarrollo comunitario”, preludio de la autogestión de la
pobreza de los 90’

CAPÍTULO III: Políticas sociales, representaciones e intervenciones sobre la

pobreza en el discurso del desarrollo en la Argentina (1943-1984).
El discurso higienista en la Argentina, la antesala del discurso del desarrollo
La transformación peronista y la consolidación del Estado de bienestar
Los dispositivos asistenciales y las clasificaciones sociales de los sujetos de
asistencia
Clasificaciones y actores sociales. Sujetos de derechos: de gauchos a
descamisados y trabajadores productivos. Historias de construcción de un “tipo biológico
argentino ideal”.
Sujetos de asistencia social. Historias de metamorfosis de los “menesterosos” a
los “desvalidos”

5
 Representaciones sobre la niñez pobre, pequeños descamisados, la institución del
patronato y el control sobre los lugares de encierro
Intervenciones sociales y representaciones sobre la pobreza en la etapa
desarrollista (1955-76)

CAPÍTULO IV: El desarrollo Humano, Sistemas de Categorías,

Representaciones y Dispositivos de Intervención Sobre La Pobreza En Los 90’
América Latina, procesos desocialización y re-primarización
La reprimarización, “la subsunción de lo social en lo económico
El consenso de Washington, el surgimiento de nuevos dispositivos de
intervención social y el discurso del desarrollo humano.
La invención del Desarrollo Humano
De cómo las relaciones primarias se incorporan en las políticas de “lucha contra
la pobreza”. Las teorías que viabilizan los procesos de mercantilización de la sociabilidad
primaria
Las “redes autogeneradas” como parte de la “sociedad”, el neoliberalismo de
Hayek y Friedman
De cómo "potenciar al ciudadano" por medio de "asociaciones intermedias", para
ser proveedores de servicios alternativos al Estado (Peter Berger y Richard John
Neuhaus).
Las ciencias sociales y la categoría de relaciones primarias
La mercantilización de las redes primarias: de cómo el capital social devino
productivo
De la biopolítica a la focopolítica, la revitalización de la comunidad como
categoría

CAPÍTULO V: Las representaciones de la pobreza en los 90’, de cómo hacer

mas “humano” el desarrollo: nominaciones, “capacidades” y dispositivos de
intervención sobre los pobres.
El desarrollo pierde una década y el ajuste oprime la otra. de cómo el desarrollo
reconoce que ha perdido su “rostro humano”
La pobreza multidimensional, el descubrimiento de las capacidades de los pobres.
El descubrimiento de la heterogeneidad de “las pobrezas”, historias de pobrezas
diversas, creativas, específicas y culturales
La participación, su invención como tecnología de intervención social para la
regulación y autogestión de la pobreza.
La participación operando como tecnología de intervención, distintas acepciones
y mecanismos de funcionamiento
La representación del pobre como productor, autogestor y autoproveedor,
diferentes estímulos participativos
La pobreza vulnerable, historias de “demarcación” y “atención” de los atributos y
la Gestión Del Riesgo
La cultura de los pobres como un insumo para la superación de su propia pobreza
Las políticas compensatorias, focalizadas o de desarrollo social.

CAPITULO VI: La transformación de las políticas sociales en la Argentina en los

90’, formas de gestión y representaciones de la pobreza predominantes
Procesos de invención e institucionalización de la focopolítica en la Argentina.
Historias de un “prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la
comunidad, conforme al principio de subsidiariedad”
Modelos de gestión y representaciones de la pobreza en las políticas de
“desarrollo social” en la Argentina de los 90’

6
 CAPITULO VII: Las percepciones y representaciones acerca de la pobreza y de
las políticas sociales. Una mirada desde los sujetos/objetos del desarrollo social
focalizado.
Representaciones de la pobreza y las políticas sociales
Percepciones de la focalización, historias de luchas clasificatorias
Percepciones sobre las políticas focalizadas
La percepción de la prueba de la pobreza real, historias de rituales de la
corporización de la asistencia.

CONCLUSIONES
BIBLIOGRAFÍA

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 AGRADECIMIENTOS

Durante los años y los días que vengo trabajando sobre este tema, el que forma parte de
mi tesis doctoral en Antropología Social y Cultural, tiempo que muchas veces implicó un largo
y a veces tedioso aislamiento de mi vida diaria, mi trabajo normal, mis hijos, mis amigos.... ha
habido muchos fantasmas, personas y cosas que me acompañaron. Estos me han permitido
concretar esta magia que significó apostar para ordenar, de manera sistemática, algunas ideas,
quizás pocas, que me apasionan y me obsesionan. Esta tarea trata de pensar, construir
categorías, maneras de abordar un problema - sobre la base de lo que otros han pensado ya
sobre temas similares -, recoger información, procesarla, escribir, organizar esas ideas y
materializarlas en una suma de hojas. Hojas que se van convirtiendo en capítulos. Sucesión que,
por otra parte, va siendo rehecha y que se va hilvanando para darle sentido, hasta que uno
encuentra que ha logrado darle coherencia interna.
He sentido a veces que esta era una tarea, a ratos inhumana por que requería abstraerme
y perder conciencia de los rituales de la vida diaria. Había que irse a otro lugar donde anidan las
ideas, las obsesiones. Allí, poco a poco, las vamos deshilachando, tejiendo y destejiendo y
volviendo a armar despaciosamente. Pero no basta con darle sentido, les tenemos que dar un
orden, una forma, que las haga inteligible para otros que, por alguna u razón espontánea u
obligada, la tendrán que leer y entender. Este tiempo tiene un devenir. Se parece a las aguas de
algunos de esos ríos de mi provincia1 que a veces están secos, otras fluyen como trinar de
pájaros y otras, en verano, vienen caudalosos e inundan sus riberas. Es ésta una temporalidad
arbitraria donde a veces las ideas fluyen sin mucho sentido, otras las hilvanamos y, otras, nos
quedamos mirando la pantalla o la hoja sin poder escribir una palabra. En esta hermosa y
apasionante tarea, mezcla de ritual y de vida, al final, el único interlocutor material que nos
queda es la pantalla de un ordenador. Y quizás la música, que me ha acompañado
continuamente. Trayéndome a mis oídos, a veces sordos, las emociones que otros han sabido
imprimir en una melodía que me hablaba de ríos lejanos, de amores, de la paz y el dolor de la
vida que está afuera y también adentro de los protagonistas del vínculo entre pobreza y
desarrollo. Otras veces me acompañaba el canto de los pájaros que se acercan a mi ventana. O el
atardecer que, de golpe traía otra luz a mi recinto y me incitaba a levantarme para ver como
cambian las tonalidades de azules de los cielos de Salta y cómo, poco a poco, se prenden las
luces de mi ciudad, en un titilar silencioso y seco.
Decía que en este trayecto han estado presentes fantasmas, intuiciones, duendes,
miedos, deseos, seres queridos que están ahora y otros que ya han partido. Presentes de distinta
manera. Pero que han hecho posible este libro.
En la parte formal de los agradecimientos, más que contar cuales fueron esos fantasmas
y vivencias que lo llevan a uno a obsesionarse con una pregunta o un tema, se trata de traer a la
memoria, aquellas personas que de diversa forma estuvieron cerca para alentarnos o nos
acompañaron silenciosamente. Fueron muchos, algunos recordaré y seguramente muchos otros
que ahora no recuerdo estarán plasmados en palabras del texto, sin que todavía sea consciente
de ello. A todos ellos les agradezco y a los que recuerdo, permítanme nómbralos a mi manera.
Primero vienen a la memoria mis seres queridos más cercanos, mi marido que nos dejó
para siempre, Pato. Siempre me apoyó para que diera rienda suelta a mis sueños, para que los
hiciera realidad. Y esto no fue una mera actitud condescendiente, sino una sincera y honesta
confianza en mí. Cuidaba de nuestros niños cuando viajaba buscando formarme. Les daba de
comer, los acunaba, los hacía dormir, mientras yo escribía tesis o hacía informes de

1
Salta, Argentina.

8
investigación. Me acariciaba y se reía de mis obsesiones. Cocinaba para ellos y para mí. Es que
no sólo no entiendo de esos menesteres, sino que cuando estoy en estas lides, me olvido de los
horarios y de las necesidades más vitales y prosaicas. Mis hijos, Javier, Matías y Valentina que
tuvieron que sufrir la ausencia de su madre ya sea por que trabajaba o por que viajaba y, al
mismo tiempo, me acompañaban y respetaban. Pato ya se había ido cuando comencé el
doctorado. Pero estaba presente de otra manera, alentándome a seguir con mis sueños. Pancho,
mi padre, a quien debo la pasión por estos temas y preocupaciones tampoco estaba, se había ido.
Durante dos meses de 1997 y 1998, cuando tomaba los cursos de doctorado en La
Rábida, tuve muchos seres queridos que me apoyaron en distinto grado para poder hacerlo. Mi
madre Sonia y Marcelo, Rafael y Marcela mis hermanos, Héctor que estuvo allí, también
presente y cerca de mis hijos y mi casa. Mónica que cuidó de Valentina con un cariño especial.
Mi tía Gloria y Clarisa que estuvieron presentes ayudándome en todo lo que necesitaba. Marcela
del Valle siempre colaboró apoyándome en cosas prácticas y me mimaba, en forma silenciosa,
proveyéndome de distintas cosas para que no me levante del ordenador. Al último y, ya
finalizando, vino Alejandro a regalarme buen humor, paciencia y amor.
En la discusión de mis ideas y mis obsesiones debo agradecer a los profesores del
doctorado en “Relaciones Interétnicas” de la Universidad de Sevilla. Sobre todo a mi director y
a mi tutor, que con sus reflexiones me dispararon ideas y me evocaron preguntas en la línea de
mis preocupaciones. El Dr. Alejandro Isla, mi director, me acompañó, alentó y orientó. A mis
compañeros de convivencia, que tanto en nuestras charlas como en nuestras comidas en el
Raposo, de Puerto de Palos me ayudaron a ir delineando ideas que estaban todavía en germen.
Agradezco especialmente al Curro, Mario, María Elvira, José María, Carlos Vladimir, Belen,
Milda, las dos Lauras, Romeo, Alcides, Carlitos, Jairo, Lili, Neuss, Romel y Oscar. Al Curro y
a María Elvira un especial agradecimiento. Sin Curro no hubiera podido reírme tanto y realizar
los trámites burocráticos de la defensa de la tesis en Sevilla.
En Salta quiero agradecer a los alumnos de las asignaturas que, mientras iba
investigando y escribiendo, impartía en la Universidad Nacional de Salta, Argentina y en la
Universidad Mayor de San Andrés de la Paz, Bolivia. Ellos enriquecían con sus aportes muchas
de las cuestiones que me preocupaban. A mis colegas y amigos de la Maestría en Políticas
Sociales: María Angela Aguilar, Mónica Sacchi, Gerardo Bianchetti, Geruza Queiroz, Estela
Vazquez, también a mis compañeros en la gestión académica: María Teresa y Alejandro. A los
miembros del programa de investigación sobre Políticas Sociales de la Universidad Nacional de
Salta y a los integrantes del equipo de cátedra de Antropología Urbana dependiente de la carrera
de Antropología de la misma universidad. Ellos no sólo discutieron conmigo los avances de la
tesis, también colaboraron en la tarea ardua y tediosa de desgravar entrevistas y detectar fuentes
de archivo. Entre otros debo agradecer a Marcela Alvarez, Ivan Cancinos, Javier Baspiñeiro,
Rosana Burgos, Silvia Torezani. A Jorge Pantaleón por sus comentarios e intercambio teórico y
bibliográfico. Especialmente merecen una mención de honor Marcelo Ibarra y Mónica Flores.
El primero fue mi más cercano, aguzado y crítico interlocutor y, a la vez, mi más fiel amigo en
la confección de este libro. Mónica fue mi compañera de rumbo. Ambas hacíamos tesis al
mismo tiempo, en un vínculo académico que me permitió aprender de ella muchas miradas que
complejizaban mis preocupaciones homólogas a las suyas. Ellos dos, además, fueron quienes
editaron esta libro y su tarea superó con creces la formal corrección de “estilo”. A mis amigos
que ya sea con su afecto, compañía o aportes, estuvieron cerca de mí en este proyecto: Eugenia
Sbrocco, Chris Vandam, Judith Franco, Mercedes Anchezar, Cecilia Torres, Joana Richardson,
Eduardo Bellavilla, María Eugenia Chagra, Quity y Jorge Scardilli, Mabel y Armando Bisbal,
Graciela y Juan Carlos Cid, Martita Ves Losada, Mónica y Pablo Dimarco, la Ceci Brunetto,
entre otros tantos queridos y entrañables amigos.
He recibido también ricos aportes académicos e importantes comentarios que, en alguna
parte de la tarea de investigación, tuvieron oportunidad de realizar. Entre ellos querría
mencionar a Silvia Rivera Cusicanqui, Luciano Andrenacci, José Luis Moreno, Maristella
Svampa, Rubén Lovuolo, Silvio Feldman, Rosalía Cortes, Miguel Murmis, entre otros.

9
 Finalmente un comentario sobre las circunstancias especiales de realizar una tesis
doctoral en la madurez. Estoy ya pasando la mitad de siglo y, a diferencia de muchos jóvenes
que tienen la suerte y la capacidad de tener becas de manutención para encerrarse a investigar y
a escribir, la he realizado durante siete años, trabajando, cuidando mi casa, criando mis hijos y
desempeñando funciones en gestión académica universitaria. Es decir sin interrumpir el resto de
las tareas cotidianas, salvo en períodos muy cortos. Además en un contexto de una provincia
pobre, en una universidad con pocos recursos y un país que, a medida que avanzaba en la
investigación, se iba empobreciendo de forma paradigmática como mostramos más adelante. A
pesar de todas estas limitaciones, muchas ayudas facilitaron esta tarea ardua y difícil. La
Facultad de Humanidades de la Universidad Nacional de Salta me otorgó licencia con goce de
sueldo para poder viajar a Sevilla durante 1997 y 1998, dos meses en cada oportunidad. Me
ayudó con fondos especiales para el pasaje a España y parte de la estadía. El Consejo Superior,
en el año 2001 me otorgó cinco meses de año sabático para avanzar en la redacción de la tesis y
en el año 2004 para editar éste y otros libros. El Consejo de Investigaciones de la Universidad
Nacional de Salta, también colaboró en mi traslado a Sevilla y, con sus aportes a la
investigación, permitió financiar pequeños gastos del trabajo de campo. La universidad de la
Rábida me otorgó una beca de manutención para vivir allí mientras tomaba los cursos de
doctorado.
Seguramente quedarán muchas personas, aportes, ayudas, que ahora no recuerdo. De
todas maneras y junto a la melancolía que estos recuerdos traen, está la alegría de haber
terminado finalmente algo que, en un momento fue casi una pesadilla. Junto a esta sensación de
alivio y gratificación que tiene la tarea cumplida, se mezcla la tristeza de una etapa que se
acaba. Pero queda la pasión por seguir trabajando en muchos temas que se han ido desplegando
y que requieren de tratamientos más profundos, en los que ya estoy pensando y trabajando.

10
 INTRODUCCIÓN
En este libro pretendo responder algunas cuestiones muy simples que ayudan a
comprender procesos que reproducen la desigualdad y la pobreza, en el contexto de la
hegemonía del discurso del desarrollo y la creciente importancia de los organismos
internacionales promotores del “desarrollo”, sobre el gobierno de los pobres y de las naciones
pobres del mundo. Se trata de analizar esta problemática durante la última mitad del siglo XX
en América Latina, tomando la Argentina como estudio de caso. Si bien estos procesos se
expresan en formas particulares en cada país, se pueden observar puntos similares, tales como la
imposición de formas de gobierno y la regulación de las poblaciones percibidas como amenazas,
dentro de tendencias globales marcadas por los centros de poder mundial.
Tratamos de preguntarnos ¿cuáles son las visiones predominantes, el sistema de
categorías conceptuales y las formas de intervención en esta etapa sobre la pobreza? ; ¿por qué
la pobreza se constituye en un problema que justifica formas particulares de intervenir sobre
ella?; ¿qué significado tiene la pobreza para los mitos del “progreso” y la “modernidad?”;
¿cuáles son las concepciones sobre pobres y pobreza, para quienes constituyen las voces
autorizadas para decir algo sobre ellos: los científicos sociales, los funcionarios de los gobiernos
nacionales y aquellos centros que ostentan la autoridad y el poder de intervención y gobierno
sobre nuestras naciones? ; ¿Qué se entiende por pobreza y como se interviene sobre ella, a partir
del último mito discursivo de finales del siglo XX: el Desarrollo Humano (DH)?
Este estudio pretende mostrar cuales fueron las representaciones y clasificaciones
asociadas a las formas de intervención social sobre la pobreza, a partir de un proceso de
metamorfosis2 y transformaciones socio económicas y políticas experimentadas en la Argentina,
en esa etapa. ¿Cómo evolucionaron las taxonomías sobre pobres y pobreza, como se articularon
estas políticas públicas vinculadas al desarrollo? ¿Cómo se fueron construyendo ideas que
naturalizaron ciertas formas de representarse, intervenir y gobernar a los pobres? ¿Cuáles
fueron las continuidades y las rupturas en estos estilos de gobierno e intervención sobre ellos?
En el análisis de la construcción de estas representaciones y formas de intervención,
podemos observar la prevalencia de diversos discursos que fueron siendo predominantes. Las
condiciones de su surgimiento tienen que ver con la tensión entre ideas, prácticas y formas
particulares de reproducción del capital a nivel ampliado y las formas que adquirió el Estado
Nación, las luchas sociales. También esas representaciones estuvieron fuertemente
interrelacionadas con la manera en que los países hegemónicos de Occidente, fueron
construyendo y nominando a los países que iban dominando, sobre todo a los denominados
“subdesarrollados”.
La hipótesis más significativa que trato de demostrar es que las representaciones,
categorías e intervenciones sobre la pobreza han tenido un cambio cualitativo a partir de la
progresiva hegemonía del DH en los 90’, con relación a etapas anteriores donde predominaba el
discurso del desarrollo3 a secas. Estos cambios son, sin embargo, una versión remozada de
viejas prácticas tutelares con los pobres. En medio de una retórica que, por un lado promueve un
discurso seudo humanizante de las formas de intervención social y que dice valorizar las pautas
culturales y las “energías solidarias” de los pobres y sus formas de vida, se profundizan
discursos y relaciones sociales que tienen como estímulo y referencia, la competencia, el

2 Este enfoque sigue a Castel (1997) donde la metamorfosis sería la ”dialéctica de lo igual y lo diferente:
identificar las transformaciones históricas de este modelo, subrayar lo que sus principales cristalizaciones
traen a la vez de nuevo y de permanente, así sea bajo formas que no permiten reconocerlas de inmediato.”
(Castel, 1997: 17). El concepto de metamorfosis tiene significativa influencia de la idea de arqueología de
Foucault.
3
Para una caracterización de desarrollo como discurso ver Esteva, 1996; Escobar, 1998; Sachs, 1999.

11
individualismo y la creciente mitificación del mercado, por sobre todo otro tipo de vínculo
social. Esta dualidad devela las contradicciones de las políticas neoliberales y del discurso del
desarrollo y se expresa en un estímulo que puede sintetizarse como sigue: "solidaridad entre
los pobres, competencia e individualismo para los más "capaces" y subsidiariedad para el
Estado”.
Creo que las formas de intervención y regulación de la vida de los pobres está
fuertemente ligada a ciertas representaciones sociales que tienen de ellos los distintos actores
que intentan gobernarlos. Utilizo el concepto de tecnologías de poder de Foucault4 para
analizar esas prácticas, las que pueden adquirir diversas formas. En nuestro caso, nos interesa
indagar sobre las tecnologías de poder que se constituyen como prácticas discursivas que
pueden llamarse también dispositivos de intervención sobre ciertos grupos subalternos que, de
alguna u otra manera son las víctimas de los procesos de transformación social, acumulación de
los recursos sociales (capital simbólico y económico, tierra, agua y trabajo) y de los procesos de
profundización de la desigualdad y la creciente pobreza.
Considero que la historia de estas prácticas y representaciones de gobierno y gestión
de la pobreza, requiere de una arqueología que logre dar cuenta de ésta como un trabajo de
construcción social de las formas de clasificación, nominación e intervención sobre la pobreza.
Esta reconstrucción es de alguna manera la historia de un “otro” radical que debe ser nombrado
y clasificado para formar parte de un orden social más o menos jerárquico. Durante el siglo XX,
la pobreza se ha constituido en la alteridad de las utopías civilizatorias primero, de la
modernidad después y de la globalización neoliberal, en sus postrimerías.
Pienso que la pobreza es la alteridad radical de las utopías y las discursividades que
atravesaron el siglo XX: la civilización, la modernidad, el desarrollo a secas y el con rostro
humano. Para los mitos de la modernidad, tanto como para el desarrollo y el capitalismo
imperial globalizado, la construcción de la pobreza como problema, parafraseando a Foucault
(1981 [1966]:9-10), es la historia del “otro”. Aquel que es a la vez interior y extraño a una
cultura. Por ello debe excluirse, conjurarse y distinguirse pero que a través de ciertas identidades
es nombrado y clasificado. Forma parte de la historia del orden de las cosas, de su
naturalización5. En este sentido, la pobreza es la alteridad de los poderosos, es la alteridad de
las utopías de la modernidad. Es a su vez, expresión de un “desorden” del equilibrio que traería
entre los hombres, la razón y los derechos de igualdad, que la Revolución Francesa y la
declaración de los derechos humanos de las Naciones Unidas, a mitad del siglo XX, propiciaron
para el futuro de Occidente. Es expresión de esta suerte de “anomalía” de la modernidad.
El espejo deformado de los “beneficios” del libre cambio, que la economía política en
ascenso había proclamado, como alternativa a los lazos de solidaridad local para el Occidente
liberal, durante el siglo XIX. Luego será el efecto “no deseado” del crecimiento desarrollista de
los 50’ y de su escaso rebalse a los países “subdesarrollados”, que se incorporaban al mercado
capitalista dominado por los Estados Unidos triunfantes de la posguerra. A finales del siglo, en
los 90’, será la dolorosa y sarcástica constatación de que las recetas neoliberales triunfantes no
son para nada humanas. Para darle un “rostro” humano habrá que desarrollar formas de
gobernar para asegurar, al menos, ciertos mínimos biológicos a la producción meteórica de
pobres, promovida por el concierto de organismos internacionales que regulan la pobreza en un

4
Ver capítulo I.
5 “La historia de la locura sería la historia del “otro” –de lo que, para una cultura, es a la vez interior y
extraño y debe, por ello, excluirse (por conjurar un peligro interior), encerrándolo (para reducir la
alteridad); la historia del orden de las cosas sería la historia de lo mismo- de aquello que, para una cultura,
es a la vez disperso y aparente y debe, por ello, distinguirse mediante señales y recogerse en identidades.
Y si soñamos que la enfermedad es, a la vez, el desorden, la peligrosa alteridad en el cuerpo humano que
llega hasta el corazón mismo de la vida, pero también un fenómeno natural, que tiene sus regularidades,
sus semejanzas y sus tipos, veremos qué lugar podría ocupar una arqueología de la mirada médica”
(Foucault (1981 [1966]:9-10).

12
mundo globalizado de libre mercado. Por ello, la pobreza debe ser mapeada, espulgada,
sistematizada, intención a la que se asocia la construcción de un saber sobre lo “social” y formas
particulares de intervención. En este conocimiento, las categorías para nominar, medir,
describir y detectar al “otro” son fundamentales.
Las formas de intervención sobre la pobreza en el siglo XX son parte constitutiva de lo
que se ha denominado “políticas sociales”. Propongo analizarlas como un campo discursivo y
un campo cultural, como un espacio privilegiado de condensación y construcción de una
alteridad radical a la modernidad. Entendemos que las políticas sociales son una forma
particular que adquirieron los sistemas de obligaciones recíprocas entre instituciones
gubernamentales y no gubernamentales, el mercado y la familia y la comunidad. En este
sentido, no sólo se trata de instituciones donde ciertos vínculos permiten el acceso a bienes o
servicios o pretenden asegurar la reproducción social o permiten responder al riesgo social o
conjurar el peligro de fractura de una sociedad. Son también un campo cultural, es decir un
espacio de relaciones donde se construyen identidades y en el que se naturaliza lo social, se
construyen discursos de la igualdad y la diferencia estableciendo jerarquías sociales.
Constituyen, por ello, un ámbito propicio para ensayar una antropología de la modernidad6 en
el sentido de un ejercicio que exotiza las alteridades más cercanas donde las ciencias sociales
tienen un rol fundamental en su construcción
Estas configuraciones de sistemas de obligaciones recíprocas constituyen una red de
relaciones móviles en donde actúan las tácticas de gobierno. Estas definen según Foucault
(1981) lo que es estatal y no estatal ya sea privado o público. Creo tambièn que definen que
contraprestaciones son de carácter mercantil y no mercantil; cuales se inscriben en relaciones
contractuales de la “igualdad del ciudadano” y cuales quedan en los vínculos que se mantiene
tutelados ya sea formando parte de estructuras sociales más estamentales o más horizontales. Se
trata entonces de mirar a las políticas sociales también como un campo cultural que permite
entender la naturalización de lo social y de las jerarquías sociales. Estos vínculos de
contraprestaciones recíprocas son un lugar de construcción cultural de las diferencias y
concomitantemente de la lucha por la igualdad.
Nuestro enfoque ensaya una arqueología de la pobreza a partir del análisis de los
discursos o prácticas discursivas o saberes con pretensión de verdad que aparecen como
naturales y que requieren de ciertas tecnologías de poder particulares, de la construcción de
objetos de saber y de objetivos de control (Foucault; 1992) y que constituyen temas o teorías
particulares (Foucault; 1997 [1963]). Estos discursos obedecen a reglas, que conforman
sistemas o formaciones discursivas7, vinculadas con las condiciones de surgimiento de nuevos

6 La antropología de la modernidad, es una forma de hacer antropología del mundo contemporáneo y de

la cultura occidental que enfoca las relaciones sociales y su naturalización como producidas por prácticas
históricas donde se combina conocimiento y poder (Escobar, 1997 y 1998; Rabinow, 1986). Esto implica
un abordaje que intenta desnaturalizar lo social entendiéndolo como una construcción histórica, en un
intercambio estrecho entre prácticas y símbolos que producen y regulan la vida social.
7 Los discursos, “dan lugar a ciertas organizaciones de conceptos, a ciertos reagrupamientos de objetos, a
ciertos tipos de enunciados, que forman según su grado de coherencia, de rigor y de estabilidad, temas o
teorías” (Foucault; 1997 [1969]: 105). Una formación discursiva para Foucault es una regularidad (un
orden de correlaciones, posiciones en funcionamientos, transformaciones) dentro de un sistema de
enunciados que implica objetos, tipos de enunciación, conceptos, elecciones temáticas. Dentro de esta
formación discursiva habría reglas de formación que serían las condiciones a las que están sometidos
estos elementos o sea sus condiciones de existencia (de coexistencia, de conservación, de modificación,
de desaparición) (62-63). El método, en forma muy resumida, consistiría en: definir las reglas de
formación entre las redes de los conceptos y las reglas de los objetos, de las modalidades enunciativas de
los conceptos, de las elecciones teóricas; las formas de modificación de los enunciados de ese discurso;
los emplazamientos institucionales y la inserción del sujeto al que apela y construye el discurso (106-
107). Atender a las aparentes divergencias y dispersiones y encontrar puntos de enganche de una
sistematización, cómo, a partir de elementos a la vez equivalentes e incompatibles se ha derivado una

13
objetos de saber y control, de enunciados, organizaciones de conceptos, ciertos reagrupamientos
de objetos. En la arqueología es fundamental además dar cuenta de las discontinuidades8 y las
formas en que estos sistemas y dispositivos de intervención conforman formas de gobierno y
dominación. En este sentido, nuestra mirada es fuertemente tributaria del pensamiento de
Foucault, pero también incorporamos como objeto de conocimiento a la indagación de
representaciones sociales que están inscriptas en esta discursividad9.
Sin embargo, indagar las representaciones sociales sobre la pobreza inscriptas en las
categorías y formas de intervención y acción requiere de un abordaje metodológico
complementario y al mismo tiempo diferente al análisis arqueológico de las formaciones
discursivas. No sólo me interesa develar las reglas de formación entre las redes de los
conceptos y los objetos a los que hace referencia la pobreza. Trato de mirar también la forma
como estas discursividades ya institucionalizadas constituyen un entramado de relaciones
sociales particulares que da cuenta de la forma como los distintos actores se vinculan con las
personas consideradas pobres. Estos vínculos sociales se superponen a las relaciones de clase,
de linaje, de vecindad y a diversas relaciones políticas (partidarias, de militancia de clientela).

serie coherente de objetos, de formas enunciativas y de conceptos, que pueden constituir subconjuntos
discursivos de otros más vastos (teorías, concepciones, temas). Dado que existen distintas elecciones para
abordar el análisis de estas discursividades, él propone algunas estrategias. Una de ellas es describir las
instancias específicas de decisión (109), otra es estar atento a la función que debe ejercer el discurso
estudiado, en un campo de prácticas no discursivas, no sólo las decisiones políticas y económicas de los
gobiernos sino las prácticas cotidianas apenas conceptualizadas, apenas teorizadas (111). Esta instancia
comporta también “el régimen y los procesos de apropiación del discurso de los especialistas (las
competencias para comprenderlo, las formas de acceso lícito al corpus de enunciados, la capacidad para
hacer entrar este discurso en decisiones, instituciones o prácticas) (112). Finalmente otra cuestión
fundamental que plantea en otra de sus obras es la importancia de captar el poder de las discursividades
no en su centro solamente, “captar en cambio el poder en sus extremidades, en sus terminaciones, ahí
donde se hace capilar; captar el poder en sus formas mas regionales, más locales, sobre todo allí donde
saliéndose de las reglas del derecho que lo organizan y lo delimitan, se prolonga más allá de ellas
invistiéndose en instituciones, toma cuerpo en técnicas y en instrumentos de acción material que pueden
también ser violentos” (1992: 37)
8 Tomamos la idea de discontinuidades como cuestiones fundamentales a mirar desde el punto de vista
metodológico en el análisis de los sistemas discursivos, en base a Foucault (1981 [1966]: 57). Para él “la
discontinuidad –el hecho de que en unos cuantos años quizá una cultura deje de pensar como lo había
hecho hasta entonces y se ponga a pensar en otra cosa y de manera diferente- se abre sin duda sobre una
erosión del exterior, sobre este espacio que, para el pensamiento está del otro lado, pero sobre el cual no
ha dejado de pensarse desde su origen. Llevando al límite, el problema que se plantea es el de las
relaciones entre el pensamiento y la cultura: ¿cómo es posible que el pensamiento tenga un lugar en el
espacio del mundo, que tenga algo sí como una origen y que no deje, aquí y allí, de empezar siempre de
nuevo? Pero quizá no sea aún tiempo de plantear el problema; es probable que sea necesario esperar a que
la arqueología del pensamiento se haya asegurado más, que conozca mejor la medida de lo que puede
describir directa y positivamente, que haya definido los sistemas singulares y los encadenamientos
internos a los que se dirige, parar emprender el estudio del pensamiento e investigar la dirección por la
que se escapa a sí mismo. Así, bastará por el momento con acoger estas discontinuidades en el orden
empírico, a la vez evidente y oscuro en el que se dan”.
9 Foucault insiste en que en los sistemas discursivos, las representaciones sociales no son importantes y
no son objeto de su interés estudiarlas. Homologa esta visión a una historia de las ideas o de las
mentalidades, espacio de disputa en el que se inscribe y del que se diferencia ya que la arqueología no se
trata del discurso como documento, como signo de otra cosa. “La arqueología pretende definir no los
pensamientos, las representaciones, las imágenes, los temas, las obsesiones que se ocultan o se
manifiestan en los discursos, sino esos mismos discursos, en tanto que prácticas que obedecen a unas
reglas” (1997 [1969]: 233 y 227 a 262). Sin embargo creo que la incorporación de las representaciones
sociales no es opuesta a la comprensión de los sistemas discursivos, sino que la complementa y enriquece,
pero requiere de un abordaje metodológico que va más allá de la arqueología como concepción de las
discursividades y como método.

14
Otras veces constituyen estratificaciones sociales particulares10 y también un tipo de vínculo
específico que la tradición sociológica francesa contemporánea ha denominado como “cuestión
social” (Castel 1997, 1999 y 2004, Donzelot 1980, 1984, 1990, 1998, Fitoussi y Rossanvallon
1996, Rossanvallon 1995, entre otros).
Me interesa indagar las representaciones sociales. Estas son mecanismos muy primarios
del hombre como clasificar, asignar atributos, imaginar características de las personas y las
cosas, localizar a las personas y a los grupos sociales en lugares particulares en el espacio -que
siempre es social - y asignar jerarquías y rangos de desigualdad entre ellos; las que se encarnan
en luchas clasificatorias en un campo dado11. Las representaciones sociales remiten a la estrecha
relación de las estructuras mentales o cognitivas con las estructuras sociales, entre condiciones
socioculturales y determinaciones objetivas (Durkheim y Mauss, 1971; Bourdieu, 1985;
Bourdieu y Wacquant, 1995). Desde el punto de vista metodológico este abordaje requiere mirar
y entender estas representaciones y conduce a precisar primero a las clasificaciones nativas que
realizan las sociedades para diferenciar a las personas y grupos sociales (Ej.: mestizos, criollos,
trabajadores, ciudadanos, negros o afro americanos, blancos, amarillos, pudientes, pobres,
indigentes) y luego a vincular estas clasificaciones con un tipo particular de relaciones sociales
e intervenciones (caridad, filantropía, beneficencia, socorro, asistencia social, asistencia pública,
política social, políticas de desarrollo social, etc.), para atender a la protección llamada social12
de las personas y grupos que, por alguna causa, no pueden subvenir a la reproducción de la vida
y dentro de éstas y sobre todo a una clasificación liminar al origen de la protección social
moderna que es la pobreza. Para estudiar las clasificaciones y representaciones sociales
podemos elegir recortar un vínculo particular, materializado en un espacio social acotado (por
ejemplo las relaciones entre intermediarios de dispositivos de intervención social –políticos,
funcionarios, técnicos- y los destinatarios de esas intervenciones – en un barrio, en una
institución, en un programa). Sin embargo, si partimos del supuesto que los sistemas
clasificatorios son productos del devenir de luchas históricamente construidas, no sólo producto
de un recorte de una determinada relación de fuerza entre grupos, en un momento histórico
acotado, debemos describir también la temporalidad en que esos sistemas clasificatorios, en
tensión, se despliegan. Estos procesos se expresan en un entramado de vínculos que es necesario
describir y deconstruir, tanto en su devenir como en las reminiscencias -cuyos ecos todavía se
oyen- de clasificaciones y vínculos sociales anteriores y de luchas pasadas, algunas no
resueltas.
Entendemos que las formas de intervención social o a las políticas sociales constituyen
redes o configuraciones de exclusión/inclusión subordinada13 de contraprestación recíproca y

10 Aquí la idea de estratificación social se refiere al análisis de Gosta Esping Anderson (1991) quien
considera, entre otros aspectos, que el efecto de las políticas sociales es diferenciar a las personas a partir
de estratificaciones sociales particulares según sea el tipo de bienes o servicios al que accede.
11 Aquí estoy pensando en la idea de campo de Bourdieu que se desarrollará con más extensión en el
primer capítulo
12 Castel (1997) considera que la invención de la protección social, a la que el denomina asistencia
social tuvo que ver con un momento de traspaso de la responsabilidad de esta función, del ámbito de la
comunidad y las relaciones primarias al ámbito de instituciones especializadas de carácter religioso
primero, luego municipal y luego gubernamental. El pone el énfasis en la última etapa de esta
metamorfosis, la referida a una etapa particular, la aparición del asalariado moderno. Por ello el subtitulo
de su “la metamorfosis de la cuestión social”, se refiere a “una crónica del asalariado “..
13 Cuando me refiero a “configuraciones de inclusión/exclusión” estoy pensando en la idea de Elías
(1996 [1969]) de configuraciones sociales para explicar procesos históricos donde existen relaciones de
interdependencia entre grupos sociales, con diferenciales de poder, que se mantienen en el largo tiempo.
Estas conforman sistemas de interdependencia y vínculos recíprocos. Si bien Elías estudia las
diferenciales de poder, en términos de estatus o de establecidos y recién llegados, creemos que esta idea
complementa la visión de las relaciones de dominación de clase y nos permite entender también otros
vínculos de interdependencia y de subordinación/dominación como las relaciones entre las clases y las

15
también luchas clasificatorias14 que asignan un lugar a las personas - en la gama de las
jerarquías sociales dentro de un espacio social particular -, y cuya historia de especialización va
otorgando autoridad a ciertos especialistas, personas e instituciones para el gobierno, gestión y
control sobre la pobreza (iglesias, parroquias, municipios, estado nacional, organismos
supranacionales, etc.). Estos sistemas o configuraciones no sólo implican intercambio de bienes,
servicios y capitales simbólicos (honor, prestigio, dignidad, identidad, inferioridad), sino que
involucran intrínsecamente la construcción de “tipos sociales” diferenciados (“pobres de
solemnidad”, “pobres vergonzantes”, “pobres válidos”, “trabajadores”, “desvalidos”,
“marginales”, “informales”, “pobres estructurales”, “pobres heterogéneos”, “pobres indigentes
debajo de los mínimos biológicos”, etc.). Estas maneras de nombrar a las personas están en
estrecha relación, no sólo con los sistemas discursivos que los construyen, sino con los vínculos
sociales que los materializan. Por lo tanto se trata de un proceso y no de un estado, por lo que
debe ser estudiado a partir de su historicidad y que requiere, por tanto, de la visualización de las
luchas entre distintas formas clasificatorias y entre diferentes correlaciones de fuerza. Por ello
debemos mirar su construcción histórica y el hilo de la memoria de luchas anteriores que en ella
se re-actualizan.
En este sentido, la idea de intervención social entendida como un campo de poder exige
un abordaje relacional de lo social pensado en términos de relaciones de fuerza entre posiciones
sociales que garantizan a sus ocupantes un quantum suficiente de fuerza social o de capital, de
modo que estos tengan la posibilidad de entrar en luchas por el monopolio del poder (Bourdieu,
1989 [1977]: 28-29). El involucramiento requiere de “una suerte de complicidad básica” acerca
de lo que merece ser objeto de lucha y de intereses compartidos. En este sentido el abordaje
relacional, desde el punto de vista metodológico, requiere de algunas rupturas (Bourdieu, 1989:
28-34). Primero, no toma como objeto de análisis grupos definidos, en nuestro caso los pobres,
sino las relaciones y el trabajo social de construcción de ese objeto pre-construido. Segundo, no
se hace preguntas substancialistas. Más que preguntarnos qué o quienes son los pobres, nos
interesa indagar cuáles son los atributos que se les asigna y que los convierten en objetos de
intervención y que les permite, a su vez, entrar en el juego de relaciones de fuerza de ese campo.
Cuáles son los capitales o las apuestas (saberes, representaciones, categorías, tecnologías de
identificación, etc.) que los expertos sociales ponen en juego en las luchas para mantenerse
como autorizados y que les permite decir algo sobre quienes son los pobres (nominarlos) e
intervenir sobre ellos, de cierta manera y no de otra, haciendo uso de ciertas tecnologías de
poder15sobre ellos.

etnias e incluir a las políticas sociales que conforman una relacion social particular que permite acceder
o no a derechos a bienes tangibles e intangibles, los que se materializan en diferentes formas de
ciudadanía civil, social y política (Marshall, 1998) y también en diferentes formas de tutela sobre
diferentes grupos sociales. Estos procesos expresan formas particulares de distribución de la riqueza y de
los medios de subsistencia, del poder político entre las clases y estratos y de las identidades sociales.
14 Mauss y Durkeim (1971 [1903]) y Bourdieu (1985, 1988, 1989a y 1991).
15
Para Foucault (1996) es importante discernir entre: las tecnologías del poder, los objetos del saber y los
objetivos de control. Según el y a modo de contextualización debemos comprender que existen cuatro
tipos principales de esta "tecnologías" y que cada una de ellas representan una matriz de la razón
practica. Estas son las tecnologías de producción, que nos permiten producir transformar o manipular
cosas; las tecnologías de sistemas de signos, que nos permiten utilizar signos, sistemas de signos,
sentidos, símbolos o significaciones y las tecnologías de poder, que determinan la conducta de los
individuos, los someten a cierto tipo de fines o de dominación, y consisten en una objetivación del sujeto.
Finalmente las tecnologías del yo que permiten a los individuos efectuar, por cuenta propia o con la
ayuda de otros, cierto número de operaciones sobre su cuerpo y su alma, pensamientos, conducta, o
cualquier forma de ser, obteniendo así una transformación de sí mismos con el fin de alcanzar cierto
estado de felicidad, pureza, sabiduría o inmortalidad. Estos cuatro tipos de tecnologías casi nunca
funcionan de modo separado, aunque cada una de ellas este asociada con algún tipo particular de
dominación. Cada una implica ciertas formas de aprendizaje y de modificación de los individuos, no sólo

16
 En principio, los expertos en la cuestión social moderna en occidente fueron los
sacerdotes, también los miembros de parroquias, monjas y luego segmentos de las elites, como
las damas de la beneficencia en la etapa de la caridad laica, para el caso de la tradición española
de intervención asistencial y para muchos de los países de América Latina. A medida que lo
social se profesionalizó, en un primer momento los médicos higienistas fueron “voces
autorizadas”, luego los científicos sociales quienes detentaran un espacio de autoridad
significativa en la nominación de los “otros”, objeto de “intervención” social.

Los discursos sobre la pobreza como artes de gobernar, la aparición de la focopolítica

Los discursos son parte de lo que Foucault (1981) denomina “artes de gobernar”, en el
sentido de ciertas virtudes, habilidades, mañas, distinciones, conjunto de reglas, dispositivos
para influir sobre la vida de los otros. Las denominadas políticas sociales son la nominación que
adquieren esas prácticas discursivas, en el siglo XX, a partir de los denominados regímenes de
Estado de Bienestar. La biopolítica es una forma particular de arte de gobernar que, como
veremos, surge vinculada a un proceso fundamental que Foucault llama la
gubernamentalización de la vida, donde “el arte de gobernar se convierte en el problema de la
gestión de la población”, “la población en el fin último del gobierno” y “la familia como un fin
último de la población”. Foucault (1991: 91-95) considera que la aparición de la biopolítica está
vinculada con una analítica utilitaria de la pobreza en la que la enfermedad, la salud y el
bienestar físico de los pobres tienen que ver con los imperativos del trabajo y la necesidad de
producción16. Se trata de gestionar sus “cuerpos”, no para disciplinarlos como en la etapa de la
anátomo-política, sino para ayudarlos y si es necesario, obligarlos a garantizar su salud.
Siguiendo a Foucault, consideramos que la biopolítica o política de la vida como arte de
gobernar que surge en Europa en el siglo XVIII, incluye dos discursos predominantes en la
Argentina: el higienismo y el desarrollo. El primero, cuyo origen se puede datar a finales del
siglo XIX, es impulsado no sólo por las ideas higienistas, positivitas y eugenésicas (Alvarez L.
2004) promovidas por una corriente de pensamiento llamada la “Generación del 80’, sino
también son el producto de un despliegue de estrategias producidas durante las epidemias del
cólera locales que se constituían en una amenaza para el incipiente desarrollo del capitalismo y
la necesidad de contar con trabajo productivo. El higienismo tuvo como mito la expansión de la
civilización, que no era otra cosa que la imposición de los estilos de vida de las elites
dominantes de los países Europeos (Elías, 1993) sobre los países colonizados, dominados o
bárbaros. En esta forma de gobierno y dominio cultural, las energías de pacificación se
sintetizaron en la dicotomía “civilización o barbarie”. El higienismo fue la antesala del discurso
del desarrollo, el cual toma muchas de las ideas fuerzas del primero pero marca una ruptura con
aquel. El discurso del desarrollo se encarna en diferente manera en corrientes políticas en
América Latina y al mismo tiempo es propiciado por los Estados Unidos de Norte América y los
organismos internacionales de crédito y de “desarrollo” creados a mitad del siglo XX, como el
Banco Mundial y los organismos del Sistema de las Naciones Unidas.
El discurso del desarrollo ha sido estudiado por algunos autores como formas concretas
de pensamiento y acción a través de las cuales el Tercer Mundo es producido y el
subdesarrollado inventando17. En este discurso el mito fue la modernidad y el crecimiento

en el sentido más evidente de adquisición de ciertas habilidades, sino también en el sentido de adquisición
de ciertas actitudes. Es evidente por ejemplo, la relación entre la manipulación de las cosas y la
dominación en el Capital de Karl Marx, donde cada técnica de producción requiere la modificación de la
conducta individual, no sólo de las habilidades sino también de las actitudes." (1996: 47 49)

16 En su caso, este autor refiere a las políticas de salud del siglo XVIII.
17 Entre los autores que analizan el desarrollo como discurso teórico con aportaciones antropológicas

17
económico que, se suponía, debía expandirse sobre las poblaciones subdesarrolladas, arcaicas
y tradicionales. Esta iniciativa de pacificar y controlar la alteridad se realizó introduciendo
tecnologías, asalarizado e industrializando los países y regiones que eran considerados cultural y
socialmente sub-desarrollados. Había que superar etapas y formas de vida valoradas como
tradicionales y retrasadas para arribar a la modernidad y al desarrollo.
Consideramos que en los 90, a finales del siglo XX, aparece un nuevo arte de gobernar
denominado “focopolítica” o política de los grupos foco. Se caracteriza por la gestión, control y
producción de saberes especializados sobre grupos de riesgo. El discurso de este nuevo arte de
gobernar es el desarrollo humano. Aquí el problema no es más la gestión de la población ni la
población como el fin último del gobierno, como describe Foucault para la etapa de la
biopolítica. El arte de gobernar es un problema de gestión de la vida de las poblaciones foco, las
más pobres de entre los pobres, las más vulnerables, las que están en límite de su extinción por
hambre, las que no tienen medios de subsistencia para subvenir a sus necesidades.

Apuntes sobre la metodología

Este trabajo pretende antropologizar el desarrollo y su última versión el desarrollo

humano. Esta posición teórica requiere de un abordaje metodológico reflexivo e intuitivo del
proceso propio de construcción de ese objeto, en el devenir de la investigación. Se trata de una
ruptura con la visión positivista del método científico que parte de la premisa que hay que
estudiar un “objeto preciso y circunscrito” predeterminado. Lo cual no invalida la necesidad, en
el proceso científico, de delimitar este objeto construido y que, en el caso del campo específico
que hemos elegido, sus límites serían “los límites de sus efectos”, o en otro sentido, una persona
forma parte de un campo “en la medida que sufre los efectos que en este se producen”
(Bourdieu; 1989: 31). Por ello el proceso de construcción de este campo requiere de una postura
activa y sistemática18.
Se trata de hacer visible una serie de elementos constitutivos de este discurso, tales
como: a) los significados, enunciados, categorías conceptuales, clasificaciones y
representaciones de sujetos, que se consideran objeto de intervención social prioritaria
(capítulos 2, 4 y 5); b) estilos, dispositivos y tecnologías de intervención social “estratégicos”
(capítulos 3 y 6), c) su materialización en instituciones, dispositivos, estilos de gestión sobre y
con la pobreza y sobre todo, de su naturalización bajo el supuesto de “verdad” y “autoridad” que
da la “ciencia” y el poder de la “ciencia” (capítulos 4 y 6) y d) las formas como los sujetos
perciben y se representan estas nuevas formas de intervención social y como generan un saber
sometido sobre la pobreza, no validado por la ciencia, esto a través de un estudio de caso en una
de las provincias argentinas más pobres Salta (capítulo 7).
Partimos del supuesto que no existe una relación unívoca entre las nominaciones y
prácticas del discurso del desarrollo y las prácticas de los sujetos/objeto de éstas (Ferguson,
1997). Los estados nacionales y los actores sociales producen prácticas y usos de las políticas y
de las clasificaciones de forma compleja y diversa. Algunas se adecuan vìs a vìs con las de las
voces autorizadas, otras son prácticas de negociación, resistencia o formas ocultas de crítica y
uso del poder, otras re-significan las categorías y les dan un contenido emancipatorio.
Por ello no sólo nos interesa la materialización de este discurso en categorías y
representaciones sino también la forma particular que adquiere en un estado nación como

figuran Crusch J., ed. (1995); Escobar (1997 y 1998); Esteva (1996); Sachs (1999). Para una bibliografía
más detallada sobre este tema véase Escobar (1998).

18 Para Bourdieu esta postura intenta construir modelos tendientes a “ligar los datos pertinentes de tal
modo que ellos funcionen como un programa de investigación que pone preguntas sistemáticas
apropiadas para recibir respuestas sistemáticas, en resumen, trata de construir un sistema coherente de
relaciones, que debe ser puesto a prueba como tal” (Bourdieu; 1989: 32).

18
Argentina. Finalmente, la manera como los sujetos/objetos de intervención del Desarrollo Social
re-significan las prácticas y percepciones de estas políticas a partir de un abordaje más
etnográfico. Estos grupos que han sido nominados, de diversa forma a lo largo de este período, a
veces se resisten y otras veces se adaptan a las nominaciones y a las formas de intervención que
involucra sus vidas. Cuando la correlación de fuerzas es favorable para las clases en desventaja,
se producen formas de intervención y regulación más dignificantes, algunas con componentes
más emancipatorios, que van desatando o aflojando algunas tutelas anteriores.
Para dar cuenta de ello hemos elegido tres momentos. El primero es previo y
concomitante con el proceso de materialización del discurso del desarrollo por parte de la
creciente importancia de las Naciones Unidas y de la influencia en la geopolítica mundial de
parte de los Estados Unidos de Norte América sobre los países latinoamericanos. Este momento
es uno de ruptura y por tanto hacemos más énfasis en la construcción de los vínculos sociales
que la intervención social produce. Es, al mismo tiempo, el momento de la consolidación del
llamado estado de bienestar en la Argentina y coincide con el desarrollo de un tipo particular de
nacionalismo popular que se encarna en las transformaciones producidas por el llamado
“peronismo”. El segundo momento es una larga etapa de influencia del desarrollo en la
Argentina que es denominado con la categoría de desarrollismo, objetivado en diversas
instituciones políticas, partidarias y de estrategia de “desarrollo nacional” que atraviesa
gobiernos dictatoriales y democráticos. El último momento es otro de ruptura, al que por ende
también damos más importancia, el de la invención y materialización del desarrollo humano en
forma de desarrollo social, a partir de la apertura democrática en 1984.

Estructura del libro

La exposición de los resultados de la investigación se organiza de la siguiente manera.

El primer capítulo es el marco teórico que muestra la articulación de las concepciones y
categorías analíticas que permiten interpretar y deconstruir los sistemas discursivos acerca del
desarrollo y las representaciones de la pobreza aquí esbozados. Además se indagan los procesos
históricos y teóricos vinculados con la producción social de la pobreza como fenómeno masivo.
Esto por que consideramos que los sistemas discursivos que reproducen la pobreza están
estrechamente vinculados con las relaciones sociales que la generan por lo que es pertinente y
significativo, tratar de indagar algunos elementos que expliquen los procesos socio históricos
que producen la pobreza masiva. Con esta intención es posible hacer inteligible las maneras en
que operar de los dispositivos de poder que se ejercen sobre los pobres y que invisibilizan la
naturalización de las jerarquías sociales.
En el capítulo dos se indagan las categorías, sistemas discursivos, nominaciones y
dispositivos de intervención que se promueven sobre la pobreza, - durante la etapa de
predominio del discurso del desarrollo (40’-80’) -, en el campo académico de las Ciencias
Sociales y su relación con las agencias de desarrollo (Banco Mundial, PNUD, CEPAL, FMI). Se
hace especial hincapié en los estrechos vínculos entre dichas categorías, la construcción del
discurso del desarrollo, en la reflexión sobre la “modernidad” en América Latina y la
tematización y sistematización de enunciados que, las Ciencias Sociales usan para categorizar al
“otro”, excluido o pobre.
En el capítulo tres, se analiza como el discurso del desarrollo se comienza a hacer carne
en la Argentina (1943-84) y se explicita la manera como abordo las políticas sociales. En la
primera etapa existe todavía una tensión entre las ideas higienistas y desarrollistas y se termina
de conformar el Estado de Bienestar, diferenciándose entre políticas de seguro para los
trabajadores, políticas de educación universal para los ciudadanos, política de salud pública para
los no pudientes y políticas asistenciales para los pobres que demuestren ser tales. Aquí se
consolidan distintos subsistemas que conforman un régimen de Estado de Bienestar corporativo,
diferente al conservador que venía desarrollándose hasta ese momento. Este tiene lugar dentro

19
del contexto de la segunda posguerra y del inicio del discurso del desarrollo (promoción de la
producción industrial, introducción de tecnología en los procesos sociales de producción y
asalarización/descampesinación). En lo que respecta a la geopolítica mundial, luego de la
posguerra y durante el comienzo de la guerra fría, se trata del inicio de la hegemonía de los
Estados Unidos de América como nuevo estado imperial sobre nuestros países. Sin embargo, el
desarrollo en el marco de las prácticas políticas peronistas adquiere sus particularidades y
diferencias con el modelo hegemónico. Primero Perón se mantiene equidistante del centro de
poder, Estados Unidos de Norte América a partir del tercerismo que promueve. Segundo, las
artes de gobernar y los dispositivos de intervención con los trabajadores y los pobres tienen un
fuerte componente dignificatorio lo que se traduce en políticas de inclusión social y de una
importante mejora del nivel de vida de los trabajadores y los pobres. Estos procesos fueron
concomitantes con la ampliación de derechos civiles y sociales y un reconocimiento estatal del
pueblo y luego del trabajador como clasificaciones más inclusivas.
El higienismo sirve como antesala y fundamento del discurso desarrollista populista. El
trabajador libre entra en la escena social y comienza a ser sujeto de derechos. Se institucionaliza
la seguridad social como forma de intervención predominante para los trabajadores y la
asistencia social estatal sustituye a la beneficencia pública en la intervención sobre los pobres.
Las relaciones predominantes son empleador/trabajador para la seguridad social;
técnico/beneficiario para la asistencia social estatal y estado/ciudadano para las políticas más
universales. En esa época, son dos las categorías más importantes a las que interpelan las
políticas sociales: el trabajador asociado a las políticas de seguro y el pobre vinculado a las
políticas asistenciales de la fundación Eva Perón. Estas rompen con las instituciones de
beneficencia que existían hasta entonces, aunque ciertas prácticas mantienen ribetes
paternalistas, propios de las prácticas asistenciales. En la segunda parte de este capítulo se
aborda el desarrollismo propiamente dicho. En este momento, en América Latina y Argentina
tienen lugar la influencia de la CEPAL (Comisión Económica para América Latina) y el
pensamiento de Prebisch que si bien pone en cuestión, en su teoría del deterioro de los términos
del intercambio, las relaciones de dominación “centro-periferia”, promueve la alineación con los
Estados Unidos y la liberalización de la economía, a diferencia de la política económica que
había desarrollado Perón. A partir de la “revolución libertadora” (nominación que sé auto asigna
el grupo de militares que derroca a Perón), no sólo se comienza con una política internacional
que adhiere a los dictámenes de los organismos internacionales “de desarrollo”; sino que al
mismo tiempo, se reprimen y debilitan las conquistas sociales de los trabajadores y poblaciones
tuteladas. Esta etapa va del golpe militar a Perón, en el 55’ a la finalización de la última
dictadura militar en el 84’. Este es un período de casi treinta años en el que se suceden cortos
interregnos democráticos, largas dictaduras e intensas luchas sociales, siendo la última dictadura
(76’-83’), una de las más dolorosas de América Latina en el siglo XX.
En el capítulo cuarto, se aborda el discurso del desarrollo humano, las categorías más
significativas y sus dispositivos de intervención. Este surge a partir de los 80’ pero se consolida
recién en los 90’. Es un discurso que en muy poco tiempo se naturaliza como un “arte de
gobierno” verdadero y el cual construye un sistema de enunciados donde la gestión de la
pobreza se constituye en su objeto de saber y control más importante. Este cambio en las formas
de gobierno trae consigo un proceso de desgubernamentalización específico. El Estado
disminuye su acción directa sobre la protección social, el mercado pasa a ser el que marca las
tácticas de gobierno y la sociedad civil es el nuevo actor, el ámbito o la noción que es invitada a
hacerse cargo de gran parte de la protección social. Ahora es el mercado y no el Estado el que
define lo que le compete al ámbito público y privado. Por otro lado, se producen otros dos
procesos concomitantes a la desgubernamentalización de la vida que se traducen en la
reprimariaziación y remercantilización de lo social. Lo que hemos denominado
reprimarización significaría la revalorización de las redes de sociabilidad primaria. Este proceso
traerá como consecuencia la valorización de enunciados y categorías como el de capital social,
la comunidad, el "empowerment", la cultura de los pobres y la importancia de la "sociedad

20
civil". La reprimarización sería una regresión hacia formas de control coloniales y neo
coloniales, basadas en la potenciación de relaciones no mercantiles de tipo comunitario o
asociativo, junto a nuevas formas de explotación y superexplotación del trabajo a través, entre
otros procesos de fuerza laboral de bajo costo. Este capítulo, es fundamental desde el punto de
vista del desarrollo de nuestra hipótesis. En él se intenta construir una pequeña arqueología de la
“invención” del desarrollo humano como discurso, se indagan sus núcleos más significativos,
los procesos de quiebre de los sistemas de cohesión y reproducción social anteriores (el estado y
el salario); las concepciones convergentes de diferentes corrientes de pensamiento (neoliberales,
socialdemócratas y progresistas) en la revalorización de los vínculos primarios y organizaciones
no estatales en la resolución del riesgo social y, finalmente, se fundamentan la metamorfosis de
la biopolítica o política de la vida, a la focopolítica o arte de gobierno sobre los grupos de
“riesgo”. Este se establece como la forma predominante de regulación de la pobreza y de los
países pobres, que promueven los organismos internacionales “de desarrollo”. Su función es
regular la gobernabilidad mundial para permitir que se produzcan las transformaciones
neoliberales, en un mundo altamente complejo y cada vez más excluyente. El nuevo mito ya no
es el desarrollo basado en el crecimiento económico, aunque este factor no deja de estar
presente, sino el de la globalización neoliberal que llevaría a un nuevo tipo de derrame. Ya no es
más un problema de gestión de la población, ni la población el fin último del gobierno (en el
sentido de una política de la vida). El arte de gobernar es un problema de gestión de la vida de
las poblaciones de riesgo. Este quiebre con los estilos de gobierno anteriores constituye una
nueva ruptura en la arqueología de la pobreza. Surgen nuevos dispositivos de intervención
debido al debilitamiento de las fuentes de reproducción anteriores: el trabajo y los derechos
sociales.
En el capítulo quinto se indaga, particularmente sobre las representaciones
predominantes de la pobreza en los 90’, tanto en el “saber académico” como en la retórica de los
organismos internacionales. Se trata de historias de las agencias de “desarrollo” de cómo hacer
más “humano” el desarrollo, lo que se traduce en nuevas representaciones de la pobreza que
presentan rupturas significativas con las anteriores. Se producen dos importante hitos en la
construcción de la alteridad radical de la modernidad: “el descubrimiento” de las “capacidades”
de los pobres y el incentivo a la participación y autogestión de la pobreza y los mínimos
biológicos como nivel de flotación de la tolerancia social para con la alteridad radical
humanizada: la pobreza. Estos mínimos biológicos se convierten en indicadores, mediciones y
paquetes básicos de políticas mínimas básicas para un desarrollo que dice tener un rostro
“humano”. Se parte de la hipótesis que el discurso del desarrollo humano reactualiza muchas de
las representaciones presentes en la etapa de la vigencia de la caridad y de filantropía, aunque
con dinámicas y manifestaciones diferentes. Si bien, las formas de intervención y regulación de
la pobreza adquieren mayor complejidad, mantienen el núcleo duro de sus principios
fundadores, como la pertenencia a una comunidad local y la evidencia de la vulnerabilidad o lo
que es lo mismo, la constatación de la “verdadera pobreza” o de la “pobreza válida”. Además de
la preeminencia de prácticas típicas de las organizaciones de beneficencia religiosa y de la
asistencia social clásica, cobran cada vez más importancia en la gestión de las políticas
focalizadas, las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones benéficas religiosas y
filantrópicas propiamente dichas. La hipótesis que desarrollamos en este capítulo es que este es
el momento de la producción de una tercer ruptura en la arqueología de la pobreza (las
anteriores habían sido la aparición de la pobreza masiva como resultado de la destrucción de las
formas de subsistencia anteriores al capitalismo y la industrialización en Europa, la segunda la
invención del desarrollo y el inicio de la “guerra” contra la pobreza de los denominados países
subdesarrollados, acaecida a mediados del siglo XX). Es en este momento, los 80’ y 90’ en los
países pobres, donde se puede fechar el quiebre de las formas de sobrevivencia e identidad
anteriores: el trabajo asalariado y los servicios y bienes provenientes de los debilitados Estados
de Bienestar. Se analizan los cambios que el discurso del desarrollo opera sobre nuevos objeto
de saber. Las nuevas problematizaciones incluyen temáticas sobre el medio ambiente, las

21
cuestiones de género19, la multiculturalidad, los efectos de la globalización, la seguridad y la
“complejidad y heterogeneidad” de la pobreza. La pobreza pasa a ser uno de los objetos de
saber fundamentales del nuevo arte de gobierno, la focopolítica. Se ponen en juego energías,
recursos y saberes al servicio de una nueva concepción de la pobreza, que ahora es
multidimensional, heterogénea y vulnerable. Por otra parte, a la pobreza material se le suman
otros componentes que explican miradas de la pobreza mas “subjetivas” o culturales, las que
cosificadas en la gente comienzan a denominarse como “capacidades”. Este capítulo si bien se
basa en una mirada también histórica, tiene como objetivo el análisis de las discursividades
sobre la pobreza en las Ciencias Sociales en América Latina y la Argentina. Por ello intenta
articular el sistema de significados, de enunciados, de categorías y de nominaciones sobre la
pobreza las que, en conjunto, constituyen concepciones del mundo sobre las formas de
gobierno, relaciones de subordinación vigentes y, sobre todo, da cuenta del contexto de las
tensiones y luchas en que se dirimen las representaciones sobre América Latina y sobre la
pobreza.
El capítulo seis es un estudio de caso donde se analiza la ruptura de las formas de
gobierno anteriores a partir de la institucionalización progresiva de la focopolítica, las que se
observan en las transformaciones de las formas de gestión de la pobreza en la Argentina en los
90’, a partir de la institucionalización del Desarrollo Social como estrategia y dispositivo de
intervención. El caso de la Argentina es muy significativo por que siendo uno de los países de
América Latina en donde el mercado de trabajo y el Estado de Bienestar se consolidó más
tempranamente y tuvo una extensión y calidad considerable, en muy poco tiempo se
reestructuro transformándose la estructura social, las formas de gobierno y las políticas sociales.
Finalmente en el último capítulo, se indagan las percepciones y representaciones de los
“destinatarios” de programas en una ciudad de la Argentina: Salta, sobre las políticas sociales
actuales en general y sobre las focalizadas en particular, sus opiniones de cómo mejorar la
política social y su relación con las representaciones de la pobreza. Se jerarquiza en este caso el
análisis de las formas en que se perciben y operan las categorías y prácticas predominantes del
discurso del desarrollo humano en un espacio de tensión y lucha con las nominaciones técnicas.

19 La problematización del medio ambiente y de género, no son analizadas aquí ya que han adquirido
una autonomía significativa como campo de saber del discurso del desarrollo humano. Su inclusión, por
tanto, habría significado un importante desarrollo que excede los objetivos de esta tesis.

22
 CAPÍTULO I

LA PRODUCCIÓN SOCIAL DE LA POBREZA

"Uno de los instrumentos mas poderosos de la ruptura es la

historia social de los problemas, de los objetos y de los instrumentos
del pensamiento, quiere decir, del trabajo social de construcción de
los instrumentos de construcción de la realidad social (como las
nociones comunes, de rol, cultura,... o los sistemas de clasificación) es
que se realiza en el propio seno del mundo social, en su conjunto, en
este y en aquel campo especializado y, especialmente en el campo de
las Ciencias Sociales (...). La historia concebida así, no esta inspirada
por un interés de anticuario, más si preocupada por comprender
porque se comprende y como se comprende" –Pierre Bourdieu, O
poder simbólico.

Las formas de intervención sobre lo social, es decir las maneras de regulación de la

sociedad sobre sus miembros, para controlar o subvenir necesidades, ante situaciones de riesgo
o de carencia, fueron cambiando a través del tiempo. Estas formas de acción llamadas sociales
se expresan en prácticas, instituciones y vínculos sociales, como también en concepciones
sobre el mundo y sobre los “otros”. El campo de lo social alude a un conjunto de prácticas,
ideas y representaciones tendientes a regular los conflictos sociales. La pobreza ha sido una
cuestión fundamental que ha puesto repetidamente en cuestión el “orden social” y que ha
movilizado intervenciones sobre los pobres para controlarlos. A pesar de la transformación
paulatina de las maneras como se ha encarado esta amenaza, ésta mantuvo constante una
cuestión radical, la pobreza es representada para la modernidad occidental como una alteridad
radical que se debe conjurar, excluir, controlar, disciplinar, moralizar o integrar de manera
subordinada.
La estigmatización de origen siempre se vinculó, a la moralización de la “vagancia” y la
“picaresca”, que se cree encubre toda pobreza. Las intervenciones se caracterizaron por
relaciones de interdependencia obligada de los pobres con aquellos que tenían el poder legítimo
de ejercer la tutela sobre ellos, desde el patronazgo y las sujeciones semi-serviles incluida la
protección al “vulnerable” en la asistencia social moderna. Aunque las formas de sujeción
personal se fueron debilitando, debido a los procesos crecientes de asalarización, a la extensión
de la ciudadanía social, a la laicización del Estado y a la profesionalización de lo “social”, estas
formas de sujeción tutelares con los pobres permanecen hasta nuestros días, alcanzando una
importancia fundamental en las formas actuales de “lucha contra la pobreza” de los organismos
supranacionales que dicen ser “promotores del desarrollo”.
Sabemos que la producción de la pobreza es un fenómeno complejo en el que
interactúan diferentes procesos, algunos de más larga data y otros más coyunturales. Sin
embargo, los factores económicos y contextuales son fundamentales para entender este
fenómeno. Junto a estos procesos existen otros que no son de carácter material y que también
producen y reproducen la pobreza. Estos son las prácticas discursivas, las representaciones
sociales, ciertas cosmovisiones del mundo que naturalizan las relaciones sociales económicas y
culturales en las que se basa la pobreza, operando como reproductores de las causas que las
producen y de un cierto tipo y rango de desigualdad que las sociedades, en un momento
histórico dado, aceptan como “normal”.

23
 En este capítulo analizaremos la relación entre la conformación de lo social como un
saber, sus vínculos con la tematización de la pobreza y las explicaciones sobre su producción,
las formas de intervención sobre ella y su relación con el discurso del desarrollo20.
Sugerimos entender a las políticas sociales modernas, como sistemas de reciprocidad e
intervención particulares que asumen los discursos sobre lo social. Nuestro objetivo es explicar
el vínculo existente entre las formas de nombrar los pobres y las explicaciones sobre la pobreza,
las representaciones sociales materializadas en esas clasificaciones y los estilos de intervención
que se producen en el marco del discurso del desarrollo. En conjunto, esos nombres y palabras,
esas ideas que requieren de conceptos y esas formas de actuar constituyen discursos sobre la
pobreza. Esta discursividad está compuesta de temas, problematizaciones o teorías
particulares, los cuales obedecen a reglas de un orden conformado sobre la base de sistemas de
enunciados, organizaciones de conceptos, ciertos reagrupamientos de objetos y también de
tecnologías de intervención sobre ella (Foucault, 1997 [1963]: 104-127).
Siguiendo a Foucault (1981 [1966]:9-10), ensayamos una arqueología de la historia de
las prácticas discursivas y las representaciones de la pobreza, o lo que es lo mismo la
arqueología de la construcción de la pobreza como problema. Aún más, asumimos que esta
arqueología permite reconstruir un segmento de la historia de las poblaciones sumergidas,
subalternas o dominadas, la historia del “otro”, aquel que es a la vez interior y extraño a una
cultura. Por ello debe excluirse, conjurarse y distinguirse, debe ser nombrado y clasificado.
Forma parte de la historia del orden de las cosas, de su naturalización, diría Foucault. Veremos
como el saber sobre la pobreza en sus orígenes estuvo estrechamente vinculado con la invención
de lo social, al pauperismo y al surgimiento de la economía política. Surge asociado a la génesis
de las Ciencias del Hombre, a ese saber cuyo umbral “nos separa del pensamiento clásico y
constituye nuestra modernidad” (Foucault; 1981 [1966]:9-10)21. La pobreza es la alteridad de
los poderosos, es la alteridad de las utopías de la modernidad. Es a su vez, expresión de cierto
“desorden” del equilibrio que traería entre los hombres, la razón y los derechos de igualdad,
que la Revolución Francesa propiciará para el futuro de Occidente. Es expresión de esta suerte
de “anomalía” de la modernidad. El espejo deformado de los “beneficios” del libre cambio, que
la economía política en ascenso había proclamado como alternativa a los lazos de solidaridad
local para el Occidente liberal, durante el siglo XIX. Luego será el efecto “no querido” del
crecimiento desarrollista de los 50’, en el siglo XX y de su escaso rebalse a los países llamados
“subdesarrollados”, que se incorporaban al mercado capitalista dominado por los Estados
Unidos triunfantes de la posguerra. A finales del siglo XX, en los 90’, será la dolorosa y
sarcástica demostración de que las recetas neoliberales triunfantes al finalizar la guerra fría, no
son humanas. Para darle un “rostro” humano habrá que desarrollar artes de gobierno que
provean, al menos, ciertos mínimos biológicos a la producción meteórica de pobres que el
concierto de organismos internacionales, que regulan la pobreza en un mundo globalizado de
libre mercado, promueven.
Pero también, la pobreza, es un fenómeno que tiene sus regularidades, sus semejanzas,
sus tipos, a los que se asocia la construcción de un saber sobre lo “social” vinculado al
conocimiento de “negatividades” en base a carencias. En este conocimiento, las categorías para
nominar al “otro” son fundamentales. Los campos de saber vinculados con las formas de
intervención o regulación de la pobreza permiten entender la construcción de una alteridad

20
Parte de los análisis teóricos que aquí se desarrollan, sobre todo en relación al pensamiento social
clásico sobre la producción de la pobreza, se encuentran en el artículo denominado “La producción y
reproducción de la pobreza masiva, su persistencia en el pensamiento social latinoamericano” en Alberto
Cimadamore y Antonio David Cattani (org.), Produção de pobreza e desigualdade na América Latina,
CLACSO y Tomo Editorial, Porto Alegre, 2007.

21 En ese umbral “apareció por vez primera esa extraña figura del saber que llamamos hombre y que ha
abierto una espacio propio en las ciencias humanas” (Foucault; 1981 [1966]:9-10).

24
radical a la construcción de la modernidad republicana y del Estado-Nación. Si nos proponemos
hacer antropología de la modernidad, este campo de prácticas discursivas es fundamental para
comprender la construcción de ese “otro” radical, el orden de las cosas que trae implícito, los
campos de saber a él asociado. Nos proponemos desentrañar las relaciones entre conceptos
asociados a este campo temático, las luchas entre las diferentes cosmovisiones de ese otro,
sujeto de intervención social: “el pobre”; y el modo de ser de las cosas que allí aparecen.
Las representaciones sobre las poblaciones percibidas como amenaza o a las que se
pretende integrar, provienen de diferentes actores o productores de los discursos que naturalizan
la diferenciación social y las formas legítimas de intervención sobre tales poblaciones. En ese
sentido, tratamos de entender cómo ciertas clasificaciones del mundo y de las cosas,
particularmente de la pobreza, se naturalizan, instituyen y transforman. Esto implica reconocer
por un lado, el proceso histórico de construcción y naturalización de ciertas relaciones sociales
y, por otro, la conformación de actores relevantes en esta construcción. Dicha naturalización
implica a su vez, operaciones sociales que producen una serie de creencias, marcos de
significados, perspectivas, concepciones del mundo que luego parecieran dadas por naturaleza.
Estas operaciones son llevadas a cabo por ciertos grupos sociales que se consideran investidos
de un poder legítimo sobre ellos que se traduce en largo proceso de especialización, el que da
lugar al surgimiento de expertos.
Estas operaciones sociales parten de un mecanismo humano muy primario que es el de
clasificar. Clasificar es a la vez diferenciar, separar, marcar límites entre las cosas y las
personas, dar valor a las cosas que pertenecen a cierto grupo y distinguirlas de otro. El proceso
mediante el cual conocemos clasificando y la forma en que nos vamos forjando
representaciones de las cosas y de las personas, asignándoles un lugar en la vida, tiene una
génesis. Esa protohistoria de las clasificaciones y representaciones sociales ha sido estudiada
por Mauss y Durkheim (1971 [1903]), para mostrar que las “clasificaciones primitivas” y la
organización del espacio que de ellas se desprenden, son análogas a las contemporáneas. La
construcción de las distinciones que realizamos entre las personas y el lugar que le asignamos
dentro de una jerarquía social, si bien tiene un poder coercitivo sobre nuestras formas de
entender y comprender el mundo, sobre nuestras formas de actuar, sobre los signos que
utilizamos para representar y representarnos, o sobre las palabras que utilizamos para nombrar,
también es un proceso que se transforma y cambia.
Las representaciones sociales, en tanto fenómenos, se presentan bajo variadas formas,
más o menos complejas. Se trata de imágenes que condensan un conjunto de significados;
sistemas de referencias que nos permiten interpretar lo que nos sucede e incluso dar un sentido a
lo inesperado. Son categorías que sirven para clasificar las circunstancias, los fenómenos y a los
individuos con quienes nos relacionamos. Y a menudo, cuando se las comprende dentro de la
realidad concreta, las representaciones sociales son todo ello junto. La representación trata
siempre de lo mismo, de una manera de interpretar y de pensar nuestra realidad cotidiana, una
forma de conocimiento social y práctico. Es un conocimiento socialmente elaborado y
compartido que forja las evidencias de nuestra realidad consensual, y participa en la
construcción social de nuestra realidad (Jodelet, 1988: 472)22.
A Mauss y Durkheim (1971 [1903]) les interesa analizar los mecanismos en virtud de
los cuales construimos, proyectamos al exterior y localizamos en el espacio nuestras
representaciones del mundo visible. Para ellos, la clasificación no es un producto de la actividad
individual como es considerada por los lógicos o las teorías simples. Las formas clasificatorias
tienen una historia y esta misma historia supone una prehistoria considerable. Las
clasificaciones suponen alinear las cosas en grupos distantes los unos de los otros, separándolos

22 "Así pues, la noción de representación social (...). antes que nada concierne a la manera como
nosotros, sujetos sociales, aprehendemos los acontecimientos de la vida diaria, las características de
nuestro medio ambiente, las informaciones que en él circulan, a las personas de nuestro entorno próximo
o lejano" (Jodelet, 1988: 473).

25
por líneas de demarcación netamente determinadas23. En realidad han sido las relaciones
sociales entre los hombres las que han servido de base a las relaciones lógicas entre las cosas,
“lo que sucede es que los hombres han clasificado las cosas porque previamente se habían
distribuido en clanes” (Mauss y Durkheim, 1971 [1903]: 68), comprobando así que tales
clasificaciones han sido moldeadas sobre la organización social más próxima y fundamental24.
Además, los propios lazos que unen ya sean a los seres de un mismo grupo, sea a los diferentes
grupos entre sí, son entendidos como lazos sociales. Las expresiones con la que se designan esas
relaciones tienen una significación moral. Las cosas de una misma clase eran, en sociedades
más simples, consideradas realmente como parientes de los individuos del mismo grupo social
y, en consecuencia, como parientes entre sí. De eso se deduce que las relaciones lógicas, en
cierto sentido, son relaciones domésticas. A veces también, son comparables con todos sus
aspectos a las que existen entre el dueño y la cosa poseída, entre el jefe y sus subordinados25.
Lo que determina que los unos se subordinen a los otros es algo enteramente similar a lo
que hace que el objeto poseído parezca como inferior a su propietario y el siervo a su dueño.
Existirían afinidades sentimentales entre las cosas, igual que entre los individuos y las cosas se
agrupan, precisamente a través de esas afinidades (Mauss y Durkheim, 1971 [1903]: 71). Como
veremos más adelante, en base a este mecanismo, los discursos y prácticas de intervención
asistencial sobre la pobreza reproducen las jerarquías domésticas basadas en afinidades
sentimentales y en relaciones de sujeción o paternidad.
Los procesos de despersonalización de los vínculos sociales suponen un progresivo
control de la administración burocrática sobre ellos y de la gubernamentalización progresiva de
la vida - por una parte- al mismo tiempo que el debilitamiento de los vínculos de sujeción servil
se producen por la aparición del trabajador libre y formas progresivas de ciudadanía, por otra.
Tales procesos han hecho surgir, al mismo tiempo, formas clasificatorias y “científicas” con
pretensión de verdad, que parecen neutrales y no sujetas a relaciones domésticas. Sin embargo,
las clasificaciones científicas contemporáneas de la pobreza y los dispositivos de intervención
sobre ella no hacen más que reproducir vínculos sociales jerárquicos de origen doméstico.
Otro aporte que permite comprender cómo se naturaliza el mundo social es el
pensamiento de Foucault; quien presta mayor atención en su enfoque, a las formas de

23 Según estos autores en el fondo de nuestra concepción de la clase se alberga la idea de circunscripción
de contornos fijos y definidos. En algunas sociedades consideradas más primitivas o menos
evolucionadas la indistinción es muy marcada. "El individuo pierde su personalidad. Entre él y, su alma
exterior, entre él y su tótem, la indistinción es completa (...) La identificación es tal que el hombre asume
los caracteres de la cosa o del animal con el que así se ha vinculado" (Mauss y Durkheim, 1971
[1903]:15). Este estado mental, según Mauss y Durkheim, no diferiría sensiblemente del que, todavía
hoy, en cada generación, sirve de punto de partida para el desarrollo individual. “Una clase es un grupo de
cosas; ahora bien, las cosas no se presentan por sí mismas agrupadas de esa manera para la observación
(...) Pero el solo hecho de esas similitudes no es suficiente para explicar cómo hemos sido llevados a
reunir a los seres que así se asemejan, a reunirlos en una especie de medio ideal, encerrado dentro de
límites determinados y denominamos un género, una especie, etc." (1971 [1903]: 17).
24 Y si la totalidad de las cosas es entendida como un sistema único, se debe a que la sociedad misma es
considerada de idéntica manera. La sociedad es un todo, o más bien, es el todo único al que todo esta
referido. En este sentido, la jerarquía lógica no es más que otro aspecto de la jerarquía social y la unidad
del conocimiento no es otra cosa que la unidad misma de la colectividad, extendida al universo” (Mauss
y Durkheim, 1971 [1903]:69). Así, las cosas no están dispuestas, bajo la forma de grupos aislados unos de
otros, sino que estos grupos sostienen entre sí relaciones definidas y su conjunto forma un todo unido e
indisoluble.
25“Las relaciones lógicas representadas por vínculos domésticos como relaciones de subordinación
económica o política hace que parezca inferior la cosa poseída o el siervo a su dueño. Los sentimientos
que se hallan en la base de la organización doméstica han presidido a la organización lógica de las cosas
(...) A pesar de la progresiva autonomía de las clasificaciones científicas y del pensamiento reflexivo por
sobre las clasificaciones domésticas, su influencia se sigue sintiendo” (Mauss y Durkheim, 1971 [ 1903]:
71).

26
dominación, a las ciencias del hombre y a las maneras cómo estas construyen “discursos de
verdad” o “prácticas discursivas”, que son tomadas como naturales y “verdaderas”. Estos
discursos de verdad requieren de ciertas tecnologías del poder particulares, de la construcción
de objetos del saber y de dispositivos de control (disciplinarios o no disciplinarios). Su
perspectiva apunta a detectar estas prácticas, tanto como los ámbitos de intervención del poder y
del saber (Foucault, 1992: 254). También plantea la estructura histórica y construida de los
sistemas discursivos, atravesados por relaciones de poder. Las prácticas discursivas se
desarrollan en función de un conocimiento local que Foucault denomina prácticas no
discursivas (1997 [1969]), las que están en tensión con otros saberes y experiencias que se
pretenden reducir a un estatuto de minoría26. Las prácticas no discursivas son aquellas prácticas
cotidianas apenas conceptualizadas, apenas teorizadas (Foucault; 1997 [1969]: 111). Foucault
las denomina más tarde como saberes sometidos, los que dieron lugar a una serie de críticas de
los saberes totalizantes de la ciencia. Estos saberes locales serían algo así como “una producción
teórica autónoma” no centralizada que no necesita para afirmar su validez del beneplácito de un
sistema de normas comunes. Esta producción tendría dos elementos: los saberes sepultados de la
erudición y los saberes sometidos de la gente. Entiende por los segundos a “toda una serie de
saberes que habían sido descalificados como no competentes o insuficientemente elaborados:
saberes ingenuos, jerárquicamente inferiores, por debajo del nivel de conocimiento o
cientificidad requerido” (Foucault; 1992 [1975-76]:21). Sus principales aportes se basan en el
análisis de estos saberes no calificados o descalificados (del enfermo, del delincuente-
podríamos incluir los del pobre), “estos saberes que yo llamaría el saber de la gente (y que no es
propiamente un saber común, un buen sentido, sino un saber particular, local, regional, un saber
diferencial, incapaz de unanimidad y que sólo debe su fuerza a la dureza que lo opone a todo lo
que lo circunda)”27 (1992 [1975-76]:20).
En el análisis de los discursos es fundamental detectar la relación entre sistemas de
enunciados, conceptos y objetos de saber que constituyen temas o teorías particulares. Son
importantes las formas de intervención del poder y el saber, o tecnologías del poder y objetivos
de control. Los objetos de saber se materializan en temáticas predominantes que Foucault
denomina estrategias las que -a su vez- tienen una particular forma de aparición y de
articulación. Pueden conformar campos de conocimiento autónomos, constituyentes de teorías y
conceptos los que luego se materializan u objetivan en diversas formas: documentos, obras
científicas, obras literarias consagratorias, reuniones científicas formalizadas como congresos,
formas de aprendizaje institucionalizados o informales como carreras modernas y distintas
formas de difusión y naturalización de estos saberes. Estos además poseen expertos. Por otro

26 "Mi objetivo (...) ha sido trazar una historia de las diferentes maneras en que, en nuestra cultura, los
hombres han desarrollado un saber acerca de sí mismos: economía, biología, psiquiatría, medicina y
genealogía. El punto principal no consiste en aceptar este saber como un valor dado, sino en analizar esta
llamadas ciencias como "Juegos de verdad" específicos, relacionados con técnicas especificas que los
hombres utilizan para entenderse a si mismos”. (Foucault, 1996).
27 Para Foucault “genealogía” es el acoplamiento de los conocimientos eruditos y de las memorias
locales: el acoplamiento que permite la constitución de un saber histórico de las luchas y la utilización de
este saber en las tácticas actuales” (...) “La genealogía sería entonces, respecto y en oposición a los
proyectos de una inscripción de los saberes en la jerarquía de los poderes propios de la ciencia, en una
especie de tentativa de liberar de la sujeción a los saberes históricos, es decir, de hacerlos capaces de
oposición de lucha contra la coerción de un discurso teórico, unitarios, formal y científico. La
reactivación de los saberes locales –menores diría quizá Deleuze –contra la jerarquización científica del
conocimiento y sus efectos intrínsecos de poder: ese es el proyecto de estas genealogías en desorden y
fragmentarias. Para decirlo en pocos palabras: la arqueología sería el método propio de los análisis de las
discursividades locales y la genealogía sería la táctica que, a partir de las discursividades locales así
descritas, hace jugar los saberes liberados de la sujeción, que surgen de ellas” (Foucault; 1992 [1975-76]:
22 y 24).

27
lado, las tecnologías de poder28 que determinan la conducta de los individuos, los someten a
cierto tipo de fines o formas de dominación y que consisten en una objetivación del sujeto. Estas
como veremos, pueden adquirir diversas formas. En nuestro caso nos interesa indagar aquellas
que se constituyen en dispositivos de intervención a través de prácticas particulares que se
ejercen en y sobre los pobres, a veces objetivadas en instituciones, otras en regulaciones o
estilos particulares de modelación de los comportamientos. Esto quiere decir que nos interesa
tanto los niveles regulatorios de la biopolítica como la manera en que esta se hace dispositivo a
nivel local no necesariamente disciplinario.
Foucault, en su análisis del poder diferencia entre el ámbito microfísico de la disciplina
y el ámbito mesofísico de la biopolítica en el que se inscribe la gubernamentalidad del Estado
moderno y su control sobre las poblaciones a través de la biopolítica. Si bien describe a estas
como dos tecnologías diferentes y considera que entre ellas no existe una relación inmediata de
causa y efecto, sin embargo se vinculan en red, hacen máquina la una con la otra y forman un
nodo complejo de poder, es un vínculo en red entre diferentes tecnologías de poder que operan a
distintos niveles de generalidad y con distintos instrumentos (ver Castro Gomez (s/f). Creemos
también que las políticas de la vida se dan en un ámbito que podríamos denominar microfísico
pero que no es disciplinario, en el sentido de una política sobre los cuerpos, sino también
regulatorio en distintos sentidos (de los comportamientos, de la territorialización, de la
asignación de los recursos, de la gestión de las regulaciones biopolíticas en el territorio, etc.)
Arturo Escobar (1995, 1998), un antropólogo colombiano, parte desde Foucault para
plantear que el funcionamiento del discurso o de la práctica discursiva establece reglas de juego
y principios de autoridad y poder. Estos principios están basados en aquello que los expertos
identifican como problemas, a partir de la creación de anormalidades. Principios que implican
marcos de observación, modos de interrogación, registros particulares de problemas, formas
específicas de intervención. Desde este lugar y desde lo que denomina una antropología de la
modernidad, Escobar enfoca al desarrollismo como área discursiva fuertemente vinculada a la
“invención del Tercer Mundo”29. En América Latina y a partir de mediados del siglo XX, el
desarrollismo será el discurso predominante en la intervención social. El higienismo y la
beneficencia constituyeron también dispositivos previos, cuyos objetos de control y de saber

28 Para Foucault existen cuatro tipos principales de "tecnologías" que conforman lo que él llama
"Juegos de verdad". Cada una de ellas representa una matriz de la razón práctica. Estas serían: las
tecnologías de producción; que nos permiten producir transformar o manipular cosas; las tecnologías de
sistemas de signos; que nos permiten utilizar signos, sistemas de signos, sentidos, símbolos o
significaciones; las tecnologías de poder; que determinan la conducta de los individuos, los someten a
cierto tipo de fines o formas de dominación y que consisten en una objetivación del sujeto; y finalmente,
las tecnologías del yo; que permiten a los individuos efectuar, por cuenta propia o con la ayuda de otros,
cierto número de operaciones sobre su cuerpo, su alma, como pensamientos, conducta, o cualquier forma
de ser, obteniendo así una transformación de sí mismos con el fin de alcanzar cierto estado de felicidad,
pureza, sabiduría o inmortalidad. Estos cuatro tipos de tecnologías casi nunca funcionan de modo
separado, aunque cada una de ellas esté asociada con algún tipo particular de dominación. Cada una
supone ciertas formas de aprendizaje y de modificación de los individuos, no sólo en el sentido más
evidente de adquisición de ciertas habilidades, sino también en el sentido de adquisición de ciertas
actitudes. Su objetivo es mostrar a la vez, su naturaleza específica y su constante interacción” (…) “Es
evidente, por ejemplo, la relación entre la manipulación de las cosas y la dominación en el Capital, de
Karl Marx, donde cada técnica de producción requiere la modificación de la conducta individual, no sólo
de las habilidades sino también de las actitudes" (Foucault, 1996: 47-49).
29 “...Presto mucha atención al desarrollo del discurso a través de las prácticas. Quiero mostrar que este
discurso resulta de concretas prácticas de pensamiento y acción a través de las cuales el Tercer Mundo es
producido. (...). Contextualizo la era del desarrollo en el espacio de la modernidad particularmente en las
prácticas económicas modernas. Desde esta perspectiva, el desarrollo puede ser visto como un capítulo de
lo que podría llamarse una antropología de la modernidad, que es una investigación general de la
modernidad occidental como un fenómeno cultural e histórico específico (Escobar, 1995: 11. Traducción
nuestra).

28
fueron los pobres que demostraran su incapacidad para trabajar y las poblaciones que se
pretendían neutralizar o civilizar, pero cuyas tecnologías y objetos de saber se diferenciarán30.

LA PRODUCCIÓN SOCIAL DE LA POBREZA, LA POBREZA COMO

FENÓMENO MASIVO
Los sistemas discursivos que reproducen la pobreza están estrechamente vinculados con
las relaciones sociales que la generan. Si bien nuestro objetivo no es caracterizar estos
mecanismos ni su magnitud, es fundamental explicar los procesos socio históricos que producen
la pobreza masiva. Sin este paso previo sería una vacuidad y un mero ejercicio de descripción
pensar en los mecanismos de distinción y de nominación que la visibilizan. De esta manera se
develan las formas de operar de los dispositivos de poder que se ejercen para naturalizar las
diferencias sociales, las representaciones que reproducen las asimetrías y jerarquías que hacen
posible poner en una posición subordinada a grupos a los que otros consideran inferiores y que
asumen como deber moralizar, tutelar o proteger.
Aquí abordaremos algunos desarrollos teóricos que se produjeron en Europa,
principalmente, vinculados con el primer momento de producción de la pobreza masiva en la
arqueología de la pobreza en occidente31. Los subtemas que vamos a abordar son los siguientes.
En primer término: el pauperismo visto como producto de la industria, la pérdida de medios de
subsistencia y de empleo; el surgimiento de la Economía Política como factor de reproducción
de la pobreza y la desregulación de los medios de subsistencia. En segundo término, veremos a
las tematizaciones de la pobreza masiva, sobre todo producidas en Europa a finales del siglo
XVIII y principios del XIX, vinculadas estrechamente con el debilitamiento de normas no
monetarias y las relaciones de reciprocidad a ellas asociadas (don y contradon podría decir
Marcel Mauss; Economía Moral E. P. Thompson; o capital social Bourdieu entre otros). Este
segundo grupo de temas y problemas se vincula con una manera particular de mirar e intervenir
sobre lo social como campo de saber y hacer. Este campo de conocimiento particular se estrecha
a su vez, con la idea, del nacimiento de la sociedad o de la cuestión social vinculada al
pauperismo; con la invención de la ciudadanía social y con la tematización del pauperismo,
entendido como carencia de expectativas legítimas a medios de subsistencia por medio de
instituciones y relaciones no monetarios. Podríamos preguntarnos por qué primero analizar las
teorías provenientes de Europa, cuando en realidad estamos tratando de entender las formas de
abordar la pobreza masiva en América Latina. Sucede que muchas de las teorías prácticas32 que
explican la producción de la pobreza masiva e intervienen sobre la pobreza en América Latina
abrevan, dialogan o rebaten teorías e imágenes que habían sido producidas en Europa sobre el
llamado pauperismo, sobre todo en la etapa de la generalización del capitalismo, la industria y
la manufactura y luego, más tarde, referidas a las países que colonizaban y consideraban
incivilizados o “subdesarrollados”. Si bien es cierto que ciertas teorías propias del pensamiento
latinoamericano adquieren autonomía, como la de la dependencia, aún así dialogan con otras
que son producidas en los países que nos nombran como subdesarrollados.
De pauper, como aquel que recibía asistencia de las leyes de pobres en Inglaterra, el
pauperismo vino a significar procesos de empobrecimiento colectivo y de carácter masivo33.
Según Rahnema (1996) el pauperismo producido por la revolución industrial en Europa,
constituiría el primer rompimiento en la arqueología de la intervención sobre la pobreza en

30
Para un análisis del discurso higienista y su intervención sobre la pobreza en un caso de estudio ver
Alvarez Leguizamón (2004)
31
Según la clasificación que realiza Rahnema (1996).
32
Este último adjetivo se relaciona con en el sentido de la nominación de prácticas discursivas de
Foucault
33
La palabra pauperismo en el idioma castellano surge recién a mediados del siglo XVIII proveniente del
Ingles y derivado del latin pauper (Corominas, 1973)

29
Occidente, vinculado a un cambio en las concepciones y en la administración de la pobreza con
el Antiguo Régimen basados en la asistencia. La segunda ruptura, ya en el ámbito global, se
produciría a partir de la invención del discurso del desarrollo en 1950. Considero que a finales
del siglo XX se produce otra ruptura que denomino “focopolítica” y cuyo desarrollo tiene que
ver con el surgimiento del discurso del desarrollo humano y las políticas neoliberales –hipótesis
que desarrollaremos más adelante-.
En el siglo XIX en Europa se desarrollan también muchas explicaciones no científicas
de la pobreza, de carácter moral o religioso (a veces expresadas con cierto viso de cientificidad).
En Inglaterra por ejemplo las causas de la pobreza masiva era entendida como una cuestión
personal o debido a la voluntad divina. Morton Eden (Pyatt and Ward, 1999 citado en Spicker
et. al. 2006) explicó la pobreza como un desafortunado pero necesario mal requerido por la
voluntad divina que aseguraba la continuidad de la civilización. En algún sentido esta
explicación de tipo moral es parte de una visión religiosa más amplia del cristianismo que
permeaba otras regiones de Europa. Así los pauper o indigentes válidos – aquellos merecedores
de la caridad cristiana o de la ayuda asistencial-, no sólo debían probar su imposibilidad para
trabajar, además debían mostrar consentimiento con el orden mundano querido por Dios34. El
hecho que la pobreza fuera un medio de salvación no significaba que se la quisiera como
condición, ni tampoco que se quisiera al pobre como persona. En la economía de la salvación,
que promueve sentimientos de piedad y bondad sobre los pobres, no sólo se salva el rico a partir
de la limosna, sino que también se salva el orden no igualitario del mundo. Esta economía,
según Robert Castel (1997: 47) era providencial también en otros sentidos, puesto que al
reconocer la pobreza como necesaria, justificaba su existencia y sólo había que hacerse cargo de
sus manifestaciones extremas. No es cualquier pobreza a la que se auxilia, se valora la pobreza
elegida, sublimada en el plano espiritual. Pero la condición social del pobre suscita una gama de
actitudes que van de la conmiseración hasta el desprecio. Esta visión moral y religiosa de la
pobreza y el hecho de que la sociedad sólo debía hacerse cargo de sus manifestaciones extremas
con dispositivos que diferencian a los pobres válidos (los imposibilitados para trabajar por
distintas razones) de los inválidos (los que tienen capacidades); a pesar de su origen moral y
religioso, permeará las concepciones de la causas de la pobreza del saber científico, todo a lo
largo del período de análisis.

ECONOMÍA POLÍTICA, PAUPERISMO Y POBREZA MASIVA

La problematización del pauperismo, ha sido datada a finales del siglo XVIII y

comienzos del XIX. Los primeros científicos sociales que tematizaron la cuestión de la
producción de la pobreza masiva fueron los que provenían de la incipiente economía política,
entre otros Malthus, David Ricardo y Carlos Marx. Para Marx la destrucción de los lazos
comunitarios - por la extensión de la economía de mercado junto con los procesos de
acumulación originaria35-, van privando a millones de personas del acceso a la tierra y a otros

34
“El vínculo entre pobreza y herejías era profundo, no sólo porque muchas herejías predicaron, junto con
el rechazo del mundo, la subversión de su organización social, sino también porque la no aceptación de la
pobreza constituía ya un acto prácticamente herético de cuestionamiento de la creación y de su economía
de la salvación” (Castel, 1997: 47)
35
La acumulación originaria es lo que Carlos Marx llama procesos de expropiación de medios de
subsistencia o trabajo, lo que permite la acumulación del capital. “La investigación de este problema
sería la investigación de aquello que los economistas llaman “acumulación previa u originaria”, que
debería llamarse expropiación originaria que no es sino una serie de procesos históricos que acabaron
destruyendo la unidad originaria, que existió entre el hombre y el trabajador y sus medios de trabajo”.
(Marx 1973 [1894], capítulos XXIV y XXV)

30
medios de subsistencia36, lo que genera pobreza. Junto con Ricardo, Marx considera que la falta
de medios de empleo y las formas de producir los medios de subsistencia son las causas de la
producción de pobreza masiva. Si bien el pauperismo se vincula con la forma de organización
capitalista, es el desarrollo de las fuerzas productivas, fundamentalmente la maquina que
convierten al obrero en población sobrante y empobrecida (Marx, 1973 [1857-58, libro I: . 356-
57). Aquellos que no se encuentran insertos en calidad de “obreros”, se convierten en “pauper”
o “zaparrastrozos”37. Esta posición debatía con las ideas de Malthus38 sobre las causas de la
pobreza que, según él, eran consecuencia de un crecimiento de los alimentos o medios de
subsistencia aritmético y otro geométrico de la población.
Marx (1973 [1857-58): 114, libro I: 544-549) desarrolla una teoría particular para
explicar el surgimiento del pauperismo que denomina ley de la superpoblación relativa. En
oposición a las ideas de Malthus de la superpoblación absoluta, la producción de población
pobre es “puramente relativa: no guarda absolutamente ninguna relación con los medios de
subsistencia, sino con el modo de producirlos”39. Por ello su énfasis está puesto en explicar las
formas en que se expresan los modos de producción de los medios de subsistencia. La invención
de trabajadores excedentes, vale decir, de hombres privados de propiedad y que trabajan, es
propia de la época del capital según Marx. La carencia de medios de subsistencia se produce
por la generación de una población excedente que no puede realizar su capacidad laboral. En el

36
“No es la posesión de la tierra o del dinero lo que distingue a los ricos de los pobres, sino el control
sobre el trabajo. A partir de la libertad de los campesinos comienza la pobreza en cuanto tal; hasta
entonces, las ataduras feudales a la gleba o por lo menos a la localidad habían ahorrado a la legislación
la tarea de ocuparse los vagabundos, indigentes, etc.” (Marx, 1973 [1857-58]: 264). “Cuando se abolió
la esclavitud o el aprendizaje de por vida, el trabajador se convirtió en su propio amo y se le abandonó a
sus propios recursos. Pero sino hay suficiente trabajo, etc... los hombres no morirán de hambre mientras
se puedan mendigar o robar; por consiguiente, primer papel que desempeñaron los pobres fue el de
ladrones y mendigos” (Marx, 1973 [1857-58]: 329).
37
“Cuando se abolió la esclavitud o el aprendizaje de por vida, el trabajador se convirtió en su propio
amo y se le abandonó a sus propios recursos. Pero sino hay suficiente trabajo, etc.. los hombres no
morirán de hambre mientras se puedan mendigar o robar; por consiguiente, primer papel que
desempeñaron los pobres fue el de ladrones y mendigos” (Marx, 1973 [1857-58]: 329).
38
En su obra “Ensayo sobre el principio de la población” (1951) Thomas Malthus, economista ingles,
aseveró que la población aumentaría con más rapidez que el suministro de comida. Explicó que la
población aumenta en progresión geométrica, mientras que el suministro de comida sólo puede aumentar
en progresión aritmética. Creía que cuando no hubiera suficiente comida para la población, se produciría
una catástrofe. Según él llegará un punto en el que la población no encontrará recursos suficientes para su
subsistencia. De su examen infería Malthus la conclusión de que la miseria y la penosa situación de los
trabajadores, son una consecuencia de la superpoblación absoluta, es decir, se deben a que los hombres se
reproducen más rápidamente que el ritmo en que aumenta la cantidad de medios de subsistencia. A su
entender, los principales medios de evitar la falta de concordancia entre el crecimiento de la población y
el de los medios de subsistencia son las enfermedades epidémicas, el hambre, las guerras, la renuncia al
matrimonio y la limitación de la natalidad. Entre otras influencias la de Malthus fue muy importante para
suprimir en Inglaterra los exiguos subsidios que se concedían a los pobres y la organización de “casas de
trabajadores” (workhouses).
39
“Ricardo le ha objetado, con justicia (a Malthus), que el cuanto de trigo disponible es absolutamente
indiferente al obrero si este carece de ocupación; que por lo tanto, son los medios de empleo y no los de
subsistencia los que lo ponen al obrero en la categoría de población excedente o no...La invención de
trabajadores excedentes, vale decir, de hombres privados de propiedad y que trabajan, es propia de la
época del capital. Los mendigos que se agregaban a los monasterios y les ayudaban a engullir sus
plusproducto, están en la misma categoría que los servidores de los señores feudales y esto muestra que el
plusproducto no podría ser totalmente devorado por sus escasos propietarios. Tratase solamente de otra
forma de los mesnaderos de antaño, o de los sirvientes de hoy... La superpoblación relativa. Es puramente
relativa: no guarda absolutamente ninguna relación con los medios de subsistencia, sino con el modo de
producirlos” (Marx, (1973 [1857-58):114).

31
capitalismo, el sistema de obligaciones recíprocas más fundamental es el intercambio de trabajo
por el capital, “merced a la capacidad laboral misma” y a la calidad de “obrero”. Cuando se está
fuera de esa relación, la población se convierte en “pauper”, “zaparrastrozo”, en población
“excedente”. La sociedad se hace cargo “de mantenerlo” en reserva, de darle “asistencia” para
un “uso” posterior, lo que denomina ejército industrial de reserva. Este crece a medida que
crecen las potencias de la riqueza. A partir de la exclusión de las formas básicas en las
relaciones de intercambio y dependencia entre el capital y el trabajo (la condición de trabajador)
se produce la población excedente40. El lumpenproletariado, sería una parte de la
superpoblación relativa y estaría conformada por tres categorías: personas capacitadas para el
trabajo pero sin posibilidades de empleo por los ciclos de crisis; los huérfanos o hijos de pobres
y los incapacitados para el trabajo. La superexplotación del trabajo o el pago de los salarios
debajo de su valor es otra de las causas de la pobreza masiva, según Marx. Esto hace referencia
a las formas de reproducción del trabajo y no tanto a la producción del trabajador libre y a la
producción de una mano de obra excedente. El valor de la fuerza de trabajo se fue modificando
a medida que las luchas obreras fueron incorporando a su nivel nuevos bienes y servicios, al
mismo tiempo que conseguían mejoras en las condiciones de trabajo y en los salarios. Esto
último se materializó, como veremos más adelante, por medio de lo que se dio en llamar como
“derechos humanos”, los que luego fueron constituyéndose en “derechos laborales” y más tarde
en “derechos sociales”.

Para otros pensadores de la época el pauperismo era entendido como el producto de

una nueva forma de organización del trabajo: “el trabajador libre”41 de medios de
subsistencia y de las ataduras a un territorio y a un patrón (Eugene Burete cit. por Castel, R;
1997: 220). Alexis de Tocqueville (1835) y el mismo Eugene Burete (1840 cit. Castel, R 1997:
219) consideraban al pauperismo como el producto de la riqueza de las naciones y de las
consecuencias de la industrialización. La explicación de las causas de la pobreza masiva era
entendida como la contracara de la riqueza y de la industrialización y no un problema de
incapacidad de las personas para adecuarse a los cambios y a las nuevas formas de producción
como lo será, más tarde con el discurso neoliberal – al final del siglo XX-. Burete explica el
pauperismo como una nueva pobreza producida por esos dos factores: la riqueza y la
industrialización. En momentos de reestructuración social profunda y aparición de nuevos
factores de producción de la pobreza masiva se tiende a hablar de “nueva pobreza”42. En
realidad se trata de nuevos pobres en muchos sentidos. Nuevos por que se manifiestan en formas
diferentes a las anteriores, nuevos por que son grupos que antes no eran pobres y que pasan a

40
“La reducción del trabajo relativamente necesario aparece como aumento de la capacidad laboral
relativamente superflua, esto es, como poner población excedente. Si ésta es mantenida, no lo es a costa
del fondo del trabajo, sino del rédito de todas las clases. Lo cual ya no ocurre gracias a la capacidad
laboral misma, merced a la reproducción normal en calidad de obrero, sino que lo mantienen otros por
compasión, en cuanto ser viviente; por lo tanto se convierte en zaparrastroso y pauper; al no mantenerse
ya mediante su trabajo necesario, esto es, gracias a su intercambio con una parte del capital, queda
excluido de las relaciones de intercambio e independencia aparentes; segundo: la sociedad se hace cargo
en partes alícuotas, en benéfico del señor capitalista, de la tarea de mantenerle su instrumento virtual de
trabajo, del deterioro de éste - en reserva para un uso ulterior. Parcialmente el capitalista se quita de
encima los costos de reproducción de la clase obrera y de esa manera pauperiza en su beneficio una parte
de la población restante” (Marx, 1973 [1857-58]: 117).
41
“La institución del libre acceso al trabajo fue una revolución jurídica sin duda tan importante como la
revolución industrial, de la que por otra parte era la contracara (....) Rompe con las formas seculares de
organización de los gremios y hace del trabajo forzado una supervivencia bárbara... pone fin a los
bloqueos que obstaculizaban el advenimiento de una condición salarial” (Castel, 1997: 32).
42
Esta tendencia a nominar como “nuevos pobres” a los que se van empobreciendo masivamente se
observa también en la actualidad bajo los efectos desvastadores del neoliberalismo, a finales del siglo XX
y comienzos del XXI, como veremos más adelante.

32
serlo y nuevos también por que las causas que los producen se vinculan a acontecimientos que
muestran un quiebre con las formas de subsistencia anteriores.
En la misma época que Marx escribía sobre estos temas en Inglaterra, Henry George, un
economista proveniente de EEUU, escribió un libro llamado Progreso y Pobreza en 1879,
donde planteaba que una importante parte de la riqueza producida por el avance tecnológico, en
una economía con mercado libre, es capturada por los propietarios de la tierra y monopolistas,
vía la renta económica y que esa concentración de tierra era para él la raíz de las causas de la
pobreza. En este sentido se acercaba bastante a Marx, aunque su pensamiento vinculado con los
sistemas impositivos era más liberal. Su reflexión se basaba en la idea de que los recursos
naturales no deberían tener ninguna limitación en el acceso ni tampoco ser grabados por
impuestos.

El debilitamiento de las normas no monetarias y las relaciones de reciprocidad, como

explicaciones de la pobreza masiva

Junto a la extensión de la economía de mercado, los procesos de acumulación

originaria, la carencia de medios de empleo, el aumento de la “riqueza de las naciones” y la
industrialización, otro elemento que vino a incorporarse al saber de las ciencias sociales
vinculado con explicaciones sobre la producción de la pobreza y a las formas de subsanarla o
resistir a los embates del empobrecimiento masivo, fue el surgimiento de normas no monetarias
que regulan ciertos accesos a medios de subsistencia u otorgan alguna pretensión legítima a
ellos. Esta línea reflexiva, a mi entender, se vincula con el rol que juegan las relaciones sociales
de contraprestación recíproca no mercantiles como proveedoras de seguridades para la
reproducción de la vida. La problematización no está puesta en la manera que se produce el
trabajador libre, la población excedente o las consecuencias de la llamada “riqueza de las
naciones”, sino en los mecanismos por los cuales la sociedad produce derechos, expectativas o
titularidades para el acceso a medios de reproducción de la vida a partir de mecanismos
societales. A mi entender, la regulación del vagabundeo, el surgimiento de la asistencia pública
gubernamental a los pobres o la aparición de los incipientes derechos humanos y laborales,
serán una de las primeras normas no monetarias que comenzarán a sustituir a las relaciones de
reciprocidad comunitarias disueltas y a regular el acceso a medios de subsistencia o también –a
veces- mejorar las condiciones del empleo por la vía del surgimiento de organizaciones más
complejas, como las caritativas o las políticas gubernamentales llamadas sociales. Esta
problematización vincula las distintas miradas sobre las formas en las que se reproduce la vida
en las sociedades modernas y el rol que juegan en ella, las relaciones recíprocas no
mercantiles43. En cada contexto social esta transición adquiere características particulares.
En el caso de América Latina la destrucción de formas comunitarias de subvenir a
medios de subsistencia no se vinculó exclusivamente a la expansión del capitalismo, comenzó
más bien con la irrupción de los “colonizadores” y con la expropiación de subjetividades que las
relaciones de explotación colonial implicaron, más allá de la sobre explotación del trabajo y la
enajenación de los medios de subsistencia, situación que metamorfoseada continua hasta el
presente44.

43
Tematización de la antropología desde sus orígenes que pervivió en la antropología de las sociedades
complejas y la moderna antropología urbana también.
44
Muchos autores latinoamericanos han teorizado esta temática a partir de las diferentes formas en que la
colonialidad se expresa – no solamente en el momento de la colonización sino en el presente- y la han
denominado de diversas formas: colonialismo interno, colonialidad del poder, entre otras nominaciones.
Por ejemplo para Aníbal Quijano (2000) la colonialidad es uno de los elementos constitutivos y
específicos del patrón mundial de poder capitalista. Se funda en la imposición de una clasificación
racial/étnica de la población del mundo como piedra angular de dicho patrón de poder y opera en cada
uno de los planos, ámbitos y dimensiones, materiales y subjetivas, de la existencia social cotidiana y a

33
 Un primer enfoque que aborda esta temática es la que vincula el pauperismo con lo que
se denomina la invención de lo social y, junto a ello, el surgimiento de normas no monetarias -
como asistencia o los derechos-. En el primer caso no se explica la producción de la pobreza
sino el surgimiento de instituciones particulares para mitigarla. En el segundo, la aparición de
los derechos llamados humanos o la asistencia está fuertemente vinculada con la producción de
la pobreza pero es su contracara. Explica la producción del pauperismo en el capitalismo, a
partir de la carencia de expectativas legítimas a medios de subsistencia.

EL
NACIMIENTO DE LA SOCIEDAD O LA “CUESTIÓN SOCIAL”
VINCULADA AL PAUPERISMO

Un grupo de autores, Polanyi, Robert Castel, Donzelot, coinciden en vincular al

pauperismo con la aparición de lo que denominan la sociedad o lo social, constituidos por
vínculos particulares de reciprocidad no monetarios modernos, los que se van
institucionalizando y objetivando a partir de normas jurídicas y/o instituciones vinculadas a la
resolución de la contradicción entre los intereses del capital y el bienestar de las personas. Este
campo de saber y hacer particular, es el social, diferente al de la economía política, que en su
versión liberal se oponía a toda forma de regulación no mercantil para la reproducción de la
vida.
El caso de Polanyi (1987 [1944]: 175-186) es particular. Es un autor preocupado por la
reproducción material de los hombres en la historia de occidente, sobre todo europea y
particularmente de Inglaterra. Dentro de esta amplia preocupación, la producción del
pauperismo es central y él la vincula a la aparición de la economía política, como un saber que
justifica la racionalidad económica por encima de otras, que ayudan a la reproducción de la
vida, como las instituciones de solidaridad comunitaria o las regulaciones del precio de los
alimentos, o la asistencia estatal al desvalido o al pobre45. Para Polanyi el pauperismo surge por
la destrucción de las economías de subsistencia rurales y por el quiebre con lazos de contención
anteriores que permitían y daban sentido a la reproducción de la vida, como ya lo había
explicado Marx. Sin embargo Polanyi afirma que el primer factor de quiebre de esos lazos fue el
resultado del comercio internacional, fruto del descubrimiento de América; el segundo, la
Revolución Industrial en el siglo XVII y, posteriormente, la expansión del capitalismo. En este
sentido, las causas no son el capitalismo en sí como lo señala Marx, sino sobre todo el comercio
internacional que es potenciado cuando Europa nos “encuentra”, lo que denomina en su
lenguaje como el descubrimiento y luego en un segundo momento la revolución industrial y la
expansión del capitalismo. Por oposición y en forma dialéctica, podemos decir que esa
circunstancia y dispositivo de dominación dentro de la geopolítica mundial -el de la

escala societal”. La definición del colonialismo interno según Pablo Gonzalez Casanova (2006) está
originalmente ligada a fenómenos de conquista, en que las poblaciones de nativos no son exterminadas y
forman parte, primero, del Estado colonizador y, después, del Estado que adquiere una independencia
formal, o que inicia un proceso de liberación, de transición al socialismo o de recolonización y regreso al
capitalismo neoliberal. Silvia Rivera Cusicanqui (1997) toma la idea de colonialismo interno de Gonzalez
Casanova pero le imprime a la condición de explotación otra característica: la de expropiación de
subjetividades, esta idea la desarrolla basada en la introducción al libro Los Condenados de la Tierra de
Franz Fanon, escrita por Jean Paul Sastre en 1961. La misma idea es tomada luego por Anibal Quijano en
su concepción de colonialidad del poder donde además incorpora la idea Foucauliana de control y
disciplinamiento sobre el cuerpo de los sujetos.
45
Polanyi (1989 [1944]) estudia la historicidad de la aparición de la racionalidad económica basada en la
tensión entre diferentes falacias del pensamiento de la economía política entre otras, la falacia de la
escasez y la elección relativa.

34
colonización de América- es el primer momento de producción de pobreza masiva en nuestro
continente, que enajena paulatinamente los medios de subsistencia de los nativos ejerciendo
dispositivos de vasallaje y sujeción -con grados diversos de violencia- como: la semi
servidumbre, la esclavitud, la “reducción” de aquellos que se resistían y su sojuzgamiento a las
creencias, instituciones y formas de producción que imponía el colonizador.
En el pensamiento de Polanyi encontramos elementos de análisis innovadores en
relación a Marx con respecto a la producción del pauperismo. El primero es la vinculación que
realiza entre el hecho concreto de la aparición de éste con la progresiva imposición de un
pensamiento científico particular, el de la economía política46 el que justifica discursivamente la
necesidad de rotura de los lazos comunitarios anteriores, como hemos visto, pero que no es
preocupación para nada de Foucault en su análisis sobre el nacimiento de la biopolítica.
Aunque, como veremos, si la asocia con la debilidad de las formas de gobierno de la familia y,
en alguna medida también, con la pedagogía. El segundo elemento innovador de Polanyi se
refiere al vínculo que propone entre la aparición del pauperismo y el descubrimiento de una
nueva forma de organización social, lo que comienza a llamarse la sociedad particularmente las
llamadas sociedades complejas. Dice Polanyi, “es en relación a los problemas de la pobreza que
las personas empiezan a explorar los significados de la vida en las sociedades complejas” 47.
Según Polanyi, en Inglaterra, el siglo XVIII, cuando la Revolución Industrial estaba
bastante desarrollada, la ley de Pobres de 1662 fue parcialmente abolida en 1795, al igual que la
servidumbre parroquial48, lo que permitió restablecer la movilidad física del trabajador para
posibilitar la creación de un mercado de trabajo a escala nacional. En 1832, en Inglaterra, se
había acrecentado la crítica hacía los llamados con la categoría nativa de los “socorros
públicos”. Los promotores de la economía política -por oposición a la economía moral que
primaba en esos momentos- y el surgimiento de la llamada economía de mercado, así como la
burguesía urbana reciente, promueven la abolición de la Ley Speenhamland, en oposición a los
propietarios rurales. Así establecen que no se concederá ningún socorro a domicilio49, y se pone
fin a la ayuda a los salarios, modificando el sistema de entradas a los workhouses, quedando a
voluntad su ingreso. De este modo, se logra separar la clase obrera de los grupos indigentes,
quienes se hallaban unidos mediante la Ley Speenhamland50. Esta tozudez de parte del

46
También Foucault realiza una arqueología del surgimiento de la economía política, pero su
preocupación no tiene que ver con sus falacias ni con su vínculo con una suerte de economía moral, ni
con la incidencia de este pensamiento en la naturalización de las desregulaciones de los medios para
“ganarse” la vida. Más bien se centra en la manera en que éste saber sirve como fundamento para una
nueva forma de gobierno que aparece en el siglo XVIII. Para Foucault (1989) la economía política es el
saber experto en el que se fundamenta el paso de una economía de la familia a una economía política de
la población, por medio de un proceso que denomina gubernamentalidad. Este proceso está vinculado, en
sus primeras reflexiones sobre este concepto, con la creciente importancia del Estado, por encima de otras
instituciones de gobierno como la familia, la diplomacia, la pedagogía en el desarrollo de “artes” de
gobierno de las personas, el que adquiere la forma, idea y concepto de población.
47
Como veremos más adelante, la denominación de sociedades complejas fue la manera que la
antropología como ciencia denominó a las sociedades contemporáneas, por oposición a las llamadas
sociedades simples, dentro de una clasificación evolucionista y etnocentrista del devenir de las
sociedades. La pobreza en las sociedades complejas esta vinculada en ese campo de conocimiento con la
pervivencia de las economías de subsistencia y de las redes de reciprocidad no mercantil.
48
La servidumbre parroquial se mantuvo en muchos países de América Latina hasta muy entrado el siglo
XX. Por ejemplo, la Revolución Mexicana trató de eliminarla, junto a otras formas de semiservidumbre.
49
El socorro a domicilio fue una forma de especialización de los dispositivos asistenciales, tanto
caritativa como laica, que todavía se mantiene aunque metamorfoseado en prácticas más especializadas.
50
“La unidad tradicional de una sociedad cristiana dejaba paso, en el caso de los ricos, al rechazo a

35
liberalismo de separar los obreros de los indigentes se mantiene en el tiempo hasta la actualidad
y también tiene muchas veces fuertes connotaciones étnico raciales. Según Aníbal Quijano
(2000) - un teórico de la colonialidad del poder y de la masa marginal latinoamericano -la
condición de blanco estuvo fuertemente vinculada a la condición de asalariado libre en aquellos
países con mayoría no blanca, para decir algo de esta forma tan racista de clasificación de las
personas.
David Ricardo, en su teoría sobre “la ley de hierro de los salarios”, afirmaba que las
leyes de pobres incidían en la baja de los salarios de los trabajadores independientes, por ello los
estudios de este autor sobre el desempleo fueron una de las causas más importantes para
reformarlas y abolir las regulaciones sobre el precio del pan. El principio de pobreza válida,
para Ricardo, era una manera de proteger a los trabajadores independientes, lo que ponía trabas
para la conformación del trabajo libre. De esta manera, gracias a la prédica de la economía
política liberal, se comienzan a desregular las formas de asegurar la subsistencia, como la
protección asistencial o el precio de medios de consumo básico como el pan. La economía
política se imponía como una ciencia que no dejaba dudas sobre las leyes que gobernaban a los
hombres y, en nombre de esa autoridad científica, se fueron aboliendo las regulaciones de
protección a la reproducción de la vida para permitir el libre juego del mercado y la constitución
del trabajador libre51 (Polanyi; 1989 [1944]: 173-174).
Entre los autores que explican la aparición de ciertas formas de regulación societal para
suturar las contradicciones entre los intereses de clase con los comunitarios tenemos un grupo
importante, generalmente vinculado con la tematización de la pobreza y de las formas de
subvenir a ella. Entre los teóricos latinoamericanos se encuentran aquellos preocupados por
identificar y describir la lógica y funcionalidad de las relaciones de reciprocidad no mercantil
ante la extrema pobreza. Categorías que adquieren diferentes nombres: mecanismos de
sobrevivencia, estrategias familiares de vida, capital social o “productividad de la pobreza”
(según sean las corrientes que lo abordan).
En el pensamiento social francés, entonces el pauperismo se asocia con lo que se llama
la invención de lo social - en algún sentido en forma similar al pensamiento de Polanyi - y con
la aparición de lo que se denomina la cuestión social moderna o la cuestión social clásica, es
decir la manera de resolver la tensión entre igualdad jurídica y la desigualdad social52. Las
poblaciones que eran a la vez agentes y víctimas de la Revolución Industrial, se encontraban en
un orden económico de miseria y desmoralización masivas, divorciadas del orden jurídico-
político fundado sobre el reconocimiento de los “derechos del ciudadano”. Esto fue percibido
por los liberales como una amenaza “al orden político y moral” y por ello consideraron
necesario encontrar “un remedio eficaz para la plaga del pauperismo” (cursivas nuestras). En

reconocer su responsabilidad en la situación en la que se encontraban sus semejantes. Las “dos Naciones”
comenzaban a configurarse. Para asombro de los espíritus reflexivos, una riqueza inaudita iba a
acompañada inseparablemente de una pobreza también insólita. Los eruditos proclamaban al unísono que
se había descubierto una ciencia que no dejaba ninguna duda acerca de las leyes que gobernaban el
mundo de los hombres. En nombre de la autoridad de estas leyes, desapreció de los corazones la
compasión, y una determinación estoica a renunciar a la solidaridad humana, en nombre de la mayor
felicidad del mayor número posible de hombres, adquirió el rango de religión secular”. (Polanyi, 1989
[1944]: 173-174)
51
“Para asombro de los espíritus reflexivos, una riqueza inaudita iba a acompañada inseparablemente de
un pobreza también insólita. Los eruditos proclamaban al unísono que se había descubierto una ciencia
que no dejaba ninguna duda acerca de las leyes que gobernaban el mundo de los hombres. En nombre de
la autoridad de estas leyes, desapareció de los corazones la compasión, y una determinación estoica a
renunciar a la solidaridad humana, en nombre de la mayor felicidad del mayor número posible de
hombres, adquirió el rango de religión secular”. (Polanyi, 1989 [1944]: 173-174)
52
Donzelot se ha referido a esta etapa, como la invención de lo social y Robert Castel como la cuestión
social (1997: 20).

36
otras palabras, la sociedad liberal corría el riesgo de estallar debido a las nuevas tensiones
provocadas por la industrialización salvaje53. Las intervenciones que surgen de la tensión entre
la igualdad jurídica promulgada por la Revolución francesa y la desigualdad social creciente,
producida por el capitalismo y la industrialización serían, para Castel, el origen de las diferentes
formas de resolución de la cuestión social moderna. La actitud del comité de la Asamblea
Constituyente en Francia, inventa lo social a partir de medidas destinadas a la extinción de la
mendicidad54. Según sus miembros “allí donde existe una clase de hombre sin subsistencia, allí
existe una violación de los derechos de la humanidad, allí el equilibrio social está roto”, la
cuestión social se reflejaría en el lugar que podían ocupar en la sociedad industrial, las franjas
mas des-socializadas de los trabajadores (Castel, 1997).
Considero que las medidas destinadas a eliminar la visibilidad de la pobreza: la
mendicidad, fundarán la idea, las prácticas y las regulaciones vinculados con los derechos
humanos. Al principio serán dispositivos moralizantes llamados de asistencia “pública estatal”
o la caridad (religiosa o laica). La pobreza masiva dará lugar a la invención de los derechos
conocidos como humanos cuya génesis no es más que la institucionalización de ciertas
garantías de medios de subsistencia vinculados a la asistencia a los pobres válidos. La
formalización de los derechos habilita a poseer expectativas de acceso a bienes o servicios, para
la simple reproducción de la vida a niveles de una “asistencia gubernamental” mínima básica o
sea “comida para pobres”. Dicha génesis no se debió a las buenas intenciones de los
asambleístas, por el contrario fue el producto de las luchas y la protesta de los recientes
ciudadanos, ante la masividad del hambre de miles de personas.
Según Donzelot, la invención de lo social” está vinculada con la marginación política de
la clase trabajadora y surge – en Francia- después de la Revolución de 1848; sobre todo, con la
decepción que prosiguió a la instalación de la primera asamblea, electa sobre la base del
sufragio universal. En las tensiones entre la declaración de los Derechos del Hombre y la
resistencia de los miembros de la asamblea por atender a los reclamos de la muchedumbre que
solicitaba mejores condiciones de vida, es donde se inventa lo social. En esta constitución, lo
que aparecía como ayuda pública, en la declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano, de 1791, se perfiló como “derecho”. La tensión entre los derechos formales y las
demandas y movilizaciones populares por mejorar sus condiciones de vida, dieron como
resultado la invención de lo social55 y las progresivas regulaciones sobre las condiciones del
trabajo y los salarios. Esta tensión aparece en las contradicciones que planteaba el sufragio
universal, la fuerza de la asamblea como representante del pueblo de París como único
soberano, tomando en cuenta sus deseos como “voluntad general de la nación” y la resistencia
de los asambleístas a los reclamos, los atrincheramientos de los obreros y las puebladas,
obtuvieron como respuesta junto a la represión, la “invención de lo social” (Donzelot, 1984: 28-

53
“Este hiato entre la organización política y el sistema económico permitió señalar por primera vez con
claridad, que el lugar de lo “social”, debía desplegarse en el espacio intermedio, restaurar o establecer
vínculos que no obedecían a una lógica estrictamente económica ni a una jurisdicción estrictamente
política. Lo “social” consiste en sistemas de regulación que no son los del mercado, instituidos para tratar
de llenar esta brecha. En este contexto la cuestión social se convertiría en la cuestión del lugar que podían
ocupar en la sociedad industrial las franjas más des-socializadas de los trabajadores. La respuesta a esta
cuestión fue el conjunto de dispositivos montados para promover su integración” (Castel, 1997: 20-21).
54
Este deseo, utopía o retórica (que cree que es probable extinguir la mendicidad y la pobreza) atraviesa
el imaginario moderno, sea cual sea el discurso predominante que lo justifique: la biopolítica, el
civilizatorio, el del desarrollo o el desarrollo humano de fines del siglo XX.
55
“El pueblo esperaba que ésta (la asamblea) colocaría la condición operaria a la altura de su condición
política, a través de la proclamación del derecho al trabajo y su implantación. Esa proclamación se
produjo de facto. Pero no se concretó, puesto que se reveló una contradicción entre la garantía de la
libertad y la aplicación sistemática del derecho al trabajo de todos (...). El tema de la democracia formal,
con sus connotaciones fuertemente peyorativas nació de esa decepción producida por una república, sin
duda democrática, pero poco social” (Donzelot, 1984: 179, traducción y paréntesis nuestros).

37
30). Creo que los derechos laborales se concretan, no como tales, sino en forma indirecta, la
idea fundamental, como en el caso de Inglaterra, es el libre acceso al mercado de trabajo que
debe permitir resolver el problema de la falta de obreros en ese momento en esos países –para
nada comparable con la condición histórica de los países colonizados que fueron forzados a
someterse a diferentes formas de vasallaje, esclavitud o a sistemas de semi-o neos servidumbre.
La Ley de Chepalier francesa, que suprime las corporaciones, es una medida que responde a esa
necesidad. Mientras que la libertad del trabajo era concebida como la condición necesaria y
suficiente para la resolución del problema de la pobreza involuntaria, la mendicidad
“voluntaria” se convierte en un delito social y se reencuentra para ella el aspecto represivo
(Gautie, 1998). Este tema es retomado también por Donzelot, como veremos, para quién el
aspecto disciplinatorio que pervive en las relaciones asistenciales se debe a la manera que se
neutraliza la amenaza moral que representan aquellos individuos cuyos comportamientos se
consideran antisociales.

EL PAUPERISMO COMO
CARENCIA DE EXPECTATIVAS LEGÍTIMAS A
MEDIOS DE SUBSISTENCIA POR MEDIO DE INSTITUCIONES Y RELACIONES
NO MONETARIOS

Los procesos de mercantilización, el libre acceso al trabajo producido por la

generalización del capitalismo, como lo señaló Marx, fueron debilitando los vínculos e
instituciones más primarias de subsistencia doméstica y comunitaria, o la economía moral, en
palabras de Thompson o las redes de reciprocidad y mecanismos de sobrevivencia –dirían los
antropólogos y sociólogos latinoamericanos-. Este momento de transición hizo reposar la
reproducción social en los circuitos monetarios, lo que produjo la pobreza masiva a aquellos que
no se constituirían eventualmente en obreros o asalariados. Luego vendrán normas e
instituciones no monetarias: distintas formas de relaciones de solidaridad institucionalizada
como la asistencia pública, los derechos llamados humanos y diversas formas de protección
social que intentaron dar respuesta a la pobreza masiva y a la falta de regulaciones y
contenciones no monetarias sobre los medios de subsistencia.
Para el pensamiento social francés, este es el momento de la aparición de un tipo
particular de solidaridad, la solidaridad orgánica, al decir de Durkheim que emerge ante la
ruptura de las solidaridades más antiguas56. Para Durkheim, la aparición de la solidaridad
orgánica fue otro momento de contrato social. La solidaridad orgánica va de la mano con el
discurso de la economía política y del libre mercado. En el pensamiento social inglés, se prodría
decir que esta ruptura se explica a través de la idea del paso de una economía moral o de una
solidaridad paternalista a una economía política (Thompson, 1995; Polanyi, 1997 [1944]).
Según Donzelot (1998: 182-183) previo a esta idea de solidaridad existía una teoría
comunitaria que sustentaba lo social sobre tres aspectos: la similitud de condiciones, la
proximidad por la pertenencia a un mismo espacio y la sumisión a la autoridad de la
tradición57. Contrariamente, para los promotores de la Revolución Industrial y de la Revolución

56
“Emile Durkheim y los republicanos de fines del siglo XIX llamaron “solidaridad” a este vínculo
problemático que asegura la complementariedad de los componentes de una sociedad, a pesar de la
complejidad creciente de su organización. Este es el fundamento del pacto social. Durkheim lo reformuló
en estos términos cuando el desarrollo de la industrialización amenazaba solidaridades más antiguas que
todavía debían mucho a la reproducción de un orden fundado sobre la tradición y la costumbre a
principios del siglo XX, la solidaridad debía convertirse en la asistencia voluntaria a la sociedad por ella
misma, y el Estado Social sería el garante." (Castel, 1997: 24)
57
Podríamos decir nosotros que este momento o en las sociedades basadas en estas relaciones priman

38
Burguesa, el modelo de lo social debía basarse sobre el contrato voluntario, que uniría a los
individuos entre sí en una sociedad. Para Donzelot, quien mejor expresó este nuevo contrato,
fue Durkheim al referirse a la solidaridad orgánica, noción que resolvía en alguna medida las
amenazas que planteaba la República al dejar a las masas libradas a su propia voluntad. Este
tipo de solidaridad se opone a la similitud y al comunitarismo, porque resulta de la
independencia creciente de los individuos libres debido a la división social del trabajo. El
concepto, inventado por Durkheim, a finales del siglo XIX, “sirve para el análisis de la sociedad
moderna y como referencia para la acción pública”. Según Donzelot, como alternativa al
pensamiento de los liberales que no querían más que el contrato libre e individual entre los
individuos sin ninguna intermediación, los republicanos fundadores de la Tercera República
rancesa, a finales del siglo XIX, estuvieron fuertemente influenciados por esta noción de
Durkheim. Las intervenciones sociales que allí surgen, se basan en la idea que la sociedad existe
en un modo más potente que las clases y que el papel de la República era entonces; de una parte,
defender al individuo contra los riesgos que producía la creciente división social del trabajo;
pero también, proteger a la sociedad contra el individuo cuyos comportamientos antisociales
representaban una amenaza58. Para Donzelot, el surgimiento de la seguridad social no es sólo
una cuestión de economía de recursos para prevenir riesgos, aumentar y controlar la vida de los
trabajadores, como apunta Foucault (1982), sino también una forma de solidaridad especial
republicana que pone los intereses sociales por encima de los individuales. La segunda forma de
intervención, la de proteger a la sociedad contra los individuos considerados “peligrosos” o
potenciales “amenazas” es, en realidad, el origen de las prácticas asistenciales estatales, que
luego en el siglo XX se profesionalizan de diversas formas, una de ellas el trabajo social.
En el análisis de estos autores la pobreza masiva produce un saber hacer particular
sobre los pobres, los trabajadores y los ciudadanos marginados políticamente que es el social.
La invención de lo social está a su vez fuertemente vinculada con las formas de resolver el
pauperismo y los reclamos a él asociados.
E. P. Thompson (1995) y Amartya Sen (1995), desde un lugar diferente al abordaje del
pensamiento Francés sobre la invención de lo social, están preocupados por explicar, en
momentos históricos diferenciados, que función cumplen las normas no monetarias y las
expectativas de acceso legítimas a medios de subsistencia en situaciones de pobreza masiva,
sobre todo de hambrunas. Thompson estudia, en la transición al capitalismo, los levantamientos
producidos por el alza del pan y la pobreza masiva por ella producida, en la Inglaterra del siglo
XVIII y Sen, las hambrunas de finales del siglo XX, en algunos países de Asia y África. Ambos
autores, al igual que Ricardo y Marx en etapas anteriores, polemizan con Malthus, en el sentido
que las hambrunas no se producen por escasez de alimentos sino por carencia de normas que
regulen sus precios, en un cierto límite de dignidad, por falta de una economía moral, para
Thompson o por la debilidad o carencia de los derechos de acceso, las titularidades, según
Amartya Sen. Ambas categorías conceptuales que reflejan relaciones y normas de reciprocidad
no monetarias, la economía moral y las titularidades serían una suerte de reaseguro para no
caer en la inanición e incidir en las regulaciones con relación a las provisiones mínimas de

lógicas diferentes a las capitalistas donde no prima la utilidad ni el lucro, sino la reproducción
comunitaria de los miembros de esas sociedades, entre otras las campesinas, o economías basadas en
relaciones de producción comunitarias. Las políticas de intervención sobre los que no tienen capacidad
de reproducirse se realizan en base a solidaridades de tipo comunitarias.
58
“Sobre el primer aspecto se encuentra el origen de la protección social, o el recurso o técnica del
“seguro” que permite que todos contribuyan de manera automática para la constitución de una
indemnización destinada a ayudar a aquellos que podrían, en el futuro, sufrir los efectos de la división
social del trabajo: accidentes de trabajo, enfermedades laborales, envejecimiento, desempleo, etc. Sobre el
otro aspecto, encontramos las formas nativas del trabajo social entendido como la preocupación de
identificación y asistencia precoz de los individuos que representaban un peligro para la sociedad o que
parecían en peligro de tornarse peligrosos para ella” (Donzelot, 1998: 184)

39
subsistencia. Estos dos autores producen un importante hallazgo en la evolución del
conocimiento sobre las formas de producción de la pobreza masiva. Muestran cómo la pobreza
en el capitalismo no sólo depende de condiciones materiales que se producen por las carencias
de medio de empleo, como lo habían señalado Marx y Ricardo o por los bajos salarios, sino por
limitaciones en el acceso o por la carencia de expectativas legítimas a medios de subsistencia.
Gracias a la protesta y las luchas sociales, ante la falta de regulaciones de los medios de
subsistencia básicos, como el pan, o por las contradicciones entre derechos civiles otorgados por
la condición de ciudadanía y la pobreza creciente, parte del acceso a los medios de subsistencia
se trasladó a una lógica no económica, basada en diferentes sistemas de contraprestaciones
entre el estado, la familia y la comunidad. Para E. P. Thompson, estos vínculos constituyen una
institución no mercantil, inscripta en el ámbito de la moral y de las costumbres. Para él la
economía moral, es esa institución que permite el acceso a medios de subsistencia en el
momento de la transición al capitalismo en Inglaterra. Más tarde, la idea de economía moral
como una red de relaciones reciprocas basadas en las costumbres para dar respuestas a la
reproducción de la vida59, se economizará y pasará a llamarse capital social, en el campo de
saber de la economía política Neokeynesiana de finales del siglo XX y se utilizará como una
noción fundamental en el sistema de enunciados del discurso del desarrollo humano que se
encarnará en una visión utilitaria -como veremos- dentro del discurso de los organismos
internacionales de crédito como el Banco Mundial.
Para Amartya Sen (1981, 1993, 1995), un economista contempóraneo y que mira al
problema desde el lugar de la economía política neo Keynesiana, estos vínculos que permiten el
acceso a medios de subsistencia y evitan el hambre, en países pobres, tienen que ver con
aspectos vinculados al acceso a la propiedad o el derecho a acceder a activos. La carencia de
titularidades o derechos de acceso a bienes que aseguran la subsistencia, es lo que explica las
hambrunas y no sólo la existencia de alimentos. El está discutiendo con el espectro de Malthus
que azota el pensamiento liberal, encarnado un neomalthusianismo neokeynesiano el que sigue
pensando que las causas de la pobreza se deben a la tensión entre crecimiento demográfico y
producción de alimentos, o a la incapacidad subjetiva de las personas por vender su fuerza de
trabajo en el mercado, según la denominada “economía del bienestar”60. Sen, en su trabajo
pionero sobre hambre y titularidades acerca de las causas e impactos sobre de los shocks de los
medios para ganarse la vida, distingue entre la propiedad de dones "endowments" (de tierra,
trabajo, etc.) y las titularidades intercambiables. Las titularidades expresan una relación entre
las personas y los bienes de consumo, mediante la cual se legitima el acceso y control sobre
ellos. Es decir, las titularidades conceden a las personas una pretensión legítima hacia las cosas
a través de los medios legales disponibles en la sociedad. Podríamos decir, desde una mirada
más social y menos económica (que ata la pretensión legitima a cuestiones de propiedad de
bienes o a acceso a activos), que estas titularidades han adquirido la forma de las llamadas
políticas sociales modernas. Algunas se han constituido en derechos y otras mantienen diversas
formas de tutela (beneficencia laica y religiosa, asistencia estatal, filantropía, neofilantropía de
la sociedad civil – como las llamadas modernamente organizaciones no gubernamentales-).

59
Para un análisis de la evolución de la idea de economía moral (Thompson, 1995: 349) y James Scott
(1976).
60
Ver Ruben Lovuolo et al. (1999), para un análisis de las explicaciones de la pobreza de la economía de
bienestar vinculada con las faltas de capacidades de las personas para emplearse en el mercado y el de
necesidades vinculado a la idea de la existencia sólo de necesidades subjetivas, lo que se opone a la
posibilidad de fijar necesidades absolutas, debajo de las cuales se encuentra el hambre.

40
 LA INVENCIÓN DE LA CIUDADANÍA SOCIAL

La invención de lo social como respuesta al pauperismo y a las contradicciones entre las

desigualdades sociales y la igualdad jurídica, fue construyendo paulatinamente un tipo particular
de ciudadanía, la llamada ciudadanía social. Junto al quiebre con las formas de reciprocidad
anteriores, por la extensión de las relaciones capitalistas y la creciente urbanización que requería
la industria, apareció entonces este campo particular de lo social que implicó relaciones de
intercambio no mercantil, basados en sistemas de tutela asistencial no familiar o derechos que
fueron otorgando algún tipo de pretensión legítima sobe el acceso a bienes, en forma conjunta a
una profesionalización creciente sobre la intervención sobre los pobres.
Marshall (en Marshall, T. H. y Bottomore, Tom 1998) en su clásica interpretación de la
evolución de la ciudadanía en Inglaterra, a partir de un doble proceso de fusión geográfica y
separación funcional en distintos períodos formativos, entre derechos civiles (siglo XVIII),
políticos (siglo XIX) y sociales (siglo XX) demuestra que, en general, el desarrollo de la
ciudadanía produjo conquistas con relación a “una medida más acabada de la igualdad”, sobre
todo debido a la evolución de los derechos sociales. Para este autor, las aspiraciones de mayor
igualdad, producidas por el crecimiento de la producción masiva, para establecer un mercado
nacional y el aumento de las renta monetarias distribuidos desigualmente, llevó a la
incorporación de los derechos sociales al status de la ciudadanía que ante no estaban
fusionados. En Marshall, aparece una explicación de la aparición de los derechos sociales ligada
a la desigualdad de la distribución de la renta. La desigualdad creciente en la distribución de la
riqueza generada, aparece entonces como una nueva forma de producción y reproducción de la
pobreza, aunque expresada en forma indirecta. También Marshall visualiza las luchas sociales
como parte de la génesis de estos nuevos derechos que ahora comienzan a llamarse sociales,
aunque en su lenguaje las luchas se nominan con un concepto más subjetivo e individual como
el de “aspiraciones”61 de los trabajadores debido a la producción en masas.
Mientras los países como Inglaterra y Francia desarrollaban una fusión entre derechos
de acceso, que se fueron constituyendo paulatinamente en derechos sociales, vinculados a la
condición de ciudadanía, al interior de sus países; por otro propiciaban un vínculo tutelar con las
regiones y poblaciones que colonizaban o con los cuales comercializaban, basado en el discurso
civilizatorio, entre ciudadanos civilizados y lo que consideraban la barbarie. Los bárbaros de
las colonias no podían acceder al estatus de igualdad jurídica, por el contrario eran
intrínsecamente desiguales por su condición de colonizados –erán equivalentes a los indigentes
válidos descalifados socialmente a los que se les negaba la condición de ciudadanía-. Cuando
“los bárbaros” de sus ex colonias accedieron a la ciudadanía lo hicieron en contra de los
intereses de los ciudadanos democráticos que los dominaban y bajo la violencia civilizatoria de
los intereses de estos imperios.
Las instituciones basadas en derechos sociales desarrolladas durante el siglo XX en
Europa, implicaron un grado importante de desmercantilización62 e individuación, al liberar al
individuo o la familia de su dependencia del mercado y, por otro, debilitaron las redes más
locales de protección que hasta entonces existían. Las regulaciones entre el capital y el trabajo
vinieron a contrarrestar los efectos nocivos de la explotación del trabajo disminuyendo, en cierto
sentido, el carácter de mercancía del trabajo (lo desmercantilizaron), al hacer reposar parte de la

61
La economía política Keynesiana se preocupará particularmente por las aspiraciones individuales y
subjetivas de las personas y sus elecciones, para explicar la lógica de funcionamiento del mercado y
también la pobreza.
62
“El despojar a la sociedad de las capas institucionales que garantizaban la reproducción social fuera del
contrato laboral, significó la conversión de los individuos en mercancías, su mercantilización " (Esping-
Anderson, 1993:41).

41
reproducción en relaciones no mercantiles. El acceso a los derechos, sus modalidades,
condiciones y magnitudes configuran situaciones, según las cuales, los niveles de vida de ciertas
poblaciones se autonomizan de las fuerzas del mercado, “es en este sentido que los derechos
sociales disminuyen el status de los ciudadanos como mercancías”. Según Gosta Esping
Anderson (1993), la ciudadanía social debe implicar la garantía de derechos sociales. Cuando
adquieren status legal y prácticos de derechos de propiedad, cuando son inviolables, y cuando
son asegurados en base a la ciudadanía, en vez de tener base en el desempeño, implican una
“desmercantilización” del status de los individuos vis a vis con el mercado63. Esto significa que
la ciudadanía no necesariamente implica la generalización de derechos sociales para todos los
individuos como lo señala Marshall, ni tampoco que la desmercantilización se produce sólo con
el acceso a derechos de garantías inviolables como lo señala Esping Anderson. Muchas veces
las ciudadanías democráticas ampliadas civilmente de países como América Latina, han estado
basadas justamente en el cercenamiento de derechos sociales básicos a gran parte de su
población (por ejemplo: cobertura médica, vivienda digna, acceso a agua potable y saneamiento
básico, manutención en la edad adulta, entre otros derechos sociales).
Hasta aquí hemos reflexionado sobre las formas en que ciertos campos de conocimiento
como la economía política o como el campo de lo social aparecen fuertemente vinculados, en el
pensamiento europeo, a dispositivos de intervención que regulan los intereses del capital y a
otros que tratan de suturan las contradicciones entre los intereses del capital y del bienestar que
dan lugar a la invención de lo social. También hemos podido rastrear como el origen de ciertas
formas de vínculos no mercantiles asociadas a veces a derechos otras a la condición de
ciudadanía, o de tutela como la asistencia que limita la condición de ciudadano, tienen fuerte
relación con la manera en que las ciencias sociales y la historia social han explicado la aparición
del pauperismo.

AMÉRICA LATINA Y LAS ARQUEOLOGÍAS DE LA POBREZA, DE

TUTELAS, POBREZAS Y ESTADOS DE MALESTAR

En América Latina, la aparición de la pobreza como fenómeno colectivo, tiene su

primer momento cuando las formas de dominio coloniales rompen con los anteriores sistemas
de reciprocidad y de inscripción de las comunidades y las familias, creando y reconfigurando
nuevas relaciones de dominación a través de instituciones como la mita, el yanaconazgo, la
encomienda o directamente por medio de la represión violenta sobre todas las formas posibles
de liberación, como el “pillaje” o el “vagabundeo”. La segunda ruptura se produce con la
independencia de laS coronas, cuando se debilita con la caridad religiosa y se inicia el proceso
de su laicización por medio de la beneficencia. La tercera, tiene lugar en la primera mitad del
siglo XX, período en el cual, en la mayoría de los países, se van desarticulando paulatinamente
las estructuras semiserviles y se conforman mercados internos para los procesos incipientes de
industrialización. En cada país, su aparición tiene distintos momentos, dependiendo de la

63
Creemos que no sólo la juridicidad de los vínculos recíprocos, que ofrecen garantías de derechos
inviolables, permiten el acceso a bienes y servicios, fuera de las relaciones estrictamente económicas.
Otros derechos no tan inviolables, como el acceso a la salud o la educación y también los vínculos que se
inscriben en contraprestaciones de reciprocidad tutelares, generan bienes, servicios y/o identidades, más
allá de las relaciones estrictamente económicas. Por otra parte, no sólo los derechos desmercantilizan las
relaciones sociales, también se mantienen y remozan relaciones de tutela, que substituyen bienes que se
pueden obtener en el mercado. A su vez, las relaciones de tutela se institucionalizan en diversos ámbitos
(el estado, el territorio, organizaciones privadas) y pueden estructurarse sobre discursos variados sobre la
autoridad y el gobierno legítimo sobre las poblaciones tuteladas, en el ámbito privado (laicas, religiosas,
filantrópicas y/o mixtas) o gubernamentales (judicializadas, asistenciales o las más modernas: las
denominadas de “desarrollo social”).

42
manera e intensidad particular que tomaron. Hasta entonces, la provisión de medios de
subsistencia reposaba en las relaciones serviles, semi asalarizadas o en las economías de
subsistencia campesina o el trabajo de oficios. Este momento coincide con lo que Rahnema
(1996) denomina la segunda ruptura con las formas de intervención y administración de la
pobreza en el ámbito global, a mediados del siglo XX con la substitución del discurso
civilizatorio por el del desarrollo.
Para Foucault la biopolítica tenía como uno de sus objetivos el de disminuir el riesgo de
las epidemias y las endemias, mejorar la productividad de los trabajadores y su vida útil para
aumentar su predisposición para el trabajo. Esto dio lugar a la aparición de los sistemas de
seguro social y asistencia social estatal, junto al desarrollo de derechos laborales y sociales que
se fueron atando a la condición de ciudadanía.
En el siglo XIX con el surgimiento de las repúblicas en nuestros países de América
Latina y el Caribe, la caridad fue adquiriendo un carácter laico que sustituye paulatinamente la
caridad religiosa por una nueva forma de asistencia que se denomina beneficencia. Esta se
caracteriza por un control de las elites neocoloniales, mujeres pertenecientes a las oligarquías
criollas locales (“damas de la beneficencia”), quienes bajo la legitimación eclesial y la tutela
gubernamental son quienes tienen el control legítimo para disciplinar a los pobres en
instituciones de encierro (hospicios, hospitales de pobres, casas de niños expósitos, etc.) y
moralizar a los grupos sociales que dominaban y que se representaban como una amenaza
(mujeres y niños pobres, poblaciones no territorializadas en relaciones semiserviles, entre otros).
Las configuraciones sociales predominantes en ese período remiten al vínculo entre el
patrón y el peón o poblaciones originarias que basadas en el trabajo semiservil, permitían
reproducir el vínculo de dominación para extraer el excedente del trabajo semi-gratuito debido a
la escasa asalarización. La beneficencia controlaba a los “vagos” que no eran otra cosa que
aquellos que habían roto con los lazos de fijación semiservil de la hacienda o habían perdido la
afiliación local. Luego ya a mediados del siglo XX, los nacionalismos populares y las
incipientes luchas obreras y campesinas, en algunos de nuestros países, vinieron a ligar a la
condición de ciudadanía política (derecho al voto) “derechos sociales” (como leyes laborales,
protección al trabajo, sistemas de seguro, educación y salud pública gratuita) o acceso a medios
de subsistencia como la tierra. Todo ello vino a conformar una suerte de nacionalismos con
cierto estado de bienestar para algunos trabajadores y ciudadanos generalmente urbanos.
Algunos países mantuvieron sistemas de tutela asistencial y semiservil sobre las poblaciones
minorizadas y desarrollaron más bien estados de malestar. En el caso de los primeros países se
produjeron diversos procesos y alianzas entre clases las que tuvieron como correlato la
incorporación de los sectores populares en las políticas estatales. Pero, por sobre todo, impulsó
la “gubernamentalización” de las tácticas de gobierno estatal sobre las poblaciones y una
estatalización de la intervención social. Esta tendencia se presentó, en algunos países de
América Latina, promovida por ideas y prácticas medico higienistas, eugenésicas
neoLamarckianas. En ese contexto, la biopolítica adquirió un carácter claramente racista que se
correspondía con la forma neocolonial de dominio con las poblaciones nativas. Intervenía
socialmente para controlarlas y disciplinarlas bajo la construcción de la superioridad cultural,
racial y social de la elite “blanca” y “europeizante”. La intervención social reproducía entonces
las formas neocoloniales republicanas de dominio sobre la población local.
En la década de los 60’, con el auge de las ideas desarrollistas se pensaba, que el
proceso de industrialización tendría un efecto "rebalse" e incorporaría a las poblaciones
excluidas a los "beneficios" derivados de la "modernización". Sin embargo, esta situación no se
produjo, al contrario, tendió a aumentar relativamente la pobreza; a pesar de la incorporación,
en algunos países, de importantes sectores al consumo masivo. La dependencia de los centros de
mayor desarrollo económico se intensificó, tomando nuevas modalidades. Murmis y Feldman
(1995) sintetizan esta situación como sigue, "...Hay una visión de la pobreza en los países
pobres que la capta como realidad omnicomprensiva propia de sociedades masivamente
excluyentes, "donde los pobres forman un verdadero pueblo, fuera del tiempo, fuera de la

43
historia, fuera de la sociedad". Pero también en la consideración de la pobreza en el Tercer
Mundo aparece el tema del destino de la pobreza en condiciones de desarrollo económico. La
atención al problema de la pobreza surge en la década del 60’ precisamente en el contexto del
crecimiento alcanzado en la llamada década del desarrollo, un crecimiento que es caracterizado
como no "desempobrecedor". Aquí también tenemos una gama de variaciones desde los
análisis que muestran cómo el desarrollo deja atrás sectores antes no integrados, hasta los que
muestran que incluso marginaliza a sectores que habría empezado a integrar...." (Murmis y
Feldman, 1995: 54).
Cabe preguntarnos en torno a las particularidades que asumen los mecanismos de
producción de la pobreza en América Latina. Por ejemplo, ¿hasta qué punto se produjo la
mercantilización de las relaciones de producción, o la progresiva tutela o la
gubernamentalización de la vida sobre las poblaciones percibidas como amenaza? ¿Qué grado
de desmercantilización se alcanzó en la etapa del desarrollo de los Estados de Bienestar? ¿Hasta
qué punto fueron debilitados los vínculos de solidaridad comunitarios para resolver problemas
de protección social? Sin pretender ser exhaustivos, ni precisar las particularidades que
asumieron estos procesos en cada uno de los países, podemos intentar al menos algunas
observaciones generales que nos aproximen a las respuestas y nos den algunas pistas sobre las
características y la complejidad de los problemas de la pobreza en América Latina.
En América Latina las características que adquirieron las políticas sociales fue
particular. Primero por la escasa mercantilización de las relaciones sociales que se tradujo,
entre otros aspectos, en una asalarización parcial y, en segundo término, por las relaciones de
semiservilismo étnico que aún se mantienen bajo diversas formas. El primer aspecto llevó a la
convivencia, articulación y funcionalización de relaciones de producción semiasalarizadas de
subsistencia de pequeños productores con relaciones capitalistas, él que alcanzó diversa
intensidad dependiendo de los países. En muchos casos, estos vínculos facilitaron la provisión
de reservorio de mano de obra para la hacienda, el ingenio o la mina, o sirvieron como recursos
para la reproducción de los semi-asalariados. En los setenta el debate principal sobre las
particularidades de las formaciones sociales periféricas, se refería a los modos diversos que
asumieron, en América Latina, los procesos de desarrollo desigual, “satelizando en grados
variables a formas pre o protocapitalistas de producción” (Nun, 2001). No hay que pensar que
esta convivencia y funcionalización fue pacífica. Implicó, como dice Esteva (1996: 66-67), una
historia de violencia y destrucción que a menudo adoptó carácter genocida. En América Latina,
la escasa mercantilización de las relaciones sociales produjo una débil asalarización. Las
relaciones asalariadas se circunscribieron además, la mayoría de las veces, a la población blanca
(Quijano, 2000), permaneciendo un conjunto de relaciones serviles y semiserviles y formas
variadas de paternalismo sobre las poblaciones nativas. Estas se encontraban y todavía se
encuentran, en muchos países, sin poder hacer uso de la práctica del derecho a la libertad
personal, lo que los coloca en una situación de una ciudadanía subordinada o limitada. La
permanencia de interdependencias paternalistas con las poblaciones pobres de origen nativo,
limitó la condición del asalariado libre sin sujeciones y la ciudadanía política y puso freno a la
extensión de los derechos sociales.
Cuando la protección social se comenzó a vincular con la condición de ciudadano o
trabajador - lo que tuvo lugar aproximadamente a partir de mediados del siglo XX- , momento
de la conformación de los regímenes de estado de bienestar64 en América Latina, en general
estos tuvieron un desarrollo muy débil. Con sarcasmo algunos autores hablan de los Estados de
Malestar (Bustelo, 1995) y otros señalan el escaso vínculo con la condición de ciudadano al
referirse a un Estado sin ciudadanía (Fleury, 1997). En los países centrales, la mercantilización

64
La noción de régimen de “Estado de Bienestar” de Esping Anderson (1993) plantea la cuestión de la
política social no sólo como un tipo histórico, basado en la experiencia europea de principios y mitad del
siglo XX, que él describe, sino como formas de vinculación entre el mercado, el Estado y la familia, lo
que produciría una manera especial de estratificación social y tipos particulares en su concreción.

44
operó una importante sustitución parcial del sector doméstico, un grado de asalarización
significativo, derechos sociales con mayor impacto sobre la desmercantilización de la
reproducción de la vida, salarios relativamente suficientes y un escaso aporte de las redes de
solidaridad locales. En nuestros países, al haber sido la mercantilización menos generalizada y
en condiciones desventajosas para los trabajadores - salarios insuficientes, formas precarias de
contratación del trabajo y vínculos de tutela paternalista y racista - la reproducción de
importantes grupos de población ha reposado significativamente en vínculos de tutela, recursos
provenientes de las redes de solidaridad no mercantiles y trabajos en la economía informal. La
accesibilidad a los medios de subsistencia que garanticen la reproducción de la vida en América
Latina, también estuvo limitada desde los inicios de las relaciones capitalistas, por las
condiciones de superexplotación del trabajo y los métodos coactivos de expropiación de la tierra
y el agua.
En la etapa de los nacionalismos populares de distinto signo -democráticos, populistas,
socialistas, desarrollistas- surgidos a mediados del siglo XX vendrán a reconvertir el Estado y
las formas de intervención social, bajo la idea de la igualdad jurídica de los ciudadanos y la
necesidad de reducir la desigualdad social entre clases sociales suturando, a veces en forma
profunda, otras más débil, la relación entre ciudadanía y derechos sociales. Con sarcasmo
algunos autores hablan de los Estados de Malestar (Bustelo, 1995) y otros señalan el escaso
vínculo con la condición de ciudadano al referirse a un Estado sin ciudadanía (Fleury, 1997).
Cuando la protección social se comenzó a vincular, aunque sea débilmente con la condición de
ciudadano o trabajador, los sucesivos golpes militares, intervenciones de los intereses del
capital multinacional y las elites criollas y guerras fratricidas promovidas por el Imperio
Americano, fueron sistemáticamente debilitando o destruyendo las garantías y los derechos que
las luchas sociales y los nacionalismos populares habían conseguido. Las transformaciones
operadas en los últimos treinta años en América Latina vinieron a darle el último golpe de
muerte.
Los aportes de los teóricos del desarrollo desigual demostraron que en los países
denominados de la periferia, las relaciones capitalistas no destruyeron radicalmente las formas
de producción anteriores sino que las funcionalizaron a su lógica; siendo la asalarización poco
generalizada en comparación con los países centrales (Amin, 1979:19-20). Este fue un tema
muy importante en la discusión marxista de las ciencias sociales de los 70’, en América Latina,
y versó sobre las características que asumían los procesos de acumulación originaria. Es decir,
se preguntaban hasta que punto la destrucción de formas de producción anteriores, para liberar a
los trabajadores libres de la sujeción a la tierra o a los medios de producción, había terminado.
Si bien este proceso de convivencia, articulación y funcionalización de relaciones de producción
semi-asalariadas de subsistencia de pequeños productores con relaciones capitalistas, ha
alcanzado diversa intensidad dependiendo de los países, lo cierto es que en la mayoría de ellos65,
estas relaciones sobrevivieron y se acondicionaron a la lógica capitalista sin destruirse.
Estos procesos, si bien adquirieron características diversas, según países y regiones,
explican la relevancia que han tenido, en la reflexión de las ciencias sociales en América Latina,
los estudios de comunidad en la antropología urbana latinoamericana y la producción de una
serie de categorías que intentaban explicar la existencia de formas de vivir en el mundo,
distintas a las clásicas asalariadas, tanto en la ciudad como en el campo. Se explica, por
ejemplo, la importancia de las discusiones sobre la funcionalidad o disfuncionalidad de las
economías de subsistencia, de las economías campesinas y, a escala urbana, de la
marginalidad, de las economías de pequeña escala o el sector informal más tarde. También da
cuenta de la relevancia del debate teórico sobre las diversas categorías explicativas que

65 Los casos de Argentina, Chile y Uruguay quizás pueden ser la excepción. En estos la extensión del
capitalismo fue más temprana y para algunos autores (Cuevas, Agustín; 1981) esto se debió a que en estos
países no existía, en algunas zonas, una alta densidad de población nativa previa al inicio de las relaciones
capitalistas.

45
surgieron en América Latina, asociadas a los vínculos primarios de base comunal o local para
enfrentar la pobreza, la migración, la segregación urbana y el desempleo, como las redes y las
estrategias de sobrevivencia. Pone en relieve el debate sobre la notoriedad política de estos
grupos denominados de diversas formas para diferenciarlos de los clásicos trabajadores
asalariados integrados, tales como: marginales, masa o polo marginal, informales, entre otros.
En América Latina hubo una débil desmercantilización. En los países centrales, la
mercantilización de la sociedad operó una importante sustitución parcial del sector doméstico, -
recursos provenientes la familia, la comunidad, la vecindad, el parentesco, etc.-, no sólo por el
Estado sino también por el mercado. Esto implicó un significativo proceso de socialización, de
parte del capital, en áreas que antes eran de subsistencia doméstica que disminuirían
considerablemente el tiempo de trabajo y la producción de bienes y servicios en este ámbito. Lo
que antes era un dominio no mercantil, pasó a ser mercantil.
En nuestros países, las formas de reproducción se asentaron entonces, en los aportes
redistribuidos por el Estado, salarios relativamente insuficientes y un mínimo aporte de las redes
de solidaridad locales. Por lo tanto, parte del riesgo social ha sido encarado por medio del
fortalecimiento de redes de solidaridad locales.

LA
EXPLICACIÓN DE LA PRODUCCIÓN DE LA POBREZA COMO UNA
CUESTIÓN RACIAL, BIOTIPOLÓGICA Y AMBIENTAL EN AMÉRICA LATINA
EN LA PRIMERA MITAD DEL SIGLO XX

Trato de indagar aquí la importancia que tuvieron, en América Latina, campos de

conocimiento e intervención social que explicaban las causas de la pobreza masiva, a veces
nominadas directamente como poblaciones pobres o con connotaciones de clases inferiores y,
en otros casos, superpuestas con otras nominaciones racistas como las llamadas poblaciones
“indias”, “criollas”, “mestizas”, “cholos” “negros” “gachupines”, “mulatos”, “ladinos”,, etc. u
otras veces mezcladas con nominaciones de clase, como el de “obreros criollos”, que usaba
Bialet Massé (1972 [1904]), en Argentina en un informe oficial sobre la situación de la “clase
obrera” en la Argentina.
Como dijimos, la aparición de la pobreza como fenómeno colectivo, en América
Latina, tiene su primer ruptura en el siglo XVII, cuando las formas de dominio coloniales
rompen con los anteriores sistemas de reciprocidad y de inscripción de las comunidades y las
familias nativas, creando y reconfigurando nuevas relaciones de dominación, como la mita, el
yanaconazgo, la encomienda o, directamente, por medio de la represión violenta sobre todas las
formas posibles de liberación, como el “pillaje” o el “vagabundeo”.
Este momento de ruptura violenta con las formas de subsistencia y producción de la
vida de las culturas nativas latinoamericanas coincide con el de ruptura del Antiguo Régimen en
Europa. Según Polanyi, el pauperismo, surge en Europa occidental por la destrucción de las
economías de subsistencia rurales. Primero como resultado del comercio internacional fruto del
descubrimiento de América, luego por la Revolución Industrial en el siglo XVII y
posteriormente por la expansión del capitalismo (Polanyi, 1997 [1944]:175-186). El comercio
internacional basado en la explotación colonial, rompe violentamente las formas de
reproducción social y cultural en América Latina y, el Caribe (ALyC en adelante) por otro,
coadyuva a quebrar los lazos de sujeción al trabajo y la creación de un mercado de trabajo libre
en Europa. Dos tipos de pobreza masiva aparecen. Las dos a ambos lados del océano son el
producto del quiebre con lazos de contención anteriores que permitían y daban sentido a la
reproducción de la vida. De un lado, la pobreza masiva se resuelve por la superexplotación del
trabajo producida por las relaciones serviles del coloniaje que generan muerte y pérdida de
identidades culturales anteriores y, del otro, las leyes de pobres primero en Inglaterra, las obras
de misericordia en España y más tarde, la ayuda pública a los pobres en Francia, se constituyen

46
en los dispositivos de intervención predominantes, junto al surgimiento del ciudadano y
trabajador libre.
Perez-Bustillo (2001) habla de una fractura (bifurcación), en el momento de la
“conquista”, particularmente considera que en México y el resto de países de ALyC, esta
ruptura se origina en la colonia en lo que el denomina la línea de exclusión étnica. Entiende
por ello la doble simbiosis entre la explotación estructural de los pueblos indígenas y el
proyecto cultural de la evangelización católica. El resultado es un tipo de inclusión pero que
niega el acceso a los recursos y la riquezas, es decir una pobreza que se haya anclada en la
relación colonial. Bonfil Batalla (1991) piensa que el disloque colonial es central, no se trata de
un simple clivaje, sino que es definitorio de la condición colonial. Para Perez-Bustillo esto
constituye el legado colonial sobre el cual ha sido posible la colonización misma, la
marginalidad y la exclusión reforzada sucesivamente por los estados de la independencia, los
pos-independentista y el neoliberal. Esta fractura, es una bifurcación que se ejemplifica por la
"república hispánica" y la "república india", por la coexistencia diferenciada de metrópolis y las
comunidades o en el caso de Méjico. Observa que luego del genocidio colonial, debido a la
violencia colonial y/o las epidemias, el precio pagado por los pueblos indígenas ha sido la de
perder su carácter de Nación y la de tornarse en comunidades, denotando una situación de
fragmentación dentro de una categoría colonial -la comunidad-que será la base del
resurgimiento de la identidad política indígena. Durante las etapas de gobierno de
independencia y también en el momento posterior que llama post-independencia, existió una
fuerte vocación de las elites criollas por establecer un tipo de poder político, abstraído de
cualquier idea previa de nacionalidad. En los hechos, la invención de naciones (Colombiano,
Mexicanos, Peruanos) se trataron de proyectos típicos de Top and Down, de abajo para arriba.
Sostiene que esta visión era coherente con las posturas liberales y modernistas que se
encontraban en el siglo XIX que sintetiza como aquella donde primó la idea “de Orden y
Progreso”.
Este sería el contexto amplio de los saberes o teorías sobre la producción de la pobreza
en América Latina hasta mediados del siglo XX. Algunos economistas y sociólogos dentro de
la perspectiva de la teórica de la dependencia, han llamado a esta etapa post colonial hasta la
mitad del siglo XX: como repúblicas oligárquicas. Esta idea, la de república oligárquica si bien
puede generalizarse, ha adquirido distintas formas en cada contexto histórico y político, pero ha
jugado un rol fundamental en la primera etapa de la construcción de las naciones
latinoamericanas, a principios del siglo XX. El contexto es el de luchas sociales de distinta
índole en muchos de nuestros países: las luchas indígenas en Bolivia y Perú; las luchas obreras
en Argentina y Chile, los movimientos nacionalistas de distinta índole como la revolución
Mexicana. De acuerdo al sociólogo ecuatoriano Cuevas (1982), el capitalismo en América
Latina asume la particularidad propia de un proceso que surge de la subordinación económica y
política de la región, en la fase imperialista del capitalismo. De allí, su alusión a la vía
oligárquica refiere a la persistencia y hasta el resurgimiento de formas de servidumbre o semi-
esclavistas en el contexto de la implantación de un modelo de desarrollo capitalista en la
región. Durante ese período, Cuevas alude a la existencia de una estructura social que no
experimenta grandes modificaciones que alteren el balance de poder político y económico entre
las distintas clases, grupos y categorías sociales. Sin embargo observa que en algunos casos, la
violencia extra-económica será fundamental para crear las condiciones para la incorporación de
tierras y trabajadores mediante el despojo de parcelas a pequeños productores y su transferencia,
a grupos de terratenientes o la compulsiva proletarización de indígenas o campesinos. Observa
que el capitalismo asumió un proceso acelerado y homogéneo en aquellos casos donde se
impuso el trabajo libre asalariado. Algunas se fueron convirtiendo en sistemas jurídicos a
veces instucionalizados y otras, se mantuvieron en forma de costumbre tutelar. Por ejemplo,
para el primer tipo, durante el siglo XX los indios tuvieron el carácter de tutelados (como el
caso de Brasil), otras lo fueron en base a las costumbres como el caso de Argentina (aunque
existen leyes provinciales que los reconocían en carácter de tutelados). A veces obtuvieron

47
beneficios sociales vinculados con derechos, llamados luego sociales, como ciertos
trabajadores sin medios de producción que venían a las ciudades, en la mayoría de los casos de
género masculino. Los llamados indios, las mujeres y los niños pobres, mantuvieron su
condición de tutelados hasta muy entrado el siglo XX, en mucho de nuestros países.
La producción de la pobreza en América Latina se aborda generalmente no directamente
sino vinculada con temáticas como la “cuestión nacional”, la “república democrática”, la
“instrucción del ciudadano” y de disciplinas científicas y campos de saber variados como: la
socio crítica literaria, el ensayismo sociológico, la medicina, la antropología política, la
sociología del conocimiento, la historia social, entre otras.
Como ejemplo he estudiado las formas de intervención social en Salta y su relación con
las configuraciones sociales locales en la primera mitad del siglo XX (Alvarez Leguizamón,
2004). Los campos de saber o dispositivos de intervención sobre la pobreza que he encontrado
son el higienismo, la eugenesia y la biotipología, sobre todo. Si bien a veces se expresan
históricamente de forma conjunta o combinada, el análisis lo realizaremos teniendo en cuenta
sobre todo, la manera como pensaban esas teorías a la pobreza, que en la mayoría de los casos
era vista como un “mal”. Algunos antropólogos consideran que la nominación de pobres, sirvió
también a veces, para limpiar las diferencias socio culturales y étnicas, desconociéndolas
(Bonfil Batalla, 1991), lo mismo que la nominación de indio y su anverso.
Según Nancy Leys Stepan (1991) en un estudio realizado para Argentina, Brasil y
México, la asociación entre eugenesia y biotipología fue una unión que facilitó convocar una
variedad de médicos interesados en cuestiones de maternidad, crianza y herencia que trataba de
mejorar lo que se llamaba el “biotipo” de las poblaciones pobres nativas, cuyos estilos de vida
se creía eran los factores que producían la pobreza y mantenían ciertos biotipos considerados
inferiores genéticamente66. A su vez, en algunos países fue muy importante la influencia de las
ideas neo-Lamarckianas67 sobre la herencia, la que involucró también, de otra manera, factores
culturales y políticos en la explicación de la producción de la pobreza.
Leys Stepan (1991) prueba que en sus ideas no existía la diferencia fuerte y dura entre
herencia y ambiente que había sido descubierta a partir de las investigaciones de Gregor Mendel
y que producía una disyunción entre la Salud llamada Pública y cuestiones de herencia. Para los
neo-Lamarckianos latinoamericanos era muy importante el entorno social. Este entorno era
visto como una fuente de un “veneno” reproductivo que podría tener desastrosas consecuencias
en las futuras generaciones. Eugenesia entonces, devino vinculada con obstetricia, políticas
poblacionales e hicieron causa común con las campañas anti alcoholismo, tuberculosis y
enfermedades venéreas, también a la higiene68, puericultura y cuestiones de nutrición69. Para los

66
Para la importancia de las ideas eugenésicas e higienistas vinculadas a las intervenciones
“civilizatorias” sobre ciertas poblaciones pobres y subordinadas, en América Latina, entre la primer mitad
del XIX y la segunda del XX ver además de Ley Stepan (1991), Gonzalez Stepan (1996); Castro
Gómez, Santiago (2000), Rivera Cusicanqui (2003b), Miranda, Marisa y Vallejo, Gustavo (comp.)
(2005). Para antecedentes sobre el desarrollo del higienismo en la Argentina: González Leandri, Ricardo
(1984 y 1999); Armus, Diego (1984 y 1999); Barranco, Dora (1999); Belmartino, Susana (1999) entre
otros.

67 Los Lamarckianos desarrollaron una teoría particular de cómo funciona la herencia. A diferencia de
Darwin, en el “Origen de las especies”, en su teoría sobre las variaciones al azar, la lucha por la vida y la
selección natural, los Lamarckianos contrapusieron una evolución lenta y una adaptación decidida a
cambios del ambiente. A principios del siglo XX, limitaron aún más su visión luego del redescubrimiento
de las leyes de la herencia de Mendel, en 1900. (Leys Stepan, Nancy; 1991: 76-80, traducción nuestra)
68
La palabra higiene se deriva del griego “hygiés” que quiere decir sano. De allí el higienismo se asoció a
un saber vinculado con la conservación y prevención de enfermedades. Las epidemias y endemias en el
siglo XVIII, llevaron a un desarrollo importante del higienismo, que se comenzó a constituir en un saber
especializado. A fines del siglo XVIII se publica, por primera vez, una obra orgánica de higiene del
alemán Juan Frank, el que patrocina la adopción por el Estado de medidas sanitarias que protejan al

48
latinoamericanos, neo-Lamarckianos, “el alcoholismo, las condiciones pobres de vida, la fatiga
del trabajo eran consideradas temáticas eugenésicas, precisamente porque ellas eran a la vez
causas y síntomas de las enfermedades hereditarias. Por ello consideraban que este ciclo de
causas, podía ser interrumpido por acciones sociales, morales y médicas. Aquí las explicaciones
morales y culturales de la producción de la pobreza se fusionaron con las concepciones
científicas (eugénesicas, higinista y neo-Lamarckianas) de las ciencias biológicas y médicas,
sobre las formas de vida de las poblaciones pobres nativas. Desde que el estilo neo-lamarckiano
de la eugenesia guardaba abierta la posibilidad de “regeneración” como la respuesta al temor de
la “degeneración” racial, su cosmovisión permitía la fusión del lenguaje moral y científico.
Pobreza, enfermedades venéreas y el alcoholismo podían luego ser interpretados como
productos tanto de las condiciones sociales como de comportamientos inmorales” (Leys Stepan,
Nancy; 1991: 91-92). Todo esto facilitaba a estos médicos, construir fronteras entre
comportamientos aceptables, los que separaban frecuentemente a los pobres de las clases
medias, los trabajadores manuales de las elites y los segmentos blancos de la población de color
de tez más oscura70.
Marta Elena Casaús Arzú (s/f) plantea la importancia no sólo de las corrientes laicas
espiritualistas (enfrentadas al positivismo y al marxismo) sino también el triunfo del
pensamiento eugenésico, en la conformación de las naciones centroamericanas. Según esta
autora “durante un período como éste (1890-1945) (…) “en Centroamérica las élites vinculadas
al positivismo proyectaron un modelo de nación eugenésica, con escasas incorporaciones de los
sectores subalternos a la ciudadanía, especialmente con permanentes intentos de exclusión de
los indígenas”, mientras que las élites vinculadas a las corrientes espiritualistas y vitalistas,
propusieron en cambio un modelo de nación étnico-cultural, que valorizaba el pasado amerindio
e intentaba buscar mecanismos de inclusión de los indígenas y de las mujeres. La eugenesia que
estudia esta autora se basa en distintas teorías de degeneración del indio. Analiza por ello la
forma en se construyó el estereotipo de la degeneración del indio y de su redención en los
autores vinculados a las corrientes racialistas. Miguel Angel Asturias (1899-1974) interpretaba
la degeneración de la raza indígena desde una óptica particular. Se preguntaba si los indígenas
mejoraban o se degeneraban con el tiempo y llegaba a la conclusión, por sus estudios
fisiológicos, anatómicos y psicológicos, de que: “En rigor de verdad, el indio psíquicamente
reúne signos indudables de degeneración; es fanático, toxicómano y cruel”. Por su etiología
“resulta evidente la decadencia de la raza indígena”. Enumeraba entre las múltiples causas, la
mayor parte de índole económico y social: la mala alimentación, la falta de higiene, el excesivo
trabajo, el casamiento prematuro, las enfermedades, el alcoholismo; apuntando ya al punto
central y núcleo central de su tesis: la falta de cruzamiento.” (Casaús Arzú, cursivas nuestras).
Encuentro en estas preocupaciones de Asturias idénticas tematizaciones bajo la idea de
venenos raciales que desarrollan los médicos higienistas argentinos. En ese trabajo compruebo
(Alvarez Leguizamón, 2004) que las representaciones de la pobreza predominantes de los
médicos higienistas salteños van conformando la construcción de los problemas sociales
asociados con la erradicación de ciertas enfermedades endémicas o hábitos culturales,
considerados propios de los grupos pobres y de las culturas valoradas como inferiores. Los

individuo de contraer enfermedades. En el siglo XIX, la higiene adquiere un mayor desarrollo,

relacionada con el progreso de la bacteriología y su incidencia en las enfermedades contagiosas y la
profilaxis, junto a una visión de las enfermedades que ponía el énfasis en la importancia del ambiente y el
saneamiento urbano.
69 Las temáticas de desnutrición tenían que ver con una preocupación, por un lado, vinculadas a las altas
tasas de mortalidad provocadas por el hambre, como por la idea de que los hábitos alimentarios de ciertos
grupos sociales considerados inferiores y perniciosos para la salud debiéndose ser modificados.
70
“El ataque a estos venenos raciales también permitía reelaborar nociones de raza y fijar nuevos
términos por los cuales las fronteras internas entre las personas eran entendidas” (Leys Stepan, Nancy;
1991: 93).

49
hábitos culturales que se les asigna a los pobres y culturas interiorizadas: el alcoholismo, las
uniones de hecho, el consumo de coca, las malas condiciones de la vivienda, etc. constituyeron
los llamados “venenos raciales” que debían ser erradicados. Por otra parte, estas ideas, dieron el
sustento científico para encarnar los problemas sociales en las propias víctimas. La asociación
de “Biotipología, Eugenesis y Medicina Social”, que congregaba a estos médicos, fue
inaugurada por el presidente Agustín P. Justo en 1933 (Leys Stepan, Nancy; 1991: 60-61), en
Buenos Aires. Esta asociación tenía su propia escuela para entrenar expertos en métodos
diagnósticos de biotipología y un policlínico para evaluación y tratamiento. Este grupo estaba
influencia por una versión neo-Lamarckiana sobre la herencia, la que en América Latina
involucró menos elementos de prueba o lógica que factores culturales y políticos71. Además
postulaban que el cuidado médico y la salud pública tradicional, relacionada con el cuidado de
las enfermedades, no interfería con la selección natural. Mientras que para los neo-
Lamarckianos latinoamericanos era muy importante el entorno social en el cual la reproducción
se producía. Era vista como una fuente de un “veneno” reproductivo que podría tener
desastrosas consecuencias en las futuras generaciones. Eugenesia entonces, devino vinculada
con obstetricia, políticas poblacionales, bienestar infantil, e hicieron causa común con las
campañas anti alcoholismo, tuberculosis y enfermedades venéreas, también a la higiene,
72
puericultura y cuestiones de nutrición .
Para los latinoamericanos, neo-Lamarckianos73, “el alcoholismo, las condiciones
pobres de vida, la fatiga del trabajo eran consideradas temáticas eugenésicas, precisamente
porque ellas eran a la vez causas y síntomas de las enfermedades hereditarias y porque el ciclo
de causas, podía ser interrumpido por acciones sociales, morales y médicas. Desde que el estilo
neo-lamarckiano de la eugenesia guardaba abierta la posibilidad de “regeneración” como la
respuesta al temor de la “degeneración” racial, su cosmovisión permitía la fusión del lenguaje
moral y científico. Pobreza, enfermedades venéreas y el alcoholismo podían luego ser
interpretados como productos tanto de las condiciones sociales como de comportamientos
inmorales” (Leys Stepan, Nancy; 1991: 91-92). Todo esto permitía también a estos médicos
construir fronteras entre comportamientos aceptables, los que separaban frecuentemente a los
pobres de las clases medias, los trabajadores manuales de las elites y los segmentos blancos de
la población de color de tez más oscura. “El ataque a estos venenos raciales también permitía
reelaborar nociones de raza y fijar nuevos términos por los cuales las fronteras internas entre las
personas eran entendidas” (Leys Stepan, Nancy; 1991: 93). En la Argentina de esta época,
como vimos, las ideas naturalistas del ambiente de los ensayistas y literatos salteños que
justificaban la inferioridad a partir de la construcción de biotipos culturales raciales, estaban
estrechamente ligadas a una idea de construcción de la nación, como comunidad imaginada, que
se anclaba en un mestizaje blanqueador. Al mismo tiempo, la idea de regeneración racial usada
por estos médicos y su preocupación por las enfermedades endémicas, cuya causa se veía en las
factores ambientales y raciales, mostraba los estrechos vínculos entre eugenesia,

71
Estos médicos eugenésicos, según Ley Stepan vieron sus ideas como una extensión de principios de la
salud pública, dentro de una esfera especial de la herencia en la reproducción. En sus ideas no existía la
diferencia fuerte y dura entre herencia y ambiente que había sido descubierta a partir de las
investigaciones de Mendelian y que producía una disyunción entre la salud pública y cuestiones de
herencia. La corriente mendeliana consideraba a la genética, entendiendo que la herencia prevalecía sobre
los factores ambientales y que la eugenesia se debía ocupar solo de las cuestiones innatas y no adquiridas.
72 Las temáticas de desnutrición tenían que ver con una preocupación, por un lado, vinculadas con las
altas tasas de mortalidad provocadas por desnutrición, como por la idea de que los hábitos alimentarios de
ciertos grupos sociales considerados inferiores eran perniciosos para la salud y debían ser modificados.
73
A diferencia de la corriente inglesa liderada por Leonard Darwin, quien se desempeñaba como
presidente de la Sociedad Inglesa de Educación Eugenésica, y que consideraba que la Salud Pública era
diferente de la eugenesia.

50
representaciones sociales de la gente considerada inferior, relaciones tutelares y progresiva
gubernamentalización de la vida.
Encuentro también que en las propuestas políticas de algunos de estos higienistas se
complementan sus objetivos de control racial con algunas características biopolíticas. El
progreso que se propugna no era sólo moral, sino también material: se promovía la vida y la
salud de los trabajadores o las clases populares, propendiendo a una ciudadanía subalternizada.
Se trata de “educar” a los futuros ciudadanos, a las “masas populares” amenazantes,
consideradas razas inferiores. Esta biopolítica pretende aumentar las expectativas de “vida” de
los trabajadores, más allá de las intenciones de control, constricción y racismo que la
fundamentan, al mismo tiempo que constituye un régimen de representación donde se ejerce la
violencia, y se constituye en un espacio de negociación para la construcción de una política más
inclusiva. Por ello las políticas preventivas, la profilaxis, la legislación laboral fueron
impulsadas por los socialistas higienistas también y por las propias luchas obreras. Ellos no sólo
apostaban a una mejora en la calidad de vida de las clases trabajadoras, tenían una visión del
progreso material indefinido, como efecto de la gestión de la vida realizada por el Estado y por
la aplicación de la ciencia, a la salud de las clases obreras. En el caso de Salta, el discurso
higienista permitió nombrar a la provincia como un lugar civilizado, que exoneraba aquel que le
cabría como bárbara, por su localización periférica y marginal en el incipiente Estado-Nación.
Cristina Rojas encuentra una tendencia similar para el caso de Colombia. Según esta autora, “la
práctica de la filantropía tiene una relación ambivalente con la democracia. La filantropía
intenta integrar lo social en lo moral y el terreno afectivo, fuera del concepto de derechos,
implica una relación de dependencia basada en la lealtad y el afecto. Es la relación de
dependencia la que hace a la filantropía no democrática. Pero también la filantropía puede abrir
espacios para la representación de la solidaridad y generar demandas para la expansión de la
democracia, trayendo temáticas y preocupaciones al Estado. Sin embargo, la filantropía
restringe la democracia porque evita la política. También reduce la democracia al no considerar
ciertas voces como legítimas. La democracia no es una situación de todo o nada y diferentes
regímenes de gobierno presentan combinaciones de relaciones democráticas y autoritarias”
(Rojas, 2000: 5 traducción nuestra).
Para Santiago Castro Gómez (2002: 148) el intento de crear perfiles de subjetividades
estatalmente coordinados conlleva al fenómeno que denomina “la invención del otro”. Al hablar
de invención no se refiere solamente al modo en que un cierto grupo de personas se representa
mentalmente a otra, sino que apunta, más bien a los dispositivos de saber poder a partir e los
cuales esas representaciones son construidas. “Antes que como el ocultamiento de una identidad
cultural preexistente, el problema del “otro” de ser teóricamente abordado desde la perspectiva
del proceso de producción material y simbólica en el que se vieron involucradas las sociedades
occidentales a partir del siglo XVI74.
En América Latina el estado “democrático” es el que introduce una serie de preceptos y
de comportamientos que pasan a denominarse civilizados e higiénicos los que adquieren una
forma particular fuertemente racista. El discurso civilizatorio consideraba bárbaras a las
poblaciones nativas, esto se denominó un “racismo anti-indígena” según el peruano Néstor
Manrique (1999) el que se basada en un fuerte racismo biológico, cultural y político El racismo
es un dispositivo fundamental del discurso “civilizatorio” que tiene distintas expresiones:
literarias, políticas, de intervención social, de imaginación de la nación y sobre todo dispositivos
que producen y reproducen la pobreza. No sólo limita el acceso a recursos materiales sino que
opera como un discurso práctico discriminatorio propiamente colonial: la condición de indio
que se resignifica en el presente limitando la condición de ciudadanía. Esta clasificación
agrupaba a las poblaciones nativas con un nombre producto de una equivocación, el de ser

74
Por eso prefiere usar la categoría invención en lugar de encubrimiento, como hace el filosofo argentino
Enrique Dussel en su texto “1492, el encubrimiento del otro. El origen del mito de la modernidad”.

51
indios, que los constituía como distintos del resto de las poblaciones que formaban parte de la
república oligárquica, incorporándolos por medio de ciudadanías subalternizadas.
Los dispositivos de intervención con la pobreza son un lugar donde se muestran los
intentos de exclusión radical, inclusión y/o integración de estas poblaciones en el espacio social.
Estas formas particulares de nominación permite construir consensos a partir de una comunidad
local imaginada, cuya búsqueda de una identidad particular, conjura en parte alguna
marginalidad, como el hecho de ser latinoamericanos, o pobres incivilizados del interior y a la
vez construye individuos, grupos, clases que se reconocen entre sí como formando parte de algo
común que los hermana y los identifica. Las poblaciones que representan o son visualizados
como una amenaza o como un “problema” de tipo social o nacional cambian.
Dependiendo de la correlación de fuerzas entre los sectores de poder y los grupos
subordinados y del contexto político y económico nacional e internacional. Por ejemplo, a
principios de siglo y hasta casi los 50’, se refuerzan vínculos tutelares jerárquicos, el
higienismo sirve como transición ente las prácticas tutelares y la conformación de un mercado
de trabajo libre que promueve una inclusión subordinada, pero basada en concepciones de
bienestar y de aumento de la vida útil de los trabajadores. Esta discursividad se superpone y se
complementa con políticas dignificantes ancladas en concepciones de justicia social para los
trabajadores, con otras más tutelares, producto de la solidaridad entre los primeros con los
pobres y minorías, clásicos objetos de asistencia (niños, mujeres pobres y poblaciones
aborígenes o nativas). Estos dispositivos los analizaremos en lo que llamamos la etapa de la
hegemonía del discurso del desarrollo. A finales del siglo XX aparece una nueva discursividad,
un nuevo arte de gobernar y clasificar a la producción creciente de pobres, es el surgimiento del
desarrollo humano como discurso y de la focopolítica como arte de gobernar.

52
 CAPÍTULO II

EL DISCURSO DEL DESARROLLO Y LAS REPRESENTACIONES

SOBRE POBRES Y POBREZA: CIENCIAS SOCIALES Y AGENCIAS DE
DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA (1940- 1980)

En este capítulo analizamos las representaciones y categorías sobre pobres y pobreza

producidas por las ciencias sociales latinoamericanas, en el marco del discurso del desarrollo y
la reflexión sobre la “modernidad” en América Latina75.
El período de análisis elegido comprende desde la década del 50’ hasta los 80’, periodo
marcado por la invención del “desarrollo” como discurso (Escobar, 1998) y luego al final por
la aparición del discurso del desarrollo humano junto a la reconversión neoliberal en los
ochenta, que creo marca una ruptura con los medios de reproducción de la vida y con las
representaciones sobre la pobreza.
Nuestra perspectiva enfatiza el papel fundamental de los científicos sociales en la
construcción de representaciones hegemónicas sobre el desarrollo y la pobreza en las sociedades
latinoamericanas. Consideramos que estos imaginarios y representaciones se materializaron en
políticas públicas que han naturalizando determinadas concepciones sobre los pobres, basadas
en explicaciones arbitrarias acerca de las causas de su surgimiento, y sobre formas imaginadas
de cómo la sociedad debía transformarse y “desarrollarse”. La historia reciente de la ciencia
social y su relación con las formas de nombrar a la pobreza, está fuertemente asociada a la
filosofía predominante en el Estado, a las demandas sociales y a la construcción burocrática de
“problemas sociales”76. Detectamos las categorías conceptuales más prominentes que utilizan
las ciencias sociales en ese período para nombrar a la pobreza y a partir de un análisis de las

75
Partes de este capítulo fue publicado en forma muy sintética en un texto denominado “Pobreza
autogestionada. La evolución de los paradigmas” en Encrucijadas. Desarrollo Humano, ¿Solidaridad
desde el poder?, Revista de la Universidad de Buenos Aires. Año 2, número 14, diciembre del 2001.

76 Respecto a esto último Bourdieu como ya vimos señala que las administraciones públicas y sus
representantes son grandes productores de "problemas sociales" que la ciencia social no hace a menudo
sino ratificar al retomarlos por su cuenta como problemas sociológicos (Bourdieu, 1996:7). En esta
misma línea Remi Lenoir (1993) considera que los “problemas sociales” son una construcción, que es en
vano definirlos por una naturaleza que les sería propia ni por una población que ofrecería rasgos
específicos y que se puede realizar la génesis social de la construcción de un “problema social”, en cuya
formulación pública confluyen distintos actores del campo político, gubernamental y científico. Los
“problemas sociales”, están además en “efecto instituidos de todos los instrumentos que participan en la
formación de la visión común del mundo social, ya se trate de los organismos y de las reglamentaciones
que tratan de resolverlos o de las categorías de percepción y de pensamiento que les corresponden. Esto
es tan cierto que una de las particularidades de los problemas sociales es que se encarnan generalmente de
manera muy realistas en las “poblaciones” cuyos “problemas” se trata de resolver” (1993: 59-60). “Un
problema social no es únicamente el resultado de un mal funcionamiento de la sociedad (lo cual podría
dejar pensar el empleo a veces abusivo de términos como “disfunción”, “patología”, “disidencia”,
“desorganización”, etc.) sino que supone un verdadero “trabajo social”, cuyas dos etapas esenciales son el
reconocimiento y la legitimación del “problema” como tal”. Su visibilidad supone la acción de grupos
socialmente interesados en producir una nueva categoría de percepción del mundo social a fin de actuar
sobre este último. Por otra parte, su legitimación “supone una verdadera empresa de promoción para
insertarlo en el campo de las preocupaciones “sociales” del momento”. En suma, estas transformaciones
subjetivas, sin las que no se plantearía el problema, se agrega un trabajo específico de enunciación y de
formulación públicas, es decir, una empresa de movilización...” (1993: 79-80).

53
obras indagamos sobre las representaciones a ellas asociadas tratando de vincularlas con la ideas
y cosmovisiones predominantes del discurso del desarrollo.
Bourdieu, cuando analiza a las Ciencias Sociales como parte de la producción del
Estado considera que el surgimiento de temáticas especificas, que a veces no son más que
"problemas sociales", se vincula a “dos factores fundamentales”. El primero consiste en, “la
forma que reviste la demanda social de conocimiento del mundo social en función
principalmente de las filosofías dominantes en las burocracias de Estado”. El segundo factor es
"la extensión de la autonomía del sistema de enseñanza del campo científico en relación con las
fuerzas económicas y políticas dominantes, autonomía que supone sin duda a la vez un fuerte
desarrollo de los movimientos sociales y de la crítica social de los poderes y una fuerte
independencia de los especialistas en relación con estos movimientos” (Bourdieu, 1996:8). Así,
la pobreza y sus conceptualizaciones son, entonces, el producto de las demandas sociales y de
la producción simbólica de problemas sociales promovida por la burocracia estatal.
Problematización que limita la autonomía relativa de las Ciencias Sociales. El grado de
autonomía, depende de coyunturas históricas particulares. En ese sentido, durante los períodos
democráticos y en los momentos de mayor movilización y demanda social, sin duda existe una
mayor autonomía relativa de las ciencias sociales con relación a su participación en esta
construcción. Pero también vemos que hay otros momentos, como el del auge del
neoliberalismo, en que la represión a la protesta social y la debilidad de movimientos sociales
contra hegemónicos, tienden a debilitar la relativa autonomía de las ciencias sociales, en
relación con la producción de “problemas sociales”, por parte de la burocracia estatal y del
financiamiento internacional.
Las Ciencias Sociales han jugado un rol fundamental en la construcción de un saber
sobre la pobreza pero también en los procesos de institucionalización de categorías y
nominaciones objetivantes de ese saber como “problema”. El campo político, en un sentido
amplio, ha colaborado también en la incorporación de esta cuestión en la agenda pública. En
este período, en la promoción del “desarrollo” ha sido muy importante el protagonismo de los
organismos internacionales, entre ellos, las Naciones Unidas, instituida en 1945 como un poder
supra-nacional encargado del mantenimiento de la “paz” mundial, que incluye entre sus
objetivos el “alivio” a la pobreza, reflejado luego en la “Declaración Universal de los Derechos
del Hombre”; adoptada por la Asamblea General en 1948 y el “Convenio de derechos
económicos, sociales y culturales”, en 1966. A la par se crearon distintas agencias como el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Organización Internacional del
Trabajo (OIT) y el UNICEF, todas ellas dentro del sistema de Naciones Unidas.
Por otra parte, la política del “buen vecino”, promovida por los Estados Unidos
respecto a los países Latinoamericanos a principios de los años 20’, garantizó su hegemonía
ideológica, militar y económica sobre la región, desplazando el intervencionismo directo, sin
tener que pagar el precio de la conquista y ocupación permanente. Luego de la Segunda Guerra,
las conferencias interamericanas (Chapultepec en México – 24/02/45-, Río de Janeiro -1947- y
Bogotá -30/03 y 30/04/1948-), marcaron el cambio de política de EEUU respecto a América
Latina. Mientras Norteamérica insistía en objetivos militares y de seguridad, los países
latinoamericanos privilegiaban las metas sociales y económicas. La conferencia de Bogotá, en
1948, fue la antesala para la constitución de la Organización del Estados Americanos (OEA).
También se crearon, en 1944, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF), más
conocido como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional77. Estos iniciaron sus

77
El Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), son conocidos como “los gemelos
de bretón Woods” o “las instituciones de Bretton Woods”, porque las dos nacieron en 1944 de los
acuerdos tomados en este lugar de la Gran Bretaña, entre este país y los Estados Unidos, dos de los cinco
países que se consideraron los vencedores en la II Guerra Mundial. En 1947 el FMI y el BM pasaron a ser
organismos especializados de las Naciones Unidas y por tanto con las obligaciones que se derivan del
artículo 55 de la carta de la ONU y que se concreta en la promoción, entre otros aspectos, de lograr

54
programas de préstamos condicionados, no sólo a inversiones sino a transformaciones socio-
culturales. Los países con mayor industrialización estaban interesados en la promoción del
“desarrollo” para realizar inversiones. Estados Unidos además, para mantener su hegemonía
política, de allí la importancia de los programas continentales como la Alianza para el Progreso.
(Escobar, 1995 y 1998)
Estos organismos se van consolidando con el tiempo en las voces autorizadas para la
producción de categorías válidas sobre los países "pobres" y luego sobre los pobres de esos
países. La problematización, la definición de objetos y el análisis de problemas, comienza a
estar marcada por principios de autoridad vinculados al rol de los “expertos”. Los expertos
identifican problemas a partir de la creación de anormalidades (urbanización acelerada,
segregación urbana, la superpoblación, tecnología obsoleta, capital insuficiente, prácticas
agrícolas arcaicas, pautas culturales tradicionales, etc.) (Escobar, 1998), lo que permite construir
categorías de beneficiarios de la transformación. Esto da pie para la nominación y la
clasificación de estas anormalidades y subtipos: los pobres, analfabetos, los pequeños
agricultores, marginales, campesinos sin tierra, los inmigrantes, los habitantes de barrios pobres,
los desempleados, etc. Hay categorías de personas que subsumen todas las otras, por ejemplo
los migrantes urbanos o los aborígenes en América Latina, a los que además se les asignan todas
las representaciones de “anomalías” en forma de encastre, lo que los convierte en los anatemas
de la “normalidad”. Estos principios de autoridad también concernían a los gobiernos de los
países pobres, con la autoridad política legal sobre la vida de los súbditos y, finalmente, la
posición y liderazgo de los países ricos que poseían el poder, el conocimiento y la experiencia
para decidir lo que debía hacerse (Escobar, Arturo, 1998: 89). Las categorías y definiciones de
la pobreza como objeto problematizado, se tradujo en diversas formas de “medirla”,
“identificarla”, “mapearla” y esto, al mismo tiempo, tuvo efectos sobre los bienes y servicios
accesibles a los sujetos. La producción de estructuras cognitivas de parte del Estado y de los
científicos sociales fue generando, de ese modo, principios de división entre distintos tipos de
grupos sociales, algunos de los cuales se constituyeron en sujetos válidos de asistencia.
En los últimos tiempos, las agencias llamadas de desarrollo, han tenido una influencia
cada vez más marcada sobre la investigación académica, legitimando e imponiendo problemas
sociales y financiando investigaciones acerca de ellos78. En ese sentido, en este capítulo
intentamos hacer una especie de arqueología de las categorías analíticas del saber sobre la
pobreza en América Latina en la relación entre el campo académico y las agencias de
desarrollo. Pretendemos comprender de ese modo las percepciones y categorías analíticas
sobre la pobreza que permearon las ciencias sociales en América Latina y las formas en que
incidieron en las reflexiones académicas de Argentina. Trataremos de entender la causa de la
aparición de la pobreza como “problema”, en un contexto más amplio que vincula el
pensamiento social latinoamericano con el discurso del desarrollo y su inserción en la división
social del trabajo internacional. Los conceptos de cultura de la pobreza, marginalidad e
informalidad, que surgieron para nombrar la pobreza o explicarla, han suscitado importantes
polémicas y han servido para la formulación de distintos tipos de políticas de intervención
social y gubernamentalización de las poblaciones pobres.

“niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos y todas y condiciones de progreso y
desarrollo económico y social”.
78 Dice Bourdieu (1989), que "la imposición de la problemática al que un investigador esta sujeto - como
cualquier agente social (...) se torna mas probable en la medida en que los problemas que son “taken for
granted” en el universo social son aquellos que tienen mas probabilidades de recibir apoyos, materiales o
simbólicos, de ser como se dice, bien vistos por los administradores científicos y las administraciones- y
(que)... sean aprobadas por aquellos que disponen de medios para encomendar y que se muestran, del
resto, tanto mas críticos para con la sociología cuanto más esta se desliga de sus encargos o de sus
pedidos”.

55
 Como habíamos visto, para Foucault, los discursos son un conjunto de estilos de
conocimiento e instituciones que implican una organización simultánea de formas de
conocimiento y poder. Estas son productoras de cultura, modos de comprensión y de
transformación de las relaciones sociales. Si bien los discursos van cambiando, mantienen un
núcleo de elementos y relaciones fundamentales. La construcción e invención de los conceptos
para nominar la pobreza ha ido transformándose a lo largo de los últimos cuarenta años, a
medida que cambiaban los diagnósticos y las cuestiones percibidas como “problemas” del
“subdesarrollo y de la “modernidad” en América Latina. Los objetos de conocimiento fueron
incorporándose, a las luchas e interpelaciones que se producían en el campo de las ciencias
sociales y también a las pujas de los sectores populares para hacer más inclusivo el “desarrollo”.
El discurso del desarrollo generó objetos de interés dentro de un campo de
conocimiento experto sobre las cuestiones percibidas como “problemas” del “subdesarrollo”: la
marginalidad, la inmigración, la pobreza urbana, entre otros, como consecuencia de los procesos
nominados como de “modernización”, urbanización e industrialización. La tensión entre
modernidad y tradición constituyó el centro de las reflexiones del discurso del desarrollo y
atravesó la preocupación de las ciencias sociales en América Latina y, en especial, de la
antropología. La forma en que la antropología desarrolló su reflexión sobre estas cuestiones
tuvo que ver con la transformación de sus preocupaciones clásicas de lo "exótico", lejano en el
tiempo y en el espacio; hacia problemáticas más cercanas a la sociedad contemporánea. Sin
embargo, la búsqueda de exotismo en su “objeto” de conocimiento continuó motivando los
estudios, esta vez, de carácter más urbano. El campo académico79, coherente con intereses
fundacionales para delimitar lo tradicional de lo moderno se acercó a esta problemática, en
América Latina con la denominación de antropología urbana o antropología de las sociedades
complejas80, por oposición a las “simples”. La antropología urbana de esta etapa estuvo
directamente preocupada por los efectos de los procesos de modernización e industrialización en
América Latina y la alteridad urbana, particularmente la pobreza y fue la antecesora de lo hoy se
denomina “antropología para desarrollo”81 que tematiza la aplicación de la antropología a la
promoción del desarrollo.

AMÉRICA LATINA, POBREZA Y DESARROLLO.

En América Latina, en la primera mitad del siglo XX se rompen paulatinamente las

estructuras semiserviles y se conforman mercados internos para los procesos incipientes de
industrialización. Es lo que hemos llamado como la tercera etapa en la arqueología y formas de
intervención sobre la pobreza en este subcontinente. Este momento coincide con la aparición de
lo social como saber especializado y como forma de intervención sobre los pobres. Esta también
es la instancia que Rahnema (1996) denomina como segunda ruptura con las formas de
intervención y administración de la pobreza a nivel global, por el advenimiento del discurso del
desarrollo y la invención del “Tercer Mundo” (Arturo Escobar, 1998)82. Podríamos entonces

79 Cuando nos referimos al "campo" de análisis, lo hacemos en el sentido de Bourdieu (1991), como un
campo construido, que implica luchas, reglas del juego e intereses. Su objeto o preocupación no es algo
dado, exterior. Es algo construido desde el interior de la ciencia y no corresponde a ninguna delimitación
del mundo real.
80
Para un desarrollo de la antropología de las sociedades complejas y su relación con la Antropología
Urbana, ver Lacarrier, Mónica (2000ª y 200b), Al-Zubaidi, Layla (s/f); Hannerz, Ulf (1993); Oliven,
George R. (1985); Velho, Gilberto (1980 y 1987); Durham, Eunice R. (1988); Alvarez Leguizamón,
Sonia (2002), entre otros.
81 Ver Escobar, 1999 y Ferguson, 1999.
82 Escobar, utiliza la palabra invención como construcción histórica y cultural. Esto significa que no fue
natural ni inevitable sino el producto de procesos históricos identificables. Decir que el desarrollo se
inventa implica diagnosticarlo como una forma cultural concreta enmarcada en un conjunto de prácticas

56
marcar una serie de preocupaciones y campos de conocimiento concatenados: la invención del
tercer mundo y del desarrollo, la aparición de la pobreza como fenómeno masivo y la
construcción de mercados internos en América Latina, el desarrollo de un saber especializado
para gestionar la pobreza y de un saber académico para interpretarla, conocerla y nombrarla.
Para abordar estas representaciones tomaremos una de las dimensiones que Rahnema (1996:
253-255) considera importantes para abordar a la pobreza. La primera dimensión estaría
constituida por aquellas “cosas” cuya falta es percibida como pobreza en un momento histórico
dado. Las “cosas” pueden ser tangibles (bienes físicos) o intangibles como los derechos de
acceso o los capitales83 culturales, sociales y simbólicos. La segunda dimensión sería la propia
percepción del sujeto de su condición, directamente asociada a factores personales, subjetivos y
socio-culturales. La tercera dimensión sería cómo los otros ven, se representan e identifican a
los pobres, dimensión que estaría estrechamente vinculada con la anterior. Estas dos últimas
percepciones son raramente idénticas, aunque sí mutuamente inter-actuantes, estando afectadas
por los espacios y tiempos a los que pertenecen La tercera es la mirada de los “otros” y es donde
se colocan las categorizaciones académicas y políticas para decir, nombrar, actuar sobre y con la
pobreza. Surgen grupos socialmente interesados en producir categorías y nominaciones de los
pobres a fin de combatir un “problema”, posicionándose ellos mismos como especialistas.
La historia de la construcción de la pobreza como problema, a partir de la mitad del
siglo XX en América Latina, permite entender la construcción de una alteridad radical a la
modernidad, diferente a la del “indio” que había primado en la etapa de predominio de la
hegemonía del discurso civilizatorio, aunque el color racista de la representación sobre la
pobreza se mantiene hasta la actualidad.
A partir de la segunda mitad del siglo XX, los distintos protagonistas relacionados con
lo “social”; es decir, los políticos, técnicos, los científicos sociales y los militantes de base; han
funcionado como "agentes especializados"84, encargados de la producción de categorías,
conceptos y nominaciones de la población en situación de pobreza.
El desarrollo, como discurso que se inicia a mediados de siglo XX, puede entenderse
según Arturo Escobar, como la relación estrecha entre la producción de significado y las
prácticas de un proceso dirigido a preparar el terreno para generar las condiciones en Asia,
África y América Latina que caracterizaban a las naciones económicamente más avanzadas -
industrialización, alta tasa de urbanización y de educación, tecnificación de la agricultura y
adopción generalizada de los valores y principios de la modernidad, incluyendo formas
concretas de orden, racionalidad y actitud individual-. En este sentido, el desarrollo conlleva
simultáneamente el reconocimiento y la negación de las diferencias, mientras que se inventa el
tercer mundo subdesarrollado, este sirve como pretexto para eliminar estas diferencias (Escobar,
1997). La idea de desarrollo en el discurso del “desarrollo” que estamos analizando tiene un

que pueden estudiarse etnográficamente (Escobar, 1997: 8)

83
Me refiero a la noción de capitales en Bourdieu (1980 y 1988).
84 Siguiendo a Anthony Giddens (1997, 1994ª y 1994b) podríamos considerar a estos conocimientos
como conocimientos “expertos”. Giddens afirma que la modernidad se caracteriza por la existencia de
“sistemas de expertos” asociados a la autoridad específica que disfruta, en tiempos recientes, la ciencia
convertida en una “especie de tradición”. Se basa en una ruptura de las diferentes formas de
conocimiento de las poblaciones legas, o conocimiento local de los profanos. Sin embargo la línea
divisoria, entre ambos conocimientos, no esta generalizada. En la actualidad, la especialización esta sujeta
a réplicas internas, no hay más pretensión universal de la ciencia. Formas de culto y conocimiento
popular y orientaciones tradicionales vuelven a pretender cierta hegemonía junta y no opuesta a los
ámbitos de la ciencia ortodoxa. Los sistemas de expertos y la división entre especialidades, competencias
y conocimientos son los que otorgan fiabilidad y confianza en la etapa actual, junto con mecanismos de
“confianza activa” expresada en solidaridades sociales basadas en vínculos personales íntimos y globales
(1994b: 223). Los sistemas de expertos son proveedores de sistemas abstractos, comunicables a los legos
a diferencia de los guardianes de la tradición. Su conocimiento y capacidades pueden parecer misteriosas
pero cualquiera puede adquirir ese conocimiento (1997: 84-85).

57
componente que entiende al desarrollo como cambio económico, por un lado. Por otro,
considera que el desarrollo es un cambio en un sentido del largo plazo, que tendría etapas
predeterminadas que no son otras que los estándares de la historia de los países auto-
considerados desarrollados.85 Finalmente se cree que este estado de cosas a alcanzar es el mejor
y superior a los otros. En este sentido los que no acceden al desarrollo son, personas, culturas y
sociedades en un estadio “inferior”, no sólo en términos de etapas históricas predeterminadas
arbitrariamente, sino son también personas, culturas y sociedades inferiores en una escala de
valores donde las superiores son las “desarrolladas”. El mito del desarrollo promueve cambios
que se cree producirán, estadios “superiores” que llevarán, en una escala unilineal de evolución
humana, a estadios superiores y mejores a las otras sociedades en un sentido evolucionista.
Para algunos la “era del desarrollo”, se inicia hacia 1949, cuando asume el presidente
Truman en los Estados Unidos (Esteva, 1996; Escobar, 1998; Sachs, 1999). En ese entonces
comienza a marcarse la hegemonía de Estados Unidos en el mundo y empiezan a categorizarse
como “subdesarrollados” a los países que no se adecuaban a sus patrones. Es en este momento
cuando la pobreza se constituye en un constructo global (Rahnema, 1996b). Los países pobres
que comienzan a denominarse “subdesarrollados” eran los que se encontraban por debajo de un
producto bruto per cápita, fijado arbitrariamente en comparación y oposición a los países
“desarrollados”. El desarrollo aparece como sinónimo de crecimiento económico y, este igual a
crecimiento del producto bruto per capita. Los países pobres eran los que tenían menos de 100
dólares por persona. Por este antojadizo acto de distinción, casi los dos tercios de la población
mundial se transforman en subdesarrollados. Estas formas de cuantificar la pobreza material, al
nivel de estados, inicia el arsenal de mediciones que se suceden luego a escala agregada.
Según Sachs (1999: 4), la idea de definir el mundo como una arena económica era
extraña a la visión colonialista. El poder colonial se veía a sí mismo como participando de una
carrera económica en búsqueda de materias primas, en sus territorios extra-marinos. Pero fue
solo después de la Segunda Guerra Mundial que estos territorios debían valerse a sí mismos y
competir en una arena económica global. La dominación sobre las colonias francesas e inglesas
fue, primero que todo, una obligación cultural que surgía de la vocación y misión civilizadora
que se asignaban. El administrador imperial británico, Lord Lugard había formulado la doctrina
del doble mandato: ganancias económicas, pero sobre todo la responsabilidad de elevar las
“razas de color” a un nivel superior de civilización. Los colonialistas fueron los padres que
gobernaban sobre los nativos, pero ellos no eran los planificadores que iniciaron la espiral de la
oferta y demanda. Según la visión de Truman, los dos elementos del doble mandato convergen
en el imperativo del “desarrollo económico”. Este es el período donde el “progreso cultural” es
absorbido por la “movilización económica” y el desarrollo es entronado como el concepto
primordial. Una nueva visión del mundo ha encontrado una definición sucinta: el grado de
civilización de un país puede ser medido por el nivel de su producción. El desarrollo se asocia al
“progreso”. El progreso es visto como un proceso irreversible e ineluctable. Truman estaba
orgulloso de considerar la dominación de los Estados Unidos no desde un punto de vista
colonial, sino desde su capacidad para llevar la prosperidad económica a todo el mundo.
Escobar (1998: 67) plantea que, al igual que la imagen del Currie de la “salvación”, la
representación del tercer mundo y de la pobreza como niño necesitado de dirección adulta, no

85
Esta última diferenciación de las distintas acepciones que puede implicar el “desarrollo social”, la tomo
de Norbert Elías en su artículo “Hacía una teoría de los procesos sociales” (1998: 171). En este Elías
diferencia tres acepciones. La primera se relaciona con el desarrollo puramente económico y sus
diferencias entre países. La segunda, el cambio de las sociedades a largo plazo. El tercero, sería el
desarrollo entendido como un mejor orden de convivencia humana que implicaría una “auto-constricción
de los comportamientos” como “proceso civilizatorio”, una creciente diferenciación social y una
integración de unidades estatales pequeñas con otras mayores. Otro tema dice él, es si estos cambios
conllevan una determinada dirección necesariamente hacia algo mejor, o si llevan más ventajas que
desventajas.

58
era desconocida y se prestaba para el discurso del “desarrollo”. La infantilización del tercer
mundo ha sido parte integral del desarrollo como teoría secular de la salvación.
Estados Unidos comienza a promover el mito del crecimiento sostenido y la necesidad
de instalar, en el tercer mundo programas de “alivio” a la pobreza, para reasegurar su
hegemonía en el contexto de la guerra fría86. América Latina era parte de la geografía política
que le había sido asignada luego del acuerdo de Yalta. El descubrimiento de la pobreza masiva a
escala mundial (Sachs, 1999), proporcionaría el anclaje para una importante reestructuración de
la cultura y de la economía política global. La pobreza se representa aquí como resultado de
operaciones estadísticas comparativas. El discurso bélico se desplaza al campo social y hacia un
nuevo territorio geográfico, el tercer mundo. Se trata de la “guerra contra la pobreza” (Escobar,
1998: 77). Distintas fueron las denominaciones que dieron las agencias de desarrollo a las
intervenciones sobre la pobreza, desde la guerra lata, el alivio, el ataque y ahora estrategias de
lucha contra la pobreza. Todas dentro del campo semántico de la guerra. Esta semántica
simboliza, por un lado la violencia sobre las poblaciones a las que va dirigida, por otro a la
fuerza política del Estado y los esfuerzos humanos que movilizan. Sin embargo, como se verá
más adelante, las políticas macroeconómicas que promovieron y los préstamos que otorgaron,
desde esa fecha hasta la actualidad, no lograron ganarle a la pobreza. Por el contrario, la pobreza
fue aumentando a medida que se aplicaban las recetas que decían erradicarla y,
paradójicamente, se profundizaron y mejoraron los conocimientos técnicos para gestionarla y
mantenerla controlada. Según Pirez y Novaro (1993: 49-50), entre el 45’-80’ los países de
América Latina sufrieron cambios macro-económicos y sectoriales que significaron fuertes
transformaciones globales: el producto total se triplicó; las estructuras ocupacionales se
modernizaron, estimulando la movilidad social ascendente. La distribución de la fuerza de
trabajo entre ramas de actividad fue a favor de una fuerte terciarización87. El proceso de
urbanización fue muy acelerado y las ciudades se expandieron a un ritmo mayor que el resto de
la sociedad. La ocupación de la fuerza de trabajo experimentó grandes cambios en las tres
décadas transcurridas y uno de los más significativos fue su creciente urbanización,
especialmente en grandes aglomeraciones y en un número reducido de ciudades, las que
además concentran mejores niveles y condiciones de vida que el promedio nacional, aunque con
grandes diferencias internas en el reparto de ingreso y el acceso a bienes o servicios. En estas
ciudades generalmente metropolitanas, se dio más fuerte la tercerización del empleo y la relativa
reducción de la ocupación asalariada. Los salarios no acompañaron los aumentos de
productividad, ni siquiera en los sectores modernos y más organizados y se produjo una fuerte
concentración de la riqueza. La distancia entre los ingresos fue cada vez mayor, aumentando la
desigualdad social. Inequidad que se agravó por la heterogeneidad estructural de la economía
latinoamericana según un especial desarrollo de este concepto, en la cual los segmentos más
desarrollados no ejercieron un efecto de transformación del conjunto. Esto explicaría que, a
pesar de altas tasas de crecimiento económico persistiera la heterogeneidad estructural y no se

86 Arturo Escobar (1998), en su libro “La Invención del Tercer Mundo. Construcción y reconstrucción
del desarrollo” realiza un pormenorizado estudio del conjunto de factores históricos que dieron como
resultado el discurso del desarrollo, basado su análisis en las premisas fundamentales que se enuncian en
los años 40’ y 50’, así como de los elementos mas importantes en la formulación de la teoría del
desarrollo (1998, 51-111, en el capítulo denominado “la problematización de la pobreza: la fábula de los
dos mundos y el desarrollo).
87 Aunque el empleo industrial experimentó un crecimiento importante, la ocupación en servicios pasó
del 57,9% del empleo no agrícola en los 50’, al 61,6% en el 80’, mientras que el industrial bajó del 42%
al 38%. El desempleo abierto no fue particularmente elevado hasta 1980. En Argentina creció hasta casi
llegar al 10% a fines de la década. El fenómeno más relevante de subutilización laboral fue el subempleo
que si bien disminuyo lentamente a nivel general (46% en 1950 y 38,3% en 1980) adquirió un carácter
crecientemente urbano. Los subocupados en las ciudades pasaron de representar el 30% a la mitad de la
población activa. El proceso de urbanización fue muy acelerado y las ciudades se expandieron a un ritmo
mayor que el resto de la sociedad.

59
superara la desigualdad en la distribución del ingreso, aumentando los altos niveles de
subempleo y pobreza.
En esta época, el enfoque utilizado por las agencias de desarrollo para la reducción de
la pobreza, era la realización de inversiones de gran envergadura en capital físico e
infraestructura, las que se creía impulsarían el desarrollo y resolverían el problema de la pobreza
(Banco Mundial, 2000: 7). La idea de desarrollo “surgió como un campo especializado dentro
de la economía en la época de la pos-guerra (…). El dinamismo de la industrialización
vinculaba fuertemente el concepto de desarrollo con la satisfacción de necesidades materiales, la
inversión en infraestructura productiva, la transformación de la estructura productiva de las
economías y, por ende, con el crecimiento del producto interno bruto (PIB)” (INDES, BID,
2005).
Esta perspectiva se enmarca en la propia concepción del desarrollo, es decir, en la idea
que insiste en la combinación de la formación de capital por medio de la introducción de
tecnología, la progresiva asalarización de las relaciones de producción, una política fiscal y
monetaria que propiciara la industrialización y la generalización de relaciones capitalistas, la
promoción del desarrollo agrícola traducido en la extensión de la frontera agrícola, bajo
relaciones asalarizadas de mano de obra intensiva y, finalmente, intensificación de las relaciones
de intercambio y del comercio internacional. Las etapas del desarrollo y el despegue que señala
Walt Whitman Rostow (1970) son una muestra de esta problemática.
Por otra parte, los organismos de cooperación multinacional “para el desarrollo”
afirman que estos procesos, se promueven con el objeto de lograr “el mejoramiento del nivel de
vida y el bienestar de las personas” junto a la promoción del “crecimiento económico”, sobre
todo de inversión privada.“En 1959, cuando el Banco Interamericano de Desarrollo fue fundado
como organismo dedicado a la promoción del desarrollo en América Latina y el Caribe, su
objetivo (…) tenía una sola prioridad: “acelerar la tasa de crecimiento económico de la región,
promoviendo la inversión privada y complementándola, cuando necesaria, con inversión pública
planificada” (INDES, BID, 2005)
Todo esto requiere de la promoción de cambios “culturales”, a partir de la capacitación
de mano de obra y la progresiva profesionalización de los expertos en el “desarrollo”,
necesarios para introducir los valores culturales considerados “modernos” y “desarrollados”.
Para este objetivo era necesario generar ahorro. Debido a las limitaciones que tenían las
economías “nativas”, se promovía la inversión extranjera (Finnemore, 1997). Escobar plantea
que de esta forma se justificaron los acuerdos que hicieron los organismos internacionales de
crédito, para entrometerse en las políticas económicas locales, incentivando una actitud
permeable ante las inversiones extranjeras, como contrapartida de los préstamos que otorgaban
(Escobar, 1998: 75). Si las políticas de “desarrollo” hubieran promovido el alivio a las
restricciones materiales, respetando las diferentes formas de vivir el mundo, distribuyendo la
riqueza y promoviendo el acceso a una calidad de vida digna de amplios sectores de la
población, los objetivos de lucha contra la pobreza se hubieran cumplido. Sin embargo, a
juzgar por los resultados, funcionan más como tecnologías de poder y control, como formas de
neutralizar la creciente exclusión y poniendo paños fríos a los efectos cada vez expulsores y
crueles del “desarrollo”.
Las políticas, prácticas e inversiones de promoción del “desarrollo” produjeron
destrucción o debilitamiento de las economías de subsistencia doméstica y la masiva migración
de la población campesina a las ciudades, por ende también, la consecuente aceleración de los
procesos de urbanización88. Las urbes se constituirían en lo que Robert Bryan (1978) denominó
las “ciudades de campesinos”. Nombre sugerente que explica cómo las ciudades de América
Latina se iban conformando por el caudal de campesinos que llegaba en búsqueda de
oportunidades de trabajo. A pesar de las expectativas que traían, esta mano de obra que llegaba,

88 Para datos sobre la importancia de los procesos de urbanización en América Latina en esta etapa ver
Manuel Castel (1976: 60-67).

60
no se empleaba de manera estable y continua. Pasaba a formar parte del ejército de trabajadores
sin cobertura social, sin seguridad en el empleo, sin ingresos para atender sus necesidades de
reproducción. Se asentaban en las ciudades en las zonas periféricas, por falta de recursos y por
no tener posibilidades de acceso a una vivienda digna o a políticas estatales de vivienda a ellos
dirigidas. Ellos fueron dibujando el doloroso paisaje de la exclusión urbana latinoamericana,
fueron haciendo con sus luchas, las ciudades a “medias”: las callampas chilenas, las favelas
brasileñas, los pueblos nuevos peruanos, las villas miserias argentinas. Muchas etnografías
mostraron cómo se construyeron esas ciudades a medias, una ciudad deshilachada, fruto de las
anónimas luchas de sus pobladores. Nuestras ciudades a finales del siglo XX, no terminan de
fortalecer su urdimbre. Continuamente reaparecen hilos desgajados que reanudan el tejido de
sus redes sociales y producen el barrio y la ciudad. Las luchas de sus pobladores y la dinámica
de sus organizaciones irán conformando esta ciudad que nunca perdió la imagen peculiar de la
transición y de lo inacabado, propio de una modernidad donde las ciudades se urbanizan a
medias (Alvarez Leguizamón; 2000).
En los 40’ y los 50’, Argentina junto con otros países como Brasil y México habían
desarrollado políticas sociales y económicas en grados diversos, que promovían la distribución
de la riqueza a favor de los sectores trabajadores. Estas políticas apuntaban a alcanzar el
bienestar y el aumento de la calidad de vida, ideas y demandas que se fueron constituyendo en
derechos sociales para algunos. En esas décadas y luego de la segunda guerra, las agencias de
desarrollo se estaban empezando a instituir -luego de las conferencias interamericanas que van
del 45’ al 48’- y sus propuestas insistían en objetivos militares, mientras los países
latinoamericanos privilegiaban metas sociales y económicas.
El discurso del presidente John F. Kennedy, en marzo de 1961 al Congreso de su país,
llamado al financiamiento de la “Alianza para el Progreso” se puede ver cómo el subdesarrollo
era visualizado como un problema centrado en cuestiones materiales y de retraso tecnológico.
Kennedy decía: “a lo largo de Latinoamérica, millones de personas están luchando para
liberarse de las ataduras de la pobreza, del hambre y la ignorancia” (...) “desde el norte y el este
ellos ven la abundancia que la ciencia moderna puede traer. Ellos saben que las herramientas
del progreso están en sus manos” (citado por Sachs: 1999: 12-13). A finales de la década de los
60’, el Banco Mundial se convierte en la agencia más importante que incorpora en su agenda no
sólo inversiones en infraestructura (caminos, diques, puentes) para promover el desarrollo, sino
que comienza a hablar y promover de políticas de “alivio” a la pobreza (Finnemore, 1997).
Juega un rol fundamental en esta nueva orientación, el presidente del Banco Mundial
McNamara. Asume en 1968, se había desempeñado como secretario de defensa de Kennedy. Su
posición con relación a una nueva ética y función del Banco Mundial se realiza bajo la
influencia de las críticas que se comienzan a realizar a las teorías económicas ortodoxas del
desarrollo, sobre todo de Gunnar Myrdal (1970).

CAPÍTULO II

EL DISCURSO DEL DESARROLLO Y LAS REPRESENTACIONES

SOBRE POBRES Y POBREZA: CIENCIAS SOCIALES Y AGENCIAS DE
DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA (1940- 1980)

Esta idea de desarrollo como campo de saber tiene diferentes componentes. Es un

campo de saber científico de la economía política desde sus inicios, es una cosmovisión del
mundo e implica prácticas e intervenciones de regulación de ciertas poblaciones. Por un lado, se
trata de promover un cambio económico y también es visto como un cambio con etapas
pautadas, en el largo plazo, que reproducirían la historia económica de los países auto-

61
considerados desarrollados (Rostov, Walt Whitman; 1970). En estas concepciones, el desarrollo
se produciría como consecuencia de la difusión cultural, la que llevaría a un estadio mayor de la
evolución de la modernidad89, dentro de la teoría de la modernización.
Durante la época de la post-guerra, la teoría de la modernización se constituyó en un
paradigma que postulaba la irreversible convergencia de las distintas sociedades del mundo
hacia el modelo de sociedades occidentales, en particular la de Estados Unidos de Norteamérica
y algunas sociedades europeas. No se trataba de un simple enfoque analítico, sino también de un
programa de transformación económico, social, político y cultural de las sociedades. Se
pretendía así generalizar y promover la combinación de libre mercado, democracia
representativa, tecnología, ciencia y los valores basados en el individualismo en sociedades
concebidas como tradicionales, retrasadas o retardadas. Se trataba de un paradigma que
abrevaba de varias tradiciones del pensamiento occidental tales como el evolucionismo, el
estructuralismo, el funcionalismo, el difusionismo y combinaba distintos saberes disciplinares
como de la economía, la ciencia política, la antropología, la sociología, entre otros. La teoría del
desarrollo se nutría de la teoría de la modernización90 siendo una concepción neo evolucionista
de las sociedades (también llamado Darwinismo social91) y consideraba a los países que no se
adecuaban a sus patrones culturales, como formando parte de una etapa anterior de desarrollo
social (Hoselitz, 1960; Rostow, 1970). Se partía del supuesto, que nuestras sociedades eran
“sub-desarrolladas”. La cultura de los latinoamericanos y caribeños era considerada como un
todo homogéneo de características: “tradicionales”, “arcaicas”, “atrasadas” y poco proclives a
comportamientos denominados “modernos” Al mismo tiempo, la carencia de estos atributos
constituían la causa de su pobreza.
La pobreza comienza a ser vista por una visión de la teoría del desarrollo - entendida
como crecimiento económico y superioridad cultural de los países ricos- , de mediados del siglo
XX, no ya como fruto de causales genéticas raciales (ideas que habían entrado en descrédito
luego de la derrota del nazismo, una vez terminada la segunda guerra mundial), sino como
producto de factores de inferioridad cultural que se atribuían a los países pobres y a los pobres
de esos países y, sobre todo, a la resistencia al progreso y a la modernidad que se creía era una
característica de la cultura de los países dominados por los países ricos. La enormidad de
culturas de ese mundo, el tercero, pasó a homologarse, en un acto de magia como la cultura de
los subdesarrollados, todos y cada uno. El diálogo y debate con los supuestos de la teoría del
desarrollo como difusión cultural es continuo.

89
Grosfoguel (2000) citando a Wallerstein considera que la idea de modernidad esta basada en la
convicción que todo lo nuevo es bueno y deseable, por que vivimos en una era del progreso. Esta idea se
origina en el siglo de las luces, que promueve y cree que la sociedad puede ser reformada a partir de la
conciencia racional de los individuos centrados en si mismos como personas libres.
90
De acuerdo a Knöbl (2001) la teoría de la modernización concebía, a) que la modernización era un
proceso global e irreversible que se inició con la Revolución Industrial a mediado del siglo XVIII en
Europa y que alcanzo un consenso mundial en distintas sociedades a finalizar la Segunda Guerra
Mundial; b) la modernización era un proceso histórico que conduce a un cambio gradual de sociedades
tradicionales a modernas; c) las sociedades tradicionales y en los países del llamado tercer mundo
prevalecían pautas individuales, valores y roles estructurales que pueden ser caracterizado por concepto
tales como "adscripción", "particularismo", y "difusividad funcional" que constituyen barreras poderosas
para el desarrollo económico y político; d) en las sociedades modernas de la civilización Euro-Norte
Americana, había un predominio de los valores seculares, individualistas y científicos que se
corresponden con un conjunto de roles; e) la modernización consistía, en mayor o menor medida,
procesos dirigidos endógenamente en sociedades que debían ser consideradas como totalidades
homogéneas y debían ser analizadas con los instrumentos teóricos del estructural funcionalismo; f) el
cambio social hacia la modernización en diferentes sociedades ocurriría en un modo linear y uniforme.
91
Para un análisis del Darwinismo social en el mundo latino ver también Mirando y Vallejo (2005)

62
 Para Theutonio dos Santos (2002) la vasta literatura científica dedicada al análisis de los
vínculos entre países que habían sido colonizados por Europa se denominó con el título general
de “teoría del desarrollo”. “La característica principal de esta literatura era la de concebir el
desarrollo como una adopción de normas de conducta, actitudes y valores identificados con la
racionalidad económica moderna, caracterizada por la búsqueda de la productividad máxima, la
generación de ganancias y la creación de inversiones que llevasen a la acumulación permanente
de las riquezas por parte de los individuos y, en consecuencia, de cada sociedad nacional” (…)
“En la década del 50, la teoría del desarrollo alcanzó su punto más radical y, al mismo tiempo,
más divulgado, en la obra de W. W. Rostov. El definió todas las sociedades pre-capitalistas
como tradicionales. Este barbarismo histórico,” provocó la protesta de los historiadores
serios92. “La característica principal de toda la literatura…era, con todo, su visión del
subdesarrollo como una ausencia de desarrollo. El “atraso” de los países subdesarrollados se
explicaba por los obstáculos existentes en los mismos a su pleno desarrollo o modernización. No
obstante, en los inicios de la década del 60, estas teorías pierden su fuerza y su relevancia
debido a la incapacidad del capitalismo para reproducir experiencias exitosas de desarrollo en
sus ex colonias que están, en su gran mayoría, en un proceso independentista desde la
terminación de la II Guerra Mundial. Incluso países que presentaban índices de crecimiento
económico bastante elevados (…) se veían limitados por la profundidad de su dependencia
económica y política de la economía internacional. Su crecimiento económico parecía destinado
a acumular miserias, analfabetismo y una distribución desastrosa de la renta. Era necesario
buscar nuevos rumbos teóricos”.
Gunder Franck (1966), en su famoso artículo denominado “el desarrollo del
subdesarrollo”, rebate una a una las argumentaciones de estos autores mostrando, lo que el
llama, las falacias en las que se basan. Otros, más influenciados por el pensamiento de la
CEPAL, como Celso Furtado (1975: 14-19) develan que la concepción del desarrollo
económico como una posibilidad universalizable, tal como se viene desarrollando en los países
que encabezaron la revolución industrial, es un mito que constituye una prolongación del mito
del progreso indefinido, elemento esencial de la ideología rectora de la revolución burguesa.
El punto de partida de la teoría del desarrollo para Samir Amin (1974) es el concepto
de "subdesarrollo" que no conduce a ninguna parte: se asimila el "subdesarrollo" a la "pobreza"
en general. Esta cuestión es muy interesante para nuestro objeto de estudio, si el subdesarrollo
se asimila a la pobreza en general esto significa que nos han empobrecido por solo nombrarnos.
En este caso cobra significado la idea de Rahnema de la pobreza “moderna”93. Para Amin

92
Según Dos Santos (2002), era necesario para resaltar los varios estadios del desarrollo que se iniciaron
con el famoso “take off”, el “despegue” del desarrollo que había ocurrido en la Inglaterra de 1760, en los
Estados Unidos de la posguerra civil, en la Alemania de Bismark, en el Japón de la Restauración Meiji,
etc. El problema del desarrollo pasó a ser así un modelo ideal de acciones económicas, sociales y políticas
ínter ligadas que sucedería en determinados países, siempre que se dieran las condiciones ideales para su
“despegue”. (….)
93
Para el intelectual de origen iraní Majid Rahnema (2000 y 2001) la “pobreza modernizada”, sería la
propia del capitalismo y la sociedad global, definida a partir de las necesidades socialmente producidas
desde la Revolución Industrial. Este nuevo tipo de pobreza requiere de medios materiales obtenidos en el
mercado las que generan nuevas formas de dependencias e insatisfacción. El surgimiento de la miseria
sería el producto de un proceso de despojo o expoliación de la capacidad o el poder de los pobres de
actuar o de vivir su propia vida. De ese modo, la pobreza modernizada es una ruptura respecto a formas
previas como el “arte de vivir” o la “pobreza de convivencia”. En su revisión histórica del concepto, este
autor entiende que en las sociedades vernáculas la pobreza se vincula no tanto a carencias o privaciones
sino a lo que el denomina un “arte de vivir”, entendido como una capacidad de servirse de las cosas y de
vivir con otros para satisfacer necesidades propias y comunitarias. Habla de una “pobreza de
convivencia” aludiendo a que en estas situaciones, la pobreza conlleva un arte de relacionarse con los
demás, de vivir con otros, como fuente de energía y de potencia que permite afrontar las necesidades y
dificultades de la vida.

63
(1974) todavía en la génesis del desarrollo como discurso no hay teorías científicas que lo
sustenten. Para él estas ideas “describen ampliamente con una increíble vulgaridad distintas
manifestaciones de la pobreza (índices parciales, salud, analfabetismo, nutrición, mortalidad,
etc. o un índice sintético: ingreso medio per cápita) y “se cubre con estas banalidades la
vacuidad” del análisis. Lo más grave es que esta definición conduce inmediatamente a un error
esencial: se asimila los países "subdesarrollados" a los países "desarrollados" en un estadio
anterior de su desarrollo. Es decir que se "hace abstracción" de lo esencial: que los países
"subdesarrollados" forman parte de un sistema mundial, que tienen una historia, la de - su
integración a ese sistema, que ha forjado su estructura particular, que no tiene ya nada que ver
con las de épocas anteriores a su integración al mundo moderno”. A su vez en su análisis de las
formaciones sociales periféricas, considera que éstas si bien incluyen otras formas de
producción no capitalistas de distinto tipo éstas son funcionalizadas y subsumidas a la lógica
capitalista. Podríamos decir que esta visión de Samir Amin y del concepto de formación social
son en cierto sentido predecesoras de la idea posterior de finales del siglo XX de algunos
teóricos de la dependencia o del estructuralismo latinoamericano, que habla de la
“heterogeneidad estructural de América Latina”. Samir Amin afirma que “es una suerte que
ahora esta teoría del subdesarrollo y el desarrollo haya sido formulada de manera sistemática,
clara y concisa, por W.W. Rostow. Se trata, (…) de una teoría universal que establece cinco
etapas por las que han pasado o deberán pasar todas las sociedades: 1) la etapa de la sociedad
tradicional; 2) la de las precondiciones del desarrollo; 3) la del "despegue"; 4) la de la madurez,
y por último, 5) la del consuma de masas. Cada etapa se define en forma rígida, universal y en
términos "economicistas" (por el "nivel de ahorro"). Ha sido demostrado que esta
sistematización es totalmente absurda94: "es imposible encontrar actualmente en el mundo un
país o una sociedad que corresponda a las características de la primera etapa.
Esta relación no afectó sólo los enclaves de exportación en los países subdesarrollados;
como lo sostiene la tesis del dualismo económico y social casi universalmente aceptada y sin
embargo errónea, tanto desde el punto de vista empírico como del teórico. Por el contrario esta
relación histórica transformó totalmente la composición social de los pueblos de países que no
eran subdesarrollados. . ." “El eclecticismo es el precio necesario de esta falsa teorización. Ya
que para explicar el "bloqueo" en la primera etapa, haciendo el esfuerzo de no aludir a la
integración en el sistema capitalista mundial, deberá acudirse a explicaciones "exógenas". La
explicación demográfica, en términos neomaltusianos, es la más corriente”. “Las explicaciones
en términos de "círculos viciosos de la pobreza" también eluden el verdadero problema El
subdesarrollo procedería de la insuficiencia de "ahorro", originada a su vez en el bajo nivel de
ingreso (la "pobreza", y por lo tanto el subdesarrollo").
Otro lugar de interpelación al desarrollo como crecimiento económico ilimitado y su
relación con la producción de pobreza es una corriente de pensamiento que proviene de un
nuevo campo de conocimiento y que realiza una crítica a la creencia y la práctica de que el
desarrollo del capitalismo usa y considera a la naturaleza como un recurso más que debe servir a
los intereses del capital. Esta corriente de pensamiento es de carácter interdisciplinario y cruza
tradiciones de las ciencias naturales y físicas con la ecología social y una visión ambientalista de
la sociedad. Esto último en un sentido muy amplio dado que son muchos las ideas de ambiente
(desde la de entorno no humano, entorno social, entorno ambiental vinculado con la naturaleza
circundante) y las de ése en relación con la naturaleza. Lo que aquí nos interesa es señalar esta
forma de pensar al desarrollo como productor de pobreza en la medida que al considerar éste, a

94
Esta crítica la hicieron Baran y Hobsbawm, 'The stages of economic growth en Kylos, n9 2, 1961 Y
André G. Frank, The development of under development" en Monthly Review, n9 4, 1966; [hay ed. en
esp.], y. W. W. Rostow, "Ode au sous déve1oppment" en Tricontinental, n9 4, 1968. La cita que sigue ha
sido extraída de este último texto.

64
la naturaleza como un recurso inagotable, no tiene en cuenta la sostenibilidad y, al mismo
tiempo que se expande la frontera agrícola o destruye la biodeiversidad, rompe el equilibrio
relativo que tienen las comunidades de subsistencia o, inclusive, la producción mercantil de
pequeños propietarios de tierras de uso agrícola. En este sentido, esta mirada de la producción
de la pobreza afirma que el uso intensivo de la naturaleza como recurso produce pobreza y
destruye el medioambiente natural, y al mismo tiempo, construye alteridades, aquellos que
deben ser desanclados de su territorio o excavados o alienados de sus medios de subsistencia,
para que esta lógica se expanda. Esta visión crítica del desarrollo y la manera que produce
pobreza se acerca a la idea de Rahnema de que esta intromisión sobre las sociedades vernáculas
rompería los “artes de vivir”, entendido como una capacidad de servirse de las cosas y de vivir
con otros para satisfacer necesidades propias y comunitarias.
Para Vandama Shiva (1996) la naturaleza, cuya verdadera naturaleza es surgir
nuevamente, rebrotar, “fue transformada por esta concepción del mundo originalmente
occidental en materia muerta y manejable. Su capacidad para renovarse y crecer ha sido negada.
Se ha convertido en dependiente de los seres humanos. El desarrollo de los seres humanos era
así esencial para el desarrollo de la naturaleza. Esto era particularmente verdadero para la
naturaleza y las colonias. Antes del industrialismo y del colonialismo, la naturaleza y la
sociedad habían evolucionado. La política colonial, que garantizaba los flujos de capital y de
materia prima al imperio, buscaba 'desarrollar' los recursos naturales de manera planificada,
para facilitar la generación de ingresos y el crecimiento del capital”, lo que creo un nuevo
dualismo entre la naturaleza y los seres humanos. “Ya que la naturaleza requería ser
'desarrollada' por los seres humanos, la gente debía ser también desarrollada de sus estados
primitivos, atrasados, de arraigamiento en la naturaleza. La transformación de la naturaleza en
recursos naturales requería ir de la mano con la transformación de seres humanos culturalmente
diversos en "recursos humanos calificados". Como declara el informe de las Naciones Unidas
sobre la Ciencia y la Tecnología para el Desarrollo: "El desarrollo de los recursos humanos debe
ir de la mano con el de los recursos naturales". La misión civilizadora del hombre blanco era así
una parte esencial del desarrollo de los recursos naturales para ponerlos a disposición de la
explotación comercial. La relación de los seres humanos con la naturaleza fue transformada, de
una relación basada en la responsabilidad, en el respeto y en la reciprocidad a una basada en la
explotación desenfrenada”
Según Shiva la explotación de la naturaleza en las colonias tendría dos fases, en la
primera fase, cuando la riqueza de la naturaleza era considerada abundante y libremente
disponible, los 'recursos' eran explotados con rapacidad. En la segunda fase, una vez que la
explotación había generado degradación y escasez, el 'manejo' de los 'recursos naturales' se hizo
importante para mantener una provisión continuada de materia prima para el comercio y la
industria. De esta manera, la tierra se convirtió en un recurso, luego los bosques y el agua, y
ahora con la marcha hacia adelante de la tecnología, es el turno de las semillas que serán
convertidas en lo que hoy se denominan 'recursos genéticos'”. La incorporación de tecnología en
la agricultura fue llamada revolución verde95 pero esta tuvo efectos negativos. Este proceso de
cambio tecnológico se vinculo con la pobreza puesto que se creía que a partir de esta
introducción mejorarían las perspectivas con respecto a la erradicación del hambre y la

95
En círculos internacionales se bautizó con el nombre de Revolución Verde al importante incremento
de la producción agrícola que se dio en algunos países como México partir de 1943, como consecuencia
del empleo de técnicas de producción modernas, concretadas en la selección genética y la explotación
intensiva permitida por el regadío basada en la utilización masiva de fertilizantes, pesticidas y herbicidas.
Los resultados en cuanto a aumento de la productividad fueron importantes. Pero entre los aspectos
negativos se señalan: problemas de almacenaje, excesivo costo de semillas generalmente monopólicos,
dependencia tecnológica, mejor adaptación de los cultivos tradicionales eliminados o la aparición de
nuevas plagas.

65
desnutrición de los países llamados “subdesarrollados” y sobre todo en las zonas rurales. En
América Latina esta línea de pensamiento se acerca a la tradición de Ivan Ilich y su crítica a los
procesos de introducción de tecnología, entre otros en su libro “Herramientas para la
convivencialidad” en el que cuestiona el uso ilimitado de tecnologías "duras" y centralizadas,
que propugna el "desarrollo económico" de alto consumo energético; y busca dimensionar en
cambio las tecnologías apropiadas bajo el control de las personas96.

LOS NACIONALISMOS POPULARES Y LA POBREZA

Las nominaciones de la pobreza están fuertemente vinculadas con la forma en que el

estado nación97 se constituyó en América Latina. En este período los estados se transforman en
todo el continente y es el momento de desarrollo de los llamados nacionalismos. Entiendo este
concepto, como un conjunto de fuerzas con disparidad de identidades e intereses en tensión. El
nacionalismo expresa la “energía movilizadora encarnada en la resistencia, por parte de
pueblos” con una historia común contra un imperio extranjero (Said, E., 1993: 347). Pero
también estas fuerzas expresan otras luchas de los grupos subalternos contra formas de
dominación social, política, étnica y económica de carácter local. El componente más
nacionalista, es aquel que se manifiesta en un proceso de creciente conciencia colectiva, de su
identidad, de su propia autonomía y autogobierno. Por ello, esa fuerza también se expresa
interpelando clases, grupos, intereses que encarnan formas de dominación local. Los procesos
de formación y construcción de las naciones anticoloniales, como lo señala el propio Said, han
dado lugar a que las burguesías nacionales y sus elites especializadas hayan reproducido, de
manera resignificada las formas de dominación anteriores, dando lugar a lo que algunos autores
latinoamericanos han llamado colonialismo interno. Rodolfo Stavengahgen (1971, 15 a 38) en
sus Siete tesis equivocadas sobre América Latina, debate algunas de las premisas del discurso
del desarrollo, como el carácter dual que se le asigna a nuestras sociedades, o que la difusión de
la industrialización y de los elementos técnicos resolverán el problema del subdesarrollo y la
pobreza. Demuestra, para el primer caso, la interrelación entre las distintas formas de relaciones
sociales y las explica con lo que denomina colonialismo interno, como una forma particular de
dominación de las zonas más desarrolladas hacia las menos, que hacen como colonias de las
primeras. Para el segundo, afirma que la expansión del capitalismo industrial en forma de
progreso se realiza a costa del subdesarrolla de las zonas donde se expande98.
En la historia de los estados nacionales del siglo XX, en América Latina, se puede
aprehender que esa energía contra la dominación se ha encarnado en la rebelión y la protesta y
ha tomado diversas formas de los nacionalismos populares. Grupos desgajados de las elites
dominantes anteriores han conformado alianzas con ciertos sectores claves subalternos y han
dado lugar a nuevas formas de Estado. Si bien las luchas sociales son dinámicas, hay épocas en
los que estas se cristalizan en lo que Zabaleta Mercado (1977) llama momentos constitutivos99.
No se trata sólo de una recomposición en la distribución de riquezas o los medios de
subsistencia y del poder político entre las clases, sino también la reconstrucción de la

96
Ilich, Ivan “Herramientas para la convivencialidad” Tools for Conviviality:
http://philosophy.la.psu.edu/illich/tools/index.html
97 El estado nación es una relación social y política, una forma particular de ocupación y dominio sobre
el territorio (Weber, 1944) y de gobierno y control sobre la población (Foucault, 1981). La nación es
conjuntamente una construcción imaginada (Anderson, B., 1983), pero es también un constructo
ideológico de la relación cultural entre el Estado y los sujetos (Fernández Bravo, Alvaro, 2000: 17).

99 Entiendo como “momento constitutivo” según Zavaleta Mercado (1984 citado por Tapía, 2002: 293)
como aquel en el que se articula históricamente con fuerza y con novedad una forma de moldear un eje
estatal y una nueva relación entre el estado y las luchas sociales.

66
comunidad nacional (Anderson, 1983) en su sentido cultural, social y étnico. Esta está
atravesada por las relaciones coloniales e imperiales pero reconfigura, también, las formas de
dominación, o de colonialismo interno, que se constituyen en el espacio nacional. Se trata, al
mismo tiempo, de la recomposición y constitución de nuevas configuraciones sociales, así
como el debilitamiento o ruptura de las antiguas. Estas configuraciones conforman sistemas de
interdependencia y vínculos recíprocos entre las clases y las etnias y entre los grupos sociales,
no sólo vinculados con la distribución de la riqueza material, sino también con derechos de
acceso a bienes tangibles e intangibles. La protesta y sus sujetos políticos ponen en cuestión la
falta de derechos o las contradicciones de la enunciación política y social del liberalismo
democrático. Se trata de un momento particular donde se afirma, se reclama y se exige el
“derecho a tener derechos” mientras se delinean los nuevos.
En general, en la mayoría de los países latinoamericanas a mediados del siglo XX, la
protesta conformada por un abanico amplio de sectores sociales se expresa contra las elites
locales republicanas aliadas con intereses imperiales que practican diversas formas de semi-
servidumbre, vasallaje, super-explotación del trabajo, ciudadanía restringida y extracción de
recursos nacionales. Este proceso intenso de luchas sociales, en algunos países, logran cuajar
en un momento constitutivo de la Nación. Este se materializa en una forma particular de
nacionalismo que ha sido estudiado como una peculiar revolución democrática burguesa100 y
como nacionalismos populistas. Una de sus características más peculiares fue la ruptura con el
régimen oligárquico anterior que había predominado a partir de la constitución de las repúblicas,
a mediados del siglo XIX, una redistribución de la riqueza que la recomponía incluyendo a las
clases populares, la distribución del poder político estatal por medio de la incorporación de
algunos sectores subalternos en el manejo del estado y también su acceso a una ciudadanía
política más ampliada, al menos jurídicamente.
Esta nueva estatalidad se expresó también en otros procesos concomitantes y
mutuamente interdependientes, como la construcción mancomunada y en conflicto entre clases,
regiones y etnias de organizaciones de intermediación, particularmente entre las organizaciones
obreras y campesinas con el Estado, como los sindicatos. La invención de estilos particulares de
ciudadanía social dio lugar, en algunos casos, a la aparición de estados de bienestar o de
malestar. El problema y las representaciones de la pobreza se asociaron a la integración de los
espacios territoriales y sociales de los países en forma diferenciada. Algunos mantuvieron los
dispositivos civilizatorios junto a procesos incipientes de industrialización y, otros, hicieron más
hincapié en la modernización, lo que se tradujo en una problematización medular que atravesó
no sólo a los países con mayor crecimiento económico, el de extirpar todo lo que era
considerado tradicional, no blanco, “incivilizado”. La tensión entre modernidad y tradición y
entre la deseada urbanización y el atraso de lo rural se vínculo, en la mayoría de los casos, al
desprecio por las economías no capitalistas, a las culturas indias y campesinas y por ende a los
pobres rurales. Estos y los pobres urbanos generalmente ex campesinos fueron uno de los
sujetos que el discurso del desarrollo había construido como anomalía y a los que había que
integrar a la “modernidad”. El crecimiento urbano acelerado de estas primeras décadas en la
mayoría de las capitales nacionales se debió a lo que se dio en llamar la migración interna en la
jerga sociológica.
La pobreza no era entonces un fenómeno nuevo en América Latina, pero adquirió, con
el proceso de urbanización, un carácter masivo de tal magnitud que la hizo objeto de control y
gobierno estatal y, por otro, de centro de preocupación de las ciencias sociales que recién
comenzaban a desarrollarse. A partir de entonces y a diferencia de Europa, la producción
teórica y la preocupación por procesos de exclusión social masiva ha sido de carácter
persistente. Dicha preocupación venía de la mano de los efectos que tuvieron los procesos de
industrialización (también denominados “sustitutivo de importaciones”, o de “desarrollo hacia

100 Así la han caracterizado algunos teóricos neo-marxistas, como Zavaleta Mercado (1977) para el
caso Boliviano o Hernadez Arrigui (1973) para el caso Argentino.

67
adentro”, dada la condición dependiente de productos manufacturados provenientes de países
más industrializados) y de los procesos denominados como de “modernización”. Pero fue el
discurso del desarrollo el que resumió y subsumió a ambos. Se partía del supuesto que nuestras
sociedades eran “sub-desarrolladas”. Esto a pesar de que estaban compuestas por la mezcla
riquísima de variadísimas culturas y grupos étnicos nativos (provenientes muchos de ellos de
culturas cuyos avances en el conocimiento humano habían sido de vital importancia para la
humanidad) con etnias europeas, africanas y, en menor medida, árabes, chinas y japonesas.
Como sabemos esta rica mezcla de etnias y culturas no se dio sin violencia. Los grupos
europeos vinieron primero como colonizadores y luego, en la república, como migrantes obreros
al igual que el contingente de grupos árabes de medio oriente que huían de las hambrunas
europeas, de la guerra o de la opresión imperial del imperio otomano, los últimos. Las etnias
nativas fueron sometidas a diversas formas de semi-servidumbre, previo a la constitución de las
repúblicas, y estas formas metamorfoseadas en diversas modalidades, perduraron y perduran
todavía en muchos países y regiones de América. Los grupos étnicos africanos vinieron como
esclavos, cuando la mano de obra nativa ya no alcanzaba por que había sido diezmada o se
habían convertido en trabajadores semi asalarizados y eran más costosos para la lógica del
lucro, que primaba en la estructura de las haciendas. Esa diversidad de maneras de vivir en el
mundo, creer, sentir y amar, había sido resumida con una sola nominación: la de países y
culturas “subdesarrolladas”. Estructura discursiva, similar a la que uso la práctica colonial para
nominar como incivilizados y dominar a todo las formas de vida no europeos y/o occidentales.
La cultura de los latinoamericanos y caribeños era considera por este discurso como un todo
homogéneo de características: “tradicionales”, “arcaicas” “atrasadas” y poco proclives a
comportamientos denominados “modernos” (urbanos, predominancia de familias nucleares,
relaciones impersonales, incentivo al ahorro y al trabajo productivo tendiente al lucro,
democracia liberal restringida a las elites, etc.). Al mismo tiempo estos atributos constituían la
causa de su pobreza.
La Ciencia social Latinoamérica desarrolló entonces importantes conceptos y
clasificaciones nominativas para mostrar y explicar diversas situaciones de exclusión social,
espacial y económica, tales como marginalidad, masa marginal, informalidad, pobreza
estructural, pobreza relativa, vulnerabilidad. Estas categorías no sólo pretenden explicar o dar
cuenta de la realidad sino que tienen embutidas representaciones en lucha de los sujetos que las
portaban y las portan
El aspecto económico se vinculó con la decisión de asumir por parte del estado, el
control nacional de los recursos naturales y energéticos, lo que implicó la nacionalización de
las empresas inglesas y multinacionales que las explotaban y comercializaban, junto al
fortalecimiento de lo que se dio en llamar la “burguesía nacional” o nativa y la intención de
profundizar la sustitución de importaciones, vinculada también a la ampliación del mercado
interno nacional. La construcción de una cultura y una conciencia nacional estuvo unida tanto a
políticas de integración geográfica, como cultural. Esta última se manifestó en la visibilización
de la violencia étnico cultural que ejercieron las elites burguesas criollas sobre el resto de la
población, promoviendo una integración cultural que se denominó política de mestizaje.
Seguidamente intento develara esas representaciones que acompañaron distintas etapas
del discurso del desarrollo y de la conformación de los estados nación.

HISTORIAS DE LA POBREZA COMO UNA “CULTURA DE SEGUNDA”

La primera categoría que resume la idea básica de la relación entre modernización,

urbanización y pobreza es la de la “cultura de la pobreza” acuñada por un antropólogo de origen
norteamericano y educado en la Escuela de Chicago: Oscar Lewis. En esta fecha las teorías
ortodoxas del desarrollo promovían el crecimiento de la industrialización, la acumulación de
capital para generar ahorro, pero no estaban interesadas en la temática de los pobres, sino en el
“saludable” crecimiento del producto bruto, mientras que los nacionalismos populares si lo

68
estaban. La pobreza no era discutida en la literatura académica de los economistas del desarrollo
(Finnemore, 1999: 207). Si bien no estaba incluida en la agenda académica debido al
predominio del pensamiento económico ortodoxo, había sido detectada como un problema a
resolver por el discurso del desarrollo y por las agencias que se comenzaban a institucionalizar.
Paralelamente a esta invisibilidad de la temática de la pobreza en el campo de la economía,
empieza a surgir como problemática en el campo de la antropología y la sociología. Los
primeros diagnósticos y explicaciones de la pobreza desde las ciencias sociales, parten de
estudios sobre culturas particulares o de formas de vida (folk) consideradas no modernas.
Estos estudios comienzan a tratar la pobreza en términos de “patologías de la
modernidad”. La concepción culturalista desarrollada por la escuela de Chicago en Estados
Unidos de Norte América ofrece este marco en el que se incluyen, las reflexiones de
antropólogos que estudian en realidades de países pobres latinoamericanos de las que surgen
principalmente la idea del continium "folk-urbano" de Robert Redfield (1947) y la "cultura de la
pobreza" de Oscar Lewis (1961, 1963 y 1964), aplicadas a países latinoamericanos.
Redfield, un antropólogo americano que estudia en Chicago y realiza sus
investigaciones en México, plantea que existen variaciones continuas entre sociedades del tipo
folk y las sociedades urbanas, creciendo o disminuyendo de un extremo para otro. Las
sociedades folk serían para Redfield “pequeñas, aisladas, analfabetas y homogéneas, con un
fuerte sentimiento de solidaridad grupal. Los modos de vivir estarían pautados en aquel sistema
coherente que llama “cultura”. El comportamiento es tradicional, espontáneo, acrítico y
personal; no existe legislación o hábitos de experiencia y reflexión con fines intelectuales. El
parentesco, sus relaciones e instituciones, son las categorías típicas de la experiencia y el grupo
familiar es la unidad de acción. Lo sagrado prevalece sobre lo secular; la economía es más de
status que de mercado” (Redfield, 1947: 293). Las sociedades no folk “están menos aisladas,
son más heterogéneas y caracterizadas por una división del trabajo más compleja, tienen una
economía monetaria completamente desarrollada, tienen especialistas profesionales que son más
seculares y menos sagradas” (Redfield, 1941:338).
Para Lewis la pobreza sería una subcultura, de la cultura global. Esto último en términos
de su poca integración a una cultura nacional. Describe las pautas culturales de los pobres de las
ciudades latinoamericanas (Lewis, 1987), basándose en extensas observaciones y entrevistas en
profundidad realizadas a familias de la ciudad de México y posteriormente en San Juan de
Puerto Rico y Nueva York. Desarrolla este concepto, como una subcultura que surge en
situaciones de desempleo, con un rápido crecimiento urbano debido a la migración interna como
componente básico. La “cultura de la pobreza” es a la vez una adaptación y una reacción de los
pobres a su posición marginal. Esto se debe al choque de pautas culturales y de formas de vida
entre el medio de origen migratorio y el medio de llegada. Existirían por tanto una cultura y una
personalidad marginal. Para Lewis los pobres eran el producto de problemas integración a la
sociedad moderna, por la situación de migración y sus pautas de comportamiento "tradicional"
de origen "rural". La socialización en las pautas culturales propias de la pobreza en la infancia
impediría salir de esa situación. Se acuña entonces el famoso "circulo vicioso" de la pobreza. A
la “cultura de la pobreza”, le asigna características particulares de la personalidad de los pobres
que constituirán las representaciones predominantes del pensamiento social de este medio siglo.
La representación del los pobres, se basaba en una idea de las personas como pasivas, con
cierta “tendencia a la violencia”, a la agresividad, sin respeto por la propiedad privada, con
resignación y falta de expectativas. Además, se consideraba que la “cultura de la pobreza”
surgía como producto del trabajo ocasional, los bajos ingresos, las malas condiciones de vida y
los bajos niveles de educación. En el estudio denominado “La cultura de la pobreza” (1987),
Lewis describe la vida de cinco familias mexicanas, que son en verdad diferentes situaciones
sociales, pero que parecen presentar ciertas características comunes asociadas a la cultura de la
pobreza. Así también la cultura de la pobreza trascendería “los límites de lo regional, de lo rural
y urbano y aún de la familia”. Condición que se constataría a partir de la difusión de una
“similitud en la estructura familiar…” en diversas partes del mundo. Las características más

69
sobresalientes serían las siguientes. Con relación a los lazos de parentesco predominancia de
familia extensa e hijos ilegítimos. En lo que respecta a la “calidad” de las relaciones esposo-
esposa y padres-hijos, habría predominancia de padre ausente y desarrollo por parte de los hijos
de lazos estrechos con las madres. Los patrones de consumo, se caracterizarían por estar en los
márgenes del mercado. Debido a los bajos ingresos, se desarrollarían una economía de los
intercambios basados en los préstamos, en empeñar cosas, adquirir ropa y alimento de segunda
mano, organizar sistemas informales de crédito, etc. Tendrían una fuerte resignación, sin
expectativa de futuro y una actitud crítica frente a las instituciones y las clases altas.
Respecto a lo que Lewis denomina como “sentido de comunidad”, se señala la
asociación entre la condición marginal y el bajo grado de organización, que parece ser “el mal
mayor de la cultura de la pobreza”. Esa baja organización, según Lewis, es independiente del
sentido de comunidad, que puede existir independientemente haya o no organización. Esto
produce fatalismo e inmediatismo llevando a una incapacidad de estos grupos para la
superación de su situación por lo que la transformación sólo puede ser posible cuando las
estructuras se modifiquen desde arriba (Lewis, 1992). En “La Vida” Lewis (1964) analiza la
historia de una familia de portorriqueños en Nueva York y San Juan de Puerto Rico. Allí
también hay un inventario que parece definir la cultura de la pobreza como falta de
participación e integración de los pobres en las principales instituciones de la sociedad.
Fenómeno que derivaría, entre otras cosas, de la falta de recursos económicos, la segregación y
la discriminación, el temor, la apatía y la invención de soluciones locales a problemas. Lewis
destaca que la exclusión del mercado es un factor que reduce las posibilidades de participación
efectiva en el sistema económico. La cultura de la pobreza se expresaría, en el ámbito de la
comunidad local, como hacinamiento, espíritu gregario, condiciones habitacionales deficientes,
y un mínimo de organización fuera de la unidad familiar nuclear y extendida. Así también, la
condición marginal y anacrónica de la cultura de la pobreza es su bajo nivel de organización. "A
nivel de familia, los rasgos distintivos de la cultura de la pobreza son: la inexistencia de la
infancia como una etapa especialmente prolongada y protegida del ciclo vital; la iniciación
sexual temprana; las uniones libres o los matrimonios consensuales; la incidencia relativamente
alta de abandono de mujeres e hijos; la tendencia a la familia centrada en torno a la mujer o a la
madre...; la marcada predisposición al autoritarismos...” (Lewis, 1964).
Como veremos, esta percepción sobre la baja organización que justificará la
intervención de las agencias y políticas de “promoción comunitaria” en los 60’, hará un cambio
radical en los 90’ donde la representación de la pobreza y de las políticas que pretenden
atacarla, están basadas justamente en el reconocimiento de la capacidad organizativa de los
pobres.
Lewis recalcaba también que su tesis se refería a grupos que no contaban con una base
vigorosa de identidad étnica o de clase que les pudiera servir de sostén ante las dificultades.
Lewis opinaba que, la solidaridad familiar encuentra escollo en la rivalidad entre hermanos, la
competencia por el afecto materno y por los escasos bienes materiales. A escala individual
existiría un fuerte sentimiento de marginalidad, impotencia, inferioridad y dependencia. Los
seres humanos en la cultura de la pobreza son “provincianos” viven en función de su ambiente
inmediato y poseen un escaso sentido histórico. Sólo perciben sus propios problemas, sin ser
capaces de apreciar las semejanzas entre sus problemas y los de sus congéneres. No tienen
conciencia de clase. A partir de allí, sus estudios inspiraron investigaciones antropológicas
basadas en lo “local” y en la “comunidad” barrial, como espacio de realización de la vida de los
migrantes urbanos pobres. Se comienza a valorar la familia y las redes de relaciones de
parentesco y vecindad como objeto de investigación y como lugar donde se resuelven
problemas en situaciones de escasez de recursos monetarios. La “cultura de la pobreza” y la
denominación de “antropología de la pobreza” que Lewis da a uno de sus libros, funda una
especial práctica profesional que impregnará el pensamiento y la práctica antropológica con
poblaciones excluidas en América Latina, durante todo el período. Esta visión atraviesa además

70
el resto del pensamiento social, ya sea para afirmarla o para interpelarla con otras que surgen
más adelante.

LA POBREZA COMO UN “MAL TRANSITORIO”

“El tema de la marginalidad se instalaba así en el territorio

del mito para enunciar el mensaje de una incorporación posible a
todas las ventajas del desarrollo en el marco de una armonía social
tutelada por el privilegio”. José Nun, Marginalidad y exclusión
social.

En los 60’ y70’, los procesos de industrialización sustitutivos de importaciones ya se

habían consolidado en algunos países de América Latina. Los objetos de conocimiento que se
habían iniciado en décadas pasadas se profundizan en esa época (tienen que ver con los
“problemas” asociados a la urbanización, industrialización y la migración rural urbana). Se
pensaba que el proceso de industrialización tendría un efecto "rebalse" e incorporaría a las
poblaciones excluidas a los "beneficios" derivados de la "modernización". Este mito se ha
denominado el efecto de "filtración" (trickle-down). La pobreza se asociaba aquí al concepto de
marginalidad. Los marginales eran las poblaciones que quedaban fuera de los “beneficios” de la
modernidad y del desarrollo, ya sea por su personalidad marginal, por su origen cultural rural o
por las formas de vida en las ciudades. En algunos casos, se trataba de una marginalidad
cultural, en otros de una personalidad “marginal”, o de una marginalidad territorial o
ecológica en las ciudades. Esta última visión fue la primera acepción de marginalidad. Se
llamaba marginales a los asentamientos periféricos de las ciudades caracterizados por la
precariedad de la vivienda, del hábitat y de sus habitantes. El género común en estas
concepciones fue la automarginación de los grupos excluidos de los procesos de transición al
desarrollo. Dentro de esta línea estarían los teóricos de la “modernidad”. Para ellos el desarrollo
de las sociedades subdesarrolladas se encontraba trabado por la existencia de resabios de
comportamientos y expresiones culturales “tradicionales” y “arcaicas” que poseían los
“marginales”, o las denominadas sociedades tradicionales o folk. Estas trabas debían ser
superadas –modificándose pautas de conducta- para poder provocar el “desarrollo” y la
modernidad esperada, superando así la brecha entre ambos tipos de sociedades101. Se puede
señalar la fuerte influencia de la sociología funcionalista americana, la que a través de un
variado espectro de enfoques encasilló las formas de vida de los pobres o “marginales” en el
límite o fuera de lo que circunscribió como espacios de “normalidad”. Lo que quedaba afuera
era “anómico”, “anormal”, “patológico”, “conducta desviada”, “tradicional”. Se podrían
considerar en esta corriente algunos enfoques más o menos diferenciados. El que basa su
análisis de la marginalidad como adaptación-desadaptación, en procesos de segregación o la que
considera a la marginalidad como un “estado”. En la primera línea estaría Robert Merton (1957)
y Talcot Parsons (1976). Merton tiene una aproximación psico-social de la personalidad
marginal. La estructura social estaría definida sobre la base de normas que orientan los
comportamientos. Cualquier desadaptación a las normas prefijadas es considerada como
patológica, surgiendo así una personalidad marginal. Para Parsons el consenso es el elemento
unificador que asegura la pervivencia del sistema, la integración a éste supone la “adaptación” a
dichas reglas y lo que está fuera es anómico y debe ser integrado. Para el estilo de pensamiento
donde la marginación es el producto de procesos de segregación y que considera a la
“marginalidad” como un estado o etapa, los roles y status de la sociedad moderna irían

101 Una crítica a esta postura dual y a la concepción evolucionista del desarrollo se puede ver en dos
textos clásicos del debate de la época en Rodolfo Stavenhagen (1973) y Ander Gunder Frank (1973).

71
cubriendo y asimilando los espacios “tradicionales” de los sectores “atrasados”, por medio de la
difusión de los valores y pautas culturales de la sociedad moderna. La marginación sería el
producto de la segregación producida en un primer momento por la industrialización, pero estos
desajustes se solucionarían una vez que la industrialización y el desarrollo se extiendan para
integrar a los pauperizados iniciales (Hoselitz: 1964 y Rostow: 1974).
La mirada ecologista de la marginalidad en las ciudades de América Latina basa su
análisis en las condiciones ambientales de la pobreza. Los "marginales" serían los habitantes de
las poblaciones marginales de la periferia urbana. Se describen sus características demográficas,
económicas y las condiciones materiales de los asentamientos que habitan. Las causas de la
marginalidad generalmente se analizan como provenientes de los mismos grupos que los
conforman, asignándoles falta de integración y apatía a los “marginales”. Se explica el
fenómeno por sus efectos sintomáticos y se corporiza o se encarna (se hace cuerpo) en los
“marginales” los problemas sociales cuyos “problemas” se tratan de resolver (Lautier, 1993: 59-
60)102. Aquí es interesante señalar las fuertes vinculaciones que tiene este pensamiento con la
biopolítica desarrollista, en su línea médica que se desarrolla en Argentina en los 40’ durante el
primer gobierno de Perón, como veremos más adelante. Estas se caracterizan por poner énfasis
en los factores directos, llamados sociales de las enfermedades (Carrillo, 1975) y luego
denominados como “patologías del subdesarrollo”, durante la década de los 60’ y 70’ (Oñativia,
Arturo; 1978). Allí se describen los factores “sociales de la enfermedad” como la miseria, la
ignorancia, la vivienda insalubre, la alimentación inadecuada, que coinciden con la
representación del pobre desde la mirada ecológica de la marginalidad. Desde esta perspectiva,
se considera importante desarrollar “estudios sistemáticos” de diagnóstico que ayuden a generar
políticas de salud pública para enfrentar los problemas detectados. Estos estudios surgen
fuertemente asociados a la necesidad de construir indicadores o índices sanitarios estándar para
investigar la población y diferenciar entre regiones sanitarias para facilitar las intervenciones
sociales.
Gino Germani, un italiano nacionalizado en Argentina, es uno de los intelectuales más
importantes, en la construcción de un saber académico sobre la marginalidad en América
Latina. La preocupación fundamental de Germani (1962) fue la transición de una sociedad
tradicional a una modelo de sociedad industrial que implicaba, según él, más que un cambio
racial uno de la estructura social (Germani, Gino; 1971: 215). Argentina fue uno de los países
latinoamericanos que más tempranamente se había industrializado y había iniciado un proceso
de movilidad social atípico, en esa época, para el resto de los países latinoamericanos donde la
influencia de la migración ultramarina masiva fue fundamental. La marginalidad para Germani
sería “falta de participación en la vida económica, política y cultural”. Se puede deber tanto a
“una percepción de inferioridad” vinculada con problemas étnicos o de explotación, como por el
acceso a derechos y estaría fuertemente asociada a la exclusión de los procesos de “desarrollo”.
En este sentido la marginalidad sería multidimensional y habría distintos tipos y grados, según

102 La superposición casi exacta entre el “cuerpo” de la persona que esta problematizada y el problema
es homologa a lo que Foucault analiza para la “arqueología de la mirada médica” durante el siglo XIX y
que coincide con los privilegios concedidos a la anatomía patológica, en su estudio sobre el “Nacimiento
de la Clínica” (1997 [1963]: 16-17). Según Foucault, la superposición exacta del “cuerpo” de la
enfermedad y del cuerpo del hombre enfermo es un dato histórico y transitorio que coincide con esta
etapa y que es la época que marca la soberanía de la mirada médica. Se produce lo que el llama la
superposición entre la configuración de la enfermedad y el espacio de localización del mal en el cuerpo.
“...En el mismo campo perceptivo siguiendo las mismas continuidades o las mismas fallas, la experiencia
lee de un golpe las lesiones visibles del organismo y la coherencia de las formas patológicas; el mal se
articula exactamente en el cuerpo, y su distribución lógica entra en juego por masas anatómicas”. No
gratuitamente la problematización de lo social esta fuertemente unida a una mirada de la visión médica de
los problemas que se inicia con el higienismo y luego continúa con el desarrollismo.

72
las situaciones particulares. Si bien para él, la pobreza no es lo mismo que la marginalidad,
están estrechamente asociadas (Germani, 1973: 17)103.
La DESAL (Veckemanas y Venegas, 1966), una fundación de orientación católica que
actuaba en Chile a fines de los 60’, tenía una mirada más psicológica y cultural que la de
Germani. Sus representaciones y maneras de intervenir sobre la pobreza se fueron generalizando
y expandiendo rápidamente. Para esta institución, la marginalidad era una situación o estado,
encuadrada también dentro de los condicionantes del desarrollo de los países latinoamericanos.
Las poblaciones “marginales” además de no participar de los recursos económicos de la
sociedad, por sus patrones “tradicionales” de conducta, se consideraban marginados “radicales”,
incapaces de ejercer la solidaridad intra-grupo y la participación, por lo que se hacía
imprescindible la injerencia de un grupo externo, una agencia para “promover la participación”.
La marginalidad era producto de la marginación interna de grupos afectados por la
desorganización familiar, la anomia, la ignorancia. Esto llevaba a una falta de participación
activa que, se volvía causa de su participación pasiva o receptora en la sociedad global.
Desde todas estas perspectivas, la marginación era una consecuencia desafortunada y
evitable104 del crecimiento urbano rápido, dentro de la situación de subdesarrollo. Los esfuerzos
habrían de concentrarse, como hemos visto, en una especial forma de intervención social para
lograr la "modernización para el cambio" de los protagonistas: “el desarrollo comunitario”. En
ese sentido la “pobreza” y la “marginalidad” eran concebidas como un mal transitorio. El
trabajo social y más tarde la psicología social y la pedagogía105 serán los campos de saber
específicos que intervendrán como saber “experto” en esta práctica. Su objetivo será
“enseñarles” a los pobres comportamientos adecuados para entrar en la "modernidad" o resolver
desajustes de adaptación que son vistos como patologías de una “personalidad marginal”. Ante
la representación de su incapacidad para integrarse a la modernidad, se proponían soluciones
paternalistas y autoritarias de planificación social. La función de las agencias era incentivar la
autoayuda, como forma de fomento de la integración interna de los pobres106. La pobreza se
visualizaba como una rémora del componente rural, pre-industrial, no desarrollado, atrasado,
precapitalista, de América Latina. La preocupación fundamental fue la mayor o menor

103 “El concepto de marginalidad, y en particular el de su análisis causal, se relaciona de manera muy
estrecha con la noción (y el proceso real) de modernización, concebido en sentido amplio, es decir,
incluyendo desarrollo económico, modernización social y política tanto en el plano estructural como en el
psicosocial, y admitiendo una variedad de definiciones de “modernidad” así como distintos modelos de
sociedad industrial. El hecho fundamental que genera la marginalidad y su percepción como problema es
el carácter asincrónico o desigual del proceso de transición (...). Esta asincronías generan la coexistencia
de instituciones, valores, actividades, modelos de comportamiento, estructuras parciales, grupos o
categorías sociales, regiones en el interior del país, que en igual lapso alcanzan diferentes grados de
modernización y desarrollo. La noción de subdesarrollo depende obviamente del carácter desigual del
proceso, en escala nacional o internacional. Debe advertirse que no es necesario aceptar aquí hipótesis
difusionistas y culturalistas del proceso de modernización. Se trata sólo de la constatación del hecho de la
diferente velocidad de cambio para las distintas “partes” de la sociedad...” (Gino Germani; 1973: 42-43).
Este sector, desde la perspectiva de la “eficiencia” sería una “limitación y una amenaza para la sociedad
industrial”, tanto por las limitaciones que plantea al uso de los recursos humanos calificados como la
expansión del mercado (1973:45).
104 Como se verá más adelante, a finales de los 90’ las consecuencias ya no son percibidas como
evitables, al contrario son consideradas inevitables y sólo se pretenderá paliarlas.
105 Esta área adquiere importancia por la visión más psicológica de una “personalidad marginal” en las
pobrezas, vinculada como vimos, a una visión de la sociedad definida basándose en normas “estándar”
que orientan los comportamientos. Las “patologías” son vistas como el fruto de problemas de
desadaptación psicológica, lo que requiere de un saber especializado que diagnóstica los desajustes. Esto
se traduce en un mayor protagonismo de los pedagogos y psicólogos en los dispositivos de intervención
con los pobres y, sobre todo, con los niños pobres, como vimos en el capítulo anterior en el análisis de las
transformaciones de las instituciones tutelares sobre los niños pobres.
106 Ver Veckemanas y Venegas (1966); Ander-Egg (1981)

73
adecuación de los comportamientos de las personas al proceso “ineluctable” del desarrollo. A la
pobreza y al subdesarrollo se los podía remediar con ayuda internacional, por ello para integrar
y modernizar a los pobres la propuesta política a escala continental era “La Alianza para el
Progreso” y a nivel nacional, la extensión del proceso de industrialización y el desarrollo
comunitario, a nivel barrial urbano y rural.

CRISIS DEL MITO DEL REBALSE, RESISTENCIAS Y DEBATES

“Yo estoy cada vez más esperanzado que en algún punto,

pronto.... las naciones ricas y seguras del mundo van a darse cuenta
que ellas no podrán quedarse ni ricas ni seguras si continúan
cerrando sus ojos a las pestilencia de la pobreza que cubre toda la
mitad sur del planeta” Robert McNamara, The Essence of Securitty107.

A finales de los 60’ y durante la primera mitad de los años 70’, se produce una
transformación significativa en el concepto de desarrollo, trayéndose a primer plano la
consideración de factores sociales y culturales. Esta nueva “sensibilidad” se produjo después de
reconocer los pobres resultados obtenidos mediante las intervenciones impuestas “desde arriba”
basadas en inyecciones masivas de capital y de tecnología. Este cambio de rumbo político se
manifestó claramente en el giro que efectuó el Banco Mundial al adoptar una política de
programas “orientados hacia el alivio de la pobreza”, anunciada por su presidente Robert Mc
Namara, en 1973, y en otras agencias de desarrollo internacional, como en algunas oficinas
técnicas de las Naciones Unidas (Escobar, 1997 y Finnemore, Martha; 1997). A partir de allí se
trató de promover el “desarrollo comunitario”, considerándose que los pobres debían participar
en los programas e implicar a los beneficiarios directos de modo substancial. Los Estados
comenzaron a desarrollar entonces, cada vez más, programas destinados a regular y administrar
la pobreza, incluyendo en la gestión, a los propios pobres. Este es un momento en que, según
Finnemore, se produce un cambio importante encarnado por el Banco Mundial. La pobreza deja
de ser sólo una condición de los países para ser una condición de los seres humanos. El alivio a
la pobreza no es un problema de los países ni un efecto del crecimiento económico, sino un
esfuerzo de los organismos internacionales para cambiar ese estado de cosas. Paradójicamente
los convenios que se firman con los organismos internacionales en la década de los 60, la
apertura de la economía como condición para el otorgamiento de los préstamos de “alivio a la
pobreza”, las políticas restrictivas de los derechos sociales y civiles de las dictaduras militares
que venían siendo apoyadas por los Estados Unidos, significan un retroceso en las condiciones
de vida de los trabajadores y un aumento de la pobreza, no precisamente el alivio que el Banco
dice comenzar a promover. El discurso de McNamara mostraba una disputa con las visiones
ortodoxas de la teoría económica y, al mismo tiempo, refleja el surgimiento de una nueva
filantropía de las agencias, sobre todo del Banco Mundial. Esta postura más allá de los avances
con relación a la visión ortodoxa, tenía una clara intención política, la de neutralizar las guerras
de insurgencia promovidas por las ideas del Che Guevara y los movimientos sociales de esta
década, en América Latina. En el discurso de McNamara, esta nueva visión internacional de las
agencias se traducía en un discurso médico “había que curar la enfermedad en sus raíces”108. En
el epígrafe hemos reproducido parte del pensamiento de McNamara, relacionado con la
necesidad de ocuparse de los pobres para mantener la seguridad mundial. Preocupación que se
mantiene como incentivo de los artes de gobernar y controlar la pobreza hasta finales del siglo y

107 Citado en Finnemore (1997: 211), traducción nuestra.

108 McNamara, Robert S. (1968). “The Essence of Security: Reflections in Office”. New York, Harper &
Row, p. 161, citado en Finnemore (1997: 211).

74
que justifica las políticas de “ataque” a la pobreza de este organismo, a finales de los 90’ en el
marco del discurso del desarrollo “humano”.
Según Esteva (1996), es en esta década donde las agencias de desarrollo comienzan a
pensar en términos de lo que se dio en llamar el “el enfoque unificado del desarrollo” que
planteaba la integración de distintos componentes: recursos físicos, procesos técnicos, aspectos
económicos y el “cambio social”. Las prácticas del desarrollo se empezaron a mirar como una
acción conjunta y concentrada de todos los aspectos de la vida económica y social. Es cuando el
“desarrollo participativo” inicia sus primeras armas. Esta línea tuvo muchas resistencias en esa
época, pero se plantearon ideas y temas que fueron luego retomados. Las estrategias de las
agencias, sin embargo, evolucionaron por un camino opuesto: la dispersión. La preocupación se
focalizó en problemas sociales puntuales como el ambiente, la población, el hambre, la
educación, el hábitat, el empleo. Lo que dio lugar a instituciones particulares que encaraban
estos problemas. Comenzó a considerarse que las inversiones en capital físico no eran
suficientes como “estrategia de alivio a la pobreza” y que había que mejorar la salud y la
educación “que revestían por lo menos igual importancia” (Banco Mundial, 2000: 7). Podríamos
considerar que este es un momento de invención - en el discurso del desarrollo y de los
organismos internacionales- de la problematización de la salud y la educación “al menos” a un
mismo nivel que las inversiones “del capital físico”, lo que se denomina, en la economía
política, como inversiones en “capital humano”. Aquí la educación y la salud se transmutan en
capitales por que implican una inversión la que se traduce luego, en el aumento de la
productividad del trabajo. Se humaniza el capital en términos de destrezas que implican
inversiones en bienestar (salud y educación). En esta etapa se comienza a dar valor económico a
la educación y a la salud, tema que, por otra parte, ya había estado fuertemente presente en el
discurso y la práctica higienista y en la conformación de los estados de bienestar nacionales,
asociado a la promoción de la vida útil (económica) de los trabajadores. Más tarde, en los 90,
con el discurso del desarrollo humano, se produce una segunda arqueología de la economización
de lo social o de la asignación de valor económico a aspectos considerados humanos. Será la
invención del “capital social” o sea de la asignación de un valor económico a los intercambios
de bienes y servicios no mercantiles de los pobres.
En los 70’, algunas teorías marxistas, críticas a las visiones desarrollistas intentaron
producir otras categorías de análisis para explicar la pobreza y la exclusión, esta vez, a partir de
las consecuencias de la lógica de acumulación capitalista y su especificidad en América Latina.
Para la teoría marxista el surgimiento de la “marginalidad urbana” en los países del tercer
mundo se debería a causas estructurales. Se podrían señalar dos grandes corrientes, una clásica y
el denominado dualismo estructural. En los enfoques “clásicos” el fenómeno de la marginalidad
es producto de la acumulación capitalista, de la generación de una población excedente y del
ejército industrial de reserva en el contexto del desarrollo desigual (Amin, 1973, Cardozo, F,
1972; Toranzo, 1977). Algunos de estos estudios consideraban que los pobres no habían
vislumbrado los antagonismos de la misma manera que la vanguardia esclarecida o que sus
formas de producción eran resabios de formas pre-capitalistas ya que, la posesión de una
pequeña parcela de tierra los haría poseedores de conductas “conservadoras”.
Anibal Quijano (1973) un sociólogo peruano y José Nun, sociólogo argentino (1970 y
1972) introdujeron una versión crítica a la corriente clásica que se denominó dualismo
estructural, en el campo de ideas de la denominada “teoría de la dependencia”. Esta concepción
explicaba el fenómeno de la producción de una población excedente, no como una reserva sino
como un sobrante y como resultado de la especificidad del desarrollo del “capitalismo
periférico”, en el contexto de una acumulación sui generis. A partir de este proceso se
producirían sectores no funcionales que fueron denominados, masa marginal o polo marginal,
que por la dinámica peculiar de la industrialización en América Latina no lograban insertarse
como fuerza de trabajo empleada, en los sectores más dinámicos de la economía ni, tampoco,
como ejército industrial de reserva puesto que ya no actúan como tales sino como sobrantes.

75
 Quijano (1973), describe en las economías latinoamericanas un “polo marginal” y un
“polo central”. El primero, se constituiría por aquellos sectores ligados a la producción de
bienes de consumo de masa, que progresan lentamente y se estancan, en ramas de menor nivel
de productividad y de menor capacidad financiera y tecnológica. El “polo central” estaría
vinculado a los sectores de la economía, productores de bienes de consumo durables de alta
tecnología y mayor productividad, ligadas al capital extranjero (1973:195). La causa de la
constitución de ambos polos se debería a las tendencias, que el modo de producción capitalista
asume como dominante. Ésta sería una acumulación de capital donde predomina el uso
constantemente incrementado de instrumentos técnicos y una reducción permanente de las
necesidades de tiempo de trabajo socialmente necesario para la producción de valor y, en
consecuencia, de la mano de obra respectiva (1973:179).
El “polo marginal” genera una población marginal que se caracterizaría por su manera
indirecta, fragmentaria e inestable de inserción en el sistema productivo. Al no encontrar
ocupaciones en el sector dinámico de la economía urbana, lo hacen en sectores cuya
significación para la productividad del sistema es prácticamente nula o completamente
decreciente, fundamentalmente el sector terciario (pequeños comercios, servicios personales,
talleres de reparación, etc.). Estas ocupaciones, de mínima productividad o desligadas de la
producción directa de bienes, constituirían un mercado de trabajo reducido e inestable con
relaciones de trabajo también inestables. El autor discute el uso del concepto “Ejército Industrial
de Reserva” como explicativo del fenómeno, ya que estas poblaciones no tienen posibilidad de
ser incorporados en el proceso productivo como lo fueron en el capitalismo de los países
centrales109. La irreversibilidad del proceso estaría dado por la situación de dependencia y por la
división internacional del trabajo en la industria, que limitaría las posibilidades de expansión
industrial en la “periferia”, debido a la restricción que produce el control externo de las
empresas multinacionales sobre la innovación tecnológica, en los sectores más dinámicos de las
industrias nacionales. Quijano propone denominar a este grupo de población: “mano de obra
marginada”, diferente del “Ejército Industrial de Reserva”, ya que considera que ambos
conceptos son distintos y que la superpoblación relativa se procesa de modo diferente, en cada
contexto histórico. La “mano de obra marginada”, se diferenciaría del “Ejército Industrial de
Reserva”, porque la función depreciadora de salarios sólo se cumple para la primera, en relación
a los trabajadores empleados en la producción industrial de más bajos niveles tecnológicos y
financieros del aparato de producción. La función de reserva cumplida por el “Ejército
Industrial de Reserva” a comienzo del desarrollo del capitalismo en el centro, de carácter
coyuntural, se convierte en irreversible y permanente, en el caso de la periferia. El aumento de
la productividad llevada a cabo sobre bases tecnológicas, produce una expulsión de mano de
obra en las distintas ramas y sectores de la industria que no es absorbida por las otras, sino en
una mínima proporción (1973: 278).
A pesar de las diferencias significativas en el diagnóstico, las representaciones sobre la
población marginal o el polo marginal no se alejan de la concepción de la “cultura de la
pobreza”. Quijano, crítica a Lewis, por el énfasis que éste pone en la situación de pobreza,
dejando de lado la cuestión de la falta de inserción productiva. A pesar de ello, Quijano continúa
concibiendo, a los estilos de vida de los pobres con las mismas representaciones que Lewis le
asignaba a la “cultura de la pobreza”. Su visión abreva de una concepción evolucionista, no sólo
cultural sino también económica, en la medida que opina que el “enriquecimiento cultural
acompaña el crecimiento de los medios de producción de la vida cultural”. En este sentido la
pobreza sería una causa del “empobrecimiento de la cultura” (1971: 164-165). “Los marginales
se encuentran segregados de los papeles socioeconómicos determinantes. Se explicaría así su
falta relativa de identidad social, una percepción de la existencia en forma de rechazo, el

109 “Mientras se mantenga un capitalismo dependiente no podrá ser, de modo alguno, incorporada al
proceso productivo en los roles genéricos específicos que son inherentes al desarrollo industrial de la
sociedad; en otros términos que no es ya más una ‘reserva’ sino un sobrante” (Quijano; 1973: 264).

76
sentimiento de no estar ligados a ninguna matriz de relaciones sociales, de no tener base ni
sostén, por consiguiente, ninguna esperanza. La pobreza social anclaría la “cultura de la
pobreza”, que la pobreza económica se contentaría de exacerbar y refinar.” (Quijano, 1971:163).
Quijano deduce que la vida familiar de los marginales prolonga y modifica acentuando, o
reduciendo, las formas de relación, las normas y los valores característicos de la vida familiar de
los grupos populares. “La inestabilidad de la relación padre-madre, el papel central de la madre,
las ramificaciones de las redes de relación familiar mucho más allá del nudo padre-hijos, la
movilidad geográfica, la independencia precoz de los hijos respecto a los padres, las actitudes
que implican conductas sexuales relativamente ‘libres’, el recurso frecuente de la violencia en
los conflictos interindividuales, la ausencia de respeto por la propiedad privada, etc., parecen
formar, bajo reserva de variaciones de intensidad, el patrimonio común de las capas populares
latinoamericanas y de otras sociedades occidentales, pero que es reforzado por el mundo de la
marginalidad” (Quijano, 1971: 165).
Para José Nun (1972) la causa de la marginación de esta gran cantidad de mano de obra
no se debe a una variable externa, la dependencia económica, sino al mecanismo de
acumulación capitalista como factor central y unificador. Este considera que los aportes teóricos
de Marx en “El Capital”, no pueden explicar este complejo de fenómenos porque se
circunscriben al modo de producción del capitalismo puro. Reformula el concepto de super-
población o “ejército industrial de reserva” en la fase monopolística del capitalismo, dado que el
desarrollo de la tecnología y el aumento de la composición orgánica del capital requiere menor
cantidad de mano de obra, quedando una gran parte de la población excedente sin posibilidades
de ser incorporada al sector capitalista hegemónico, inclusive en los ciclos de expansión.
Introduce el concepto de “masa marginal” para explicar esta especificidad. Una parte de la
población obrera sobrante no se relaciona de manera inmediatamente funcional con el núcleo
productivo del sistema. “... es precisamente para pensar los problemas específicos que se siguen
a la consolidación de un sector no funcional de la población excedente que ... introducía el
concepto de masa marginal” (1972: 110). Así como Quijano, Nun concluye que no se puede
hablar de reserva de mano de obra, dado que este grupo de población, al no tener incidencia en
la baja de salarios en la industria moderna, no cumpliría una función depreciadora de los
salarios del sector que trabaja en el centro de las actividades industriales. No constituye
competencia real, en la medida que no poseen niveles relativamente altos de educación ni
tampoco de habilidad. Esto les niega su función de colchón de mano de obra en los ciclos de
expansión, puesto que las necesidades de la industria moderna son de menor cantidad de fuerza
de trabajo. Como Quijano, Nun hace hincapié en la no funcionalidad, el desajuste y la falta de
integración al sistema de esos grupos “marginales”110. Para Nun estos sectores de población son
también marginados políticos ya que las relaciones que mantienen con la clase dominante al ser
inestables, no constituyen fuente de conflictos que puedan cuestionar las relaciones sociales
existentes. Estos autores, a pesar de abrevar de un marco teórico neomarxista, no logran superar
el discurso del desarrollo que ellos mismos pretenden denostar puesto que mantienen las
mismas problematizaciones, objetos de saber y representaciones de inferioridad (aunque sea
política) de los pobres o marginales.
Los artículos de Nun y Quijano generaron importantes críticas y debates. El brasileño
Fernando Enrique Cardozo (1972), actual presidente de ese país, fue el más importante
polemista. Consideraba, en aquellos años que era imposible pretender reformar la teoría de

110 “Un desarrollo capitalista desigual y dependiente que combina diversos procesos de acumulación en
el contexto de un estancamiento crónico, genera una superpoblación relativa a la forma de producción
hegemónica que actúa, en parte como ejército industrial de reserva, y en parte como masa marginal. Lo
que es importante, que la no funcionalidad de esta última está indicando un bajo grado virtual de
integración al sistema, un desajuste a resolver, cuya solución organiza modos de integración social
compatibles con el mantenimiento de la matriz de relaciones vigentes” (Nun, 1972: 124, cursivas
nuestras).

77
Marx sobre la ley general de población referida al ejército industrial de reserva y superpoblación
relativa. El aumento del primero es producto de la acumulación capitalista y expresa la
contradicción entre fuerzas productivas y relaciones de producción. Esta población “... agudiza
el carácter antagónico de la producción capitalista y no significan la instauración de un
capitalismo en una nueva etapa que requeriría una redefinición de la categoría de Ejército
Industrial de Reserva” (Cardozo, 1972: 71). Un mexicano, Carlos Toranzo (1977), afirmaba en
esta misma línea que no era necesario acuñar un nuevo concepto. Que lo que puede variar es la
forma de envoltura de la población excedente, pero no la causa que la produce. “Que esta nueva
forma en que se presenta, es muy dilatada cuantitativamente, no quiere decir que sus
determinaciones esenciales hayan variado, sino más bien, que su carácter capitalista se ha
acentuado, de modo que no podemos caracterizarla como marginalidad, o como fenómeno que
por extraña circunstancia ya no sirve al proceso capitalista de producción en la cual se originó y
bajo la cual queda subsumida” (Toranzo, 1977: 8)111. El egipcio Samir Amin, participó de la
polémica de manera indirecta. En su análisis del “desarrollo desigual” del capitalismo
periférico, planteaba que la marginalidad no constituye un concepto sino una manera de
describir cómodamente los efectos derivados de la ley de acumulación capitalista, en el marco
concreto del capitalismo contemporáneo. Su función sigue siendo, ser palanca de acumulación,
por tanto, no es afuncional. “La marginalización hoy, igual que el ejército industrial de reserva
de ayer, son los resultados del sistema. Su función común, permitir el incremento de la tasa de
plusvalía. La desarmonía social es necesaria para el funcionamiento del sistema” (Amin, 1973:
365).
Es interesante señalar algunas consideraciones críticas que realizaron analistas
brasileños, en esa época, al diagnóstico de afuncionalidad otorgado al ensanchamiento del sector
de servicios en la economía urbana. Las siguientes observaciones permiten explicar, la causa
por la cual los organismos internacionales promocionaron en los 90’ actividades de baja
productividad, como estrategia de lucha contra la pobreza. Oliveira (1972, cit. en Roberts:
1980), afirma que la mano de obra empleada en el sector servicios permite, de alguna manera, la
expansión del capitalismo en condiciones de subdesarrollo. Este mecanismo se produciría por el
aporte que hacen las “economías de pequeña escala” en el sector servicios, comercios,
transporte y actividades para-productivas industriales: mantenimiento y reparación, al sector
industrial dinámico, por el ahorro de capital que significa el uso de mano de obra intensiva mal
remunerada (Roberts; 1980: 255). La producción de servicios por las economías de pequeña
escala, se realiza a un costo menor que si se produjeran en el sector industrial dinámico. Por
ejemplo, las actividades que tienen lugar en las áreas de reparación y mantenimiento, que usan
mano de obra intensiva, redundan en el abaratamiento de estos servicios para el sector industrial
dinámico, implicando a la larga un ahorro de capital. Otra forma de subsidio al sector capitalista
dinámico, sería la reducción del costo de reproducción de la fuerza de trabajo por medio de la
producción de mercaderías para el consumo obrero a más bajo costo, y también por la
prestación de servicios personales mal remunerados. Estos últimos, al ser pagados con bajos
salarios, permiten que la reproducción de la fuerza de trabajo se abarate. Si a estos servicios

111 Según Toranzo (1977), no se puede hablar de afuncionalidad del ejército industrial de reserva en las
condiciones del capitalismo monopolista de los países dependientes por muchas razones. Hay una
tendencia inherente al capital a integrar bajo su control, todas las formas de producción y todos los
sectores de la población subordinándolos y funcionalizándolos a sus intereses, o sea a las leyes de
acumulación capitalista, constituyéndose en palanca de acumulación. No considerar este aspecto sería
desestimar el rol que juega el capital como integrador y subordinador de la economía global. Las
ocupaciones que encuentran los grupos sub-empleados y desocupados, en los diferentes sectores de la
economía urbana (industria, comercio, servicios) son, un gran porcentaje, de trabajo asalariado y en su
totalidad sirviendo de manera directa o indirecta al proceso de acumulación de capital.

78
(lavado, planchado de ropa, mantenimiento de hogar, etc.) se los contrataría en el sector
capitalista (lavandería, servicios empresarios de limpieza, etc.) su costo sería mucho más alto112.
En el debate desatado sobre la funcionalidad o no de los marginales, en los 70’, se tuvo
en cuenta la importancia de las denominadas “economías de pequeña escala” en la reproducción
de los sectores populares. Esta categoría al igual que la de marginalidad y luego la de
informalidad, pretendía caracterizar una serie de actividades no encuadradas en las actividades
dinámicas. Roberts (1980: 1166-181) expone el modelo de economías de pequeña escala
descripto por los antropólogos Clifford Geertz (1963)113 y Mc Gee (1971)114 como economías de
bazar para estudios en Indonesia y África, el cual resulta útil según él, para comprender las
primeras fases de urbanización rápida, en las que la línea divisoria entre ciudad y campo está
poco clara, además de servir como elemento explicativo de las características principales de la
organización económica urbana en los países subdesarrollados de América Latina. Roberts
(1980:174), define el sector de “pequeña escala”, como aquél en el que quedan incluidas todas
las actividades que no se llevan a cabo dentro de fábricas, tampoco mediante aquellos servicios
que están vinculados con la producción en gran escala, tales como los servicios financieros y
profesionales, los establecimientos de ventas al mayoreo y de gran volumen de ventas al
menudeo, o las empresas de transporte y construcción que poseen cantidades substanciales de
equipos de capital115. El sector de pequeña escala consta de talleres de negocios de reparación,
de pequeños comerciantes y de toda la gama de artesanos que se auto-emplean o de hombres y
mujeres que hacen diversos trabajos sueltos. La funcionalidad y expansión de las economías en
pequeña escala, basadas en el uso de mano de obra intensiva, por lo general de origen familiar,
se desarrollarían tanto en el sector terciario de la economía, servicios comerciales y personales
(Geertz, 1963 cit. en Roberts, 1980:172-174) y en las actividades de reparación y
mantenimiento. Su función no sería tanto maximizar sus utilidades como minimizar sus riesgos
y permitir el uso más eficaz de mano de obra familiar. La importancia del monto de ingreso es
menor que la posibilidad de ampliar el número de integrantes que aportan a la subsistencia. De
esta forma se logra absorber una cantidad considerable de mano de obra. Su base de subsistencia
estaría dada por la posesión de herramientas, posibilidad de adquirir mercancías para la venta a
crédito y la posesión de lotes de tierra urbana, permitiendo formas de sobrevivencia autónomas
(cuenta propia) o familiares artesanales. Las economías de pequeña escala además se encuentran
directamente relacionadas y no “marginadas” con el sector dinámico de la economía por medio
de flujos de mercancías y servicios. La expansión de economías de pequeña escala permitió la
producción de mercancías y servicios, que por las características del mercado reducido, no eran
redituables al sector más dinámico. Las economías de pequeña escala funcionan como
alternativa, ante la retracción de la demanda de fuerza de trabajo en el sector más dinámico,
subempleando mano de obra. La lógica funcional de estas formas explicaría más tarde porqué
las agencias de desarrollo en los 90’, promocionan la denominada “economía de los pobres”. Lo
que empieza a ser visto para algunos funcionales y para otros una patología, se convierte, en los
90’, en una estrategia política que tiende a hacer que los pobres se mantengan autogestionados
en un “mundo de pobres”.

112 Claude Meillasoux argumenta de la misma manera (1977:137), desde otra perspectiva el aporte que
las economías de subsistencia hacen al capitalismo.
113 Clifford Geertz (1963ª); Agricultural involution: the process of ecological change in Indonesia,
Berkeley y Los Angeles, University of California Press y (1963b) ; Peddlers and princes: social
development and economic change in two Indonesian towns, Chicago, University of Chicago Press.
114 T.G. Mc. Gee (1970), “Catalysts or cancers? The role of cities in Asian society” en Jakobson y
Prakesh (1970) (eds) “Urbanization and National development”, Beverly Hills, California, Sage.
115 Bryan Roberts plantea que este tipo de economía, a diferencia de la Gran Bretaña del siglo XIX, no
muestran indicios de estar desaparenciendo ante el crecimiento del sistema sino, al contrario, creciendo
(Roberts, 1980: 178).

79
 La teoría de la dependencia116 por medio del denominado “dualismo estructural” y las
ideas que se ponen de manifiesto en este debate en América Latina, influenciada por las teorías
marxistas del desarrollo desigual y por la teoría del deterioro de los términos del intercambio de
Prebisch, interpeló al desarrollismo y al difusionismo. Esta última decía que el subdesarrollo se
resolvería por medio de la difusión de las pautas culturas modernas de los países centrales,
primordialmente las de Estados Unidos. Planteaba que la pobreza y el subdesarrollo se debían,
particularmente al modo desigual y combinado en que se había producido el proceso de
incorporación primero, a las relaciones mercantiles y luego a las capitalistas. En estas
relaciones, se extraía excedente desde los países centrales al desvalorizarse las materias primas
que exportábamos, con relación a los productos manufactureros que importábamos. Teoría que
se denominó el deterioro de los términos del intercambio117. Se puso en cuestión la visión
culturalista del desarrollo y de la pobreza, aunque se mantuvieron las relaciones categoriales,
los problemas y las nominaciones que nos asignaba esta concepción del mundo, como países
subdesarrollados y a los pobres o excluidos como marginales (Escobar, 1997).
Para romper este círculo vicioso se promovía el refuerzo del poder del Estado en las
regulaciones económicas, la distribución de los ingresos a partir del desarrollo del Estado de
Bienestar y la intensificación de procesos sustitutivos de importaciones, lo cual resolvería a
largo plazo el problema de la pobreza y la marginalidad. Se trataba de propiciar medidas macro-
económicas que actuaran sobre la relación primaria entre el trabajo y el capital. Algunos
consideraban que este crecimiento endógeno iría subsumiendo esta mano de obra residual.
Otros, como Nun y Quijano, creían lo contrario. Germani opinaba que la marginalidad tenía una
escasa eficiencia para el desarrollo económico.
La informalidad fue abordada por distintas concepciones ideológicas. La visión
marxista ponía el énfasis en las características particulares de las relaciones de producción, los
más desarrollistas en la dinámica del mercado de trabajo y los más liberales, como el peruano
De Soto en su libro “el otro sendero”, en las regulaciones estatales. Todas las perspectivas
tenían en común dos características. La primera, que la informalidad incluiría actividades
residuales, -en el sentido que son actividades productivas no dinámicas, o formas de producción
no enteramente capitalistas, las que generalmente no se registran mediante las técnicas de
medición tradicionales- . La segunda, que la informalidad constituye actividades que no están
normadas.
La primera perspectiva que surge y la que “inventa” este concepto proviene del informe
de la OIT (Organización Internacional del Trabajo) en 1972, sobre la situación del empleo en
Kenya118. El informe de la OIT se basó en la constatación de un grupo creciente de "ocupados
pobres", que no cabían en ninguno de los grupos de la clásica dicotomía entre sector moderno y
sector tradicional, pues aunque por el tipo de empleo y ubicación pertenecían al sector moderno,
tenían un ingreso apenas superior al del sector tradicional. Se comprobó además que este grupo
era numeroso y que su contribución al producto nacional, estaba lejos de ser despreciable y que
sus actividades mostraban una dinámica propia tal que contradecía el enfoque dominante, según
el cual habría de desaparecer progresivamente. A dicho grupo de actividad se llamó sector
informal. Inicialmente fue definido mediante una suma de características empíricamente
observadas: empresas de pequeño tamaño, que funcionaban en mercados abiertos, competitivos
y no regulados, con recursos locales y tecnologías adaptadas de uso intensivo de mano de obra.
El sector formal se definió por la suma de las características exactamente opuestas.

116 Ver Gunder Frank, Andre (1970 y 1978); Furtado, Celso (1974 [1969] y 1984 [1968]); Sunkel,
Oscvaldo y Paz, Pedro (1970); Marini, Ruy Mauro (1977), entre otros.
117 Ver Prebisch, Raúl (1981) y Rodríguez, Octavio (1984) entre otros.
118 Sin embargo otros autores sitúan su origen a partir de un estudio realizado por el antropólogo K
Hart, quien empleó por primera vez el término "oportunidades informales de ingreso", en un estudio
presentado en septiembre de 1971 en una conferencia del Instituto de Estudios del Desarrollo, de la
Universidad de Sussex.

80
 En América Latina la influencia de las visiones y representaciones de la OIT se
promovieron por medio del Programa Regional del Empleo para América Latina y el Caribe
(PREALC). Este sentó las bases para una definición del sector informal como la suma de
actividades caracterizadas por una lógica de producción propia y distinta de la vigente en la
parte visible de la economía (Raczynki, 1979; Tokman y Souza, 1976). El sector informal sería
la suma de actividades realizadas de acuerdo a una racionalidad económica particular. Su
objetivo es garantizar la subsistencia del grupo familiar en un modo diferente al del sector
formal capitalista, cuya motivación esencial es la acumulación. En este sentido, la informalidad
sería similar a las actividades descriptas como economía de pequeña escala y como lo que
Quijano denominaba polo marginal. Existirían dentro de los múltiples enfoques del sector
informal, dos que merecen especial atención, el de la racionalidad y el de la ilegalidad. En la
perspectiva de la informalidad como una “racionalidad” particular, su surgimiento es explicado
por la heterogeneidad que produce el funcionamiento del sistema económico en América
Latina. Heterogeneidad que se manifestaría en la diversidad tecnológica, la segmentación del
mercado laboral, las desiguales de la distribución del ingreso y del bienestar social, las
diferencias de estilos y formas de vida, e incluso en la transmisión intergeneracional de las
oportunidades. Esta última visión acerca la interpretación de la informalidad a la del “círculo
vicioso” de la pobreza que señalaba Lewis. El sector informal está directamente asociado a la
pobreza aunque la mirada se coloca en el tipo de racionalidad no capitalista de las actividades
económicas. La visión marxista caracteriza la informalidad también como formando parte de
lógicas diferentes a la de acumulación capitalista. Pone atención en las diferentes relaciones de
producción dentro de cada tipo de unidad económica (Portes, 1964). Para Alejandro Portes el
sector formal se caracteriza por un empleo contractual con deberes y derechos explícitos, línea
de transmisión de la autoridad y condiciones de contratación y despido. Los trabajadores están
protegidos por la legislación laboral existente. En cambio, las relaciones de producción en el
sector informal serían lo opuesto119. Se trataría de una lógica y una racionalidad basada en la
subsistencia y no en la acumulación capitalista. Un elemento interesante en el análisis de Portes,
que cobrará importancia en el debate actual, en el marco de las reflexiones sobre la crisis de la
sociedad salarial (Castel, 1997), es el carácter histórico de las formas legales de contrato de
trabajo y los sistemas de protección social. Para Portes, la legalidad ha sido el producto de las
luchas sociales de los trabajadores en su búsqueda de poner límites a las distintas formas de
explotación del capital. Por lo tanto, la informalidad no es nueva, expresa la manera en que se
estructuraban las relaciones de producción en los comienzos del capitalismo120.

LAS
REPRESENTACIONES DE LA POBREZA “REVOLUCIONARIA”, LA
PARTICIPACIÓN POPULAR, LA INVESTIGACIÓN ACCIÓN Y EL DESARROLLO
COMUNITARIO

119 La informalidad sería para Portes (1964) la suma total de las actividades que producen ingresos,
excluyendo los ingresos provenientes de empleos contractuales y legalmente regulados. Esto último
significa que se incluyen a) actividades de subsistencia directa, b) pequeña producción e intercambio
doméstico e individuos auto-empleados que producen y/o comercializan bienes y servicios en el mercado
y c) producción capitalista en c.1) pequeñas empresas que emplean trabajadores asalariados ya protegidos
o c.2) asalariados disfrazados contratados bajo condiciones de subcontratación - generalmente no
implican un contrato formal de trabajo, no tienen protección de la legislación laboral en lo concerniente a
salarios mínimos, accidentes, seguridad social y jubilaciones.
120 Esta línea de análisis permite comprender los actuales procesos de flexibilización de las relaciones
laborales y las variadas formas de precarización del trabajo, en el contexto de la desregulación de las
funciones que cumplía el Estado de Bienestar, a partir de la desmercantilización de las relaciones
asalariadas, forma en que se institucionalizaron estas luchas sociales (Esping-Anderson, 1993).

81
 Junto a las representaciones de apatía, pasividad o escasa participación asociadas a los
pobres, en los 70’, aparecen dos concepciones que son de alguna manera su reverso. Un grupo
hacía especial hincapié en la creatividad de los pobres para resolver problemas de sobrevivencia
y, otros, en su potencialidad de transformación de la sociedad. Los primeros enmarcaban sus
estudios etnográficos en barrios urbanos. Estos explicaban la importancia de las formas de
reciprocidad y de las diversas formas de generar recursos alternativos para la sobrevivencia. El
trabajo "¿Cómo sobreviven los marginados?", de Larissa Adler de Lomnitz (1976) es pionero en
esta línea e inicia una representación más participativa de la pobreza que enfatiza en las
capacidades y en la creatividad de los pobres para enfrentar sus problemas. Lomnitz
interpelando a Lewis, plantea que la identificación que hace de la marginalidad con la cultura de
la pobreza es errónea. Según Lomnitz, las sesenta características de comportamiento de la
cultura de la pobreza de Lewis que, junto con el factor cuantitativo del nivel de ingresos
permitirán definir la cultura de la pobreza, resultarían difícil de identificar y analizar en un
estrato social, mediante una lista de comportamientos específicos, y menos todavía mediante un
concepto relativo como es la pobreza. “Por ese motivo hemos preferido la categoría de
marginalidad a otras categorías de análisis, como la de pobreza, que no admiten definiciones
objetivas. El factor determinante de la existencia de los marginados, del que se originan las
características (...) descritas por Lewis, es la condición de inseguridad crónica de empleo y de
ingresos. Esta a su vez es consecuencia de una falta de integración al sistema de producción
industrial y no de una determinada cultura, o "diseño existencial" como define Lewis”. Lomnitz,
considera que posiblemente la falla de Lewis consiste en el excesivo énfasis que pone en el
sistema de normas y valores, y en las posesiones materiales de los pobres, que representan al fin
y al cabo sólo una manifestación de su realidad económica. “Al desentenderse (...) de la base
económica y de la organización social, se hace aparecer la cultura, es decir, el conjunto de
mecanismos de defensa de los pobres frente a una situación objetiva difícil, como si fuera una
causa de sí misma: el pobre no puede salir de la pobreza porque su "cultura" se lo impide. Si
fuera más limpio, más estudioso, o más obrero, más honrado, quizá progresaría“ (Lomnitz,
1976: 24). Basada en las criticas que realiza Charles Valentín (1970 [1968]) a la “cultura de la
pobreza” afirma que "el hecho de erigir en "cultura de la pobreza" este conjunto de
racionalizaciones y mecanismos de defensa, este conjunto de desviaciones de los ideales
culturales de la sociedad dominante, equivale en cierto modo a culpar a los pobres de su
pobreza” (Lomnitz 1976: 24; Valentin. (1970 [1968]: 25-28). Para Lomnitz los pobres tienen
una capacidad muy significativa para sobrevivir. A estas capacidades les llama mecanismos de
sobrevivencia.
Más tarde las categorías de estrategias familiares de sobrevivencia y de vida ampliaron
el marco de estudio de las redes y mecanismos de sobrevivencia estudiados por Lomnitz
asociadas a los ámbitos locales y barriales, a la reproducción de la fuerza de trabajo (Torrado,
1980 y 1982). El planteo se basaba en el análisis de las consecuencias particulares de la lógica
de acumulación capitalista y los modelos de desarrollo en América Latina que produjeron una
importante cantidad de población que quedaba sin posibilidad de sobrevivir y reproducirse, a
través de relaciones asalariadas (Rodríguez, 1981). Estos mecanismos o estrategias provenientes
de las redes de solidaridad primarias locales, permitían generar recursos y contrarrestar las
distintas formas de violencia que generaba la modernidad: destrucción de valores y formas de
producción anteriores, migración rural-urbana, adaptación, contención y generación de recursos
para la sobrevivencia en las ciudades, etc. La mayoría de estas etnografías realizadas en barrios
urbanos pobres, hacían especial hincapié en la importancia de las estrategias de ayuda mutua
para la sobrevivencia. También en el origen rural asociado a culturas nativas, en oposición a la
competencia propia de la cultura urbana moderna.
La otra representación más emancipatoria de la pobreza fue la de la “pobreza
revolucionaria” (Feijoo, 1990), también de orientación católica como la de la DESAL pero de
una concepción contrapuesta en el sentido que proponía un cambio de la sociedad. Esta forma
de percibir a la pobreza y a la sociedad estaba impregnada por las ideas del sacerdote brasileño

82
Paulo Freyre y por una incipiente influencia de las concepciones gramscianas en América
Latina.
El origen de la participación asociada al desarrollo en los 60’, también tuvo que ver con
las acciones de activistas sociales y trabajadores de campo, influenciados principalmente por el
pensamiento de Paulo Freyre121 –activista popular brasileño-. Este proponía métodos
participativos de interacción como una dimensión esencial del desarrollo, luego de constatar que
las poblaciones eran marginadas de todos los procesos asociados con el diseño, formulación e
implementación de los programas de desarrollo (Rahnema, 1996). Junto a la visión instrumental
de las agencias internacionales ya descriptas, esta era una concepción más emancipatoria. Se
ponía énfasis en la incorporación de los saberes de la gente, en la regeneración de su saber-
hacer tradicional y en la posibilidad de que se genere un nuevo tipo de conocimiento que
incluya el científico y el vernáculo. Freyre consideraba fundamental, para el desarrollo
económico, la interacción de los sectores populares marginados a la economía nacional en
ascenso. Su fundamentación teórica tuvo su origen en las concepciones predominantes de la
sociología del desarrollo cuya representación de la sociedad latinoamericana era la de una
sociedad dual, compuesta por una “tradicional cerrada” y otra “moderna abierta”. Freyre
concibe en aquel momento que la emergencia histórica de las clases populares, desde el estado
de marginación en el que viven en la sociedad “cerrada”, hacia la movilización y participación
de la sociedad “abierta”, se constituye en una sociedad en transición (Freyre, 1967: 43)122. La
sociedad en transición se caracteriza por la contradicción entre un sistema que se sabe decadente
y trata de preservase y la búsqueda de síntesis del nuevo orden emergente, que intenta
planificarse. Esta transición se caracteriza además por la radicalización de los valores y por la
represión de la participación popular por parte de la “elite decadente”. Según Freyre en este
entorno, el educador debe jugar su rol, discutiendo sobre un tema específico sin desligarlo del
nuevo clima cultural y social que se representa. En la sociedad en transición, temas como
democracia, participación popular, libertad, propiedad, autoridad, educación, etc. tienen una
tónica y un significado diferente a los que tenían en la sociedad tradicional y cerrada. La
educación en la fase de transición es altamente importante. Según Freyre quienes gozaron de los
beneficios de la educación y quienes tienen conciencia popular, deben ir a ayudar al pueblo a
hacerse partícipe y agente de su recuperación. Mediante la alfabetización, favorecer una postura
conscientemente crítica delante de sus problemas y a ampliarle sus perspectivas ante la vida. La
educación para la libertad es una educación para el desarrollo y para la democracia, la que
constituye una necesidad vital123. Se requiere así una respuesta al problema del desarrollo
económico, al de la participación popular en éste y al de la inserción crítica del hombre en el
proceso de democratización. Se aspira también a una educación para la participación y para la
decisión. Un sistema que diese lugar a una estructura mental que genere actitudes de progreso y
que haga frente al pánico que se produce ante la pérdida de valores y antiguos hábitos mentales.
Una educación para el cambio, que otorgue poder de resolución a la gente. En este último
sentido, la participación popular que proponía Freyre, como el desarrollo comunitario más
ortodoxo, también tenía como objetivo fundamental el cambio de actitudes necesarias para el

121 Paulo Freyre, desarrolla sus experiencias de educación participativa y su producción teórica en Brasil
las que luego se reproducen en otros países como la Argentina.
122 “Se verifica en esta fase, un tenor altamente dramático que impregna los cambios por los que se nutre
la sociedad. Por dramática y desafiadora esta etapa de tránsito se hace entonces un tiempo enfático de
opciones: son opciones realmente en la media en que nacen de un impulso libre, como resultado de la
captación crítica del desafío, para que sean conocimiento transformado en acción” (Freyre, 1967: 43
traducción nuestra).
123 Los ejes de la educación dialógica y para la libertad serían los siguientes. La educación es entendida
como un proceso de concientización y de incorporación de la conciencia crítica y creadora. El proceso
educativo es parte del proceso de transformación de la sociedad por medio de la generación de espacios
de participación y movilización popular e implica una democratización de la cultura.

83
“progreso”. A pesar de la generalización de estas experiencias en América Latina, los resultados
de su aplicación no produjeron evidencias sobre la generación de un nuevo conocimiento
incorporado al discurso hegemónico, como proyectaba Freyre.
Otras corrientes de la época, esta vez de origen marxista, consideran la participación
popular como un proceso de formación y capacitación, dentro de una perspectiva política de
clase vinculada a la acción organizada del pueblo, en orden a lograr el objetivo de construir una
sociedad nueva, de acuerdo a su intereses (Núñez, 1986). Estas señalan el peligro de la
participación y educación popular de raigambre humanista cristiana, que al radicar la propuesta
en un esquema de valores enfatizando aquellos de “comunión de espíritus” puede ser
extrapolada con bastante facilidad al plano afectivo y místico, dejando de lado aquellos aspectos
metodológicos que permitan controlar la experiencia científicamente (Thiollent, 1984).
En la década de los 70’, surge un estilo de intervención social que cuestiona las
modalidades asistenciales, y además al propio desarrollo comunitario y a las intervenciones
cientificistas que plantean una separación entre ciencia y política. Este es el denominado
movimiento de reconceptualización del trabajo social que surge luego de un documento emitido
en Teresópolis, Brasil124. En él se afirmaba que las formas de intervención clásicas fueron
ajustar o integrar a los individuos a la sociedad a partir de las prácticas asistenciales. Como
contrapartida se propuso otras formas de intervención que transformaran la sociedad por medio
de la concientización, la organización y la movilización de los sectores populares, pasando del
ámbito técnico de promoción o asistencia al ámbito político. En esa dirección Orlando Fals
Borda, sociólogo colombiano, es quien promueve lo que se denominó investigación acción. Este
pensador dentro de un marco crítico al discurso desarrollista distingue entre ciencia dominante y
ciencia popular. La primera sería la que permite la manutención del sistema social vigente y la
segunda sería el conocimiento empírico, práctico, del sentido común que constituiría un bien
cultural y ancestral de la gente de escasos recursos; el cual permite crear, trabajar e interpretar la
realidad. Para él la piedra filosofal de la investigación acción es que la idea de conocimiento
para la transformación social no radica en la formación liberadora de la conciencia, sino en la
práctica de esa conciencia, en esa práctica también se produce un saber y un conocimiento
científico (Fals Borda, 1982).
Aquí la pobreza era vista como un lugar privilegiado para observar y experimentar las
injusticias sociales y desde donde era posible que surgieran las propuestas sociales y políticas
que liberarían a América Latina del yugo de la explotación. Esta postura la defendían militantes
de base que formaban parte de las luchas sociales revolucionarias de los 70’. A pesar de esta
visión más emancipatoria, su propuesta teórica y política, no ponía en cuestión las
categorizaciones ni las problematizaciones del discurso del desarrollo. Su representación de los
pobres no se basaba en su situación de carencia sino en su situación de opresión. Freyre los
denomina los oprimidos. Para él se caracterizan por haber sido inducidos por el entorno opresor
a centralizar sus intereses y a la ampliación del radio de su atención a las formas más
vegetativas de vida. Sus intereses “son más vitales que históricos”, significando “una falta de
compromiso”, de lo que se deriva una gran incapacidad de captación de un sinnúmero de
cuestiones que son suscitadas en su entorno. La reflexión será liberalizadora en cuanto amplíe
su poder de captación y respuesta a las preguntas generadas por su entorno, su capacidad de
diálogo con los otros hombres y la esfera de sus intereses y preocupaciones. De esta manera, la
educación dialogada y para la libertad que él propone, llevará a una transición crítica
caracterizada por la substitución de las explicaciones mágicas por principios causales,
implicando un retorno a la verdadera matriz de la democracia, puesto que es una educación
dialogada, permeable, inquieta, interrogadora, en oposición a la educación discursiva que
caracteriza a la educación tradicional (Freyre, 1967).

124 Ver trabajos en la compilación realizada por Humanitas sobre el movimiento de reconceptualización
en Alayón, Alvariño, Araneda, Atilano y otros (1975), Desafío del Servicio Social, ¿crisis de la
reconcpetualización?. Buenos Aires, editorial Humanitas.

84
 Como se observa “los oprimidos” de Freyre también son apáticos, no tienen
compromiso, viven una vida vegetativa, no tienen capacidad para comprender el mundo. La
pobreza aparece como potencialmente revolucionaria pero su representación mantiene algunos
aspectos de la idea de “cultura de la pobreza”. La visión de los pobres como portadores de un
potencial revolucionario no violento y transformador, proviene también de las preocupaciones
sobre las formas de vida en las ciudades en América Latina, que consideran al barrio como
comunidad política125. Dice John Friedmman (1988), a propósito que "en muchos de los barrios
obreros de América Latina se está conformando una nueva y todavía frágil polis. Lo que parece
estar ocurriendo es un extraordinario renacimiento del "poder popular". En lugar de procurar
una solución violenta, el poder popular, al menos por ahora, se ocupa -con una creciente
conciencia de sí mismo- de las luchas cotidianas por la existencia física, de los procesos de
auto-habilitación colectiva y de la persistente defensa de su base territorial. Las nuevas formas
emergentes de las organizaciones populares pueden interpretarse como la prefiguración del
futuro de la ciudad latinoamericana, con su fortaleza en los barrios y no en las instituciones que
están aun simétricamente colocadas en torno a la Plaza de Armas ni en las más recientes
ciudadelas de opresión. A pesar de sus condiciones "espartanas" la vida en los barrios es
generosa y optimista, basada en la ayuda mutua, la cooperación y el autogobierno democrático;
y por primera vez en la historia, las mujeres asumen su papel activo, e incluso dirigente, en su
regeneración" (1988: 78-79).
Junto con los estudios de la marginalidad, de las economías de pequeña escala, la
informalidad fue otra categoría para estudiar a los grupos excluidos de los procesos de
modernización e industrialización, por oposición a un sector “formal” de la economía. Como
con las categorías de masa marginal o polo marginal, la pobreza no se asocia a la pereza o la
indolencia, al mundo de la cultura de la pobreza o de la marginalidad ecológica en las ciudades,
sino a su relación con el trabajo. La pobreza deja de ser temática de la asistencia o de la
promoción para pasar a ser un problema de políticas macroeconómicas y de regulación del
mercado. Ya no son las características sociales o culturales las que producen la exclusión sino la
economía. El género común entonces del análisis de la informalidad serán las formas de
relacionarse con el mundo del trabajo.

FORMAS DE INTERVENCIÓN “DESARROLLO COMUNITARIO”,

PRELUDIO DE LA AUTOGESTIÓN DE LA POBREZA DE LOS 90’

Las relaciones entre desarrollo económico y desarrollo social comienzan a destacarse, a

partir de comienzos de la década de los 60’; en documentos de las Naciones Unidas, en los
cuales se señala la necesidad de promover el bienestar social, simultáneamente con el desarrollo
de la economía nacional126. Hasta ese momento la economía nacional era pensada desde estos
organismos sin que se incluya el “bienestar social”127. La relación entre ambos factores apelaría
básicamente a la creencia de la necesidad de transformación de los comportamientos, actitudes
mentales y hábitos que traban el desarrollo pero también, en algunos casos, a la eliminación de
los contrastes y de las desigualdades existentes con el objeto de lograr un crecimiento
armónico128. Se nota aquí que el “desarrollo social” se plantea como “integrado” e

125 Esta visión revolucionaria del barrio como comunidad política, según Friedmman (1988: 74) le debe
mucho al relato de Hannah Arendt (1965) sobre la tradición revolucionaria.
126 Naciones Unidas: Informe sobre la situación social en el mundo; Nueva York, 1961.
127 Ander-Egg (1981) señala que los organismos internacionales comienzan actividades de promoción
del desarrollo, señalando la vinculación e interdependencia entre el desarrollo económico y el social, lo
que traería un desarrollo equilibrado e integradoNaciones Unidas, Resoluciones del Consejo Económico
y Social: 627 (XII); 633 H (XXI), y 731. Resoluciones de la Asamblea General: 1-161 (XII); 1-258
(XIII), y 1-392 (XIV) (citado en Ander-Egg, 1981: 48).
128 Acta de Bogotá y la Carta de Punta del Este. (citado en Ander-Egg, 1981: 48).

85
“interdependiente” del desarrollo económico y, al mismo tiempo, el desarrollo social se
autonomiza del económico para promover un cierto “bienestar social”, vinculado estrechamente
con las categorías y procesos más sobresalientes del discurso del desarrollo (la producción y el
crecimiento del producto nacional). La autonomía de la problematización de lo social es relativa
dado que estos factores y problemas se consideran exclusivamente como aspectos psico sociales
(hábitos, actitudes mentales, comportamientos) que inciden indirectamente en un menor estadio
de desarrollo, por lo que hay que modificarlos.
Coherente con estas tendencias, el desarrollo de la comunidad como modalidad de
intervención social con los pobres, aparece y se va instalando en los lineamientos de los
organismos internacionales y en el discurso del desarrollo. En 1962 y 1963, se oficializa en los
documentos aprobados por el Congreso Internacional Económico y Social, en sus regiones de
México y San Pablo (Tenti, 1989: 83-85). El desarrollo comunitario a mediados de los 70’,
empieza a estar vinculado con el cambio de rumbo político que efectuó el Banco Mundial,
trayendo a primer plano, en el discurso formal, la consideración de factores sociales y
culturales. La promoción del “desarrollo comunitario”, considera que los pobres deben
participar en los programas a ellos destinados para alcanzar un resultado positivo.
En julio de 1976 la OIT y el Banco Mundial habían realizado una conferencia sobre
Empleo, Distribución del Ingreso y Programas Sociales. Allí se inicia la idea de la promoción de
ciertos “satisfactores mínimos” para atender “necesidades” consideradas “básicas” de carácter
universal, en vez de esperar que este sea el resultado de los efectos “espontáneos” del desarrollo
(Esteva, 1996). Este giro, que Sachs (1999: 9) llama el descenso al mínimo biológico, fue el
producto de la constatación que el desarrollo económico estaba fallando en la ayuda a la
mayoría de las personas para alcanzar altos estándares de vida. Se comienza a delinear una
nueva concepción de la pobreza vinculada más con aspectos materiales que culturales. Los
pobres serían personas que no pueden satisfacer un estándar de necesidades consideradas
mínimas, a un nivel biológico. La frontera o línea de la pobreza estaría dada por una línea de
flotación, debajo de la cual se es pobre. Surge entonces lo que se denominó pobreza absoluta.
En 1974, ya Robert Mc Namara, presidente del Banco Mundial decía que el objetivo era
“erradicar la pobreza absoluta para el final de la centuria". Esto significaba, en “la práctica, la
eliminación de la malnutrición y el analfabetismo, la reducción de la mortalidad infantil y la
suba de los estándares de las expectativas de vida en las naciones subdesarrolladas” (citado en
Sachs, 1999: 9). Como veremos más adelante, esta expresión de deseos en el marco del discurso
de McNamara en 1973, se repite casi treinta años después en el discurso del desarrollo humano,
pero en un contexto no de su erradicación sino de aumento exponencial de la pobreza
“absoluta”. La medida del producto bruto per cápita comienza a relativizarse. Ahora el
desarrollo debe sólo asegurar un “mínimo nivel de vida” a los que no reciben los “beneficios”
del desarrollo. El desarrollo ya no es más la panacea para entrar en la civilización o un proceso
ineluctable que irá integrando espontáneamente a los excluidos. Hay que intervenir puesto que
el crecimiento sólo no lo logra. Esta visión del Banco se concretará más tarde, con las nuevas
formas de medir y representar la pobreza en los 80’, a partir de las denominadas líneas de
pobreza y los satisfactores básicos. Estas ideas, como veremos mas adelante, se plasmarán en
los indicadores de necesidades básicas insatisfechas que servirán para detectar la población
pobre sobre la base de la carencia de satisfactores mínimos y para empezar a focalizar los
destinatarios de las políticas compensatorias.
El desarrollo se representa como un proceso de diferenciación y de especialización que
se daría por la modernización de la sociedad y que destruiría las formas de vida y producción
anteriores. Esta visión plantea al desarrollo como una secuencia lineal progresiva. La condición
para la especialización y para el desarrollo es que los expertos puedan trabajar en la solución de
problemas específicos: desnutrición, pobreza urbana, asentamientos urbanos pobres –villas,
callampas, fabelas, cantegriles, pueblos nuevos-, migración rural urbana, campesinos pobres,
etc. - todos temas que se convierten en objeto de saber del discurso del desarrollo en ese
período. El proceso de desarrollo pasa a ser visto como un “problem solving” (problema a

86
resolver)129. Se crean programas y necesidades para esos programas (Faleiros, 1986: 34-35). Los
trabajadores sociales y los dirigentes de base serían esos agentes de cambio que requieren cada
vez una mayor especialización en el uso de técnicas de diagnóstico, instrumentación y
evaluación de programas.
El “desarrollismo” se había convertido en esta época, en el objetivo fundamental de las
políticas públicas. Ahora sin embargo, se comienza a poner en cuestión que el desarrollo sea
visto sólo como el producto de la “inversión de capital” y la organización del ahorro, y se
propone considerar “factores extraeconómicos” del desarrollo que implican aspectos no sólo
cuantitativos sino también cualitativos (Ander-Egg, 1981: 44-45). Esta idea de un desarrollo que
reconoce la existencia de estos factores estaba influenciada, en esos momentos, por economistas
como Gunnar Miyrdal (1957) y Franxois Perroux (1962)130, críticos de las teorías liberales del
desarrollo.
Desde esta perspectiva, se considera que en los países llamados subdesarrollados los
factores extra-económicos están relacionados con la superación de trabas vinculadas a aspectos
mentales, actitudinales, de conducta. Ezequiel Ander-Egg, un trabajador social de mucho
prestigio en esa época en la Argentina, y uno de los promotores más importantes del desarrollo
de comunidad como forma de intervención social, explica que la superación de factores extra-
económicos consiste, en nuestros países, en el la necesidad de “transformar hábitos, eliminar
prejuicios y modificar conductas y modos de vida de seres humanos que se resisten al cambio
simplemente porque están habituados a modalidades antiguas o porque la nueva situación
lesiona sus intereses” (1981: 45, cursivas nuestras). Son necesarios cambios de actitud y un
“esfuerzo desde la base para lograr el desarrollo”. El desarrollo de la comunidad sería uno de
los factores extra-económicos, “que jugaría un papel de importancia insustituible, trabajando al
nivel de las motivaciones, de los hábitos, las actitudes y los sistemas de valores”. El desarrollo
de la comunidad “constituiría un elemento útil y necesario para la preparación psicológica del
desarrollo, porque eleva el nivel de aspiraciones y provoca los cambios mentales y de actitud
que este exige” (Ander-Egg, 1981: 46-47, cursivas nuestras).
La expresión “desarrollo de la comunidad” se emplea entonces para designar un estilo
particular de intervención pública sobre los sectores desfavorecidos de la población que forma
parte del discurso del desarrollo y de las representaciones de la pobreza, presentes en esa etapa.
Esta representación parte del supuesto que los países subdesarrollados y los pobres en general,
poseen actitudes y hábitos que constituyen trabas para el desarrollo; como ser un bajo nivel de
aspiraciones, que el desarrollo comunitario debería revertir. Una de las características básicas
del desarrollo comunitario consistiría en la intención de trascender un área especifica de
servicios para abordar, en forma integral, el “problema social”. El enfoque integral tiene que
ver con la superación de una forma de intervención individual, propia de las etapas anteriores
que se traslada al ámbito de la comunidad y que, sobre todo, no focaliza en la solución de
problemas puntuales, sino en la promoción de cambios psico-sociales (hábitos, mentalidades,
conductas) de grupos más grandes e insertos en un territorio homogéneo.

129 Los “problemas sociales” que las organizaciones internacionales promotoras del desarrollo fueron
identificando como problemas a resolver (problem solving), no son otra cosa que objetos que se fueron
construyendo y que, en un momento dado, se materializaron en algo que era visualizado como un
“problema” o una posible crisis del sistema social (Lenoir, Remi; 1993: 58-61) de interés de estos
organismos, lo que comienzan a conformarse en objetos de saber y de control. El surgimiento y desarrollo
de las ciencias sociales en América Latina, en la década de los 50’ y 60’ - sobre todo la sociología, las
ciencias políticas, la antropología y la economía-, estuvieron estrechamente ligadas a la necesaria
especialización y acción sobre estos grupos sociales que se convirtieron en sujetos de intervención social.
130 Perroux (1962, cursivas nuestras) dice que “el crecimiento acumulativo y durable del producto real
global se ve impedido en ellos (en los países subdesarrollados) por numerosas características mentales y
sociales. Cambiar estas características de acuerdo con las poblaciones, engendra un rendimiento y acarrea
un costo que puede ser administrados racionalmente: existe, pues una economía del desarrollo, la cual es
diferente de la economía del crecimiento”.

87
 El objetivo del desarrollo de comunidades, según las Naciones Unidas, consiste en
“lograr las condiciones previas al progreso económico: el ambiente mental, los conocimientos
teóricos y prácticos y la organización y elementos que hacen falta para que la repercusión
económica sea al mismo tiempo importante y duradera”131. Desde un punto de vista discursivo,
para Tenti (1989), el bienestar social ya no será un resultado natural de los procesos de
desarrollo de la estructura productiva. Los organismos internacionales comienzan a difundir una
visión del proceso global de desarrollo que convierte a la expansión de los servicios sociales
básicos (educación, salud, nutrición, saneamiento etc.), en un elemento indispensable para el
éxito de los programas de desarrollo. Esta concepción se afianza en el Acta de Bogotá y la carta
de Punta del Este, a través de la Alianza para el Progreso.
Para Ander-Egg, el desarrollo de la comunidad implica un “desarrollo armónico con una
justa distribución de los ingresos”, pero además un desarrollo democrático y auto-propulsivo.
Las posiblidades del desarrollo, dice “están condicionadas a que el pueblo, el simple ciudadano,
esté dispuesto a realizar un esfuerzo efectivo, transformándose según sus circunstancias y
posibilidades en agente de su propio desarrollo” (Ander-Egg, 1981: 50). La participación y la
iniciativa de la población articulada en el concepto de comunidad se constituyen en el objetivo
del desarrollo. El desarrollo de comunidades, desde la base -eufemismo para nominar a los
grupos más pobres- propicia “un mayor nivel de aspiraciones, una mayor capacidad de resolver
problemas, un mayor deseo de progreso”, para lo que se hace necesario una “tarea psico-social
de educación y estímulo de los grupos” (Ander-Egg, 1981: 54, cursivas nuestras)132.
Desde esta modalidad también se aconseja crear necesidades sentidas, para lo que se
emplearon técnicas “necesarias para crear los cambios de actitud” (OEA, citado por Tenti, 1989:
84-86, cita 96), ideadas por la psicología social. La OEA, en ese momento observa que estos
sectores a) no sienten necesidad de éxito; b) están convencidos de que no lo pueden lograr, y c)
no les interesa saber lo que les podría ayudar a conseguirlo” (OEA, citado por Tenti, 1989: 86,
n97). Todas estas actitudes, actuarían, desde la visión de ese organismo, como limitantes o
como barrera para el desarrollo.
En la modalidad de intervención del desarrollo de la comunidad, a partir de los 50’133,
la representación del pobre es de apatía e indolencia. Según Tenti Fanfani (1989: 85) en esta
representación “se insinúa otra vez, bajo formas éticamente neutras, la vieja lógica que consiste
en hacer cargar sobre la víctima parte considerable de la responsabilidad de su estado”. En este
sentido, se conserva la idea que los marginados urbanos, los campesinos, los pobres, los
indígenas, las analfabetos, los subempleados, etc., no están en condiciones ni de participar ni de
colaborar en el proceso de transformación en marcha. Se entiende así que sus valores, actitudes
y aptitudes constituirán obstáculos para el desarrollo. “El desarrollo de las comunidades se
proponía como una estrategia básicamente orientada a remover estos obstáculos”. Parte de esos
obstáculos se removerían no sólo modificando hábitos de comportamientos considerados
arcaicos sino a través de la incentivación a la participación de la gente pobre. El desarrollo de la
comunidad designaría entonces “aquellos procesos en cuya virtud los esfuerzos de la población
se suman a los de su Gobierno para mejorar las condiciones económicas, sociales y culturales de

131 Desarrollo de la Comunidad y Desarrollo Económico, CN 5379, “Revista de las Naciones Unidas”,
Nueva York, 1953: 29 (citado en Tenti, 1989: 84, Cita 92).
132 Esto se ejemplifica, en el caso del ámbito rural, donde a pesar de la existencia de medios disponibles
y tecnología adecuada no se lograría el desarrollo rural, “puesto que otros factores lo obstaculizarían, tales
como el acentuado tradicionalismo de los grupos rurales reacios a generar por sí mismos cambios sociales
o tecnológicos” (Ander Egg, 1981:54, cursivas nuestras).
133 Es interesante destacar los orígenes del desarrollo de la comunidad. Francia, durante el proceso de
liberación de Argelia y para neutralizar el conflicto social y cooptar lealtades promueve el desarrollo de
las comunidades. Esta idea es tomada y promovida luego por los organismos internacionales promotores
del desarrollo.

88
las comunidades, integrándolas a éstas en la vida del país y permitiéndoles contribuir
plenamente al proceso nacional”.
La comunidad pasa a ser el objeto primordial de intervención social y es considerada
una unidad de cuyos miembros participan en algún rasgo, interés, elemento o función común, en
una conciencia de pertenencia o de estar situados en una determinada área geográfica, en la cual
hay una mayor interacción (Ander-Egg, 1981: 20-21). La importancia de la comunidad, como
objeto de intervención social estaba vinculada, a su vez, a los estudios de comunidad que
prevalecían, en ese momento, tanto en la sociología norteamericana como en la incipiente
antropología urbana.
Resumiendo, en este período, las formas autorizadas de nominación de la pobreza y sus
representaciones estuvieron atravesadas por el discurso del desarrollo y de la modernidad. Se
fue configurando un campo de saber especializado sobre lo social y sobre la pobreza en
particular, donde el campo académico y las agencias de desarrollo estuvieron fuertemente
entrelazados. Las categorizaciones y representaciones de la pobreza desde el surgimiento del
discurso del desarrollo y de la hegemonía económica y política de Estados Unidos sobre
América Latina, estuvieron vinculadas a la intención de reconversión cultural y económica que
este país quería sobre este espacio geopolítico. Comienzan en esta época las formas de medición
agregadas del “subdesarrollo y la pobreza” a partir de comparaciones del producto bruto per
capita. La pobreza y el subdesarrollo son el resultado de comparar patrones de desarrollo cuya
vara se basaba en el valor agregado de la economía americana. Los que no llegaban a ese
parámetro era por su incapacidad cultural. Se trataba entonces de un subdesarrollo cultural por
lo que la pobreza empieza a ser visualizada como una pobreza cultural. Desde esa perspectiva,
los pobres se asociaban a los salvajes y primitivos por oposición a la civilización y la
modernidad. Luego en la década del 60’, se denominaron los “marginales”. A finales de la
misma década se produce una importante movilización popular en América Latina que es
contrarrestada por la vigencia dolorosa de regímenes de excepción y dictaduras militares. En
esta época las ciencias sociales interpelan la representación predominante de la pobreza y del
subdesarrollo, haciendo notar el carácter histórico y estructural de la pobreza material de
América Latina y, por otro, la capacidad y potencial revolucionario de los pobres
latinoamericanos. Las etnografías realizadas por la antropología urbana preocupada por las
formas de vida de los “exóticos” de las ciudades, comienzan a mostrar las capacidades y
estrategias de los pobres para no sucumbir. Concomitantemente a esta valorización de sus
capacidades, desde una mirada más académica, otra más política, comienza a pregonar el
potencial revolucionario de los pobres. Es la década de los 70’, década de dolor y muerte y
también de esperanza de cambios y de construcción de utopías alternativas.
La pobreza empieza a ser vista como un problema social. El tan esperado “rebalse” que
el crecimiento y el desarrollo traerían para ir integrando a las poblaciones excluidas no había
llegado. Las ciencias sociales comienzan a proponer entonces nuevas categorías para explicar la
gran cantidad de población que queda excluida de los beneficios del “desarrollo” y de la
acumulación capitalista. Se interpelan para ello las visiones más culturalistas y también otras de
carácter más estructural, como a la teoría de la superpoblación relativa de Marx y se proponen
nuevas categorías para nombrarla. Sin embargo muchos de estos estudios, no logran superar la
representación del pobre como sujeto pasivo, indolente e incapaz de lograr la superación de su
situación o de ser protagonista de un cambio radical, interpretaciones que llevaron a unos y
otros a una suerte de “neo darwinismo social”. En las visiones más culturalistas los que pueden
acceder a la ‘normalidad’ son los que siguen las pautas de comportamiento y conductas fijadas
por la elite dominante o lo que se considera adecuado en ciertos proyectos de desarrollo. En el
marxismo clásico quedan excluidos de la posibilidad de hacer historia a través de su praxis
cotidiana. El dualismo estructural, en cuanto a las explicaciones de las formas de vida de los
pobres navega, entre esta última concepción o versiones modificadas de la “cultura de la
pobreza”. En todos los casos son excluidos o descalificados de la posibilidad de ingresar al
circuito de la “normalidad”, de la “racionalidad” y de la historia. En todas estas concepciones

89
hay un estrato filosófico de avance unilateral de la racionalidad. En un caso no son capaces de
vislumbrar los antagonismos sociales y actuar en consecuencia, según un modelo ideal que
vendría a repetir las experiencias de los países centrales. En otro, sus formas de vida y pautas
culturales constituyen una traba del avance de la “modernidad”. Tanto en unas concepciones
como en otras se han utilizado dicotomías duales para explicar la problemática de la pobreza.
Las metáforas utilizadas han cambiado a través del tiempo pero tienen en común, su condición
de residual, tanto desde el punto de vista de la lógica del desarrollo o de la acumulación como
de la función que pueden jugar en la sociedad. En este sentido, en la mayoría de los casos, sus
comportamientos son considerados anómicos, residuales, premodernos ya sean pobres,
marginales, informales, masas marginales u “oprimidos”.
El concepto de marginalidad y luego el de informalidad, han surgido para explicar los
efectos no deseados o el desencanto producido por la falta de generalización de los supuestos
beneficios del desarrollo económico o del capitalismo. La mirada del dualismo estructural de
Nun y Quijano anticipará una visión más pesimista de la irreversibilidad del proceso capitalista
en América Latina, propia del momento actual. Sin embargo la diferencia con las
representaciones de la pobreza en el discurso del “desarrollo humano”, vigente en los 90’ será,
como veremos más adelante, que las formas de vida de los pobres comenzarán a ser funcionales
a la lógica cada vez más excluyente de las políticas económicas. Lo que antes era a-funcional
comienza a ser visto como funcional, en la medida que las actividades y capacidades de los
pobres permitirán su auto-subsistencia, a una distancia cada vez mayor de los “beneficios” del
desarrollo. En este sentido, las visiones que plantean que la pobreza es funcional a la
acumulación capitalista, terminan siendo apropiadas por los organismos internacionales para
promover la autogestión de la pobreza en los 90’. Aquí a las relaciones no mercantiles (antes
resabios o trabas para el desarrollo) se les da valor económico, convirtiéndolas en capital social.
Dado que en América Latina la sociedad asalarizada y el Estado Social no tuvieron una
expresión ni una extensión similar al caso de Europa, surgieron en este continente, discusiones
sobre la exclusión, desde distintas vertientes relacionadas con el mercado de trabajo, casi treinta
años antes que en Europa y en un momento francamente anticipatorio a los efectos más salvajes
del neoliberalismo. En el capítulo que sigue intento desarrollar lo que entiendo por políticas
sociales para luego abordar un estudio de caso, que analiza las representaciones y
clasificaciones sobre la pobreza en políticas concretas y como estas se expresan en categorías
nativas y adquieren especificidad.

90
 CAPÍTULO III

POLÍTICAS SOCIALES, REPRESENTACIONES E

INTERVENCIONES SOBRE LA POBREZA EN EL DISCURSO DEL
DESARROLLO EN LA ARGENTINA (1943-1984).

En este capítulo analizamos las representaciones de la pobreza durante el período de

preeminencia del discurso del desarrollo en Argentina, incluyendo el período llamado, por
algunos cientistas políticos, como el Peronismo Clásico y las políticas sociales que se
desarrollan más tarde las que incluye tanto períodos democráticos como dictaduras militares.
En la primera parte analizamos lo que entendemos como políticas sociales. Luego abordaremos
sintéticamente los saberes y los dispositivos propios del discurso higienista que son la antesala
de dispositivos vinculados al bienestar de los trabajadores y ciudadanos. En tercer término
analizamos las transformaciones de las políticas sociales y las representaciones de la pobreza
típicas de las formas de intervención social del período comprendido entre 1945 a 1980, en la
Argentina y en menor medida en Salta134 –una provincia del norte argentino-, etapa de
hegemonía del discurso del desarrollo y de la consolidación del estado de bienestar y de su
crisis. Dividiremos este periodo en tres grandes etapas, la de las transformaciones producidas
durante el gobierno de Perón y la consolidación del estado de bienestar (43’-55’) que es la más
importante y marca el desarrollo de las otras; la de la preeminencia de las políticas propiamente
desarrollistas (56-76’) y el inicio de la subsidiariedad del estado, a partir la dictadura militar,
etapa denominada “el proceso” que va desde el 76 al 84. En estas dos últimas etapas, sólo
señalaremos las transformaciones más significativas que permitirán entender las
transformaciones actuales.
Las fuentes que utilizamos además de información secundaria sobre el contexto social y
político de la época son de origen variado: normativas, leyes, decretos vinculados con la
concreción de instituciones o regulaciones sobre políticas sociales; textos de personajes claves
de la época; discursos oficiales de funcionarios gubernamentales, los que permiten entrever las
fundamentaciones de los cambios en la intervención social que se producen en esta época, así
como las representaciones de la pobreza y las categorías nativas asociadas a ellas. Nos interesa
aquí, desde el punto de vista metodológico, detectar las maneras de nombrar a las personas

134
Salta tiene una posición singular en la geografía social y política de la Argentina. Esta localizada a
1600 kms. de la ciudad-puerto de Buenos Aires. Se inscribe en un espacio geográfico al que se le asigna,
a partir de la conformación de la República, una representación de atraso e incivilización. Su dinámica
social se ha caracterizado históricamente por una fuerte concentración de la tierra, una preponderancia del
latifundio, una escasa industrialización y una importante concentración en los escasos sectores
productivos dinámicos, junto con la existencia de economías de subsistencia, reservorio de mano de obra
estacional para la agricultura. Estos elementos conforman una histórica subordinación política, social y
económica de los grupos pertenecientes a la población mestiza e indígena. Desigualdad que se traduce en
la generación de un importante sector de excluidos, siendo una de las provincias más pobres del país.
(Cid, Juan Carlos, 1996ª y 1996b). Junto con otras provincias del norte, a diferencia de la pampa húmeda,
se caracterizó por una tardía conformación del mercado de trabajo libre y, desde sus comienzos, por una
menor asalarización, una mayor precarización de las formas asalariadas de trabajo y subsistencia de
relaciones de semi-servidumbre hasta casi la primera mitad del siglo XX. (Alvarez Leguizamón, 1996 y
2004)

91
dentro de relaciones recíprocas de subordinación o dignificación, entendiéndolas como formas
clasificatorias entre configuraciones sociales recíprocas que condensan significados de fuerte
poder explicativo. A su vez, observamos el vínculo de estas categorías nativas con los
dispositivos de intervención social y sus transformaciones. En la etapa del higienismo, las
formas de intervención sobre lo social, como ya vimos, estaban fuertemente influenciadas por la
construcción de “tipos humanos” basada en saberes eugenésicos y racistas. En esta etapa, las
categorías nativas que nombran a los grupos pobres o excluidos que encontramos, como la
trabajador, ciudadano, pueblo, descamisado –entre otras-, están basadas en concepciones de lo
social y de la intervención social que, si bien mantiene elementos de una economía utilitaria de
la biopolítica como la producción y la vida útil de los trabajadores, a su vez es dignificante y se
basa en una concepción de lo social que apela a otras formas de imaginar las jerarquías sociales.

POLÍTICAS
SOCIALES; HISTORIAS DE VÍNCULOS RECÍPROCOS,
CONSTRUCCIÓN DE LA IGUALDAD Y LA DIFERENCIA

Entendemos a las políticas sociales como un campo cultural de construcción de

diferencias sociales y una forma particular de contraprestaciones reciprocas entre el estado, la
familia, la comunidad y el mercado. En estas configuraciones pueden convivir vínculos basados
en el contrato de personas “libres” (trabajadores o ciudadanos), - cuyas demandas se han ido
materializando en derechos sociales con un grado diverso de garantías -, con los de tutela más o
menos paternalista, ejercidos sobre poblaciones consideradas inferiores o que quedan fuera de la
relación laboral y a las que hay controlar, disciplinar y generalmente, moralizar.
Las políticas sociales redefinen continuamente los sistemas de reciprocidad entre lo
que es responsabilidad del Estado, el mercado y la familia o la comunidad, para subvenir a la
reproducción de la vida y la protección social y, por lo tanto, van demarcando cuál de estas
responsabilidades le compete a cada uno. Consideramos, que las políticas sociales son las
formas de nominar una forma particular de vínculos y dispositivos, a veces institucionalizados y
especializados otras más informales, los cuales surgieron a finales del siglo XIX en Europa y, en
algunos países de América Latina, a mediados del XX o en sus inicios. Esta postura permite
pensar a las formas de intervención social y artes de gobernar como procesos que se
materializan en diversas formas de reciprocidad y gobierno sobre los otros, entre los cuales se
encuentran las políticas sociales modernas. Estos vínculos recíprocos tienen como objetivo
lograr cierta cohesión social y neutralizar o controlar poblaciones que son percibidas como
amenazas o que hay que disciplinar o integrar constituyéndolos, a veces, en sujetos de derecho.
En estos sistemas pueden convivir vínculos basados en el contrato de personas “libres”, como
la protección del trabajador o el ciudadano, - cuyas demandas se han ido materializando en
derechos sociales con un grado diverso de garantías-, con los de tutela más o menos paternalista
ejercidos sobre poblaciones consideradas inferiores - por ello imposibilitadas de tomar
decisiones según las elites que las gobiernan o los expertos que gestionan sus vidas- o que
quedan fuera de la relación laboral y a las hay que controlar, disciplinar y, generalmente,
moralizar.
Otros autores135 consideran como política social a las acciones estatales de distribución
del ingreso (por oposición a las formas primarias, estrictamente económicas)136. Bajo este rubro
se han incluido: el del sistema de seguridad social (que incorpora el complejo de seguros que

135 Baso esta síntesis sobre las corrientes y conceptualización de las políticas sociales en la Argentina
en el resumen realizado por Andrenacci, Falappa y Lvovich, (2001).
136 Entre estos trabajos, en la Argentina, se puede señalar a Tenti Fanfani, Emilio (1989); Isuani,
Ernesto (1991).

92
sostienen el ingreso de los asalariados ante riesgos de la vida activa, tales como enfermedad,
invalidez, vejez, desempleo y maternidad); el campo de las grandes instituciones públicas que
desmercantilizan costos de reproducción y capacitación, transfiriendo bienes y servicios (el
sistema de salud pública, el complejo educativo, eventualmente la política de vivienda); y las
intervenciones públicas puntuales o sistemáticas que complementan o reemplazan ingresos de
individuos o grupos “de riesgo” (la política asistencial propiamente dicha).
En esta versión, Ernesto Isuani distingue, para el caso de Argentina previa a la década
de 1990, la política social de la política económica, llamándole “Estado de Bienestar” a la
primera y “Estado Keynesiano” a la segunda. El Estado de Bienestar, en esta concepción sería
un “conjunto de instituciones públicas supuestamente destinadas a elevar la calidad de vida de la
fuerza de trabajo o de la población en su conjunto y a reducir las diferencias sociales
ocasionadas por el funcionamiento del mercado. Ellas operan en el terreno de la distribución
secundaria del ingreso mediante transferencias monetarias directas (pensiones, prestaciones por
desempleo o asignaciones familiares) o indirectas (subsidio a productos de consumo básico),
provisión de bienes (programas de complementación alimentaria) y prestación de servicios
(educación o salud). El establecimiento de regulaciones protectoras de las condiciones de
trabajo (higiene en fábricas), del medio ambiente o de la calidad de bienes y servicios, es
finalmente otro instrumento del Estado de Bienestar” (Isuani, Ernesto, 1991: 11). Para Isuani la
institución central del Estado de Bienestar es el sistema de seguros sociales. De allí la
centralidad de la figura de Bismarck y de la política social del Imperio Prusiano. El Estado
Keynesiano, que surge luego de la segunda Guerra, a instancias de las ideas de Keynes, estaría
compuesto por un conjunto de instrumentos de regularización anticíclica de las fluctuaciones de
la economía (políticas fiscal, monetaria y crediticia). Contemporáneamente a Isuani, otros
estudios relativizan la diferencia entre política social y económica, como los trabajos de Rosalía
Cortés y Adriana Marshall (1993) que proponen el concepto de “intervenciones sociales del
Estado”, caracterizadas por la regulación directa o indirecta que éstas ejercen sobre las
condiciones de uso de la fuerza de trabajo, tales como la legislación del trabajo, las políticas
laborales en general, la provisión estatal de bienes, servicios y transferencias y el complejo de
seguridad social. En esta línea también se encuentran los trabajos de Claudia Danani (1996) y
Estela Grassi, Susana Hintze y María Rosa Neufeld (1994) que amplían esta idea de
“intervención social”, no sólo a la reproducción de la fuerza de trabajo sino a la reproducción de
la vida en general.
Nuestra visión sobre las políticas sociales no se detiene en las disquisiciones sobre si se
trata de un Estado keynesiano basado en políticas de seguro o un Estado de Bienestar, donde
priman políticas de regulación del empleo y desmercantilización de las relaciones laborales.
Tampoco si sus objetivos tienen como meta la reproducción de la fuerza de trabajo o la
reproducción de la vida. O si actúan en el centro del sistema por medio de la regulación de la
relación entre capital y trabajo o en los márgenes, destinados a los que quedan fuera de este
vínculo.
Tratamos de observar estos vínculos desde un lugar complementario pero diferente a las
clásicas miradas de las Ciencias Sociales que las ven más como instituciones que permiten el
acceso a bienes o servicios, para asegurar la reproducción social o la reproducción de la vida. El
contexto desde el que las teorías clásicas han mirado el surgimiento del estado de bienestar y las
políticas sociales, ha sido el de la Europa central. La producción teórica de América Latina se ha
circunscrito, la mayoría de las veces, a ver si esta matriz se adaptaba o no a nuestra realidad
histórica. Pocos han tenido en cuenta las condiciones históricas de surgimiento de las políticas
sociales en países como los latinoamericanos, donde los vínculos tutelares han permanecido de
distinta manera. Ya sea a través de las diversas formas de dominio de las potencias económicas,
superpuestos a las relaciones de producción o formando parte de los vínculos de reciprocidad no
mercantil locales neo-coloniales. Los vínculos tutelares tuvieron una importancia capital en el
surgimiento de los sistemas de obligaciones recíprocos en el campo de lo social, en general pero
particularmente y especialmente en los países colonizados. Esto por que su desarrollo estuvo

93
intrínsecamente unido a formas de tutela de los países que nos impusieron artes de gobierno o
formas de gubernamentalidad particulares. Por ejemplo, las artes de gobierno post coloniales
como el discurso “civilizatorio” primó hasta mediados del siglo XX, subsumido y resignificado
de formas variadas por grupo de las elite de las repúblicas neo-coloniales que decían querer
erradicar la “barbarie” (localizada en diversos sujetos locales, desde el indio, al mestizo o al
provinciano –dependiendo de los países y de los contextos-), o también en el discurso del
“desarrollo” del “subdesarrollo” los que a partir de entonces, tuvieron un papel protagónico en
el diseño cultural y político de los dispositivos de intervención que se materializaron como
políticas sociales. De la misma forma, en los países de América Latina, la tutela sobre
poblaciones consideradas inferiores por las elites, como las poblaciones nativas o mestizas, se
superpusieron a relaciones semi-asalariadas bajo diversas condiciones de sujeción política
como el patronazgo o la clientela política.
Las formas de tutela sobre la familia y los procesos de mercantilización producidos por
la generalización del capitalismo, como lo señaló Marx, fueron debilitando los vínculos e
instituciones más primarias de subsistencia doméstica y comunitaria, haciendo reposar la
reproducción en los circuitos monetarios y en las relaciones de intercambio entre el Estado y la
familia. Por ello, las instituciones asociadas a la condición de trabajador, desarrolladas durante
el siglo XX, implicaron un grado importante de desmercantilización137 e individuación, al
liberar al individuo o la familia de su dependencia del mercado y, por otro, debilitaron las redes
más locales de protección. Según Esping-Andersen (1993), en la etapa de surgimiento de los
regímenes de Estado de Bienestar que se inician en Europa en el siglo XX, la ciudadanía ha
implicado la adquisición progresiva de diversos derechos: civiles, políticos y sociales haciendo
mención al análisis de Marshall sobre esta temática (Marshall y Bottomore, 1998). Las
regulaciones entre el capital y el trabajo vinieron a contrarrestar los efectos nocivos de la
explotación del trabajo disminuyendo, en cierto sentido, el carácter de mercancía del trabajo (lo
desmercantilizaron), al hacer reposar parte de la reproducción en relaciones no mercantiles.
Esping-Andersen (1993: 47) analiza las variaciones de los Estados de Bienestar según las
características de los derechos sociales, la estratificación del bienestar y los ordenamientos entre
el Estado, el mercado y la familia. Para él la estratificación que producen las políticas sociales
es el producto de la legalidad de los derechos y llevaría a una progresiva desmercantilización
del ciudadano y de las relaciones laborales. El acceso a los derechos, sus modalidades,
condiciones y magnitudes configuran situaciones, según las cuales, los niveles de vida de la
población se autonomizan de las fuerzas del mercado, “es en este sentido que los derechos
sociales disminuyen el status de los ciudadanos como mercancías”.
La ciudadanía social, sin embargo, para este autor, debe implicar la garantía de
derechos sociales. Cuando adquieren status legal y prácticos de derechos de propiedad, cuando
son inviolables y cuando son asegurados en base a la ciudadanía, en vez de tener base en el
desempeño, implican una “desmercantilización” del status de los individuos vis a vis con el
mercado. El grado de autonomización de los niveles de vida varía sin embargo, de acuerdo al
desarrollo de los regímenes de estado de bienestar y sus modalidades no necesariamente
aseguran la reproducción de la vida.
Nuestra mirada se coloca en un lugar complementario al de Esping-Andersen pero, a su
vez, diferente en algunos sentidos. Primero creemos que no se trata sólo de estos tres elementos
(el mercado, el estado y la familia). Las redes de reciprocidad informales también son otro
ámbito de protección y reciprocidad. No sólo de base comunal o de proximidad (territoriales,
de vecindad y amistad), sino también incluyen otros vínculos informales más verticales
generalmente tutelares como las de patronazgo o la clientela política. Por otro lado, creemos que
los vínculos entre el estado, el mercado, la familia y las redes, no sólo se materializan de formas

137
“El despojar a la sociedad de las capas institucionales que garantizaban la reproducción social fuera
del contrato laboral, significó la conversión de los individuos en mercancías, su mercantilización "
(Esping-Anderson, 1993:41).

94
diferenciadas, sino que constituyen sistemas de obligaciones recíprocos que implican
contraprestaciones. En este sentido, es importante prestar atención a las formas en que la familia
y sus integrantes se inscriben, a lo largo de la historia, en sistemas de reciprocidad o grupos de
pertenencia, privados y públicos complementarios y las mutaciones y cambios de naturaleza de
estos grupos a través de la historia.
La política propiamente asistencial se circunscribió a aquellas personas que quedaban
fuera de los sistemas de obligaciones recíprocas, tanto relacionadas con el trabajo como con las
redes locales. Las formas de “intervención” sobre lo “social” implicaron entonces,
paulatinamente, una mayor inscripción de las familias en bloques de dependencia138 más
especializados y un progresivo debilitamiento de las instituciones comunitarias
autorreguladas139. Una vez instalado el mercado, este fue otro factor de debilitamiento de las
relaciones no mercantiles basadas en la reciprocidad local. A mediados del siglo XX, será el
Estado de Bienestar el bloque de dependencia más importante, instalándose con distintos grados
de intensidad y de derechos asociados a la condición de ciudadano - según los países -, junto a
un proceso creciente de urbanización, asalarización y debilitamiento de las redes de solidaridad
locales.
Por otro lado no circunscribimos la juridicidad de los vínculos recíprocos que permiten
el acceso a bienes y servicios, fuera de las relaciones estrictamente económicas sólo a los que
ofrecen garantías de derechos inviolables. Prestamos atención a otros derechos no tan
inviolables y también a vínculos de tutela que se inscriben en contraprestaciones que también
generan bienes, servicios y/o identidades, más allá de las relaciones estrictamente económicas.
No hay que olvidar que las configuraciones tendientes a la protección social implicaron, desde
sus inicios, el debilitamiento de los soportes de proximidad y la conformación de instituciones
especializadas para la protección social, fuera de la lógica económica (Robert, Castel, 1997), y
doméstica aunque todavía no existían relaciones mercantiles140. Estos sustituían bienes y
servicios que provenían de la familia o de las relaciones económicas. Tardíamente, recién en el
siglo XX y luego de la consolidación de la sociedad salarial y la mercantilización de la
reproducción social, aparecen los derechos llamados sociales que también se vinculan con los
denominados Derechos Económicos Sociales y Culturales (DESC), promovidos por el sistema
de las Naciones Unidas. Creemos que en los sistemas de obligaciones recíprocas, existen
políticas basadas en derechos que no necesariamente tienen el carácter de inviolables, aunque
tengan el status de derechos abstractos. Existen servicios basados en derechos universales con
status constitucional, como el derecho a la educación, a la salud, al trabajo que no ofrecen
garantías de acceso.
Por otra parte, no sólo los derechos desmercantilizan las relaciones sociales también se
mantienen y remozan relaciones de tutela (de clase, de género, de edad, de etnia), las que
substituyen bienes que se pueden obtener en el mercado por medio de diversos vínculos
tutelares141. Estas se institucionalizan en diversos ámbitos (el estado, el territorio,

138
Tomo para ello la idea de Donzelot (1990), en su libro “El políciamiento de la familia” quien,
influenciado por Foucault, opina que es importante prestar atención a las formas en que la familia se
inscribe históricamente en diversos grupos de pertenencia. Estos serían de dos tipos: redes de solidaridad
y bloques de dependencia. Las primeras de carácter privado, basadas en relaciones primarias menos
formales y, las segundas, de carácter público, más formal e institucionalizado.
139
Esta última idea es de Robert Castel en su libro “Las metamorfosis de la cuestión social. Una crónica
del asalariado”(1997).
140
Esto si bien se puede afirmar en términos genéricos, al igual que ya lo había planteado Marx y Engels
en los Formen, no ha sido de la misma intensidad para todas las sociedades capitalistas. Por ejemplo en
algunos países de América Latina la persistencia de relaciones comunitarias que cumplen funciones de
protección social, entre otras, es muy importante y caracteriza en cierto sentido tanto el desarrollo del
capitalismo que los funcionaliza a su lógica, como lo ha probado la teoría del desarrollo desigual (ver
entre otros Samir Amin; 1973, 1974).
141
Los típicos sistemas tutelares de vínculos recíprocos son aquellos denominados asistenciales (Robert

95
organizaciones privadas) y pueden estructurarse sobre discursos variados sobre la autoridad y el
gobierno legítimo sobre las poblaciones tuteladas en el ámbito privado (laico, religioso,
filantrópico y/o mixto) o gubernamentales (judicializadas, asistenciales o las más modernas: las
denominadas de “desarrollo social”).
Creemos que los sistemas de obligaciones recíprocos que se encuentran fuera de la
lógica económica adquirieron diversas formas de intercambio. Algunas autonomizan al
individuo o su familia de las relaciones económicas, pero generan nuevas dependencias. En
algún momento se basan en el contrato, otros en la tutela y también en sistemas mixtos o
intermedios142. Señalemos algunos de estos sistemas de reciprocidad que se fueron dando a
través de la historia. Algunas veces sustituyeron totalmente a los sistemas que los precedieron,
otras se fueron superponiendo y readaptando, generalmente alguno se constituyó en
hegemónico143. Por ejemplo, la primera forma de reciprocidad fue el don descripto por
Mauss144. Luego, para Europa central, en el siglo XII hasta mediados del XIV con el antiguo
régimen, Robert Castel señala el surgimiento del socorro o el auxilio, materializado en la
dádiva o la “ayuda”, cuya forma de reciprocidad fue la “economía de la salvación” (Castel,
Robert, 1997)145, a cambio de la sujeción de los subordinados y de la salvación eterna de los
poderosos (socorro o caridad: tutela religiosa).
En las colonias, las instituciones asistenciales que se trasladan de España por la labor
misional, se suman a las diversas formas de exacción del trabajo a partir de relaciones serviles y
semiserviles en que se basa la explotación colonial. El trabajo forzado como la “encomienda” y
el “repartimiento” fueron rompiendo los lazos de proximidad. Más tarde el conchabo que se
mantiene muy entrado el siglo XX fija a las poblaciones forzadamente a un patrón lo que
también debilita los soportes de proximidad. Con la república aparecerá la tutela o asistencia

Castel, 1997) que se dirigen a las personas con una relación negativa con el trabajo o sin filiación
comunitaria. Pero dentro de estas, los niños y las mujeres pobres son los objetos más centrales por que en
ellos se cree “anida la peligrosidad de la amoralidad” (Donzelot, 1980). Además, a estas poblaciones
objetos de la práctica asistencial se suman y en algunos casos se superponen otras, típicamente
consideradas inferiores en los artes de gobierno post coloniales como las tipos humanos a los que hay que
civilizar (generalmente mestizas o nativas) o las poblaciones consideradas subdesarrolladas más tarde en
el discurso del desarrollo (marginales, informales, campesinos, pobres, por ejemplo).
142
Un ejemplo sistemas de obligaciones recíprocos mixtos sería el status que adquieren los niños luego de
la Declaración Universal de los Derechos del Niño, sancionados por las Naciones Unidas recientemente.
Por un lado pasan a ser sujetos de derechos y se promueve una ruptura con las tutelas anteriores
judicializadas, pero por otro, se crean nuevas tutelas asistenciales gubernamentales para subvenir a sus
derechos por medio de políticas focalizadas.
143
Podríamos hacer un parangón entre las relaciones recíprocas basadas en el don (Mauss) con las
relaciones de producción descriptas por Marx. Si bien unas se suceden a las otras y algunas se van
constituyendo en hegemónicas se mantienen formas residuales de las anteriores o se recomponen e
hibridizan.
144
Mauss planteaba que en el intercambio de la reciprocidad, "las relaciones y lazos entre los hombres
parecen relaciones entre las cosas" (1991: 170), esto hace que parezcan naturales y racionales. En este
sentido se puede decir que el don es otra manera de fetichizar las relaciones entre los hombres, al igual
que el análisis que hace Marx para la mercancía. Según Mauss y Durkheim (1971) la reciprocidad implica
luchas de poder. Los vínculos que se estructuran reproducen la diferencia y la jerarquía (Mauss, 1991:
254-55). Siempre requieren una contra prestación aunque se efectivice en el largo plazo (Mauss, 1991:
254).
145
En Europa según Robert Catel (1997) durante el siglo XII Y XIII (hasta la aparición del antiguo
Régimen a mediados del siglo XIV), la cuestión social se basa en el socorro o el auxilio. Adquiere un
configuración ya compleja donde aparecen los principales rasgos de una política de asistencia
“moderna”: clasificación y selección de los beneficiarios del socorro, esfuerzos para organizarlos de una
manera racional sobre una base territorial, pluralismo de las instancias responsables: eclesiásticas y
laicas, “privada” y “publicas”, centrales y locales. La condición del socorro es asimilar a estas
poblaciones a las categorías de asistencia: domiciliación e incapacidad para trabajar.

96
laica, llamada beneficencia en la cultura de origen hipánico, cuyo vínculo recíproco será la
superioridad de las elites sobre las clases consideradas inferiores que hay que tutelar y controlar
a cambio de protección de los pobres válidos146. Al mismo tiempo que los países europeos
desarrollan sistemas de reciprocidad más autónomos con sus ciudadanos147, promueven sistemas
de tutela con los países que hay que civilizar o desarrollar. Algunos países latinoamericanos
acompañan los sistemas de seguro o universales con otros tutelares denominados asistencia
social estatal, como los surgidos en Argentina a mediados del siglo XX, donde el vínculo es la
solidaridad social entre los que trabajan y los que no trabajan. Es la tutela gubernamental basada
en la reciprocidad del trabajo con el no trabajo. A finales del siglo XX aparecen otros vínculos
recíprocos, los denominados derechos especiales, que ponen a poblaciones antes tuteladas como
las mujeres y niños pobres o poblaciones aborígenes, bajo derechos abstractos que no ofrecen
garantías (llamados derechos de tercera y cuarta generación).
La objetivación de estas contraprestaciones adquirió distintas formas, dependiendo del
tipo de configuración social, de su institucionalización y del contexto sociopolítico. Por
ejemplo: impuestos en las políticas más universales, aportes indirectos y directos del salario
para los sistemas de seguridad social; trabajo gratuito, fidelidad, clientela política, sumisión en
los vínculos caritativos, benéficos o asistenciales. El análisis histórico muestra no sólo los
cambios de naturaleza en las relaciones tutelares y contractuales, sino también su especificidad
en cada contexto histórico.
Entiendo que las políticas sociales combinan dimensiones estrechamente vinculadas: la
modelación de los comportamientos (Elías, 1993 [1977,1979]), la reproducción de la vida
(O’Connor, 1974; Gough, Ian, 2003), la protección social (Castel, R. 1997) y también la
violencia y el disciplinamiento sobre los que no aceptan ser objetos de modelación (Foucault,
1981; Castel, R. 1997; Donzelot, 1990) . Son también, en sí mismas, un discurso sobre lo
social donde se inscriben nominaciones y representaciones del mundo y sobre los “otros”, a los
que se les aplica ciertos dispositivos de saber para modelar sus comportamientos, al mismo
tiempo que se van naturalizando representaciones sobre su lugar en la sociedad y sobre el tipo
de bienes materiales y simbólicos a los que tienen derecho o no a acceder. La acción sobre los
comportamientos, localiza sus energías en el gobierno sobre la vida y sobre los cuerpos (no sólo
sobre ciertos individuos sino también sobre las familias, la ciudad, los espacios públicos, por
ejemplo). Estas prácticas pueden ser, como lo señala Foucault: disciplinares (políticas represivas
y punitivas sobre el cuerpo y sobre las vidas) como no disciplinares tendientes a la regulación de
la vida. El gobierno sobre los menores (pedagogía) y el gobierno sobre los súbditos y luego los
ciudadanos, puede realizarse a partir de estrategias disciplinares como no disciplinares, como lo

146
Durante el antiguo régimen (a partir de mediados del siglo XIV y hasta mediados del siglo XIX), la
cuestión social se basa en el trabajo y no en el socorro o la asistencia, como en la etapa anterior. Este
periodo Castel lo denomina de la tutela al control, el que al final del siglo XVIII desembocó en el umbral
de la modernidad liberal. Junto a diferentes formas de socorro laico parroquial surgen diversas formas
“complejas de organización del trabajo de la sociedad preindustrial: trabajo regulado, forzado, desarrollo
de núcleos circunscriptos y contenidos de asalariados libres. La mayoría que vivían del trabajo de sus
manos no estaban protegidos por las disposiciones vinculadas al trabajo regulado. Se caracterizaba por
una vulnerabilidad de las masas, engendrada por el hecho de que le trabajo no se puede regular según el
modelo de mercado” (Castel, R.,1997: 31). Aquí la nueva cuestión social es el libre acceso al trabajo que
se impuso en el siglo XVIII . “La institución del libre acceso al trabajo fue una revolución jurídica sin
duda tan importante como la revolución industrial, de la que por otra parte era la contracara. ... Rompe
con las formas seculares de organización de los gremios y hace del trabajo forzado una supervivencia
barbara... pone fin a los bloqueos que obstaculizaban el advenimiento de una condición salarial” (1997:
32).
147
A principios de siglo XX en Alemania, aparecen las denominadas políticas bismarckianas donde el
vínculo recíproco se basa en derechos y garantías, según características particulares de inserción en el
mercado de trabajo, a cambio de aportes basados en una relación contractual laboral (sistemas de seguro).

97
son el dialogo o la comunicación148. En este último caso tenemos, a finales del siglo XIX en la
Argentina, el surgimiento de la denominada “instrucción pública”, la “instrucción sanitaria”
higienista, más tarde la “educación pública” y luego la “capacitación laboral”. Las estrategias y
dispositivos de modelación de los comportamientos no disciplinares, pueden sin embargo
significar formas de violencia, como lo señala Cristina Rojas (2004). Bajo el concepto de
“regímenes de representación”, explica a los lugares de encuentro entre lenguajes del pasado y
del futuro, en los cuales las identidades se construyen pero donde también se origina, simboliza
y maneja la violencia, tales como los lenguajes de “civilización” y “barbarie” (Rojas, 1994
citado por Escobar, 1998: 33) o los de “desarrollo” y “subdesarrollo” (Escobar, 1998).
A los procesos de modelación de los comportamientos a largo plazo Elías, desde otro
lugar de análisis, los denomina procesos civilizatorios, los que implican la autoconstricción de
los comportamientos más íntimos y el control sobre la violencia. Esto se produce por la
extensión y naturalización de las formas de vida de las elites consideradas superiores, sobre el
resto de la población (Elías, 1993 [1977,1979]). Paulatinamente esta acción pasa a ser objeto de
control estatal, por la gubernamentalización de la vida privada (Foucault, 1981), la
colectivización y administración pública del mundo privado de la familia (Arendt, 1993 [1958]).
Concomitantemente, la invención de la nación (Hobsbawm, Eric; 1990) requiere de la
modelación de los comportamientos para conseguir expresiones de solidaridad y homogeneidad
cultural, las que se inscriben en creencias y símbolos imaginados (Anderson, Benedict, 1983),
donde algunas formas de gobierno sobre los otros, como la instrucción, la “profilaxis social”, la
educación van constituyéndose en recursos de gobierno fundamentales, para disciplinar y al
mismo tiempo construir una comunidad “civilizada” e “higiénica”.

EL
DISCURSO HIGIENISTA EN LA ARGENTINA, LA ANTESALA DEL
DISCURSO DEL DESARROLLO

En el discurso higienista, a diferencia de la beneficencia las formas de control sobre la

vida son más impersonales ejerciéndose por medio de diversas intervenciones que van desde la
profilaxis social, a la higiene privada, pasándose luego a la higiene pública y más tarde al
seguro social. Los vínculos sociales predominantes se van despersonalizando, apareciendo
paulatinamente el obrero o el trabajador libre. Este proceso se ejerce a través de distintas
manifestaciones de violencia que generan resistencias. La ciudadanía civil, se va configurando y
ampliando hacia capas más desfavorecidas de la sociedad. Aparece la medicina social como
saber y la higiene pública como forma de intervención estatal. En el primer cuarto del siglo XX
en la Argentina, comienzan a surgir una incipiente legislación social e instituciones
denominadas de asistencia pública basadas en una concepción paternalista y de sujeción tutelar
de los pobres con el Estado. La institución del “patronato” sobre el menor pobre, que surge en
esa fecha, expresa la relación Estado-patrón/pobre-menor-discapacitado. El Estado sustituye al
amo o al patrón para el caso de los pobres o sujetos de intervención asistencial. Los asalariados
tienen derechos, los pobres reciben la tutela asistencial y paternal del estado. El higienismo,
durante la primera mitad del siglo, está en tensión con el discurso benéfico, aunque también se
complementa o encuentra formas de convivencia más o menos pacíficas y complementarias.
Al igual que el proyecto “civilizatorio” del siglo XIX y principios del XX basado en los
discursos de la beneficencia y el higienismo; el desarrollo se constituye como discurso, a
finales de la década de los 40’ en nuestros países. Si antes el objetivo era el de erradicar la
barbarie ahora lo es el de superar el subdesarrollo, ambos concebidos como problemas propios
de sociedades en estadios inferiores de evolución y poblaciones en estado de pobreza.

148
Este es un elemento que señala Stolker (1998 cit. Rojas, Cristina, 1999) quien considera al diálogo y
la comunicación como uno de los recursos de gobierno.

98
 En Argentina, las ideas y construcciones del discurso del peronismo se vinculan
estrechamente con la propuesta desarrollista impulsada en el ámbito internacional. En ese
sentido, durante el gobierno de Perón la producción y el aumento de la productividad se
constituyen en el leiv motiv de las transformaciones sociales. La predisposición para el trabajo,
es la capacidad que más se incentiva para lograr el desarrollo. Sin embargo, en el discurso
peronista, la producción no se promueve en la dirección de una mayor dependencia tecnológica
y cultural con Estados Unidos –referente estándar de los patrones que propugna el discurso del
desarrollo-. Por el contrario, la idea de tercera posición149, presente en su discurso, intenta poner
distancia con esos patrones. El peronismo a diferencia del desarrollismo más puro, construyó un
sentimiento de la política como ejercicio igualitario. Martuccelli y Svampa (1997) plantean que
el peronismo, significó la presencia de un anhelo de igualdad, reforzado por un conjunto de
políticas públicas que condujeron al mejoramiento del nivel de vida de vastos sectores sociales.
A pesar de no haber consumado del todo la ruptura del marco jerárquico de las relaciones
humanas, permitió una experiencia de la democracia: aquella relación en la cual uno se
reconoce semejante al otro (Martuccelli y Svampa, 1997: 344). El peronismo para estos autores
fue una estructura del sentir y una vivencia política, en la que se mezclaba de manera
inextricable una relación cognitiva con lo político y a la vez una expresión de dignidad personal,
una y otra, inscribiéndose y cuestionando la naturaleza del vínculo social: igualitario pero aún
jerárquico. En cuanto a la cuestión social, si bien este es un momento de ruptura con las
prácticas de intervención anteriores, las ideas higienistas que venían siendo hegemónicas aún
continúan permeando las nuevas modalidades de intervención. Se manifiesta en este contexto el
estímulo de las políticas gubernamentales hacia el aumento de la productividad y de la calidad
de vida de los trabajadores para formar ciudadanos sanos y libres. La continuidad de las ideas
higienistas explica también el énfasis puesto en la necesidad de aplicar el conocimiento
científico sistemático a la comprensión de las poblaciones y regiones más “débiles” o
“vulnerables” a las que se dirigen muchas de las políticas sanitarias y de los factores que los
provocan, área de conocimiento que comienza a denominarse “medico social”. También la
aplicación de métodos y técnicas del saber científico y la planificación sistemática para lograr
mayor eficiencia en la gestión de la gubernamentalización de las instituciones privadas y
semiprivadas de higiene y beneficencia pública, es parte del discurso higienista, aunque ahora
éste se encuentra mucho más especializado.
Siguiendo a las tipologías sugeridas por Esping-Anderson en el análisis de la
conformación y desarrollo de los regímenes de estado de bienestar150, podemos distinguir un

149
La noción de la sociedad organizada, desarrollada en su libro “la comunidad organizada” (Perón,
1954) remite a una idea vertebral del discurso de Perón, que constituye al movimiento justicialista en una
tercera posición. Este se propone la superación y conciliación de los conflictos sociales vía la
intermediación del Estado, como una alternativa frente al individualismo del capitalismo y al colectivismo
del comunismo, en una alianza entre capital y trabajo. La representación del trabajador dignificado está, a
su vez fuertemente vinculada al imaginario de la refundación de la nación, donde la producción es un
valor supremo.
150
En el estado de Bienestar liberal, predomina la asistencia a los comprobadamente pobres, reducidas
transferencias universales, planos modestos de seguro social o sistemas de seguro. Los beneficios están
destinados principalmente a la clientela de baja renta, en general de la clase trabajadora o dependientes
del estado. En este modelo el progreso de la reforma social fue severamente limitado por las normas
tradicionales y liberales de la ética del trabajo. Aquí los limites del bienestar social equiparávense a la
propensión marginal a la opción por los beneficios social en lugar del trabajo. Las reglas para la
habilitación de los beneficios, son por tanto estrictas y muchas veces asociadas al estigma. Da como
ejemplos de este tipo a los Estados Unidos, a Canadá y a Australia. El estado de bienestar que denomina
conservador y coorporativista, sería propio de Francia, Alemania e Italia. Aquí el legado histórico del
coorporativismo estatal fue ampliado para atender una nueva estructura de clase pos industrial. La
obsesión liberal con el mercantilización y la eficiencia del mercado nunca fue tan marcada y por eso, la
concesión de derechos sociales, no llegó a ser una cuestión seriamente controvertida. Se desarrollan mas

99
régimen de tipo conservador vigente hasta mediados del siglo XX y otro de tipo corporativo
desde entonces. El régimen de bienestar se caracterizó por un desarrollo muy prematuro, en
términos comparativos con otros países, e incidió positivamente en una mejora sustancial del
nivel de vida de los trabajadores y en la consolidación de los sectores medios. Algunos autores
lo consideran como un híbrido institucional que combina sistemas universales y principios de
organización, cuya fuente de inspiración principal provenía del modelo "corporativo" (Lo
Vuolo, 1993: 185). Aun cuando el sistema consistía en políticas universales de educación,
asistenciales para los más pobres y de “salud pública” para los “no pudientes” co-existía un
sistema fuertemente fragmentado de Seguro Social para los trabajadores asalariados, ya que
existían distintos programas para diferentes grupos que preservaban la distinción de status
entre los trabajadores, fortaleciendo la división entre los propios trabajadores. Las políticas
universales adquirieron un grado, complejidad y extensión territorial significativos, que
diferenció a Argentina notablemente de otros países latinoamericanos. El acceso a la educación
pública gratuita se inició a finales del siglo XIX y el sistema de salud pública gratuito, a partir
de la mitad del siglo XX. Ambos adquirieron importante cobertura y calidad hasta los 70’
cuando se inició su franca decadencia, a partir de procesos de descentralización, privatización y
asistencialización cada vez más profundos.

LA
TRANSFORMACIÓN PERONISTA Y LA CONSOLIDACIÓN DEL
ESTADO DE BIENESTAR

En este contexto internacional, el partido justicialista accede al poder en la Argentina

produciendo importantes transformaciones políticas, económicas y sociales en el país151. La
protección social gubernamental se profundiza y consolida en el primer gobierno de Perón, a
partir de una ampliación de la participación popular en la escena política, en oposición a la
democracia restringida y elitista, inaugurada en 1930, caracterizada por el dominio del régimen
de "instauración oligárquica" (O'Donnell, 1982). Aparecen ahora nuevos saberes e intereses

las políticas de seguro asociadas a ciertas condiciones de trabajador (promovida por reformistas
conservadores como Bsimarchk o Von Taffe), como una política de clase y de prebendas con las
monarquía. El régimen social demócrata sería el tercer tipo de régimen de estado de bienestar. Da como
ejemplo de este tipo a Inglaterra y Canadá y Australia. Se compone de naciones donde los principios del
universalismo y la desemercantilización con derechos sociales, se extendieron también a las nuevas clases
medias. En ves de tolerar un dualismo entre estado y mercado, entre clase trabajadora y clase media, los
social demócratas buscaran un estado de bienestar que promueva la igualdad, con mejores patrones de
calidad, y no en la igualdad de las necesidades mínimas.(Esping Anderson, 1991: 101-104) “Como
alternativa a la asistencia de los comprobadamente pobres, a la seguridad social corporativa, el sistema
universalista promueve la igualdad de estatus. Todos los ciudadanos están dotados de derechos
semejantes, independiente de la clase o de la posición en el mercado. En este sentido, el sistema pretende
cultivar la solidaridad entre las clases, una solidaridad con la nación. (...) Esto supone una cierta
uniformidad cuando se produce mayor diferenciación social, la prosperidad de la clase trabajadora y el
surgimiento de las clases medias, el universalismo promueve el dualismo inadvertidamente. El resultado
es que el espíritu maravillosamente igualitario del universalismo se transforma en un dualismo semejante
al estado de asistencia social, los pobres cuentan con el estado y los otros con el mercado.” (1991:106)
151
Juan Domingo Perón fue electo presidente de la Argentina en febrero de 1946. Venía desempeñándose
como Ministro de Trabajo y de Defensa en la presidencia de Farrel. Había sido detenido por presiones de
la oligarquía, ante la inminencia de su triunfo electoral. El 17 de octubre de 1943, una movilización
popular solicita su liberación lo que desencadena su triunfo en las urnas. Luego es reelecto por otro
periodo. En septiembre de 1955 es derrocado por un golpe de Estado que puso fin a este segundo período.
El “peronismo”, fue el apelativo que designó a esta etapa de la historia argentina, también al movimiento
político y a la ideología identificada con la figura de Perón.

100
relacionados con la progresiva complejización de la cuestión social y la creciente
especialización y profesionalización de la asistencia.
Durante esta etapa, en el país, se había intensificado el proceso de urbanización,
reuniéndose en las ciudades más importantes como Buenos Aires, grandes masas de población.
La industrialización, tuvo un desarrollo muy significativo por las ventajas que ofrecía el período
de la entre guerra. No todos lo que llegaban a las ciudades se insertaban de manera estable y
continua en el proceso productivo. Esto traía como consecuencia una agudización de los
conflictos sociales; ya que los trabajadores demandaban al Estado formas de subsistencia
dignas: salarios, vivienda, salud, etc. Por otro lado, había un interés de los sectores empresarios
por ampliar el mercado de trabajo para el consumo interno.
El crecimiento del Estado Benefactor se expandió entonces, fundamentalmente por una
alianza entre sectores de la burguesía nacional y el movimiento obrero organizado,
respondiendo a las necesidades de la industrialización creciente. Esta alianza surgió para
neutralizar los conflictos latentes, conformar la demanda, ampliar el mercado interno y para
lograr una base de apoyo necesaria para el enfrentamiento con el régimen de dominación
anterior. Las ideas terceristas de Perón y el rol que le asigna al Estado como regulador de las
relaciones entre capital y trabajo, y a la vez, de promotor del desarrollo, son fundamentales para
la configuración de este régimen.
El plan de acción del peronismo se inicia con la gestión de Perón como Secretario de
Estado de Trabajo y Previsión Social de la presidencia de Farrell, quien había llegado al poder
por un golpe de Estado de un grupo de militares nacionalistas. El plan de acción de Perón
comprendía, en aquel entonces, tres metas principales. La primera apuntaba a una política social
que incluyera los reclamos de los trabajadores y la regulación del Estado en las relaciones
laborales -mejorando sus condiciones de vida a través de leyes laborarles que otorgaban
vacaciones pagas, jubilación y convenios colectivos152-. La segunda meta fue la organización en
sindicatos controlados por el gobierno donde no tuvieron cabida los “extremistas” y, finalmente,
la tercera constituyó la instauración de un Estado fuerte (Rouquié, 1987: 121-123).
Durante su presidencia, la política social se fue consolidando por medio de derechos
otorgados a los trabajadores en relación de dependencia estable, por sistemas de seguro social
(obras sociales, sistemas previsionales y asignaciones familiares). Para la población pobre o con
inserción inestable en el mercado de trabajo, se instituyó en cambio, un sistema de protección
por parte del Estado a partir de la asistencia pública y la salud pública, además de la institución
del patronato gubernamental, ya legislado en la época de Irigoyen, para la minoridad
potencialmente peligrosa. A la política educativa de base universal que se había iniciado con la
educación primaria pública gratuita, en 1880, se la amplía y continúa con la promoción de la
enseñanza media y universitaria, esta última universalizada a partir de la Reforma del 18’.
Se desarrollaron, en esta etapa, también tres grandes áreas. Un sistema de Salud
Pública con la construcción masiva de hospitales públicos gratuitos que subsumían las “obras”
de la Sociedad de Beneficencia y otras instituciones de ese tipo; el sistema de Obras Sociales
que nucleaba las viejas entidades de socorros mutuos de origen filantrópico y las organizaciones
de ayuda mutua obrera destinadas a los asalariados estables bajo regímenes legales de contrato
de trabajo y, por último, el sistema de Asistencia Social, destinado a los más pobres o carentes
de cobertura.
Las políticas sociales y económicas desarrolladas durante el peronismo tales como: la
regulación del trabajo; la generalización progresiva del sistema previsional y de las obras
sociales sindicales; la institucionalización de la salud pública gratuita, y la instrumentación de
las políticas de protección y prevención dirigidas a la niñez y a la vejez, produjeron una

152
Entre 1947 y 1949 se beneficiaron cerca de 3 millones de trabajadores mediante convenios de trabajo
supervisados por el Estado. En 1949 se beneficiaron 900.000 empleados de comercio con el régimen
jubilatorio. En 1950, 70.000 afiliados estaban ya en condiciones de acogerse a esos beneficios (Hernández
Arregui, 1973: 407).

101
profunda transformación que implicó una redistribución de recursos significativos hacia los
sectores trabajadores y asalariados153. Estas acciones, por otra parte, estuvieron dirigidas a
grupos de la población, que hasta ese momento estaban excluidos de la participación política
por el histórico predominio de los grupos de la oligarquía en el poder. Estos grupos sociales
estaban sobre todo, constituidos por trabajadores provenientes del interior del país. Estos eran
gauchos y campesinos devenidos en trabajadores a través de la inmigración hacia la zona de la
Pampa Húmeda, área que demandaba gran cantidad de mano de obra154.
En el discurso peronista los trabajadores de origen campesino, eran representados como
cabecitas negras y descamisados, a quienes el Estado pretendía proteger e integrar,
resignificando y valorando su identidad, como parte componente del pueblo. Fueron tres las
clasificaciones más importantes en la apelación que hace el peronismo sobre la inclusión de
estos grupos. La primera es la de trabajador, que supone un sujeto portador de derechos
otorgados a partir de la seguridad social como forma de intervención predominante. La segunda
es la del pobre, que vincula a la política asistencial y la salud pública gratuita, sustituyendo a la
beneficencia religiosa. Y la tercera que corresponde al ciudadano la cual constituye las políticas
educativas.
Parte del fundamento de esta división entre asistencia social basada en la solidaridad
humana y la salud pública fundada en las ideas higienistas de aumentar las expectativas de vida
de la población destinada a los pobres y la justicia social para los trabajadores (por medio de
sistemas de seguro, obras sociales sindicales) se funda en lo que, durante el peronismo se llamó
el tercerismo.
En el pensamiento y fundamento de los planes de Ramón Carrillo155, médico y ministro
de Salud durante el peronismo, se puede observar la justificación de estos tres subsistemas que
el peronismo desarrolla y que son coherentes con la posición del tercerismo peronista. Según
Carrillo “la solución argentina, propiciada desde 1946, es una semi-socialización”, entendido
por ello una postura entre dos extremos, entre la “completa socialización de la Medicina
(comunismo) y la más absoluta y completa libertad del médico (capitalismo)” ubicando allí la
“tercera posición”, identificando la argentina con el justicialismo. El ministro además, cita a
Perón, “el comunismo dice que todo debe ser estatal y el capitalismo que todo debe ser privado.
Nosotros decimos que una parte debe ser estatal y otra privada. Debemos ir a una solución
intermedia entre ambos extremos” (Perón, al poner en funcionamiento la Comisión Nacional de
Cooperación Económica, el 7 de febrero de 1950). Entre la posición rusa (socialización
integral), la americana (libre ejercicio) y la argentina (socialización), existen soluciones
intermedias.” (Carrillo, 1975 [1951]: 36-37).156

153
De 1935 a 1943 la remuneración al trabajo pasó del 49,2 por ciento al 46. De esa fecha a 1950 subió
al 60.9 (Distribución del Ingreso en Producto e Ingreso de la República Argentina en el período 1935-54,
Secretaría de Asuntos Económicos, en Relevamiento Estadístico de la Economía Argentina 1900-1980.
Banco de Análisis y Computación, Sociedad de Responsabilidad Limitada, Consultora de Investigaciones
Económicas y Estadísticas, Buenos Aires, 1982, p 331). Como veremos más adelante, el informe
Prebisch, encargado por las autoridades que realizan un golpe de estado al presidente Perón, en 1955,
demostraba que los obreros habían aumentado su ingreso real en un 37% durante el período que va del 43
al 55, a expensas de los productores agropecuarios y de las clases medias.
154
Según Gino Germani, entre 1935 y 1947 migran desde el interior del país a las grandes ciudades del
litoral (especialmente Buenos Aires) poco más de un millón de personas que representan un 20% del total
del país, en ese momento (Germani, 1987 [1955]: capítulo 5).
155
Ramón Carrillo -de origen católico- tuvo una excelente formación sanitarista. Se desempeñó, primero
como Secretario de Salud de la Nación, en 1946, y luego como ministro de Salud Pública, a partir de
1949.
156
Según Inés Ramacciotti (2005), en el pensamiento de Carrillo, tuvieron influencia un conjunto de
concepciones ideológicas: las ideas higienistas en la importancia que él da al Estado en cuanto garante de
la salud de los ciudadanos; la concepción de salud elaborada por la Organización Mundial de la Salud, en
1946, que afirma que ésta no sólo radica en el bienestar físico sino también en el social y mental, y no es

102
 Por un lado se propicia el libre ejercicio de la profesión médica y la medicina privada
“pero se obtiene una injerencia suficiente del Estado parar afrontar la asistencia médica de la
población “no pudiente” (60% del total). El número de “no pudientes” durante el quinquenio
1946-1951 se ha reducido; ello se tradujo en un incremento de las actividades en el consultorio
privado”. Consideraba Carrillo que el sistema argentino de semi-socialización debía fundarse en
“la oficialización total de los hospitales y servicios médicos, desapareciendo los organismos de
beneficencia, que pasan a poder del Estado Nacional, Provincial y/o Municipal”157. Además,
proponía la organización celular de la profesión en regiones geográficas o barrios urbanos
“desamparados de la medicina” que “por la propia pobreza de los lugares”, justifica la creación
de los “médicos de familia”158 a cargo del Estado, y de los centros de salud materno infantil,
pensados para disminuir la mortalidad en estas zonas (Carrillo; 1975 [1951]: 37).
Pasando ahora al sistema de seguros, vemos que en esta época éste se basaba en la idea
de justicia social unida a la condición de trabajador y a su aporte a la riqueza nacional por
medio del aumento de la producción. Parte de esta justicia social se funda en la redistribución
de la riqueza de los que trabajan hacia los imposibilitados en trabajar que es la base de la
asistencia social. Esta última constituye la tercera pata del régimen de bienestar social que se
consolida en la Argentina en esa época. Aquí el fundamento es la solidaridad humana basada no
sólo en la justicia redistribuida sino también en la solidaridad cristiana. Cuando Carrillo
fundamentaba la estatización de la acción privada que venían desempeñando las damas de la
beneficencia en los hospitales decía: “Nosotros estamos en mora, puesto que aún sigue
atendiéndose a los enfermos con criterio de caridad, norma desactualizada. En esta época de
grandes transformaciones sociales; no obstante lo cual, la mayoría de nuestros hospitales está a
cargo del Estado y éste ha organizado su atención con el concepto administrativo de realizar un
servicio público. Pero esta etapa debe ser superada, y dentro de los conceptos de justicia social
corresponde llegar al ideal contemporáneo, en virtud del cual la caridad que en el Medioevo
exigía la Iglesia y en la actualidad ejerce el Estado en gran escala bajo la concepción de
servicio público, debe fundarse en lo único que es compatible con la dignidad humana: el
seguro social” (Carrillo, 1974: 12 cursivas nuestras).
Podríamos decir en resumidas cuentas, que hubo cuatro formas de intervención social
que se consolidaron a partir de este momento: los sistemas de seguro (obras sociales sindicales,
sistema previsional y salarios familiares), los dispositivos asistenciales gubernamentales (Salud
Pública y Asistencia Pública); la tutela gubernamental a partir de la institución del patronato
judicial y, finalmente, la educación pública universal.

LOSDISPOSITIVOS ASISTENCIALES Y LAS CLASIFICACIONES

SOCIALES DE LOS SUJETOS DE ASISTENCIA

A partir de la gestión peronista se puede hablar de la consolidación de la Asistencia y de

la Salud Pública como dos áreas más o menos diferenciadas de acción gubernamental. En la
institución de la Salud Pública jugó un rol fundamental la gestión del Dr. Ramón Carrillo que

mera ausencia de afecciones o enfermedades y, finalmente, en el nacionalismo católico al cual pertenecía

y del que recibió la influencia de dos cartas sociales papales de la época, la Rerum Novarum (1891) y la
Cuadragésimo Anno (1931). Ambas consideraban a la propiedad privada como un derecho natural pero
buscaban atemperar los efectos perniciosos de la industrialización a través de la legislación social, del
acceso a la propiedad por parte de los trabajadores, así como también proponían un régimen de trabajo
más humano como vía para resolver la cuestión social.
157
Señala que en ese momento el 98% de los médicos argentinos percibían sueldos del Estado, sea en
establecimientos nacionales, provinciales, municipales u oficializados, lo que en la práctica constituye
una semisocialización de las profesiones médicas (Carrillo; 1975 [1951]: 37).
158
Los médicos de familia dentro del sistema de Salud Pública no se instrumentan en esa época. Este
sistema existe en países como Holanda donde la salud está mucho más socializada.

103
como vimos fue su ministro. Ya en 1943 se había creado la Dirección Nacional de Salud
Pública y Asistencia Social, dependiente de la Secretaría de Trabajo y Previsión a cargo del
General Perón, la que tenía a su cargo la Salud Pública y la Asistencia Social en todo el
territorio de la República, sin perjuicio de los gobiernos locales. Pasaron a integrar esa
dirección, el Departamento Nacional de Higiene, la Comisión Asesora de Asilos y Hospitales
regionales, el Instituto Nacional de Nutrición, la Sociedad de Beneficencia de la Capital, el
Registro Nacional de Asistencia Social, la Dirección de Subsidios y todos los organismo de
Salud Publica, Asistencia Social y cuerpos médicos que dependía de otros ministerios o entes
autárquicos (Alayón, 1980: 45). En este momento se reconoce el área de Asistencia Social como
independiente y las subvenciones a organizaciones de beneficencia y asistenciales, dejan de
estar asociadas al “culto”. En esa dirección es que en 1944 se crea la Dirección General de
Asistencia Social. Sus funciones fueron: atender lo relativo a la beneficencia, los hogares y la
asistencia social. Entre los tantos organismos que pasan a depender de ella se encuentra la
Dirección de Subsidios, para el otorgamiento de subsidios a personas y a asociaciones de
beneficencia y asistencia y las acordadas por vía de la Lotería Nacional.
La asistencia social, en este contexto, se había iniciado continuando el accionar de la
Sociedad de Beneficencia, otras organizaciones benéficas y algunos organismos estatales de
“asistencia pública”. Sus tareas principales eran entonces, la atención a los enfermos en
hospitales, la protección de los menores en asilos y la moralización de la mujer, además de la
supervisión estatal sobre los subsidios que se continúan otorgando a las organizaciones
benéficas. Por otra parte, las dependencias que tenían funciones asociadas a las políticas
higienistas, tanto de higiene social, como urbana se van corriendo a la reciente área de Salud
Pública.
En 1948, durante la primera presidencia de Perón, se crea la Dirección Nacional de
Asistencia Social que subsume en ella a la Sociedad de Beneficencia. En esta etapa el Estado se
hace cargo de la intervención social a los pobres por medio de lo que ahora se denomina
asistencia social. Se instituyen formas para-estatales, como la Fundación de Ayuda Social,
creada por Eva Perón, que luego se denominó Fundación Evita159.
En cuanto al sistema de previsión social y de asignaciones familiares, que presenta la
Argentina, este se manifiesta según Mesa Lago (1977), de un modo estratificado y restringido
debido al efecto que tuvieron diversos grupos de presión sobre el Estado. Las presiones eran
realizadas por aquellas ocupaciones de mayor importancia, ya sea por el régimen político
imperante como el caso de los militares durante las dictaduras, o por el tipo de producción
urbana predominante. En el primer siglo (1810-1914) de la República sólo dispusieron de
pensiones los militares, empleados públicos superiores, judiciales y del tesoro del gobierno
central. A finales del siglo XIX, los maestros públicos, los empleados públicos del gobierno
central y de organismos autónomos de empresas del Estado. Recién a partir de 1914 y hasta
1944, la cobertura de las pensiones se amplía para abarcar grupos sindicales de ramas afines a
los servicios (como los empleados ferroviarios, bancarios, de seguro, de medios de
comunicación, gráficos, de marina mercante). Estos trabajadores eran los que presentaban una
mayor organización y trayectoria debido su localización en el puerto de Buenos Aires, el sector
más importante del país como salida de los productos a ultramar, y el mayor centro
administrativo, comercial y financiero.

159
La fundación se crea en 1948. La magnitud de la obra se puede observar ya ese año cuando en las
“casas de tránsito se atendieron a 60.180 personas. Además se alojaron 23.320 niños en los hogares
escuelas, se crearon hoteles para turismo social, hogares para empleadas, se construyeron 21 hospitales
policlínicos gigantescos con 22.650 camas, cinco grandes hogares de ancianos, se levantaron ciudades
obreras” (...) “El Estado construyó monumentales colonias de vacaciones “para familias obreras”.
(Hernández Arregui, 1973: 407)

104
 En los dos primeros gobiernos del General Perón (1944-1955) se expandió el sistema
de previsiones hasta cubrir a los trabajadores de la industria, el comercio y la agricultura160.
Concomitantemente al progresivo control estatal sobre las instituciones de beneficencia, surgen
las entidades de socorros mutuos filantrópicas constituidas básicamente por europeos migrantes
que, al no tener en la Argentina un sistema de protección social, se fueron asociando para
enfrentar diversas contingencias161.. Los tres subsistemas de seguro (obras sociales, previsión
social y asignaciones) se basan en derechos asociados a la condición de trabajador bajo
regímenes legales de contrato de trabajo. La población que queda excluida de este tipo de
vínculo laboral es cubierta muy parcialmente por los sistemas asistenciales de pensiones no
contributivas, por la Salud Pública y la Asistencia Social. Las entidades de socorros mutuos, en
la Argentina, surgen a mediados del siglo XIX (Cortéz, 1985). Dichas organizaciones
constituían entidades voluntarias que brindaban asistencia médica y farmacéutica a sus
asociados y, en algunos casos, sistemas de mutuales para el consumo de los empleados de la
manufactura. A principio de siglo XX las mutualidades mostraban tres tipos; las “seudo
mutualidades” -creadas con el fin de oponer y contrarrestar las ideas socialistas y anarquistas,
como por ejemplo la de obreros católicos-; las que tenían criterio de lucro; y por último, las
orientadas por grupos socialistas que tendían a criterios de solidaridad comunitaria.
Durante las primeras décadas del XX, el movimiento mutualista había intentado
reglamentar el sistema previsional pero no lo logra. A partir de 1944 se fueron creando las
condiciones que permitieron la asociación entre las mutualidades y los sindicatos marcándose
así la diferenciación de la protección social entre trabajadores estables y el resto de la población
pobre. Una de las primeras instituciones que viabiliza este vínculo es el Instituto Nacional de
Previsión Social, creado en 1944, cuyo objetivo era implementar la política de Seguridad Social
del gobierno, en áreas como enfermedad, accidentes y viudez. El Decreto 30.655 crea la
comisión de Servicio Social162 que estuvo vinculada al surgimiento de las Obras Sociales
Sindicales. Su objetivo fue “propulsar la implementación de los servicios sociales en los
establecimientos de cualquier rama de actividad humana donde se presten tareas redistributivas”
(Cortéz, 1985:13).
No sólo la asistencia médica brindada por las Obras sociales estuvo unida a la condición
de trabajador sindicalizado o con mayor capacidad de organización, sino también el Sistema de
Previsión Social y las asignaciones familiares. Un ejemplo claro es que el último grupo que
ingresa a los sistemas de previsión, es el de los trabajadores independientes, cuya protección es
además la más deficiente. Las pensiones fueron establecidas recién en 1954 y no tienen
asignaciones familiares ni seguro de vida. Al no estar sindicalizados tampoco poseen
mecanismos institucionales para ejercer presión. Paradójicamente son grupos, en su mayoría de
bajos ingresos y sin seguridad en el empleo lo que los torna más vulnerables. El sistema de
previsión social y asignaciones familiares, entonces no surgió como una protección social
dirigida a los grupos más vulnerables. Fue el efecto de la presión ejercida por los trabajadores
de mayor organización y sindicalización del puerto de Buenos Aires; y más tarde, de

160
Durante las épocas de dictaduras subsiguientes se produce una ampliación de la cobertura a los que
todavía no tenían -pensiones a los trabajadores del servicio doméstico, empleados públicos provinciales y
trabajadores independientes -, además de unificarse y uniformarse el sistema de seguridad social a partir
de 1967.
161
Andrenacci y Otros (2002), consideran que el 25% de los trabajadores estaban cubiertos por sistemas
de mutualidades, a principios de siglo XX.
162
La nominación de Servicio Social a la comisión que creó a las denominadas Obras Sociales remite a
un proceso progresivo de transformación de un servicio social desvinculado de la idea de derecho a otro
que adquiere juridicidad a partir de la relación laboral. La palabra “obra”, por otra parte, se asocia a las
etiquetaciones utilizadas por las organizaciones benéficas para sus intervenciones sociales, por ejemplo
las obras de caridad, o la denominación que le daban a algunas instituciones religiosas como las Obras
Claretianas, por ejemplo. La nominación sindical a la de obras sociales le da un status gremial y laico a
este tipo de intervención que además se comienza a asociar a derechos.

105
trabajadores industriales y comerciales, sectores sociales a los que respondía el pacto social en
el que se basó el peronismo.

CLASIFICACIONES
Y ACTORES SOCIALES. SUJETOS DE DERECHOS:
DE GAUCHOS A DESCAMISADOS Y TRABAJADORES PRODUCTIVOS. HISTORIAS
DE CONSTRUCCIÓN DE UN “TIPO BIOLÓGICO ARGENTINO IDEAL”

Las clasificaciones predominantes del discurso higienista, destinadas a los sujetos de la

intervención social, eran hasta este momento, los pobres menesterosos y en menor medida los
trabajadores pobres, obreros criollos o migrantes. Las representaciones sobre estos sujetos, que
fundaban las intervenciones de la beneficencia y del higienismo, eran la amoralidad, la
vagancia, el vicio, la barbarie, etc. La caridad para los menesterosos, se basaba en sentimientos
personalizados de conmiseración católica destinados a obtener la salvación de parte de los que
practicaban las obras benéficas. Reproduciéndose así un orden social jerárquico que
disciplinaba la vida y los cuerpos de los destinatarios de la dádiva. En el higienismo, aparece el
trabajador y el obrero criollo o migrante como sujeto de protección, no de caridad. Durante el
higienismo se trataba de aumentar su bienestar, en términos de expectativas de vida y fuerzas
físicas necesarias para la producción. Así los temas de intervención social y política implican
una biologización de lo social donde las prácticas médicas se centran en cuestiones de “higiene
pública” primero y de medicina social, más tarde. Durante finales del siglo XIX y principios del
XX, la representación predominante sobre los sujetos de asistencia, fue aquella que consideraba
a los trabajadores y pobres como grupos pertenecientes a razas inferiores incivilizadas e
incultas. Desde esa perspectiva, los médicos y los propulsores del pensamiento higienista y
positivista argentino, veían como una necesidad erradicar las razas y tipos, considerados
inferiores, promoviendo el mestizaje con europeos en el afán de conformar una “argentina
blanca y europeizante”. (Alvarez Leguizamón, 2004).
En la etapa que ahora estudiamos, las clasificaciones se transforman, pasando el
trabajador y el obrero criollo o migrante de una identidad negativa y subordinada, a otra
positiva emancipatoria. Nuestro punto de vista parte del supuesto, que la interpelación
discursiva a los tipos de población que construye el peronismo está fuertemente vinculados a
sus prácticas y políticas de intervención social y, por otra parte, a una representación sobre el
rol de la producción y la modernización del país que incluye e interpela al “interior”
continuamente. Consideramos que las representaciones del discurso que aquí analizamos, tienen
una estrecha relación con los fenómenos de transformación de la estructura social argentina del
momento, asociadas a la migración interna hacía Buenos Aires y a la interpelación que hace
Perón y Eva de los protagonistas de esta migración. Había una fuerte estigmatización de los
migrantes del interior a quienes la aristocracia y la clase media porteña nominaban como
cabecitas negras o descamisados, nominaciones que hacían referencia al color de la piel y a un
estilo de vida y de vestir no acordes a las normas de la etiqueta urbana civilizadas de las elites.
Estas etiquetas fueron resignificadas por el discurso peronista a partir de una identidad inclusiva
que coloca a los grupos antes estigmatizados, ahora, como actores protagónicos.
Federico Neiburg, muestra en su sugerente libro “Los intelectuales y la invención del
peronismo” cómo los relatos sobre los orígenes del peronismo coinciden en esta visión dual y
dicotómica de la realidad argentina y del rol protagónico jugado, en la construcción del
peronismo, por los migrantes del interior (Neiburg, 1988). Para los nacionalistas populares o de
izquierda, identificados con el peronismo, como Jauretche y Hernández Arregui, el migrante del
interior sería el argentino negado por la oligarquía, que luego hace aparición con el peronismo
constituyéndose en la fuerza popular de la nueva conciencia nacional163. Para una visión más

163
Es interesante puntualizar que la representación dignificadora del migrante en estos pensadores

106
evolucionista, tendiente a lograr una sociedad integrada, como el caso de la sociología científica
representada por Gino Germani, el relato sobre los orígenes del peronismo da un rol
fundamental a los migrantes del interior y a su peso demográfico. Germani llama a este
migrante, un extranjero sui generis, que no era originario del otro lado del océano, sino de
aquella “otra” argentina, rural y tradicional. Esa nueva población, según él, no se integró a la
clase media urbana, como había sucedido con los europeos, sino que conformó una nueva “clase
obrera”. A su carácter tradicional y su experiencia en relaciones de patronazgo, le asigna
Germani su tendencia a buscar liderazgos caudillistas y autoritarios como el de Perón. Este
mismo carácter sería también una de las trabas para acceder al desarrollo y a la modernidad
(Germani, 1988: 95-135). Alain Rouquié, un historiador francés de la Argentina y del
peronismo, posee una representación similar de los orígenes del peronismo y de sus tendencias
autoritarias. Según Rouquié (1987: 63), “las clases medias contemplan atemorizadas la invasión
de los arrabales de las ciudades por un proletariado de sangre mestiza al que se apresura a
bautizar peyorativamente de cabecitas negras o directamente negros. A partir de entonces todo
esos seres en busca de rol y de seguridad aguardarán un milagro autoritario y alimentarán la
inestabilidad social” (cursivas nuestras). La representación de la migración interna de Germani
es la más generalizada en las ciencias sociales y el sentido común. En este imaginario, la
obrerización de la migración interna hace referencia a un proceso contrario al de blanquización
representado por la migración europea ultramariana de fines del siglo XIX. Se trata ahora de un
proceso de ennegrecimiento de la clase obrera. Los migrantes son los nuevos forasteros que
traen un bagaje cultural tradicional proclive al clientelismo y al autoritarismo y que invaden el
espacio modernizante, blanco y democrático del puerto.
El pensamiento de Eva Perón nos muestra la resignificación de la figura del
descamisado y su transformación de gaucho a trabajador. Ella sitúa al trabajador como
protagonista de la gesta popular que libera a Perón de la cárcel, el 17 de Octubre de 1947 y lo
coloca como destinatario principal de las políticas sociales. Un artículo de diario que relataba
los acontecimientos de ese día decía: “Unos cuantos descamisados recorrieron las calles
céntricas victoreando a la dictadura y cometiendo desmanes”. Eva haciendo referencia a esa
noticia dice: “en este tono, la prensa coligada con intereses extraños a la Patria misma, describía
el clamor de los trabajadores, del pueblo auténtico, que venía del campo, de las fábricas, de los
talleres, de las universidades y de las escuelas para exigir la libertad de su conductor (...)
Aparecían en el escenario político argentino como reencarnación del gaucho, defendiendo lo
suyo, clamando por justicia (...) Lanzado su nombre como un insulto, fue recogido y
transformado en bandera de justicia, de trabajo y de paz. Renace así el espíritu de la
argentinidad que se había refugiado en los anhelos de los trabajadores (...) En vano se trató de
ponerle un mote que revelara su pobreza económica, su mal vestir. Desde el punto de vista
social, la palabra descamisado superó su acepción idiomática. Se transformó en sinónimo de
lucha, de anhelos de reivindicaciones, de justicia, de verdad. Fue creando un estado de
conciencia nacional” (Perón, E., 1948: 452-453, cursivas nuestras).
El protagonismo social del trabajador surge asociado a la construcción de una nueva
identidad “nacional” que se vincula a la justicia social, a la producción y al trabajo. El estigma
del descamisado que las elites asignaban a las clases trabajadoras es reapropiado por una
connotación positiva que construye un nuevo país, en oposición a un pasado de explotación y de
fuertes diferencias sociales. Dice Eva, “el descamisado ha dejado de ser elemento de

nacionalistas, mantiene la del gaucho como incivilizado a través de la preocupación que atraviesa el
pensamiento moralista de los higienistas vinculado a que el descenso de población se debe a uniones no
contractuales. Por ejemplo, Hernández Arregui, a propósito del Estatuto del Peón promulgado por Perón,
opina que este “reparaba una injusticia secular, un crimen político innombrable, ejecutado por la
oligarquía Mitrista. El descendiente de los gauchos era redimido ahora, devuelto a su familia, manumitido
del régimen de trabajo servil. Eran esos peones, hijos de madre sin padre civil, los que retornaban con el
vendaval de la historia nacional construida para ellos” (1960:395).

107
explotación humana, para convertirse en factor de progreso, de unidad nacional, de bienestar
colectivo. En eso reside su fuerza y su virtud. Su fuerza, porque responde a los imperativos
político-sociales que valorizan el papel de los trabajadores en la sociedad moderna. Su virtud,
porque para los descamisados, sus propias reivindicaciones se entrelazan y se confunden con las
necesidades presentes y futuras de la Nación. De ahí que la grandeza de la Patria, se va
elaborando por la dignificación del pueblo (...) La aparición del descamisado rompe la política
de las minorías traficantes y se produce el milagro largamente esperado de la abolición de los
privilegios. El trabajo y la producción cobran su valor dentro de la sociedad organizada. Se
humaniza el capital (...). Por ello decir “descamisado” (...) es en síntesis, fijar el tipo social que
está construyendo el porvenir de esta tierra y que se ofrece como ejemplo a todos los pueblos
del mundo” (Perón, Eva; 1948: 453-454, cursivas nuestras).
La idea de justicia social estaba fuertemente vinculada al imperativo de la producción.
En el contexto de la posguerra se la visualiza como una necesidad imperiosa para resolver los
problemas mundiales y nacionales, para lograr la dignificación del trabajador y constituir a la
Argentina en un país civilizado. Ahora la civilización se entiende básicamente como el aumento
de la producción y del bienestar del pueblo trabajador. El ministro Carrillo en la
fundamentación técnica y económica de su plan de salud 52-58 plantea que “se trata de
respaldar la economía de un país y el futuro de la Nación, con un “hombre argentino” apto para
el trabajo y la lucha. Ese es el objetivo final de un Ministerio de Salud Pública que sepa lo que
tiene entre manos. El cuidado del capital humano, de su salud y capacidad de producción, está
demostrado que es un buen negocio. Todo peso que se invierte en Salud Pública es una buena
inversión para le Estado, porque dicho peso vuelve aumentado en un mayor número de días de
trabajo, rendimiento y producción, prolongación de la vida útil del hombre, reducción de la
invalidez prematura, ahorro de vidas que se pierden cuya pérdida puede evitarse” (Carrillo;
1975 [1951]: 72). “El aumento de la producción”, dice Eva Perón, “ha sido siempre y lo será
también en el porvenir, una necesidad de la colectividades humanas y el índice que establece su
grado de civilización” (Eva Perón; 1948b: 463). La justicia social, entendida como la
ampliación del bienestar y de las conquistas sociales, por oposición a la “tradición de
explotación inicua” que pesa sobre los trabajadores en la Argentina del pasado, esta basada no
en los derechos del ciudadano por ser tales, - como se plantearían en un régimen de bienestar
fundado en la universalidad de los derechos - sino en la condición de trabajador, vinculado a la
organización sindical y al aumento de la producción. Dice Eva “la justicia social no es un regalo
de los poderosos sino un derecho conquistado por las mayorías productoras y que ese derecho
se fundamenta en la producción, se ejerce por la producción y se sostiene y perfecciona
exclusivamente por la producción (...) En innumerables oportunidades, el general Perón nos ha
dicho que todas las conquistas sociales y la ampliación del bienestar de que goza la clase
trabajadora argentina dependen esencialmente, de los mismos trabajadores. Y para lograrla
habría que partir de dos bases fundamentales: la organización de los trabajadores en sus
sindicatos y el aumento de la producción” (Perón, E, 1948b: 464-465). La justicia social se
funda además en la idea que los trabajadores deben participar de la riqueza sobre la base de su
aporte a la producción. La producción es entendida como una necesidad y además un deber de
“todos los trabajadores y muy especialmente de las vanguardias descamisadas” (Perón, E,
1948b: 463).
La política sanitaria del gobierno de Perón también refleja este énfasis puesto en la
producción y en la productividad de los trabajadores. Para Ramón Carrillo, la Salud Pública se
entiende como un conjunto de diversas áreas fuertemente vinculadas. La “medicina social”,
asociada a la acción contra los factores indirectos o sociales de la enfermedad, la “medicina
sanitaria”, que sería la acción contra los factores directos o biofísicos de la enfermedad y la
“medicina asistencial”, conformada por el tratamiento del enfermo como hecho consumado para
recuperarlo somática y socialmente (Carrillo, 1975:3). Entre los objetivos especiales de la
medicina social o preventiva, incluidos en los planes de salud pública 1952-1958, Carrillo
señala la necesidad de “organizar y controlar la alimentación popular, a fin de que los vicios de

108
alimentación no constituyan un factor directo o indirecto de enfermedad” y coherente con la
necesidad de conformar un tipo humano nacional, “fijar una dieta “standard” del hombre
argentino” (Carrillo, 1975: 29). La medicina social, a diferencia de las primeras corrientes
higienistas que ponían el énfasis en los factores de contagio, debía dirigirse a los factores
indirectos, como “la miseria, la ignorancia, la mala vivienda, la desnutrición”.
Dentro de este marco, los objetivos fundamentales de la Salud Pública eran curar a los
enfermos, prevenir las enfermedades, luchar contra los factores sociales de enfermedad, cuidar
el desarrollo físico y mental de la población, prolongar la vida útil del hombre y “mejorar las
posibilidades del caudal biológico de la nación para mantenerlo con el máximo rendimiento en
el trabajo” (Carrillo, 1975: 3, cursivas nuestras). Se ve en esta idea de la salud pública la
influencia higienista y un tipo particular de eugenesia sobre su pensamiento, no sólo en la
importancia que da al aumento de la productividad y de la vida útil de los trabajadores, sino en
su concepción más racista164, cuya preocupación es mejorar el caudal biológico de la nación. El
valor económico de la vida humana, necesaria para la producción y el consumo, base de la bio-
política se constituye para Carrillo en el eje de su política en Salud Pública. Este interés casi
obsesivo lo lleva a posturas extremas, inclusive contradictorias con sus propias ideas humanistas
y cristianas, en el sentido de no desperdiciar recursos ni energías en acciones tendientes a
prolongar la vida más allá del ciclo productivo de las personas (Ramaciotti, 2001).
Para evitar la “prolongación de las vidas útiles” propone, entre otros aspectos una
solución racista, “establecer un biotipo argentino ideal, somático, visceral y psíquico, al cual
debemos aproximarnos” (Carrillo, 1975:27-28, cursivas nuestras). Esta voluntad política de
conformar un tipo biológico argentino ideal, o lo que él denomina el estudio del “hombre
argentino”, lo promueve por medio de una comisión especial que venía trabajando en el
Instituto de Biotipología o Instituto del Hombre Argentino creado por él. Este tipo debería
considerar un tipo ideal, “en estatura, en conformación somática, visceral y psíquica”, al “que
tenemos que aproximarnos para poder decir algún día, con orgullo, que tenemos un pueblo sano
y fuerte” (Carrillo, 1975:161). El pensamiento biológico social se traduce no sólo en formas de
intervención sobre las causales indirectas de la enfermedad, lo que se denomina medicina
social, sino también a partir de la construcción de un tipo humano nacional que resume la
representación de la refundación de una nueva nación productiva. Lo social esta vinculado a
impactos de larga duración, por lo que las cuestiones estadísticas, el control poblacional y al
valor económico de la vida son temáticas fundamentales de intervención gubernamental. En la
versión nativa de la bio-política importa también la construcción de un tipo humano argentino
fundado en el mejoramiento de los biotipos y el diseño de un standard biológico racial165. En
esta idea eugenésica de biotipos de Carrillo hay una diferencia con la visión anterior de

164
Ramón Carrillo había nacido en Santiago del Estero y representaba a esos tipos humanos
subalternizados por las elites porteñas. Cuenta Arturo Jauretche que cuando Josefine Baker, la famosa
cantante y bailarina francesa, de origen norteamericano, visitó la Argentina, le preguntó al Dr. Ramón
Carrillo si había muchos negros en nuestro país. A esto Carillo contestó: “el único negro que hay soy yo,
el Ministro de Salud Pública” (citado por Dragone, J.; 2002: 15)
165
En Salta, esta idea racista de biotipos sociales se asocia además con una visión naturalista que vincula
estos biotipos con diferentes zonas ambientales, con la pobreza y las formas de vida que darían como
resultados “una disminución progresiva de la potencialidad racial y del valor humano” según el
interventor Arturo Fassio quien se desempeña como interventor de la provincia de Salta, desde el 15 de
agosto de 1944 a la asunción del gobernador peronista electo, Lucio Cornejo. Fassio había sido presidente
de la comisión interventora, enviada por la Secretaría de Trabajo y Previsión que presidía Perón durante
la presidencia de Farrel, a Salta y Jujuy para intervenir en temáticas de la problemática laboral de estas
provincias del norte. Según Fassio en su informe de su primer periodo de gobierno, las tres zonas de la
provincia (el este de llanura boscosa, la parte oeste de estribaciones andinas y entre medio, los valles de
clima templado) “plasman biotipos bien diferenciados con sus hábitos de vida, costumbres, trabajo,
alimentación, etc., propio y por consiguiente con sus problemas sanitarios diferentes...” (Fassio, 1944:
104).

109
construcción de la nación a partir de un mestizaje que promueve el blanqueamiento racial.
Ahora se trata más de una hibridación que consolide la nación alrededor de este biotipo humano
argentino menos blanco y más mestizo, como lo era el propio Carrillo. A pesar de ello hay una
búsqueda de cierta pureza racial, esta vez tendiente a homogeneizar un biotipo “nacional”
menos blanco pero de igual manera implicaba construir la nación sobre la base de la idea de
características fenotípicas y hereditarias.
Vemos en Carrillo las preocupaciones más sobresalientes de la bio-política que señalaba
Foucault (1981 y 1992): el paso de una economía de la familia a la economía de la población, o
la economía política. Lo que antes era privado, como la prolongación de la vida, se convierte en
un problema público estatal. La preocupación por las endemias de esta época, lleva a la
necesidad de estudiar sistemáticamente su naturaleza y su extensión. El estudio de las
“endemias, enfermedades de formas variadas cuya característica es su persistencia en una
región, en el tiempo y en el espacio geográfico”, es fundamental en sus planes de salud pública
para el período 52-58 166(Carrillo, 1975: 136). Para estudiarlas, se hace necesario conocer su
desarrollo geográfico a través de “mapas epidemiológicos”, las características de la población o
condiciones indirectas de producción de enfermedades, o sea los problemas sociales que inciden
sobre estas enfermedades167. Todas estas causas frecuentes de defunción o de disminución de la
capacidad humana son estudiadas como "factores permanentes (...) de reducción de fuerzas, de
energías, de disminución del tiempo de trabajo", no como aspectos propios de un bienestar
humano que excede a los aspectos productivos.

SUJETOS DE ASISTENCIA SOCIAL. HISTORIAS DE METAMORFOSIS DE

LOS “MENESTEROSOS” A LOS “DESVALIDOS”

En la Argentina, el Estado de Bienestar se caracterizó por un estilo paternalista de

asistencia social. El paso de la beneficencia religiosa a la Asistencia Social, se realiza por la
intervención a las poblaciones pobres por medio de tres modalidades: la estatización de
organizaciones benéficas, la institucionalización de la Asistencia Pública y la Salud Pública y la
creación de una fundación no gubernamental regentada por la primera dama, Eva Perón. La
Fundación Evita, si bien tuvo una fuerte carga simbólica como superación de la beneficencia
practicada por las damas de la oligarquía, se funda a su vez, en la subordinación de la acción
directa líder-masas. Eran los "desposeídos", los "marginados", el "pueblo" de manera difusa,
"mis cabecitas negras" a los destinatarios que Eva apelaba para brindar la "ayuda" como
sustituto de la "limosna". A esta forma de asistencia Bustelo (1995) la denomina feminización
de la política social, y la describe como correlato de la relación caudillo-patrón -recurrente en
las relaciones sociales y políticas de América Latina- caracterizada por un estilo personalizado
en la figura de la "primera dama" con la responsabilidad de amparar a los más vulnerables, lo

166
En este plan Carrillo considera que se debe poner énfasis en los factores directos o indirectos de la
enfermedad, a diferencia del plan 47-51 donde el objetivo fue crear una conciencia sanitaria en el sentido
de hacer comprender, que la salud pública, como función del Estado, no es una mera cuestión de
hospitales.
167
Entre los objetivos generales de la medicina social o preventiva, Carrillo considera dos tipos de
factores sociales de las enfermedades, los de carácter discriminado y los indiscriminados. Los primeros
serían individuales o por grupos sociales, como la alimentación deficiente o insuficiente, la vivienda
insalubre, la ignorancia sanitaria, el trabajo y el ambiente insalubre, los deportes no controlados. Los
segundos, son los que afectan a toda la población, como los hábitos de costumbre antihigiénicos,
urbanización no planificada, hacinamiento, higiene pública no controlada sanitariamente (mercados,
cementerios, mataderos, ciudades, basuras), pauperismo. Para atacar estos problemas propone el
diagnóstico precoz, donde uno de los aspectos más importantes es “el problema de determinar qué grupos
sociales deben ser controlados” lo que es para él un problema de sistematización demográfica (Carrillo,
1975:22).

110
que abona una relación social pre-ciudadana, pero que al mismo tiempo constituye una
ciudadanía particular.
Si bien el Estado colocó en la arena política y también económica a vastos sectores
populares (trabajadores organizados y no organizados) esta participación no se manifestó, a
nivel de políticas públicas, en una acción homogénea dirigida al pueblo que se apelaba. Al
mismo tiempo que algunos trabajadores iban consolidando sus derechos sociales, los no
trabajadores, los “desvalidos” debían atenerse a la asistencia estatal. En Argentina, al igual que
en el resto de América Latina, según O’Donnell (1982), el proceso de formación de “identidades
colectivas” a nivel nacional, por parte de vastos sectores hasta entonces marginados, se hizo
mucho más como pueblo que como ciudadanía. Grandes sectores de la población segregados de
toda participación irrumpieron en la escena política como pueblo. Se hacían reconocer como
miembros de la nación a través de la demanda de justicia sustantiva, planteadas no tanto como
miembros de una clase, sino como pobres postergados que, además encarnaban lo
auténticamente nacional. En este sentido el peronismo, como sentimiento de dignidad y vivencia
política se ilustra a partir de la figura de Evita. Encuentro “entre una adhesión personal
“indescifrable”, una manera de comprender y de sentir lo político, y una afirmación de dignidad
personal” (Martuccelli y Svampa, 1997: 349).
La forma de asistencialismo implementada de arriba hacia abajo en la relación líder-
masas si bien marca la superación de la beneficencia existente hasta ese momento, mantiene su
carácter asistencial. El Estado ya no deriva a las entidades de beneficencia sino que tiene acción
directa sobre la actividad asistencial. Es el Estado el que “protege” y tutela 168 a los ciudadanos
a partir de un discurso unido a la justicia sustantiva pero que no se traduce siempre en “derechos
sociales”. Sin embargo, esta apelación a los desfavorecidos y desprotegidos, según Tenti (1989:
82), que se instrumenta a partir de una lógica ideológica política, en términos de producción de
lealtades y apoyos explícitos a la doctrina y a la dirigencia justicialista, sobre todo a su líder, va
acompañada de un discurso que presenta a las acciones asistenciales como orientadas a realizar
un derecho de los “trabajadores”, de los “ancianos”, de los “niños”, etc. ya no un deber de los
miembros más privilegiados de la sociedad. Esta representación es importante por que es
asumida por sectores relevantes de la clase obrera y de las capas más pobres del país. Los que
comienzan a traducir sus necesidades en intereses explícitos y hasta en demandas puntuales,
formuladas por sus organizaciones representativas ante las instancias donde se deciden las
políticas públicas.
Existe además un elemento simbólico de superación de la beneficencia. La eliminación
de la Sociedad de Beneficencia y el paso de sus instituciones al ámbito gubermamental es uno
de los momentos más emblemáticos de la transformación peronista y se ha constituido en el
mito de la visión antioligárquica del peronismo. Este hecho está asociado en el imaginario
nacional, a una reunión en que Eva Perón habría expulsado a las damas de la oligarquía que
regenteaban, en ese momento, la Sociedad de Beneficencia. Tal reunión nunca se concretó
según la historiadora Donna Guy (1997). Las damas habrían pedido reiteradas audiencias al
presidente sin que les fuera otorgada. Trataban de entrevistarse con el presidente para tratar
problemas que habían tenido en las cámaras por una denuncia laboral y por unos letreros
difamatorios que aparecieron en la ciudad de Buenos Aires. Perón les otorga la entrevista, con

168
La función tutelar no solo se realizó por medio de la Fundación Eva Perón o las políticas asistenciales.
También se promulgaron en este período una serie de leyes de protección a los niños que limitaban la
autoridad paterna. Estas leyes incluían la ley de adopción completa y la eliminación de la discriminación
de los hijos ilegítimos. Pero al mismo tiempo, el sistema reducía el poder del padre. En 1950, por
ejemplo, se promulgó una ley que penalizaba a los padres que no proveían de suficiente comida a sus
hijos. En la retórica pública, el peronismo cambió la idea del padre como una figura autoritaria hacia algo
así como una maestra benevolente, mientras Eva Perón era elevada en los libros escolares a la posición de
“alma tutelar de la nación”. En este nueva era del Estado de Bienestar, según Donna Guy (2000ª), el padre
claramente pierde poder sobre sus hijos a favor de la madre y del estado.

111
el ministro del Interior el día 25 de julio. El mismo día se enteran que la Sociedad sería
intervenida. El Senado le había solicitado al presidente Perón que decretara la intervención
federal de la Sociedad. Las palabras utilizadas por el senador Molinari en ese momento,
alegaban que el decreto de Rivadavia que dio lugar a la Sociedad de Beneficencia era un
retroceso a la época colonial. Asimismo, el senador planteó que el liderazgo de la Sociedad se
había deteriorado, porque se trataba de un conjunto de damas oligárquicas incompetentes que
malversaban cada año millones de pesos de dinero otorgado por el Gobierno. Su discurso
provocó fuertes demostraciones de apoyo entre los asistentes (Guy, 1999).
Eva, una mujer de origen popular, es la que desarrolla, no sobre la base de principios de
“caridad” y “limosna”; si no a través de la apelación de justicia social a esos “pobres”,
“marginados”, “humildes”, apela resignificando en el pueblo su situación de segregación
histórica. Sé re-significa la imagen que de sí mismo tiene el pueblo, con elementos movilizantes
y de auto-afirmación. En oposición a aquel que históricamente subestimaba sus capacidades,
que les negaba idoneidad para la participación política y les cercenaba del acceso a cierto
bienestar. Existe una doble direccionalidad en la interpelación, el pueblo que demanda justicia y
Eva que re-descubre su identidad. Uno de los elementos que fortalecen su discurso, es su propio
origen popular. Dice Eva Perón en “Mi mensaje”169: “Yo... nací en el pueblo. Y sufrí en el
pueblo. Tengo, carne, alma y sangre de pueblo. Yo no podría hacer otra cosa que entregarme a
mi pueblo”. Es el pueblo de la calle el que exige y demanda, es su movilización a la que se
convoca políticamente.
Como en la vieja caridad y durante la beneficencia, ahora también los pobres y los niños
son objeto fundamental de la intervención asistencial estatal. A los pobres se los integra, no
como una clase o raza inferior, sino como parte del pueblo. Se constituyen ahora en sujetos de
derechos y también de “solidaridad social”. La justicia social, en el discurso de Eva, estaría
vinculada a “una adecuada legislación” laboral y a “una equitativa distribución de la ayuda
social” como complemento, una de la otra. La ayuda y la asistencia social están destinadas a los
seres “no aptos para el trabajo” y “la justicia social juega en el orden de los seres aptos para el
trabajo, puesto que los que dejan de serlo, ya sea por accidentes, por enfermedad, o por causas
que la ley contempla, no quedan jamás desamparados. La ayuda social, en cambio, va dirigida a
otro sector humano, que el Estado y la sociedad no pueden ni deben ignorar. Es un deber de
solidaridad humana que supera todo prejuicio. No reconoce fronteras, razas ni religiones.
Apuntala y preserva el derecho de vivir para aquellos que por razones de edad, por causas de
enfermedad o por incapacidad física, no son aptos para el trabajo” (Perón, Eva; 1948c: 449).
Eva está polemizando, en este discurso, con los críticos a la Fundación Eva Perón, que
planteaban que su acción no se diferenciaba de la Sociedad de Beneficencia. Era un campo de
luchas entre dos concepciones en pugna y Eva lo entiende así. La “polémica es una forma de
lucha, de combate”. Su artículo se denomina: “ayuda social, sí; limosna, no” y plantea que en
esas cinco palabras “se encierra la mejor y más categórica respuesta a los detractores de la
política humanista del actual gobierno” (Perón, 1948c: 448 cursivas nuestras). En un diario del
mismo año sobre la Fundación Eva Peron, bajo el título “Una fuente de milagros, la Fundación”
se reproduce una expresión de Eva sobre como entiende este dispositivo en diálogo con las otros
dispositivos de intervención “No, no, no es filantropía, ni es caridad, ni es limosna, ni es
solidaridad social, ni es beneficencia, ni siquiera es ayuda social, aunque por darle un nombre
aproximado yo le puesto este”.
La “ayuda social” es según ella una “exacta interpretación de la doctrina cristiana”,
destinada a los no aptos para el trabajo que, a diferencia de la limosna, no debe reproducir las
diferencias de clase, ni “debe quebrar la moral de quien la recibe”. Esta idea de la ayuda social,
implica una redistribución de recursos entre los que trabajan y los que no trabajan, no es una

169
Último escrito de Eva Perón. Leído por el locutor oficial desde los balcones de la Casa de Gobierno en
presencia del general Juan Domingo Perón el 17 de Octubre de 1952, a 82 días de su muerte desde los
balcones de la Casa Rosada, en Plaza de Mayo.

112
dádiva de las clases consideradas “superiores” con las “inferiores”. Este vector del no trabajo
como eje de la asistencia, como decía Castel, atraviesa el pensamiento asistencial y esta nueva
forma de intervención: la “ayuda social”. Sin embargo la ineptitud para el trabajo, ahora no
justifica el encierro, la penalización o la moralización como en la etapa del discurso benéfico,
sino que es considerado un “problema social” y una cuestión “humanitaria” resolverlo. La
responsabilidad de los que trabajan con relación a los que no lo hacen basa de la nueva idea de
justicia social. La representación de estos dos tipos de población cambia substancialmente. El
trabajador es el sujeto protagónico de la nueva transformación política y económica. Al decir
de Perón, es la “columna vertebral del movimiento” justicialista, como él denominaba al
peronismo y para Eva es, la producción lo que lo hace sujeto y objeto de justicia social. La
“solidaridad humana” de origen cristiano, a diferencia de la “justicia social” asociada al trabajo,
es entendida como la redistribución de riqueza de los que trabajan a los que no trabajan y
fundamenta la “asistencia”. Las nuevas representaciones de ambos tipos sociales: el trabajador
y el pobre, se vinculan estrechamente con esta concepción de justicia social que diferencia la
solidaridad humana del rol que el trabajo y la producción tienen en la construcción del nuevo
Estado.
Para diferenciarse de las prácticas políticas anteriores y de su régimen, Eva afirmaba:
“sin hacer estadística, afirmo que los necesitados, los desvalidos y los enfermos que requieren
nuestra solidaridad y lo fundamentan en su derecho a la vida, proceden más de la dejadez y
negligencia del Estado, bajo las formas y prácticas anteriores, que de lo que podríamos llamar
una ley natural. La pobreza de las leyes sociales caracterizó nuestro pasado inmediato. Las
pocas que existían no tenían más vida ni realidad que la del papel donde fueron impresas. Los
trabajadores, en su totalidad, tenían ante sí una sola senda: la que llevaba fatalmente a la
ancianidad desvalida. Con salarios de hambre, sin seguridad de ocupación, sin derecho a
mejoras, sin una sola garantía sobre ellos, su familia y su porvenir, fueron formando y
alimentando los dos campos más importantes donde hoy debe actuar la ayuda social: la
ancianidad desvalida y la niñez sin hogar” (Perón, E.; 1948c: 451, cursivas nuestras).
De todas maneras Eva mantiene una diferencia entre los “pobres válidos” que serían
ahora los que han llegado a esta situación por la injusticia y las faltas de garantías sociales
anteriores y los “desafiliados”, como los pordioseros. Los primeros serían los desvalidos
destinatarios de la ayuda social y los pordioseros, según ella, son los que deben ir a los hogares.
“Para el pordiosero están los hogares; para los necesitados, está la ayuda social, que lleva
inclusive a los hogares” (Perón; E., 1948c: 450). Entre los indigentes válidos estarían entonces
los desvalidos. Los primeros son objeto de asistencia para revertir la situación de incapacidad
para el trabajo o de la injusticia que provoca su abandono. Mientras que el pordiosero es según
Castel (1997:31), el extranjero en el antiguo sentido del término, el extraño o ajeno sin vínculos.
Para él no existen las redes de protección cercana, sería el desafiliado por excelencia. El
pordiosero no es objeto de intervención reparadora para aumentar la vida y la productividad del
trabajo, ni tampoco para reparar las injusticias por medio de la asistencia. Para él se proponen
soluciones disciplinares. No se trata de una tecnología política que regula la salud, las formas de
alimentarse y de vivir y las condiciones de vida de los trabajadores (Foucault, 1992). Al
pordiosero se lo debe encerrar por que es potencialmente peligroso para la sociedad, se
interviene para disciplinar no su vida sino su cuerpo.
La ayuda social tiene en esta concepción de Eva Perón, algunos elementos
fundamentales que la caracterizan: a) la aplicación del saber científico, sistemático y racional a
la “pobreza válida”, “previo examen de las condiciones de vida de quien la recibe”; b) su base
en la justicia social de los que trabajan hacia los que no trabajan; c) no se realiza en casos
excepcionales sino en forma colectiva, d) se suprime como destinatario de la ayuda a los
“pobres vergonzantes” o sectores de status empobrecidos, e) se realiza para “recuperar” para el
trabajo, para “curar”, para integrar a la sociedad. Eva delinea estas características cuando
apuesta en ese campo de disputas que asignaban a la acción de la fundación, iguales
características que la limosna. “Queremos hacer una diferencia entre lo que juzgamos limosna y

113
ayuda. La limosna humilla y la ayuda social estimula. La limosna no debe organizarse, la ayuda
sí. La limosna debe desaparecer como fundamento de la asistencia social. La ayuda es un deber
y el deber es fundamento de la asistencia. La limosna se otorga discrecionalmente, la ayuda
racionalmente. La limosna prolonga la situación de angustia, la ayuda la resuelve integralmente.
La limosna deja al hombre donde está, la ayuda lo recupera para la sociedad como elemento
digno y no como resentido social"170
Eva planteó que “para los que acusan, bueno es recordarles que la ayuda social que
ahora se practica nada tiene de común con la de antes. No llega a manera de limosna como caso
excepcional, ni tiene el antifaz de pensión graciable. No se hace presente para quebrar la moral
de quien la recibe, ni para cubrir los gastos que demanda el sostenimiento de un departamento
de lujo o la alimentación y el cuidado de un perrito de raza” (Perón; E, 1948c: 448). “La ayuda
social como se practica ahora, viene como consecuencia de un proceso de estudio debidamente
madurado. Está metódicamente organizada. Tiende a restituir a la sociedad, lo que el destino y
los malos gobernantes apartaron de ella. La ayuda social, que llega, que se suministra
racionalmente, previo examen de las condiciones de vida del que la recibe, protege y estimula.
(...) Para definir la ayuda social, podría decirse que es la exteriorización del deber colectivo de
los que trabajan, de cualquier procedencia o clase social, con respecto a los que no pueden
trabajar” (1948c: 448-451).

REPRESENTACIONES SOBRE LA NIÑEZ POBRE, PEQUEÑOS

DESCAMISADOS, LA INSTITUCIÓN DEL PATRONATO Y EL CONTROL SOBRE
LOS LUGARES DE ENCIERRO

Como en la etapa benéfica, el drama de los huérfanos y niños de la calle continuó

obsesionando a los funcionarios públicos. La renovada importancia, hasta ese momento de
grupos como la Sociedad de Beneficencia y las damas de San Vicente de Paúl, a cargo de las
instituciones para los niños pobres, presagió un gran choque entre las mujeres de la oligarquía y
Evita. En ese momento, la imagen de los niños pobres ya se había transformado en un “peón
político” de la lucha de clases que condujo a eliminar estigmas sociales relacionados con la
clase, el status de los padres y el nivel de legitimidad. (Guy, 2000)
La preocupación por los niños desvalidos se convierte en un problema “nacional” y la
causa de su situación no se explica, como en la etapa anterior, por el abandono moral de sus
padres o por la inferioridad de su clase o de sus hábitos de vida. Según Eva “el problema del
niño –del niño enfermo y sin recurso, del niño desvalido, del niño abandonado, del niño, en fin,
que desconoce el calor del hogar, por infinidad de causas que son, en su gran mayoría, sociales
– es un problema nacional y seguramente el más urgente de esta hora. (...) Porque luchar por el
bienestar, la salud física y moral, la educación y la vida del niño, es en síntesis, luchar por la
grandeza ulterior de la Patria y el bienestar futuro de la Nación” (Perón; E, 1948d: 455 cursivas
nuestras).
La relación madre-niño, y sobre todo los niños desvalidos siguen siendo objeto de
intervención social. Esta se realizaba, en aquella época, por medio de tres tipos de modalidades:
la estatización de la institución del patronato bajo tutela del juez; la protección a niños
desvalidos en instituciones donde junto a la moralización aparece la idea de rehabilitación,
educación y protección y, finalmente, la educación por medio del turismo social dirigida a
formar jóvenes y niños.
El decreto 20.564, del 17 de Julio de 1948, concede personería jurídica a la entonces
denominada Fundación de Ayuda Social. En 1950 se reforman los estatutos y pasa a
denominarse Fundación Eva Perón. A partir de esa fecha la Fundación adquiere un rol
protagónico en la política asistencial opacando la Dirección Nacional de Asistencia Social que

170
Texto aparecido en la contratapa del Plan Social 1995 de la Secretaría de Desarrollo Social, pág. 2.

114
se había creado en 1948171. La Fundación realiza dos grandes tipos de actividad. La primera
relacionada con la atención integral a grandes establecimientos de internación, tales como
hospitales regionales, hogares de ancianos, hogares escuelas, hogares transitorios, centros
turísticos. La segunda actividad es la distribución de subsidios y bienes en grandes cantidades172
(Tenti, 1989: 77-81; 100-104).
A partir de la Fundación Eva Perón se realizan algunas acciones destinadas a la niñez,
como la “ciudad de los niños”, los denominados hogares escuela - que se distribuyen en todo el
país - y la promoción de viajes de niños del interior a la ciudad de Buenos Aires y La Plata.
Estas últimas actividades se enmarcan en la política del “turismo social”173 centrada en una
concepción educativa y sanitarista del ocio. Según Eva, estos menores que sufren del abandono,
son a su vez, víctimas de las desigualdades sociales. Eva dice, “comprobé entonces con horror,
que hay provincias argentinas donde la mortalidad infantil llega a las cifras de 300 por mil.
Verifiqué que había centenas de miles de niños nuestros que casi no conocían ni la carne ni el
pan, aunque habían nacido en un país exportador por excelencia de esos dos elementos básicos
alimenticios. Vi a millares y millares de criaturas sin educación, sin higiene, sin calor familiar,
viviendo en sórdidos rancheríos, siendo pasto de todas las enfermedades y consumiendo en una
desesperación callada todo lo que en los otros, más felices, son sueños de la niñez”.
La labor que desarrolla la Fundación a favor de la niñez desamparada, es también una
labor educativa, considerada fundamental para inculcar los valores que vertebran el pensamiento
justicialista como lo son, la solidaridad social y la familia. Estos valores se suman a los que ya
venían siendo hegemónicos en el pensamiento higienista como la especialización para el trabajo
y el amor a la patria. “Hemos iniciado un proceso, con algunos centenares de niños, a fin de
prepararlos para una juventud capaz (...) Para inculcarles todo lo que necesita la condición
humana y es capaz de asimilar la sensibilidad infantil. Desde los conceptos morales de hogar,
Patria, familia, solidaridad social y espíritu de justicia, hasta los principios generales de la
educación y la especialización en el trabajo. Desde la higiene más rudimentaria hasta los más
elevados conceptos de fraternidad”. (Perón; E, 1948d: 456 cursivas nuestras). Así como Eva en
la ciudad de los niños, proponía educar niños de lugares lejanos del interior, en Salta se
reproduce la misma representación con los niños del interior rural. “Es así como menores de los
más apartados lugares de la provincia, se encuentran internados en los distintos establecimientos
educacionales y hogares de esta ciudad, recibiendo instrucción escolar y técnica con la que
regresaran a su terruño capacitados para desempeñarse honrada y eficazmente en las actividades
que emprendan”. El gobierno debe educar a la juventud obrera y el gobierno revolucionario
facilita el “nacimiento de una nueva generación, robusta, generosa y capaz” (Cornejo, 1947:
53).

171
Se inicia con una donación simbólica de Eva Perón equivalente a 2.500 dólares en 1948, pero su
financiamiento provendrá básicamente de legados, donaciones y por aportes establecidos por ley. La Ley
13.992 sancionada en septiembre de 1950, encomienda a la Fundación el fomento del turismo social para
empleados y obreros y la autoriza a hacerse cargo de cualquier establecimiento dedicado a fines de
asistencia social, asumiendo las funciones que tenía el Instituto Nacional de las Remuneraciones creado
en 1945. Se dispone que la Fundación pasará a disponer del 3% de los aguinaldos (2% a cargo de los
empleados y 1% de los empleadores). (Tenti, 1989: 77-81; 100-104).
172
Por ejemplo, en la memoria de 1954 se dice que la Fundación ha distribuido 3.726.164 unidades de
ropa, calzados, libros, muebles, en el país y en el extranjero. También se otorgan becas, dinero en efectivo
y pensiones a la vejez; cuatro hogares de ancianos, tres hogares de transito, un restaurante y comedor
popular, 14 hogares escuelas, una ciudad infantil, otra estudiantil, una escuela de enfermeras, cinco
policlínicos, un instituto del quemado, tres unidades turísticas, 7.089 pensiones, 4800 subsidios, 218540
niños y jóvenes participantes en torneos deportivos, 52.347 participantes en programas de turismo social,
8.516 alumnos inscriptos en establecimientos educativos. Los recursos partieron de esa suma hasta 800
millones de pesos y los gastos un promedio de trescientos millones durante el periodo que va de 1948 a
l953 (Tenti, 1989: 77-81; 100-104).
173
Ver Flores Klarik, 2001.

115
 La acción de la Fundación Eva Perón a partir de los llamados Juegos Evita174 y las
colonias de vacaciones, así como la Ciudad de los Niños175, perimitió viajes de niños del
interior a la ciudad-puerto. Se observa en sus textos sobre estas actividades como se transfiere el
imaginario del migrante trabajador al del niño pobre “descamisado”, al que se busca
dignificar a partir de la acción de la Fundación. Dice Eva que antes de fin de año, esperaban
recibir “un contingente de varios miles de pequeños descamisados del interior del país para su
correspondiente salubridad, educación y especialización para la lucha por la vida”. La
solidaridad social de la “ayuda social” se entiende de manera paternalista, aunque diferente a la
limosna. Por eso Eva decía que se trataba de una “ayuda fraternal de los hermanos mayores y
más felices para con sus hermanos menores y sin hogar; y por eso mismo más dignos de
recibirla y más merecedores que nadie de nuestra ternura, de nuestro esfuerzo y de nuestro
corazón” (1948d: 457-458).
La construcción del Hogar Escuela176 en Salta, cambia la modalidad de encierro de
casas correccionales, reformatorios para niñas o expósitos o huérfanos, existentes hasta esa
fecha, a la de “hogares escuelas”, “casas infantiles”, “hogares agrícolas”. En este cambio se
introducen factores de rehabilitación basados en el aprendizaje formal o en talleres de
reeducación de distinto tipo. De acuerdo con una investigación realizada en las actas del
establecimiento (Rivera Araóz, 2002) los orígenes del Hogar Escuela se remontan hasta
Domingo Faustino Sarmiento, quien en su intento por contener a la población rural dispersa,
proponía un tipo de internado denominado “Casa de Reforma” o “Casa de Redención”.
Posteriormente Nicolás Avellaneda177 lleva a cabo la realización de los denominados “Asilos
Rurales”, institución destinada a los niños que habitaban en zonas rurales apartadas. Finalmente,
Alfredo Palacios178, en 1939, por medio de la Ley de Ayuda Escolar, incluye lo que luego será
conocido como “las escuelas hogares”. Se decía que por medio de estas, todos los niños, en
especial los provenientes de sectores empobrecidos, recibirían idéntica instrucción como parte
del mismo derecho, prescripto en las leyes 1420179 y 4874, las que especificaban que en las
escuelas hogares además se impartiría una enseñanza que inicie a los niños en la educación para
el trabajo.

174
Comenzando en 1947, con la iniciativa de Ramón Carrillo y el empuje de Eva Perón, los Juegos
Infantiles Evita se constituyeron en el primer antecedente histórico de deporte social masivo en América.
Estos Juegos fueron concebidos originalmente como un gran programa de salud y una herramienta para la
inclusión social y resultaron una oportunidad para que miles de niños participen de actividades deportivas
organizadas.
175
La Ciudad de los niños fue inaugurada en 1951, por Perón, ubicada cerca de la ciudad de La Plata.
Reproduce a escala accidentes geográficos y paisajes naturales. La Ciudad está conformada por treinta y
cinco edificios que, realizados en una escala acorde con niños de diez años, muestra una elaborada mezcla
de estilos arquitectónicos que incluye influencias medievales, europeos e islámicos. Cada una de estas
edificaciones representan las sedes de las instituciones públicas, instalaciones fabriles, deportivas,
comerciales, educativas y religiosas que conforman un país. El parque se conforma así con un Centro
Cívico, un área urbana y otra que tiene las características de un medio rural, además de tener una zona
tipo parque de diversiones, con juegos mecánicos. El objetivo fundacional fue hacer edificios que
permitieran vivenciar el funcionamiento de las instituciones republicanas, formando a la población
infantil en los principios democráticos.
176
El Hogar Escuela se comienza a construir luego de concretada la donación de unos terrenos
colindantes al parque San Martín por la Provincia de Salta. En 1950, se están realizando las obras de lo
que se llama “Hogar Escuela” Coronel Perón. Tiene 16 salas y capacidad para albergar 1.500 niños
internados (El Tribuno, 1999: 138-139).
177
Nicolás Avellaneda, nació en Tucumán en 1836 y murió en 1885. Ministro de Gobierno durante la
presidencia de Alsina y de Instrucción Pública con Sarmiento, en 1874, fue elegido presidente de la
República.
178
Jurisconsulto, político y escritor argentino (1880-1965). Como diputado del partido socialista
promovió una serie de leyes sociales de importancia.
179
Ley de Educación primaria obligatoria y gratuita.

116
 Entre los principales sujetos de asistencia social, en Salta, se encuentran la madre y el
niño, la madre soltera, el niño y el adolescente, los lisiados, los sumergidos y los ancianos
(Cornejo, 1947:53). Por ello el gobernador se propone instalar un servicio Materno-Infantil “que
servirá como base a un más vasto sistema de protección a la Maternidad e Infancia, que abarcará
a toda la provincia cuando se pueda contar con todos los elementos destinados a tal fin. Tendrá
también a su cargo la sección de Asistencia Social el Servicio Médico Escolar” (Cornejo, 1947:
53-54).
En cuanto a la situación de los menores e incapaces en situación de abandono se la
contempla por medio de la Ley de Patronato. La institución del patronato, en la que se basa la
vigencia de tutela sobre menores180 viene a continuar en Salta una función tutelar basada en las
prácticas de patronazgo. El patronato es una figura jurídica de origen español neocolonial, que
en América se traduce en la autoridad del encomendero sobre los indios181.
El patronato sobre la gente trabajadora y pobre se ejerció de diversas maneras. Primero
a través de la institución del conchabo o el servicio doméstico servil y luego en los lugares de
encierro de las organizaciones benéficas (Alvarez Leguizamón, 2004). Esta forma se ejercía no
sobre los trabajadores sino sobre los pobres válidos, sobre todo mujeres y niños donde se
consideraba anidaba el “peligro”. Muchas de estas intervenciones se realizaron por medio de
instituciones privadas benéficas denominadas propiamente “Patronatos”, como por ejemplo el
Patronato de la Infancia.
La Ley de Patronato, había sido presentada por el diputado conservador Agote en 1910
y fue sancionada en 1919, luego de amplios debates, durante la presidencia de Irigoyen. Su
promulgación había implicado un cambio, por cuanto se reconoció por primera vez la función
del Patronato como propia del Estado nacional o provincial. En el momento de su sanción no
había una diferencia marcada entre beneficencia y asistencia social por que era muy incipiente
la laicización de las tareas de asistencia. Por ello, la ley no discrimina entre asistencia y
beneficencia y habla en cambio de beneficencia publica y privada. La asistencia social o
asistencia pública cobra autonomía como campo de intervención social propio, recién en esta
etapa. Por ello las denominaciones van cambiando de beneficencia e higiene pública a
asistencia pública y, finalmente, asistencia social.
La causa por la cual se delega en el Estado el ejercicio del patronato se funda en el
abandono material o moral o peligro moral que se define en la Ley, como “la incitación de los
padres, tutores o guardadores a la ejecución por el menor, de actos perjudiciales a su salud física
o moral, la mendicidad o vagancia por parte del menor, su frecuentación a sitios inmorales y de
juegos, o gente viciosa o de mal vivir, que no habiendo cumplido 18 años de edad vendan
periódicos, publicaciones y objetos de cualquier naturaleza que fueren en las calles o lugares
públicos o cuando, en estos sitios ejerzan oficios lejos de la vigilancia de sus padres,
guardadores o cuando sean ocupados en oficios o empleos perjudiciales a la moral o la salud”
(Art. 21). En esos casos “los jueces (...) podrán disponer preventivamente de un menor que se
encuentre material o moralmente abandonado o en peligro moral, entregándolo a una persona
honesta, pariente o no, o un establecimiento de beneficencia público o privado” (Art. 4).
En esta etapa, y a partir de la transición que se inicia con la Ley Agote y con las leyes
que van liberalizando la institución del conchabo sobre los trabajadores (Ley Güemes y Estatuto
del Peón) se produce una transformación fundamental. Es el Estado por medio de la supervisión
de las relaciones laborales el que puede regular los derechos de los trabajadores y hacerlos
cumplir. Así, la tutela o patronazgo se coloca no ya en el trabajador el que se va convirtiendo en
trabajador libre, ciudadano y sujeto de derechos, sino en los menores, en los pobres y en los

180
Esta se instituye a partir de la ley 10903/19.
181
El rey entregaba como premio a la conquista a los soldados españoles grupos de indios y los
“encomendaba” para la enseñanza al cristianismo bajo relaciones serviles. De las encomiendas, tenencia
de gente y la distribución de mercedes reales, sistema de tenencia de la tierra, entregadas a los españoles
que venían a América, nacen las haciendas.

117
aborígenes. El patronato estatal se convierte de ese modo para algunos juristas en “una especie
de quehacer genérico referido a la tutela de los sectores sociales carenciados”. Hasta la década
de los 40’, la beneficencia privada o pública constituía formas de patronato extendido,
mientras que las acciones de higiene publica, luego de salud pública y las de asistencia social o
asistencia pública, incluían elementos no tanto de tutela patronal como de reeducación y
adaptación, prácticas basadas en la lógica filantrópica (Donzelot, 1985), puesto que allí el rol
educativo es más fuerte que el de la “tutela social”.
La gubernamentalización de la tutela asistencial para menores, más allá de la
interpelación que se hace a los derechos en el discurso, son en sus prácticas una forma de
patronato extensivo a todas las edades de pobres. No es casual que los considerados como
menores e incapaces estén fuertemente asociados al no trabajo y hayan sido el objeto de
asistencia más importante de la beneficencia y, luego también, de la asistencia social estatal.
Tampoco es casual que los aborígenes hayan estado bajo la tutela de las leyes de incapaces y de
la institución del patronato, como veremos más adelante.

INTERVENCIONESSOCIALES Y REPRESENTACIONES SOBRE LA

POBREZA EN LA ETAPA DESARROLLISTA (1955-76)

“La acción comunitaria –como el movimiento cooperativo-

permite simplificar la acción del Estado, ciñéndola al manejo eficiente
de los resortes del sistema, sin penetrar en todo aquello que los
individuos pueden realizar mejor con su propia iniciativa y
responsabilidad, pues ya el Estado está tomando sobre sí funciones
muy delicadas en la planificación del desarrollo”182. Raúl Prebisch

El período que va del golpe de estado a Perón a otro golpe militar el de 1976, es la
etapa que denominamos propiamente desarrollista en la Argentina, que abarca del golpe militar
que destituye a Perón en el 55’ a la terminación de la última dictadura en 1984. Este período de
treinta años se caracteriza por la sucesión de democracias restringidas – debido a la proscripción
del peronismo como partido- y por una serie dictaduras militares. Tanto los estilos de gobierno
democráticos como los dictatoriales se alinearon, en términos generales, a las políticas dictadas
por los Estados Unidos. A partir de este momento, se producen dos cambios fundamentales en
la política nacional. Por un lado, la Argentina abiertamente se inscribe en las directivas
desarrollistas de los organismos internacionales que pretenden promover el desarrollo, cosa que
había sido resistida durante los gobiernos de Perón y, por otro, las dictaduras restringen y
cercenan parte de los derechos sociales adquiridos durante la gestión peronista.
En la década de los 60’, gran parte de las ideas y prácticas del discurso del desarrollo
que venían promoviendo Estados Unidos para los países de América Latina, se van plasmando
en partidos políticos y en políticas, que marcan el advenimiento de nuevos gobiernos
denominados desarrollistas. En este tipo de gobiernos, la palabra progreso se constituye en el
eje central de todas las medidas políticas, económicas y sociales.
En Argentina, el desarrollismo se inicia con el gobierno militar liderado por Eduardo
Lonardi tras el golpe del 55’ -que provoca la derrota de Perón -, y sigue con el gobierno
democrático de Arturo Frondizi quien llega a la presidencia, gracias al apoyo del peronismo que
estaba proscripto183. La denominada “Revolución Libertadora”184 que surge en el 55’ se
caracterizó por una sucesión de presidentes militares. Luego siguieron cortos interregnos

182
Discurso de despedida de la CEPAL en Mar del Plata (citado en Ander- Egg, 1981: 53).
183
El análisis sobre las transformaciones políticas y económicas que se inician en esta etapa se basan en
Alain Rouquié (1983[1978]: 112-223).
184
Denominación que sé auto asignó el gobierno militar que produjo el golpe del 55’.

118
democráticos sucedidos de largas dictaduras. La “revolución libertadora” y la presidencia de
Frondizi tuvieron una orientación política-económica que marca una ruptura substancial con la
sustentada hasta ese momento por Perón. La política económica implementada se basó en el
retorno al liberalismo económico y social, la privatización de empresas estatales, la
transferencia de ingresos hacia los sectores de la oligarquía tradicional, el apoyo al capital
extranjero y la clara alineación con los Estados Unidos que implicó, en el ámbito internacional,
la inclusión de la Argentina en los organismos “promotores del desarrollo”.
La ruptura con la política tercerista que Perón había promovido provoca una serie de
medidas que comienzan a limitar o revertir los derechos y conquistas de los trabajadores. Las
primeras medidas de la Revolución Libertadora fueron: la intervención de la Confederación
General del Trabajo -que nucleaba a las organizaciones obreras bajo un sindicato único- y de las
organizaciones gremiales que dependían de ella; el encarcelamiento y persecución de sus
dirigentes, la disolución del partido peronista y la Confederación General Económica. Esta línea
política ultraliberal, era denominaba línea Mayo-Caseros185 que “justificaba la represión del
peronismo por la “esencia democrática” de la historia nacional y la asimilación de Perón a
Rosas”(...)“En pocas palabras, a través del proceso de “redemocratización” se operaba una
restauración de los grupos dirigentes hechos a un lado por Perón. Los dueños del país volvían a
tomar en sus manos las riendas del estado” (Rouquié [1978] 1983: 130).
El plan global que llevó a cabo el gobierno, fue encargado a Raúl Prebisch, quien
luego dio origen al llamado “Plan Prebisch”. Este era un experto de reputación internacional por
su participación en la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) de la Organización
de Estados Americanos. Además había sido administrador del Banco Central en la presidencia
de Castillo. Sus recomendaciones fueron el hilo conductor de la política económica del
presidente Aramburu, quien siguió en la sucesión de la Revolución Libertadora. El Plan
Prebisch enfocaba la situación esencialmente desde el punto de vista ortodoxo de la moneda y
las reservas de divisas. Según su equipo la causa de la inflación eran “los aumentos masivos de
salarios y el dirigismo estatal”. El informe planteaba que durante el período peronista, el
producto por habitante prácticamente no había variado (+ 3,5% en 10 años) y que las categorías
sociales favorecidas por Perón mejoraron su condición en detrimento de los otros grupos
sociales. Así, el informe demostraba que los obreros habían aumentado su ingreso real en un
37% a expensas de los productores agropecuarios y de las clases medias. “La “ciencia”
económica legitimaba así la vindicta social de los propietarios y de los privilegiados”. Algunos
de los objetivos de la política que proponía y que se constituyó en el plan de gobierno fueron: el
incremento de las exportaciones agropecuarias, el aumento de la productividad -mediante la
supresión de las “prácticas restrictivas” permitidas por algunas convenciones colectivas- y el
traspaso “a la iniciativa privada” de la mayoría de las empresas administradas por el Estado.
En el ámbito de política internacional, el plan aconsejaba llevar una política opuesta al
tercerismo peronista. La Argentina, hasta ese momento había ingresado a la ONU, pero era
hostil al panamericanismo y por ello se mantuvo apartada de las instituciones internacionales
dominadas desde 1940, por los Estados Unidos. Obedeciendo las recomendaciones imperativas
del Plan Prebisch, las autoridades revolucionarias solicitaron el ingreso de la Argentina al
Fondo Monetario Internacional y al Banco Mundial y se firmaron entonces los acuerdos de
Bretton Woods que Perón consideraba un engaño186 (Rouquié, [1978] 1983: 131-133).

185
La “línea Mayo-Caseros” hace alusión a dos momentos fundantes de la República. Mayo, al 25 de
Mayo de 1810, fecha en la que se declara la independencia política de la Corona Española. Caseros, a la
batalla que lleva su nombre, donde triunfan los unitarios (que representaban los intereses del puerto de
Buenos Aires de la oligarquía de la pampa húmeda liderados por Mitre, en connivencia con los intereses
del Reino Unido), contra los federales representados por Rosas (que en forma compleja eran la expresión
de los intereses de las provincias del interior, que se oponían a la liberalización aduanera y que
planteaban un proyecto de país más cercano a los ideales bolivarianos).
186
El gobierno provisional ratificó también la carta de la OEA, rompiendo así con una tradición

119
 Al nivel de política social se suspendieron los convenios colectivos de trabajo, se
reglamentó el derecho a huelga, se revirtió la situación de prórroga de los arriendos rurales, se
debilitaron las instituciones de control sobre las relaciones laborales y la participación de los
obreros en ellas. Se intervino la Fundación Eva Perón y se creó el Instituto Nacional de Acción
Social, con los bienes y el personal de la Fundación187. En los considerandos del decreto de
disolución se utilizaron argumentos similares a los esgrimidos antaño, por los críticos de la
Sociedad de Beneficencia. Se denunciaba el uso discrecional y con finalidades políticas de
recursos públicos sin un adecuado control por parte del Estado (Tenti, 1989: 78).
En 1958 se abren elecciones condicionadas a la proscripción peronista. Perón en el
exilio, promete volcar el voto Peronista a favor de Frondizi. Este es electo como presidente y
asume en mayo de 1958. Su período de gobierno se caracteriza por una serie de conspiraciones
militares y una política que dio la espalda a los grandes temas del justicialismo que eran: la
independencia nacional, el dirigismo económico y un Estado de Bienestar fuerte. De todas
maneras se desarrolló una política industrial dirigida a fortalecer la empresa metalúrgica,
mecánica, química y petroquímica pesada, así como a favorecer importantes inversiones en
infraestructura caminera188, acciones que estuvieron fuertemente vinculadas con la defensa
nacional.
Frondizi fue el primer presidente argentino que realizó una visita oficial a los Estados
Unidos. Un plan de austeridad permitió a la Argentina recibir prestamos por 329 millones de
dólares del FMI y del Eximbank de los Estados Unidos. Para restablecer la confianza de los
medios financieros internacionales y atraer inversiones, las autoridades económicas, se
esforzaron en reducir los gastos del Estado y fortalecer la libre empresa. La política de
racionalización administrativa implicaba la privatización de cierto número de empresas
estatales. Esto produjo la resistencia obrera y el arresto de numerosos sindicalistas (Rouquié,
[1978] 1983: 167-168).
La política económica se mantuvo a pesar de los cambios operados entre militares y
civiles que se sucedieron desde el gobierno de Frondizi189. Luego de la abstención Argentina en
la 8va. Conferencia de Cancilleres de la OEA, en enero de 1962, que tenía por objeto expulsar a
Cuba de este organismo, se sucedieron una serie de presiones por parte de militares
conservadores nacionalistas que llevaron a la irrupción de otro golpe militar y a la detención del
presidente Frondizi, asumiendo en su reemplazo el General José M. Guido. Las instrucciones
que realiza Frondizi en Panamá son una muestra del discurso desarrollista de la época. Este
intentaba mantener una postura equidistante respecto a los intereses norteamericanos y la guerra
fría, pero al mismo tiempo asumía la condición de pertenecer a un país subdesarrollado.

diplomática de independencia continental y de desconfianza respecto de los Estados Unidos. Además

propusieron poner en pie un organismo de defensa del Atlántico Sur en el marco de la seguridad
continental y de la “solidaridad interamericana”, en una política claramente pro norteamericana.
(Rouquié, [1978] 1983: 133).
187
Por Decreto Ley 7.769 del 27 de abril de 1956 la “Junta Nacional de Recuperación Patrimonial”
procede a la liquidación de la Fundación. Su disolución se hace efectiva mediante el Decreto Ley 20.564
(Tenti, 1989: 78).
188
La Argentina duplicó en 1959 la producción de 3,6 millones de metros cúbicos de petróleo
correspondiente a 1946, y superó los 15 millones en 1962; esa producción abastecía cerca del 95% de la
demanda interna. Con Frondizi, la siderurgia se encaminó según el plan Savio, bajo control militar. En
1961 se inauguró el primer alto horno de SOMISA, y en 1963 el país producía casi un millón de toneladas
de acero. El progreso de las construcciones mecánicas no tenía precedentes. A partir de 1959, la
Argentina contó con un importante industria automotriz que produjo 130.000 vehículos en 1962. La
ampliación de la red caminera iba a la par del aumento del parque automotor. También sentaron las bases,
los desarrollistas, de la química pesada y de la petroquímica, lo cual se relaciona con la fabricación de
explosivos y equipos militares (Rouquié, [1978] 1983: 191).
189
La excepción parcial fue el gobierno democrático peronista que va del 73 al 76.

120
Condición que creía necesario revertir apostando a la búsqueda de “niveles más altos de
desarrollo económico”190.
En el momento del golpe militar a Frondizi los militares se dividían entre “azules” y
“colorados”191. Los golpistas habían convocado a elecciones, con la proscripción del peronismo,
en 1963. En esta fecha, asume como presidente el radical Arturo Illia con la abstención del
Peronismo. Illía realiza un gobierno auténticamente democrático pero no modifica el rumbo
económico. Es derrocado en 1966 por otro golpe militar, presidido esta vez por el nacionalista
conservador Juan Carlos Onganía quien reinicia otro período de clausura de la actividad
política reprimiendo, no sólo a peronistas y obreros sino también a estudiantes universitarios y
grupos adherentes al partido comunista. En 1973, luego de arduas negociaciones con el
peronismo, se abre la posibilidad de convocar a elecciones sin proscribir de las listas al
peronismo, pero inhibiendo a Perón de ser candidato a presidente. En ese momento, los
conflictos sociales habían alcanzado un nivel de movilización muy significativo. Luego de la
renuncia del electo presidente Héctor Cámpora, en junio de 1973, se abren nuevas elecciones
donde Perón es elegido presidente con el 62% de los votos y vicepresidente su esposa de
entonces, María Isabel Martínez. Perón muere el primero de julio de 1974. Los conflictos entre
fracciones del peronismo y distintas facciones de la guerrilla urbana agudizan los
enfrentamientos sociales y, el 22 de marzo de 1976, las fuerzas armadas destituyen a Isabel
Perón. A partir de allí y hasta 1984 se desarrolla una de las dictaduras más sangrientas de la
historia Argentina.
En la Argentina la modalidad de intervención del desarrollo comunitario propia de este
período, como ya vimos, se “oficializa” luego del golpe militar de 1966. Ese mismo año se crea
el Ministerio de Bienestar Social192 y dentro de este ámbito se instala la Secretaria de Estado de
Promoción y Asistencia a la Comunidad. Este además, es el momento en que surgen en América
Latina las teorías sobre la marginalidad de la DESAL (Veckemans & Vengas, 1966). Estas
teorías consideran que los marginales son tales por que no tienen capacidad de cambio, por ende
a las transformaciones es necesario promoverlas desde afuera. La intervención social del
desarrollo de la comunidad tiende así a modernizar actitudes y comportamientos que se
consideran tradicionales, mediante estrategias de capacitación
Raúl Prebisch, el mismo que desarrolló el plan de gobierno de la Revolución
Libertadora, fue también promotor del desarrollo de la comunidad y de su componente
participativo anticipando una postura que se consolidará más adelante: “el traslado a la energía
de los pobres en la resolución de sus problemas”. Para Prebisch “la acción comunitaria –como el
movimiento cooperativo- permite simplificar la acción del Estado, ciñéndola al manejo
eficiente de los resortes del sistema, sin penetrar en todo aquello que los individuos pueden
realizar mejor con su propia iniciativa y responsabilidad, pues ya el Estado está tomando sobre
sí funciones muy delicadas en la planificación del desarrollo”193.
Un elemento fundamental en esta concepción es la planificación para el desarrollo.
Esta se relaciona con la creencia en las virtudes de la planificación, como herramienta que
garantiza la racionalidad de la acción de gobierno en el terreno económico-social. Según

190
“A pesar de la guerra fría y los intereses egoístas que se esconden detrás de ella, a pesar de las
reiteradas tentativas de penetración que realiza el comunismo internacional, nos cabe a nosotros, los
argentinos, dejar claramente establecido que lo que se está discutiendo en América no es la suerte de un
caudillo extremista que se expresa a favor de un orden político que nada tiene que ver con la realidad de
nuestros pueblos, sino el futuro de un grupo de naciones subdesarrolladas que han decidido libremente
acceder a niveles más altos de desenvolvimiento económico y social”. La consigna es “salvar la unidad
del sistema interamericano y por ello nos abstendremos de votar sanciones que puedan vulnerar el
principio de no intervención” (Instrucciones dadas por Frondizi en Panamá, La Nación, 4 de febrero de
1962, citado en Alain Rouquié [1978] 1983: 184).
191
Los azules y colorados eran facciones del ejército, unos más nacionalistas y otros más liberales.
192
Ley 6.956 del 29 de septiembre de 1966 reorganiza los ministerios (Tenti, 1989: 84).
193
Discurso de despedida de la CEPAL en Mar del Plata (citado en Ander- Egg, 1981: 53).

121
Emilio Tenti (1989: 83-85), en esta etapa, el desarrollo se concibe como el producto de un
esfuerzo consciente de los gobiernos y de los técnicos tendientes a superar trabas.
Prebisch considera a la planificación como “el esfuerzo consciente y deliberado para
obrar sobre las fuerzas de la economía y sobre las fuerzas sociales, a fin de lograr claros
objetivos que, en la América Latina consisten en acelerar la muy débil tasa de desarrollo
registrada en los últimos años, y al mimo tiempo asegurar que los frutos del desarrollo
económico lleguen más allá y más a las masas populares y no continúen concentrándose en
pocas manos” (Prebisch, citado en Ander-Egg, 1981: 52).
La última y más cruda dictadura militar que vivió el país del 76’ al 83’, intensificó los
principios de subsidiariedad del Estado iniciados por las dictaduras militares anteriores -aunque
su consolidación se realizó en la etapa Menemista de la década de los 90’-. Por medio de la
represión y la coerción, se comienzan a despolitizar las prácticas asistenciales anteriores,
principalmente aquellas como la promoción de la comunidad, que pudieran generar
movimientos comunitarios emancipatorios o movilizaciones populares. Según Adriana Marshall
(1985), la subsidiaridad y la descentralización de recursos y operaciones fueron los principios
rectores de la intervención gubernamental en el área “social”. La subsidiaridad implicaba
asignar a la “solidaridad social” y al sector privado, la responsabilidad por la provisión de
servicios sociales, asumiendo el Estado la satisfacción de las demandas de los “sectores más
necesitados” o “casos críticos” exclusivamente.
En este período, se arancelaron los servicios de Salud Pública, lo que implicó un
incipiente retorno a la asistencia en este tipo de política. En el campo asistencial, parte de las
acciones e intervenciones a los sectores más pobres se derivaron a entidades de beneficencia o a
organizaciones religiosas. Ya en ese momento, el discurso predominante de lo que algunos
autores denominaban “el neoconservadurismo” presentaba a lo social como diagnóstico de
ingobernabilidad e ineficacia, producto de la democracia ampliada.
A cambio, se proponía un ordenamiento drástico que tendía a la disolución de los
sistemas colectivos del Estado protector y a la génesis de un individuo atomizado, que
encuentra en el mercado un dispositivo de re-socialización, de producción de sentido de orden y
de disciplinamiento (Landi, 1983: 196). Esta y las dictaduras anteriores, “llevaron a cabo
intentos sistemáticos de ‘despolitizar’ el tratamiento de cuestiones sociales sometiéndolas a lo
que se proclama son criterios neutros y objetivos de racionalidad técnica que, por otra parte,
eran propios de las ideas desarrollistas. Estos argumentos son la contrafaz de la prohibición de
invocar cuestiones de justicia sustantiva, ligadas a lo popular o a la clase, que aparecen
introduciendo “irracionalidades” respecto de la normalización económica y los mecanismos de
acumulación de capital” (Landi, 1983: 62).
En esta época, el control de la "moral" y las "buenas costumbres" como requisito de la
asignación de ayudas, estuvo muy presente. También la búsqueda de eficiencia en lo social se
intensificó en estos gobiernos, tendiéndose a la burocratización de los trámites necesarios para
el otorgamiento de ayudas, que marca la diferencia con las relaciones de "clientela" propias de
las etapas democráticas. De esa manera se aspiraba a lograr una mayor "racionalidad" en el
gasto, y ajustar los controles de prueba de la “pobreza real” (Alvarez L., 1988). Las
organizaciones de beneficencia comenzaron a recobrar el rol que habían perdido luego de la
intervención del Estado, a mediados de siglo XX. Se eliminaron a las organizaciones
intermedias que llevaban a cabo programas que pudieran significar acciones de desarrollo de la
comunidad194 o que estuvieran vinculados con organizaciones de base territorial –cuya
participación en los organizaciones de lucha erán uno de los objetivos de neutralización y
represión-. Se transfirieron recursos a la beneficencia privada de manera de revertir el sentido de
la acción del estado de “derecho” o de solidaridad a la “dádiva”.

194
Por ejemplo en la Ley 5.335 que reestructura el funcionamiento de las Cooperadoras Asistenciales se
incluye representantes del clero que antes no existían.

122
 Durante esta dictadura se suspendieron las entregas directas de víveres secos que se
hacían a través de la Dirección de Promoción Social de la provincia, y estas pasaron a ser
tramitadas por las parroquias barriales195. De esta manera se retoman dispositivos de prácticas
de la beneficencia, al mismo tiempo que se elimina de la vista del público en el Ministerio de
Bienestar social, a los “pobres” e “indigentes”. En definitiva se trataba de desproblematizar la
“cuestión” de la pobreza.
En cuanto a las políticas públicas que afectan el nivel de vida de los trabajadores y sus
derechos, se establecieron una serie de cambios. En primer lugar, se disminuyeron las
transferencias patronales a los sistemas de seguro o de políticas de bienestar y se aumentaron
los impuestos directos al consumidor. Un ejemplo del primer proceso fue la reducción de los
aportes del Estado en las áreas de educación y salud (Marshall, 1985). Esta reducción del Gasto
Social forma parte de una política estatal que no favorece la redistribución “hacia abajo” de los
recursos públicos. Los aumentos de los impuestos directos al consumidor se manifiestan en la
ampliación del IVA (impuesto al valor agregado) a todos los productos de consumo, incluidos
alimentos básicos de la canasta familiar y medicamentos196. Se disminuyen o anulan aportes del
capital a la reproducción, transfiriéndolos al sector asalariado por medio de la anulación de
“gravámenes sobre la producción”197. La Ley de Obras Sociales, sancionada y no reglamentada,
tuvo como fin suprimir el manejo sindical de las Obras Sociales y anular el aporte patronal. Los
servicios médicos asistenciales serían administrados al nivel de empresa privada en forma
optativa para el asalariado. La Ley 22.239/79 también anulaba el aporte previsional y el del
FONAVI198 (Fondo Nacional de la Vivienda), fondos que serían recaudados de la ampliación
del IVA.
Todas estas medidas intentaban eliminar el carácter gratuito de la Salud Pública y
deteriorar la educación media nacional, debilitar el sistema de seguro y despolitizar y reducir,
cada vez más la práctica asistencial. Estas acciones respondían a una política económica
regresiva tendiente a disminuir el nivel de vida de los asalariados, lo que se complementó con
un fuerte deterioro del salario real, para lograr mayor competitividad internacional por la vía de
la disminución del valor de la fuerza de trabajo199. La política salarial tendió a diversificar las

195
Este proceso vuelve a producirse en la década de los 90’ con las políticas denominadas de desarrollo
humano.
196
“Los ingresos por medio de la ampliación del IVA a los bienes de consumo esenciales de la canasta
familiar pasaron de representar el 13,78% del PBI en 1975 al 23,75% en 1980” (Martínez de Hoz,
1981:159).
197
El ministro de economía de la época José Alfredo Martínez de Hoz manifestaba que “la reducción de
costos estatales y disminución del sector público en el Producto Bruto Nacional son exigencias
indispensables para el normal desarrollo de las actividades productivas. En este sentido se realizan
grandes esfuerzos, en materia de privatización, de eliminación de gravámenes sobre la producción (cargas
sociales, FONAVI, impuestos a la producción...) (Martínez de Hoz, 1981).
198
El FONAVI fue creado en 1972 a partir de un fondo que gravaba el 5% sobre los salarios pagados,
para ser destinados a planes de vivienda masiva para los sectores trabajadores y medios. Durante la
dictadura la fuente de financiamiento pasó al IVA a partir de una ley de recreación del FONAVI que
además tuvo, en esta circunstancia, un cierto grado de descentralización provincial. (Aguilar, María
Angela y Sbrocco, Eugenia; 1997).
199
Se inicia un proceso que se denomina de flexibilización salarial, que en la década de los 90’ se
expande a la relación salarial en sí. Por Decreto 703/77, se establece la flexibilización salarial de un 10%
por sobre los convenios colectivos de trabajo. El margen de la flexibilización se fue aumentando al 15%
en julio del 77’, el 40,6% en octubre del 77’ y al 75% en el 78’. En el 79’ se anula el margen de
flexibilidad salarial lo que se refleja en una leve mejora de los salarios reales. Del año 75’ al 81’ hubo un
deterioro del 52.6 en el promedio general para el salario real básico fijado por convenio para los obreros
oficiales y del 61,4 para los obreros peones y la mayor caída se produce en el período 75’-76’ para ambos
oficios. En lo que respecta al salario medio industrial, entre el 75’ y el 76’, el deterioro es de 33.4, entre el
75’-79’ de 24.9 y entre 75’-80’ del 16.5. De ello se deduce que el mayor deterioro se produce en el
momento del golpe militar en el 76’ y luego tiene un repunte a partir del 79’. Junto con este cuadro de

123
escalas salariales que habían sido homogeneizadas por el gobierno peronista anterior, por los
aumentos que se habían producido en el salario mínimo, además de eliminar los convenios
colectivos de trabajo. Según Martínez de Hoz “se eliminó así el sistema tan nocivo de los
aumentos masivos que se transfieren inmediatamente a los precios y se procuró que el aumento
salarial en un contexto se produzca de acuerdo al incremento de la producción y la
productividad” (1981: 113). Para llevar a cabo estas medidas era necesario reprimir las
organizaciones sindicales, así el ministro manifiesta que “en el campo laboral el gobierno
afrontó desde el comienzo de su gestión la necesidad de modificar una estructura legal orientada
políticamente, que conspiraba contra cualquier intento de recuperar en forma genuina la
productividad y la actividad económica. El otorgamiento a las asociaciones gremiales de
trabajadores de un excesivo poder político y económico, ha trastocado el orden social y político
de la Nación” (Martínez de Hoz, 1981: 109). Este retroceso en las políticas sociales, con
relación al avance operado en las etapas anteriores, se agudizó aún más ante la supresión de los
derechos civiles, la anulación o represión de organizaciones sindicales y de asociaciones
intermedias200.
Uno de los objetivos de la represión militar fue el rompimiento de los lazos de
solidaridad en todos los niveles, lo que tendió a destruir los vínculos o las relaciones sociales
más básicas. Oszlack denominó a este proceso, la privatización de la vida diaria y la supresión
de la escena pública (Oszlack, 1983). Se anuló toda forma de participación y se amplió el terror
a los ámbitos más privados de la vida cotidiana. Por ello las formas de intervención
participativas con los sectores más pobres, que venían practicando militantes de base y el propio
Estado, se convierten en una modalidad subversiva desde la óptica del régimen.
Los gobiernos de los períodos dictatoriales trataban de combatir la pobreza de un modo
muy particular. El espacio urbano se “limpiaba” mandándose a erradicar las villas de
emergencia de las ciudades argentinas201. A las que no se podía desmantelar se las amurallaba,
se les tapiaba sus contornos y se les blanqueba sus fachadas, tratando de ese modo de hacer
pasar desapercibida la miseria mediante la violencia. La memoria de un dirigente de un barrio
de Salta remite a esos recuerdos de ultraje y miedo.
"Hemos puesto como primera medida a poco tiempo de estar
en el barrio, medida política, en el buen sentido de la palabra porque
estábamos viviendo bajo un régimen de facto, hemos hecho una olla
popular...Primero empezamos por la dignidad de las personas porque
nosotros nos veíamos muy bajo, digamos, nos sentíamos indignos
porque no nos respetaban. Ahí en el barrio, se han hecho operativos
rastrillo, a todos se ha hecho operativo traslado, se ha cerrado

franco deterioro se produce concomitantemente una aumento de productividad en el mismo sector y una
disminución de los obreros ocupados. (Alvarez L., 1989b: 91-97).
200
La dictadura militar instauró lo que se denominó la Filosofía de la Seguridad Nacional que se
promovía desde los centros de poder militar de Estados Unidos. Esta consistía en que había que destruir a
través de operaciones de inteligencia y la represión directa, lo que se denominaba “el enemigo interno”.
Categoría que comprendía a los sectores progresistas. La sangrienta dictadura de ese período, no sólo
eliminó los derechos y garantías civiles, sino también suprimió los canales de expresión tradicionales,
eliminó los partidos políticos y persiguió a las organizaciones obreras, de base territorial, estudiantiles.
Por primera vez se operó un sistema de exterminio físico, un genocidio, a los considerados peligrosos
para el régimen. La eliminación de las organizaciones sindicales y de base territorial, junto a la represión
de sus dirigentes, produjo una desmovilización de sus integrantes, neutralizando sus formas de protesta
tradicionales.
201
El intento frustrado del entonces General Bussi, quien gobernaba los destinos en la provincia de
Tucumán -ubicada al sur de Salta-, de eliminar físicamente los enfermos mentales, linyeras,
discapacitados y prostitutas del espacio público de la ciudad de Tucumán, fue una muestra paradigmática
de esta representación del pobre como equivalente a loco y una figura de la alteridad que era el espejo
deformado del progreso que ese general quería imponer a fuego en esa ciudad.

124
 prácticamente el canal con infantería, con armas largas, con celulares
y a todos los varones y a algunas mujeres se las llevaban en pleno
invierno a la cancha para amedrentamiento, para que la gente deje de
luchar... Había que priorizar muchas faltas, pero la falta más
importante era la falta de democracia... Había un centro vecinal..
Había una agrupación, recién estaban surgiendo los partidos
políticos, todos tenían miedo, hablaban debajo de la mesa, bajo el
agua" (Ex. dirigente vecinal de Villa Asunción, Ciudad de Salta)202

202
Entrevista realizada en 1989 (Alvarez L., 2000).

125
 CAPÍTULO IV

EL DESARROLLO HUMANO, SISTEMAS DE CATEGORÍAS,

REPRESENTACIONES Y DISPOSITIVOS DE INTERVENCIÓN
SOBRE LA POBREZA EN LOS 90’
“Cada parroquia responderá por sus pobres como un padre
de familia por sus hijos”. Ordenanza del final del antiguo régimen en
Francia, citada por Robert Castel

“Cada comunidad pobre responderá por sus pobres, con un

mínimo de incentivo del estado, como cada familia pobre responderá
por los suyos”. Ordenanza virtual de las políticas sociales focalizadas
de finales del siglo XX, en América Latina

Este capítulo analiza la manera como el discurso del desarrollo humano, y los sistemas
de enunciados que lo sustentan dan cuenta del quiebre del vínculo entre derechos y ciudadanía,
y con ello promueven un mundo dual cada vez más polarizado, desigual e inhumano203. Para
ello, enfocamos en la promoción de procesos de reprimarización, desocialización,
mercantilización y desciudanización. Desde nuestro enfoque, observamos que los procesos de
reprimarización conducen a jerarquizar a la comunidad como objeto de saber y de control.
Mientras que la desocialización supone un retorno a las redes de sociabilidad primarias no
gubernamentales como forma predominante de intervención sobre los pobres. La
mercatilización de las relaciones sociales lleva implícito la destrucción o debilitamiento de las
instituciones gubernamentales conocidas; siendo su rasgo más notorio la
desgubernamentalización de la protección social, concomitantemente con la promoción de su
desplazamiento a través y de las organizaciones de la sociedad civil.
Realizamos una arqueología del proceso de invención y surgimiento del discurso del
Desarrollo Humano en los 90’, tratando de detectar los objetos de saber y dispositivos de
intervención con la pobreza más significativos: las “necesidades básicas mínimas biológicas”
cuantificables y que se complementa con el “descubrimiento” de las capacidades de los pobres,
dimensiones fundamentales de este nuevo arte de gobernar. La focalización es la tecnología de
intervención más importante y la participación el dispositivo y la modalidad de operar de los
“programas” para pobres que promueven los organismos internacionales promotores del

203
Partes de este capítulo fueron publicados y reeditados en el artículo “Connotación política sobre el
discurso hegemónico de la pobreza y el desarrollo humano. La invención del Desarrollo Humano.
(Historias de un desarrollo biológico participativo a “escala humana” en Oscar Lopez Rivera (comp.) La
pobreza: un problema de TODOS, FLACSO; ASDI, Fundación Soros, Guatemala, 2005. Las primeras
reflexiones de la idea de focopolítica se publicaron en dos artículos, uno denominado "Solidaridad
privada e indiferencia pública, la nueva cara de la política para los excluidos”, en la Revista Umbrales.
Revista de Postgrado en Ciencias del Desarrollo, No. 6, Maestría en Desarrollo Humano, Universidad de
San Andrés, La Paz. Octubre 1999. El otro “La transformación de las instituciones de reciprocidad y
control, del don al capital social y de la "biopolítica" a la "focopolítica” en Revista Venezolana de
Economía y Ciencias Sociales, Facultad de Ciencias Económicas, Instituto de Investigaciones
Económicas y Sociales. Universidad Central de Venezuela. Volumen 8, Número 1. Caracas, enero-abril,
2002.

126
desarrollo ahora humanizado, como el Banco Mundial (BM), el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entre otros.
Nuestra hipótesis sugiere que el Desarrollo Humano y el Desarrollo Social promueven,
paradojalmente, políticas de acceso sólo a ciertos mínimos biológicos, no tan humanos, junto al
fortalecimiento de capacidades para convertir los recursos escasos de los pobres en “activos”
satisfactores de esas necesidades. Esto junto a otros mecanismos de exclusión, produce un
mundo cada vez más dual y excluyente entre un “mundo de pobres” donde priman relaciones no
mercantiles, la promoción de la autogestión de la propia pobreza y la producción informal;
junto a otro, donde predomina la lógica del mercado y la “economía política”, el lucro y la
competencia.
Éste discurso constituye un nuevo “humanitarismo”, entendido como aquella posición
ideológica que, si bien deplora y lamenta la pobreza, la indigencia y la miseria, “nunca se
cuestiona la justicia del sistema de desigualdad en su conjunto” (Marshall, 1998) ni los
mecanismos que la provocan. Opera entonces como un discurso de verdad que naturaliza la
desigualdad. Tanto porque no pone en cuestión los mecanismos básicos que producen la
pobreza, como porque promueve políticas sociales y económicas que aumentan la desigualdad
social y mantienen a una mayoría creciente de pobres, en los mínimos biológicos y desliga los
derechos sociales de los políticos provocando un proceso creciente de desciudadanización. No
se tematiza ni se enfrentan los problemas de la producción de la pobreza masiva, de la
desigualdad social y de la exclusión étnica debido, tanto a la concentración de la riqueza global
en los países imperiales por la extraversión del excedente económico al resto de los países,
como por las relaciones de dominación capitalista a nivel local que basadas en una
superexplotación del trabajo cada vez más creciente (Marini, 1977; Quijano, 2000). Tampoco
promueven políticas redistributivas que modifiquen las condiciones de concentración de la
riqueza en ningún campo del nuevo diseño neoliberal: el mercado, el Estado, las políticas
sociales y la sociedad civil.
Este nuevo humanitarismo se materializa en el Desarrollo Humano, entendido como un
discurso que implica una ruptura con las anteriores formas de gobierno que promovían una
política de la vida o biopolítica, una particular forma de gubernamentalidad neoliberal
neooclonial.
Muchas de las metáforas o imágenes de esta utopía se basan en valores tales como: la
creencia de un “desarrollo” (económico) humano con equidad, la libertad y el desarrollo de
capacidades de las personas en un contexto de extrema desigualdad y alta competitividad, una
comunidad de lazos locales sin jerarquías, una red de hombres comunicándose en un espacio sin
poder, una globalización homogénea donde las diferencias culturales y los diferenciales de
poder conviven en forma armoniosa.
Durante la década del noventa, los Estados latinoamericanos experimentaron profundas
transformaciones derivadas de la aplicación de las políticas del Consenso de Washington, las
que supusieron una recomposición entre los vínculos del Estado, el mercado y la sociedad
civil204. Las políticas públicas y, en especial, las políticas sociales experimentaron
reorientaciones, emergiendo nuevas formas de gestión de la creciente pobreza - producida por el

204
Utilizamos aquí las categorizaciones de Estado, Mercado y Sociedad civil como una herramienta
analítica. Sabemos que no existen como ámbitos o esferas autónomas sino que las prácticas y relaciones
sociales están fuertemente ligadas y entrecruzadas. El mercado no existe como tal, es una reificación de
las relaciones sociales de intercambio y de acumulación capitalista. El Estado, por otra parte, es una
construcción histórica de las prácticas de gubernamentalidad donde las relaciones mercantiles, de
reciprocidad y de acumulación forman parte de su gestión y de las políticas que se promueven. La
categoría de sociedad civil es profundamente polisemica y sirve tanto para referirse al llamado “Tercer
Sector” – como aquel al que el Estado deriva sus responsabilidades-, como al sector privado empresarial;
hasta las luchas de los movimientos sociales por hacer las relaciones sociales más inclusivas y
democráticas.

127
ajuste - a través de las denominadas políticas de desarrollo social. En ese marco, el Desarrollo
Humano irrumpe como una nueva tematización y problematización vinculada fuertemente a la
pobreza, es un discurso que implica una ruptura con las anteriores formas de gobierno,
especialmente de los pobres, el que se materializa en diferentes dispositivos de intervención
para el “ataque” a la pobreza, consecuencia de diagnósticos que proclaman la pérdida de
legitimidad y eficacia del Estado, de la constatación que el crecimiento y el progreso son poco
humanos a pesar de la retórica que los coloca en el “cenit de la civilización”. Esta irrupción
constituye un nuevo “arte de gobernar” que denominamos “focopolítica”.
Estas transformaciones van constituyendo un nuevo estatismo parlamentario,
coercitivo y excluyente, el que emerge de la crisis del nacionalismo de bienestar y la
reestructuración neoliberal de la sociedad. La aplicación de las recetas neoliberales implicaron
el debilitamiento de los sistemas de seguro y de las políticas universales, vía su privatización, y
una ampliación del sector asistencial, desarrollándose políticas focalizadas asistenciales
descentralizadas. Esto permitió, desligar los derechos sociales de los políticos, profundizando
los procesos de desciudadanización.
En esta etapa de profundas mutaciones se generan nuevos estímulos subjetivos, los que
se pueden sintetizar como sigue: "solidaridad entre los pobres, competencia e individualismo
para los más "capaces", y subsidiariedad para el Estado". El desarrollo humano pretende
reforzar “las redes de solidaridad” de los más pobres, buscando que sirvan de contención en el
nuevo contexto de aplicación del ajuste. Al mismo tiempo se atienden los reclamos de
autonomía de ciertos grupos sociales, considerados ahora “focos” de atención de las políticas:
comunidades locales, mujeres, niños y grupos étnicos – llamados eufemísticamente minorías.
Este incentivo gubernamental tiene como objetivo eliminar “costos” y transferir
responsabilidades públicas, algunas de las cuales se habían institucionalizado en derechos, al
ámbito privado y local, sin ningún reaseguro institucional. Paradojalmente, las transformaciones
tienen lugar en un contexto de fuerte desigualdad social y de un agresivo avance del
individualismo y la mercantilización de las relaciones sociales. Junto a este estímulo de
solidaridad horizontal entre los pobres se propugna un tipo de solidaridad vertical que tiende a
fortalecer estilos de intervención benéficas y religiosas basadas en la dádiva y la “compasión”
como también en nuevas formas de filantropía.
El debilitamiento, la reducción y, en algunos casos, la destrucción de las formas
anteriores de obtención de recursos (el trabajo, el acceso a servicios o bienes provistos por
derechos de acceso, la tierra, el agua, entre otros), contribuye a la eliminación de las garantías
de subsistencia provistas por el orden anterior. En segundo término, se produce un
debilitamiento de la “ciudadanía social” asociada a los derechos de acceso a ciertas garantías
sociales básicas. En tercer término, la protección social -cuya localización se encontraba
mayoritariamente en el Estado- se privatiza y traslada a la “sociedad civil”, por medio de un
proceso de oenegización con diversos grados de profundidad, según los países. Finalmente un
factor muy importante es el debilitamiento del Estado Nación como diseñador de políticas
macro económicas y de protección social, así como de cohesión y de construcción de una
comunidad nacional.
Considero que este nuevo estatismo asume características particulares en los países
periféricos205 como consecuencia de la reestructuración neoliberal de la sociedad y la crisis
terminal de los nacionalismos de bienestar. Esto ha producido una alteración profunda en la
reproducción social de las personas producto de nuevas formas de explotación y exacción del
trabajo y de las reformas del Estado, generando una creciente exclusión social - aumento de la
pobreza, empobrecimiento de los sectores medios, precarización del trabajo – y pérdida de
derechos sociales, por el debilitamiento de la relación entre derechos sociales y ciudadanía
política.

205
Mas allá de la discusión sobre la pertinencia del uso de este concepto, me parece todavía el más
gráfico para nominar a los países que se encuentran bajo relaciones de dominación imperial.

128
 AMÉRICA LATINA, PROCESOS DESOCIALIZACIÓN

Nos interesa analizar como se producen los procesos de desocialización, sobre todo de
las instituciones y relaciones sociales gubernamentalizadas, basadas en derechos vinculados a la
condiciones de ciudadanía o trabajador. La desocialiazación desarrolla la idea de Robert
Castel206, donde lo social es concebido como la intervención de la sociedad sobre sí misma, a
partir de la progresiva institucionalización y formalización de la atención del riesgo social, por
medio de intervenciones caritativas que debilitan los sistemas de sociabilidad primaria locales
basados en los lazos de parentesco o comunitarios y, conjuntamente desarrollan sistemas
especializados públicos que aseguraban el riesgo social. Más tarde se producirá un proceso de
gubernamentalidad. Como hemos visto Foucault (1981), para el siglo XVIII en Europa, hablaba
del proceso de gubernamentalidad para referirse al progresivo paso de un gobierno o una
policía de familia a otra de la población, por medio de la ampliación de las funciones, normas e
instituciones gubernamentales que denominaba biopolítica o política de la vida.
La reestructuración del capitalismo en el ámbito global y local, como las políticas
neoliberales privatizadoras y desregulatorias incluidas en las “reformas del Estado”,
propiciadas por el FMI y el Banco Mundial como condición para el refinanciamiento de la
deuda, trajeron como consecuencia una serie de transformaciones que afectaron las relaciones
de fuerza entre los agentes privados, el estado y las organizaciones de obreros y campesinos.
Estas fueron, entre otras: el debilitamiento de los débiles Estados de bienestar, la pérdida de
derechos sociales, junto con el traslado de la responsabilidad del bien común a la “sociedad
civil” y al “capital social”; la actualización de viejas formas de extracción colonial de la riqueza
a través de la apropiación y expropiación de ahorros y de recursos energéticos; la creciente
injerencia del imperio americano y los organismos internacionales de crédito en las políticas
locales. Todo lo cual subordinó la economía real a la economía financiera y produjo un proceso
intenso de des-alarización, des-obrerización, des-industrialización, ampliación de la frontera
agrícola capitalista con nuevas formas de acumulación originaria, precarización del trabajo, un
aumento significativo de la pobreza, la intensificación de los niveles de desigualdad y una
creciente exclusión social. Esta transformación, a diferencia de épocas anteriores, tuvo lugar en
los períodos de reconstrucción democrática. Junto con ello vino también la represión a las
luchas sociales, la exclusión económica y la creciente desgubernamentalización de la
intervención social.
Foucault (1981: 25- 26) considera que la modernidad se caracteriza no tanto por la
estatalización de la sociedad como por la “gubernamentalizacion” ejercida por el Estado. Esto
tiene que ver con las tácticas de gobierno, las que permiten definir paso a paso qué es lo que
compete al Estado y qué es lo que no le compete, qué es lo público y qué es lo privado, qué es lo
estatal y qué no es lo estatal; “en consecuencia el Estado, en su supervivencia y en sus límites,
no puede entenderse más que a partir de la tácticas generales de gubernamentalidad”.
Las transformaciones actuales de la gubernamentalidad operan a nivel de un
desplazamiento del control ejercido por las instituciones estatales hacia las instituciones
denominadas, justamente, no gubernamentales benéficas, filantrópicas y laicas. El traslado a la
sociedad civil de la protección social, lleva consigo la desgubernamentalización de la vida. Lo
que antes era público estatal pasa a ser privado. Se modifica la economía política que marca un
nuevo quiebre en las formas de intervención social. Aquello que antes era esfera gubernamental
se privatiza y deja de estar gubernamentalizado, quedando librado a recursos locales y
familiares, sin los saberes tradicionales que se poseía previo al avance de las relaciones
capitalistas sobre las formas de vida comunitarias. La economía política avanza sobre estos

206
Robert Castel, ob. cit.

129
vínculos, asignando valor económico a las relaciones de reciprocidad no mercantil, el llamado
“capital social”, entre otras categorías prácticas discursivas.
En la etapa actual de predominio del discurso del Desarrollo Humano no es un objetivo
prioritario el control de los cuerpos y las vidas para obtener una mayor productividad, como lo
era en la biopolítica. Se trata de territorializar y de producir formas de auto control comunitario
sobre las poblaciones pobres, aunque se mantienen algunas de las técnicas de la biopolítica. El
tiempo social ya no debe ser consagrado al trabajo asalariado sino a las formas de subsistencia
comunitaria y local. Estas transformaciones del discurso constituyen una nuevo arte de
gobierno que hemos denominado “focopolítica”. Parte de lo que antes eran tácticas de
gobierno estatal pasan ahora a ser tácticas de gobierno privadas reguladas a distancia de las mas
diversas formas por el Estado y el mercado. Esta estrategia está destinada a las poblaciones
excluidas de la dinámica del mercado de trabajo y de bienes. En este caso, la justificación se
coloca en la "falla" de las instituciones especializadas de protección social que había
desarrollado el Estado, sobre todo las políticas de cuño universal y de seguro. Se produce una
nueva articulación entre las dos instancias de sociabilidad y un proceso de desocializacion
gubernamental. Las formas institucionalizadas estatales se reducen o eliminan. Las que quedan
requieren una mayor especialización, por la creciente centralización en el diseño,
financiamiento, control, evaluación y monitoreo de las acciones de la “sociedad civil”. Las
organizaciones, cuyo sustento son los soportes de proximidad que brindan la vecindad, la
amistad, el parentesco ampliado, por medio de formas de reciprocidad e intercambio, como la
"ayuda mutua", tienen a su cargo las escasas acciones ahora asistenciales de protección social, la
ejecución y parte del financiamiento como "contraparte" -a través de distintas instancias y
formas de "participación"-. Las instituciones estatales "promueven" la solidaridad de estas redes
dado que ni el mercado de trabajo, ni las políticas del Estado podrán contener el riesgo de
fractura social.
La desocialización consistiría en un proceso de debilitamiento de las instituciones
especializadas gubernamentales locales y reforzamiento de las centrales, reenganche en las
formas de sociabilidad primaria local y comunitaria y traslado a la sociedad civil y a las
regulaciones económicas de los servicios y derechos de acceso que antes se encontraban en el
espacio de lo público-estatal.
A partir de esta perspectiva puede entenderse, en la actualidad, la existencia de variadas
formas de desocialización. La primera es la privatización directa e indirecta de muchos de los
servicios que antes eran públicos, que pasan a formar parte del espacio privado del mercado
adecuándose a su lógica: la ganancia y el lucro. La desocialización implica aquí el traspaso al
ámbito de lo “económico”, de lo que antes era estrictamente “social” y había sido "inventado"
para paliar la brecha entre la organización política y el sistema económico. En este caso, la
oferta de servicios se destina a los sectores medios y altos y viene a sustituir parte de las
políticas universales y las políticas de seguridad social.

LA
REPRIMARIZACIÓN, “LA SUBSUNCIÓN DE LO SOCIAL EN LO
ECONÓMICO

La segunda tendencia es la que hemos denominado reprimarización. La concebimos

como la revalorización de las redes de sociabilidad primaria no mercantiles como forma de
autogestionar el riesgo social. Este proceso cobra visibilidad a través de un conjunto de
enunciados y categorías como el capital social, la comunidad, el "empowerment" y la creciente
importancia de la "sociedad civil" en las prácticas discursivas del desarrollo humano.
El capital social es la terminología en boga en este discurso para referirse a las energías
asociativas de reciprocidad no mercantil. Como forma de intervención social predominante, se
promueve el delibitamiento de las políticas asociadas a derechos a favor de las vinculadas a la
territorializacion como forma de asignación de "ayuda". Esto último trae como resultado a una

130
resignificación y revitalización del concepto de comunidad..Como sugiere Fernando Coronil la
reprimarización es una de las características de la globalización neoliberal, materializada en una
regresión hacia formas de control coloniales basadas en explotación de productos primarios y de
fuerza laboral poco costosa (ahora la “naturaleza” y la mercantilización no regulada de cuerpos
y poderes humanos y naturales). Retomamos esta idea para pensar otras formas de control de la
“globalización colonial”. Así podemos captar, por ejemplo, los intentos de incorporar en la
lógica de la económica política la producción de subsistencia doméstica no mercantil.
En la actualidad este discurso instrumentaliza los valores de la tradición, anteriormente
considerados rezagos y causas del subdesarrollo. De este modo los factores culturales asumen
un papel importante como herramientas del desarrollo alternativo de los más pobres. Por ello se
promueve valorizar la cultura de las poblaciones subordinadas.
La remercantilización de las relaciones entre el capital y el trabajo junto a la
mercantilización de los vínculos primarios es la otra cara de los procesos de primarización. La
mercantilización se refiere a la asignación de un valor económico a las interacciones primarias.
Es interesante remarcarlo, ya que consistiría en la mercantilizacion suigeneris de relaciones que
antes eran consideradas trabas para el crecimiento o el desarrollo. Ahora, bajo el concepto de
capital social, se les incorpora valor económico por medio de los denominados activos
intangibles. Conjuntamente con la supresión de las escasas formas de desmercantilización del
trabajo que había desarrollado el Estado de Bienestar, los organismos internacionales en sus
políticas para pobres tratan de “integrar la racionalidad no mercantil dentro del modelo
económico” (Edward, 2000). Así incorporan al modelo económico tanto las relaciones
domésticas y de ayuda mutua (“el capital social como activo”), como las diversas formas de
trabajo informal.
Joseph E. Stiglitz (2000), el ex vicepresidente del Banco Mundial, denomina a este
proceso la subsunción de lo social en lo económico. La diferencia con la mercantilización
descripta por Marx, es que ésta ya no se produce en el ámbito del mercado. Esta situación se
puede homologar al valor que añade el trabajo doméstico no pagado a la fuerza de trabajo y que
fuera descripto por las teorías feministas marxistas a comienzos de los setenta. La teoría política
neoliberal no sólo incorpora valor económico a la reciprocidad familiar sino también a la
reciprocidad comunitaria. Los vínculos primarios comienzan a visualizarse en tanto generadores
de activos que se constituyen en recursos para autogestionar la pobreza. De allí, que en los
programas de “desarrollo social” no sólo se promueva la participación para el trabajo gratuito
comunitario sino que ahora se representa a la sociedad bajo nuevos paradigmas duales por
oposición a la “economía capitalista” o el mundo de los ricos. Se trata de la “economía social” o
del “mundo de los pobres” basadas en las relaciones principalmente no productivas con una
mercantilización muy leve y precarizada. No es más necesario producir trabajadores libres, es
fundamental valorizar el costo de reproducción comunitaria de los pobres. Los vínculos de
amistad, vecindad y cooperación son convertidos en recursos. El denominado capital social los
transmuta en “activos”. A diferencia del momento del paso de la tutela al contrato donde se
constituye la condición salarial (Castel, R. 1977), para muchos ex trabajadores este es el
momento de la trasmutación de trabajadores bajo relaciones contractuales a poblaciones
vulnerables que pasan a ser tuteladas por políticas asistenciales focalizadas. Otros, como las
minorías étnicas y las mujeres y niños pobres, históricamente tutelados, pasan de este status a
otro basado en derechos.
Paradojalmente las políticas neoliberales de los noventa de “erradicación de la pobreza”,
propugnan desmantelar las estrategias de intervención de la sociedad sobre ella misma
cristalizadas en derechos para trabajadores y ciudadanos, y reinstalan los resortes de la
"tradición" como alternativa casi excluyente para la resolución del riesgo de los grupos
excluidos. Lo que antes era considerado "rezago" o "traba" para el desarrollo es hoy, en cambio,
la herramienta para la superación de la pobreza. Para los pobres, el afianzamiento de las redes
primarias y locales de reciprocidad basadas en la "tradición". Y para los sectores medios y altos,
el mercado con su "eficiencia" y sus servicios de tecnología de punta. Este nuevo estímulo

131
intensifica y profundiza la polarización ya existente, entre quienes pueden acceder a patrones
mínimos de calidad de vida y quienes quedan fuera. Como una consecuencia obvia, se
acrecienta la brecha de distribución de los beneficios de la "modernidad".
En los programas de gestión de la pobreza, los vínculos primarios se constituyen en
recursos, activos o capitales. Se produce un doble efecto paradójico. Por un lado, se suprimen
las escasas formas de desmercantilización del trabajo que había desarrollado el Estado de
Bienestar. Por otro, las políticas de los organismos internacionales que los promueven tratan de
“integrar la racionalidad no mercantil dentro del modelo económico” (Michael, Edward; 1999).
Así incorporan al modelo económico tanto las relaciones domésticas y de ayuda mutua (“el
capital social como activo”), como las diversas formas de trabajo informal. Ambas estrategias
fueron consideradas rezagos de etapas no “desarrolladas” o formas anómalas de trabajo.
Frente a la mercantilización de las redes de solidaridad promovidas por los programas
para pobres, Fernando Coronil (2000) señala que la exclusión actual produce estrategias
agónicas de sobrevivencia de la gente donde surgen otras formas de mercantilizar, a través de
poner en venta todo aquello lo que puede ser vendido. Una respuesta común de los sectores
subordinados a su marginación del mercado globalizado es su creciente participación en una
economía “local” informal. En algunos aspectos, reproduce la dinámica especulativa de lo que
Susan Strange llama “casino capitalismo” (1986). La proliferación de intrigas y estratagemas
para hacer dinero con el dinero, como los esfuerzos para convertir en mercancía todo lo que
pueda ser vendido, se han convertido no sólo en prácticas económicas regulares sino en
estrategias agónicas de sobrevivencia. Para muchos de los que se encuentran a la merced de las
fuerzas del mercado y tienen poco que vender, el “mercado” toma la modalidad de comercio de
drogas, contrabando, explotación sexual, comercio de mercancías robadas e incluso de órganos
humanos. Esta suerte de capitalismo anómico va acompañado, con frecuencia, de un discurso
sobre la “crisis”, el aumento de pánicos morales y el despliegue de medios mágicos para hacer
dinero en economías “ocultas” (Comaroff, Comaroff & Verdery 1996, citador por Coronil,
2000). Para estos sectores marginalizados, la aparente ilimitada mercanitilización de la vida
social unida a las limitaciones estructurales en el mercado de trabajo, hace que el mundo
parezca cada vez más riesgoso y amenazador (Coronil, 2000: 97 y 98)207.

ELCONSENSO DE WASHINGTON, EL SURGIMIENTO DE NUEVOS

DISPOSITIVOS DE INTERVENCIÓN SOCIAL Y EL DISCURSO DEL DESARROLLO
HUMANO

Tanto la denominada “reforma social” (BID), la “lucha contra la pobreza” (BM) y el

“desarrollo humano” (PNUD) aparecen como los nuevos dispositivos de regulación de la
pobreza que dicen “atacarla” o “erradicarla”. Surgieron a partir de la preocupación de los
organismos internacionales para contrarrestar los efectos del ajuste de los 80’. Sin embargo, son
el producto también de la gubernamentalidad neoliberal sobre las poblaciones más pobres del
mundo, a partir del cual se propone generar reformas en las políticas universales y de seguro
tendiendo a su privatización, desregulación, y diferenciación de beneficiarios según capacidad
de pago.
A partir de los 80, las agencias internacionales cambian el discurso. Por un lado, se
gestó la estrategia de “alivio” a la pobreza del Banco Mundial en esa década, la nueva agenda
social del Banco Interamericano de Desarrollo y el desarrollo humano del Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo. Según el Banco Mundial (2000: 7). “debido a la crisis de la

207
“El aumento de formas de turismo que privilegian “lo natural” así como también la explosión del
turismo sexual como fuente de intercambio comercial y de la prostitución como estrategias de
supervivencia personal, expresa un vínculo entre la naturalización de la racionalidad del mercado y la
mercantilización no regulada de cuerpos y poderes humanos y naturales” (Coronil, 2000: 97 y 98).

132
deuda y a la recesión mundial [la estrategia de alivio a la pobreza], dió otro giro”. Todas estas
“estrategias” implicaron, en general, el desmantelamiento de los débiles Estado de Bienestar
latinoamericanos y la promoción por distintas agencias de “servicios sociales básicos”, entre
otras estrategias.
El denominado “consenso de Washington” de 1989, como lo afirma su redactor, vino a
“documentar o informar sobre los cambios de actitudes políticas que se estaban produciendo en
América Latina, y a sintetizar las reformas que era conveniente realizar para que los países de
América Latina tuvieran excedente para pagar sus deudas. Mi “consenso de Washington” no era
más que el compendio de reformas de política que (...) se debía examinar” (Williamson, J. 1998:
51-52)208.
El nuevo discurso del desarrollo combina medidas económicas de cuño neoliberal con el
denominado “desarrollo humano”, tendientes a lograr gobernabilidad. La gobernabilidad, en la
retórica de estos organismo, no es otra cosa que el conjunto de medidas necesarias para
sostener los procesos de reforma macroestructural propugnadas por el consenso de Washington
y las reformas posteriores, de segunda generación. La “reforma social“ o la “nueva agenda
social”, como el BID llama a esta estrategia, consiste en medidas tendientes a otorgar
legitimidad a las reformas. No se pretende erradicar la pobreza o luchar contra ella, como el
discurso dice propiciar. Se trata solo de gestionar la pobreza por medio de políticas
compensatorias. La idea misma de “reforma social“ es parte de las estrategias de legitimidad y
un eufemismo para neutralizar el descontento social y lograr el objetivo de la
“gobernabilidad”209.
En los 90 el Banco Mundial, el FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo y el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo jugaron un rol cada vez más importante en
la determinación y reconversión de políticas de intervención social de los Estados considerados
“en desarrollo”. Esta presión se ejerce como condición para el refinanciamiento de la deuda y
los préstamos asociados a la reforma del Estado, que otorgan el Banco Mundial o el BID. Los
cambios de las políticas sociales producidos, a partir de los 80, se basan en un proceso
progresivo de descentralización y privatización210. En esta década, el Banco Mundial empieza a
hablar de las “estrategias de alivio a la pobreza”, asociadas al “buen gobierno y el sector
institucional, y también las cuestiones relativas a la vulnerabilidad a nivel local y nacional”.
Según el Banco Mundial “debido a la crisis de la deuda y a la recesión mundial [la estrategia de
alivio a la pobreza], dio otro giro”. Ahora se “hizo más hincapié en mejorar la gestión
económica y dar más rienda suelta a las fuerzas del mercado. En el Informe sobre el desarrollo

208
Con el propósito de generar este consenso, el Institute for International Economic celebró, en
noviembre de 1989, una conferencia en Washington: “Latin Amercian Adjustment: how much has
happened”. Allí, participantes de América Latina se refirieron a las posturas adoptadas frente a una serie
de reformas de política, así como el grado de aplicación de las mismas. Este documento fue presentado
por John Willamson en esa oportunidad (Williamson; 1998: 51-52). Williamson, más tarde, intentó
diferenciar estas recetas de “un manifiesto de política neoliberal”, basado en las ideas de Milton Friedman
y Hayek. Sin embargo a pesar de pequeñas diferencias que señala el autor, sirvió luego para aplicar las
recetas que el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional impusieron, a los países de América
Latina, para refinanciar sus deudas, dentro de los lineamientos e ideas neoliberales.
209
En esta misma línea Lo Vuolo y otros (1999:107) plantean que la “gobernabilidad” es un eufemismo
para aludir a la preocupación de los organismos internacionales por los efectos que la pobreza y otros
problemas sociales tienen y los atributos de las instituciones del Estado para garantizar la estabilidad
socio política y la continuidad de los modos de funcionamiento social prevaleciente.
210
La concepción de descentralización prioriza el mercado. La ideología neoliberal propone una
descentralización paradójica por sus efectos concentradores en el poder político y económico en grandes
grupos oligopólicos. La descentralización neoliberal, reorganiza y redefine el rol del Estado, le quita su
rol en la regulación de los procesos socioeconómicos y sociales, considerándolo un factor perturbador de
los mecanismos de acumulación de capital y distribución de los frutos del crecimiento (Trogliero, Carlos,
1991).

133
Mundial 1990: la pobreza se propuso una doble estrategia. Por un lado, la promoción de un
crecimiento basado en el uso intensivo de la mano de obra mediante la apertura de las
economías y la inversión en infraestructura; por el otro, suministro de servicios sociales básicos
de salud y educación a la población pobre” (BM, 2000: 7). Como corolario, “la rienda suelta al
mercado” se traduce en dispositivos neocoloniales de gubernamentalidad que al mismo tiempo
que desregulan la movilidad del capital regulan la vida de los pobres a niveles mínimos básicos.
A mediados de los 90, surgen lo que se llamaron las reformas de segunda generación
que ponían énfasis en las transformaciones institucionales que comienzan a poner reparos a la
forma de implementación de las recetas del consenso de Washington, que ellos mismos habían
promovido. Joseph Stiglitz, entonces Vicepresidente Senior y Jefe economista del Banco
Mundial, manifiesta que el consenso frecuentemente confunde significados con finalidades;
tomando las privatizaciones y la liberalización del mercado como fines en sí mismo, “más que
como significados para lograr un desarrollo sustentable, equitativo y democrático” (Stiglitz,
1998). Estas reformas de segunda generación empiezan a incluir aspectos sociales acordes con
el discurso del desarrollo humano que estaba siendo difundido por el PNUD. Dentro de este
marco, dice Stiglitz “el desarrollo representa la transformación de la sociedad, un movimiento
desde las relaciones tradicionales, formas de pensar tradicionales, formas de lidiar con la salud y
la educación, métodos tradicionales de producción, hacia formas más “modernas”. Por ejemplo,
una característica de las sociedades tradicionales es la aceptación del mundo tal como es; la
perspectiva moderna reconoce cambios, reconoce que nosotros, como individuos y sociedades,
podemos actuar sobre ellos, por ejemplo, reducir mortalidad infantil, extender las expectativas
de vida y aumentar la productividad" (Stiglitz, 1998: 2). Los cambios en la sociedad pueden ser
llamados modernización y no necesariamente crecimiento del producto bruto (Stiglitz, 1998: 3).
Se dice también que esta nueva estrategia de desarrollo debe "elevar los estándar de vida, como
los de educación y alfabetismo (...) reducir la pobreza (...) y como objetivo eliminarla al menos
la pobreza absoluta" (Stiglitz, 1998:7). La postura de Stiglitz preanuncia lo que luego se
denomina un enfoque comprensivo del desarrollo, el cual promoverá formalmente el acceso de
los pobres a “ciertos mínimos biológicos”. La homologación que hace Stiglitz de esta nueva
concepción del desarrollo a la modernización, en términos de transformación de las formas de
vida tradicionales, estaría mostrando la contradicción entre un discurso que dice fortalecer la
cultura de la gente y, al mismo tiempo, postula su destrucción.
Dentro de sus estrategias de “alivio” a la pobreza surgida la década anterior, el BM
comienza a hablar de un marco comprensivo del desarrollo (Comprehensive Development
Framework). Paradigma equivalente al Desarrollo Humano, este marco propone considerar la
interdependencia de los aspectos humanos, económicos, de gobierno, financieros, ambientales y
sociales como parte del desarrollo social. También plantea la propia necesidad del Banco para
promover el desarrollo incorporando estos aspectos y la “cooperación entre los gobiernos, la
sociedad civil, los organismos “donantes” y el sector privado”. Según el Banco, esta concepción
de desarrollo apunta, en sus efectos prácticos traducidos en la forma como el banco opera con
los Estados para que se instrumenten políticas, como contraparte del financiamiento de la deuda
o a través de su financiamiento directo. Esta concepción se vincula estrechamente con las
políticas de “ataque a la pobreza” (attacking poverty) promovidas desde este organismo. Si bien
tanto la genérica concepción del desarrollo humano promovida por el sistema de las Naciones
Unidas, se diferencia del “marco comprensivo de desarrollo”, los efectos del discurso que
producen ambas son similares.
Dentro de esta estrategia, se pone énfasis en las instituciones y se hace especial hincapié
en el empoderamiento de los pobres, el tan mentado “empowerment” y la promoción de
instituciones “pro pobres”. Sin entrar en la tentación de jugar con la polisemia en castellano de
la consigna “pro pobre”, pues podría remitir más a la promoción de la pobreza que a su
erradicación, veamos cual es la “eficacia” de esta estrategia para erradicar la pobreza. Las
instituciones estatales “pro pobres” que promueve el Banco Mundial se desarrollan en un
contexto de debilitamiento y destrucción de las escasas instituciones destinadas a la protección

134
social provenientes de políticas universales y de seguro. Sin duda es necesario festejar que el
Banco se preocupe por la transparencia y la necesaria rendición de cuentas. A juzgar por el resto
de las políticas económicas que se promueven, no pareciera que se pretenda remover las
barreras sociales más estructurales radicalmente necesarias para la reducción de la pobreza. Se
vislumbra cada vez más, una segmentación marcada de las instituciones de lo social, producto
del desmantelamiento de las políticas de cuño más universal y de la promoción de políticas
focalizadas o “pro pobres”. Más que beneficiar a los pobres estas estrategias tienden a aumentar
las desigualdades y a estigmatizar aún más la accesibilidad a la protección social.
El BID habla de “reforma social” bajo el supuesto que la mejora de la eficacia del gasto
público se asocie a su "mejor distribución geográfica”. Y esto en función de una “identificación
y localización más precisa de las necesidades” y " la transferencia de responsabilidades de
administración directa de recursos públicos y algunas responsabilidades de control de gestión a
organizaciones de la sociedad civil, y la movilización de recursos y potencialidades de esta
ultima para complementar los recursos públicos“ (PNUD, 1993: 34). Para ello se debe
“reorganizar las formas de prestación de los servicios públicos, (...) articulando nuevas formas
de gestión entre el Estado y la sociedad civil, y apoyando a las organizaciones de esta última
para que desempeñen un papel creciente en esta materia” (PNUD, 1993: 12). El “reforzamiento
de la sociedad civil” se lo entiende en un sentido amplio, "incluyendo tanto las diversas formas
de organización local y comunitaria como el sector privado empresarial” (PNUD, 1993: 12).
El movimiento neoliberal fue inspirado, entre otras cosas, por las ideas de economistas
como Fredrich von Hayek en Austria y Milton Friedman, de la escuela monetarista de Chicago.
Sus ataques al Estado de Bienestar keynesiano fueron muy recurrentes pero recién cobraron
popularidad a partir de los 70’. Estos economistas promovían la privatización, la
descentralización, el establecimiento de un mercado libre de intervenciones, regulaciones o
protecciones estatales de ningún tipo y la eliminación de tarifas aduaneras que permitieran la
libre circulaciones de bienes, servicios y capital a escala mundial. Este último aspecto, aceleró
los procesos tendiente a la “globalización” de la economía mundial. Proceso que si bien es viejo
y constitutivo del capitalismo, se intensificó con la generalización de las recetas neoliberales a
partir de una serie de intervenciones y regulaciones macro estatales de escala global. Otros
factores hicieron posible este rápido cambio. La nueva tecnología comunicacional producida por
la revolución de los microchips posibilitó la comunicación espacio temporal en tiempo real,
además de la caída del socialismo en Europa del este (Bennholdt-Thomsen, V. y Mies, María;
1999: 27).
A nivel de políticas nacionales, estas recetas fueron por primera vez llevadas a la
práctica por la dictadura militar de Pinochet, inaugurada en Chile de 1973. Luego en los
ochenta, Margaret Thatcher en Inglaterra y Ronald Reagan en Estados Unidos, encabezaron su
aplicación en dos sociedades del capitalismo central. A partir del denominado “consenso de
Washington”, las políticas neoliberales se universalizaron y fueron consagradas en tratados
globales como el GATT (General Agreement on Tariffs and Trade)211. Stiglitz, el ex economista
jefe del Banco Mundial y premio Nobel de economía, tuvo un rol fundamental en la aplicación
del menú del citado consenso (Bretton Woods Proyect, 2000)212.
Nos detendremos particularmente en las recetas del consenso relativas a las políticas
sociales. Para ello será necesario hacer un breve racconto del total del paquete. Las
denominadas políticas de primera generación se resumen como sigue: disciplina fiscal (déficit
reducido para no financiar con impuesto inflacionario); reforma tributaria (ampliación de la base
tributaria y recorte de tasas impositivas marginales); liberalización financiera (tasas de interés
determinadas por el mercado), tipos de cambio competitivos que aseguran el crecimiento
acelerado de las exportaciones no tradicionales y garanticen para los exportadores el

211
Acuerdo institucionalizado por la World Trade Organization en 1995.
212
A pesar de sus fuertes críticas posteriores a la ortodoxia de las recetas en la aplicación de una agencia
rival al BM, el FMI.

135
mantenimiento de la competitividad; liberalización del comercio (sustitución de las
restricciones cuantitativas al comercio por aranceles, hasta alcanzar un nivel mínimo uniforme);
inversión extranjera directa (supresión de barreras a las empresas extranjeras); privatización de
empresas estatales; desregulación (eliminación de regulaciones que restringen la competencia o
la apertura de nuevas empresas) (Williamson, J.; 1998). En lo que respecta a las políticas
sociales, se afirma que “el gasto se debe orientar de áreas políticamente sensibles –como la
administración, defensa, subsidios y “elefantes blancos”, que normalmente reciben más fondos
de los que su rendimiento económico justifica – hacia otras áreas, tales como la atención
primaria de la salud, la enseñanza elemental o la infraestructura”. Esto es lo que se denominan
los “paquetes básicos” de protección social. El consenso promovía lo que se denomina el
“fortalecimiento institucional” que implica “la puesta en marcha de programas sociales
dirigidos a los estratos más pobres”, y la adecuada supervisión del sistema bancario. El
fortalecimiento institucional, se entiende directamente, como diseño de programas para los más
pobres. Además Williamson abogó “por un aumento en el gasto social, que sin duda requeriría
estar bien focalizado y en consecuencia podría demandar innovación institucional” (Williamson,
J.; 1998: 60, cursivas nuestras). Aquí se puede visualizar el origen de las instituciones
denominadas “pro pobres” que el Banco Mundial comienza a promover a finales de los 90. En
educación, propone focalizar en educación básica y secundaria. La segunda reforma, además de
poner énfasis en los aspectos institucionales del desarrollo propulsaron: privatizar y desregular
en el marco de una economía competitiva (“no vaciamiento de normas o paso a otros
monopolios”) y la desregulación y flexibilización de las relaciones laborales (“eliminación de
la mayoría de las restricción laborales”), aunque dice Williamson “se puede llegar a justificar la
existencia de un salario mínimo básico”. La propuesta del salario mínimo básico había sido
planteada ya por los neoliberales Hayek y Friedman.
Esta receta tuvo una aplicación diferencial, según el grado de desarrollo del Estado de
Bienestar en los países de América Latina. Aquellos que tenían mayor cobertura y claidad en las
políticas de salud y educación pública disminuyeron, debilitaron y asistencialización sus
servicios hasta llevarlas a los “paquetes básicos”, como el caso de la Argentina. Otros países
como Bolivia o Perú, que nunca tuvieron educación o salud pública gratuita universal,
comenzaron con intervenciones que aseguraron, a cierta población focalizada como la más
pobre, estos servicios básicos.
La concepción neoliberal hegemónica del Estado mínimo, redujo el gasto público en
general y profundizó la privatización de servicios estatales básicos, junto a una profunda
transformación de las políticas sociales. Las transformaciones del mercado de trabajo (aumento
de la desocupación abierta, subempleo y las variadas formas de precarización e informalización
laboral), junto al deterioro de las escasas políticas de carácter universalistas, ampliaron el
ámbito de los potenciales demandantes de las políticas que comenzaron a denominarse de
desarrollo social: políticas focalizadas para los comprobadamente pobres, las que dejaron de ser
residuales, por configurar una de las principales estrategias de legitimación del ajuste. A partir
del Consenso, la mayoría de los países comienzan las reformas y se constituyeron los
denominados Fondos de Inversión Social (FIS).
Luego de las políticas promovidas por el Consenso de Washington, las desigualdades
sociales y la pobreza se agudizaron, hasta alcanzar límites alarmantes, poniendo en jaque la
estabilidad futura del equilibrio global. En un discurso reciente, el entonces presidente del
Banco Mundial, James Wolfensohn, hacia referencia a este sentimiento. “Sin equidad no puede
haber estabilidad mundial. Sin un mayor sentido de justicia social, nuestras ciudades no serán
seguras y nuestras sociedades no serán estables. Sin inclusión, demasiados de nosotros
estaremos condenados a vivir separados, armados y aterrados” (Wolfensohn, 1997). El miedo y
la amenaza potencial a la gobernabilidad y el riesgo de fractura del planeta globalizado son los
móviles más importantes de estas propuestas, no un genuino interés por atacar la pobreza. En
este sentido, se tratan de políticas de gestión de la pobreza y no políticas activas para
erradicarla o “atacarla”.

136
 Un texto relevante acerca de un foro realizado por el BID y el PNUD expresa
claramente esta cuestión (PNUD, 1993) 213. En la conferencia inaugural Enrique Iglesias,
presidente del BID, afirmaba lo siguiente; “No cabe duda que la situación social de América
Latina constituye un peligro detonante que alimenta inestabilidades sociales y políticas que
podrían minar los resultados mismos de las reformas económicas”214. El documento afirma que
a esta reforma se la considera como “un complemento ineludible de las reformas económicas,
toda vez que apunta a garantizar la viabilidad política y social de las mismas” (PNUD, 1993:
11). “La exclusión económica sostenida se refleja en exclusión política que socava la
gobernabilidad. Y con una gobernabilidad progresivamente menoscabada se erosiona la
sustentabilidad de las reformas económicas, se resiente el clima para las inversiones y el
proceso de crecimiento se vuelve efímero” (1993:16).

LA INVENCIÓN DEL DESARROLLO HUMANO

La aparición del Desarrollo Humano implica un quiebre con los artes de gobernar
anteriores. Este es el fin de la era del desarrollo, nacida el 20 de enero de 1949, cuando asume
el presidente Truman en los Estados Unidos, fijando la hegemonía en el mundo de este país
(Escobar, 1998, 1997 y Esteva 1996). El desarrollo, era entendido por Truman como “la
evolución hacia el bienestar y perfeccionamiento del género humano”. Estados Unidos de
Norteamérica y los demás países industrializados se hallaban “en la cumbre de la escala
evolutiva”215.
Si el paradigma tiene un componente de utopía, hacer este mundo más humano y
sustentable, se diferencia de otras utopías de la modernidad capitalista: la declaración de los
derechos del hombre y del ciudadano (Francia, 1789) y la declaración de los Derechos del
Hombre promovida por las Naciones Unidas, luego de la segunda guerra mundial. Ambos se
imaginan una sociedad más humana en términos de igualad y derechos ciudadanos. Creemos
que el Desarrollo Humano posee una radical diferencia con estas utopías sociales de la
modernidad. La primera (la Declaración de los derechos del Hombre y del Ciudadano), crea los
derechos ciudadanos, a pesar de que la constitución de los Estados Unidos de Norte América ya
los había formulado. Junto con la posición de Truman acerca de los países pobres, la
declaración de los derechos del hombre de las Naciones Unidas institucionalizan derechos
globales y comienza a interesarse por la “erradicación” de la pobreza, por medio de la ayuda a
los países pobres para salir de lo que se comienza a llamar “subdesarrollo”. Truman había
manifestado en su discurso de asunción presidencial que la “vida de los pobres es primitiva y
estancada y por ello una amenaza para los países ricos”. Este es el momento de la invención del
desarrollo y su contracara el subdesarrollo (Escobar, 1998 y Sachs, 199) vinculada a una

213
Se trata de un texto que recoge las documentos y conferencias de un foro denominado “Reforma social
y pobreza. Hacia una agenda integrada de desarrollo”, organizado por el PNUD y el Banco
Interamericano de Desarrollo, en 1993. El documento de base para las discusiones fue preparado por un
equipo interagencial. Si bien en su introducción se consigna que el mismo “refleja la opinión de los
autores y no necesariamente la de las organizaciones patrocinantes”, versiones preliminares fueron
“discutidas en reuniones de consulta con el personal superior y técnico del BID y el PNUD” (1993:9), La
importancia del documento radica en que da los lineamientos generales, argumentos y propuestas para
iniciar la “construcción nacional y regional de los consensos necesarios para su puesta en práctica”
(1993:13).
214
Conferencia inaugural de Enrique Iglesias (PNUD, 1993)
215
Conferencia de asunción de Truman, 1949, citada por Arturo Escobar, ob.cit, 1998 y Wolfang Sachs,
1999.

137
construcción inferiorizante de los países pobres y de los pobres del mundo. Esta discursividad
lleva al ejercicio de la violencia sobre estas poblaciones, cuya cultura y formas de vida debe
transformarse en aras de alcanzar el desarrollo entendido como “la cumbre del bienestar del
género humano”.
Ambas declaraciones expresaron una expectativa de bienestar en términos de derechos,
en un sentido amplio, lo que fue constituyendo ciudadanos en un largo proceso, permitiendo
luego el desarrollo de los derechos sociales. En contraste, el DH tiende a una eliminación
gradual de las garantías y derechos de acceso que fueran provistos por derechos asociados con
la idea de bienestar.
En las últimas décadas del siglo XX se ha pasado de la idea de “desarrollo” a secas a la
de “desarrollo humano” o “desarrollo humano sustentable”. El “desarrollo sustentable” significa
que el desarrollo (=crecimiento) está condicionado a las necesidades del crecimiento del sistema
económico mundial, determinado por las potencias pero ha incorporando los retos de los
problemas ambientales y se ha “humanizado”. En algunos casos puede significar desarrollo
cero, en otros limitado y en otros, ilimitado. Pero ese rostro Humano significa que el desarrollo
se limita a la promoción de la vida a mínimos biológicos, para un número cada día más
crecientes de pobres.
Con la desocupación masiva y la precarización del trabajo se instala una nueva etapa
donde la condición salarial no es más la forma predominante de vida. Se vuelve a la
territorialización de los excluidos y parías del sistema. Esta es una vigilancia de los vínculos
más primarios de ciertos grupos sociales considerados "vulnerables", por ello no es masiva y no
está dirigida a la población o a los trabajadores en general, como la biopolítica, sino que está
focalizada.
Los objetos de saber no son ya exclusivamente problemas de natalidad, fecundidad o el
aumento de la vida de los trabajadores por medio de políticas y saberes relacionados con el
bienestar material en salud, educación y vivienda, como lo fueron a lo largo del siglo XX, según
Foucault (1997 [1963]). Las formas de intervención implican identificar, con la mayor precisión
posible, las poblaciones excluidas del trabajo o las que por su condición son más vulnerables.
Los objetivos de control son los pobres más pobres de entre los pobres y los estilos de
intervención sobre ellos están dirigidos a promover alternativas a la economía de mercado,
además de la represión lisa y llana cuando se movilizan para mejorar sus condiciones de vida.
En cierto sentido, la autosustentabilidad comunitaria es una forma de autocontrol, lo cual
supone un ahorro de dispositivos estatales antes dirigidos a la población en general o al trabajo.
La tecnología para la detección de los “grupos vulnerables” o la prueba de la validez de
la pobreza, es la focalización. La eficiencia en la gestión focalizada se promueve en conjunción
con la lógica benéfica y filantrópica, lo cual produce una tensión entre dispositivos asistenciales
pseudo eficientes y prácticas tutelares.
Se observa una intensa movilización y gestión de los saberes gubernamentales; pero no
ya sobre la población en general, sino sobre esos grupos que han sido marcados y focalizados.
Paradójicamente a los procesos de desanclaje del capital financiero y de la vida como las
rupturas espacios temporales caracterizados por Anthony Giddens (1994 y 1997)216, el

216
El desanclaje es la ruptura de las conexiones que existen entre la actividad social y su "anclaje".
Significa que estas se despegan de sus contextos locales de interacción y se reestructuran en indefinidos
intervalos espacio-temporales. Existirían dos tipos de mecanismos de desanclaje relacionados con las
instituciones sociales modernas: la creación de señales simbólicas y el establecimiento de sistemas de
expertos (Giddens, 1994: 28-39). Según Giddens (1994:67) la modernidad es intrínsecamente
globalizadora como resultado de sus factores de dinamismo. La mundialización se refiere principalmente
al proceso de alargamiento en lo concerniente a los métodos de conexión entre diferentes contextos
sociales o regiones que se convierten en una red a lo largo de toda la superficie de la tierra, lo que
produce complejas relaciones entre la participación local (circunstancias de co-presencia) y la
interacción a través de la distancia. Se intensifican las relaciones sociales a distancia lo que acelera la

138
neoliberalismo produce anclajes, focalización y fijación en un territorio de los más pobre de
entre los pobres, cada vez más concentrados, territorializando a los que salen despedidos de la
lógica del capitalismo globalizado y desterritorizalizado. La globalización se traduce también,
por oposición al desanclaje, en una ghettoización cada vez mayor de la vida, al verse privados
los pobres de recursos para movilizarse, en una marcación cada vez más intensa. Esta
insularización sería la otra cara de la globalización de la pobreza.
El primer indicio de una nominación de “humano” a los procesos de transformación
económica que se venían produciendo fue la propuesta de la UNESCO en 1989, de un “ajuste
con rostro humano”. Esta propuesta, se decía, surgió después de los resultados, poco humanos,
de la aplicación de las recetas del consenso en los países de la región. Esta adjetivación es una
muestra de que el “desarrollo”, en su concepción más pura, sólo atendía a cuestiones de
crecimiento económico y que a pesar del mito del rebalse, sus efectos no se tradujeron en la
construcción de una sociedad más humana. Es este el momento del paso del “ajuste con rostro
humano”, del que venía hablando la UNESCO, al desarrollo humano materializado en un tipo
particular de medición.
En 1990, el PNUD publicó el primer Informe sobre el Desarrollo Humano. Mahbub ul
Haq (Sierra Fonseca, 2001)217 ofició de coordinador de los cinco primeros informes y es quien
sintetiza la idea del Desarrollo Humano en el sentido que se trata de “cambiar el foco del
desarrollo económico de la contabilidad del producto nacional a políticas centradas en la gente”
(cursivas nuestras). Afirmaba que el fundamento de su propuesta del desarrollo humano se debía
a la evidencia de que no necesariamente las altas tasas de crecimiento se traducían
automáticamente en mejora de los niveles de vida y que nuevas cuestiones surgían acerca del
carácter, la distribución y la calidad del crecimiento económico. A esto había que sumar el costo
humano extremadamente fuerte de los programas de ajuste estructural de los 80’, que tenían
lugar en la mayoría de los países subdesarrollados bajo la influencia del FMI y el BM. “Esto
planteaba cuestiones que no podían ser dilatadas acerca del rostro humano del ajuste y acerca
de cuales eran las opciones posibles de políticas alternativas para balancear los presupuestos
mientras se protegían los intereses de los grupos más débiles y vulnerables de la sociedad”
(Mahbub ul Haq, 1995). Se trataba, en definitiva, de cerrar la contabilidad nacional con cierto
grado de compensación a sus víctimas. En la primavera de 1989 y en un contexto favorable para
sus ideas según su promotor, ul Haq plantea al administrador del PNUD, William Draper, su
incitativa de preparar un reporte anual sobre el desarrollo humano. Allí propone el índice que
denomina de Desarrollo Humano que incorpora, a la clásica medición del desarrollo por la vía
del crecimiento del producto bruto interno, indicadores de bienestar. Cabe destacar que esta
postura no puso ni pone en cuestión la necesidad del ajuste ni menos aún el imperativo del
equilibrio fiscal en el que se basan estas medidas.
En el primer informe de 1990, se entiende que el desarrollo humano sería un proceso de
“ampliación de las elecciones humanas relevantes” y un nivel de logro, entendido como “la
medida de comparación internacional del logro de estas elecciones”, que permite comparaciones
entre los Estados218.
El concepto de desarrollo humano se diferencia del desarrollo a secas en que añade a la
dimensión económica otras como la social, la ecológica, la política y también la jurídica y la
ética. El tema común, al menos como manifestación de deseo, es el incremento de las

inter influencia mutua entre lo local y lo global.

217
Mahbub ul Haq se lo considera uno de los gestores del nuevo paradigma del desarrollo humano. Fue
fundador del Tercer Foro Mundial en 1973 y sirvió como consejero de la Comisión Brandt sobre el Medio
Ambiente. Fue gobernador del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial desde 1982 hasta
1988. Dentro del PNUD, fue consejero especial del administrador y dirigió los informes de Desarrollo
Humano de 1990 a 1995.
218
El Índice de Desarrollo Humano suma al producto nacional bruto, la privación de esperanza de vida y
el analfabetismo como medida de lo que comienza a denominarse el “desarrollo humano” de los Estados.

139
potencialidades del individuo y sus posibilidades de elección; pero en el marco en una mercado
cada vez más abierto, globalizado y desregulado que las restringe cada vez más. Según
Guillermo O’Donnell “por así decirlo, nada de lo humano le es ajeno”, casi todo fenómeno que
atañe a las posibilidades de realización del individuo en sociedad, en términos de satisfacción de
sus necesidades materiales, de acceso a oportunidades culturales y educacionales, de goce pleno
de libertades y derechos cívicos, de amparo a su integridad física y a su dignidad individual,
puede caber dentro del concepto. Pero el carácter teleológico del discurso de Desarrollo
Humano se contrasta con una realidad que sólo muestra carencia o ausencia de desarrollo
humano (O’Donnell en Támara, 2001).
Asimismo el Desarrollo humano promueve políticas tendientes a reforzar derechos de
sectores especiales o grupos más vulnerables219. Es un momento de “invención” de nuevos
derechos vinculado al nuevo protagonismo de sujetos colectivos (la mujer por ejemplo), las
nuevas problemáticas que se ponen en cuestión (el medio ambiente o la ancianidad), la
modificación de las condiciones objetivas, de la estructura de oportunidades a ella asociadas (la
prolongación de las expectativas de vida para algunos) y una progresiva ampliación de los
aspectos asociados a la dignidad humana. Su surgimiento tiene que ver tanto con las luchas
sociales de los denominados nuevos movimientos sociales y las organizaciones no
gubernamentales, como también por una política activa del sistema de Naciones Unidas en estos
últimos veinte años.
En el contexto de la Cumbre del Desarrollo Social, celebrada en Copenhagen del 6 al 12
de marzo de 1995, la comunidad internacional, los organismos internacionales y los países
miembros de las Naciones Unidas produjeron la declaración del Desarrollo Humano que
globaliza, materializa e internacionaliza “el desarrollo humano sustentable”220. Allí se planteó
que el desarrollo humano, centrado en el ser humano, se lograría mediante la adopción de una
agenda integral y multisectorial encaminada a la erradicación de la pobreza, la creación de
empleo productivo y remunerativo para todos y el fomento de la integración social.
Específicamente, los gobiernos se comprometieron con la meta de erradicar la pobreza “como
imperativo ético, social, político y económico de la humanidad”, velando “por que las personas
que viven en la pobreza tengan acceso a los recursos de producción, como crédito, tierra,
educación y formación, tecnología conocimientos e información, así como a los servicios
públicos”. Los gobiernos asumieron que para 1996, cuando se fijó el Año Internacional para la
erradicación de la Pobreza, debían concretar las estrategias nacionales para reducir las
desigualdades y para erradicar la pobreza absoluta. Según Elsen Oyen (2000), la declaración
final de la Cumbre Social de “un compromiso global para erradicar la pobreza”, se parece a un
“caballo de Troya”. “Es hermoso, hueco y útil en la guerra sólo para los que conocen su secreto
y tienen la paciencia de esperar. Dentro de su vientre se esconde un arma verbal de legitimidad
moral para combatir la pobreza”.

219
Se trata de los derechos denominados de tercera y cuarta generación referidos a la niñez, la mujer, las
minorías étnicas, los refugiados, a través de la firma de convenios internacionales y/o de apoyo a políticas
locales. Estos derechos se incluyen en el paradigma del Desarrollo Humano. Los de primera y segunda
generación fueron los derechos cívicos y los derechos sociales.
220
(Copenhagen Declaration on Social development 1995, United Nation, Division for Social Policy and
Development, Last updated 25 june 1998). Los antecedentes de esta declaración, además de los informes
de Desarrollo Humano que venía realizando el PNUD desde 1990, son la Declaración de Dhaka de abril
de 1993, donde los líderes de los siete países de la Asociación del Asia Meridional para la Cooperación
Regional (SAARC) se comprometieron” inequívocamente a la erradicación de la pobreza en la región”,
de preferencia hacia el año 2002, mediante una estrategia centrada en el desarrollo humano, la
movilización social y la potenciación de la gente en situación de pobreza. Unos pocos meses después, los
ministros de planificación de la región del Pacífico meridional declararon que el crecimiento económico
no puede por sí solo satisfacer las necesidades crecientes de los habitantes del Pacífico,
comprometiéndose a adoptar medidas que faculten a la gente para el goce de una vida productiva y
satisfactoria de acuerdo con sus aspiraciones. (Ver PNUD, 1996: 4 y Mahub ul Haq, 1995)

140
 A mediados de los 90, surgen lo que se llamaron las reformas de segunda generación
que ponían énfasis en las transformaciones institucionales que comienzan a poner reparos a la
forma de implementación de las recetas del consenso de Washington, que ellos mismos habían
promovido. Estas reformas de segunda generación empiezan a incluir aspectos sociales acordes
con el discurso del desarrollo humano que estaba siendo difundido por el PNUD. Dentro de esta
estrategia, se pone énfasis en las instituciones y se hace especial hincapié en el empoderamiento
de los pobres, el tan mentado “empowerment” y la promoción de instituciones “pro pobres”:
instituciones especiales para pobres o políticas sociales focalizadas en los pobres (Informe BM,
2000).
Sin entrar en la tentación de jugar con la polisemia en castellano de la consigna “pro
pobre”, la que remitiría más a la promoción de la pobreza que a su erradicación, se observa que
más que beneficiar a los pobres estas estrategias tienden a aumentar las desigualdades y a
estigmatizar aún más la accesibilidad a la escasa protección social, a partir de paquetes básicos a
niveles mínimos. Junto a ello, en los 90, el Banco Mundial, dentro de su estrategia de “alivio”
a la pobreza surgida la década anterior, comienza a hablar de un marco comprensivo del
desarrollo (Comprehensive Development Framework). Paradigma equivalente al Desarrollo
Humano, este marco propone considerar la interdependencia de los aspectos humanos,
económicos, de gobierno, financieros, ambientales y sociales como parte del desarrollo social
vinculados fuertemente a la “reducción de la deuda” tiene una fuerte vinculación con las
denominadas las Estrategias de Reducción de la pobreza, llamadas PRSP por sus siglas en
Ingles (Poverty Reduction Strategy Paper) que se constituyen en la base de los prestamos
otorgados por el BM y el FMI a “los países de bajos ingresos”221. En una declaración conjunta
de ambos organismos222 afirman que: «Estamos de acuerdo en que las estrategias de reducción
de la pobreza deben ser impulsadas por los países y prepararse en forma transparente y con
amplia participación de la sociedad civil, los principales donantes y los bancos regionales de
desarrollo. Dichas estrategias deben estar claramente vinculadas con las metas convenidas de
desarrollo internacional, e ir acompañadas de indicadores cuantificables para comprobar los
progresos». ( ver OIT, Grupo de Trabajo sobre las Dimensiones Sociales de la Liberalización
del Comercio Internacional, 2000)
La importancia creciente de la pobreza y la necesidad de asegurar la gobernabilidad a
través de programas sociales destinados a los grupos “menos favorecidos”, explica la
importancia de las políticas de estas agencias de promover, en esta época, distintas formas de
medición a escala agregada de la pobreza material de los hogares, producto de una visión social
de la pobreza, que a había iniciado McNamara en el 73’. El desarrollo entonces, como
consecuencia, comienza a ser visto en términos de satisfactores básicos, vinculado con la
diferencia entre satisfactores y capacidades que realiza Amarya Sen.

221
Un documento de la (OIT) Oficina Internacional del Trabajo, Grupo de Trabajo sobre las
Dimensiones Sociales de la Liberalización del Comercio Internacional (2000) se afirma lo siguiente: “en
relación con la reducción de la deuda, la principal reforma política que se ha introducido a ese respecto ha
sido la vinculación de la versión reforzada de la Iniciativa para la reducción de la deuda de los países
pobres muy endeudados (PPME) con el Servicio financiero reforzado de ajuste estructural (SRAE) del
FMI, que ha contribuido con eficacia a los esfuerzos del Banco y del Fondo para reducir la pobreza. A su
vez, el SRAE el Servicio financiero reforzado de ajuste estructural del FMI ha sido reemplazado por el
nuevo Servicio de reducción de la pobreza y crecimiento (PRGF), que hace de la reducción de la pobreza
un objetivo explícito y prioritario, orientado por un Comprehensive Poverty Reduction Strategy Paper
(PRSP) que sustituye el Policy Framework Paper del SRAE. El PRSP tiene las mismas prioridades que
las que se plasmaron en el Marco Integral de Desarrollo (CDF), presentado por el Presidente del Banco
Mundial en enero de 1999. Así pues, el PRSP contribuirá a las decisiones futuras del PPME (Iniciativa
para la reducción de la deuda de los países pobres muy endeudados) que se constituye en la base de todos
los préstamos del Banco Mundial y del FMI a los países de bajos ingresos.”
222
Del 26 de septiembre de 1999

141
 Se desarrolla todo un bagaje teórico y técnico sobre los conceptos de pobreza y un
campo de disputas que culmina con el triunfo de aquellos que afirman que existen, en los seres
humanos, mínimos biológicos debajo de los cuales se encuentra la muerte y la privación y que
fundamentalmente a estos niveles mínimos se debería atender, a través de una nuevo dispositivo
de intervención y gobierno que se denomina “desarrollo humano”.
Este desarrollo con “rostro humano” si bien es un avance con respecto a las
concepciones ortodoxas anteriores al fijar un piso mínimo de dignidad humana a la que la
sociedad debe atender, sin embargo es a su vez la muestra que el desarrollo, luego de 50 años de
aplicación no produjo el rebalse esperado integrando a la mayoría de la población al tren del
desarrollo. Algunos se subieron y sin duda se produjo un importante avance en las expectativas
de vida, otros, los más, se quedaron fuera y la pobreza y la desigualdad aumentaron. A partir de
ahora, entonces, las voces oficiales del desarrollo ya han asumido la falacia del mito del rebalse.
El desarrollo es visto sólo como proveedor de satisfactores mínimos básicos. A partir de la
asociación entre necesidades básicas y desarrollo humano la representación del desarrollo ya no
responde a una mancha de bienestar que como el aceite se expande e integra indistintamente a
las poblaciones que realizan esfuerzo y trabajo productivo para sumarse al tren del desarrollo. El
desarrollo, para millones de seres del planeta, comienza a circunscribirse a ciertas necesidades
básicas mínimas, umbral o línea de la degradación, la muerte o la inanición.
El Desarrollo Humano pone en su retórica a la “gente en el centro de la escena” y no al
“crecimiento” exclusivamente”, según manifiesta Paul Streeten (en Mahub Ul Huq, 1999) uno
de sus mentores. Colocar a la gente como protagonista de un desarrollo humanizado quiere decir
que las personas pobres –no todas la gente- son “empoderadas” para gestionar programas
focalizados a los límites de la sobrevivencia. En términos de políticas de la vida significa
promover su reproducción a niveles mínimos biológicos o el acceso apenas a paquetes básicos.
Al mismo tiempo que esa “gente” se enfrentan a una escenario cada vez más competitivo y
excluyente, que deja a una gran mayoría sin posibilidades, ni siquiera de vender su capacidad
de trabajo. La metáfora del recolector de programas sociales focalizados o subsidios al
desempleo, promovidos por la humanización del desarrollo, es gráfica para comprender la
lógica de la reproducción de la vida de los que no tienen trabajo. Sin embargo, esconde el
proceso más importante y brutal de la transformación neoliberal. El haber enajenado hasta la
posibilidad de vender la fuerza de trabajo en el mercado.
Junto a la idea del núcleo irreductible de necesidades básicas, se pone un fuerte
énfasis en la concepción de Sen de las habilidades, la agencia y la libertad de oportunidades; lo
que conforma un entramado de conceptos constituyente de esta nueva concepción “humana” del
desarrollo. Paul Streeten plantea que el concepto de las necesidades básicas fue precisamente
precursor del desarrollo humano223. Durante finales de los años setenta y comienzo de los
ochenta un grupo de economistas trabaja en el Banco Mundial sobre esta idea. Entre otros está
el propio Streeten y Mahbub ul Haq quien será uno de los promotores de su introducción en la
idea de Desarrollo Humano, a partir de la creación del índice de Desarrollo Humano por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Ambos escriben un libro
denominado: “lo primero es primero: consiguiendo necesidades básicas en los países
subdesarrollados” (first things first: meeting basics needs in developong countries). Luego
Mahbud ul Haq, a partir de finales de los ochenta, cuando ya el paradigma del desarrollo
humano comienza a institucionalizarse, es nombrado en el PNUD como asesor especial del
administrador, para trabajar con él en el primer Reporte de Desarrollo Humano. A partir de esa
fecha se desempeña como “arquitecto jefe” de los informes anuales de Desarrollo Humano que
produce el PNUD (Mahbub ul Haq 1995).
La agencia (capacidades para convertir activos en satisfactores según el lenguaje de la
Economía del Bienestar) unida a la libertad de oportunidades que brindará el mercado a partir

223
Ver su introducción al libro de Mahbub ul Haq (1999). Paul Streeten considera a Mahbub ul Haq,
economista paquistaní, como uno de los “arquitectos jefes del desarrollo humano”.

142
de inimaginables artilugios que muevan a la “mano invisible” hacia los menos desfavorecidos,
es parte constitutiva del discurso del Desarrollo Humano. Poner a la “gente” en el centro de la
escena es también la valoración de un núcleo blando de la representación de la pobreza
subjetiva y cualitativa, vinculado a la importancia de las capacidades de los pobres en términos
de destreza, habilidades e inteligencia. Estas se convocan para transformar escasez y
restricciones en oportunidades o capitales. Muchas de estas “capacidades” implican sacrificar
otras oportunidades para atender a problemas de sobrevivencia mínima, por ejemplo el trabajo
de menores, el hacinamiento para enfrentar falta de vivienda, etc. Sen diferencia entre
capacidades, habilidades y bienes y servicios. Las habilidades serían las diversas condiciones
de vida que pueden o no ser alcanzadas. Las capacidades sería nuestra habilidad para alcanzar
dichas condiciones de vida. Como corolario, la posesión o acceso a bienes y servicios no son
criterios para definir el nivel de vida puesto que las tasas de transformación de bienes y
servicios a habilidades, varían de persona a persona. Por ejemplo, la situación nutricional de dos
diferentes personas (habilidad) puede ser diferente a pesar de que su ingesta alimentaría (bienes)
sea igual.
El discurso del desarrollo humano, fuertemente influenciado por esta idea de
capacidades de Sen, da el sustento teórico y un criterio de verdad “legítimo” para pensar que la
pobreza puede resolverse a partir de la potenciación de las capacidades individuales o
comunitarias de los pobres y de las “oportunidades” que brinda un mundo que se piensa como
autoregulado y basado en las libertades -aunque la pobreza para Amartya Sen es también falta
de libertades-.
El descubrimiento del “núcleo irreducible” de “privación absoluta” de los seres
humanos, conclusión obvia propia de nuestra condición de especie animal, que el saber de la
economía política tuvo que descubrir y legitimar con pretensión de verdad, paradójicamente se
constituye en la “escala humana del desarrollo”. En esta invención de las necesidades básicas a
niveles biológicos, bajo el cual anida el hambre, la política del desarrollo humano focalizada en
las poblaciones de riesgo deviene en una biologización al “mínimo” de la vida. No para
aumentar el bienestar de los ciudadanos, sino para mantener a los no trabajadores y a los que
siéndolo no pueden tampoco subvenir sus necesidades (desempleados, inempleables,
precarizados “inútiles para el mundo”) en el umbral, en la línea de flotación de una vida en sus
mínimos biológicos (la “absoluta” pobreza). La promoción de la vida en la labil línea de la
indigencia, coloca a este nuevo arte de gobernar produciendo vida también pero no en términos
de “bienestar” sino a escala biológica. Es una biopolítica que puede ser considerada como en la
flotación entre la vida y la muerte.
El desarrollo humano, no depende sólo del acceso a esos satisfactores sino de
“habilidades” para alcanzar ciertas condiciones de vida, lo que Sen llaman “capacidades”. Estas
serían algo así como destrezas para “aprovechar” oportunidades escasas. En esta discursividad,
la libertad de las capacidades puestas en acto aparece confrontada a la dura y prosaica “falta de
cosas”. Al núcleo duro y biológico de las necesidades básicas humanizadas se le suma una
valorización de las personas en términos de destrezas, donde la falta de cosas se relativiza por
las capacidades para conseguirlas o transformarlas o intercambiarlas. Un nuevo descubrimiento
de la economía política ha dado a luz. Las personas y sobre todo las personas pobres, no son
inanes, indolentes o inútiles, tienen capacidades y pueden, con recursos limitados, sacar
provechos diferenciados si son buenos jugadores. De allí entonces que el desarrollo humano
devino en necesidades no tan humanas y más biológicas y en capacidades para convertir activos
en satis-factores de esas necesidades, lo que sería una redundancia –expresada en un lenguaje
científico a veces poco inteligible- de la continua y milenaria gestión de recursos escasos o lo
que es lo mismo, la reproducción de la vida a niveles de indigencia.
Dentro de la gran utopía del desarrollo humano, además de la promoción activa de las
políticas pro pobres promovidas por el Banco Mundial, el acuerdo de las Naciones Unidas

143
llamado Objetivos para el Nuevo Milenio vinculado con la “voluntad” de la erradicación de la
pobreza (Millennium developmen goals to end human poverty)224 produce un nuevo acuerdo
supranacional que complementaría los objetivos anteriores de la declaración de Desarrollo
Social. Sin embargo, los objetivos del Millennium no modifican el formato del Desarrollo
Humano. Evidencian la asunción de una utopía con un carácter milenario (terminar con la
pobreza) que contradice flagrantemente con la intensificación de la creciente desigualdad que
promueve el capitalismo global. Además pone nombre e indicadores a las expectativas de una
vida a niveles básicos. Se propone reducir la mortalidad infantil, mejorar la salud materna,
combatir las enfermedades, adquisición de la educación primaria universal225, promover la
igualdad de genero sobre todo en el acceso a la educación, reducir la pobreza y el hambre,
asegurar un medioambiente sustentable y fortalecer el vinculo reciproco entre países ricos y
pobres.
Una de las causas de esta nueva declaración global utópica está asociada a que las
formas de acumulación y de concentración de la riqueza estarían afectando la propia matriz
social que garantizaba la protección social (Filgueras, 1999). La tercera ruptura en la
arqueología de la pobreza a nivel global, se diferencia de la segunda. La segunda que Escobar
(1998) denomina la era desarrollo, es coincidente con la conformación de un mercado interno en
los países de América Latina, por efecto de la destrucción y funcionalización de las formas de
subsistencia anteriores, concomitante con la aparición de las políticas de intervención social
gubernamentales vinculadas a la conformación del estado de bienestar con características
diversas según los países (Barba Solano, Carlos, 2006). Este tercer momento de quiebre se
caracteriza por el debilitamiento de las formas anteriores de reproducción: precarización o
pérdida de la condición de asalariado y debilitamiento o pérdida de la provisión de servicios
sociales gubernamentales.
Sachs (1999:21-23), por otras razones, opina también que la era del desarrollo ha
terminado. Antes del episodio de la destrucción de las torres gemelas, el 11 de septiembre del
2001, consideraba que la guerra del golfo en 1991, marcaba la cortina final de la era, en la cual,
las relaciones entre el Norte y el Sur pueden ser consideradas en términos de “desarrollo”. “En
su lugar, una nueva era está bajando en la cual las relaciones entre el tercer mundo van a ser
dominadas por el concepto de “seguridad”. Siguiendo a Heráclito que decía que “la guerra es la
madre de todas las cosas”, las guerras generalmente aceleran la historia, precipitan eventos y
crean nuevas perspectivas. “El foco de las negociaciones internacionales ha cambiado: la
sección del bienestar ha sido reemplazada en la agenda por la división del riesgo. Se ha pasado
de la hegemonía para el logro de la prosperidad a la hegemonía para conseguir la estabilidad.
Admitiendo esto, la manera por la cual el norte se percibe a sí mismo ha cambiado. Truman
estaba orgulloso de considerar que el dominio de los Estados Unidos no era colonial, sino en
términos de la prosperidad económica de todo el mundo. Fue en línea con esta idea que las
instituciones de “ayuda” y “cooperación” fueron creadas. Poco ha quedado de todo esto bajo el
apartheid planetario: hoy día, por razones de auto defensa, el Norte debe parar su propia caída
por el tironeo del Sur. Desde ahora en más, el Norte va a reclamar que esta obligado a la
dominación para proteger la estabilidad del sistema mundial”. (Sachs, 1999:23)
Con la desocupación masiva se instala una nueva etapa donde la condición salarial no es
más la forma predominante de vida. Se vuelve a la territorialización que predominaba en la
sociedad del control. Su objetivo era fijar a las poblaciones en la comunidad local, para
neutralizar el riesgo social producto de la no relación con el trabajo. Sin embargo ahora, la
vigilancia no se concentra en el control sobre los cuerpos, como en la etapa de la sociedad
disciplinar, conocida como la anátomo-política. Es una vigilancia de los vínculos más primarios

224
Ver resolución 55-2 del 8 de septiembre del 2000, de las Naciones Unidas
225
Es interesante señalar que el Pacto Social y Cultural, aprobado en la década de los 70’ por las
Naciones Unidas, propendía a la educación secundaria gratuita y universal, por lo que este objetivo debe
ser visto como un retroceso en términos de expectativas de mejora del bienestar social.

144
de ciertos grupos sociales considerados "vulnerables". Por eso no es masiva y no está dirigida a
la población en general, como la biopolítica, sino está focalizada.
Los objetos de saber no son ya exclusivamente problemas de natalidad, fecundidad o el
aumento de la vida de los trabajadores por medio de políticas y saberes relacionados con el
bienestar material en salud, educación y vivienda, como lo fueron a lo largo del siglo XX. Las
formas de intervención implican identificar, con la mayor precisión posible, las poblaciones
excluidas del trabajo o las que por su condición son más vulnerables.
La categoría que permite operar este dispositivo de asistencia es el capital social.
Mientras que la tecnología para la detección de los “grupos vulnerables” o la prueba de la
validez de la pobreza o de los criterios de “elegibilidad” para ser “beneficiarios de programas, es
la focalización. La eficiencia en la gestión focalizada se promueve en conjunción con la lógica
benéfica y filantrópica, lo cual produce una tensión entre dispositivos asistenciales pseudo
eficientes y prácticas tutelares.
En relación a estos cambios y a la subsidiariedad del Estado sobre la vida de la población,
Foucault, en una entrevista en la última etapa de su vida, plantea que el orden interior “es una
consigna, un objetivo, una estrategia que caracteriza a la mayoría de los Estados modernos” y
que el Estado actual “no tiene ya posibilidades, ni es capaz de gestionar, dominar y controlar
toda la serie de problemas, de conflictos, de luchas, tanto de orden económico como social, a las
que pueden conducir esta situación de energía cara. Plantea también que hasta ahora el Estado
ha funcionado como una especie de Estado-Providencia y en la situación económica actual, ya
no puede serlo. Postula que en el curso de los próximos años se van a presentar dos
posibilidades: la fascista; "estricto sensu"... 226 y lo que denomina "desinversión”, “como si el
Estado se desinteresa de un cierto número de cosas, de problemas y de pequeños detalles hacia
los cuales había considerado necesario, hasta ahora, dedicar una atención particular” (Foucault,
1991b: 163-166). El nuevo orden interior obedece a una nueva economía caracterizada por
cuatro aspectos. El primero es lo que denomina “el marcaje”, que implica “la localización de
un cierto número de zonas que podemos llamar "zonas vulnerables" en las que el Estado no
quiere que suceda absolutamente nada". El segundo aspecto, relacionado con el primero, es una
especie de tolerancia sobre los controles cotidianos. La puntillosidad policíaca se va relajando y
dejando en la sociedad un cierto porcentaje de delincuencia, de ilegalidad, de irregularidad:
estos márgenes de tolerancia adquieren así, un carácter regulador. Podríamos decir nosotros que,
para los países pobres, estos nichos de tolerancia equivalen a la indiferencia a la dolorosa
desigualdad social cada vez más extrema, entre un mundo de pobres y un mundo de ricos. El
tercer aspecto que señala Foucault, es un sistema de información general, como condición para
que puedan funcionar estas zonas vulnerables de forma precisa e intensa, pudiendo controlar
desde lejos dichos márgenes. Este sistema de información no tiene como objetivo la vigilancia
de cada individuo, sino “la posibilidad de intervenir en cualquier momento justamente allí
donde haya creación o constitución de un peligro, allí donde aparezca algo absolutamente
intolerable para el poder”, conduce a la necesidad de extender un sistema de información que
aunque vital, no será actualizado y aunque no sirva efectivamente, “es una especie de
movilización permanente de los conocimientos del Estado sobre los individuos”. El cuarto
aspecto, necesario para que este nuevo orden interior funcione, es la constitución de un
consenso que pasa por toda esa serie de “controles, coerciones e incitaciones que se realizan a
través de la mass media y que, en cierta forma, y sin que el poder tenga que intervenir por si
mismo, sin que tenga que pagar el costo muy elevado a veces de un ejercicio del poder, va a
significar una cierta regulación espontánea que va a hacer que el orden social se autoengendre,

226
“Yo llamo posibilidad fascista a lo que sucede en un país en que el aparato de Estado no puede ya
asegurar el cumplimiento de sus funciones más que a condición de dotar así mismo de un partido potente,
omnipresente, por encima de las leyes y fuera del derecho, y que hace reinar el terror al lado del Estado,
en sus malla y en el propio aparato del Estado. Y de la omnipresencia del partido....” (Foucault, Michel;
1991b).

145
se perpetúe, se autocontrole a través de sus propios agentes, de forma tal que el poder, ante una
situación regularizada por sí misma, tendrá la posibilidad de intervenir lo menos posible de la
forma más discreta, incumbiendo a los propios interlocutores económicos y sociales el resolver
los conflictos y las contracciones, las hostilidades y las luchas que la situación económica
provoque, bajo el control de un Estado que aparecerá, a veces, desentendido y
condescendiente. Considera que mediante esta especie de aparente repliegue del poder, y para
que no recaigan sobre las responsabilidades de los conflictos económicos - resolviéndose éstas
entre los propios interlocutores -, es “como van a aplicarse los medios necesarios para que reine
el orden interior sobre una base muy diferente de la que hemos visto funcionar cuando el Estado
podía permitirse el lujo de ser, a la vez, un Estado Providencia y un Estado onmivigilante".
Como veremos más adelante, una de las ascepciones del capital social esta centrada en la
energía societal que permite la resolución de conflictos a partir de las redes de sociabilidad, sin
intervención del estado.
En América Latina, la salida neoliberal de la crisis del Estado de Bienestar ha
conducido al debilitamiento de los regímenes democráticos a través de la represión lisa y llana.
Al mismo tiempo, la desinversión a través del marcaje o focalización de las poblaciones
vulnerables ha sido promovido junto a los sistemas de regulación autogestionada comunitaria.
En este contexto, la producción de información gubernamental es fundamental para intervenir
en el momento justo ante situaciones de peligro, para apagar incendios sociales. Se observa
una intensa movilización y gestión de los saberes gubernamentales; pero no ya sobre la
población en general, sino sobre esos grupos que han sido marcados y focalizados.

DE
CÓMO LAS RELACIONES PRIMARIAS SE INCORPORAN EN LAS
POLÍTICAS DE “LUCHA CONTRA LA POBREZA”. LAS TEORÍAS QUE
VIABILIZAN LOS PROCESOS DE MERCANTILIZACIÓN DE LA SOCIABILIDAD
PRIMARIA

Para abordar el progresivo consenso de la revolarización de las relaciones primarias

como una nueva economía utilitaria y no emancipatoria que forma parte fundamental del
sistema de categorías prácticas del discurso del desarrollo humano, analizaremos primero las
teorías sociales sobre todo neoliberales que inciden en la conformación de consensos sobre la
importancia de estos vínculos como tecnología fundamental y dispositivo de la focopolítica,
luego realizaremos la génesis de las categorías utilizadas por las Ciencias Sociales para
abordarlos -particularmente en América Latina- y finalmente nos detendremos en la categoría de
participación, empoderamiento (empowerment) y capital social tratando de destacar los
mecanismos que hacen posible su creciente importancia en el discurso y en las formas de
intervención en la políticas de regulación de la pobreza227. En el primer caso utilizamos como
fuentes producción teórica de autores considerados relevantes y que se constituyen en voces
autorizadas para indagar en ellas la construccion de esas categorías y los argumentos que
fundamentan su funcionalidad en las políticas para pobres. En el caso del análisis de los
conceptos asociados con la potenciación de las capacidades de los pobres en América Latina,

227
No tendremos en cuenta las visiones emancipatorias de la participación o del empoderamiento, tanto
desde las teorías sociales europeas en su reflexión sobre los nuevos movimientos sociales que remiten a
la revalorización de lo local y las relaciones primarias como la vecindad, la ciudad y el entorno físico, la
identidad étnica (ver Melucci, 1994; Habermas, 1997, Offe, 1992); como tampoco acerca de la vieja
tradición latinoamericana en este sentido como: Fals Borda 1982, 1992; Ignacio Esteva, 2002; Freyre,
Paulo, 1967, 1970, entre otros). No nos detendremos en estos análisis puestos que queremos poner el
énfasis en la economía política utilitaria de la potenciación de las asociaciones intermedias, de la
participación y el capital social.

146
hacemos hincapié –por el contrario- en aquellas categorías vinculadas con la reciprocidad
mercantil, han servido para explicar como –a pesar de la exclusión persistente- la reproducción
de la vida de los pobres. Finalmente analizamos también producción teórica de voces
autorizadas de los organismos internacionales que fundamentan y arguyen sobre la economía
política utilitaria de la participación, el empoderamiento y el capital social.
Las asociaciones intermedias, la participación y el capital social se han convertido, en
estos últimos años, en uno de los elementos fundamentales del sistema de categorías del
discurso del Desarrollo Humano. Estas remiten a relaciones de reciprocidad no mercantiles
basadas en vínculos informales de base local –generalmente- y se constituyen en prácticas para
convertir recursos autogenerados por las redes o las “asociaciones intermedias-, en capitales
para la autogestión de programas focalizados y en dispositivos para neutralizar el conflicto
social. Estas categorías prácticas del discurso van transformando los vínculos de sistemas de
obligaciones recíprocas en los que se inscribe la familia, al mismo tiempo que las redes de
solidaridad privadas se van convirtiendo en públicas, por su progresiva especialización y
formalización. Por ejemplo, redes locales de base territorial que se transforman en
organizaciones no gubernamentales. Se ha producido un progresivo descrédito de los
mecanismos de protección del Estado. En la época actual, la promoción de la autonomía
familiar y comunitaria del Estado tutelar o “protector” encuentra menos resistencia, no sólo por
la progresiva hegemonía del discurso neoliberal, sino también por las formas de control que el
Estado ejercía sobre la población y por los procesos de homogeneización que implicó la
consolidación del Estado Nación.
Existe una convergencia sobre la importancia de estos víncolos provenientes de
diferentes corrientes de pensamiento acerca de la importancia de los lazos sociales no
mercantiles que implican reciprocidad, los que han tenido distintas funciones, como la provisión
de servicios de protección, reclamos de rendición de cuentas (Edwards, 1999), reivindicaciones
asociadas a diversas formas de dominación (clase, genero o etnia), protección y seguridad para
la inserción urbana de los migrantes y también reforzamiento de lazos que crean comunidad.
Si bien existen diferentes concepciones acerca del capital social se prodría decir que
coinciden en señalar que se constituyen por redes estables de intercambio de dones o favores
que proveen bienes, servicios e identidad. Un don o regalo siempre requiere de otro, aunque la
contraprestación se concrete más tarde y aparente no ser el efecto esperado del primer regalo
(Mauss, 1991). Como hemos visto, Mauss plantea que las relaciones y lazos entre los hombres
parecen relaciones entre cosas que se intercambian en forma de dones, lo que hace que parezcan
naturales pero, en realidad, implican luchas de poder, los vínculos que se estructuran reproducen
la diferencia y las jerarquías, mirada que nos remita a procesos de fetichización de estos bienes
no mercantiles al igual que planteaba Marx para las relaciones mercantiles. Estos vínculos,
generalmente son informales aunque los hay también más institucionalizadas como las
organizaciones de autoayuda. Pueden interconectar hogares, grupos, personas, asociaciones y su
inserción va desde lo local y nacional a lo supranacional. Pueden ser horizontales o jerárquicas.
Incluso las más horizontales, se estructuran en el marco de relaciones de poder y desigualdad.
La función de estas redes como creadoras de sentimientos de “comunidad” se vincula a
aspectos de identidad, creencias compartidas, normas y costumbres que mantienen unido y
cohesionado al grupo. Cuando se refiere a ellas como proveedoras de protección social se hace
referencia a redes de ayuda mutua cercanas hasta organizaciones de base comunitarias, desde
los grupos de autoayuda a las organizaciones no gubernamentales actuales. En otras
circunstancias, estas instituciones han tenido un papel fundamental en las demandas de
transparencia y mejor distribución del poder en las instituciones estatales. Aquí el énfasis está
puesto en la confianza y cooperación cívica entre el Estado y las personas y en aspectos que
profundizan las instituciones democráticas y el acceso a derechos y garantías. Las formas de
asociatividad basadas en solidaridades más primarias también han dado lugar a luchas de
resistencia y reivindicación importantes, como los movimientos de acceso a la tierra urbana y
rural, entre otros. Algunos, como los movimientos recientes contra la globalización en

147
Washington, Seattle, Pagra o Davos convocan a resistir los valores de la ganancia y el lucro que
simbolizan el Banco Mundial y otros organismos “promotores del desarrollo”. Las redes han
servido también para mejorar los servicios que se obtienen de organizaciones más burocráticas
(Adler, 1994) o intercambiar diversos favores desde estas instituciones hacia lazos más
comunitarios, por medio de las relaciones de clientela política (Auyero, 1996).
La crítica a las formas de control del Estado sobre los individuos, las familias y las
minorías y las propuestas de valorizar las prácticas y relaciones primarias se originan en fuentes
variadas y algunas contrapuestas. Desde las orientaciones foucaultianas de la sociedad
disciplinar, al neoliberalismo extremo de Hayek y Friedman, o de sectores liberales social
demócratas como Berger, hasta las posturas más progresistas proveniente de organizaciones no
gubernamentales, movimientos sociales y una cierta reflexión teórica que ve estas formas de
organización, como una alternativa liberadora a las formas de opresión actuales. En América
Latina, este reclamo proviene, sobre todo, de minorías étnicas, campesinos y grupos pobres
urbanos quienes han sido los menos asalarizados y los que menos derechos han podido utilizar
de los debilitados Estados de Bienestar. Su importancia histórica en la construcción de
identidades, facilita el consenso de estas propuestas.
A pesar de las importantes diferencias, entre estas corrientes se nota un traslado
progresivo del espacio de lo "social" al ámbito autogenerado de las relaciones de reciprocidad
primarias o a formas institucionalizadas de resolución del riesgo social consideradas, hasta hace
muy poco, premodernas y tutelares (beneficencia, filantropía y ayuda mutua comunitaria). Nos
interesa aquí mostrar algunas concepciones, sobre todo aquellas que justifican el
desmantelamiento del estado de bienestar, dado que parte de su diagnóstico se basa en la
importancia de estas redes como alternativa a las instituciones comunitarias de redistribución de
recursos destinados a la protección social. Como ya hemos dicho, nos detendremos en el
pensamiento de autores neoliberales de importante predicamento cuyas argumentaciones han
servido para naturalizar estas transformaciones como la idea de "red de relaciones" de Hayek, o
la importancia de los "lazos familiares" y "actividades benéficas y filantrópicas" para los
Friedman y las "asociaciones intermedias" para Peter Berger.

Las “redes autogeneradas” como parte de la “sociedad”, el neoliberalismo de Hayek y

Friedman

Dada la importancia de estos dos pensadores en la progresiva construcción de la

hegemonía de las políticas neoliberales y de sus categorías discursivas del nuevo arte de
gobernar, pondremos especial hincapié en algunos elementos de sus pensamientos. Para Hayek
y Friedman, las relaciones mercantiles son fundamentales y son las que aseguran el
mantenimiento del “vínculo social”. El Estado debe abstenerse de toda regulación y tutela sobre
los individuos promoviendo la actividad privada. Ambos plantean, sin embargo, la posibilidad
de instrumentar sistemas de “ingresos mínimos”, para aquellos que no se pueden beneficiar del
mercado. Ambos valorizan también las redes, las asociaciones intermedias y la "energía " local
como forma básica del vínculo social y de atención a los más desfavorecidos.
La preocupación fundamental de Hayek, es la "contención del poder" como
salvaguardia a la libertad personal228. El gobierno solo debe usar su poder coercitivo "para
aumentar la recaudación que le permita proporcionar servicios que, por una u otra razón el
mercado no puede ofrecer" (1980: 60-61). En estas condiciones si existen desigualdades
sociales “estas se deben acoger favorablemente”. El respeto esencial a los principios del

228
"El verdadero valor de la democracia es servir como una precaución sanitaria que nos proteja de un
abuso de poder. En su actual forma ilimitada, la democracia ha perdido gran parte de la capacidad de
servir como una protección en contra del poder arbitrario. Ha dejado de ser una salvaguardia de la libertad
personal, una restricción al abuso del poder gubernamental" (Hayek, 1980: 58)

148
liberalismo económico es prioritario, aún sobre los derechos políticos229. Para Hayek el acto
mercantil es el acto constitutivo de la sociedad. El mercado es la manifestación de la existencia
de un orden espontáneo que no es intencional. Este orden es el fruto no deseado de los distintos
comportamientos de los diversos individuos y tiene propiedades autorreguladas (Salama y
Valier; 1994: 162). Su concepto de sociedad se asocia a la suma de redes nacionales y
transnacionales. "En una sociedad libre el Estado es una de muchas organizaciones, aquella que
se necesita para proporcionar una estructura externa efectiva dentro de la cual se puedan formar
órdenes autogeneradores, pero que está confinada al aparato de gobierno y que no determina las
actividades de los individuos libres. Mientras esta organización del Estado contenga muchas
organizaciones voluntarias, será la red de relaciones desarrollada espontáneamente entre los
individuos y las varias organizaciones que ellos crean, lo que constituye la sociedad. Las
sociedades se forman en tanto que a los Estados hay que construirlos. Por esto, las sociedades
son infinitamente preferibles, en la medida que puedan producir los servicios que se necesitan o
las estructuras que se autogeneren, mientras que las organizaciones basadas en el poder de la
coerción tienden a convertiste en una camisa de fuerza que demuestra ser nociva..." (Hayek,
1980: 61, cursiva nuestra). Las redes se relacionan "a menudo" jerárquicamente y son
estructuras "traslapadas" que se extienden sobre las fronteras nacionales.
La misma idea que rige para el ámbito del mercado debe regir para el de la "sociedad" o
“la red de relaciones autogeneradas” y estas son las que deben producir servicios, no el Estado.
Es la red de relaciones la "que determina los procesos de la sociedad", no el "erróneo
antropomorfismo que concibe la sociedad como "actuando" o "deseando algo". La mano
invisible y autogenerada de las relaciones mercantiles y de las redes es lo que se debe promover.
Las desigualdades sociales producidas por el libre juego del mercado, deben ser "amortiguadas",
por un “ingreso mínimo” uniforme lo que no justifica moralmente el uso de la "fuerza del
gobierno"230. Se parte del supuesto que el gobierno "debe considerar a todas las personas como
iguales". Tomar en cuenta "las desigualdades de hecho que existen entre los individuos" se
considera "una violación a los términos básicos en los que se someten los hombres libres de
gobierno". El Estado debe reducir su actividad a otorgar "seguridad contra la violencia" y a un
"cierto ingreso mínimo fijo si las cosas van completamente mal" (Hayek, 1980: 63-64). Los
servicios gubernamentales deberían ser brindados por las autoridades regionales o locales,
convertidos en "corporaciones cuasi-comerciales que compiten por el ciudadano", esto debido a
su defensa ferviente de la descentralización como forma de control de la "democracia ilimitada"
de los gobiernos centrales. "Reencargar el manejo de la mayoría de las actividades de servicio
del gobierno a unidades más pequeñas, llevaría probablemente al renacer del espíritu comunal
tan sofocado por la centralización" (Fridman 1980: 68, cursivas nuestras). La delegación en el
"espíritu comunal", "comercial" y "corporativo" de los servicios gubernamentales privatizados y
descentralizados, es la base de su defensa de lo "local". En ese "espíritu comunal" radicaría la
"sociedad" o sea la "la red de relaciones desarrollada espontáneamente entre los individuos y las
varias organizaciones que ellos crean". Hayek acepta la posibilidad de que las agencias
gubernamentales puedan recabar impuestos para financiar esos servicios, pero debe estar

229
"Un dictador puede gobernar de una manera liberal, así como en una democracia es posible gobernar
sin el menor liberalimo. Mi preferencia personal se inclina a una dictadura liberal y no a un gobierno
democrático donde todo liberalismo esté asusente." (Entrevista de un periodista Chileno a Hayek en 1981,
durante la dictadura del General Pinochet, citado en Salama y Valier, 1994: 163)
230
"Fue, en efecto, el descubrimiento que un juego de acuerdo a reglas mejoraba las oportunidades de
todos, aún bajo el riesgo que el resultado para algunos podría ser peor de lo que hubiera sido de otra
manera, lo que hizo que fuese una aspiración del liberalismo clásico la completa eliminación de poder en
la determinación de los ingresos relativos percibidos en el mercado. Esto, combinado con la disposición
de amortiguar el riesgo, mediante la provisión complementaria del mercado de un ingreso mínimo
uniforme para todos aquellos que por alguna razón fuesen incapaces de ganar al menos esa cantidad en el
mercado, no deja justificación para el uso de fuerza por el gobierno o por otro grupo organizado para
determinar los ingresos relativos" (Hayek, 1980: 63)

149
"obligada a reembolsar cualquier impuesto recaudado para estos propósitos a todos aquellos que
prefieran obtener esos servicios de alguna otra manera" (Hayek, 1980: 69), en forma privada.
Este sistema es también propuesto por los Friedman por medio de la instrumentación de vales
para la elección de la educación privada.
Milton y Rose Friedman analizaron la evolución del New Deal en los Estados Unidos y
fueron severos críticos a la “explosión” producida por las actividades de bienestar. Su
propuesta, en parte, está basada en una revisión critica de esa experiencia aduciendo la amplia
insatisfacción de sus resultados, el exceso en el control estatal de un "interés público" y la
planificación centralizada del gobierno, junto al crecimiento de la pobreza, a pesar de la
expansión de los programas sociales, señalando además la “corrupción de la burocracia”
(Friedman & Friedman, 1980: 133-148). En esa dirección, la responsabilidad de atender
cuestiones de los más desfavorecidos es considerada "moral" e "individual" pero no "social".
Cuando es individual o familiar, estas refuerzan los lazos familiares, de allí la importancia que
se da a este tipo de relaciones231. A partir de la moralización e individualización de la
intervención social el discurso traslada la responsabilidad del riesgo social, a una cuestión moral
fundada en la tutela de los más capaces sobre los excluídos. En este sentido se puede decir que
el discurso neoliberal promueve intervenciones presociales.
Las propuestas de eliminación del Estado de Bienestar se fundan en una transformación
radical de la "igualdad de oportunidades". Por ello esta igualdad "no debe ser interpretada
literalmente" sino "como una carrera abierta a los talentos" y a la "capacidad". "La igualdad de
oportunidades especifica más detalladamente el sentido de la igualdad personal, de igualdad
ante la ley". "Como todo ideal, la igualdad de oportunidades no puede ser íntegramente
realizada" (Friedman & Friedman, 1980: 190)232. Esta concepción debe oponerse a la "igualdad
de resultados" lo que traería como resultado que "todos deben acabar la carrera a la vez".
Sobre la base de esta concepción los Friedman proponen volver a que los "notables
objetivos sociales" o la "compasión por los más desfavorecidos" sean encarados a las "formas
de actividad benéfica particular" como lo fue en el siglo XIX, en ese país233. Se postula también
eliminar la educación pública por un sistema de vales de opción familiar en escuelas privadas,
dando prioridad a las escuelas parroquiales como "la única alternativa ampliamente asequible a

231
Lo demuestra un ejemplo relacionado con sus críticas a los aportes jubilatorios redistributivos " ...el
programa de Seguridad Social implica una transferencia de fondos de los jóvenes a los viejos. En cierta
medida, esta operación se ha producido a lo largo de la historia: los jóvenes mantienen a sus padres o a
otros parientes en su vejes. De hecho, en muchos países pobres con tasas de mortalidad infantil altas,
como la India, el deseo de asegurarse una descendencia que proporcione sostén a lo largo de la vejez
constituye una de las razones más importantes de las elevadas tasas de natalidad y de las familias
numerosas. La diferencia entre la Seguridad Social y las disposiciones previas es que aquélla es
obligatoria e impersonal, y éstas, voluntarias y personales. La responsabilidad moral es una cuestión
individual, no social. Los hijos ayudaban a sus padres por amor u obediencia. Ahora contribuyen al sostén
de los padres de alguna otra persona por obligación o temor. Las primeras transferencias reforzaron los
lazos familiares; las obligatorias, los debilitan" (Friedman & Friedman, 1980: 153, cursiva nuestra).
232
La igualdad de oportunidades desarrollada posteriormente a la Guerra Civil en Estados Unidos, según
los Friedman "basada en la libre empresa, la competencia y el laissez-faire, provocó por un lado, una
elite de un fuerte materialismo, pero por otro "una enorme liberación de energía humana" que hizo de
Estados Unidos una sociedad crecientemente productiva y dinámica en que la movilidad social era una
realidad cotidiana". Otro producto positivo según estos autores fue "la explosión de actividades benéficas
(1980: 192).
233
"No hay contradicción entre un sistema de mercado libre y la búsqueda de notables objetivos sociales
y culturales, ni ente aquél y la compasión para con los menos afortunados, siempre que esa compasión
adopte, como sucedió en el siglo XIX, formas de actividad benéfica particular o, como ha sucedido cada
vez más en el siglo XX, de asistencia a través del estado, a condición de que en ambos casos se trate de
un deseo de ayudar a los demás" (1980: 199). Por ello se oponen a los impuestos redistributivos que
"quitan al rico para dar a los pobres" (1980: 204), por uno donde de la ayuda a los más desfavorecidos sea
voluntaria por medio de la energía local de la beneficencia y filantropía.

150
la escuela pública local" (Friedman & Friedman, 1980: 227). Aquí se plantea la contradicción
entre los efectos laiquizadores de la modernidad liberal y las propuestas neoliberales de este
tipo, al ser esta una política que fortalece el papel de las instituciones religiosas en la enseñanza,
en forma contradictoria con las constituciones liberales que aseguran, en algunos casos, la
educación pública, gratuita y laica234.
Para conocer su propuesta a un nivel más específico, señalamos dos puntos presentes en
una de sus obras (Friedman & Friedman, 1980). La primera, es una reforma del sistema actual
de bienestar, reemplazando el paquete de planes concretos por un único programa, que
comprenda los anteriores, de suplementos de renta pagados en efectivo La segunda parte, consta
de un impuesto negativo sobre la renta, además de "reducir la actuación de la Seguridad Social
satisfaciendo al mismo tiempo los compromisos actuales, y exigiendo gradualmente que los
individuos tomen sus propias medidas para su jubilación" ( Friedman & Friedman, 1980:171).

De cómo "potenciar al ciudadano" por medio de "asociaciones intermedias", para ser

proveedores de servicios alternativos al Estado (Peter Berger y Richard John Neuhaus).
"El paradigma de las estructuras intermedias apunta a
conferir a tales personas (los pobres) el poder necesario para
desenvolverse como ya lo hacen los que tienen mayores ingresos, y a
distribuir algo más el poder, allí donde realmente importa, es decir, en
el control que pueden ejercer las personas sobre sus vidas. Es posible
que algunos llamen a esto populismo. Pero ese término se ha visto
ensombrecido por el utopismo y por la política del resentimiento.
Nosotros preferimos caracterizarlo como una forma de conferir poder
a la gente". Berger y Neuhaus, "Potenciar al ciudadano. El rol de las
estructuras intermedias en las políticas públicas”

La idea de “potenciar al ciudadano” por medio de las “asociaciones intermedias” se

origina en una investigación promovida por el sociólogo alemán Peter Berger y por el sacerdote
católico Richard John Neuhaus235 desarrollada en Estados Unidos en los 70’ que dará como
resultado más tarde la promoción del “empowerment” o empoderamiento en las políticas de
“lucha contra la pobreza”. El pensamiento de Berger y Neuhas su colaborador principal, es
fundamental para comprender el surgimiento de esta categoría, vinculada a los programas de
desarrollo. Junto con otros autores que trabajan en su equipo236 representa a un liberalismo
conservador de centro. Según ellos, su intención y su propuesta política "no es revocar el New
Deal", ni "desmantelar el Estado Benefactor", se colocan en una postura intermedia a las
neoliberales y neoconservadoras antes descriptas, aunque comparten los fundamentos de la
crítica al Estado de Bienestar y algunas políticas, como la propuesta del ingreso mínimo y los
vales para la educación. Coincidentemente, el centro de su planteo es el fortalecimiento de las
redes primarias, por medio de las "organizaciones intermedias".

234
Los Friedman (1980: 228) proponen resolver el problema constitucional a partir de los tribunales y no
del Tribunal Supremo que "por lo general ha dictaminado en contra de las leyes estatales que procuran
ayuda a padres que envían a sus hijos a escuelas parroquiales".
235
Richard John Neuhaus es un sacerdote católico, nacido en Canada pero vive en USA, es autor de
varios libros, incluido The Naked Public Square (La Plaza Pública Desnuda), y es el Editor en Jefe de
First Things, una publicación mensual del Instituto sobre Religión y Vida Pública. El Instituto es una
organización de investigación y educación interreligiosa cuyo propósito es “promover una filosofía
pública religiosamente informada para el ordenamiento de la sociedad”. El ha promovido un dialogo
ecuménico y una visión social conservadora.
236
Conformó un equipo, en la década del 70, que realizó un proyecto de investigación que exploraba el
rol de las estructuras intermedias en las políticas públicas, junto con otros autores, entre otros Neuhaus
(Berger, P. y Neuhaus, Richard John, 1976)

151
 La categoria del "empowerment" tan presente en el sistema discursivo del desarrollo
humano y en lenguaje de los organismos internacionales promotores del “desarrollo”, se vincula
con las sugerencias que realizan estos autores, tendientes al fortalecimiento de las "asociaciones
intermedias" y está vinculado también a una visión particular de la “gestión de los recursos
humanos” (HRM, por sus siglas en ingles: Human resource management) y a otras formas de
gestión de la calidad como el movimiento de la “calidad total” (TQM por sus siglas en inglés:
total quality management) aplicadas a la gestión empresarial. El empoderamiento de los
trabajadores desde esta mirada es visto como una solución a la gestión Taylorista donde no se
da lugar a la creatividad de los trabajadores (Wilkinson, Adrian, 1998).
En lo que respecta a la propuesta de Berger y Neuhas se trata de "potenciar al
ciudadano", sacarle todo lo que pueda producir con recursos propios o autogenerados. a partir
de las diversas formas asociativas. Estos autores fundamentan esta posición como solución a la
creciente demanda de servicios estatales y a un diagnostico que se basa en la creencia de su
burocratización creciente, la inflación de demandas de los políticos, la necesidad de reducir
gastos, la amplitud del sistema tributario y las quejas frente al Estado por "su impersonalidad, su
indiferencia y su excesiva interferencia" así como "el deterioro cada vez mayor de los
servicios". Por todo ello expresan que no se proponen eliminar el Estado Benefactor, "como las
posturas neoliberales extremas", pero si que "los servicios del Estado benefactor puedan
entregarse a través de mecanismos alternativos"237. Los autores consideran que sus sugerencias,
"podrían convertirse en la base de profundas innovaciones en la política gubernamental y tal vez
de un nuevo paradigma para, al menos, ciertos sectores de Estado Benefactor moderno".
Entienden como asociaciones intermedias a aquellas instituciones existentes entre el individuo,
considerado en su vida privada y las grandes instituciones de la esfera pública, esta visión de las
asociaciones intermedias es equivalente a la de la sociedad civil del Banco Mundial como
veremos más adelante. No se trata de un nuevo concepto sino "del esfuerzo sistemático para
traducirlo en políticas específicas" (Berger & Neuhaus, 1976: 177).
Tanto en el trabajo citado como en uno más reciente de Peter Berger con Thomas
Luckmann (1997) se postula esta estrategia, no sólo como alternativa a los problemas del Estado
Benefactor sino también como forma de contrarrestrar lo que denominan las “crisis de sentido”
de la modernidad - producidas por la diferenciación y el pluralismo - sin caer en los
"fundamentalismos" ni en el "relativismo" posmoderno. Según ambos autores, estas
instituciones impiden que las crisis de sentido se agraven hasta afectar a toda la sociedad. "El
grado de éxito que aquéllas puedan tener depende de su calidad y cantidad". "Las instituciones
intermedias deberían ser apoyadas allí donde no encarnan actitudes fundamentalistas, allí donde
sustentan los "pequeños mundos de vida" (kleinen lebenswelten) (un término acuñado por
Benita Luckmann años atrás) de comunidades de sentido y de fe, y allí donde sus miembros se
desarrollan como portadores de una "sociedad civil" pluralista" (1997: 116). Consideran que
desde el punto de vista estratégico hay que tener en cuenta la capacidad de reducir tanto la
precariedad anómica de la existencia individual, aislada de la sociedad, como la amenaza de
alienación respecto del orden público (Berger & Neuhaus:1977). Estas instituciones, serían
también una solución para el "cinismo" que acecha a la democracia, al institucionalizar la
necesaria mediación en el espacio "ciudadano", de allí que su fortalecimiento tienda a "potenciar
al ciudadano". La idea de empoderamiento aplicada a la gestión de las empresas es trasladada a
las redes o asociaciones y la creatividad que se le pide al trabajador empoderado, en el esquema
de gestión empresarial, se traslada al ciudadano.
Las recomendaciones programáticas de la investigación postulan que, "las políticas
gubernamentales debieran proteger y fomentar las estructuras intermedias, y utilizar, donde ello
sea posible, estructuras intermedias para la consecución e los objetivos sociales" (Berger &
Neuhaus, 1977:182). La defensa de las asociaciones intermedias son consideradas una
alternativa al control estatal sobre las familias (Berger & Neuhaus, 1977: 183). Se podría decir

237
Como se ve, no es una cuestión de derechos sino de entrega de servicios básicos.

152
parafraseando a Foucault que se produce un paso de la economía de la población o economía
política a la economía de las asociaciones intermedias y de la comunidad. No es más el Estado
el que "decide" por los individuos o los grupos. Son "los seres humanos, sean quienes sean,
quienes entienden mejor que nadie sus propias necesidades", "las estructuras intermedias ... son
la expresión real de los auténticos valores y las genuinas necesidades", son "instituciones hechas
a la medida de los individuos" (1977:183). Estos pensadores, salvando las distancias,
promueven una suerte de familia providencia, similar a la de la edad media señalada por Castel
(1997), de “familia y comunidad providencia”238 no autorreguladas totalmente como las
comunidades campesinas de esa época.
A partir de la idea que los grupos y las comunidades, son quienes mejores saben sus
necesidades, se propone delegarles la resolución de sus problemas, esto significa darles "poder".
Así se puede "potenciar" sus capacidades. "El paradigma de las estructuras intermedias apunta a
conferir a tales personas (los pobres) el poder necesario para desenvolverse como ya lo hacen
los que tienen mayores ingresos, y a distribuir algo más el poder, allí donde realmente importa,
es decir, en el control que pueden ejercer las personas sobre sus vidas. Es posible que algunos
llamen a esto populismo. Pero ese término se ha visto ensombrecido por el utopismo y por la
política del resentimiento. Nosotros preferimos caracterizarlo como una forma de conferir poder
a la gente" (Berger & Neuhaus,1977: 184, cursivas nuestras). El trabajo desarrollo tres
temáticas y espacios donde tienen lugar estas asociaciones intermedias que hay que potenciar: el
barrio, la familia y la iglesia. La importancia de la iglesia como una asoción intermedia que
debe formar parte de las políticas de protección social para los pobres, tiene que ver con la
influencia de las ideas conservadoras del sacerdote Neuhaus en esta investigación, con la
creencia que las instituciones laicas (como el Estado) son ineficientes y, sobre todo, con una
visión de las causas de la pobreza vinculada a cuestiones morales, donde la caridad religiosa
como dispositivo se revaloriza volviendo a atar las tecnologías sobre los pobres a la
moralización religiosa.
La revalorización de las asociaciones intermedias, responde en parte a las críticas que
habían realizado los pensadores clásicos a los efectos de la modernidad. Durkheim, Toennis,
Weber, Simmel, entre otros, planteaban el debilitamiento del sentido de comunidad y los lazos
primarios producidos por las rupturas de los lazos anteriores que daban contención social. Otra
cuestión puesta en el tapete es la contradicción entre procesos de laicización estatal, propia de la
modernidad, y la importancia que adquieren en este discurso las organizaciones religiosas
caritativas para cumplir funciones públicas, sobre las poblaciones pobres. Así, Hayek,
Friedman, Berger y Neuhaus proponen la privatización de la educación pública, lo que les
presenta una serie de contradicciones con la separación entre Iglesia y Estado y la existencia de
derechos a la educación pública consagrados en la mayoría de las constituciones liberales y
particularmente en USA.
La valorización de lo local, de la comunidad, del barrio pone también en evidencia otra
de las contradicciones del propio discurso neoliberal. ¿Cómo dar congruencia a las tensiones
entre libertad individual producida por las relaciones anónimas de la ciudad con la perdida de la
libertad personal que supone la cohesión y los derechos comunales?. Berger y Neuhman (1977)

238
"... Estas comunidades tendían así a funcionar como los sistemas autorregulados o hemostáticos, que
recomponen su equilibrio movilizando sus propios recursos. Se realizaba la reafiliación sin cambiar el
marco de referencia. La integración amenazada se reconstituía sobre una base territorial, y en el marco de
las interdependencias enraizadas por esa inscripción. Al producirse una falla en el sistema de las
protecciones cercanas, la sociabilidad solo se aflojaba sin llegar a cortarse, y el éxito de las operaciones
de recuperación dependía de su elasticidad, que no era infinita... Las sobrecargas llegaban a veces a
desequilibrar las redes primarias de solidaridad, y a romperlas. Era posible que por esta asistencia hubiera
que pagar un precio muy alto, soportar una superexplotación, pequeñas persecuciones o un pesados
desprecio...” ( Castel, 1997: 35-36).

153
reconocen esta tensión239. Para resolverlo sugieren dar "libertad de elección y no plantear la
urbanización cosmopolita como un estadio de evolución más compleja"240. Afirman que los
parámetros con que se deben fijar las políticas son la sociedad moderna, industrial y
tecnificada, ya establecidos y que subsistirán. Los autores intentan deligarse de tendencias
“tradicionales” no “modernas” que puedan asignárseles a su discurso o que sus argumentos
puedan ser homologados a una remedievalización de lo social. Afirman, “nuestro argumento no
es contra la modernidad sino a favor de explorar los modos en que la modernidad puede
adquirir un perfil mas humano" (Berger y Neuhman, 1977: 192, cursivas nuestras). Se trata aquí
no solo de darle al desarrollo un rostro humano sino también hacer la modernidad más humana.
Se asevera entonces que no era humana. Este discurso propende a la conformación de una
sociedad dual, por un lado moderna, tecnificada y burocratizada donde se ha “roto” con los
lazos comunales que se cree “asfixian” la libertad personal y, por otro, una sociedad más
“humana”, tradicional dirigida a los pobres.
Como vimos, el interés por reforzar las funciones sociales de la familia pone en
tensión los derechos individuales. La familia que ha ido perdiendo o debilitando algunas de sus
funciones por la expansión de instituciones como las educativas, por la mercantilización de las
relaciones sociales y por la tutela estatal sobre los menores en situación de “abandono moral y
material”, debe ser recompuesta. Al mismo tiempo que se otorga a la familia más autonomía, se
limita al control de la familia sobre los niños. Berger visualiza la peligrosidad de la extensión de
los "derechos del niño" sobre la propuesta de potenciar a las familias, puesto que estas
normativas le quitaría poder a las familias entregándoselas a los expertos gubernamentales241.
Dado que estas propuestas ponen en tensión los valores de autonomía individual y las
paulatinas formas de autonomía logradas por diversos movimientos sociales, fundamentalmente
el feminista, se afirma que el control no debe ejercerse sobre los adultos sino sobre los niños242.
Por ello se propugna la independencia de los adultos, pero no de todos. En los hechos, es sólo
un grupo el que puede elegir "estilos de vida" diferentes, los que pueden insertarse en la
economía moderna y de mercado. Se favorece la "autonomía individual" que ya era promovida

239
"El desplazamiento desde una comunidad cohesionada a una cosmopolita, desde la vecindad aldeana a
la urbana, no es, necesariamente, un movimiento desde lo más simple a lo complejo. Puede ser, en efecto,
que quienes se desplazan hacia la opción cosmopolita simplifiquen sus vidas al liberarse e las embrolladas
asociaciones que dominan la vida de aldea: la familia, la Iglesia, el club, etcétera.... No hay una
superioridad inherente, o un movimiento inevitable, hacia el tipo de barrio cuya vida gira en torno al club
liberal democrático y alrededor de la parroquia o el salón municipal de actos. El objetivo de las políticas
públicas debiera ser el de reforzar la gran diversidad de vecindarios que la gente elige de acuerdo a la idea
que tiene de sí misma y conforme a sus propias expectativas ..." (Berger y Nehuman, 1977: 187)
240
Esta última es la posición de las teorías de la urbanización desarrollistas: el continum folk-urbano de
Redfield y el nodo de las explicaciones sobre los procesos de modernización y urbanización en América
Latina.
241
"....Nos oponemos a las políticas que exponen al niño a la intervención directa del Estado, sin
mediación de la familia. Somos escépticos respecto a buena parte de la discusión actual en torno a los
derechos del niño, especialmente cuando tales derechos son reivindicados en oposición a la familia.
Evidentemente los niños tienen derechos, entre los cuales se cuenta el derecho a un grupo familiar sólido
y funcional. La retórica de los derechos del niño, que implica transferir el cuidado de ellos a camarillas de
expertos..., resulta sospechosa y también puede ser que encubra intereses creados..." (Berger y Neuhaus,
1976: 198)
242
"Una vez más estamos conscientes de las críticas actuales a la familia tradicional, provenientes ante
todo de las feministas, pero no sólo de ellas. En lo que concierne a los adultos, estamos de acuerdo en
maximizar las opciones que suponen estilos de vida distintos. Pero, la preocupación fundamental de la
política gubernamental en lo que respecta a la familia son los niños, no los adultos. Esa preocupación es
común a todas las sociedades, pero en la sociedad democrática hay un interés adicional y urgente en
fomentar modelos de socialización y valores que permitan la autonomía individual. Ese interés implica
una mayor protección de la familia en relación al Estado e implica confiar en las personas para que se
hagan cargo de sus propios hijos en un mundo forjado por ellos mismos" (Berger y Neuhaus, 1976: 204)

154
desde el discurso higienista, pero sólo la pueden realizar en el mercado los "más capaces". Al
resto no le queda otra alternativa que la "cohesión familiar" y la "familia providencia".
En relación con los dispositivos disciplinares, para los “minusválidos” se procura la
desinstitucionalización de las formas terapéuticas estatales que tienen como función el
disciplinamiento de los cuerpos. Como contrapartida, la familia pasa a tener funciones
terapéuticas a menor costo. "Las pretensiones terapéuticas de estas instituciones están hoy en
tela de juicio y el cuidado institucional es tremendamente caro en virtud de lo cual el
pensamiento innovador de nuestros días se ha desplazado en la dirección de emplear lo más
posible a la familia como contexto terapéutico. Esto significa que el profesional es visto como
un auxiliar, en lugar de un sustituto de los recursos de la familia. Esto puede significar, tal vez,
que se le deba pagar a las familias por cuidar a un niño impedido... Un enfoque de esta índole
reduciría con certeza los costos de cuidar a los minusválidos" (Berger y Neuhman, 1976: 203,
cursivas nuestras). Similar proposición se realiza para los adultos impedidos. En síntesis los
dispositivos para el control de la discapacidad para el trabajo vuelve a los vínculos locales y
familiares más primarios.
La critica de las corrientes socialdemócratas a las denominadas “instituciones totales”,
es compartida por otras posturas más progresistas. Es claro que en las primeras el objetivo es
abaratar costos gubernamentales, mientras que en las segundas se trata de reducir la presión de
las tecnologías disciplinares sobre los individuos. La función que le había delegado a la
psiquiatría y a los tribunales de menores la tutela estatal, por medio de la judicialización y
estatización de la institución del patronato vuelve a las familias. Los saberes expertos asociados
a la terapéutica se recomponen, perdiendo paulatinamente su poder tutelar. Dicho poder se
traslada paulatinamente a los padres, a las familias ampliadas y, eventualmente, a las llamadas
familias "sustitutas". De todas maneras se trata de una transferencia de responsabilidades a bajo
costo. La privatización de la educación y su traslado a organizaciones privadas por medio de
vales que el Estado daría a los individuos para que elijan instituciones (Friedman y Hayek) es
similar a la opción que propone Berger para las guardarías infantiles. También sugiere otras
"propuestas imaginativas" como los "abuelos sustitutos" (Berger & Neuhman, 1976: 203)243.
En síntesis, se promueve la autogestión de la atención a los riesgos y la protección
social rompiendo con las formas de gubernamentalidad anteriores sobre los sectores de menores
recursos. Aunque se dice potenciar las capacidades individuales y locales, esto es sólo en
términos de descentralización y de desgubernamentalidazación de responsabilidades, pero sin
redistribución económica ni responsabilidad pública, que traduzca dicha potenciación en
derechos y garantias. La solución entonces es la vuelta a la reciprocidad local, asegurando un
piso mínimo para los pobres. Berger y Luhman consideran que para potenciar al ciudadano es
necesario establecer un "límite inferior de pobreza". Es preciso fijar un "nivel mínimo de
decencia", méritos relativos que poseen los "programas de mantención del ingreso - ingreso
garantizado, impuesto progresivo al ingreso- ... Además de los imperativos morales, dicho
criterio puede fortalecer a las estructuras intermedias, especialmente a las familias más
pobres, permitiéndoles superar la dependencia que supone el actual sistema de beneficencia,
confuso y que confunde" (Berger y Neuhaus, 1976: 199, cursivas nuestras). Categorías y
eufemismos que muestran un doloroso sarcasmo “moral” para mantener la vida de muchos
congéneres en el límite biológico con la muerte. Se trata de "potenciar al ciudadano y rechazar
el tutelaje", "dotar de derechos a las personas de menores ingresos sin privar de los suyos o
empobrecer a los que están mejor" . El discurso aparenta potenciar al "ciudadano" pero busca

243
El ex ministro de Economía de la Argentina, Domingo Caballo promotor principal de las
transformaciones neoliberales, en una entrevista televisiva justificaba los bajícimos montos de los
jubilaciones en Argentina y sugería que deberían ser las familias las que debían hacerse cargo de los
ancianos y no la seguridad social, por medio de sistemas jubilatorios, como el hacía con su madre. La
entrevista se realizó en circunstancias de reclamos de los jubilados por los bajos montos de las
jubilaciones en plaza de Mayo (la plaza central de la ciudad de Buenos Aires).

155
potenciar "al pobre", para que sólo o con sus pares, resuelva sus problemas. En definitiva, "se
puede potenciar a las personas de bajos ingresos sin castigar a otras" (Berger & Neuhman,
1976:201). Las "otras" personas, a las que se cubre de ser castigadas por la presión tributaria,
no requieren ser potenciadas.

LAS CIENCIAS SOCIALES Y LA CATEGORÍA DE RELACIONES

PRIMARIAS

En esta sección veremos como las relaciones primarias han sido objeto de análisis de los
científicos sociales para explicar su permanencia dentro de las llamadas “sociedades
complejas”. Desde el don de Mauss, las redes de los antropólogos sociales ingleses, las
estrategias de sobrevivencia y de vida propuestas por teóricos latinoamericanos, la economía
moral de la historia social inglesa, los soportes de proximidad de Robert Castel, el capital
social en Bourdieu, hasta llegar al actual capital social en el discurso del Banco Mundial, que
se constituye en parte fundamental del discurso y de las nuevas formas de gobernar, la
focopolítica.
En América Latina, el fortalecimiento de las redes de reciprocidad primarias tiene
también sus defensores proveniente de una corriente que podríamos denominar progresista. Esta
se basa en muchos de los fundamentos de los autores que proponían la participación de los
pobres en el desarrollo, a los que hacíamos referencia con anterioridad. Consideran que las
organizaciones de la sociedad civil son capaces de lograr el objetivo histórico de la de equidad
de la política social, así como impulsar solidaridad, cooperación cívica y expansión de la
ciudadanía. A diferencia de la promoción de la sociedad civil como "mallas de contención" de la
pobreza, aquí se pone énfasis en la constitución de actores sociales y en la generación de
movimientos sociales que tendrían la capacidad de movilizar los grupos sociales más
postergados para plantear una agenda social, con nuevas prioridades más humanizadas y
participativas (Bustelo, 1995a: 40)244. Estos grupos actualizan algunas de las concepciones de
los movimientos de base de los 60 y 70, que propugnaban la participación comunitaria, como
forma de lograr un “desarrollo inclusivo”. Otros basan la defensa de la lógica de la reciprocidad
en el ámbito comunal, a partir de la constatación de que ciertas culturas nativas, como las
andinas, han sobrevivido durante milenios a la agresión occidental gracias a la manutención de
estas redes de ayuda mutua basadas en el don (Rojas Ortustre, Gonzalo, 2000).
La tematización de las redes se vincula, la mayoria de las veces, a la promoción de
estrategias o dispositivos que amortiguan los problemas de "desintegración social",
"marginalidad" o de “exclusión social”, de esta manera su potenciación tiende a lograr una
mayor adaptación de estos grupos, junto a una mayor cohesión social. En este sentido puede
citarse las funciones otorgadas por Mauss al don, o Durkheim a la solidaridad orgánica en las
sociedades tradicionales, tendientes al logro de la paz o la cohesión en las sociedades no
modernas. También las ciencias sociales de mediados de siglo XX desarrollaron nociones tales
como "redes", "capital social" o "soportes de proximidad". Se trataba de categorías de
pensamiento aplicadas a relaciones de reciprocidad no mercantiles que no se encontraban
basadas en el contrato ni en derechos, ancladas en vínculos comunitarios o locales. Su revisión

244
Bustelo duda que se logren los objetivos de humanización que se asigna a la sociedad civil o al
denominado tercer sector. Utilizando la metáfora de Bobio, sobre el abrazo vital o mortal en la relación
entre el estado y sociedad civil en especial "los organismos no gubernamentales", expresa "o se trata de
un "abrazo mortal" en donde los organismo no gubernamentales se transforman a través del clientelismo,
la cooptación política y la dependencia asistencial en organismos neo gubernamentales, o de lo contrario
se trata de un abrazo vivificador, posibilitador y habilitante de nuevas propuestas de relacionamiento
social a partir de la constitución de una esfera pública y del desarrollo de una autonomía política y
económica que posibilite la realización e los derechos y responsabilidades de la ciudadanía". (Bustelo,
1995a: 44)

156
actual permite que sean vistas como vínculos asociados con energías que complementan la
cohesión social y, en algunos casos, como alternativas a las formas más modernas de ciudadanía
social y de derechos vinculados al trabajo o a la lógica mercantil.
De todas ellas la categoría de redes fue la primera y tuvo un papel relevante, tanto en el
campo de la Antropología como de la Sociología. Cuando se iniciaron los estudios sobe las
denominadas sociedades complejas en la antropología, existió un marcado interés por demostrar
la relevancia que seguían teniendo las relaciones informales de reciprocidad no mercantil, a
pesar de las generalización de las instituciones de la “modernidad” más formales. Esta forma de
dsiganosticar la modernidad es parte de una construcción social que la opone a la tradición y
parte de una visión unilineal y evolucionista del devenir de las sociedades que sirvió para
clasificar a América Latina como tradicional, sobre todo en las teorías de la modernidad.
Básicamente, los estudios tuvieron lugar en sociedades post-coloniales y en los países
del tercer mundo. Los estudios de la antropología social inglesa, en las décadas del 60 y 70,
partían del enfoque de redes, tratando de captar su funcionalidad en situaciones de migración y
en procesos de urbanización245. El interés se centraba en abordar las redes como estructuras
insterticiales y complementarias a otras instituciones de las llamadas sociedades complejas por
oposición a las simples, visión similar a la de la dualidad modernidad/tradición (ver Wolf, E.
1980; Mayer, A. 1980; Mitchell, C., 1980).
En América Latina, estas categorías tuvieron una importancia relevante desde los
cincuenta para explicar las maneras como sobreviven los pobres frente condiciones de exclusión
del mercado de trabajo y de bienes. Los estudios acerca de la “cultura de la pobreza” (Lewis, O;
1961), como vimos, puntualizaron la importancia de las redes de parentesco y vecindad de los
pobres para resolver problemas propios de la industrialización en América Latina. En los 60 y
70, en etnografías en barrios de las ciudades, las redes y estrategias explicaban la importancia
de las formas de reciprocidad, para la sobrevivencia de los sectores populares urbanos. El
trabajo "¿Cómo sobreviven los marginados?", de Larissa Adler de Lomnitz (1976) es pionero en
esta línea. Los abordajes sobre estrategias familiares de sobrevivencia y de vida ampliaron el
marco de estudio de las redes, en ámbitos locales y barriales a la reproducción de la fuerza de
trabajo (Torrado, Susana; 1980). El planteo se basaba en el análisis de las consecuencias
particulares de la lógica de acumulación capitalista, los modelos de desarrollo en América
Latina y la importante cantidad de población que quedaba sin posibilidad de sobrevivir a través
de relaciones asalariadas (Rodríguez, 1981)246. Estos mecanismos o estrategias permitían
generar recursos y contrarrestar las distintas formas de violencia que generaba la modernidad:
destrucción de valores de origen rural por la migración, adaptación, contención y generación de
recursos para la sobrevivencia en las ciudades. Si bien daban por supuestos que las redes o
estrategias de ayuda mutua eran propiedad exclusiva de los sectores pobres o de origen rural y
que provenían de los saberes "tradicionales" de origen, los estudios de estrategias puntualizaron
la creatividad y las capacidades de los pobres para hacer frente a diversas situaciones de
exclusión, a diferencia de la representación inerme e inane de la cultura de la pobreza o de la
marginalidad.
Más tarde, el sociólogo francés Pierre Bourdieu (1980), desarrolló la categoría de
“capital social” sustentada en la idea primigenia del don en Mauss (1923-24) para las sociedades
primitivas. Para Bourdieu, los recursos de las redes son parte de los capitales o fuerzas que
actúan en un campo cualquiera. Entiende como capital social el “... conjunto de los recursos
actuales o potenciales que están ligados a la posesión de una red durable de relaciones más o
menos institucionalizadas de inter-conocimiento y de inter-reconocimiento; o, en otros términos,

245
Estos trabajos estaban desarrollados sobre la base de la concepción de Barnes y Bott, y abordaban las
redes como una serie de relaciones de carácter personal que un individuo configura en torno suyo.
246
También desde el movimiento feminista surgieron investigaciones relacionadas con el rol jugado por
la mujer en la reproducción de las unidades domésticas y su aporte gratuito a la reproducción de la fuerza
de trabajo.

157
a la pertenencia a un grupo, como conjunto de agentes que no sólo están dotados de propiedades
comunes (susceptibles de ser percibidas por el observador, por los otros o por ellos mimos), sino
que también están unidos por lazos permanentes y útiles” (Bourdieu, 1980: 2). El capital social
puede procurar beneficios materiales o simbólicos. También puede multiplicar otros tipos de
capitales. La red de relaciones es el producto de estrategias de inversión social, consiente o
inconscientemente orientadas hacia la institución o la reproducción de relaciones sociales
directamente utilizables, a corto o largo plazo. Si bien en la concepción de capital social de
Bourdieu se trata de estrategias de inversión social, los motivos para la interacción no están
basados en comportamientos con fines económicos. Se pude conseguir trabajos o aumentar el
capital por la pertenecía a una red, pero formar parte de estos vínculos no tiene como móvil la
razón instrumental o el calculo. El propio intercambio transforma los objetos intercambiados en
signos de reconocimiento mutuo y de pertenencia al grupo, lo que construye al grupo y
determina sus límites. Delimita el espacio mas allá del cual el intercambio no puede tener lugar.
El volumen del capital social no solo depende de la extensión de la red de relaciones sino del
volumen del capital económico, cultural o simbólico de los miembros de la red. Este capital esta
estrechamente vinculado al capital simbólico por medio de la reputación y al honor que en
ciertas circunstancias otorga247. Un elemento a destacar en el análisis de Bourdieu, tomado de
Mauss tiene que ver con la progresiva diferenciación, a través de la historia, entre el capital
social, simbólico y el económico, lo que se traduce en la separación entre derecho personal y
derecho real, disociando la venta, del don y del cambio y permitiendo el desarrollo del
mercado, el comercio y la producción248.
En la Argentina durante los 90 y a partir del concepto de capital social de Bourdieu, se
desarrollaron muchos estudios sobre la denominada nueva pobreza. Con esta categoría se
buscaba dar cuenta del empobrecimiento de las clases medias y sus estrategias para enfrentar o
mitigarla (Kessler, 1999; Minujin y Kessler, 1995). Hasta ese momento, las relaciones de
reciprocidad, ya sea como estrategias o como redes, se había aplicado sólo a grupos pobres,
marginales o informales. Esas estrategias parecían ser patrimonio exclusivo de los pobres o de
la “fuerza de trabajo explotada” cuya capacidad para resolver problemas se rescataba. Se puede
observar aquí el sesgo antropológico de los estudio sobre la pobreza, en el sentido de
puntualizar las relaciones más informales que se realizan en ámbitos menos institucionalizados
como la comunidad, la vecindad o el parentesco ampliado. Hasta ese momento se aplicaban a
grupos de iguales. Su empleo en las relaciones de compadrazgo (Adler, 1994) y clientela
política (Auyero, 1996) puso en el tapete la importancia de relaciones jerárquicas y de cambios
de roles en las redes. Además mostró como los intercambios informales, más o menos estables,

247
“Forma parte de la red de aliados y de relaciones que se tiene (y a los que se mantiene) a través del
conjunto de compromisos y deudas de honor, derechos y deberes acumulados a lo largo de las
generaciones sucesivas y que puede ser movilizado en las circunstancias extraordinarias. Capital
económico y capital simbólico están tan inextricablemente mezclados que la exhibición de la fuerza
material y simbólica representada por aliados prestigiosos aporta por sí misma beneficios materiales. Un
ejemplo de la relación estrecha entre ambos capitales se da en las economías de buena fe en la que una
buena reputación constituye la mejor, sino la única garantía económica” (Bourdieu, 1991: 200).
248
Sin embargo, “es necesario tener en mente que la distinción entre el capital económico y el capital
simbólico es el producto de la aplicación de un principio de diferenciación extraño al universo al que se
aplica, y que sólo puede aprehender la indiferenciación de estos dos estados del capital bajo la forma de
su convertibilidad perfecta” (Bourdieu, 1991b: 200). Para Mauss (1923-24: 232) son los romanos y los
griegos “quizá influenciados por los semitas .. , quienes crearon la distinción entre derecho personal y
derecho real, separando la venta del don y del cambio, aislando la obligación moral y el contrato y sobre
todo marcando la diferencia entre ritos, derechos e intereses. Son ellos verdaderamente, quienes superan,
con una autentica revolución, la vieja moral y la economía de los dones, demasiado azarosa, dispendiosa
y suntuaria, repleta de consideraciones personales e incompatible con un desarrollo del mercado, del
comercio y de la producción, que ya entonces era antieconómica”

158
tanto horizontales como verticales, podían ser encarados con el mismo concepto (Kessler,
1999).

LA
MERCANTILIZACIÓN DE LAS REDES PRIMARIAS: DE CÓMO EL
CAPITAL SOCIAL DEVINO PRODUCTIVO

“Esta evolución del mercado en su interrelación con

instituciones no mercantiles se caracteriza por una situación en la que
las actividades económicas son subsumidas en las relaciones sociales
a otra donde las relaciones sociales son subsumidas por el sistema
económico” Josef Stiglitz, “Formal and informal institutions”
Aquí intentamos responder a la pregunta sobre cuales han sido las configuraciones de
conceptos y nociones, las categorías de pensamiento y acción que han llevado a que los vínculos
primarios de reciprocidad, - antes representados como una “rémora” de las tradiciones o
“trabas” para el desarrollo y una amenaza para la lógica mercantil- alcancen un progresivo
consenso y se conviertan en una estrategia básica de gobierno e intervención social sobre la
pobreza y como un dispositivo básico en la discursividad del Desarrollo Humano. La
incorporación de estas categorías de pensamiento en la agenda política refleja una visión
utilitaria en la economía política de la pobreza. Existe un creciente convencimiento de
neoliberales y neoconservadores a cerca de las “energías” latentes de la sociedad civil y del
capital social como un nuevo objeto de saber de los y y hacer en los discursos de verdad del
“desarrollo” humano249.
Los más pragmáticos lo promueven para compensar la creciente flexibilización,
desmercantilización y desjuridización de las relaciones laborales, haciendo reposar la protección
social y las situaciones de pobreza en las “energías” autusustentables de los pobres,
desembarazándose el Estado y las instituciones públicas de propender al bien común. Otro
grupo está representado por sectores políticos y académicos que aplauden la incorporación de
los factores sociales y culturales al discurso del desarrollo. Argumentan que de esta manera se
podría hacer al desarrollo más inclusivo, participativo e intercultural. Aducen que las cuestiones
sociales y culturales que habían sido relegadas, al asociar el desarrollo al crecimiento
económico, ahora pueden ser tomadas como un elemento para ser tenido en cuenta en las
modalidades de desarrollo (Kliskberg, 1999)250. Aunque se afirma como objetivo humanizar el
“desarrollo”, en realidad en su versión instrumental de gestión de la pobreza se trata, como
afirma Edwards (1999), de la trivialización de lo social convirtiéndolo en un brazo de la micro
economía. En definitiva esta trivialización se traduce en la “mercantilización” de lo social.
Una segunda corriente de pensamiento proviene de una visión culturalista y
neoevolucionista del desarrollo que revisita los viejos postulados de Oscar Lewis (1961) sobre
la cultura de la pobreza y la hace funcional a las explicaciones de las causales de la exclusión.
Para esta concepción, la equidad que dice pretender la economía neoliberal es un lugar de
llegada. Arriban los más aptos, los que tienen “capacidades” que se adquieren por el desarrollo

249
Escobar plantea que el discurso del desarrollo ha ido cambiando de objetos de saber, por ejemplo los
analfabetos, los pobres de las ciudades, los campesinos (Escobar, Arturo; 1998: 91). Por nuestra parte
consideramos que las redes de reciprocidad no mercantiles se constituyen en un objeto de saber
fundamental del discurso del desarrollo humano, a partir de los 90.
250
Una reciente iniciativa del BID; con la colaboración de los gobiernos de Noruega y Francia,
denominada “Iniciativa Interamericana de Capital Social, Etica y Desarrollo”, pretende incorporar las
capacidades de la gente y valores éticos de equidad dentro de las prácticas del desarrollo. Esta constituye
una nueva filantropía de este organismo internacional vinculada también a una visión más inclusiva del
desarrollo de los países financiadores. Se ha realizado, recientemente en Buenos Aries, un Seminario
Internacional, en septiembre del 2002, denominado “Los desafíos éticos del desarrollo” y en noviembre,
ha tenido lugar otro en La Paz, Bolivia. Se puede ver información en la página www.iadb.org/etica.

159
individual, desvinculado de las oportunidades de partida o de las trayectorias. Los que no llegan
son los “incapaces”, nominados como los “más vulnerables”. La incapacidad histórica y
“cultural” de algunos y su “desadaptación” a los valores y pautas que “estimulan” el desarrollo
económico, se constituye en la explicación implícita y a veces explícita de su “fracaso” para
competir en el mercado. El estudio pionero de Putman (1993) sobre el desarrollo en Italia es el
mejor representante de esta acepción. La cohesión al sistema de valores dominantes, a través de
la cooperación cívica implícita en el capital social, es requisito para alcanzar el desarrollo y su
carencia es muestra de “retraso socio económico” y de “incultura cívica”. Si bien la
cooperación es básica para el respeto de los derechos sociales e incide en una mayor calidad de
vida, estos planteos omiten los procesos de destrucción de formas de cooperación comunitaria,
la desigualdad en la distribución de los ingresos y del poder y la indiferencia, el individualismo
y el desinterés por las crecientes desigualdades sociales. Además, como lo han señalado Portes y
Landlot (1994), el capital social contrariamente puede obstaculizar las normas de la
democracia, aunque propicie el desarrollo económico, como el caso los carteles de droga.
El aporte de Robert Putnam en su estudio sobre Italia es fundamental. Define el stock de
"capital social como redes recíprocas informales, confianza y normas –en instituciones
jerarquizadas y horizontales- que facilitan la cooperación y la coordinación para beneficio
mutuo” (Putman, 1993). Según él, en comunidades como las del norte de Italia donde el capital
social es fuerte (organizaciones comunitarias activas, clubes, asociaciones) existe progreso
económico, a diferencia del área sur “incivilizada” que se mantiene por estas causas
subdesarrollada. Para Putman la “incultura cívica” es equivalente a carencia de capital social y a
subdesarrollo económico251. En la visión de Putman se ve claramente como se traspasa el “bien
común” y el interés general de los ámbitos públicos estatales a la sociedad civil y al capital
social 252.
La acepción del capital social que promueve el Banco Mundial y otros organismos de
“desarrollo” no tiene como objetivo fortalecer su función emancipatoria o convocar a resistir la
economía del libre mercado. Es una estrategia política y económica para compensar las “fallas”
del mercado y el retiro del Estado de sus anteriores responsabilidades. Circunscribe su potencial
a su función de protección, adaptación y generación de recursos ante situaciones de carencia o
de crisis. Al dársele un valor económico además, la solidaridad se mercantiliza y es incorporada
a la lógica económica. Al tener como objetivo sólo la “eficiencia económica”, pierde su valor
como regenerador de los valores del lucro y la ganancia. Justamente el poder de la sociedad
civil como lucha y resistencia es erosionada cuando los grupos cívicos solo son usados para
ofrecer bienestar social (Edwards, 1999: 4).
En América Latina hasta los ochenta, la antropología y la sociología habían desarrollado
una serie de categorías y trabajos empíricos para explicar la importancia de las relaciones de
reciprocidad primarias, como formas de generar recursos basados en relaciones de confianza y
cohesión entre los pobres urbanos. La categoría capital social viene a extrapolarse al campo de
la economía y al discurso del desarrollo. Los economistas la incorporan como un capital o como
un activo. Se reconoce "su importancia determinante en la factibilidad y la productividad en la

251
“Estas comunidades no se hicieron cívicas simplemente por que eran ricas. Los récord históricos
sugieren fuertemente precisamente lo opuesto: Ellos se hicieron ricos porque eran cívicos”. (Putman,
1993). Otros autores, en esta misma línea, ponen énfasis en la forma en que los valores y actitudes del
capital social cohesionan al grupo (Stiglitz; 1998; Kenneth Newton y Stpehan Baas, cit Kliskberg, 1999).
Para Baas el capital social tiene que ver con la cohesión social, con la identificación con las formas de
gobierno, con expresiones culturales y comportamientos sociales que hacen a la sociedad más cohesiva.
Baas afirma sin tapujos que el capital social sería fundamental para resolver las "fallas" del mercado, a
través de acciones colectivas y el uso comunitario de recursos.
252
Robert Putman (1993: 3) considera que el capital social a diferencia de los capitales convencionales es
un “bien publico”. Esto significa que no es propiedad privada de aquellos que se benefician de su uso.

160
actividad económica" (Moser, 1998: 4, traducción nuestra) y su valor y funcionalidad en la
“lucha contra la pobreza”253.
Kliskberg (1999) analiza una serie de trabajos que utilizan la categoría de capital social.
En su inventario alrededor de este término incluye un abanico que va desde las instituciones de
la democracia, las capacidades de intercambio y resolución del conflicto, la capacidad de
asociatividad medida en términos de cuantía de organizaciones intermedias, hasta el
acatamiento a normas y valores dominantes como el de la familia nuclear legítima. Dentro de
este rango se podrían clasificar los trabajos que allí se sintetizan, entre aquellos que ponen más
énfasis en la confianza y cooperación cívica como parte del capital social, en relación al
desarrollo económico y los que la ponen en los valores morales asociadas a la estructura
familiar. En ambos grupos, la cohesión al sistema de valores dominante es requisito para
alcanzar el desarrollo y su carencia produce anomia, lo que lleva a profundizar las
desigualdades económicas. Se infiere de estos estudios que, adecuándose a ciertos valores como
la cooperación cívica se resolvería las desigualdades sociales.
Otro aporte fundamental en este proceso de construcción de este nueva categoría
funcional al discurso del desarrollo, es la aplicación de la idea de titularidades intangibles en
los estudios de Amartya Sen sobre las hambrunas, a la de activos como capital social realizada
por estudios promovidos por el Banco Mundial. Para Sen (1995) hay bienes tangibles e
intangibles con los cuales una persona puede contar e intercambiar. A estos últimos los
denomina “titularidades” (entitlements). El mapa de titularidades intercambiables depende de
las características de la situación legal, económica de la sociedad en cuestión y de la situación
de la persona en ella. También dependerá de las oportunidades productivas y de las
posibilidades de intercambiar productos y recursos. Las provisiones de la seguridad social, el
seguro de desempleo o los ingresos mínimos, también forman parte de ese mapa. La hambruna
es el resultado de falta de bienes tangibles o de titularidades o de ambas a la vez. La aplicación
de las titularidades al capital social extiende la idea de capital a otros activos intangibles, como
los recursos provenientes de redes y a las relaciones domésticas.
Caroline Moser (1998) en un estudio propiciado por el Banco Mundial, incorpora la
categoría de capital social como activo de los hogares sobre la base de los aportes de Sen y
otros. Su estudio pretende "contribuir al debate acerca de las estrategias de reducción de la
pobreza a un nivel local sustentable que refuerza las soluciones inventivas de las propias
personas, mas que substituirlas, bloquearlas o no tenerlas en cuenta”. Categoriza “los activos
de los individuos pobres de la ciudad en términos de cinco abordajes de la vulnerabilidad (asset
vulnerability framework). Estos incluyen los activos tangibles como el capital humano y laboral,
activos menos productivos tales como la vivienda, y activos intangibles y más invisibles tales
como las relaciones domesticas y el capital social" (1998:1, traducción nuestra).
El uso de la categoría de capital social a la economía realizada por Glen Loury y
Coleman; la visión de Putman como promotor de condiciones que facilitan el desarrollo, el
estudio pionero de Amartya Sen y la aplicación de su idea de titularidades no tangibles254 a los

253
Según Alejandro Portes (1996) son dos economistas quienes introducen el concepto en la sociología
norteamericana Glen Loury (cit. Portes, 1999: 245, 246) y Coleman (2000). A estos autores les interesa el
capital social en su relación con la formación de capital humano y en la identificación de mecanismos por
los cuales se genera.
254
Es interesante destacar que en Sen (1995) el concepto de titularidades asociado a derechos de acceso
se desarrolló para explicar como las hambrunas no sólo se vinculan con carencia de alimentos sino con el
debilitamiento o falta de titularidades. Al tomarlo como un capital individual, de redes, o de naciones
vinculado con capacidades asociadas a cierto tipo de valores morales y generación de recursos
intercambiables fuera del mercado, en cuenta de asociarlo al fortalecimiento de derechos o garantías
vinculadas con la sobrevivencia o la calidad de vida se lo informalizó, quitándole su carácter de
“titularidad”.

161
activos de los hogares desarrollada por Moser, ofrecen el marco general que permite al Banco
Mundial promoverlo en sus políticas de “ataque” a la pobreza.
La visión de Stiglitz, sobre el capital social es más escéptica255. Considera que si bien el
capital social puede ser funcional ante situaciones de pobreza, al substituir bienes basados en
relaciones mercantiles, debe ser reconvertido por el “desarrollo”. Stiglitz (1998), en un trabajo
donde crítica ciertas aplicaciones de las denominadas reformas de primera generación
promovidas por el consenso de Washington, señalando la importancia de introducir cuestiones
sociales al desarrollo, que se constituyen en las denominadas “reformas de segunda generación”
manifiesta que esta nueva estrategia, "necesita incluir la transformación de las instituciones y la
creación de nuevo capital social y nuevas capacidades, en algunos casos para reemplazar
instituciones tradicionales que inevitablemente se debilitan en el proceso de desarrollo. En
algunos casos, las nuevas instituciones contendrán elementos de las viejas; habrá un proceso de
evolución y adaptación” (Stiglitz, Joseph, 1998: 8, cursivas nuestras)
Según las visiones pragmáticas y culturalistas del capital social, su promoción respetaría
las "pautas culturales" de los sectores pobres. Sin embargo el desarrollo debe transformar ese
capital social en otro alternativo según Stiglitz. Para él los ingredientes llave para una estrategia
exitosa de desarrollo son la apropiación "empowerment" y la participación". Esta última como
parte esencial de la profundización del desarrollo porque "debe envolver los grupos soportes de
la sociedad civil; estos grupos son parte del capital social que necesita ser fortalecido, y esto da
la palabra "give voice" a los miembros frecuentemente excluidos de la sociedad, facilitando su
participación y elevando la apropiación del proceso de desarrollo". Ya en ese momento Stiglitz
diferenciaba entre un tipo de capital social funciona y otro que debe ser destruido. El ex
Vicepresidente del Banco Mundial reconoce que “una importante función de lo que nosotros
hemos venido a llamar “capital social” es complementar o substituir los intercambios basados
en el mercado y en la asignación de recursos. Claramente también, interactúa e incide en los
intercambios de mercado”. Por ello señala abiertamente, a diferencia de Putman, que “puede
haber ... como la forma de una U invertida en la relación entre densidad de capital social y nivel
de desarrollo” (2000: 64-65). Stiglitz reconoce claramente que el “desarrollo” destruye capital
social que debe ser reconvertido, por lo que se puede colegir entonces que los valores nativos
deben ser excavados.
Para Stiglitz (2000) el capital social tendría cuatro aspectos diferentes. El primero es el
“conocimiento tácito”, que es parte de lo que mantiene unido a la sociedad produciendo
cohesión, pero también un conjunto de aptitudes cognitivas y predisposiciones256. Esto es capital
porque toma tiempo y esfuerzo en producirlo (tiene costos de oportunidad) y es un medio de
producción. En segundo término, el capital social puede ser pensado como una “colección de
redes” en las cuales uno es socializado y aspira a serlo. Tercero, el capital social es al mismo
tiempo una “agregación de reputaciones” y una manera para conseguir reputación. Los
individuos invierten en reputación (una forma implícita de capital) porque reduce los costos de
transacciones y ayuda a romper barreras para entrar en una variedad de producciones y
relaciones de intercambio. Finalmente, el capital social incluye el “capital organizacional”
(estilos de administración, incentivos, comandos, prácticas de trabajo, sistemas de resolución de

255
Entiende el capital social y organizacional "como otra forma de capital, además del capital físico , el
capital humano y el conocimiento... que incluye las instituciones y relaciones que median en las
transacciones y resuelven disputas... Las sociedades tradicionales normalmente tienen un alto nivel de
capital social y organizacional, pero este capital puede no facilitar el cambio. Pero en este proceso de
desarrollo, el capital social y organizacional es frecuentemente destruido. La transformación puede
debilitar las relaciones de las autoridades tradicionales, y nuevas pautas migratorias pueden cortar los
lazos de la comunidad. El problema es que en este proceso de destrucción puede ocurrir antes que el
nuevo capital social y organizacional es creado..." (Stliglitz, 1998: 15).
256
Por ejemplo la cultura de internet que comparten los alumnos que asisten a las universidades
americanas.

162
conflictos, estilos de venta, procesos de afiliación a la empresa). Este último aspecto, permite
pensar en mecanismos diferentes a los del mercado pero que están estrechamente vinculados
(Stiglitz, 2000: 60-61, traducción nuestra).
Podemos ver en la visión de Stiglitz un parecido de familia con la de Bourdieu. En
ambos autores, hay una mutua relación entre la reputación, las redes, el conocimiento tácito y el
capital económico. Para Stiglitz en “las economías de mercado avanzadas parece haber una
reestructuración y profundización del capital social, no en la forma de “normas y regulaciones”
que substituyen o complementan el mercado y el Estado pero si en la forma de densas redes
interpersonales de conocimiento tácito que se desarrolla en la empresa y en las grandes
organizaciones burocráticas (como el monitoreo de pares, círculos de control de calidad, por
ejemplo). Esta evolución del mercado en su interrelación con instituciones no mercantiles se
caracteriza por una situación en la que las actividades económicas son subsumidas en las
relaciones sociales a otra donde las relaciones sociales son subsumidas por el sistema
económico” (2000: 64, 65). Se trata entonces de una subsunción de lo social por lo económico,
es decir en una mercantlización de lo social257.
La visión oficial del Banco sobre el capital social, la que se expresa en sus documentos
oficiales, es táctica. La pagina web (World Bank Group, 1998) sobre capital social ("social
capital for development") expresa esta concepción utilitaria. “Cada vez mas evidencias
muestran que el capital social es crítico para aliviar la pobreza y para el desarrollo humano y
económico sustentable" teniendo un “efecto en la productividad comunal y en su bienestar”
(World Bank Group, 1998, traducción nuestra). La visión del Banco sobre esta categoría es muy
amplia e incluye a instituciones muy variadas. El capital social sería lo que mantiene unida a la
sociedad, estando compuesto por instituciones, asociaciones y redes horizontales y verticales,
formales e informales; relaciones y normas que moldean la calidad y cantidad de las
interacciones, e "incluye el ambiente social y político que moldea la estructura y facilita el
desarrollo de normas, como los gobiernos, el régimen político, las leyes, las cortes de justicia y
libertades civiles y políticas" (World Bank Group, 1998 traducción nuestra)258.
El Banco comienza el texto con una definición similar a la de Coleman. Entiende como
capital social a "las instituciones, relaciones y normas que moldean la calidad y cantidad de las
interacciones sociales de una sociedad. Evidencias crecientes muestran que la cohesión es
crítica para que las sociedades prosperen económicamente y para un desarrollo sustentable".
Pero afirman que "el capital social no es sólo la suma de las instituciones que constituyen el
entramado de la sociedad, es lo que las mantiene unidas". Sobre la base de esta afirmación
proponen ampliar la categoría más allá de las instituciones de reciprocidad horizontales. Esta
sería para ellos “una mirada estrecha del capital social” que lo miraría solo como “un conjunto
de asociaciones horizontales entre las personas, consistentes en redes sociales y normas
asociadas que tienen un efecto en la productividad comunal y en su bienestar”. También
basados en un estudio de Portes señalan que dentro de estas formas de cooperación, se podría
encontrar a un capital social negativo (como los carteles de droga) que pueden obstaculizar el
desarrollo económico y social. Por eso proponen "un entendimiento más amplio del capital
social, tanto en sus aspectos positivos como negativos" que incluye, además de las asociaciones

257
Estos cuatro elementos que señala Stiglitz como formando parte del capital social, explican los dilemas
en los que se encuentran las organizaciones de la sociedad civil en sus prácticas de intervención (Aguilar,
Ves Losada, Yudi; 2001) entre mantener la eficiencia (capital organizacional) y los valores “morales” de
solidaridad no contractual en la que se fundan.
258
La cantidad de trabajos que el Banco promueve sobre este tema muestra la relevancia que tiene para
sus estrategias de desarrollo y las políticas que denomina de "alivio a la pobreza". Recientemente se ha
generado un área denominada Social Capital Initiative (SCI) con subsidios del gobierno de Dinamarca
(Collier, Paul; 1998). A partir de doce proyectos se pretende “ayudar a definir y medir el capital social de
una mejor manera”, además de mejorar el monitoreo del “stok, la evolución y el impacto del capital
social”.

163
horizontales a las verticales y las conductas entre y en las organizaciones, como la firmas.
Afirman por ello que "este punto de vista reconoce que los lazos horizontales son necesarios
para dar a la comunidades un sentido de identidad y objetivos comunes". Aunque el capital
social debe tender a lazos más variados que trasciendan las divisiones sociales religiosas, étnicas
o de estatus socio económico, los lazos horizontales pueden sentar las “bases de intereses
mezquinos”, y pueden activamente “evitar el acceso a información y recursos materiales que
podrían ser una importante asistencia a la comunidad (por ejemplo acerca de puestos de trabajo,
acceso al crédito)". Por todo lo anterior proponen "una visión más amplia del capital social".
Esta "incluye el ambiente social y político que moldea la estructura y facilita el desarrollo de
normas”. Extendiendo la importancia del capital social a “las relaciones institucionales más
formalizadas y estructuras, como los gobiernos, el régimen político, las normas de las leyes, las
cortes de justicia, y libertades civiles y políticas".
La promoción de redes de seguridad públicas y privadas serían funcionales a la crisis.
Las redes públicas (public safety nets), tienden a "aliviar a los mas vulnerables de los pobres
transitorios para sobrevivir". Pero se señala sobre todo la importancia que tienen "los arreglos
informales basados en las comunidades lo que denominan redes privadas de seguridad (private
safety nets), "las que ayudan a mitigar las deprivaciones y las caídas temporarias de ingresos".
El Banco, en otro documento, expresa que "el Estado, en tiempos de inseguridad, tiene el rol de
sumar a los hogares o comunidades mínimos niveles de provisiones a aquellos que están
incapacitados de ganar en el proceso de crecimiento. Las políticas efectivas tendrán que tomar
en cuenta lo que los individuos y los hogares pueden hacer para protegerse a si mismos y cuales
son sus limitaciones. Las intervenciones de los gobiernos deben también tratar de incorporar a la
gente en las soluciones más que tratarlos como pasivos receptores de la ayuda".

DE LA BIOPOLÍTICA A LA FOCOPOLÍTICA, LA REVITALIZACIÓN DE LA

COMUNIDAD COMO CATEGORÍA

Retomemos nuestro planteo inicial. Hasta qué punto la transformación de las

instituciones de reciprocidad, está mostrando mudanzas en las relaciones sociales y cuáles
serían sus consecuencias sobre las formas de control social. La modernidad neoliberal conjuga
estímulos de solidaridad/tradición/comunidad para los pobres con los de
competencia/modernidad/individualismo para el resto. ¿Hasta qué punto es posible construir
una sociedad más equitativa sobre la base de valores radicalmente opuestos?. Participación,
solidaridad, ayuda mutua, desarrollo autosustentable sólo para los pobres y grupos excluidos, y
competencia, individualismo, destrucción del medio ambiente, concentración de la riqueza y
creciente desigualdad social como los valores “inevitables” de la globalización259.
Para la población que no puede sobrevivir por la vía de la mercantilización de su fuerza
de trabajo se desarrollan estilos de gobierno que promueven la inscripción de las familias en las
redes solidarias locales. Se incentivan nuevas formas de territorialización, diferentes a las de la
etapa del control disciplinar sobre los cuerpos, aunque con elementos similares a los que
predominaban en el antiguo régimen y en la sociedad del control. Se tiende ahora a promover la
"autogestión comunitaria" que no sólo genera recursos, sino que produce autovigilancia.

259
En un contexto de exclusión cada vez más alarmante, no cabe duda que la apelación a las solidaridades
comunitarias de los más pobres, - sin derechos ni garantías y como espacio donde se realiza el escuálido
“bien público” - tiende a agudizar las diferencias sociales ya existentes. El estímulo predominante:
"solidaridad entre los pobres, competencia e individualismo para los más "capaces", subsidiariedad para
el Estado" intensifica la dualidad ya existente entre los que sólo pueden acceder al “mínimo biológico”
y, obviamente, profundiza la brecha de las formas de distribución de los pseudos beneficios de la
"modernidad".

164
 En la etapa de la “focopolítica” los objetos de saber de los expertos sociales son la
precisa identificación de las poblaciones excluidas del trabajo estable o de la dinámica
dominante, “las poblaciones objetivo” (targets groops). Lo que se denomina poblaciones de
“riesgo”. Los saberes que se generan para su identificación y para incentivar la autogestión y el
autocontrol es el campo de saber fundamental de la focopolítica.
Junto a los cambios de los dispositivos asistenciales fueron cambiando la familia y la
comunidad territorial progresivamente debilitadas, sin las funciones de "asistencia" a la salud, a
la educación y al riesgo que antes tenían. Por ello, las políticas denominadas de inserción o
focalizadas deben “fortalecer” las denominadas "redes de seguridad", coordinadas por
instituciones gubernamentales, cada vez más centralizadas y especializadas, para la detección de
los grupos "vulnerables". Ya no es la "población" a la que hay que controlar como en la
biopolítica, ni la figura posterior del ciudadano o el trabajador. Son los "beneficiarios", los
"stackholders” (los socios que participan), bajo el estímulo de la autosubsistencia y el
autocontrol.
Parafraseando una ordenanza del final del antiguo régimen en Francia que reza: “cada
parroquia responderá por sus pobres como un padre de familia por sus hijos” (Castel, 1997:
57), el ejercicio de una tutela comunitaria para las actuales políticas focalizadas ordenaría:
“cada comunidad pobre responderá por sus pobres con un mínimo de incentivo del Estado,
como cada familia pobre responderá por los suyos, "los no pobres" el resto, podrá realizarse en
el mercado y eligiendo a partir de "estilos de vida distintos", formas alternativas a la familia
tradicional".
Las prácticas milenarias de los sectores populares de los países del tercer mundo, para
sobrevivir ante la dinámica excluyente del capitalismo, son incorporadas como un recurso
básico del “desarrollo humano”. Está probado que los vínculos primarios sirven para mitigar las
situaciones de carencia o vulnerabilidad, como lo han demostrado durante estas últimas décadas
los estudios antropológicos sobre poblaciones pobres en América Latina. Lo que no se ha
probado todavía, es su utilidad para resolver problemas de desigualdad y condiciones
estructurales de inequidad. También se ha demostrado que el uso de algunas estrategias de los
pobres para no hundirse, como el trabajo de menores, puede resolver problemas coyunturales
pero, en el largo plazo, aumenta la exclusión. Sabemos que las fuentes más importantes de
debilitamiento de la confianza han sido las diversas formas de explotación, humillación,
dependencia y falta de poder que sufren los excluidos260. Si esto es así, la confianza será difícil
de renacer en una sociedad cada vez más excluyente. ¿Qué valores habrá que fortalecer para
recuperar la confianza?. No parece que los incentivos actuales “solidaridad entre los pobres y
competencia para los más capaces”, pueda coadyuvar en esa línea. ¿Qué capital social se
recompondrá? ¿Aquél que dignifique al género humano o el que produce más dependencia,
humillación y explotación?. ¿Surgirán formas de sobrevivencia a partir de redes que
multiplican la violencia o promueven relaciones clientelares y prebendarias, obligando familias
y niños a vivir mercantilizando su cuerpo o su vida? O serán redes que refuercen y multipliquen
la solidaridad social más amplia que implique una redistribución de la riqueza.
Vale la pena preguntarse además, si la incorporación del capital social como categoría
analítica y como herramienta para la “lucha contra la pobreza” puede significar una aceptación
de la diversidad cultural y el respeto a las variadas formas de vivir en el mundo. Ante las
tendencias destructoras del capitalismo a los vínculos sociales que no se adecuan a la lógica
mercantil, parece ser sólo una herramienta instrumental. En la historia de América Latina, ya ha
se ha demostrado que los procesos de subsunción o funcionalización de lógicas no mercantiles a
la capitalista ha generando procesos de exclusión y segmentación social y étnica de la
población. Podría pensarse que las tendencias actuales de subsumir a la lógica económica los
recursos que se generan a partir de lazos no mercantiles, tiene como único fin asegurar la

260
Como lo demuestra el propio Banco en su último libro sobre las voces de los pobres (Narayan, Deepa,
2000).

165
gobernabilidad, promoviendo la autonomización y autosustentabilidad de los pobres del mundo.
Se parte del reconocimiento tácito y muchas veces explícito de que existen poblaciones, etnias,
países y regiones residuales o “no viables”. A los fines de la “gobernabilidad” conviene que se
reproduzcan de alguna manera, a partir de vínculos muy endebles con el mercado y cada vez
más lejanos de los derechos sociales.
Si no situamos el análisis en cada contexto social particular, podemos arribar a
conclusiones peligrosamente ingenuas. El capital social puede favorecer la democratización y
humanización de la sociedad. Pero puede también debilitar los derechos y garantías sociales. Su
resultado dependerá de la intensidad y crudeza de la desigualdad social y de las formas de
dominación. Visto que los bienes que se intercambian dependen de normas de la costumbre y
no están basados en garantías o derechos, su generalización entre los pobres puede aumentar los
lazos sociales de pertenencia comunitaria. Pero también puede al mismo tiempo, promover la
concentración de otros capitales en los que más tienen y minar la confianza mutua. El contrato
en el que se fundamentan las relaciones sociales, si bien esconde las diferencias también ofrece
garantías entre las partes (testigos, fianzas, escrituras). Las comunidades o los grupos cuya
forma de regulación de las diferencias son las lealtades, el honor o la confianza mutua no
recurren al contrato. La palabra es lo que vale, como en la mafia, en el grupo de amigos y
parientes, en las redes basadas en el prestigio académico. La cohesión depende del autocontrol
mutuo y de la fuerza de las recompensas y de los castigos a los que no son leales. Como
plantean Portes y Landlot (1996), hay que prestar atención en las implicancias negativas de este
tipo de intercambios. Por ejemplo, pueden conspirar en contra de lo público al limitar la
posibilidad de acceder a ciertos recursos a aquellos que no pertenecen a ciertas redes. Pueden
restringir la libertad individual al reforzar los lazos comunitarios. Pueden presionar hacia abajo
como la pertenencia a tribus urbanas que si bien ofrecen auto respeto y bienes materiales, en el
largo tiempo, previenen de adquirir otros recursos.
En el ámbito local podrán facilitar la sobrevivencia y otorgar cohesión para resistir a
la violencia del hambre y la indiferencia social. Sin embargo en un nivel más societal y en
sociedades marcadamente desiguales, los intercambios informales seguramente fortalecerán las
prebendas y debilitarán los derechos y garantías ciudadanas. En una sociedad más igualitaria
podrán servir para profundizar los vínculos de solidaridad y los derechos sociales.
Según Donzelot (1998: 186-187) existe en la actualidad un retorno a la concepción
comunitaria de lo social a través de la valorización de lo local, del barrio del grupo, de la
familia. En resumen, de todo lo que vehiculiza la idea de una posible solidaridad por la
semejanza de las condiciones de pertenencia a un mismo lugar. Lo social se refuerza allí donde
las relaciones ocurren sin ligarlo a los problemas de una instancia estatal distante. Sin embargo
no se trataría de un simple retorno a las viejas concepciones de lo social, sino de rellenar sus
lagunas y de suplantar la idea de solidaridad en que se basaba el Estado de Bienestar.
Las propuestas actuales de los organismos internacionales y de pensadores locales de
promover una “economía social” o “economía popular” basada en la autosugestión de redes no
mercantiles articulada con generación de ingresos monetarios por la vía del intercambió y en
una asalarización precarizada nos remiten a la idea de la “familia y comunidad providencia”.
Pero, ¿hasta qué punto la vuelta a las redes de solidaridad implica una mayor autonomía del
mercado y un menor control del Estado?. El desarrollo y extensión de las solidaridades
personales puede generar autonomía de las formas de control del Estado y reforzar identidades,
pero también promueve lazos de dependencia más fuertes y cumplimiento de estrictas
lealtades261.
Este es una etapa que se puede caracterizar por la evocación del mito de la comunidad
como forma de dominio, localización y control de los pobres y excluidos. Según Coronil (2000:
104) las naciones ahora globalizadas se han abierto al flujo de capital, pero se han cerrado al

261
Este es un tema que atraviesa la reflexión de los pensadores clásicos de la modernidad (Simmel, Marx,
Durkheim, Weber).

166
movimiento de los pobres. Mientras la gran mayoría de la población pobre tiene una movilidad
social limitada o inexistente, a estas gentes se le ve no tanto en términos de las unidades
jurídicas o políticas que han conformado la cartografía de la modernidad (...) sino más bien en
términos de criterios étnicos, religioso o de clase. Han perdido la débil asignación a la
ciudadanía que en algunos Estados tenían y han pasado a ser parte de la comunidad.
La actual política neoliberal localiza y territorializa más a los pobres. Se los confina a lo
local, no como lugar de identidad y de emancipación sino como espacio cerrado de la
autogestión de la sobrevivencia. En este caso podemos pensar que el discurso predominante
evoca a una mitología particular, la tradición, la región y el lugar de la identidad cultural de los
pobres, para hacer de ello el lugar de la reproducción de los excluidos262. Por otro, evoca
también el tiempo a partir de la conquista del espacio y de la ruptura espacio temporal como
característica de la modernidad263. Esto no invalida que el “lugar cultural” pueda ser un lugar de
emancipación (Escobar; 2001). Pero este aspecto justamente es sustraído de este nuevo mito
comunitario, cuando frente a las prácticas emancipadoras se activan la represión o la cooptación
las neutralizan. La representación de la pobreza esta confinada al lugar de la comunidad en la
periferia de las ciudades, de las naciones y del planeta globalizado. Se evoca la pertenencia a un
“lugar” legitimo para ser “beneficiario de las políticas sociales”. La pertenencia al lugar, remite
al requisito inveterado de las prácticas asistenciales para ser considerado un “pobre válido”, la
necesidad de pertenecer a un lugar legítimo. En la actualidad el discurso neoliberal y del
desarrollo humano actualizan el mito de la comunidad para naturalizar el hecho de que los
pobres deben quedar librados a su suerte, a partir de la fijación en la comunidad, en lo local, en
la vecindad. Allí deben empoderarse, en el marco estrecho de lo local pero, paradojalmente,
fuertemente vinculados con las relaciones de poder y de dominación capitalista. Para los más
progresistas, esto sería algo así como una nueva utopía de un mundo de iguales enclavado en
uno donde la desigualdad es la ley264. Como dice Harvey (1998: 242) al mismo tiempo que se
reconoce la autenticidad de otras voces, se cierra inmediatamente su acceso a fuentes más
universales de poder, al guetificarlas dentro de una otredad opaca. Mediante este procedimiento
se desautoriza a esas voces de mujeres, de minorías étnicas y raciales, de pueblos colonizados,
desempleados o jóvenes; en un mundo de mutiladoras relaciones de poder.
Volvamos a las formas de control de la vida y de los cuerpos propias de la biopolítica.
La importancia de los fenómenos colectivos -que presentan constantes de larga duración-, la
aparición de la previsión y de estimaciones para asegurar compensaciones, además de la
población como categoría, fueron algunos de los campos de saber de la política de la vida
(Foucault; 1992: 254). Ahora, con el auge de la “familia o comunidad providencia”, el control
no es mas sobre la población. Se trata ahora de un nuevo arte de gobierno y una nueva
tecnología de poder, la "focopolítica". No es la vida de la población productiva la que importa o

262
“Las practicas sociales pueden invocar ciertos mitos y dar lugar a ciertas representaciones espaciales y
temporales como parte del impuso destinado a implantar y reforzar su predominio sobre la sociedad”
(Harvey, 1998: 242)
263
Ver Giddens (1994a y b y 1997)
264
Polanyi (1997: 178-181) realiza un interesante síntesis de ideas similares para resolver la cuestión
social del paro, que surgen a mitad del siglo XVII en Inglaterra. Así los cuáqueros, con la misma sólida
fe que tenían en sus métodos y en sus negocios aplicaron a sus pobres el principio de “ayúdate a ti
mismo”, principio que practican ocasionalmente como objetores de conciencia. John Bellers un cuáquero
propuso utilizar, tras la revolución de 1688, el tiempo de ocio obligado de los pobres a partir del
intercambio de trabajo entre ellos. Bellers decía, “el trabajo de los pobres es la mina de los ricos”, ¿por
qué entonces no podrían los pobres satisfacer sus necesidades explotando esas riquezas en beneficio
propio, obteniendo incluso beneficios suplementarios?. Bastaba con organizarlos en una corporación en la
que pudiesen realizar sus trabajos en común. Este proyecto, según Polanyi, “ha estado en el centro de
todo pensamiento socialista ulterior sobre la pobreza ya se trate de las Villages of Union de Owen, de los
falansterios de Fourier, de los Bancos de cambio de Proudhon, de los talleres nacionales de Luis Blanc,
de los Nationale Werkstatten de Lassalle, o incluso de los planes quinquenales de Stalin” (1997:179).

167
el aumento de la productividad del trabajo. El mercado regula la vida de los “más capaces”. El
Estado, a partir de la gestión y promoción de las “organizaciones de la sociedad civil” y de las
redes autogeneradas comunitarias “productivas” promueve la vida sólo al nivel de mínimos
biológicos. Además la deja reposar en la moral individual filantrópica - como las organizaciones
no gubernamentales o benéficas- y en los recursos autogenerados de los propios pobres. Esto se
viabiliza a través del paradigma del desarrollo humano por medio de la provisión, de parte del
Estado de servicios y/o “paquetes” básicos para los pobres. Es decir la vida en los límites de la
subsistencia. No es más la población, en su sentido genérico como lo era en la biopolítica sino
los más pobres, los vulnerables y ciertas minorías. Los que constituyen de uno u otra manera
una amenaza para la estabilidad del sistema.
Esta propuesta es funcional al proceso de desmercantilización del trabajo y al
debilitamiento del Estado de Bienestar. La liberalización y progresiva mercantilización de las
relaciones sociales para algunos, excluye a otros de la posibilidad de reproducirse con ingresos
monetarios, por los que cada vez más la reproducción reposa en los recursos provenientes de las
relaciones de reciprocidad no mercantil. Por ello el Banco Mundial recomienda políticas para
reforzar y extender sistemas locales de ayuda mutua (Adams, 1993, cit. Moser, 1998) ante la
evidencia de que en situaciones de escasez moderada se desarrollan importantes intercambios
fuera del mercado. El autocontrol reposa en los mecanismos normativos que ofrece la fuerte
cohesión social de las relaciones más locales. Por ello se potencian sus funciones como
estructuras mediadoras para evitar conflictos. El Estado deja de regular y dirimir entre intereses
contrapuestos en estos ámbitos. Es en el mercado de las relaciones desiguales recíprocas
comunitarias y locales donde se resuelven los conflictos.
Una vez explicitado el sistema discursivo y las categorías más fundamentales del
discurso del desarrollo humano o la nueva focopolítica de la vida, abordaremos cuales son las
transformaciones en las representaciones de la pobreza que este nuevo paradigma trae
aparejado. Estas están estrechamente vinculadas con las categorías discursivas más
sobresalientes del desarrollo humano que venimos analizado. Es decir que a la focopolítica de
la vida le interesan sólo ciertas poblaciones de riesgo. Que el dispositivo de intervención más
fundamental, además del sostenimiento de la vida de los pobres en un nivel de mínimos
biológicos, es la participación para fortalecer redes no mercantiles a nivel local. Esto significa el
paso de la sociedad actuando sobre ella misma por medio de instituciones especializadas a la
reivindicación de las redes autogeneradas societales. Aquí la participación de las organizaciones
de la sociedad civil y de los pobres surge como nuevos actores de los procesos de
reprimarización y desgubernamentalidad. Por ello se “descubren” las capacidades de los pobres
las que trasmutan las representaciones sociales predominantes convirtiéndolos en seres
“inteligentes” y con “ideas propias”. Representación que se convierte en funcional al lema de
“ayúdate a ti mismo” que este paradigma fundamenta.

168
 CAPÍTULO V

LAS REPRESENTACIONES DE LA POBREZA EN LOS 90’, DE

CÓMO HACER MAS “HUMANO” EL DESARROLLO:
NOMINACIONES, “CAPACIDADES” Y DISPOSITIVOS DE
INTERVENCIÓN SOBRE LOS POBRES.

“Se oye decir machaconamente –y es lo que crea la fuerza

de este discurso dominante- que no hay oposición posible a la visión
neoliberal, que se presenta como algo evidente, contra lo que no cabe
ninguna alternativa. Si esta idea se ha convertido en un tópico
generalmente aceptado, es porque existe todo un trabajo de
inculcación simbólica en el que participan los periodistas o los
simples ciudadanos, de manera pasiva, y, sobre todo, cierto número de
intelectuales, de modo muy activo. Me parece que los investigadores
tienen un papel que desempeñar contra esta imposición permanente e
insidiosa que produce, por impregnación, una auténtica creencia. En
primer lugar pueden analizar la producción y la circulación de ese
discurso. (...) Este trabajo de imposición, que lleva tanto tiempo en
marcha, prosigue hoy en día. (...) Esta especie de gota a gota
simbólica (...) produce efectos muy profundos. Así es como, a fin de
cuentas, el neoliberalismo se presenta con las apariencias de la
“inevitabilidad” (...) Me parece que es preciso defenderse de esta
doxa sometiéndola al análisis e intentando comprender los
mecanismos por los que se produce y se impone”. Pierre Bourdieu, La
mano izquierda y la mano derecha del Estado

Este capítulo aborda las representaciones predominantes de la pobreza en la década de

los 90’ enfocando en las categorías para nombrarla, en sus representaciones y en las tecnologías
de intervención predominantes tanto en el campo académico como en las agencias de
desarrollo265. Se trata de analizar el discurso que hace posible la imposición de los dispositivos
neoliberales así como, las políticas enmarcadas dentro del Desarrollo Humano tanto como los
dispositivos por medios de los cuales se impone.

265
Partes de este capítulo fueron publicadas en dos artículos: “Los discursos minimistas sobre las
necesidades básicas y los umbrales de ciudadanía como reproductores de la pobreza” en Alvarez
Leguizamón, Sonia (compiladora) Trabajo y producción de la pobreza en Latinoamérica y el Caribe:
estructuras, discursos y actores. Buenos Aires, CLACSO-CROP, 2005. El otro denominado “Capital
social y concepciones de la pobreza en el discurso del Banco Mundial, su funcionalidad en la “nueva
cuestión social”, en Andrenacci, Luciano (org.), Cuestión social en el Gran Buenos Aires, Instituto del
Conourbano, Universidad Nacional de General Sarmiento, Ediciones Al Margen, mayo del 2002. La parte
referida a la participación, se presentó en el XXIII Congreso de la Asociación Latinoamericana de
Sociología, con el nombre “El discurso y la práctica de la “participación” en los políticas sociales de
“lucha contra la pobreza”, contradicciones y ambivalencias”, Antigua Guatemala, República de
Guatemala Octubre 29 – Noviembre 2 / 2001.

169
 Este momento marca una tercera ruptura respecto a los dispositivos de intervención en
el ámbito global, debido a una profunda transformación producida en el paradigma del
desarrollo. En este período se puede datar en América Latina el quiebre de las formas de
sobrevivencia e identidad anteriores: el trabajo asalariado y los servicios y bienes provenientes
del debilitado Estado de Bienestar. La primera de las ruptura a nivel global fue el momento de
extensión de las formas de vida capitalista en Europa que generaron la pobreza como fenómeno
colectivo al dejar a miles de campesinos sin tierra o despojados de sus instrumentos de trabajo
para reproducir (Rahnema, 1998; Polanyi, 1997 [1944]; Sachs, 1999). Esta ruptura dio lugar al
surgimiento de distintas formas de intervención social, como la beneficencia primero y la
filantropía después. La segunda ruptura vino con la aparición del discurso del Desarrollo, como
forma de intervención sobre la pobreza en los países que pasaron a llamarse pobres y
subdesarrollados266.
En los 90’s, las problematizaciones del desarrollo se reorientan en el contexto de
cambios en los sistemas discursivos y las políticas económicas producto de las transformaciones
que se venían produciendo durante década pasada. Se jerarquiza el medio ambiente vinculado a
la idea de sustentabilidad y se añade el carácter humano al desarrollo sustentable267. Junto a ello,
otros objetos comienzan a incorporarse en el discurso del desarrollo humano: la
multiculturalidad, los efectos de la globalización, las cuestiones de género, la seguridad y la
redefinición de la pobreza a partir de su carácter multidimensional y complejo. A la idea de que
la pobreza es una situación o un estado básicamente relacionada con la carencia de ingresos
monetarios o de patrimonio se le suman ahora otros componentes más “subjetivos” o culturales
que explican la pobreza en términos de falta de “capacidades”. Para nombrarla y explicarla ya
no se habla más de marginalidad o informalidad, sino de diferentes tipos de pobreza y de las
dimensiones que ahora la explican. A partir de esta mirada y de los efectos del ajuste sobre
nuevos grupos sociales que pasan a convertirse en nuevos pobres, se pone énfasis en su
heterogeneidad como también en las situaciones y posiciones que agudizan el “riesgo social”,
que es abordado por la idea y la categoría de vulnerabilidad. Junto a ello, en Europa, sobre todo
en Francia, se comienza a explicar las modificaciones en el mundo del trabajo y su impacto
sobre la pobreza en términos de exclusión social.
En él capítulo anterior observamos cómo, dos fenómenos concomitantes intensifican la
prevalencia de una mirada social sobre las formas de gestión, administración y control sobre la
pobreza que se habían iniciado en los 70’, una renovada visión “social” del Banco Mundial y el
surgimiento del paradigma del Desarrollo Humano promovido por el sistema de las Naciones
Unidas. El protagonismo del ex Vicepresidente Senior y Jefe de Economista del Banco
Mundial, Joseph Stiglitz, en forma conjunta con James Wolfersohn, han sido fundamentales
para incorporar una visión “social” de la misión del Banco (Edwards, 1999).
En este período se profundiza una simbiosis entre el campo académico y el discurso de
los organismos internacionales que naturalizan ciertas representaciones sobre la pobreza. Cada
vez hay más científicos sociales travestidos en funcionarios. “El imperialismo de la razón
neoliberal encuentra su realización intelectual en dos figuras ejemplares de la producción
cultural. Primeramente el especialista que prepara, en las sombras de los bastidores ministeriales
o patronales o en secreto los think tanks, documentos de fuerte cuño técnico, en lo posible
construidos en un lenguaje económico y matemático. Enseguida, los consejeros de
comunicación del príncipe, tránsfuga (trânsfuga) del mundo universitario ahora al servicio de
los dominantes, cuyo servicio es dar forma académica a los proyectos políticos de la nueva
nobleza de Estado y de la empresa” (Bourdieu y Wacquant, 2000 traducción nuestra). Las
agencias han colonizado el campo académico de diversas maneras, entre otras, financiando
investigaciones o por la vía de la contratación de investigadores de alto prestigio para propulsar

266
En este punto seguimos a Arturo Escobar (1997).
267
Para un análisis de los vínculos entre pobreza y el discurso del medio ambiente sustentable en la era
neoliberal ver Laguardia Martínez (2008)

170
políticas estratégicas. De esa manera hay un efecto mutuo de “autoridad” sobre lo que se dice.
Los académicos nominan e interpretan lo “social”, no sólo bajo el respaldo de la ciencia,
apelan ahora al poder económico internacional. Las agencias de desarrollo utilizan la autoridad
legítima del saber científico para promover y naturalizar los cambios que promueven268.
La pobreza en los 90’ en el discurso del Desarrollo Humano, está fuertemente vinculada
a la idea de su multidimensionalidad y a ciertas categorías discursivas que, a mi entender,
forman parte del núcleo más fundamental del desarrollo humano: el acceso a “necesidades
mínimas biológicas” cuantificables para los más pobres de entre los pobres y los más
vulnerables; al descubrimiento de las capacidades de los pobres para lidiar con su pobreza y a la
afirmación de la importancia de la “libertad de mercado” en donde esas capacidades se deben
desarrollar. Esto significa que habría algo así como un núcleo duro de la representación de la
pobreza, la existencia de las necesidades básicas objetivamente cuantificables bajo las cuales es
posible “vivir “y “experimentar” carencias, y un núcleo blando subjetivo y cualitativo, las
capacidades y el complejo de oportunidades que la gente con su “destreza”, “habilidad” e
“inteligencia” puede transformar la “escasez” y “restricciones” en oportunidades.
La visión de las agencias de desarrollo y las políticas gubernamentales combinan el
núcleo duro de la representación de la pobreza con el blando (que incluye lo subjetivo y lo
cualitativo). La primera concepción se expresa en la idea de la “entrega”269 de paquetes básicos
para satisfacer necesidades biológicas mínimas en algunas áreas de políticas sociales como la
salud o la vivienda, y también en la promoción de un mundo de pobres o una “economía popular
o social” de baja productividad y autogestionada. El núcleo blando se traduce en la promoción
de capacidades, inteligencias y destrezas para autogestionar su propia pobreza que, a su vez, se
considera una herramienta y una tecnología para instrumentar las primeras.
Las tecnologías de intervención y los modelos de gestión de la pobreza son el resultado
de la fusión entre el núcleo duro y el núcleo blando. Para detectar las poblaciones con
necesidades básicas, a las que se piensa hay que “entregarles” –delivery-, en forma transitoria
servicios o bienes básicos de los que carecen, se hace imprescindible detectarlos, identificarlos,
conocer sus vulnerabilidades transitorias, localizarlos y luego instrumentar programas dirigidos
sólo a aquellos que poseen algún atributo particular que los hace más pobres o vulnerables. Por
ello se desarrolla una técnica particular para su identificación y para su gestión la que se
denomina focalización (targeting). Para la gestión, la lógica asistencial tutelar requiere de
contraprestaciones de distinto tipo, al no estar basada en derechos ni en garantías, pero su
característica particular es que se exige trabajo no pagado del pobre para poder recibir esta
nueva forma de dádiva que se denomina, en la jerga de los organismos internacionales:
“entrega” de servicios o bienes. La semántica es similar a la del don pero bajo relaciones
tutelares particulares. En este marco las capacidades de los pobres son descubiertas y puestas
en acción por la vía de dos nociones (prácticas discursivas): la participación y el
empoderamiento.
El discurso de un “multiculturalidad globalizada” homogénea esconde las relaciones de
dominación económica, social y cultural entre clases, pueblos, etnias y regiones pero además se
presenta como una nueva ventaja para los pobres270. Se esboza un discurso, a veces barroco,

268
Dos ejemplos son paradigmáticos de esta simbiosis. El premio Nóbel de economía Amartya Sen ha
trabajado en el Banco Mundial y ha producido artículos en forma conjunta con el actual presidente
(Wolfersohn, James and Sen Amartya, 1999). El ex vicepresidente senior y jefe de economistas Josef
Stiglitz alcanzó el premio Nóbel de economía en el 2001.
269
Esta nominación (la “entrega” de servicios o bienes) asociada a las nuevas políticas compensatorias y
focalizadas que se visualiza en los documentos y discursos de los organismos internacionales, es una
muestra de la mutación de las políticas entendidas como derechos, a políticas entendidas como dádiva
estatal.
270
Isidoro Moreno (1995), plantea que la “globalización” es un disfraz ideológico que enmascara la
realidad del crecimiento de la explotación, la opresión y la discriminación sobre las personas y los

171
donde se muestra algo así como una intención humanizante por incorporar las culturas
minoritarias a las “ventajas” del desarrollo, al mismo tiempo que se afirma y se incorpora en el
discurso del desarrollo humano la “intención” de preservar su identidad cultural. La
multiculturalidad pacificada, es el reverso de la medalla del discurso único de la cultura
neoliberal del capitalismo globalizado.
Analizaremos primero las transformaciones socio económicas que son la antesala para
el surgimiento de esta nueva discursividad, luego la invención de la multidimensionalidad de la
pobreza, la problematización de su heterogeneidad unida al procesos masivo de
empobrecimiento de las clases medias y el surgimiento de los denominados “nuevos pobres”
para el caso de la Argentina. Luego el vínculo de la idea de multidimensionalidad de la pobreza
como parte del núcleo blando, el descubrimiento de las capacidades de los pobres y de la
participación como estrategia y dispositivo de intervención social focalizado. Indagaremos
brevemente el discurso de la multiculturalidad globalizada y su instrumentación como insumo
para las políticas de “ataque” a la pobreza y, finalmente, la tecnología más fundamental de
intervención social: la focalización.

EL
DESARROLLO PIERDE UNA DÉCADA Y EL AJUSTE OPRIME LA
OTRA. DE CÓMO EL DESARROLLO RECONOCE QUE HA PERDIDO SU
“ROSTRO HUMANO”
“En primer lugar hemos de sellar [la necesidad de] un
nuevo contrato social, según el compromiso que asumieron los
Gobiernos en la Cumbre para el Desarrollo Social de Copenhague. Su
objetivo prioritario sería reconstruir una sociedad volcada en la
cooperación, a fin de erradicar la pobreza y reducir las disparidades
escandalosas, que no conducen sino a la desesperanza y la exclusión.
Es nuestro deber regular la tercera revolución industrial y
humanizarla antes de que sea demasiado tarde. Debemos redistribuir
los dividendos de la mundialización para dar fin a la asimetría que
genera una "sociedad de la quinta parte" (...) ¿Será el próximo siglo
testigo de una miseria sin parangón, en la que los desfavorecidos
observarán, del otro lado del cristal blindado del apartheid urbano y
social, una riqueza sin precedente? ¿Será el siglo XXI sinónimo de
desigualdad creciente y vertiginosa? A sus puertas, más de 3.000
millones de personas (o sea, más de la mitad de la humanidad) viven
en la pobreza, con menos de dos dólares al día. Comparando la renta
del 20% más rico de la población a la del 20% más pobre, la
proporción ha pasado de 30 a 1 en 1960, de 61 a 1 en 1991 y de 82 a
1 en 1995. Aquí vemos, pues, cómo se va consolidando la sociedad de
"una quinta parte". Federico Mayor Zaragoza y Jérome Bindé271 , ¿Un
mundo mejor o un mundo feliz'?.

La década de los 80’, desde el punto de vista económico fue la “década perdida”272.
Según Esteva (1998) esta sería en realidad la década perdida para las promesas del desarrollo.

pueblos. Que parte de este enmascaramiento implica, junto con un discurso de la interculturalidad pseudo
democrática, un nuevo auge del racismo y la xenofobia.
271
Federico Mayor era director general de la Unesco y Jérôme Bindé de la Oficina de Análisis y
Previsiones de esa organización.
272
Esta denominación fue acuñada por los propios organismos internacionales estudiosos del desarrollo,
como la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), para expresar el retroceso en el

172
Prevaleció el pesimismo con relación a las ilusiones de crecimiento que había sustentado la
“ayuda” y la “cooperación” internacional. El proceso de ajuste significó para muchos países
desmantelar, en nombre también del desarrollo, la mayor parte de los logros que en su nombre
se habían conseguido. Esto se tradujo en un “strip tease” del estado, la eliminación de sus
funciones de protección social y en una violencia estatal cada vez mayor (Marcos, 1997)273
sobre las poblaciones más pobres. Desde el punto de vista político, esta década y la de los 70’
fueron en muchos países épocas de represión.
El informe de la CEPAL sobre la situación de América Latina en los 80’ dice que "el
costo social del ajuste recayó, de manera desproporcionada, sobre los trabajadores y los estratos
de ingresos medios, quienes absorbieron el grueso de los sacrificios asociados al síndrome de
estancamiento con inflación. Uno de los fenómenos que más llama la atención en el decenio de
los 80’ es, en efecto, la magnitud del ajuste distributivo y la intensidad del sacrificio realizado
por los estratos más desprotegidos de la población” (CEPAL, 1990: 26-28)274. Si bien la
mayoría de las economías dejaron de crecer, no ocurrió lo mismo con la población. Al iniciarse
la década había 362 millones de habitantes en la región, al concluir, estos alcanzaban a 448
millones. Al crecimiento de la población de períodos precedentes se sumó la gradual
incorporación de la mujer al mercado de trabajo, con lo cual la población económicamente
activa creció, en promedio, al 2,8% anual. Los datos disponibles generalmente revelan que si
bien el desempleo abierto aumentó no lo hizo en forma proporcional a la contracción de la
actividad económica. El desborde del desempleo se evitó parcialmente a costa de un deterioro
en la calidad de los empleos, sobre todo en las áreas urbanas, del incremento de las ocupaciones
en la pequeña y la microempresas, posiblemente estimulados por la disminución de los salarios
reales, y del aumento del número de los trabajadores por cuenta propia. En otras palabras, se
produjo un rápido crecimiento del mercado informal de trabajo: el volumen relativo de los
empleos creció en los sectores que presentaron mayor deterioro en el nivel y estabilidad de los
ingresos. La falta de dinamismo económico, las modificaciones en la situación del empleo
recién anotadas -que fueron acompañadas por un deterioro del salario real en la mayoría de los
países- y las restricciones del gasto público, contribuyeron en conjunto, de una u otra manera, al
aumento de la pobreza extrema, especialmente en las áreas urbanas. Se estima, en términos muy
generales, que en 1980 unos 112 millones de latinoamericanos y caribeños (35% de los
hogares) vivían bajo la línea de pobreza. Ese número aumenta a 164 millones en 1986, los que
representaban aproximadamente 38% de los hogares. Asimismo, en la vasta mayoría de los
países surgieron islotes de modernidad productiva, generalmente asociados a la exportación de
bienes no tradicionales, que contrastan con los indicadores de pobreza, desempleo y
precarización descrito.
Las consecuencias para la población, según la CEPAL, fueron entre otras las siguientes.
Aumento de la tasa de participación de las madres para complementar los ingresos familiares
deteriorados; debilitamiento de las funciones de socialización de las familias puesto que dicha
inserción no fue acompañada de un consecuente aumento en guarderías infantiles; restricción en
el acceso al mercado de trabajo a los jóvenes en niveles acordes con sus años de estudio; el
deterioro del nivel de vida y las frustraciones de la juventud provocó el aumento de la
delincuencia; la crisis de la economía debilitó la capacidad de importantes segmentos de la
población de adquirir servicios en el mercado, por lo que aumentó por ende la demanda de
servicios públicos en aspectos tan vitales como la educación y la salud, en circunstancias de
progresiva reducción de la inversión pública social por habitante en esas áreas (CEPAL, 1990).
Pese a este marco negativo aumentó la dotación de personal por demandantes
potenciales, cocientes de médicos por habitantes y maestros por alumnos; disminuyó la

crecimiento del producto bruto interno en la mayoría de los países de América Latina.
273
Marcos, Subcomandante (1997); “La 4e guerre mondiale a commencé”, Le Monde diplomatique,
Paris, Agosto de 1997, citado por Fernando Coronil (2000: 96-97).
274
Los datos que siguen se basan en este estudio de la CEPAL.

173
mortalidad infantil; aumentó la matrícula en el segundo y tercer nivel de enseñanza y la
transferencia de alumnos entre la primaria y secundaria. Sin embargo este incremento de la
cobertura potencial de los servicios pudo haberse logrado a partir de un deterioro gradual de su
calidad, al detenerse la inversión en instalaciones o en dotación tecnológica. Estas medidas
tendrán consecuencias todavía más negativas para el bienestar de la población que se verán en
las próximas décadas.
En los 90’, los efectos de los planes de ajuste y las políticas neoliberales intensificaron y
diversificaron la pobreza, surgiendo además nuevas formas de exclusión. El rebalse, vaticinado
por los promotores de las transformaciones económicas y las políticas de ajuste, no se produjo.
Al contrario, tendió a aumentar relativamente la pobreza. La dependencia de los centros de
mayor poder económico se intensificó, tomando nuevas modalidades sobre todo vinculadas con
la creciente transferencia de riquezas provocada por los flujos de la deuda, por la enajenación de
los recursos naturales y servicios básicos privatizados, básicamente por compañías europeas y
americanas y por la política de subsidios a los productos agrícolas de la Unión Europea y de
Estados Unidos de Norteamérica lo que en conjunto intensificó el deterioro de los términos del
intercambio. Temática ésta que ya había explicado la teoría de la dependencia y la CEPAL
como una de las formas más radicales de exacción de excedente de parte de los países centrales
a los periféricos, en la década de los 70’, y que ahora adquiere nuevas formas debido a la
presión del imperio y los intereses de los países centrales, por la desregulación de los mercados
internacionales sobre los países periféricos y, por los subsidios que realizan los países centrales
a sus productos primarios. .
En lo que hace a los efectos sobre la creciente pobreza de estos procesos a nivel
latinoamericano, un informe reciente de la CEPAL titulado “Panorama social de América
Latina” afirma que en esta región, en el 2002 convivíamos con 221 millones de personas pobres
(44% de la población), de las cuales 97 millones se encontraban en condiciones de pobreza
extrema o indigencia (19,4%), condenados a una muerte muy pronta porque no cuentan con los
recursos mínimos de alimento y salud que permitan su sobrevivencia (CEPAL, 2004: 6-7). El
caso de la Argentina es particular ya que en vez de haberse reducido la pobreza extrema, como
en otros países como Chile, ésta ha aumentado275. En lo que respecta a la distribución de la
riqueza medida en términos del índice de Gini, la Argentina es otro caso paradigmático. Pasó de
ser uno de los países con un grado de desigualdad medio, entre 0,4700-0,5199, en el conjunto de
los países latinoamericanos en 1990, a participar del grupo de países con mayor desigualdad de
América Latina junto con Brasil y Honduras en el 2004 (0,5800-1)276. Esto muestra una
transformación radical de la sociedad con una concentración de la riqueza cada vez más
excluyente, produciente un proceso de pauperización de la sociedad y una polarización social
muy marcada que ha revertido las condiciones de la estructura social Argentina.

LA
POBREZA MULTIDIMENSIONAL, EL DESCUBRIMIENTO DE LAS
CAPACIDADES DE LOS POBRES.

En este contexto el Banco Mundial en los 90’, promueve un análisis de la pobreza desde
una perspectiva multidimensional para identificar de “manera rutinaria”, dicen, los problemas
“fundamentales de la pobreza en los países y asociar la agenda política a temáticas de la
pobreza”. Esta perspectiva incluye datos cuantitativos como las líneas de pobreza, las
características demográficas de las poblaciones pobres y su nivel económico, fuente de recursos,
propiedad de bienes, patrones de consumo, acceso a servicios, y otros aspectos cualitativos. La
multidimensionalidad articula el núcleo duro y el blando de esta visión “renovada” de la
pobreza.

275
Ver CEPAL (2004: Gráfico 2: 8)
276
Ver CEPAL (2004: Cuadro 1:12)

174
 El Informe sobre el Desarrollo Mundial 2000/1 para “atacar la pobreza” del Banco,
parte de una definición de pobreza que tiene en cuenta tanto “los bajos niveles de ingresos y
consumo” como los “bajos niveles de logros en educación, salud y estado nutricional”. También
incluye la falta de poder y la vulnerabilidad. “Esta concepción amplia de la pobreza está basada
en las voces de los pobres mismos y por el argumento filosófico de Amartya Sen y otros que ven
a la pobreza como una privación de capacidades básicas más que solamente bajos ingresos”
(World Development Report, 2000/1, subrayado y traducción nuestra).
Desde esta nueva mirada, la pobreza no es sólo un problema de recursos materiales sino
de privación de otras capacidades. El foco en las capacidades y no en las condiciones
estructurales de desigualdad que provocan la pobreza, acerca esta visión a la de la “cultura de la
pobreza” aunque en una visión remozada. De nuevo se presenta una paradoja y un discurso
dual. Por un lado, los pobres son vistos como carentes de capacidad para “triunfar” en el
mercado. Por otro, se reconoce por el aporte que realiza Amartya Sen, que la pobreza no es sólo
carencias materiales, sino privación de “capacidades básicas”. Sin embargo los pobres “poseen”
otras capacidades, que no son otra cosa que sus recursos para resolver problemas. Esta visión es
como el espejo invertido de los fundamentos de la “promoción comunitaria”. Antes había que
promover “capacidades” de carácter cultural y participativo, que los pobres no poseían para
lograr el desarrollo. Estas “capacidades” ahora les permiten no sucumbir ante el “mundo de la
pobreza” y se convierten en “la” solución para el “ataque” a la pobreza, no en su causa como
pregonaban las teorías desarrollistas en las décadas de los 60 y 70.
En el informe del Banco Mundial sobre la Pobreza en el Mundo (Banco Mundial: 2000;
14) la conceptualización de la pobreza se asocia también a una representación multidimensional
que es producto de un estudio promovido por el Banco, como veremos, sobre las “voces de los
pobres” que recoge sus opiniones sobre la situación de pobreza en un importante número de
países. La visión multidimensional incluye los siguientes aspectos. “Se reconoce que la pobreza
no es sólo un problema de falta de ingresos o de desarrollo humano: pobreza es también
vulnerabilidad e incapacidad para hacerse oír, falta de poder y de representación. Esta
concepción multidimensional de la pobreza va acompañada de una mayor complejidad en las
estrategias de reducción de la misma, ya que son más los factores –por ejemplo, las fuerzas
sociales y culturales- que deben tenerse en cuenta” (cursivas nuestras). Esta concepción resume
el entramado del sistema de categorías que incluye el discurso del Desarrollo Humano sobre la
pobreza: la vulnerabilidad, la necesidad de la participación y de empoderar a los pobres para
superar su “falta de poder” y las descentralización de los servicios destinados a los pobres. Por
ello se afirma que “la manera de hacer frente a esta complejidad es el potenciamiento y la
participación (...) Los mecanismos de participación pueden ofrecer a los hombres y mujeres una
oportunidad de expresar su opinión, especialmente cuando se trata de los pobres y de los
segmentos excluidos de la sociedad. El diseño de los organismos y servicios descentralizados
debe estar en consonancia con las condiciones locales, las estructuras sociales y el patrimonio y
las normas culturales”. Los pobres “son los principales protagonistas en la lucha contra la
pobreza”.
Pasemos ahora a analizar las categorías y clasificaciones a las que se vincula el núcleo
blando y subjetivo de la pobreza en los 90’. Estas categorías se asocian a representaciones más
cualitativas y lábiles de la pobreza tales como: la pobreza heterogénea y específica, la pobreza
vulnerable, la pobreza participativa, con capacidades y voces propias. Finalmente, y como
corolario, de estas categorías y nominaciones hechas cuerpo y vivencia en el devenir de las
destrezas, capacidades, heterogeneidades y vulnerabilidades, se inventa un imaginario que
promueve un mundo y una economía de pobres, multicolor, culturalizado y globalizado.

175
 EL DESCUBRIMIENTO DE LA HETEROGENEIDAD DE “LAS
POBREZAS”, HISTORIAS DE POBREZAS DIVERSAS, CREATIVAS, ESPECÍFICAS
Y CULTURALES

Las características del núcleo blando de las representaciones de la pobreza, revista y

actualiza las representaciones de la pobreza como producto de una cultura particular, centrada
en sus “estilos de vida”. Ahora no se trata solo de caracterizar la “vida de los pobres”, observar
como viven y describir las trabas que sus pautas culturales presentan para el “desarrollo” y la
“modernidad”. Se trata de medirlos, mapearlos e identificarlos, al mismo tiempo que un
abordaje cualitativo y culturalizado complementa esta visión numérica e indaga aspectos
cualitativos a partir del supuesto que para resolver la pobreza (falta de capacidades) es necesario
desarrollar habilidades para salir de ella. En una tensión paradojal entre una concepción de
pobreza como falta de capacidades y no de bienes, se construye un discurso que pone énfasis en
el desarrollo de destrezas para mantenerse en un submundo de pobres donde se incentiva la
solidaridad, mientras que por otro lado la economía global promueve la competencia y el
individualismo sin fronteras.
En el campo académico, el núcleo blando coincide con el contexto de crisis de los
paradigmas estructuralistas y la progresiva relevancia de los abordajes constructivistas. En este
contexto se inicia una etapa que pone en cuestión las visiones de la pobreza que la reducen a la
carencia de aspectos materiales (medios de empleo, subsistencia o acceso a servicios sociales).
Los científicos sociales, comienzan a revalorizar estudios sobre las formas de vida de
los pobres donde la pobreza es vista como un fenómeno multidimensional, no sólo material. Las
percepciones de los propios sujetos son consideradas una llave fundamental para entender la
complejidad del problema. Sus capacidades comienzan a presentar interés para los
investigadores. Se retoman visiones y maneras de abordarla más antropológicas. Algunas
cercanas a la “cultura de la pobreza” se reactualizan (Feijoo, 1990), otras como las señaladas
para los estudios de sectores empobrecidos focalizan en la importancia de los “capitales”, no
materiales (simbólicos, culturales, sociales) como recursos para contrarrestar los efectos de la
“caída”, siguiendo a Bourdieu. Las representaciones de los científicos sociales sobre la pobreza
se modifican y se re-visitan algunas visiones clásicas. Los pobres son vistos como carentes de
capacidad de movilización y de demanda aunque poseen recursos para resolver problemas a
partir de las redes de proximidad y encarar la subsistencia, por medio de la autogestión
comunitaria o familiar. Ahora interesan las percepciones de los propios pobres. Así como se
creía que un conjunto de datos estadísticos “hablan” por sí solos, existe la creencia que la
palabra de un pobre expresa la verdad. Se pretende que escuchando al pobre se accede a un
estado de verdad residente en la mente de los sujetos (Merklen, 1997: 59). Tratar la pobreza
desde la percepción de los propios pobres, permite estudiar las capacidades en términos de los
recursos y capitales, sobre todo los vínculos no mercantiles y los denominados activos o
capitales, como postula Amartya Sen.
En este marco y conteste con las tendencias internacionales en los 80’ comienza en la
Argentina una importante producción teórica y empírica sobre lo que se ha dado en llamar
heterogeneidad de la pobreza. (García Delgado, 1995; Golbert, L. y Tenti, E, 1994; Minujin y
Kessler, 1995; Minujin y otros, 1995; Murmis, y Feldman, 1995).
Esta representación de la pobreza proviene de una serie de ideas promovidas por el
Banco Mundial, el PNUD y la CEPAL, a fines de los 80’ y principios de los 90’. En un
documento donde se fijan las bases para una “estrategia y un programa de acción” del Proyecto
Regional para la Superación de la Pobreza en América Latina, del Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), en la primera conferencia regional para América Latina y el
Caribe, realizada en 1988, en Quito, aparece la representación de los pobres como heterogéneos,

176
diversos y creativos (PNUD, 1988: 46). La representación de la pobreza como heterogénea está
fuertemente vinculada también con la idea de que hay pobrezas particulares y específicas. La
hetereogeneidad se vincula a la diversificación de los grupos pobres y, la especificidad, a
condiciones particulares en que se expresa la pobreza.
La tendencia, en la literatura sobre el tema, en la Argentina, es asociar la heterogeneidad
a las nuevas formas de pobreza, “nueva pobreza”, y la especificidad a los grupos
“tradicionalmente” vulnerables, entre otros: población de zonas rurales, mujeres, niños,
ancianos, etnias, etc... Esta concepción parte de un imaginario donde la pobreza se representa en
un estado previo de homogeneidad que ahora viene a diversificarse. Más allá del hecho que
siempre fue heterogénea, el fenómeno más importante es la incorporación de la ex clase media a
sus filas. Podríamos decir que en parte el descubrimiento de la heterogeneidad en la Argentina
responde a un blanqueamiento de la pobreza. Hasta los 80’ los pobres se asociaban a la
Argentina morena, de origen rural y mestizo. Ahora la clase media mayoritariamente con
ascendientes de origen europeo, ha devenido en pobre.
El proceso de ajuste estructural de los 80’ generó el empobrecimiento de nuevos
sectores sociales y por ende la agudización, en todo caso, de la heterogeneidad del fenómeno. Si
bien, como se produjo una disminución generalizada del nivel y calidad de vida de la población
en la Argentina, su impacto mayor se ha expresado en los sectores medios en términos relativos
(Minujin y Kessler, 1995). Alberto Minujin, en un artículo sugerente por su título “Cuesta
Abajo”, caracteriza los procesos acaecidos en Argentina en los 80’, como de polarización y
heterogeneidad. La polarización ha devenido en más heterogeneidad277.
Por la incidencia significativa de la clase media en la estructura social y en el
imaginario de una Argentina desarrollada y moderna, los estudios sobre heterogeneidad han
puesto especial hincapié en este fenómeno de la nueva pobreza. A los sujetos que han caído en
esta nueva situación se los ha nominado de diferentes maneras, nuevos pobres, clases medias en
transición, pauperizados, etc. El proceso de empobrecimiento y el uso de esta nueva categoría
esta fuertemente vinculada a una reforma estructural de la sociedad que ha creado nuevas
pobrezas y ha conferido vitalidad a alguna de las viejas pobreza. Sin embargo, esta
representación se desarrolla en un contexto económico y social muy diferente al de la década de
los 60’ donde el imaginario del crecimiento y del ascenso de las clases medias era fundamental.
La inflación, la recesión, el desempleo hace que la pobreza de los sectores medios empobrecidos
sea vivida con miedo y como una amenaza a su destino personal por parte de aquellos que en los
60’ vivían el problema de la pobreza como algo que afectaba a otros (Murmis y Feldman, 1995).
Esos otros, en el imaginario de la clase media eran pobres por ser apáticos, pasivos, indolentes y
por su origen rural o mestizo, por su color moreno o por pertenecer a culturas nativas. Los
pobres de siempre eran los “cabecitas negras”278. Ahora la pobreza se ha blanqueado y por ello
es necesario diferenciarla.
Cuando se estudia la heterogeneidad desde la mirada de la especificidad, se consideran
características particulares que condicionan o “distinguen” las situaciones de pobreza, como el
ámbito de localización de los hogares (urbanos versus rurales); la edad y el sexo de los jefes de

277
“Más más ricos, más, más pobres y dispersión de los sectores medios. Los “pobres estructurales” , que
llevan consigo una historia de pobreza, profundizan sus carencias; los sectores medios en su mayoría se
hunden y un pequeño grupo ocupa una posición aún más privilegiadas, revelando de un modo
incontrastable la miseria que azota a los sectores de menores recursos”. En lo que hace a la
heterogeneidad, es útil mencionar que el conjunto de los pobres se complejiza, con la incorporación de
otras familias, algunas ex “pobres estructurales” que retornan a una indigencia que habían logrado
abandonar y otras provenientes de los sectores medios, integrantes de los “nuevos pobres” grupo cuya
conformación es muy disímil.” (Minujin, 1992:16).
278
Nominación nativa que, como hemos visto remite a los trabajadores migrantes del “interior” de la
Argentina (el interior es otra categoría nativa para nominar las poblaciones y los territorios más allá del
puerto), hacia su capital Buenos Aires.

177
hogares; la estructura por edades de la población; la composición de las unidades domésticas; el
acceso a servicios esenciales como salud y educación y la posible influencia cultural y étnica
sobre la pobreza. Según Lo Vuolo y otros (Lo Vuolo et al, 1999: 127-128) el énfasis de los
estudios sobre pobreza que ponen el acento en las diferencias - desde un punto de vista más
político - puede atentar contra el propio propósito de promover nuevas formas de organización
social y nuevos agentes sociales. Si se quiere lograr su movilización, más que enfatizar las
diferencias se requiere identificar semejanzas, intereses comunes sobre los que se puede
construir identidad social. En segundo lugar, si la puerta de entrada son las diferencias, las
salidas que inmediatamente se promueven son políticas diferentes para cada atributo, se define
la política social como una suma de programas dirigidos a atender la heterogeneidad y se pierde
el sentido de la política social como un conjunto coordinado de acciones que buscan resolver los
problemas sociales del conjunto de la sociedad. En tercer lugar, enfatizando las diferencias entre
los pobres y en la multiplicidad de factores que explican la pobreza se devalúan los elementos
económicos que la definen y, por tanto, se desvalorizan los factores económicos en la solución
del problema. Según estos autores parte de esta representación de la pobreza “es funcional a la
visión que proponen los organismos internacionales y que definen el particular modo estático
de regulación de la pobreza en la Argentina. La solución pasa principalmente por los propios
pobres y por programas especiales que trabajan sobre la particularidad que se identifica como la
“causa principal” de su situación. De ningún modo hay que interferir en la política económica,
sino que lo económico se reduce a esperar que el “derrame” de los beneficios del crecimiento
resuelva automáticamente el problema” (Lo Vuolo et al, 1999: 125-126).
Un aspecto positivo de esta nueva representación es que rompe con el imaginario
homogeneizante de la pobreza, como si todos tuvieran la misma cultura, “la de la pobreza” y las
mismas formas de lidiar y vivir en el mundo. Este re-conocimiento de la heterogeneidad y
multidimensionalidad obvia de millones de personas que viven en la pobreza, tiene como
consecuencia una mayor visibilidad de los aspectos sociales y culturales de la vida de estos
hombres y mujeres y, por supuesto, la diversidad de vivencias y de experiencias de las
situaciones de privación. A nadie le cabe duda que las condiciones de vida varían de acuerdo al
contexto socio cultural y político, a la constitución de las unidades domésticas, a la mayor
vulnerabilidad de ciertas edades en las sociedades capitalistas como la niñez o la ancianidad, a
la situación especial de segregación histórica que se encuentran las mujeres o ciertas etnias o
ciertos espacios geográficos marginales. A pesar de ello, esta representación invisibiliza las
condiciones materiales que generan y agudizan la pobreza y facilita el proceso de naturalización
discursivo que coloca sus causas en los factores culturales.
Esta representación de la pobreza como heterogénea, especifica y cultural, como
dijimos, es una visión remozada de la cultura de la pobreza. Si bien señala la complejidad del
fenómeno, su extensión a nuevos grupos sociales, y una consideración a los factores
estructurales que la producen, por el otro, al hacer hincapié en los aspectos específicos y
culturales insiste en aquellos factores subjetivos que la producirían. Así se olvida que la pobreza
como fenómeno masivo no es una cuestión cultural sino falta de medios de empleo y de
ingresos adecuados, o de derechos de acceso a servicios gubernamentales, o falta de propiedad
sobre medios de producción. La diferencia quizás más importante con relación al imaginario
fundante de Oscar Lewis sea el carácter diverso de las “culturas de las pobrezas”. No se trata de
una “cultura de la pobreza” de la que se puede hacer un inventario de sus formas de vida,
aplicable a todos los pobres que habitan en las ciudades de América Latina como hacía Lewis
(1992), se trata de una cultura diversificada, heterogénea y específica que ofrece ciertas
capacidades que pueden ser utilizadas funcionalmente como capitales para enfrentarla.
Por otra parte la visión sobre la heterogeneidad y la especificidad de las pobrezas está
fuertemente vinculada también con otra serie de elementos analíticos. Por un lado, aparece la
representación del pobre como un sujeto activo, los pobres son agentes de su propio destino. Por
lo tanto, su situación varía de acuerdo a sus características particulares, sociales y culturales y a
sus habilidades para usar lo “mejor” posible sus escasos recursos económicos o potenciarlos a

178
través del uso de otros capitales culturales o sociales. Las capacidades de los pobres son fruto de
la agencia a la que se refiere Amartya Sen o las estrategias que tan bien han descripto y
analizado los antropólogos latinoamericanos. Por ello esta visión orienta sus investigaciones y la
intervención social a detectar y potenciar las capacidades de los pobres para afrontar o resolver
sus carencias, problemas y necesidades. Como veremos más adelante, esta representación
permite poner el acento en los recursos para la sobrevivencia que los propios pobres pueden
generar a partir de vínculos no mercantiles. Se revalorizan los recursos y capitales culturales
asociados a la organización de las unidades domésticas para optimizar la producción de bienes y
servicios -en ese ámbito- y las relaciones de reciprocidad e intercambio que potencian recursos
comunitarios o del mercado de trabajo.

179
 LA
PARTICIPACIÓN, SU INVENCIÓN COMO TECNOLOGÍA DE
INTERVENCIÓN SOCIAL PARA LA REGULACIÓN Y AUTOGESTIÓN DE LA
POBREZA

“Los beneficiarios (de programas sociales para pobres)

tienen más que trabajo y fondos para contribuir a que el proyecto sea
efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de gestión
para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los
objetivos del desarrollo”. También tienen “buenas ideas” que hay
que considerarlas. Existe una “expectativa en los potenciales humanos
que deben ser movilizados para la autogestión y la autosustentabilidad
del desarrollo”. Norman Uphoff, Monitoring and evaluation popular
participation in World Bank-assisted projects.

“Los pobres son los principales protagonistas en la lucha

contra la pobreza”. Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo
Mundial. Lucha contra la pobreza -2000.

El incentivo a la participación para la gestión de la autogestión de los programas

sociales es una tecnología básica de intervención para regular y administrar la pobreza de la
focopolítica. Para completar la mirada estadística de la pobreza y el refinado análisis
cuantitativo, el BM ha desarrollado un nuevo marco conceptual de lo que se denomina
evaluación participativa de la pobreza (participatory poverty assessments: PPA), que implica la
evaluación de la pobreza por los propios pobres. Esto constituiría un proceso participativo de
investigación focalizada en las “voces de los pobres” que pretende entender la pobreza en el
contexto social local, institucional y político (Narayan, 1999: 7-15, traducción nuestra)279. El
abordaje del PPA examina la problemática de la pobreza a través de las instituciones “de una
manera multidimensional”. Parte del supuesto de que éstas juegan un rol crítico, ya sea
respondiendo o reprimiendo sus necesidades, opiniones y voces. En este sentido, la
preocupación por las instituciones es coherente con las denominadas reformas de segunda
generación y pasa a ser una de las causas de la reproducción de la pobreza, por eso se promueve
modificarlas y crear instituciones “pro pobres”. Esta perspectiva tiene influencia de la corriente
neo-institucional en el análisis de las ciencias sociales e incluye las valoraciones de la
efectividad, calidad y accesibilidad de una serie de instituciones con las que los pobres se
encuentran, incluidas las agencias gubernamentales e instituciones legales y financieras. El
estudio de las “voces de los pobres” arriba a cuatro conclusiones, algunas de ellas bastante
obvias, acerca de la experiencia de la pobreza desde la perspectiva de los propios pobres.
“Primero que la pobreza es multidimensional. Segundo que los hogares se deshacen bajo el
estrés de la pobreza. Tercero que el Estado ha sido largamente inefectivo en llegar a los pobres.
Cuarto que el rol de las ONG en la vida de los pobres esta limitado y así, los pobres dependen
primariamente de sus propias redes informales. Finalmente, los pobres creen que los lazos de
solidaridad y confianza se están rompiendo” (Narayan, 1999: 7-9). Estas dos últimas

279
El Banco Mundial ha procesado setenta y ocho reportes de PPA los que se basaron en “discusiones
con hombres y mujeres pobres y otros participantes (stakeholders)”. Sus resultados se han publicado en
dos libros. El primero se denomina “Voices of the poor. Can anyone hear us? (Narayan, y otros, 2000) y
el segundo “Voices of the poor. Crying out for change” (Narayan, y otros, 2000). Este producto sirvió
para insumo del Reporte del Desarrollo Mundial 2000/1 para “atacar la pobreza”.

180
conclusiones ponen en cuestión dos de las más importantes estrategias de sus políticas de
“alivio” a la pobreza: la importancia de las ONG y la promoción de las redes primarias de base
local. Por ello, la publicación de la investigación final tubo una serie de dificultades280.
La investigación acción participativa (IAP) en el marco de los programas de desarrollo
ha sido promovida en Latinoamérica, como ya vimos anteriormente, como una alternativa
emancipatoria a las formas de intervención social que no incluían los saberes locales de la gente
(Fals Borda, 1982). La “participación popular” era una bandera levantada por los movimientos
de base de los 70’. Allí se propugnaban la participación comunitaria como forma de lograr un
“desarrollo inclusivo”. Entonces era mal vista por los grupos de poder y muchas veces
reprimidos y perseguidos sus militantes. Sin embargo, en la actualidad, se ha convertido en un
dispositivo básico de intervención social. Ahora la promoción de la participación se extiende
en estos tiempos de los pobres a una acepción ampliada y nueva de sociedad civil281. Dado que
en este nuevo discurso, la sociedad civil se hace cargo de la acción societal y el bien común se
coloca en sus energías, es necesario incentivar la participación de sus distintos componentes: las
organizaciones no gubernamentales, las organizaciones de base de los pobres, las empresas
privadas y las organizaciones benéficas y filantrópicas282.
Participar significa diferentes cosas y depende de sus estilos, de las instituciones adonde
se participa, los actores que participan, los fines, las instituciones que entran en juego. La idea
de involucrarse, apostar, formar parte es mucho más que la suma o el conjunto de dimensiones
analíticas de la categoría de participación. Participar, en la lengua castellana, tiene dos
acepciones. Por un lado, formar parte de algo, o tener parte de algo. La otra alude a
comunicar, hacer participe a alguien de algo. En las dos hay una idea de vínculo o de actividad
compartida. Vivir en el mundo o el propio goce de estar en el mundo, es participar. Según
Rahnema habría dos formas de participar, una transitiva y otra intransitiva. En la forma
intransitiva, el sujeto vive el proceso de participar sin un objetivo predefinido, “cuando uno esta
escuchando, amando creando o viviendo plenamente su propia vida uno toma parte sin buscar
necesariamente el logro de un objetivo particular” (Rahnema, 1998). Esta sería una forma de
participar donde no hay cosas en juego, sólo el hecho de estar en el mundo. En el caso de una
participación transitiva, la acción se orienta a un objetivo o meta definidos, aunque no
necesariamente consciente o intencionado.
Esta segunda forma la podríamos encuadrar en lo que Bourdieu (1997) llama el interés
o el sentido del juego283, es decir "formar parte", participar, por lo tanto reconocer que el juego
merece ser jugado y que los envites que se engendran, en y por el hecho de jugarlo, merecen
seguirse. Las personas que cogidas por el juego están dispuestas a apostar, a arriesgar, aunque
aparezca como un juego desinteresado, apuestan a los envites de un juego concreto. Entonces
participar significa, la mayoría de las veces, un interés por algo que merece la pena y en el que
se apuestan cosas, sentimientos, proyectos, utopías, deseos, intereses.
Siguiendo a Rahnema también se puede clasificar a la participación según la naturaleza
éticamente definida de las metas que persigue, según sea forzada o libre, según sea espontánea o

280
Deepa Narayan denunció presiones para sacar algunas conclusiones de la versión final del estudio.
281
Esta concepción de sociedad civil se asocia al fortalecimiento de identidades no vinculadas a la
condición de trabajador o de ciudadano fundada en derechos formales que se traducen en garantías. No se
trata de la promoción de una sociedad civil que desarrolle prácticas contra hegemónicas, fundadas en una
educación política crítica a la lógica del mercado y a la dominación capitalista. Es contraria también al
ejercicio de auto reconocimiento como clase o grupo que con fuerza política ejerza presión. Para esta
concepción neoliberal, la sociedad civil implica una sectorialización de lo social (Castro, 2001).
282
Dentro de esta acepción ampliada de la participación, según Rahnema (1998), actividades de
desarrollo rentables, podrían ayudar al sector privado a involucrarse directamente en el negocio del
desarrollo.
283
Para Bourdieu, el juego expresa el interés de la gente para hacer lo que hace, implica inversión, estar
metido en él, tomarse el juego en serio, creer que el juego merece la pena jugarse (Bourdieu, P.; 1997:
141).

181
manipulada y teledirigida, formas y acciones de la gente que son inspiradas o dirigidas por
centros fuera de su control. Estas tipologías sugieren formas propositivas, que serían aquellas
promovidas desde afuera y las formas espontáneas que generalmente son más libres y que
surgen del sólo hecho de estar en el mundo, de vivir. Algunas de estas últimas, constituyen
luchas por modificar diversas formas de dominación y tienden a ser más emancipadoras. A
pesar de estas modalidades de participar en el mundo, generalmente la participación tiende a
percibirse como una acción libre, espontánea y positiva, aunque muchas veces es forzada para
fines ajenos a los intereses de la gente.
Veamos cuales pueden ser los objetivos de la participación o cuales son las diferentes
apuestas o los intereses que entran en juego. En el caso de que la participación sea propositiva,
tiene lugar en un espacio social donde hay intereses en juego y reglas de intercambio que se
desarrollan en un campo particular (Bourdieu, 1997).
Dependiendo de las circunstancias, la participación puede generar autonomía de grupos
a través de la creación de comunidad y de identidad, de reconocerse en el otro y por el otro y en
oposición o diferencia con otros. La participación puede propiciar acciones colectivas o
individuales que tengan como fin obtener rendición de cuentas de parte de instituciones estatales
o de otro tipo. Aquí el resultado es el fortalecimiento de la ciudadanía. La participación también
puede tener fines instrumentales. Por ejemplo, se participa para adquirir o reforzar capacidades
o habilidades de distinto tipo (organizativas, de autosubsistencia, para el trabajo, etc.) o
proveerse de servicios o bienes o, también, para adquirir más poder o prestigio. Finalmente, la
participación puede tener objetivos emancipatorios. Aquí la apuesta es la lucha contra la
explotación y las diferentes formas de dominación social de clase, género o etnia. Pero también
la participación puede ser inducida o forzada para generar o fortalecer vínculos de dependencia
o relaciones de poder y subordinación o dominio. En la dolorosa historia de América Latina, la
participación emancipatoria ha sido contrarrestada generalmente por la violencia, la represión,
la manipulación, la cooptación, el clientelismo o la instrumentación de las prácticas para fines
diferentes a los de la propia gente.
Formar parte de algo o comunicar algo implica también diferentes tipos de vínculos o
relaciones. Podemos señalar tres. Se puede participar a través de lazos sociales no mercantiles
basados en la lógica de la solidaridad intragrupo284, por ejemplo, por medio de formas
asociativas de reciprocidad de tipo comunitaria o vecinal. También es posible participar a partir
de lazos basados en las instituciones burocráticas y formales donde priman las relaciones
jerárquicas, como en las instituciones estatales o en una empresa. Finalmente la participación
puede implicar lazos sociales mercantiles (formas asociativas fundadas en la lógica del lucro).
Generalmente la participación que se promueve en las políticas para pobres se asocia a los lazos
de reciprocidad no mercantil y las dos últimas están más vinculadas con la idea de trabajo.
Distintos tipos de instituciones se construyen participando. Podríamos señalar dos grandes tipos:
aquellas instituciones más formales o burocratizadas como las de tipo gremial, estatal,
educativas, deportivas, asistenciales, filantrópicas, organizaciones no gubernamentales,
benéficas, etc.. Pero también pueden formar parte de instituciones más informales como las
redes de parentesco, de amigos, de colegas, de vecinos, de parientes. El capital social, como
vimos, se asocia a este último tipo de vínculos.
Otra manera de analizar la participación es observar que bienes están en juego cuando
se participa. Estos podrían ser considerados propiedades actuantes o capitales (Bourdieu, 1991,
1995). Pueden ser tangibles (cosas, servicios, dinero) o intangibles (información, comunicación,
relaciones, habilidades, prestigio).

284
Esta solidaridad puede ser para fines morales positivos como lograr el bien o puede ser para organizar
asociaciones delictivas como la mafia, por ejemplo. La solidaridad intragrupo, en definitiva, puede tener
diferentes fines morales, lo distintivo de este tipo de solidaridad es que requiere lealtades recíprocas entre
sus miembros.

182
 Las nominaciones de las personas que participan cambian de acuerdo al campo
específico donde actúan, a las reglas que están en juego y a los vínculos que se estructuran en
ese campo. Si se participa inducido por un programa social, la nominación del participante ha
ido cambiando según la característica de la intervención, desde “beneficiarios”, a “grupos
objetivo”. Si el vínculo de la participación se encuadra en el campo de la beneficencia o la
filantropía, se trata de sujetos de “dádiva” o personas “voluntarias”. Si se participa en un comité
o se vota, se reclama rendición de cuentas, o se lucha en un movimiento social se trata de
“ciudadanos”. Si la participación es en la construcción de un barrio, se trata de dirigentes
barriales o de pobladores. Si la participación está implicada en un campo laboral se trata de un
“trabajador”.

LA
PARTICIPACIÓN OPERANDO COMO TECNOLOGÍA DE
INTERVENCIÓN, DISTINTAS ACEPCIONES Y MECANISMOS DE
FUNCIONAMIENTO

La participación convertida en un dispositivo de intervención de la focopolítica se ha

producido no sólo por la nueva concepción multidimensional de la pobreza, sino también por
otras influencias del discurso del desarrollo de otras agencias como el BID, la CEPAL, el
PNUD. En estas concepciones están inscriptas representaciones particulares de los participantes
que este dispositivo promueve. Veremos esas representaciones tanto en los documentos que
resumen las líneas de acción de esta “estrategia” y, también, el modo en que éstas se reflejan en
programas sociales particulares.
Como vimos ya en los 60’, en los organismos internacionales aparecen ideas que
vinculan el desarrollo con aspectos sociales y culturales. Se considera que en los países
llamados subdesarrollados los factores extra económicos están relacionados con la superación
de trabas vinculadas a aspectos mentales, actitudinales, de conducta. El desarrollo comunitario
era el dispositivo que permitiría dicho cambio. Existía una concepción donde la pobreza se
asociaba a la “negligencia”, la “pereza” y la “relajación”. Por ello, la "participación" y el
"desarrollo comunitario” eran considerados vitales para superar situaciones provocadas por la
"desidia" que se cree “hay en toda pobreza”. En la participación que promueve el discurso del
desarrollo de los 90’, la representación de los pobres ha cambiado. Ahora se valoran sus
“potencialidades” y algunos comienzan a ser considerados creativos e inteligentes para generar
recursos y subsistir en forma autogestionada.
Rahnema (1996) opina que el actual interés por la participación, de los gobiernos e
instituciones de desarrollo, permite otorgar al “desarrollo” una nueva fuente de legitimación.
Con el objetivo de economizar la vida, se promueve la participación teledirigida. El concepto y
la práctica de participar ya no son más percibidos como una amenaza. La participación se ha
vuelto un lema publicitario políticamente atractivo. Cuando se ha logrado contener y controlar
la participación, se obtienen ventajas políticas de las intenciones de ampliar la participación. La
participación se ha convertido también en una proposición económicamente tentadora. Como
resultado de los “ajustes” se traspasa costos a los más pobres en nombre de la participación y la
autoayuda. La participación es percibida como un instrumento de mayor eficacia, así como una
nueva fuente de inversión. Se dice ahora que la participación permite un mayor conocimiento de
las problemáticas locales como insumo para los técnicos nacionales e internacionales, genera
redes de relaciones esenciales para el éxito de los programas y viabiliza la cooperación a nivel
local para brindar sustentabilidad a la autoayuda.
En un informe del PNUD de finales de los 80’ (PNUD,1988: 46-50), se reconoce
explícitamente que la participación promovida es instrumental, finalista y promotora del
autogobierno285. Ya en ese documento se plantea la necesidad de promover instituciones donde

285
“Es el valor simultáneamente finalista e instrumental de la práctica participativa lo que concita su

183
se representen los intereses de los pobres. Estas ideas luego se formalizarán en las denominadas
“instituciones pro pobres” que se impulsan a finales de los 90. En la segunda conferencia
regional sobre la pobreza en América Latina y el Caribe, dentro del mismo proyecto regional
para la superación de la pobreza, se propone satisfacer el componente universalista de las
necesidades básicas para toda la población y modificar las bases económicas de la pobreza286.
Se dice, sin embargo que, a pesar de ello, se debe prestar atención “a necesidades no
económicas, como participación, creación y libertad y generar las condiciones para que las
necesidades de afecto e identidad puedan realizarse” (PNUD, 1990: 101 cursivas nuestras). Esta
estrategia de acción del PNUD, para esa década, tiene cinco componentes básicos: a) la
recuperación de la capacidad de crecimiento y la transformación productiva de las economías
de América Latina y el Caribe, b) el apoyo masivo a la economía popular, c) una política de
satisfacción de necesidades básicas especificas o política social para la superación de la
pobreza287, d) una política de desarrollo socio cultural, orientada a fortalecer las capacidades
de los pobreza reforzando así su papel protagónico en la superación de la pobreza, y e) la
reforma y modernización del Estado, tendiente a desarrollar un estilo gerencial pro-
participativo, flexible y adaptativo (PNUD, 1990: 104).
En estos componentes encontramos tres aspectos donde la participación es fundamental:
en las formas asociativas de la denominada “economía popular”, en las “capacidades socio
culturales” para superar la pobreza y en la “gestión gerencial pro participativa”. La participación
está vinculada fuertemente también al trabajo asociativo productivo, denominado sector social,
dado que se piensa que “las formas asociativas pueden potenciar muchas unidades productivas
populares”. En este sentido la participación y la organización comunitaria se consideran
aspectos particularmente impulsores de sinergias positivas (con sentido utilitario y productivo)
derivadas de un apoyo a lo que se comienza a denominar “economía popular”, en un entorno
territorial de barrio o de comunidad (PNUD, 1990: 110-111).
Se plantea que la capacidad organizativa asociativa, en el ámbito territorial, permite
identificar problemas y buscar soluciones. Esta estrategia valora variados elementos de la
participación, que expresan diversas formas de expresión de lo que se comienza a llamar como
“activos” de los pobres que se pretende favorecer. Se comienza a producir lentamente la
creación de un nuevo capital, dándole valor económico a los vínculos sociales. El primer
elemento sería el incentivo a lo que se denominan activos tangibles de acceso comunitario,
como la infraestructura barrial o familiar como la vivienda, que permitirían constituir lo que
denominan “Comunidades Urbanas Productivas” (CUP) para mejorar la infraestructura y
servicios barriales y de vivienda. El segundo aspecto que se aprecia son los activos asociados al
“capital humano”, a partir de la “la conformación de redes productivas y las actividades de
capacitación”. La revalorización de esta “forma de producción”, denominada economía
popular se basa en la constatación que “pequeñas unidades de producción podrían ser
competitivas y, apoyándolas, transformarían recursos en bienestar”288. El tercer elemento es la
capacitación y el cuarto la participación productiva “intensa” de la mujer en actividades
“comunitarias de cuidado, nutrición, salud y educación de los menores”. Se puede visualizar la
importancia que se le da al dispositivo del capital social como activo intangible a nivel
doméstico y comunitario y la representación de la mujer pobre circunscripta a su rol

despliegue de modalidades y de tipos de participación social. La participación es un medio para satisfacer

necesidades y un fin en si misma, porque es una práctica de autogobierno” (PNUD, 1990: 104).
286
Esta es la “estrategia de acción” para la década del 90 (PNUD, 1990) denominado con el pretencioso
nombre de “desarrollo sin pobreza”.
287
Se puede visualizar como las políticas para la pobreza son solamente atender a necesidades básicas
específicas y no cualquier necesidad básica.
288
“Los recursos generados por esta vía no requieren redistribuirse, están ya en manos de la población
objetivo que, además, tiene como preocupación central el bienestar familiar” (PNUD, 1990: 112).

184
reproductor. Al mismo tiempo el Sistema de las Naciones Unidas, en forma ambivalente,
promueve los derechos de la mujer y su virtual empoderamiento.
La participación ciudadana se entiende puntualmente como una manera de involucrarse
en “programas de apoyo a la economía popular como a los de política social: participación
potenciada a su vez por las políticas de desarrollo cultural” (PNUD, 1990: 112). Se ve aquí
como la ciudadanía de los pobres se limita y circunscribe a un mundo acotado de reproducción
de la pobreza. La acepción de participación se concentra entonces en cuatro grandes aspectos
que se verán reflejados luego en el tipo de programas sociales que se implementan: a) al trabajo
informal en la “economía popular”; b) las redes informales que potencian las sinergias
asociativas; c) la gestión en programas de mejora barrial, de provisión de servicios e
infraestructura y d) la participación productiva no pagada de la mujer en actividades de
provisión de servicios básicos comunitarios y domésticos.
Hacia 1993, en otro documento relevante del PNUD, se amplia la visión de
participación del campo de la sociedad civil al de la actividad privada. Se afirma la importancia
del “fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en su sentido amplio, incluyendo
tanto las diversas formas de organización local y comunitaria como el sector privado
empresarial” (cursivas nuestras)289. Para ello se propone, entre otras cuestiones, “reorganizar las
formas de prestación de los servicios públicos, en especial la educación, salud, vivienda y
saneamiento básico, tanto en áreas urbanas como rurales, articulando nuevas formas de gestión
entre el Estado y la sociedad civil, y apoyando a las organizaciones de esta última para que
desempeñen un papel creciente en esta materia” (PNUD, 1993: 12). El documento revela que la
participación se vincula a la eficacia económica vinculada con la descentralización y la
transferencia a la “comunidad organizada” y gobiernos locales” de los servicios sociales290.
Dos años más tarde, en un estudio de la CEPAL se señala la necesidad de “concentrar el
apoyo en los grupos pobres que puedan transformar la ayuda en capacidad de autosustentación
productiva y sostenida (CEPAL, 1995). Las capacidades de “autosustentabilidad” es otro
requerimiento que debe poseer la "comunidad", para mejorar las relaciones costo beneficio.
Eufemismo para designar su capacidad organizativa y el sobre-trabajo comunitario o familiar
necesarios para la ejecución y continuidad del programa291. En otras palabras, se desea que los
beneficiarios no dependan permanentemente de los programas de asistencia social, “al no haber
desarrollado la capacidad de llegar a generar ingresos suficientes para enfrentar sus necesidades
básicas”. Las capacidades de “autosustentabilidad” y “autogestión” de los pobres se deben
reforzar, para mejorar las relaciones costo beneficio que busca la lógica utilitaria de la
focopolítica. En esta lógica económica de lo que se trata es que “el gasto social pueda
efectivamente operar como inversión social”. En este sentido será “decisivo focalizar el apoyo
hacia los grupos etarios y productivos pobres con potencialidad de desarrollo, a fin de que
estos ejerzan un efecto de demostración en los más rezagados” (1995: 29, cursivas nuestras).
Esto sería uno de las causas por las que la "agenda social" prioriza las primeras etapas de la
vida. La sustentabilidad enmarcada en esta ecuación, requiere no sólo una selectividad de los

289
Este documento recoge los resultados de un Foro sobre “Reforma Social y Pobreza” organizado en
forma conjunta por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), en febrero de ese año.
290
“Las acciones propuestas comparten criterios de modernización y eficacia tales como el apoyo a los
esfuerzos de descentralización y la transferencia de servicios a la comunidad organizada y los gobiernos
locales” (PNUD, 1993: 13, cursivas nuestras).
291
Robert Castel señala a las formas de contraprestación como riesgos de las políticas de inserción y las
denomina "riesgo de neo filantropía". A las contrapartidas requeridas, como el “insertado” no las puede
pagar con su trabajo, se le exige que haga pruebas de buena voluntad, de participación, de clientelismo
político. Por lo demás, todo lo que se le ofrece es mantenerse en una suerte de estado intermedio y de no
hundirse en la miseria total o en la desocialización completa. (Entrevista en el periódico Página 12, del 27
de Septiembre de 1995, Buenos Aires).

185
más pobres de entre los pobres, sino los más competitivos y de quienes puedan tener un efecto
de demostración ejemplarizante para los “rezagados”. De estos últimos, en la perspectiva de los
más ortodoxos, las políticas focalizadas no deberían hacerse cargo, quedando librados a su
propia suerte, al no tener capacidades de auto-sustentación. Las "potencialidades de desarrollo",
requieren de ciertas "calidades físicas y psíquicas" dice el informe, de productividad, de
capacidad de gestión y de organización para la autoayuda.
La representación de los pobres diferencia entre dos tipos. Los “rezagados” que por su
apatía o condición (vejez, enfermedad, incapacidad) no tienen potencialidades para producir o
gestionar programas. Son residuales, es decir no pueden ejercer efecto de demostración en su
grupo y tampoco poseen calidades físicas y psíquicas que justifiquen una intervención social.
Por otro, estarían los pobres “con potencialidad de desarrollo”. Estos serían los niños, los que
pueden trabajar y los que tienen ciertas “cualidades físicas y psíquicas”. Grupos y atributos
donde la inversión se justifica por que tiene un efecto multiplicador e instrumental, pues opera
como una “inversión social”. Se trata de los pobres útiles para la lógica de las políticas
focalizadas. A diferencia de la biopolítica, donde importaba el aumento de la productividad de
la vida útil de los trabajadores, ahora interesa solo la “vida útil” de los más pobres entre los
pobres y que además no tengan incapacidades físicas ni psíquicas. Esto significa que, en las
políticas para pobres a mínimos biológicos, ha operado un giro copernicano sobre los
destinatarios entendidos como sujetos válidos de la asistencia. Los incapacitados para el trabajo
son cada vez menos sujetos de asistencia gubernamental, no son pobres válidos para la
focopolítica, como lo eran en la época de la asistencia clásica. La focopolítica problematiza a
aquellos que tienen capacidades productivas potenciales y de autogestión comunitaria.
A diferencia del BID, el Banco Mundial no habla tanto de reforma social sino de
programas de “lucha contra la pobreza” o de “estrategia de alivio a la pobreza”. No plantea
como el PNUD la promoción de una economía popular sino de un desarrollo participativo o de
acciones de participación popular.
En el discurso del Banco Mundial, la participación es también claramente instrumental
y utilitaria. En un documento denominado “Monitoreando y evaluando la participación popular
en los proyectos asistidos por el Banco Mundial” (Uphoff, 1992: 135-136) se destaca el objetivo
de “pensar y trabajar en una manera menos centrada en el gobierno. De este modo, con una
apropiada reorientación burocrática, las agencias gubernamentales pueden jugar un rol
constructivo propiciando un desarrollo participativo”. Define la participación popular “como
un proceso por el cual las personas, especialmente aquellas con desventajas, influyen en las
decisiones que las afectan. El término “popular” alude no sólo a los pobres absolutos sino
también a un abanico más amplio de personas quienes poseen “desventajas en términos de
salud, educación, grupos étnicos y género”. La representación de la pobreza se vincula a
desventajas no sólo económicas. En síntesis, popular es equivalente a poseer desventajas. El
pueblo no se representa como perteneciente a una comunidad nacional ni como protagonista de
derechos civiles, políticos o sociales sino como portadores de desventajas. La nominación de
“grupo étnicos y de género” tienen una fuerte connotación neocolonial racista y machista. Se
señalan los objetivos más importantes de la participación popular para las actividades de
“desarrollo” apoyadas por el Banco. Estos son el “empowerment”, que implica el “desarrollo de
la capacidad de las personas para iniciar acciones por ellas mismas o influir en decisiones de
actores de más poder”. El segundo objetivo es el desarrollo de “capacidades de los
beneficiarios”. Se dice que, de “esta manera los beneficiarios pueden compartir las
responsabilidades de gestión de la operación tomando responsabilidades por ellos mismos” y
contribuir a la sustentabilidad del proyecto. Están también, la efectividad y eficiencia para el
cumplimiento de las metas del proyecto. Finalmente, un último objetivo, sin eufemismos,
plantea la necesidad de “compartir costos” (cost sharing). “Así, se espera que los beneficiarios
contribuyan con trabajo y capital o hagan uso de la “autoayuda” para mantener el proyecto”
(Bhatnagar & Williams : 1992, 177-178 cursivas nuestras).

186
 En el informe sobre el desarrollo mundial 2000/2001 denominado “lucha contra la
pobreza” (Banco Mundial: 2000) se plantean tres elementos fundamentales de la estrategia de
“alivio a la pobreza”: la oportunidad, la seguridad y el empoderamiento o potenciamiento. Sería
una estrategia para generar “las oportunidades materiales que los pobres destacan
sistemáticamente” como empleo, crédito, carreteras, electricidad, mercados, servicios de
abastecimiento de agua, saneamiento, escuelas y salud. Se señala, junto con el crecimiento y la
introducción de reformas en los mercados “que pueden ser claves para la expansión de las
oportunidades para los pobres”, “la importancia que el Estado respalde la acumulación de
activos que poseen los pobres o a los que tienen acceso (recursos humanos, tierra e
infraestructura)”.
La seguridad implica la reducción de la vulnerabilidad a que se ven expuestos los
pobres. Para ello se propone no sólo la gestión de los riesgos sino también “acrecentar los
activos de los pobres, diversificar las actividades de los hogares y ofrecer, para las situaciones
adversas, toda una gama de mecanismos de protección, desde las obras públicas hasta los
programas contra la evasión escolar y el seguro de salud”. El desarrollo comunitario se entiende
como “mecanismos eficaces de participación popular y de supervisión de la ciudadanía de los
organismos gubernamentales” que compagine la descentralización de los organismos que
“ofrecen servicios” a los pobres. El “respaldo al patrimonio social de los pobres” se refiere a las
“normas y redes sociales” que se entienden como “una forma de patrimonio que puede ayudar
considerablemente a los necesitados a salir de la pobreza”. Por ello se considera “importante
colaborar con las redes de personas pobres y prestarles apoyo, con el fin de incrementar su
potencial”. (Banco Mundial, 2000: 7-12 cursivas nuestras).
Vemos que los tres organismos coinciden en que la participación como dispositivo de
intervención es instrumental para promover una mayor eficiencia en la gestión de los programas
desde una visión utilitaria, vinculada tanto a la subsidiariedad del estado y al traslado de la
protección social a la “sociedad civil” y a las “comunidades locales”, como al ahorro de
recursos por medio de la utilización del trabajo de los pobres en la autogestión de los programas
y en la conversión de este trabajo participativo en activos o capitales de tipo social intangibles.
Se trata de una representación de la pobreza que comienza a valorar sus capacidades
participativas supeditadas a la utilización de activos no económicos para enfrentar la pobreza.
Dado que se ha comprobado que el crecimiento, en condiciones de apertura de los
mercados y reforma del Estado ha aumentado la desigualdad y no ha provocado el rebalse
“esperado”, el discurso promueve el aumento de las “oportunidades” que ofrece el mercado y
“el mejoramiento de los activos de los pobres”. En los hechos las oportunidades, sin embargo,
son cada vez más reducidas. De esta manera, los pobres se convierten en “artífices” del alivio a
su propia pobreza. La sociedad por lo tanto no debe actuar sobre las desigualdades que las
provocan. Los programas gubernamentales y no gubernamentales deben potenciar sus activos.
Los activos están conformados por: a) recursos humanos, donde la participación dentro de
programas focales, tiene como objetivo la capacitación; b) por infraestructura, donde la
participación en programas focales tiene como objetivo generar recursos o trabajo a través de la
potenciación de la vivienda o la infraestructura barrial y c) el “patrimonio social” donde la
participación se basa en la energización sinérgica de las redes asociativas no mercantiles
(familiares y comunales). De esta manera los pobres no dejan de serlo sino que se mantienen en
su situación, en el marco de la “economía de los pobres” potenciada y reforzada por los
programas sociales.

LA
REPRESENTACIÓN DEL POBRE COMO PRODUCTOR, AUTOGESTOR Y
AUTOPROVEEDOR, DIFERENTES ESTÍMULOS PARTICIPATIVOS

“Se puede afirmar entonces que las necesidades no sólo

revelan una condición de carencia, sino sobre todo una condición de
potencialidad cuando son satisfechas sinérgicamente. En este
contexto, el trabajo tiene una implicación más amplia, que supera la

187
 simple generación de ingresos, estimulando la creatividad, la
solidaridad, la identidades; es decir moviliza las potencialidades de la
comunidad organizadas, convirtiéndose la fuerza de trabajo, que es el
recurso más abundante en la población pobre, en generación de otros
recursos. En esta perspectiva, las múltiples iniciativas microsociales
articuladas con políticas globales a nivel nacional y local, permitirán
el desarrollo masivo de comunidades urbanas y de comunidades
rurales autosustentadas, generadoras de empleo e ingreso y
participantes en la dotación de servicios sociales básicos,
contribuyendo a superar su condición de pobreza y al desarrollo
nacional” PNUD, Desarrollo sin pobreza

La representación y conceptualización de la pobreza en el discurso de la focopolítica se

basa no sólo en carencias materiales sino en aspectos socioculturales y en la deprivación de
capacidades como ya hemos visto. Al mismo tiempo, sin embargo, se reconocen otras
capacidades y virtudes que son funcionales a las modalidades autogestionarias predominantes
en la gestión de la pobreza que el “desarrollo social” propugna. De allí que el incentivo a la
participación popular en los programas para pobres, sean parte constitutiva de la reforma. Dice
una de las voces autorizadas de los programas del BM: “las intenciones para promover un
“mejor gobierno” y un más activo y productivo “sector privado” son solo retórica si las
capacidades locales para la autogestión y la autosustentabilidad no son reforzadas” (Uphoff,
1992: 135-36). Se aprecia entonces que “los beneficiarios tienen más que trabajo y fondos para
contribuir a que el proyecto sea efectivo. Ellos tienen inteligencia, experiencia y habilidades de
gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta para el logro de los objetivos del desarrollo”.
Se ha realizado un importante descubrimiento: los pobres tienen “buenas ideas” que hay que
considerarlas. Existe en esta representación una “expectativa en los potenciales humanos que
deben ser movilizados para la autogestión y la autosustentabilidad del desarrollo” (Uphoff,
1992: 143, cursivas nuestras).
La participación tiene diversas acepciones en el discurso del desarrollo humano. Se
asocia a la generación de capital humano en trabajos de baja productividad en el marco de la
economía informal o la economía llamada de pobres y la capacitación en gestión de programas
o de destrezas para la generación de micro emprendimientos de baja productividad. También se
vincula con la potenciación de vínculos asociativos no mercantiles como el capital social para
generar mayor capacidad organizativa. Estos pueden tener fines productivos de sobrevivencia y
también de cohesión social, tanto para potenciar las asociaciones de productores informales
como para proveer servicios autogestionados. También la participación se vincula con el uso de
algún patrimonio de los pobres para generar recursos para la sobrevivencia como la vivienda,
como el caso de los núcleos productivos promovidos por la CEPAL. Otra acepción de la
participación vinculada a ciertas prácticas ciudadanas y el empoderamiento pretende lograr una
mayor transparencia en el uso de los fondos públicos o de las políticas sociales, una mejor
rendición de cuentas
En un documento donde se fijan las bases para una “estrategia y un programa de
acción” del “Proyecto regional para la superación de la pobreza” del PNUD, en la primera
conferencia regional para América Latina y el Caribe, realizada en 1988, en Quito, la
participación juega un papel fundamental.. “La principal función de la participación es liberar el
potencial creativo que las sociedades manifiestan, en especial en los espacios de pobreza, como
resultado de la diversidad que contienen. (...) Heterogeneidad, diversidad y creatividad son
elementos que pueden conciliarse a través de la participación y, con el estímulo del Estado,
convertirse en agentes eficientes para la eliminación de la pobreza” (PNUD, 1988: 46). La
creatividad se vincula con las estrategias de sobrevivencia del “mundo de los pobres”, las cuales
se dice “pueden significar la satisfacción de nuevas y más complejas necesidades básicas”
(1988: 50).

188
 La pobreza se representa como un espacio separado del resto. Vuelve la representación
de la pobreza como perteneciente a una sociedad dual, como las categorías de marginales e
informales de los sesenta. La diferencia radica en que ya no son una patología de un mundo que
se pretendía integrado y homogéneo. Las nuevas categorías para nominarla son entre otras, el
“mundo de la pobreza” o el “mundo pobre” o también de la “organización marginal” o
“marginados” (PNUD, 1988: 46-50). En este caso, la participación que se promueve, se vincula
con capacidades cognoscitivas y organizativas, relaciones de reciprocidad comunitaria y de
instituciones de “economía solidaria” asociadas al trabajo. Estos tres componentes, como
veremos, se mantienen en todos los documentos analizados. “La importancia del asunto radica
en el tipo de movilización a la cual se convoca al mundo pobre. (...) Se trata de que (la
participación) adquiera un carácter endógeno o, si se prefiere, una modalidad de participación
que involucre no sólo la afectividad de los participantes sino también su capacidad
cognoscitiva y genere una nueva práctica social. Las movilización pueden desarrollar sus
expectativas si, en verdad, logran fortalecer las organizaciones aumentando su recursos de
poder y enriqueciendo la red social que las une, a través de la diversificación y la generación
de instituciones solidarias. Las instituciones de economía solidaria suelen ser pasadas por alto
por el Estado. Se las interpreta frecuentemente como procesos residuales de escasa eficiencia, y
la labor que tratan de desplegar suele ser sustituida por servicios asistenciales directos. No se
percibe el enorme potencial que contienen. De allí que la iniciativa popular y la creatividad que
contiene resultan tremendamente golpeadas por la acción burocrática y tecnocrática de los
organismos estatales. Esto es especialmente cierto respecto a los mecanismos de sobrevivencia
de los pobres”. Se debe apoyar y estimular las organizaciones solidarias, “en particular (...)
organizaciones económicas populares autogestionadas, tales como talleres, empresas familiares
y microempresas en general, además de otros tipos de organizaciones comunitarias de apoyo
mutuos” (PNUD, 1988: 48-49, cursivas nuestras).
El tipo de actividades que se promueve en esta acepción instrumental de la
participación se basa en actividades y relaciones asociativas vinculadas, en el nuevo léxico
económico, a la potenciación de los “activos de los pobres”. Estos serían de tres tipos, los
activos tangibles como el capital humano y laboral, activos menos productivos tales como la
vivienda o también denominados activos de consumo básico, y activos intangibles y más
invisibles tales como las relaciones domésticas y el capital social" (Moser, 1998: 1, traducción
nuestra). Los activos tangibles se basarían en el capital humano asociada a la promoción de una
nueva categoría conceptual para nominar a la alteridad, la “economía de los pobres” (PNUD,
1989) la “economía popular” o la “pequeña empresa popular productiva urbana” (PNUD,
1990), “economía social o sector social” (PNUD, 1990: 104) 292. Esta primer tipo de estímulo a
la participación equivale a una representación de la pobreza asociada con trabajos de baja
productividad pero que soluciona problemas, dentro de la promoción de una economía dual. No
se trataría de erradicarla como en los 70’ y 80’ ni tampoco estas formas de trabajo son
consideradas como patológicas y, en cierto sentido, causales de nuestro subdesarrollo293, la
informalidad ha dejado de ser una rémora para convertirse en una política activa

292
El Proyecto regional de superación de la pobreza que promueve el PNUD, en América Latina,
complementa según ellos la propuesta previa de la CEPAL de transformación productiva con equidad. La
estrategia homologa la importancia de la economía popular a lo que la CEPAL, en dicho trabajo,
denomina “economía social o sector social”, que incluiría la pequeña y mediana empresa y que en la
estrategia del PNUD se conceptualiza como “formas asociativas de la economía popular”. En ambos
trabajos, se dice que “se parte de premisas similares, entre otras: las formas asociativas pueden potenciar
a que muchas unidades económicas populares; los trabajadores por cuenta propia representen uno de los
potenciales empresariales de la región, las necesidad de las pequeñas empresas y a las formas asociativas”
(PNUD: 1990, 206).
293
La única excepción fue de Soto, en su libro el “Otro Sendero” quien se adelantó a la representación de
la pobreza y de su “economía” en el discurso del desarrollo de los 90. Consideró que había que potenciar
esta energía informal desregulando la economía, flexibilizando las relaciones laborales y liberando las

189
 El estímulo a una economía popular o economía de los pobres (PNUD, 1989)
complementaria y articulada a la economía moderna por la provisión de bienes y servicios de
una a la otra. Esta economía estaría “intrínsecamente unida con la familia y los lazos de
solidaridad del barrio” e implicaría “formas espontáneas de organización para la producción”
(PNUD, 1989: 5). Por oposición a las tendencias de décadas anteriores, se dice que “el
desarrollo de la economía de los pobres lejos de representar un obstáculo al crecimiento
económico, se constituye en una formidable estímulo al mismo”. Es la representación de la
pobreza y del pobre como productor, autogestor y autoproveedor de sus propias necesidades. Un
segundo estímulo participativo sería el de actividades que potencian los activos más
improductivos, como la vivienda. Esta forma de participación se sintetiza en la idea de lo que la
estrategia del PNUD ha denominado “Comunidad Urbana Productiva CUP”, “que plantea la
optimización de la fuerza de trabajo y la utilización de la vivienda y el barrio de las familias
pobres para la producción asociativa de bienes y servicios” (PNUD, 1990: 127). La existencia
de la vivienda es vista como una ventaja comparativa. En un contexto de carencia, se dice, es
necesaria la utilización óptima de todos los recursos. Uno de éstos, es el territorio en el que se
asienta la comunidad. De allí la idea de una vivienda “productiva”.
El tercer tipo de estímulo y acepción de la participación es la que promueve las formas
asociativas de reciprocidad no mercantiles denominadas capital social y las relaciones
domésticas. Estas están vinculadas fuertemente a la provisión de servicios por medio de la
reciprocidad basada en las más variadas relaciones familiares, vecinales, de clientela política,
etc. Aquí la participación se traduce en trabajo no pagado para autogestionar programas sociales
o realizar actividades no rentadas o promover actividades de voluntariado.
Los activos intangibles o también denominados capital social de los pobres, en esta
concepción económica, tendría cuatro componentes según el ex Vicepresidente Senior y Jefe de
Economistas del Banco Mundial, Joseph Stiglitz (2000). El primero es el conocimiento tácito,
que es un conjunto de aptitudes cognitivas y predisposiciones. Es considerado capital, porque
toma tiempo y esfuerzo en producirlo (tiene costos de oportunidad) y es un medio de
producción. En segundo término, el capital social puede ser pensado como una colección de
redes, en las cuales uno es socializado y aspira a serlo. Tercero, el capital social es al mismo
tiempo una agregación de reputaciones y una manera para conseguir reputación. Los individuos
invierten en reputación (una forma implícita de capital) porque reduce los costos de
transacciones y ayuda a romper barreras para entrar en una variedad de producciones y
relaciones de intercambio. Finalmente, el capital social incluye el capital organizacional (estilos
de administración, incentivos, comandos, prácticas de trabajo, sistemas de resolución de
conflictos, estilos de venta, procesos de afiliación a la empresa). Este último aspecto, permite
pensar en mecanismos diferentes a los del mercado pero que están estrechamente vinculados
(Stiglitz: 2000, 60-61, traducción nuestra). La representación de la pobreza participativa,
autogestionada, autoproductiva y con buenas ideas, es significativamente diferente a las que
primaba en las otras estrategias desarrollistas. Las necesidades y las condiciones de carencia se
reconvierten dolorosamente y paradojalmente de trabas en recursos y capitales para
autoabastecerse. Las estrategias de sobrevivencia han sido potenciadas como un recurso
participativo y creativo que ahora se denominan “activos de los pobres”.
Los programas sociales promueven una participación que convierte en recursos activos,
identidades o capacidades organizativas, pero sólo y exclusivamente para dejar a los pobres
dentro del mundo de pobreza, sin cuestionar o avanzar en las causas mismas de la pobreza. La
necesidad, el hambre, la marginalidad, el aislamiento, la falta de servicios, la violencia que
sufren los pobres no deben ser vistos como carencias o limitantes de su desarrollo humano sino,
y aunque parezca perverso, como potencialidades para generar trabajo “participativo”. Este
tendría un efecto sinérgico fundado en “capacidades” no en carencias. Se trata de reproducir y
potenciar este mundo cada vez más desigual, creando y reforzando las desigualdades a partir de

potencialidades de los pobres y aumentando su producitividad.

190
la promoción de una sociedad dual. En esta etapa los estímulos, que devienen en dispositivos de
asistencia y de las políticas sociales en general, son la competencia para los más capaces
(coherente con el traslado al mercado de los que tienen “capacidades” individuales) y para los
pobres y excluidos, la revalorización del “mundo de la pobreza”, de lo local y las redes de
solidaridad primarias. Por ello, las actuales políticas se basan, en un discurso que dice fortalecer
la “sociedad civil”, que en la superficie podría entenderse como un mejoramiento de la
participación de los sectores excluidos. Sin embargo este fortalecimiento no es más que el
espejo deformado del retiro del estado en la distribución de bienes y servicios y en el
otorgamiento de garantías de bienestar. En este contexto, es difícil plantearse la posibilidad que
la participación social se convierta en un mecanismo de reconstrucción de la esfera pública y de
re-equilibramiento en la relaciones de poder. El proyecto regional para la superación de la
pobreza del Programa de las Naciones Unidas, en su estrategia de acción para los 90 expresa
esta dolorosa paradoja con un estilo desembozado.
“Se puede afirmar entonces que las necesidades no sólo revelan una condición de
carencia, sino sobre todo una condición de potencialidad cuando son satisfechas sinérgicamente.
En este contexto, el trabajo tiene una implicación más amplia, que supera la simple generación
de ingresos, estimulando la creatividad, la solidaridad, las identidades; es decir moviliza las
potencialidades de la comunidad organizadas, convirtiéndose la fuerza de trabajo, que es el
recurso más abundante en la población pobre, en generación de otros recursos. En esta
perspectiva, las múltiples iniciativas microsociales articuladas con políticas globales a nivel
nacional y local, permitirán el desarrollo masivo de comunidades urbanas y de comunidades
rurales autosustentadas, generadoras de empleo e ingreso y participantes en la dotación de
servicios sociales básicos, contribuyendo a superar su condición de pobreza y al desarrollo
nacional” (PNUD: 1990, 112).
No se trata ahora de actitudes mentales que es necesario construir, como en la
concepción del desarrollo comunitario de los 70. El problema no es crear capacidades,
comportamientos, necesidades sentidas que incentiven actitudes y prácticas positivas al trabajo
y al mejoramiento individual, como se pensaba en ese entonces. En la representación del pobre
de estas políticas, no prevalece la indolencia como en otras épocas, aunque sigue presente de
forma más sutil. Ahora los pobres son inteligentes, creativos, pero no para ser ciudadanos con
derechos y garantías que le permitan vivir una vida digna. Son creativos e inteligentes para
seguir siendo pobres en un territorio cada vez más confinado y alejado de los otros ciudadanos
“de primera”.
La participación en este contexto es una categoría utilitaria y constituye una tecnología
de poder para gestionar programas que no hacen otra cosa más que convertir activos en
recursos, identidades en capacidades organizativas, pero sólo y exclusivamente para dejar a los
pobres dentro del mundo de pobreza, gestionando y reduciendo así las amenazas a la estabilidad
del sistema. Es la nueva paradoja de los programas de desarrollo y del discurso del desarrollo
humano, el desarrollo “para la gente pobre”, en un mundo reducido y sin expectativas. Es la
mueca “social” del discurso neoliberal.

LA
POBREZA VULNERABLE. HISTORIAS DE “DEMARCACIÓN” Y
“ATENCIÓN” DE LOS ATRIBUTOS Y LA GESTIÓN DEL RIESGO

La vulnerabilidad social se convierte en una categoría fundamental en la reflexión sobre

la pobreza, tanto en el campo académico como en las agencias de desarrollo. La idea de
vulnerabilidad proviene de las ciencias de la Salud. Los vulnerables son las personas que se
encuentran en condiciones de riesgo de perder su situación de salud por alguna condición
particular o social y caer en la enfermedad294.

294
También la vulnerabilidad se asocia a condiciones de riesgo natural a las que están expuestas las

191
 La preocupación de las políticas y de la academia por la vulnerabilidad remite las
formas de inserción social y a los atributos de las personas cuya fragilidad es mayor. El enfoque
no esta centrado mayoritariamente en la inserción en la estructura social ni el mundo del trabajo.
En esta perspectiva donde la exclusión es una condición de vulnerabilidad se remite a la
búsqueda de una condición individual, aunque sea compartida por un grupo. Se trata de buscar
un conjunto de características y/o atributos que limitarían la posibilidad de inserción de los
individuos en el mercado, ya sea como productores o como consumidores (Fleury, 1998: 78-79).
La categoría de vulnerabilidad remitiría a dos elementos: atributos personales o grupales que
ponen en riesgo la inserción social más amplia y las formas precarias de inserción en el mercado
de trabajo. Estas dos maneras de abordar la vulnerabilidad a veces están entrelazados y a veces
resultan más autónomas.
La preocupación sobre la vulnerabilidad desde las agencias internacionales de
desarrollo y de las políticas gubernamentales se vincula fuertemente al proceso ya descrito, de
particularizar situaciones de pobreza, intervenir sólo sobre las necesidades mínimas básicas,
atender las especificidades de las situaciones que agudizan o potencian el hambre, y la
segregación de los pobres de siempre. El riesgo de ciertas situaciones personales como la
desocupación, la enfermedad, la falta de familiares que colaboren en la manutención y crianza
de los niños; las etapas de la vida que nos ponen ante situaciones de mayor carencia o necesidad
de protección, como la niñez, la ancianidad o el embarazo; son factores que potencian las
situaciones de carencia. Es decir son problemáticas que van más allá de la satisfacción de las
necesidades básicas. O, en todo caso, dificultan los comportamientos, las acciones, las
habilidades (las capacidades) para mantenerse en la línea de flotación de la pobreza absoluta.
Por ello, estas situaciones se convierten ahora en un riesgo.
En contextos de políticas sociales más universales o basadas en la inserción laboral
estable, estas situaciones particulares eran cubiertas por distintos derechos provistos por
sistemas de seguro o servicios gubernamentales universales, como licencias por enfermedad,
salario familiar, cobertura médica, seguro de desempleo, licencia por embarazo, jubilación. Es
interesante recordar que parte del origen y la institucionalización progresiva de los sistemas de
seguro y también de las leyes laborales fue justamente la materialización en derechos de
sistemas de protección para atender situaciones de riesgo del trabajador y su familia, como la
enfermedad (la cobertura de salud universal), el nacimiento y crianza de los hijos (salario
familiar), la edad inactiva (los sistemas previsionales), el desempleo transitorio (la
indemnización por despido y/o los seguros de desempleo), accidentes de trabajo, licencias por
enfermedad o embarazo, etc. Ahora las formas de atender esos riesgos se desjuridiza e
informaliza, siendo las redes de protección cercana las que deben atenderlos, con una mínima
ayuda transitoria del Estado.
En la actualidad el concepto de redes y su relación con la seguridad y la protección de
las personas como dispositivo de intervención focopolítico se ha sintetizado en una noción: la de
las redes de seguridad (safety nets). El Banco Mundial (2001) utiliza esta idea para suplantar
los sistemas de seguro basados en derechos sociales. Diferencia entre redes de seguridad
públicas (public safety nets) y "los arreglos informales basados en las comunidades”, a los que
denomina redes privadas de seguridad o redes informarles privadas de seguridad (private safety
nets or informal private safety net). Considera que el rol de estas redes se relaciona con dos
aspectos. Una es su función política: redistribuye ingresos y recursos para las personas
necesitadas, ayudándolas a superar problemas de pobreza en el corto tiempo. La segunda tiende
a ayudar a las personas para manejar los riesgos de las unidades domésticas. (The World Bank
Group, 2001a y 2001b)
En este sentido las redes de seguridad son promovidas como una alternativa a los
sistemas de seguro social basados en la previsión de los riesgos como un derecho de ciudadanos

poblaciones.

192
y trabajadores. Son de tipo transitorio y se asientan en las costumbres de las comunidades y
personas para generar redes de reciprocidad295.
Con respecto a los atributos de las personas que limitan la inserción social, la
vulnerabilidad es de alguna manera, la continuación de la preocupación por la heterogeneidad y
la especificidad de la pobreza. La pobreza además de heterogénea y específica, posee ciertos
atributos que colocan a ciertos pobres en situaciones de mayor riesgo. Estos atributos se asocian
a condiciones de subordinación históricas como la segregación de la mujer a los que se vinculan
las temáticas de género, la subordinación étnica, grupos de edad como la “infancia”,
composición de los hogares, etc. El énfasis de las agencias internaciones en la vulnerabilidad, en
los 90, se orienta desde la mirada de los atributos más que de la inserción en el mercado de
trabajo. Sobre todo, la preocupación es por la “amenaza” que presentan estas situaciones. Las
políticas para regular la pobreza no sólo se circunscriben a atender los mínimos básicos de los
más pobres de entre los pobres, dentro de ellos, además, a los más “vulnerables” (mujeres jefas
de hogar viviendo en hogares en precarias condiciones sanitarias, mujeres embarazadas, niños
desnutridos menores de equis años, desocupados con más de equis hijos y sin vivienda,
campesinos sin tierra, aborígenes, etc.). Por ello también los “paquetes básicos”296 que se
promueven como políticas alternativas a las políticas universales de salud atienden a situaciones
de mayor riesgo. Dada la relevancia que tiene entonces detectar a los vulnerables se desarrolla
un arsenal teórico y técnico sobre esta categoría, que no había tenido importancia hasta ahora en
las ciencias sociales.
La categoría de vulnerabilidad traslada la representación de la pobreza como carencias
materiales directamente al “riesgo”. Al nivel de política se hace necesario identificar los
vulnerables para poder establecer acciones preventivas para “evitar” mayores riesgos o políticas
de bombero para “apagar el incendio” de la vulnerabilidad. La vulnerabilidad entonces es un
eufemismo para esconder la posibilidad de la muerte, la enfermedad, la discapacidad, el
abandono, la malnutrición y la protesta social.
La reflexión académica en la Argentina sobre la vulnerabilidad si bien ha desarrollado
estudios desde la mirada de los atributos personales, a puesto más el énfasis sobre las formas de
inserción en el mercado de trabajo. Este tipo de inserción remite a relaciones, donde el riesgo
por excelencia es frente a la pérdida de trabajo, particularmente del trabajo asalariado estable, o
al deterioro de sus condiciones (Aguilar, 2001).
Desde la perspectiva de la inserción quizás el francés Robert Castel (1997) sea el mayor
referente de los 90’, en base a las reflexiones que realiza sobre lo que él denomina la “crisis de
la sociedad salarial” en Francia, vinculada a la recomposición de las relaciones capitalistas. La
masa marginal de los 70’ y la informalidad de los 80’, en América Latina, también tematizaron

295
“Las redes de seguridad en contraste de los programas de seguros sociales, como las pensiones
contributivas o los seguros de desempleo…., no incluyen ninguna transferencia… aunque algunas
contienen elementos de subsidios cruzados. Los programas de seguro social ayudan a las familias a
manejar los riesgos antes de que ocurra. Las redes de seguridad actúan cuando las familias no pueden
participar de los esquemas de seguridad social o cuando sus beneficios no alcanzan (World Bank Group,
2001b, traducción nuestra)
296
Los paquetes básicos se refieren a un grupo de servicios mínimos básicos que el estado u
organizaciones privadas debe brindar. No se tratan de servicios de diversa complejidad sino lo mínimo
básico en salud, educación y provisión sanitaria. Los paquetes básicos son el reflejo de la visión del
desarrollo en los mínimos biológicos. Así, en el área de Salud por ejemplo la CEPAL en su Informe de
1995, habla de la incapacidad del Estado de brindar a la población todos los servicios de salud, por el alto
costo que significan, planteando la prestación de un “paquete de atención básica”. “Los sistemas públicos
no pueden sencillamente, ofrecer en forma amplia e irrestricta el conjunto de servicios de salud que la
tecnología hace disponible. Se requiere, por tanto, priorizar en favor de aquellas actividades que han
probado ser más efectivas en relación al costo asociado a su aplicación”. También plantea el
arancelamiento de las prestaciones como recurso para el financiamiento del sector y la focalización de los
servicios a los grupos más vulnerables (Sacchi, Mónica; 2000)

193
la exclusión o la marginalidad en términos de una inserción inestable, discontinua, de baja
productividad y/o de ilegalidad de las relaciones con el trabajo. La disolución del modelo de
asalariado contractual y permanente y el desmantelamiento y privatización del estado social, en
los 80’, ha ido generalizando los vínculos precarios o inestables a otros grupos de población. Ya
no son exclusivamente sólo los marginales, los que se encuentran bajo vínculos inestables,
discontinuos o ilegales con el mercado de trabajo. La legitimidad y legalización de las
relaciones no contractuales denominada flexibilización laboral, promovida por las reformas
neoliberales, ha producido un giro en la representación de la exclusión y la pobreza, que ahora
la mira desde el lado de la inserción. Esta mirada de la vulnerabilidad retoma las
problematizaciones de los 70’ que vinculaban la marginalidad a problemas de inserción con el
mundo del trabajo, como lo fueron las categorías de “masa marginal” o de “informalidad”.
Bajo la influencia del pensamiento de Robert Castel en la Argentina, particularmente a
partir de los 80’, se desarrollan estudios que tratan de dimensionar las zonas de vulnerabilidad
asociadas a la perspectiva de la inserción con los vínculos con el trabajo (Lo Vuolo y otros,
1999). Lo interesante de esta mirada de la vulnerabilidad es que retorna a las reflexiones
vinculadas a las relaciones de producción, como soportes de integración social, que no es
considera en la representación de la pobreza como mínimos básicos y como heterogénea o
específica.
Estas tematizaciones se producen en contextos diferentes a la de los 70’. Ahora es
“natural” lo que antes era anormal, legal lo que era ilegal, formal lo que era informal, moderno y
globalizado lo que eran residuos de formas precapitalistas de ilegalidad contractual. Se ha
legalizado, formalizado y convertido en la manera más capitalista de relación social. La
naturalización de esta nueva relación con el trabajo, se debe según Castel a la desjuridización y
reindividualización de las relaciones laborales. Las regulaciones de la sociedad salarial de tipo
jurídico político fueron instrumentadas en contra de las regulaciones del mercado297. Para él la
reindividualización de la condición salarial produce un efecto paradójico, ya que si bien ser un
individuo es un valor positivo, en tanto propone la autonomía del sujeto, esta no es una
posibilidad alcanzable para todos. Para ser un individuo y jugar el juego de la autonomía, hay
que tener un mínimo de garantías de protección (1999: 28). La desjuridización significa que el
derecho al trabajo se vuelve individual y toma cada vez más en cuenta categorías particulares de
trabajadores: con lo que aparece un principio de discriminación positiva.
La reflexión sobre la crisis de la sociedad basada en el trabajo asalariado en Europa es,
en realidad, producto del reposicionamiento del poder económico con relación al poder político,
en el que el capitalismo se emancipa del estado, se desterritorializa y se concentra, fijando
nuevas reglas de juego económicas y en consecuencia, políticas (Gorz, 2000). La sociedad
salarial, según Castel (1999: 26), es aquella donde la mayoría de la gente es asalariada pero
además es una donde la mayoría de la gente extrae su renta, su estatus, su protección, su
identidad, su existencia social, su reconocimiento social del lugar que ocupan en el salario. Este
lugar es el que permite acceder a otros sectores de actividad (esparcimiento, vacaciones pagas, a

297
“Se trata del paso de un contrato de trabajo puro, que es la relación directa de subordinación del
empleado al empleador, a un estatuto de salario colectivo, garantizado por el derecho. Desde el siglo XIX,
asistimos a una reducción del carácter individualizado de la relación de trabajo que desde ese momento se
inscribe en un sistema de regulaciones colectivas, combinado con garantías colectivas para el asalariado.
La remuneración no se reduce a un mero intercambio de mercado sino que se inscribe en la seguridad, a
través de la doble instancia de obligaciones que representa el derecho al trabajo y a la protección social
(…) A medida que el mercado sé internacionaliza y aumenta la competencia, el trabajo se vuelve el
blanco principal de una política de reducción de costos de producción acompañada por esfuerzos para
bajar el precio de la fuerza de trabajo, mientras se aumenta su eficacia productiva (…) De este modo se
impone la idea de que la liberalización del mercado y la maximización de los beneficios deben pasar por
la lucha contra los logros sociales, es decir, de hecho contra los derechos sociales que habían sustraído,
parcialmente, al trabajo de la hegemonía del mercado” (Castel, R. 1999: 27).

194
la cultura, a la educación, a la salud)298. En los países latinoamericanos la asalarización no tuvo
la extensión que alcanzó en los países europeos. La Argentina fue, sin embargo, uno de los
países de América Latina con mayor grado de asalarización pero, como vimos, con un cuarto de
su población activa bajo condiciones informales o precarias. La relativa generalización de la
forma asalariada no tuvo siempre un correlato de formas permanentes de contrato de trabajo.
Además la exclusión económica mantuvo un fuerte carácter étnico299.
En el debate contemporáneo reciente, en la Argentina, cobró relevancia, la idea de zonas
de vulnerabilidad desarrollada por Castel y su vínculo con la categoría de soportes de
proximidad asociada a los vínculos relacionales, junto a las características débiles o fuertes de la
inserción laboral, lo que el denomina zonas de cohesión social. Esta es una categoría que se
inserta dentro del marco de las discusiones sobre las formas de exclusión social en Francia y de
la crisis de lo que Castel denomino la sociedad salarial. Existiría una fuerte correlación entre el
lugar que se ocupa en la división social del trabajo y la participación en las redes de sociabilidad
y en los sistemas de protección que “cubren” a un individuo ante los riesgos de la existencia. La
asociación “trabajo estable/ inserción relacional sólida” caracteriza una zona de integración. A
la inversa, la ausencia de participación en una actividad productiva y el aislamiento relacional
conjugan sus efectos negativos para producir la exclusión, o lo que el denomina la
desafiliación300. “La vulnerabilidad social es una zona intermedia, inestable, que conjuga la
precariedad del trabajo y la fragilidad e los soportes de proximidad” (Castel, 1997: 15).
Los problemas de disolución de lo que este autor denomina sociedad salarial en Francia
que, a diferencia de América Latina, había vivido los treinta años posteriores a la posguerra en
situación de pleno empleo y con un importante desarrollo del Estado de Bienestar, se acerca a la
temáticas que venían discutiéndose desde hace cuarenta años en América Latina. La aplicación
de la idea de zonas de cohesión social, sin ponerlas en cuestión en el contexto latinoamericano
se generalizó en la Argentina, para comprender la problemática de la precarización y
flexibilización del trabajo -quizás por que fue uno de los países de América Latina con mayor
asalarización y desarrollo de Estado de Bienestar-. Si se tiene en cuenta que las formas de
inserción inestables en el mercado de trabajo en América latina- denominadas con diversas
categorías a lo largo de los años, desde la marginalidad, masa marginal, mano de obra marginal,
sector informal- han sido muy significativas y que la fragilidad de la inserción se ha encarado, la
mayoría de las veces, por medio de redes de protección cercana fuertes, se puede deducir
entonces que la vulnerabilidad conjugaría la precariedad del trabajo y la fortaleza de los
soportes de proximidad, por oposición a lo que plantea Castel para el caso de Francia.
De allí la importancia de la producción de categorías teóricas en América Latina para
explicar la producción de la pobreza, la precariedad laboral y las formas de sobrevivencia en

298
“Una condición de trabajo estable da una especie de umbral a partir del cual se puede llegar a otros
campos. La sociedad salarial había logrado articular, de este modo, trabajo y protección, trabajo y
seguridad relativa. Esta fue una invención extraordinaria con relación a la situación anterior, ya que antes,
en efecto estar protegido era tener bienes, un patrimonio, hijos; sin todo esto se estaba en la inseguridad
social” (Castel, Robert; 1999: 26). Situación a la que volvemos a partir de la pérdida de esas protecciones.
299
En los países latinoamericanos la asalarización no tuvo la extensión que alcanzó en los países
europeos. En la Argentina, su relativa generalización se realizó con fuerte incidencia en el trabajo
precario (Galin y Novick, 1990). Las formas de exclusión y precarización del mercado de trabajo
mantuvieron además de estos aspectos económicos un carácter étnico que si bien no adquirió la forma
más estamental de otros países Latinoamericanos, se expresó de manera menos evidente debido a las
posibilidades de ascenso social de mediados del siglo XX.
300
La desafiliación remite en el pensamiento de Castel a una cuestión más individual que social de mirar
la exclusión. La desafiliación es tanto una zona caracterizada por la ausencia de participación en una
actividad productiva y el aislamiento relacional, como una situación de desenlace, de ruptura para el que
es necesario ver trayectorias (1997: 25). En este último sentido de la desafiliación remite también a
situaciones individuales o a atributos de vulnerabilidad.

195
condiciones de exclusión. Los estudios antropológicos y sociológicos sobre la importancia de
las estrategias de vida en los sectores populares en América Latina, muestran que lo que ahora
se denomina zonas de vulnerabilidad, lo es con relación al trabajo y no a los soportes de
proximidad. Los denominados “informales” y los “marginales” han sobrevivido o subsistido
gracias a esas redes. En el marco de la preocupación discursiva de Castel por la cohesión e
integración social301, los soportes de proximidad tienen un parecido de familia a la reflexión
teórica en América Latina que ponía el énfasis en la funcionalidad de las redes y estrategias
como formas de “integración y adaptación” al mundo moderno, la industrialización y la
urbanización acelerada, durante las décadas de los 70’ y 80’.

LA
CULTURA DE LOS POBRES COMO UN INSUMO PARA LA
SUPERACIÓN DE SU PROPIA POBREZA

Dentro del sistema discursivo que comienza a problematizar a las formas de vida de los
pobres ya no como una traba sino como un elemento positivo para superar sus propias carencias
pero viviendo en un mundo de pobres, surge otra categoría que se revaloriza su “cultura”. Las
políticas de los organismos de desarrollo coinciden en incorporar a la “cultura de los pobres”,
“desventajados” y “minorías” como un elemento fundamental de los programas participativos
de “alivio a la pobreza”. La importancia de la cultura en estos programas que antes era
considerada residual y una traba en la visión más dura y económica del crecimiento, a
mediados de los 70’. En los 90’, adquiere un lugar cada vez más protagónico, bajo la fuerte
influencia del economista hindú Amartya Sen.
La tematización de la multiculturalidad ha venido asociada a la de la globalización y a
la promoción de la cultura de los pobres como parte de sus activos, es decir se ha vinculado a un
proceso de economización no sólo de lo social sino de lo cultural. La cultura como objeto de
saber propio de la antropología, luego de los “estudios culturales” y de las ciencias sociales en
general, en los 90302 en América Latina ha pasado a ser una tematización fundamental no sólo
de las agencias de desarrollo. La moda de la multiculturalidad se ha sumado a la representación
de la pobreza y se ha incorporado como política en las modalidades de intervención que
promueven las agencias de desarrollo, como otro de los efectos de la globalización y de la
incorporación de factores sociales y culturales al discurso del desarrollo.
Sin embargo la multiculturalidad globalizada en América Latina no es nueva. La
comprensión espacio tiempo propia de los diagnósticos de la globalización es y ha sido, desde la
época de la colonización, mucho más intensa y violenta que en los países ricos, por lo que la
gama de etapas que conviven en el mismo espacio/tiempo es más compleja y diversa.
Asimismo, la llegada de los colonizadores, el comercio, los movimientos forzados de la
población nativa, en la época colonial y también durante la república, las relaciones de
explotación y violencia entre criollos e indígenas, la migración rural urbana de los campesinos

301
La crisis de la sociedad salarial Castel (1997:14) la aborda en términos de la integración social.
Considera que su intención “de explicar la incertidumbre de los estatutos de fragilidad del vínculo social,
de los itinerarios cuya trayectoria se ve estremecida” es a partir de la concepción de integración e
interdependencia durkheniana. Sus ideas sobre la “desconversión social, el individualismo negativo, la
vulnerabilidad de masas, la handicapología, la invalidación social, la desafiliación, adquieren sentido en
el marco de una problemática de la integración de la anomia; de hecho, se trata de una reflexión sobre las
condiciones de la cohesión social a partir del análisis de situaciones de disociación”. Otros autores como
Habermas (1997 [1985]), plantean que la perdida de vigencia de la utopía de la sociedad basada en el
trabajo no es un problema de anomia sino de conflictos intrínsecos al propio estado de bienestar entre la
acumulación del capital y la socialización del trabajo que el estado de bienestar tiende a compensar.
302
Para citar sólo algunos autores latinoamericanos y argentinos preocupados por esta relación ver Ortiz,
Renato (1998), Franco, Jean (1997); Martín-Barbero (1999); Bayardo, Rubens y Lacarrieu, Mónica
(1999); Margulis, Mario (1996).

196
en este siglo, la segregación urbana, étnica y cultural en las ciudades de la actualidad, revelan de
parte de las poblaciones nativas, una intensa vivencia de aceleración de la historia y de
interculturalidad continua303. Silvia Rivera Cusicansqui (1993) puntualiza la violencia de estas
experiencias a lo largo de la historia latinoamericana, las denomina “contradicciones no-
coétaneas”, que sería la encrucijada construida a lo largo de siglos de conflictos étnicos no
resueltos –sólo pormenorizados y acallados– y de la violencia estructural que implicó e implica
la ruptura de cosmovisiones locales.
Se dice promover derechos multiculturales dentro del discurso del desarrollo humano.
La multiculturalidad aporta un nuevo elemento a la nueva representación de la pobreza
multidimensional, heterogénea, específica y vulnerable. En realidad la multiculturalidad
aplicada a las políticas para pobres, no es otra cosa que el color racista de la pobreza. Implica el
reconocimiento que la pobreza es más dolorosa y difícil si a eso se le suma el racismo o la
segregación, por razones étnicas. Se piensa que aminorando estas diferencias se podría hacer
menos aguda la pobreza. La multiculturalidad aparece como un discurso aparentemente neutro,
dentro de políticas destinadas a los denominados grupos vulnerables, entre los que las minorías
étnicas son convidadas especiales.
¿Por qué causa, si antes las culturas nativas eran consideradas primitivas, incultas y
premodernas a las que había que civilizar o desarrollar, es decir homogeneizar dentro de los
patrones culturales de la elite dominante, ahora la multiculturalidad es propiciada como
dispositivo. La explicación de este vuelco copernicano no se debe, sin duda, a un interés por
mantener la riqueza de la diversidad cultural en el planeta o por incentivar el desarrollo
igualitario de pueblos y culturas. La causa es estrictamente económica. De esta forma, las
lógicas no mercantiles son fuente de recursos para los pobres, minorías y grupos vulnerables
ante las limitadas posibilidades de obtener recursos por vía del mercado o del estado. Su
valoración relativa permite crear confianza allí donde el sistema la ha debilitado y neutralizar el
conflicto social que produce la desigualdad creciente de las políticas de reestructuración
económica.
Esto explica que el “etnodesarrollo”, otrora bandera política de los sectores progresistas
como alternativa a los avances destructores del capitalismo sobre culturas nativas304 se haya
incorporado como estrategia de intervención fundamental de las agencias de desarrollo. Por
ejemplo, en un documento del Banco Mundial, sobre el etnodesarrollo en América Latina, se
afirma que “la característica del desarrollo indígena debe ser considerado en el contexto de la
propia naturaleza de estas comunidades, lo cual les permite sobrevivir y mantener su cultura y
organización social desde centurias, a lo largo de constantes procesos de adaptación,
usualmente combinando conocimiento tradicional y moderno” (Patridge W. y Uquillas E. con
Johns, K.; 1996: 7).
Dentro de un departamento, que crea el Banco Mundial en 1997, denominado World
Bank's Social Development Family, existe un área denominada “Cultura en desarrollo

303
Según Auge los colonizados vivieron, las más veces en medio del dolor, una triple experiencia
relacionada con el descubrimiento del otro que hoy es común a la globalización: la experiencia de la
aceleración de la historia, del encogimiento del espacio y de la individualización de los destinos
(1995:138).
304
Ver los análisis entre otros de Guillermo Bonfil Batalla (1993) en su libro “El etnodesarrollo: sus
premisas jurídicas, políticas y de organización”. En esta concepción el etnodesarrollo “se entiende como
el ejercicio de la capacidad social de un pueblo para construir su futuro, aprovechando para ella las
enseñanzas, las experiencia histórica y los recursos reales y potenciales de su cultura, de acuerdo con un
proyecto que se defina según sus propios valores y aspiraciones”. Además, en esta concepción, el
etnodesarrollo no implica la subsunción de la cultura propia a la cultura global sino, por el contrario la
“ampliación y consolidación de los ámbitos de la cultura propia, es decir, en el incremento de la
capacidad de decisión del propio grupo social, tanto sobre sus recursos como sobre recursos ajenos de los
que pueda apropiarse. Y, consecuentemente, el etnodesarrollo se traducirá en la reducción de los
componentes enajenados e impuestos dentro de la totalidad cultural” (1993:133 y 135).

197
sustentable”. Esta "es partidaria de la incorporación de la cultura viva y material, en los
programas de reducción de la pobreza, inclusión social y protección ambiental". También
instituye otra denominada “Pueblos indígenas”, la que “incorpora las culturas y grupos étnicos
vulnerables en las operaciones financieras del Banco” (World Bank Group,1998, cursiva
nuestra) 305.
Más tarde, la relación entre cultura y pobreza se incorpora en un programa particular del
Banco denominado “Pobreza y Cultura” el que se inserta dentro de otro programa más amplio:
“Capital cultural y pobreza para el Programa de Reducción de la Pobreza” del Departamento de
Desarrollo Social306. Este subprograma estudia cinco relaciones entre cultura y pobreza. La
primera se denomina “emprendimientos culturales y la industria del desarrollo en la reducción
de la pobreza, el que trata cómo “el conocimiento tradicional pueden ser visto como recursos
potenciales de ingresos y contribuir efectivamente a un desarrollo sustentable”. La segunda
relación es entre “voces y participación” (voice and participation), dando las voces a las pobres
y, “con una mejor participación los grupos pobres pueden mejorar su stock dentro de sus propias
pautas culturales”. Este vínculo, además, lleva a “la necesidad de soportar instituciones que
desarrollen una cultura que es “pro- pobre” (pro-poor). El tercer vínculo es entre las “fuerzas de
la globalización y la identidad”, este plantea directamente la cuestión de “¿cómo se deben
promover los intereses de los pobres en el marco de la globalización, liberalización, marketing y
cambios tecnológicos?”. El cuarto es entre “comportamientos de los hogares y la reducción de
la pobreza”, el que se vincula a las trabas que pueden generar las barreras culturales (tabúes
culturales específicos, prácticas sexuales) al bienestar de los hogares, como las prácticas de
prevención del sida o la anticoncepción o “salud reproductiva”. Finalmente, el último vínculo
que el programa explora es la relación entre “derechos intelectuales y reducción de la pobreza”,
el que indaga la forma de darle a la herencia cultural indígena un beneficio económico similar al
de los derechos intelectuales, en la medida que este conocimiento sirve para la reducción de su
propia pobreza.
En un trabajo presentado en junio de 1996, en la Conferencia anual del Banco Mundial
sobre “Desarrollo en América Latina y el Caribe”, en Bogotá, Colombia (Patridge y Uquillas
con Johns, 1996) se observan los lineamientos más sobresalientes sobre el discurso dirigido a
los pueblos aborígenes. El documento comienza haciendo una referencia a la cercanía del inicio
de la década internacional de las Naciones Unidas para los pueblos indígenas (2004), afirmando
y probando con datos que estos pueblos viven en las condiciones más marginales y pobres del
planeta siendo “el sector más empobrecido, tanto en los países ricos como en los países en
desarrollo” (1996: 3). Para América Latina, afirman que los pueblos aborígenes son los más
pobres de entre los pobres. Con la “mano izquierda” las agencias promueven el “respeto” a las
minorías, la afirmación de su cultura y las reivindicaciones de los pueblos indígenas307, con la
mano derecha integran la racionalidad no mercantil dentro del modelo económico.

305
En septiembre de 1991, el Banco Mundial instituyó una directiva operacional (OD4 Pueblos
indígenas) para desarrollar proyectos que los afecten. Se los definió en OD 4.20 como un grupo social con
una identidad cultural y social distinta de la sociedad dominante, lo que los hace vulnerables, siendo
desaventajados para el proceso de desarrollo”. Este OD fue una revisión de la política del Banco sobre
pueblos indígenas (OMS 2.34 Pueblos Tribales en Proyectos financiados por el Banco) desarrollado en
1982. OD 4.20 provee una política guía para asegurar que los pueblos indígenas se beneficien de los
proyectos de desarrollo y eviten o mitiguen los potenciales efectos adversos que las actividades de
asistencia pueden generar. (Patridge W. y Uquillas E. con Johns, K.; 1996: 25 y 26, traducción y cursivas
nuestra)
306
Una síntesis del programa se puede encontrar dentro de la página web del Banco Mundial denominada
“PovertyNet: Culture and Poverty” http://www.worldbank.org/poverty/culture/index.htm, (05/03/01)
307
“En el lenguaje del Banco nosotros diríamos que para que el desarrollo económico sea sustentable
debe proveer nuevas oportunidades para que las personas desarrollen sus potencialidades y objetivos
definidos en su propio contexto cultural” (Patridge W. y Uquillas E. con Johns, K.; 1996: 7). “Nosotros
sabemos que el capital social, valores compartidos, reglas sociales correctas y un sentido común de

198
 De esto surgen algunas preguntas y dilemas, ¿como desarrollar las potencialidades
sociales de estos pueblos en contextos culturales opuestos a la lógica del mercado, la
productividad y el crecimiento?. En realidad, las agencias y los gobiernos con estos proyectos
de desarrollo, incentivan estos valores con el revoque del “respeto a la cultura”. Por ello esta
contradicción se aclara cuando se afirma que “uno de los mayores desafíos del Banco en los
países de América Latina y el Caribe es encontrar modos de ofrecer a los pueblos indígenas
nuevas oportunidades para el proceso de desarrollo. La exclusión de estas pueblos de la
economía central representa una pérdida de recursos humanos y materiales, mientras que su
inclusión aumentará la productividad, fortalecerá los intercambios en el mercado (purchasing) y
promoverá el crecimiento” (Patridge y Uquillas con Johns, 1996:31). Es difícil pensar en un
“etnodesarrollo” que respete pautas culturas nativas cuando propugna los valores de la cultura
del capitalismo, la productividad, el lucro y la competencia.
Es cierto, sin embargo que, al mismo tiempo y paradójicamente, el discurso
multicultural remite a valores positivos para los reclamos de respeto a la identidad cultural,
como la necesidad de consolidar derechos colectivos en consonancia con los derechos humanos
individuales (Jelin, 1996). Se formaliza e instituye al menos el derecho abstracto y la posibilidad
de que grupos culturales y étnicos puedan acceder a cuestiones que se les ha negado
históricamente, como el derecho a la tierra, a la lengua y a expresar su cultura. Se abre la
posibilidad de construir un mayor pluralismo cultural en la esfera cívica, aunque en un contexto
de cercenamiento de garantías sociales. Pero ¿hasta qué punto es posible disminuir la violencia
simbólica en el campo de la cultura cuando las diferencias sociales, que reproducen las
diferencias culturales y étnicas, son más marcadas?. No solo es dudoso que en este contexto las
minorías culturales accedan a la posibilidad de poseer su territorio, desarrollando su cultura y su
identidad. De esto pueden dar cuenta los movimientos sociales Es cada vez más difícil que le
lleguen las migajas del escaso “desarrollo” que habían recibido que han surgido en los 90’ de las
poblaciones nativas en América Latina, en Bolivia, México, Ecuador, Guatemala, entre otros.
Estando el estado y el empleo en retirada, el mercado en avanzada, las zonas donde
estas poblaciones se localizan son menos rentables para inversión social. Sin embargo, lo son
cada vez más para inversión de emprendimientos de hidrocarburos y gas de alta rentabilidad,
pero de fuerte impacto sobre el equilibrio ambiental y cultural de estas comunidades.
El discurso del Banco Mundial de inclusión de los aspectos culturales en sus estrategias
de desarrollo, la promoción del etnodesarrollo e inclusive la promoción del acceso a la tierra de
las comunidades aborígenes, no es otra cosa que utilizar las formas de sobrevivencia
ancestrales, - siempre que no entran en contradicción con la lógica de la ganancia o los
intereses de los monopolios - para la gobernabilidad del sistema. Una mirada muy rápida, como
la que aquí realizamos muestra la esquizofrenia del discurso. Por un lado una retórica basada en
el “respeto” a la diferencia y, por otro, aplicación de programas totalmente opuestos a su lógica
de sobrevivencia, a las estructuras de parentesco, a sus organizaciones políticas y a sus
cosmovisiones de vida. (Alvarez Leguizamón y Sacchi, 2000) o aseveraciones que los valores
diferentes se deben erradicar por que son “premodernos” (Stiglitz) para aumentar la
productividad y los intercambios.
La violencia económica y cultural, ejercida sobre los pueblos dominados, alcanzó
diversas formas de explotación de la mano de obra y de las culturas de esos pueblos. Primero se
llamó colonización, relaciones post coloniales imperiales o neocolonialismo después,
desarrollo a partir de mediados del siglo XX. Ahora la nueva forma de dominación encubierta
es el desarrollo humano multicultural y globalizado. Al igual que en la categoría de hibridación

responsabilidad cívica e identidad, son las características culturales mas fuertes de las comunidades
indígenas” (1996: 34). “El objetivo de la asistencia técnica y la construcción de capacidades del Banco
Mundial para los pueblos indígenas tiende a fortalecer las organización de los pueblos indígenas e
incrementar sus opciones para el etnodesarrollo” (1996: 3).

199
(Garcia Canclini, 1992), la multiculturalidad que pretende desembarazarse de los prestigios del
exotismo, no puede ser mirada con una visión ingenua308.

LAS POLÍTICAS COMPENSATORIAS, FOCALIZADAS O DE DESARROLLO

SOCIAL

El desarrollo de las denominadas políticas dirigidas a los más pobres o los más
vulnerables, conocidas como políticas focalizadas, surgen a partir del ajuste estructural y el
debilitamiento del Estado de Bienestar como forma y dispositivo de intervención social
predominante. Estas políticas se orientan a “reducir el impacto” que el ajuste tiene sobre estos
grupos y a asegurar la “gobernabilidad” necesaria para la realización de las políticas económicas
aunque tengan otros objetivos retóricos como “atacar” la pobreza.
Es posible ubicar a quienes promueven la focalización en dos extremos. Uno está
basado en una concepción más neoliberal de retiro del Estado, expresadas en las ideas de Hayek
y Friedman. En este caso se postula la descentralización y la transferencia de las cuestiones
sociales a las redes asociativas de la sociedad civil. Proponen, además, un ingreso mínimo para
los más pobres buscando compensar la no-injerencia del Estado en las cuestiones sociales. En el
otro extremo, los excluidos se ubican las propuestas que ponen el énfasis en la inserción
social309, concebida como un derecho. Sí bien se diferencian del neoliberalismo como ideología
y reivindican el rol del Estado en la regulación de lo social, entienden como políticas de
inserción o compensatorias dispositivos similares, aunque bajo otros nombres como por ejemplo
“el ingreso ciudadano”310.

308
Según Pierre Bourdieu y Loïc Wacquant (2000: 12) “el multiculturalismo lleva a todos los lugares
donde se los exporta tres vicios propios del pensamiento nacional estadounidense: a) el grupismo, que
cosifica las divisiones sociales canonizadas por la burocracia estatal, como principio de conocimiento y
de reivindicación política, b) el populismo, que reemplaza el análisis de las estructuras y de los
mecanismos de dominación, por la celebración de la cultura de los dominados y de su “punto de vista”,
elevado a real rango de proto teoría funcional; c) el moralismo, que al obstaculizar un análisis materialista
racional del mundo social y económico, condena a un debate sin fin ni efectos sobre el “necesario
reconocimiento de las identidades”, cuando en la triste realidad de todos los días el problema no se sitúa
en ese nivel”.
309
Esta denominación de las políticas focalizadas como de inserción social proviene de la tradición
francesa y se vincula con la idea de integración y cohesión social propia de la preocupación de esta línea
de pensamiento.
310
Esta propuesta viene siendo promovida en la Argentina por el CIEPP, Centro Interdisciplinario para el
Estudio de las Políticas Públicas (ver Lo Vuolo y otros, 1995 y Lo Vuolo, Barbeito, 1996) a partir de
arreglos institucionales que garanticen cierta forma de ingreso incondicional a las personas, para cuyo
acceso se requiere solo la condición de ciudadano. Entre otros aspectos, según estos autores, este sistema
tendería a eliminar las transferencias de ingresos focalizadas a los sectores pobres y su dependencia con
respecto a ellos. Además, al basarse en una eliminación de todas las deducciones a los ingresos
personales, redistribuiría ingresos de una manera más equitativa entre ricos y pobres, conjuntamente con
los beneficios de una mejora del nivel de vida de los sectores más desfavorecidos y de su poder de
negociación. En este caso la forma de solidaridad propuesta es entre los que encuentran en situaciones
diferentes de bienestar e ingresos. Un argumento que abona un derecho generalizado a toda la población,
es la actual naturalización de los salarios familiares atados a la condición del empleo formal. Esto
significa que los asalariados tienen derecho a recibir un ingreso complementario según ciertas
condiciones familiares. Sin embargo, el resto de los ciudadanos no asalariados no poseen este derecho. El
ingreso ciudadano es una forma de asegurar ciertas condiciones mínimas de vida a toda la población sin
que los derechos estén atados a la condición de empleo. Por otra parte, al eliminarse las deducciones a los
ingresos personales que son significativas para los grupos sociales de mayores recursos, estos los
recibirían por vía del ingreso ciudadano redistribuyéndose, además, para el resto de la población con
menores recursos. A diferencia de las alternativas focalizadas su instrumentación y accesibilidad es más
clara, sin requerir pruebas estigmatizadoras y clasificatorias para su instrumentación. Según estos autores,

200
 En relación a los orígenes de este estilo particular de intervención social, el PNUD
señala la existencia de dos visiones que comienzan a subrayar la necesidad de la focalización de
las políticas. "Una concibe esa focalización como un respuesta a la limitación de recursos y a la
improbabilidad de que aumenten a corto plazo a niveles que permitan una extensión universal
de la cobertura, incluyendo las modalidades adecuadas para asegurar la provisión de los
servicios y condiciones adecuadas de acceso para los más pobres. Otra más extrema, sostiene
que la acción del sector público debe concentrarse en los estratos mas pobres en todos los casos,
independientemente de los recursos disponibles, dejando que el resto de la población adquiera
los servicios que necesite" (PNUD, 1993: 35). Esta última es el fundamento de la focalización
de las políticas neoliberales y el porqué de la predominancia de las denominadas metas
"blandas" de política social (Katzman & Gerstenfeld, 1990).
La focalización es definida como una política tendiente a lograr una mayor selectividad
de los destinatarios de las políticas; la identificación de grupos más vulnerables (grupos sociales
específicos, grupos de edad o etarios); una mejor distribución geográfica del gasto en base
localización mas precisa de las necesidades y de las políticas destinadas a resolver necesidades
más básicas311. Para el PNUD, la selectividad y focalización se plantea como una tendencia a
lograr una mayor "equidad del gasto"; definida por "la concentración del gasto social en rubros
y categorías de mayor impacto distributivo, como la educación básica, el reentrenamiento de la
fuerza de trabajo y el saneamiento y la salud básica. La focalización del gasto es dirigida a los
grupos de mayores carencias y en aquellos cuya atención es decisiva para el desarrollo de
potencialidades futuras, como madres embarazadas, lactantes, niños y jóvenes" (PNUD, 1993:
34)312. Las críticas al modelo de bienestar y a las escasas políticas universales se basan, al igual
que muchos diagnósticos neoliberales, en su "ineficacia" y la "inequidad" del gasto público al
recibirlo aquellos que no lo necesitan. El cambio del modelo de prestación de servicios en la
concepción de descentralización se asocia a una transferencia de las responsabilidades del
Estado al sector privado313. Los grados y tipos de descentralización, en el financiamiento y
ejecución afectan la correlación de fuerzas en el sistema político nacional, como se verá más
adelante.
En la primera mitad de la década de los 80’, tanto el BM y el FMI no creían que fuese
necesario abordar el problema de la pobreza durante el período del ajuste, entendiendo que los
programas de ajuste lo harían por sí solos y que ellos constituirán una opción para los pobres
más conveniente que la ausencia de ajustes. Entre los años 1985 al 1989, el BM comienza a
reconocer que era menester adoptar algunas medidas especiales. Al principio el acento estuvo
puesto en la recolección de información y en la fiscalización314. En esa etapa se reconoce que
“no ha habido muchos intentos de identificar los afectos adversos sobre los pobres” de los
programas de ajuste315. A partir de allí se comienzan a financiar programas compensatorios,

(Lo Vuolo y otros, 1995) los resultados de una u otra política pueden ser similares, pero el principio de
organización social y el régimen de estado de bienestar que promueven son diferentes.
311
Para mayores análisis sobre la problemática de la focalización y de su instrumentación ver
Bvrawermann y Minujin (1991); CEPAL (1995); Secretaría de Desarrollo Social (1995b).
312
Las políticas focalizadas o compensatorias han sido llamadas también sarcásticamente, políticas de
“bombero” (para apagar el fuego allí donde estalla); de efecto "enfermería" (recoger los heridos que
genera la política económica); o capacitar para "enseñar a pescar" pero frente a un río sin peces" (García
Delgado, 1995: 12).
313
Estas pueden ser co-ejecutadas entre el sector privado y el estado (distintas organizaciones de la
sociedad civil, como las ONG y también empresas privadas) o, ejecutadas en su totalidad por el sector
privado. Pueden tener financiamiento público directo o indirecto o no recibir financiamiento por parte del
estado.
314
Por ejemplo a través de las operaciones vinculadas con la medición del nivel de vida y con el inicio de
algunos programas sobre las dimensiones sociales del ajuste.
315
Reseña sobre los informes del Presidente del Banco Mundial realizada por Ribe y Carvalho, citada en
Stewart, Frances (1992: 6-7).

201
pero del análisis de las líneas de financiamiento durante ese periodo, a los países de América
Latina, surge que sólo el 33% de los programas financiados se destinan a asistir a los pobres
“nuevos” o “crónicos” y el 78% a la reasignación del gasto social (Stewart, 1992: 5-7)316.
En esos años, el BM organizó un seminario relacionado con la evaluación de los
programas dirigidos a la pobreza durante el ajuste estructural para reducir el “impacto del ajuste
inducido sobre los pobres”317. En el documento que sintetiza sus resultados; se afirma la
necesidad de introducir y desarrollar estos programas denominados “targetted programs”,
programas focalizados que tienen “poblaciones objetivo” (World Bank, 1988)318. En la
introducción de ese informe, se da cuenta de “los cambios operados en la política económica,
denominados ajuste estructural, forzados por la crisis de la deuda y la caída económica de los
80’ ”. Al mismo tiempo se aclara que las condiciones a los países subdesarrollados impuestas
por el FMI y el BM -para el otorgamiento de préstamos-, tenía como “objetivo reducir el déficit
fiscal, incrementar la eficiencia económica y reducir el gasto público”, condujeron a la
reducción de los subsidios, la eliminación de tarifas, la privatización de empresas públicas y la
reducción del número de empleos gubernamentales. Se descubría que “normalmente (...), la
jerga formal económica esconde otros aspectos del ajuste estructural: que las personas que
quedan sin trabajo se convierten de repente en pobres y que las personas que viven en los
margen de las pobreza son forzados debajo de la línea del precio de los alimentos básicos y
otros “aumentos del costo de la vida”. Otro descubrimiento era que “la inevitabilidad del costo
estructural del ajuste no surge equitativamente ante la ausencia de esfuerzos especiales para
proteger los más pobres en la sociedad, que tienen menos capacidades de resistir a la reducción
de su nivel de vida. Algunos consideran que la reducción de su nivel de vida nos lo lleva al
hambre. Pero para aquellos que ya son pobres o aquellos ahora nuevos pobres, el ajuste
estructural puede significar hambre, aumento de la mortalidad infantil y grandes
deprivaciones” (World Bank, 1988: 1-5, traducción y cursivas nuestras). El BM descubría que
el ajuste produce más muerte por privación de necesidades básicas. Las propuestas de los
programas focalizados para los más pobres, “para los que realmente necesitan ayuda”, se
enuncia bajo un lenguaje pseudo humanizado y como una concesión que hace el discurso a su
núcleo más duro, tanto a la necesidad de reducir la intervención estatal, como a la necesaria
reducción presupuestaria que promueven y al libre juego del mercado que profesan. Se está
interpelando a otro discurso todavía más ortodoxo que no quiere aumentar los presupuestos en
áreas sociales, más allá de los devastadores resultados sobre la vida de la gente.
El reconocimiento de la necesidad de promover estos programas aparece junto al
imperativo de detectar y medir aquellos que “realmente necesitan la ayuda”. De ese modo
reaparece la categoría de los pobres válidos, es decir aquellos sujetos válidos de la escasa
intervención estatal. Se plantea ante este dilema dos propuestas extremas. Una sería destinar, a
todas las personas con un ingreso debajo de cierto nivel definido como la línea de pobreza, lo
faltante para alcanzar a esa línea. Esto implicaría, según el informe, un esquema estadístico muy
acotado, dificultades de administración y además crearía “fuerte desincentivo hacia el trabajo”,
a pesar de que “las transferencias implicarían recursos mínimos”. El otro extremo sería proveer

316
Entre estos programas se señalan: la construcción de obras públicas, fondos para la alimentación de las
mujeres embarazadas y los niños, reformas del gasto social para encauzar sumas a los pobres y subsidios
específicos para alimentos, cuando eran suprimidos los subsidios generales (Stewart, 1992: 6).
317
El encuentro tenía lugar en la misma fecha del seminario que daría a luz el Consenso de Washington,
el cual reunió 17 funcionarios de países que venían aplicando estos programas, más funcionarios del
Banco y del Fondo Monetario Internacional y de otras agencias internacionales e investigadores de
universidades y agencias independientes. (World Bank; 1988).
318
A dos meses del evento un informe al consejo directivo del FMI, informaba sobre “los efectos
negativos del ajuste estructural sobre los pobres” y reconocía la obligación de tratar de protejerlos, por
ejemplo, “eximiendo a los pobres del total del encarecimiento de los precios de los alimentos básicos que
los pobres consumen, usando alimentos suplementarios e introduciendo esquemas de empleo de
emergencia” (WB, 1988: 2).

202
a todas las personas de la sociedad con un ingreso básico equivalente al de la línea de
pobreza319. Dado que los no pobres recibirían también transferencias, esto encarecería el
programa multiplicado por el número de personas de la sociedad que caen en este grupo. Por
ello se propone que “la focalización debe encontrar un punto medio entre estos dos extremos”.
La opción encontrada fue propuesta por Tony Addison y Lionel Demery, del Instituto de
Desarrollo Ultramarino de Londres (The Overseas Development Institute of London), y señalan
la importancia de incrementar los ingresos primarios de los pobres, entendiendo los ingresos
generados por medio de la producción de bienes y servicios. Luego puntualizan cinco medidas
que se pueden tomar durante el ajuste estructural. La primera sería incrementar el acceso de los
pobres a activos productivos 320. El segundo sería aumentar los retornos de los activos
producidos por los pobres, por medios de programas focalizados de asistencia a los campesinos
pobres para incrementar tanto su productividad como el acceso a los mercados. El tercero
consistiría en la creación de oportunidades de empleo, a partir de capacitación para adquirir
nuevas habilidades que ahora se demandan, aumentar la movilidad ocupacional y geográfica de
manera que los desempleados urbanos puedan “retornar a la agricultura” donde mantienen lazos
familiares (1988: 8)321. El cuarto, sería que se remarca la importancia en la manutención del
capital humano, entendiendo que es el único capital poseído por los hogares pobres, para que se
“mantengan en buena salud para continuar sus actividades normales” y que sus hijos que
“representan la mayor inversión para el futuro de los ingresos familiares”. Por ello es necesario
que los pobres accedan a servicios básicos de salud y educación. Estas estrategias caracterizan
los tipos de programas sociales promovidos.
El reporte mundial 1990 del BM, se focaliza en la pobreza y desde entonces el BM
promueve “la lucha contra la pobreza”. A partir de allí se presta más atención a los más pobres y
a los programas de nutrición y los fondos especiales (Stewart, 1992: 8). Junto a esta nueva

319
Esta forma sería algo así como un “ingreso ciudadano” según la denominación que se le dio en la
Argentina a esta propuesta y tendría un carácter más universal que focalizado. El informe afirma que los
estudios realizados dan como resultado que su administración tendría un costo de cerca del 2.5 al 3.5 de
porcentaje de los beneficios transferidos. Mientras que los más focalizados tendrían un costo mayor, tanto
en determinar los ingreso de los receptores como en mantener los datos actualizados. Los estudios
realizados en los Estados Unidos y en el Reino Unido alcanzan a un monto entre un 10 y un 12% de los
beneficios transferidos. Un caso extremo, es el del programa destinado a los veteranos de la guerra cuya
administración cuesta el 95% de los beneficios transferidos. Dado estos limitantes se dice que una manera
de reducir costos de administración es focalizar por “indicadores” a partir de otorgar, por ejemplo
cupones alimentarios, a toda persona que vive en un barrio pobre. Esto por que el lugar de residencia es
mucho más fácil que determinar los ingresos y más eficiente aunque algunos no pobres del barrio puedan
recibir este beneficio. Otro abordaje es subsidiar directamente alimentos importantes en la dieta de los
pobres. Cualquiera sea el que se elija estos incentivan el mercado y el trabajo o la búsqueda de trabajo.
También se señala que como estrategia para lograr consenso político se debe incluir a los “casi pobres”
para no producir un aislamiento de los más pobres y de esta manera evitar que se desarrolle la semilla de
su destrucción. (World Bank, 1988: 2-3 cursivas nuestras).
320
Por ejemplo, líneas de créditos dirigidas específicamente a ellos sobre todo los que generan
autoempleo en el sector informal y campesino, promoviendo préstamos a pequeños grupos asociados
donde el grupo es el responsable del pago. Este es el caso del Grameen Bank en Bangladesh. Se dice, que
se debe pensar no sólo en los que poseen tierras sino también, que es necesario “incrementar el acceso de
los pobres a activos por medio de la reforma agraria” (1988: 6).
321
Este tipo de movilidad espacial urbano rural que ahora se promueve es el incentivo contrario al que
predominaba durante la etapa desarrollista, donde la migración rural urbana era considerada un elemento
fundamental para la modernización de la sociedad, para romper los lazos de la sociedad tradicional rural y
para la creación de mercados internos básicamente urbanos. También se puntualiza que estos programas
deben “movilizar las capacidades organizacionales de las comunidades locales, de manera de contener las
demandas administrativas sobre el gobierno central” (World Bank,1988: 9). A pesar de ellos se dice que
algunos países deberían generar programas públicos adicionales, en actividades que promuevan las
exportaciones, por ejemplo rutas y también la sustitución de importaciones.

203
estrategia, surge la cuestión de cómo gestionar estos programas, dado el diagnóstico de
ineficiencia estatal. Se propone la creación de los llamados Fondos de Inversión Social (FIS)
que concentrarían y gestionarían estos recursos de manera intersectorial. Al mismo tiempo se
incentiva la reestructuración de los ministerios relacionados con lo social. Otro documento del
BM evalúa la experiencia latinoamericana sobre estos fondos, manifiesta que “en la mayoría de
los países latinoamericanos, los ministerios tradicionales del sector social han sido siempre
ineficientes en la provisión de servicios sociales a los pobres, particularmente a los pobres de las
zonas rurales, y los recortes presupuestarios y la acelerada inflación, consecuencia de la crisis
económica de los años 1980, han reducido aún más su efectividad”. Los fondos de inversión
social permitirían “tomar acciones rápidas y efectivas para asistir a los grupos vulnerables y/o
marginados y al utilizar un enfoque más participativo en la selección, el diseño y la ejecución
de los proyectos, las autoridades percibieron a los fondos de inversión social como un medio
para restablecer, o en algunos casos establecer, la credibilidad del gobierno y garantizar el
apoyo político a las reformas económicas en curso” (Glaessner; Sant’Anna & de St. Antoine,
1995: 2-3)322.
En este marco, se incentivó la participación de los propios pobres en la autogestión de la
pobreza. Lo cual significó la intensificación de procesos ya existentes en la utilización del
trabajo gratuito colectivo y familiar para la ejecución de las políticas asistenciales323. Junto a
ello se promueve un mayor protagonismo de las organizaciones no gubernamentales en la
ejecución, coordinación y supervisión de las políticas. La pérdida de control de los sistemas
políticos provinciales sobre la asignación de recursos tiene su contracara en la transferencia de
responsabilidades de administración directa de recursos públicos y responsabilidades del control
de gestión en los FIS. Las reglas del juego cambian, se pone énfasis en la "transparencia" en el
acceso a los subsidios, en la autonomización de los beneficiarios y en el reforzamiento de sus
capacidades de autogestión, todo lo cual se condensa en la palabra/noción/dispositivo de
“proyecto”.
Conjuntamente con esta nueva preocupación por los efectos de la pobreza. El BM
comienza a promover lo que llama “instituciones pro pobres”. En el informe del año 2000 del
Banco Mundial, sobre la pobreza en el mundo (Banco Mundial, 2000; 14), reconoce que “la
pobreza no es sólo un problema de falta de ingresos o de desarrollo humano: pobreza es también
vulnerabilidad e incapacidad para hacerse oír, falta de poder y de representación”. Es por ello
que “las estrategias de reducción”, ponen énfasis en los factores “culturales”. De esta manera es
que la “participación” y el “potenciamiento” se refuerzan como dispositivo de intervención o
empoderamiento de los pobres. Mientras que se argumenta la necesidad de considerar el
“patrimonio y normas culturales” de quienes “son los principales protagonistas en la lucha
contra la pobreza”.
Si bien las políticas de "desarrollo social" que se utiliza para denominar la
instucionalización gubernamental de los mismos luego de la declaración de Copenhagen,
incorporan algunos elementos de eficiencia a sus características "focalizadas", "concentradas" y
"compensatorias", mantienen los rasgos estructurales más fundamentales de las intervenciones
asistenciales. Los pobres son sujetos de las políticas de "asistencia" no sujetos de "derechos". Lo
novedoso no son sus características, ni su filosofía. Al contrario, muchos de los requisitos de los
dispositivos asistenciales como la pertenencia territorial y la ausencia de relación con el trabajo
se intensifican. Lo nuevo radica en la gestión cada vez más privatizada, tanto en manos de las
ONG como en las propias organizaciones de base comunitarias. Como también, en la mayor
descentralización y competitividad en el acceso y en la gestión y una creciente centralización en
el diseño, monitoreo y evaluación. Esto recompone las prácticas clientelísticas y las relaciones

322
Para una crítica al funcionamiento e impacto de estos fondos en América Latina véase el artículo de
Eduardo Bustelo y Alberto Minujin “La política social en los tiempos del cólera” (1991).
323
Lo que se denomina en el renovado discurso de la participación, la movilización de recursos y
potencialidades de la sociedad civil para complementar los recursos públicos" (PNUD, 1993).

204
entre los gobiernos federales, departamentales y municipales. En este mismo sentido Tenti
(1997) afirma que el modelo ahora dominante de las políticas sociales parece más bien una
restauración del paradigma clásico de la ayuda social, que acompañó la evolución del Estado
liberal latinoamericano, en las primeras etapas de su desarrollo y, en el caso argentino, en la
etapa liberal oligárquica.
La focalización viene unida a un saber fundamental, el desarrollo de técnicas y
categorías que permiten diferenciar y distinguir entre tipos de pobres: los “legítimos” y los
“ilegítimos”. Es como empiezan a ser nominados en el lenguaje que utiliza el BM para
concentrar las intervenciones en los “más necesitados o vulnerables”. La nueva técnica de
intervención, a su vez método de la prueba y detección de la “verdadera” pobreza a escala
agregada, es la focalización. Los destinatarios son los denominados "stakholders”, los que
serían en una de sus traducciones, “los socios que participan”, para concentrar las
intervenciones en los “más necesitados o vulnerables”. Por medio de un importante arsenal
técnico clasificatorio se identifica, social y geográficamente, los espacios más “vulnerables”
(regiones, provincias, municipios, ciudades, barrios). Los destinatarios de las ayudas son la
creciente masa de “imposibilitados para trabajar”. Definidos no tanto por carecer de algún
handicap que les impida acceder al trabajo, sino por la creciente lógica de exclusión. Son, como
dice Castel (1997), los "desempleados válidos"; interinos permanentes, supernumerarios, o masa
marginal como dirían Nun y Quijano para América Latina. Los que poseen algún handicap o
incapacidad, dejan de ser sujetos de asistencia en el marco del desarrollo social. Esta vez, la
nueva handicapología es la “vulnerabilidad” pero entendida como la posesión de atributos
transitorios que potencian los riesgos de la deprivación. No como en la vieja caridad, la
beneficencia y la asistencia social, que había primado hasta la aparición del desarrollo social,
donde las discapacidades “probadas” sí eran objeto de dispositivo asistenciales.
A partir de las formas de medición de líneas de pobreza por ingreso y los indicadores de
necesidades básicas, desarrollados a mediados de los 80’, se cuadricula hasta el infinito el
territorio y se definen tipologías de pobreza. Considerando la combinación de ambas formas de
medición, se caracteriza de “nueva pobreza” a las primeras y de “pobreza estructural” a las
segundas324. La construcción técnica y estadística de la pobreza, al mismo tiempo, sirve para
encontrar regularidades, diferenciar entre tipos de pobreza, orientar la identificación de grupos u
observar la evolución de la calidad de vida de la población y sus vaivenes, así se va convirtiendo
en la tecnología para detectar “los pobres de entre los pobres” y dentro de ellos “los que
realmente necesitan ayuda”.
Para ser beneficiarios, es necesario haber caído en la caracterización estadística que
habilita a ser sujeto “válido” de asistencia, ser “un NBI” como dice la gente. En la Argentina, la
mayoría de estos programas sociales en el ámbito regional, provincial o barrial, seleccionan la
población a partir de los denominados mapas de pobreza basados en la traducción de
indicadores de necesidades básicas insatisfechas a zonas geográficas325. Las áreas con mayor

324
En la Argentina, la nueva pobreza se mide a partir de aquellos que se encuentran bajo de la línea de
pobreza y que no poseen indicadores de necesidades básicas insatisfechas y la pobreza estructural aquella
que posee indicadores de NBI. Ver Minujin, Alberto y Kessler, Gabriel (1995).
325
El indicador de necesidades básicas insatisfechas en el que se basa el estudio de La pobreza en la
Argentina (1984) por el INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) que se realizó con la
colaboración de la CEPAL, aplicado a partir de los censos de población, está comprendido por cinco
indicadores. Un hogar con NBI es aquel que tiene al menos una de las siguientes características: más de tres
personas por cuarto (hacinamiento), que habiten en una vivienda de tipo inconveniente, pieza de inquilinato,
rancho, vivienda precaria (vivienda); que no tuvieran ningún tipo de retrete (condiciones sanitarias); que
tuvieran algún niño de entre 6 y 12 años que no asiste a la escuela (asistencia escolar), que tuvieran cuatro o
más personas por miembro ocupado y además, cuyo jefe no hubiera asistido a la escuela o lo hubiera hecho
sólo hasta segundo grado de nivel primario (capacidad de subsistencia). La identificación de un hogar con
NBI, puede producirse por la existencia de una sola de las dimensiones de insatisfacción críticas que
componen el indicador compuesto. La selección del indicador compuesto de NBI se realizó teniendo en

205
índice de NBI son las seleccionadas generalmente para los programas focalizados326. A pesar de
esta asignación de identidad que las clasificaciones técnicas producen, la gente resignifica y se
apropia a medias de ellas, en la medida que les permite usarlas instrumentalmente. Pero sus
identidades se construyen en sus luchas no en la aceptación ciega y sin cuestionamiento, como
veremos en el capítulo siguiente.
La nueva forma de detección de la pobreza válida, requiere nuevos saberes y
taxonomías de los pobres, es decir nuevos “actos de nombramiento”327. Estos instituyen grupos
o territorios que comienzan a identificarse como “pobres estructurales” o “áreas con pobreza
estructural” (pobres de siempre) o “vulnerables" (pobres transitorios según la posesión de
ciertos atributos) o “nuevos pobres”. A cada una de estas nominaciones le corresponde una
técnica específica de medición y un bagaje de saberes para su identificación. Si bien la nueva
forma de detección de la “pobreza real o válida” se ha tecnificado y ha perdido su carácter
personalizado, sin embargo sus prácticas reactualizan un nuevo estilo moralizante en la
asignación de las ayudas. Por ejemplo, siempre se requiere una contraparte de trabajo gratuito y
algún tipo de requerimiento disciplinario que “enderece” comportamientos328. Se mejora la
evidencia de la “pobreza” a la que se debe asociar la pertenencia local y o comunal propia de los
dispositivos asistenciales tradicionales. Durante el predominio del discurso caritativo, los
“verdaderos” indigentes debían evidenciar sus carencias, desde llagas hasta laceraciones. La
beneficencia laica incorpora técnicas de diferenciación entre la "indigencia ficticia" y la
"verdadera pobreza", que permite distinguir entre pobres válidos e inválidos (Donzelot, 1980;
Castel; 1997). Las características actuales de las políticas focalizadas mantienen y profundizan
también los principios básicos de la asistencia laica: clasificación y selección de los
"beneficiarios" del "socorro", prueba de la "pobreza real", esfuerzos para organizarlos de una
manera racional sobre una base territorial. Se retoma asimismo, otra característica propia de la
etapa filantrópica para el Desarrollo Humano: el pluralismo de las instancias responsables:
eclesiásticas y laicas, “privadas” y “públicas”, centrales y locales329. En este pluralismo, se le da
relevancia a la denominada "sociedad civil" constituida en una nueva filantropía privada del tipo
laica, religiosa, técnica o mixta, orientada a los ámbitos privados y a los locales. Los territorios

cuenta aquellos indicadores que además de representar alguna dimensión de privación, tenían una fuerte
asociación con las situaciones de pobreza medidas a través de los ingresos de los miembros del hogar, por
medio de líneas de pobreza.
326
"La construcción técnica de la pobreza como agregación de individuos en función de sus posiciones
homólogas en las distribuciones de una serie de propiedades que se consideran pertinentes, cuando se
constituye en un factor determinante del acceso a bienes y servicios públicos, supone una asignación de
identidad. De este modo, ciertos individuos pasan de ser "estadísticamente pobres" a ser socialmente
vistos y tratados como pobres (efecto análogo a la asignación de los clásicos "certificados de pobreza").
Para ser beneficiario de un servicio social a cargo del Estado en forma gratuita (escuela, hospital,
vivienda, alimento, etc.) habría que acreditar la condición de indigente, carenciado, "ciudadano NBI" (con
necesidades básicas insatisfechas) o con cualquier otra tipificación tecno-burocrática en boga." (Tenti
Fanfani, 1991).
327
Los actos nombramiento según Bourdieu (1996) son de distinto tipo e implican enclasamiento, por
medio de "expertos": técnicos de la administración burocrática y por los cientistas sociales. Estas
acciones son formadoras de representaciones durables, las percepciones de los sujetos son mediadas por
los actos de nombramiento y enclasamiento de los "expertos". "El nombramiento es un acto, en definitiva
muy misterioso que obedece a una lógica próxima a la de la magia tal como la describe Marcel Mauss.
Como el brujo moviliza todo el capital de creencias acumulado por el funcionamiento del universo
mágico, el presidente de la república que firma un decreto de nombramiento, o el médico que firma un
certificado (de enfermedad, de invalidez, etc.) moviliza un capital simbólico acumulado en y por toda la
red de relaciones de reconocimiento que son constitutivas del universo burocrático" (1996: 20-21).
328
Por ejemplo, en los programas alimentarios instrumentados a partir de “Comedores Comunitarios”
destinados a niños desnutridos, se exigen cursos de higiene y puericultura, hábitos de mesa, etc.
329
Ver para las características de la filantropía a Castel, 1997: 70.

206
con NBI son los equivalentes a las parroquias del Antiguo Régimen o de la etapa de la
beneficencia republicana. Sin embargo, en algunos programas, se combinan ambos requisitos:
adscripción territorial y constatación de la handicapología.
Las políticas focalizadas refuerzan la territorialización, no sólo para afinar la detección
de poblaciones sujetos de políticas sino también para utilizar los recursos que se pueden auto
generar en ese espacio acotado y circunscrito. De este modo, la idea de "comunidad" se
revitaliza como objeto de saber y de control. Este concepto se re-construye y sus límites
dependen de múltiples criterios. Desde los fijados por las características de los programas a las
intenciones políticas de los funcionarios de turno. Como criterio de selección geográfica, la
"comunidad" aparece en forma de regiones o jurisdicciones políticas a distinto nivel de
agregación: provincias, municipios, ciudades o aldeas330. La "comunidad", en el nuevo léxico,
significa pertenencia local, posibilidades de "autosustentabilidad" y el espacio donde se
potencian las redes de proximidad, los activos tangibles como el barrio o la vivienda y el capital
humano para la generación de trabajo informal. En el ámbito urbano, la referencia es un barrio o
a una organización barrial, que en algunos programas debe ser acreditada. A diferencia de la
etapa anterior, cuando el dispositivo era la “promoción de la comunidad”, no se trata de
modificar comportamientos y actitudes que operaban como trabas al desarrollo, o de detectar
“necesidades sentidas” o de superar la apatía y la indolencia de la representación predominante
en esa época. Ahora hay que potenciar sus capacidades, sus ideas y utilizarlas como capitales
para la autogestión de los programas.
Estos criterios adquieren complejidad y sofisticación creciente, dado el imperativo de
llegar sólo a los más necesitados. Este dispositivo de intervención requiere de nuevos
“especialistas”. El Estado, las organizaciones no gubernamentales laicas y la beneficencia
aggiornada precisa cada vez más de un nuevo perfil de profesional: el "gerente", coordinador de
los programas especiales quien, además de gestionar el programa, debe poseer capitales que le
permitan identificar las “poblaciones objeto”.
La focalización, en tanto una tecnología de poder particular de identificación de los
destinatarios, requiere de mediciones estadísticas agregadas. Ya no es necesario un trato
personalizado, como lo suponían los “informes sociales” o los “certificados de pobreza” en
tanto dispositivos autorizados de la prueba de la pobreza real de las formas asistenciales
previas. Los indicadores estadísticos, socio-económicos o culturales, sustituyen los métodos de
prueba de "la pobreza real" anteriores, cuyo producto tenía siempre algún tipo de identificación.
Recordamos que desde el siglo XIV se comienzan a imponer marcas distintivas a los indigentes
domiciliados (fichas, plaquetas de plomo, cruces cocidas en las mangas en el pecho) que
conceden una especie de “derecho” para participar en las distribuciones regulares de limosna, o
a concurrir a instituciones hospitalarias (Castel, 1997:52). Luego, durante la etapa de la
asistencia laica, estas formas identificatorias se materializaron en “los certificados de pobreza”
que otorgaba y otorga la policía. Pero a partir del surgimiento de los trabajadores sociales como
especialistas, dicha nominación de validación se materializó en los informes sociales favorables
(constatación de la pobreza válida). Una diferencia fundamental entre las viejas formas
identificatorias respecto a la focalización, es que esta última despersonaliza la asignación del
atributo de pobre válido. Antes, los especialistas tenían una relación cara a cara con el
asistido331. La focalización es el producto de mediciones estadísticas agregadas, como los

330
Un documento de la Secretaría de Desarrollo Social de la Argentina afirma que "una categoría especial
de la focalización la constituye la asignación de recursos sociales, tomando como unidad de análisis a las
regiones. Ello supone asumir que el espacio de intervención social no es ya exclusivamente la familia en
sí, sino la localidad o aquel conjunto de localidades cuya trama económica, sociocultural y política de la
pobreza presenta rasgos comunes. La complejidad de la información requerida exige, también, la
elaboración de un número mayor de hipótesis sobre condiciones estructurales de pobreza. " (SDS,
1995:17)
331
Los especialistas en cuestión eran los sacerdotes, visitadores de higiene, policías, trabajadores sociales,

207
indicadores de necesidades no satisfechas (los que no cubren los mínimos básicos) el que tiene
como producto un mapa que marca fronteras entre territorios sociales focalizados y no
focalizados o que nos indica, en términos de índices estadísticos, los grados de carencia. Esto
último se traduce en una diferenciación del territorio según diversos criterios que expresan
gamas de necesidades que, en términos de intervención social, se objetiva en el reconocimiento
de zonas más o menos necesitadas para ser focalizadas. En segundo término, se focaliza a las
personas que ocupan ese espacio. Sin embargo, la intervención social basada en la focalización
de programas y proyectos produce superposiciones. Esto junto a otro hecho obvio, que los
criterios de la focalización y los diferentes programas -al definir los criterios de elegibilidad en
un gama muy variada de carencias de atributos de vulnerabilidad (jefes de hogar desocupados,
estar en edad activa y no conseguir trabajo, vivir en una vivienda precaria, familias con algún
niño desnutrido, madres pobres embarazadas, etc.), por lo que una familia pobre que,
generalmente concentra todas las carencias (aseveración probada estadísticamente por las
ciencias sociales y materializada en la idea del famoso círculo vicioso de la pobreza), es
generalmente “beneficiaria” de más de un programa.
Las dificultades asociadas a la idea de una eficacia de la focalización, genera una suerte
de desencanto entre los especialistas. Rápidamente el problema es reubicado pero no tanto en
sus propias características intrínsecas. Como siempre sucede en los dispositivos asistenciales, se
culpabiliza a la víctima y la representación de la picaresca de los pobres renace remozada. Ya
no son los pícaros que piden limosna porque dicen no poder trabajar, ni los pícaros que por ser
vagos no eran sujetos de la asistencia social laica, o los pobres pícaros que eran vagos y por lo
tanto no querían “mejorar” para sumarse al desarrollo. Ahora ha renacido una generación de
nuevos pícaros. La picaresca de la pobreza también se ha a convertido en multidimensional y
heterogénea. Los pobres, inteligentes y capaces para gestionar programas pueden serlo
obviamente para más de uno, dado que sus carencias son tan múltiples y diversas como los
programas. Esta lógica de la sobrevivencia, que hace a la gente buscar los más diversos recursos
en “programas” es ahora vista como una nueva picaresca. Los técnicos y especialistas deben
enderezarla. Un método es superponer a la focalización territorial de mediciones estadísticas
agregadas, sistemas también estadísticos pero identificatorios y marcatorios.
Estos serían los sustitutos modernos de los certificados de pobreza, ahora focalizados.
Un ejemplo es el denominado, “Sistema Único de Identificación y registro de familias
beneficiarias de Programas Sociales” (SISFAM) implementado por la Secretaría de Desarrollo
Social Argentina a partir de 1998. El mismo prevé identificar a los destinatarios de los
“programas sociales”, a partir de sistemas estadísticos materializados en bases de datos de
“beneficiarios”, los que se objetivarían también en la confección de un carnet familiar que
atestigüe la recepción de “programas sociales”. De esta manera se pretende “evitar” la
superposición de programas y lograr mayor eficiencia en la asignación de las ayudas. El
programa, entre sus objetivos, plantea la “identificación, priorización y registro de las familias
más pobres y vulnerables para facilitar su atención a través de las intervenciones sociales desde
una perspectiva integral, familiar y territorial”, lo que “permitirá el diagnostico socio-
económico preciso de grupos poblaciones para la selección técnica, objetiva, equitativa y
transparente de los beneficiarios de los programas sociales”. Entre sus productos se pretende
construir un Índice de Calidad de Vida en base a las “fichas de identificación de beneficiarios
de programas sociales” denominadas FIBAPs. Se observa que el objetivo de creación de un
sistema único identificatorio y de registro de las “familias beneficiarias”, que la nominación
clara del programa expresa, se pretende diluir dentro de un seudo lenguaje equitativo eficientita,
para lograr, se dice, una política integral y transparente basada en la priorización de los más
pobres de entre los pobres. Lo equitativo se transmuta en la eficiencia/técnico/objetiva de la
“identificación y registro” de los beneficiarios.

entre otros.

208
 Estos modernos y complejos dispositivos gubernamentales para la validación de la
pobreza se parecen a las viejas formas, como los “certificados de pobreza” en su carácter
personalizado: cada persona o familia pobre adquiriría una identificación (carné) el que, sin
embargo no sería el producto de una valoración de su situación por un profesional que lo visita
o lo mira (no requeriría de la domiciliación de la asistencia), sino que sería el producto de un
procesamiento estadístico de datos relevados basándose en criterios e indicadores de “validez”.
Estos seguramente se basarán en los criterios categoriales de la taxonomía de turno
(estructurales, vulnerables, pobres por ingresos), dependerán también de la arbitrariedad de los
especialistas y de su preciosismo técnico, así como de las condiciones presupuestarias de los
programas sociales. Todos estos condicionantes irán modificando los criterios de validez de la
pobreza y también de los dispositivos de su validación. El carné se traduce, a su vez, en un
sistema informativo (“creación de un inventario uniforme de las personas.... y familias que son
beneficiarias de los programas sociales dirigidos a la población en situación de pobreza y
vulnerabilidad social”332). A diferencia de lo que planteaba Foucault del nuevo orden interior,
basado en “una sistema de información general, como condición para que puedan funcionar
estas zonas vulnerables de forma precisa e intensa, pudiendo controlar desde lejos dichos
márgenes”, existe en estos dispositivos de intervención, una clara intención de vigilancia de
cada individuo o familia (beneficiarios o potencialmente beneficiarios). En este caso, no importa
tanto estar listos para intervenir cuando haya peligro, sino la vigilancia de la picaresca de la
pobreza focalizada.
En el capítulo que sigue veremos como estas categorías, representaciones de la pobreza
y tecnologías de intervención se hacen carne en un nuevo genero de políticas sociales llamadas
de “desarrollo social” en Argentina, palabra nativa para traducir, la focopolítica como nueva
forma de gobierno sobre los pobres. El capítulo que sigue, en un estudio de caso, retoma el hilo
de exposición histórica a partir del análisis de la forma particular en que se despliegan estas
nuevas formas de gobierno y prácticas discursivas.

332
Ver: Secretaría de Desarrollo Social, Unidad de Financiamiento Internacional, SIEMPRO, Sistema
Único de Identificación y registro de familias beneficiarias de Programas Sociales, SISFAM y Secretaría
de Desarrollo Social, Presidencia de la Nación, Desarrollo Social, 1998- Año de los Municipios. Ficha de
Identificación de Beneficiarios de Programas Sociales. SIEMPRO.

209
 CAPITULO VI

LA TRANSFORMACIÓN DE LAS POLÍTICAS SOCIALES EN LA

ARGENTINA EN LOS 90’, FORMAS DE GESTION Y
REPRESENTACIONES DE LA POBREZA PREDOMINANTES

En este capítulo analizamos las transformaciones de las formas de gestión y las

representaciones predominantes de la pobreza en la Argentina en los 90’333. Pensamos que las
características que asumen los dispositivos de asistencia como las modalidades de intervención
y gestión de la pobreza están fuertemente vinculadas con las transformaciones económicas y
políticas del período. Este período se inicia con la gestión de un presidente surgido del partido
que fundó Perón, el Dr. Menem, quien profundiza una transformación radical de la economía
cuyas características ya se habían iniciado en etapas anteriores. Las políticas de desarrollo
social alcanzan un desarrollo sistemático durante esa gestión. Si a finales de los 40’ el partido
justicialista consolidó el Estado de Bienestar y terminó con la beneficencia, en la década de los
90’, encabeza su desmantelamiento y generaliza las políticas asistenciales. De ese modo cobran
legitimidad las políticas de "desarrollo social" y el fortalecimiento de la sociedad civil. Así se
postula que la incorporación de los sectores afectados, como participantes de las políticas y el
necesario consenso que requiere su instrumentación en democracia, constituyen los elementos
considerados superadores en relación a la etapa de la dictadura donde se daba preeminencia a
los elementos técnicos334 (Secretaría de Desarrollo Social, 1996b: 33). Como vimos
anteriormente, las políticas que caracterizan este momento consisten en: el debilitamiento y
privatización del sistema de seguro; la asistencialización de las políticas universales como salud
y educación, la transformación de la “Asistencia Social” en políticas denominadas de
“desarrollo social”, junto a la promoción de derechos de ciertas poblaciones especiales como las
minorías étnicas, las mujeres y los niños. Esta etapa se inicia con una profunda reconversión de
la economía y una reforma del Estado basada en la desregulación de las relaciones laborales, la
apertura de los mercados, la privatización y descentralización de las instituciones públicas, en
consonancia con la aplicación de las recetas del consenso de Washington y los lineamientos de
política de las “agencias de desarrollo”.
La cara macabra de la desigualdad retrotrae los fantasmas que se creían erradicados del
imaginario de la Argentina blanca, europeizante, desarrollada, fuertemente asalariada y
predominantemente de “clase media”, que se consolida a mediados del siglo XX. La pobreza
mestiza del interior estalla con crudeza, dolor y muerte en los “piquetes” que comienzan a surgir
en el año 93’.
La provincia de Salta fue uno de los escenarios donde se mostraron las consecuencias
dolorosas de la reforma neoliberal acaecida durante el período menemista. Ex trabajadores de
YPF y pueblos del norte, como Tartagal y General Mosconi335, tomaron las rutas e incendiaron
las instituciones públicas, como sucedió también, en la misma fecha, en Santiago del Estero336.

333
Esta parte del capítulo ha sido publicado en un artículo denominado: “La invención del desarrollo
social en la Argentina, historia de “opciones preferenciales por los pobres” (2006) en Luciano Andrenacci
(compilador), Problemas de política social en la Argentina contemporánea, Buenos Aires, Prometeo-
UNGS (Universidad de General Sarmiento)
334"La primera etapa de focalización tuvo lugar durante gobiernos militares; esto en cierta forma
"facilitó" la implementación de las políticas. El consenso no formaba parte de los requisitos de
focalización" (SDS, 1996: 33- 34).
335 Ver Aguilar, María Angela y Vázquez, Estela (1997).
336 Ver Auyero, Javier (2002).

210
Los procesos de ajuste generaron una creciente desocupación a partir de la destrucción de
fuentes de empleo y de riqueza. Como alternativa a esta situación, el Estado comienza a
distribuir programas sociales denominados “compensatorios”, entre quienes demuestran ser los
más pobres de entre los pobres. Los programas adquieren distinta formas y denominaciones:
“planes trabajar”, “planes para jefes de hogar desocupados”, entre otros. Estos desplazamientos
evidencian una reconversión en las categorías de los trabajadores y los ciudadanos. Antes los
sujetos incluidos en estas categorías eran definidos como portadores de derechos,
convirtiéndose ahora en personas “bajo planes” (Cravino, Fournier, Neufeld y Soldano; 2002),
que sobreviven en la línea de los mínimos biológicos.
Al finalizar la década del 90’ y el siglo XX, cuando los efectos del ajuste y de las
reformas del Estado ya habían producido una razzia sangrienta de la clase media expulsándolos
hacia el mundo de los pobres337. Ya durante la presidencia de De la Rúa, otro evento viene a
blanquear la protesta338. Luego de una fiesta de venta de bonos de deuda pública, con altas tasas
de interés y una fuga de ahorros bancarios, el Ministro Caballo inmoviliza los ahorros de la
clase media y el circulante monetario. Esto produce los denominados “cacerolazos”339 de la
clase media porteña y también de otras provincias. Con ello se desata una de las crisis más
graves que ha vivido el país en estos últimos tiempos, derrocando dos presidentes en menos de
diez días. Con las medidas tomadas por el presidente Duhalde, los ahorros se volatilizan y la
protesta aumenta340. El país que había seguido las recetas del Fondo Monetario Internacional al
pie de la letra, es llevado al fondo del abismo.
El fantasma de la “barbarie” regresa. Esta vez, en la forma de la pobreza urbana a través
de ex trabajadores devenidos en cartoneros que revuelven la basura para sobrevivir341. O la
pobreza de los pueblos fantasmas del interior y su gente que se manifiesta en las calles,
incendiando pueblos o haciendo piquetes. Todos esbozos de cadáveres de la etapa de la
“industrialización” y el “bienestar”, que la generación del 80’342 -a finales del siglo XIX- había
puesto como objeto de su gesta civilizadora y que el peronismo -a mediados del siglo XX-
había hecho sujeto de derechos. Un país que se vanagloriaba de la posibilidad de ascenso social,

337 Se dice que el fenómeno de empobrecimiento de la clase media en la Argentina no tiene parangón en
el mundo. Sólo se parece a lo sucedido durante la preguerra en Alemania. Aproximadamente más de 10
millones de personas se empobrecieron entre la década de los 80’ y la tragedia de finales de los 90’.
(Conferencia brindada por Rubén Lo Vuolo).
338 De la Rúa mantuvo las políticas neoliberales iniciadas por Menem, inclusive designando al super
ministro Cavallo, artífice principal de la aplicación de las recetas del Fondo Monetario Internacional
durante la etapa menemista.
339 La denominación de “cacerolazo” hace referencia a manifestaciones públicas autoconvocadas
primero, luego de las medidas económicas de inmovilización de los ahorros bancarios, donde la forma de
protesta consiste en hacer sonar cacerolas en las calles y en lugares de alta significación como bancos, el
Congreso de la Nación, etc.
340 Estas medidas consistieron en devaluar la moneda y pesificar las deudas privadas de los ahorristas, no
permitiendo su retiro.
341 Cartoneros son las personas que revuelven basura para recoger cartón y otros deshechos, para luego
venderlos a otros intermediarios. Se ha calculado que en julio del 2002 viven de la venta de cartón,
papeles y metales cerca de 155.000 personas, los cuales entran a la Capital Federal, provenientes de la
provincia de Buenos Aires, diariamente a recoger la basura. (Diario El Tribuno, 28 de Julio de 2002).
342
La denominada Generación del '80" estaba integrada por un conjunto de hombres de la oligarquía de
Buenos Aires, creían en el progreso indefinido. Una generación de ideas liberales, laiquizantes, imbuidos
de las ideas positivistas, seudo-culta, ansiosa por superar la Barbarie, así caracterizada por uno de sus
ideólogos más importantes: Domingo Faustino Sarmiento. Su proyecto de país se basaba en el desarrollo
de la producción primaria, sin que la acumulación obtenida se reinvierta en el crecimiento. Promovieron
la inmigración masiva de trabajadores provenientes de países europeos que fue pensada como
anglosajona, pero finalmente provino de países sobre todo latinos, lo que produjo una construcción mítica
de una Argentina blanca europeizante por oposición al imaginario de la argentina “morena” del interior.

211
del acceso a la educación, a la cultura y el bienestar de su gente; que en el 2003 poseía más de
la mitad de su población que no podía cubrir su canasta de consumo. Concomitantemente un
pequeño grupo vive en enclaves del primer mundo, pero amurallados y aterrados por la
violencia que esta morbosa desigualdad social les trae a sus puertas. Dada la alta criminalidad
que ha generado la reconversión de la estructura social, la concentración del ingreso, el aumento
de la pobreza y el retiro del Estado. La movilización popular, el dolor y la muerte colectiva,
hacen explotar las contradicciones de la Argentina. Pero también la crisis de sus utopías de país
de primer mundo, la del Estado de Bienestar y de la formas de integración social a partir del
salario.
Abordamos la transformación de las políticas sociales en la Argentina, poniendo
especial hincapié en la construcción e institucionalización de las políticas denominadas de
desarrollo social y en los estilos institucionales de gestión de la pobreza, predominantes a nivel
nacional. A pesar de la existencia de una gran variedad de modelos de gestión en cada país,
dependiendo de las fuerzas políticas en juego y de los recursos institucionales y técnicos
existentes (Fleury; s/f: 5), se puede hablar de un marco común y de tendencias generales que
imprimen las directivas de los organismos internacionales protagonistas de las denominadas
reformas de primera y segunda generación. Por ello comparamos los modelos de gestión
promovidos por estos organismos con las formas nativas de su materialización.

PROCESOS
DE INVENCIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN DE LA
FOCOPOLÍTICA EN LA ARGENTINA. HISTORIAS DE UN “PRUDENTE
TRASPASO DE LAS RESPONSABILIDADES DEL ESTADO HACIA LA
COMUNIDAD, CONFORME AL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD”

Proponemos abordar aquí las formas en que se va constituyendo e institucionalizando

la focopolítica del desarrollo social en la Argentina, la manera como se van naturalizando
dispositivos de intervención y categorías de poblaciones, en fin… nuevos artes y estrategias de
gobierno que pretenden resolver los riesgos de fractura social a partir de la generalización de
tecnologías tutelares asistenciales. Esto para un grupo cada vez mayor de población sin trabajo,
empobrecida y sin cobertura de protección laboral y social estatal o de seguro vinculada al
trabajo.
Las fuentes de análisis son mayoritariamente documentos instituyentes en la invención
de nuevos organismos gubernamentales, documentos donde se delinean políticas “de estado” y
se fijan posturas estratégicas en relación al proceso de problematización e invención de esta área
de saber e intervención particular. Además, en menor medida, también se tuvieron en cuenta
entrevistas a funcionarios públicos.
Nuestra intención es doble. Por un lado deshilvanar este sistema discursivo y, por otro,
observar como la focopolítica nativa se va haciendo carne en instituciones que comienzan a
desarrollar este arte de gobernar particular. Se va perfilando una analítica no utilitaria de la
pobreza, a diferencia de la etapa de la biopolítica, en la que la que ya no aparece como
prioridad el vínculo y los imperativos relacionados con el trabajo y la necesidad de
producción343, sino por el contrario la autogestión comunitaria de la reproducción de la vida.
El caso de la Argentina es paradigmático para estudiar este proceso al ser uno de los
países de América Latina donde el mercado de trabajo y la asalarización se constituyó y
consolidó más tempranamente, la protección social alcanzó una extensión, estabilidad y calidad
considerable y la distribución de la riqueza estaba entre uno de las mejores de estos países. En
sólo diez años, estas características se modificaron radicalmente, impactando dolorosamente

212
sobre la calidad de vida de la población y llevando a millones de personas a situaciones de
exclusión y pobreza344, lo que los convirtió en objetos del desarrollo social humanizado.
Este período se inicia a comienzos de los 90’ con la gestión de un presidente surgido
del partido que fundó Perón quien profundiza una transformación radical de la economía cuyas
características ya se habían iniciado en etapas anteriores. Si a finales de los 40’ el partido
justicialista consolidó el Estado de Bienestar y terminó con la beneficencia, en la década de los
90’, encabeza su desmantelamiento y generaliza las políticas asistenciales de "desarrollo social".
El antecedente de políticas focalizadas tecnocráticas, durante los gobiernos militares anteriores,
es considerado por la retórica gubernamental como un factor facilitador, percibiendo a la
democracia como un elemento “superador” puesto que posibilita la incorporación de los
sectores afectados como participantes de las políticas y el “necesario consenso que requiere su
instrumentación en democracia”345.
Las políticas sociales que caracterizan este momento se pueden resumir en los
siguientes aspectos: debilitamiento y privatización del sistema de seguro; asistencialización de
las políticas universales como salud y educación, transformación de la “Asistencia Social” en
políticas denominadas de “desarrollo social”; junto a la promoción de derechos abstractos de
ciertas poblaciones especiales. Esta etapa se inicia con una profunda reconversión de la
economía y la reforma del Estado basada en la desregulación de las relaciones laborales, la
apertura de los mercados, la privatización y descentralización de las instituciones públicas, en
consonancia con la aplicación de las recetas del consenso de Washington y los lineamientos de
política de las “agencias supranacionales de desarrollo”.
El desarrollo social humanizado ha recompuesto los sistemas de reciprocidad
anteriores, asignando un lugar casi nulo a los derechos y garantías que el estado regulaba
(seguro social, educación y salud pública por ejemplo), revalorizando los capitales o activos (no
mercantiles) provenientes de la familia y la comunidad de los que quedaron fuera de la relación
salarial o en condiciones de extrema precariedad y, mercantilizando cada vez más la
reproducción de la vida y el bienestar, sólo para aquellos que pueden demandar servicios y
bienes en el mercado. Todo ello ha implicado para muchos el paso de una situación de contrato
a la tutela asistencial y/o la autogestión de la vida a niveles mínimos biológicos.
En este contexto, observamos las características que asumen los modelos de gestión de
la pobreza en los 90’ en la Argentina. A pesar de la existencia de una gran variedad de estos
modelos en cada país, dependiendo de las fuerzas políticas en juego y de los recursos
institucionales y técnicos existentes346 se puede hablar de un marco común y de tendencias
generales que imprimen las directivas de los organismos internacionales protagonistas de las
denominadas reformas de primera y segunda generación. Por ello comparamos los modelos de
gestión promovidos por estos organismos con las formas nativas de intervención. Tratamos de
observar como operan en las políticas locales el incentivo a que las organizaciones no
gubernamentales se hagan cargo de la protección social; el énfasis en la “participación” de los

344 A principios del 2002 la Argentina tenía más de un cincuenta por ciento de su población pobre, un
35% en la línea de indigencia y casi cuatro de cada diez argentinos no tiene trabajo. La desocupación en
Julio del 2002, según el Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, llegaba a la cifra record de 21, 5%, lo
que afecta a 3.036.000 personas o lo que es lo mismo a 750.000 hogares. El nivel de subocupación era de
5.666.000 personas, casi una de tres familias tiene en sus hogares un miembro con problemas de empleo.
De los que trabajan, tres millones ganan menos de 200 pesos por mes que no llega a cubrir la canasta de
consumo alimentario (Diario “El Tribuno”, 28 de Julio del 2002).
345"La primera etapa de focalización tuvo lugar durante gobiernos militares; esto en cierta forma
"facilitó" la implementación de las políticas. El consenso no formaba parte de los requisitos de
focalización" (Secretaria de Desarrollo Social: Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de
Programas Sociales, SIEMPRO, Unidad de Financiamiento Internacional. Rep. Argentina SDS, 1996b:
33- 34).
346 Ver para un análisis de los modelos de gestión de las políticas sociales en América Latina y su
transformación actual, el artículo de Sonia Fleury (1998).

213
propios pobres en la regulación de su propia pobreza; la “focalización” como método de prueba
de la “pobreza válida” y técnica para mapear geográficamente dichas poblaciones.
La focopolítica en la Argentina en los 90’ es la manifestación de un cambio substancial
en su régimen de bienestar, que podríamos denominar régimen neoliberal347 tutelado. Este
ultimo seria la forma particular que adquiere la focopolítica local. Las voces autorizadas
gubernamentales afirman que estas nuevas políticas sociales reemplazan al Estado de Bienestar
por un sistema que denominan políticas sociales integrales348.
El desarrollo social humanizado ha recompuesto entonces los sistemas de reciprocidad
anteriores, asignando un lugar casi nulo a los derechos y garantías que el estado regulaba
(seguro social, educación y salud pública por ejemplo), revalorizando los capitales provenientes
de la familia y la comunidad (vínculos no mercantiles) de la población sobrante, pobres y
empobrecidos y mercantilizando cada vez más la reproducción de la vida y el bienestar a
aquellos que pueden comprar servicios para prever sus riesgos y “bienestar” en el mercado.
El primer antecedente de aplicación de tecnologías de diagnóstico focalizado fue el
“Informe sobre la pobreza en la Argentina”349, publicado en 1984, el que definió el índice de
necesidades básicas, dispositivo que permitió identificar a las futuras poblaciones “objeto” de
las políticas de foco y realizar el primer “mapeo”, en todo el país, de los que se comenzaron a
denominar “pobres estructurales”.
La primera vez que en la Argentina se instrumenta un programa masivo, selectivo y
focalizado de aporte alimentario caracterizado como una política de emergencia, dirigida a
paliar una etapa de crisis para los “comprobadamente pobres”, es el denominado Plan
Alimentario Nacional (PAN), al comienzo de reapertura democrática que sucede a la última
dictadura, en marzo de 1984. Si bien los fundamentos políticos del proyecto promueven la
necesidad de atender a aquellos sectores de población considerados como las “víctimas
inocentes” de la política económica del régimen militar”350, ya las nominaciones se refieren a
“población más vulnerable y de pobreza extrema”, especialmente a las personas con “más riesgo
de morir por desnutrición” y a familias donde existen mujeres embarazadas y niños menores de
seis años de la población “más vulnerable y de pobreza extrema”351. Entre sus objetivos ya

347 Según Esping Anderson en el régimen de estado liberal predomina la asistencia a los
comprobadamente pobres, las transferencias universales son reducidas y los sistemas de seguro son
modestos y acotados.
348 Secretaría de Desarrollo Social: Plan Social 1995. Políticas de promoción y solidaridad con los más
necesitados. Presidencia de la Nación, 1995.
349 Este estudio fue el primero en América Latina. Se realizó con el apoyo de la CEPAL y permitió crear
los “indicadores de necesidades básicas insatisfechas” para la Argentina, en base a la selección de ciertas
condiciones sociales de carencia de los hogares o precariedad de sus viviendas. Este partió de un estudio
de correlación entre ciertos indicadores de las características de los hogares y las viviendas e ingresos de
los hogares según línea de pobreza. Los indicadores que mayor correlación tenían entre estas dimensiones
fueron los que luego constituyeron los cinco indicadores de necesidades básicas insatisfechas. Se mapeo
así por primera vez, en un país de América Latina, todo el territorio nacional según indicadores de
necesidades básicas insatisfechas.
350 El programa, sancionado por la Ley 23056, sería administrado, “ejecutado, controlado y evaluado, a
nivel nacional, por una comisión ejecutiva dependiente del Ministerio de Salud y Acción Social” de la
época y un programa de emergencia de corto plazo, “destinado a enfrentar la crítica situación de
deficiencia alimentaria aguda”. Su duración se estimó en dos años inicialmente pero, posteriormente, es
prorrogado por cuatro años más.
351 Consistiría en la entrega de una caja de comestibles mensual con alimentos conteniendo el 30% de las
calorías mensuales necesarias para un grupo familiar tipo. El programa tuvo una amplia cobertura en todo
el país. En 1984 se distribuyeron mensualmente 1,4 millones de paquetes de comida llegando a 5,6
millones de personas con un costo anual que rondaba los 120 millones de dólares. En 1986 el presupuesto
creció a 296 millones, de los cuales el 92% se destinaba al suplemento alimentario y el resto a gastos
administrativos. Una encuesta realizada por el INDEC, en 1987, informaba sobre la cobertura alcanzada.
Por ejemplo en el cono-urbano bonaerense (que conforman los distritos del gran Buenos Aires, fuera de

214
podemos visualizar parte de las categorías discursivas de la focopolítica puesto que se trataba de
estimular “la participación comunitaria”, “el trabajo voluntario”, las donaciones352 de bienes o
servicios y “canalizar la solidaridad social”.
Existían en la Argentina, desde décadas anteriores, políticas selectivas que atendían a
las madres embarazadas y recién nacidos “carentes”, como el Programa Materno Infantil y
otros como el de Comedores Escolares de carácter asistencial benéfico y gubernamental. En
estos programas ya se detectan categorías y dispositivos similares a los de la focopolítica,
aunque todavía están imbuidos del discurso de la “promoción comunitaria”. Sin embargo la
promoción social que era el dispositivo de intervención de la asistencia social estatal no tenía la
importancia ni la generalización que adquiere más tarde la focopolítica. Por ello, en el inicio de
la democracia existía todavía una secretaría denominada de “Promoción Social”, dependiente
del Ministerio de Salud y Acción Social. La intervención con los pobres y grupos sin relación
con el trabajo o en situación de “riesgo”, se vinculaba por ello al campo de la salud y la “acción
social”, denominación laica para referirse a los dispositivos técnicos asistenciales. En esta
secretaría se desarrolla, también en el período del Presidente Alfonsin, el “Programa Social
Nutricional” dirigido a mejorar el nivel nutricional de sectores más pobres, especialmente de
“niños en edad escolar y preescolar”353. La intervención asistencial se ha caracterizado siempre
por elegir como sujeto de sus acciones a la relación madre niño, donde se piensa anida no sólo
un mayor riesgo social sino la creencia en una amoralidad futura. Por ello, en este caso, los
programas tienen un fuerte componente disciplinador y moralizante. Se esperaba disminuir la
deserción, el ausentismo y el desgranamiento escolar. Como “contraparte” se esperaba
promover la “participación social” en la “solución de los problemas” de los sectores “más
desfavorecidos de la sociedad”. La distribución de los alimentos se complementaba con otras
actividades de tipo “promocional”, como el apoyo a la creación de huertas y granjas escolares,
el equipamiento de comedores comunitarios y el desarrollo de actividades de capacitación y
extensión mediante: talleres comunitarios de transformación y envasado de alimentos,
capacitación sobre administración del presupuesto familiar, etc (di Pireto, 1996) (Di Prieto,
1999). La pobreza que en el discurso del desarrollo comunitario ya era vista como una cuestión
de falta de capacitación para el trabajo, ahora es considerada como un problema de mala
“gestión del presupuesto familiar”.
El contexto del desarrollo de estos dos programas masivos, destinados a las poblaciones
que iban siendo excluidas del modelo económico neoliberal, iniciado durante la dictadura
militar, se produce en un marco internacional que todavía no había dado a luz el discurso del
Desarrollo Humano en toda su amplitud, como vimos. El Banco Mundial y el Fondo Monetario
Internacional, no creían necesario abordar el problema de la pobreza durante el período del
ajuste, en el convencimiento que este constituía una opción que los beneficiaría. Recién en
1985, un año después del lanzamiento de estos dos programas en la Argentina, se comienza a
poner el acento en la recolección de información sobre la pobreza y, más tarde, en la promoción
de los programas focalizados (Stewart, Frances, 1980).
Por primera vez, el discurso del Desarrollo Humano aparece institucionalizado en una
Secretaría de Estado. Conteste con las características de la focopolítica como arte de gobierno y
con los sujetos clásicos de la asistencia, su aparición se vincula con la atención de los
denominados grupos especiales a los que comienzan a asociarse los derechos de minorías

los límites de la Capital Federal), el 42% de los pobres estructurales y el 19% de las familias
pauperizadas recibían cajas PAN (Golbert, Laura: 1996: 20). Un estudio basado en entrevistas en
profundidad de estrategias alimentarias a familias en un Barrio de la ciudad de Salta, comprobó que la
caja servía para una semana de comida, aproximadamente, de una familia (generalmente con dos mayores
y cuatro menores). (Alvarez Leguizamón, 1988).
352 Se preveía que las donaciones serían deducidas del impuesto a las ganancias.
353 Para 1986 se estimaba un total de 600.000 beneficiarios, lo cual representaba un 42% del total de los
niños en edad escolar con NBI. (ver Tenti Fanfani, Emilio: 1987)

215
promovidos por el sistema de las Naciones Unidas, como niños y mujeres. Es por eso que la ex
Secretaria de Familia y Minoridad pierde esta última nominación vinculada con una concepción
judicializada de la niñez pobre y obtiene la denominación de “Secretaría de Desarrollo Humano
y Familia”, todavía en el marco del Ministerio de Salud y Acción Social. Esta dependencia se
proponía disminuir las situaciones de “riesgo social” de la familia en general y de los menores,
en particular. La intervención asistencial con el resto de las poblaciones pobres se mantiene en
un espacio institucional independiente asociado a la “promoción”: la Secretaría de Promoción
Social. Tendrá que llegar la gestión del presidente Menem para que el Desarrollo Humano se
asocie a las intervenciones asistenciales de las poblaciones sobrantes: los grupos “más pobres”,
“pobres estructurales” y “vulnerables” por medio de la creación de la Secretaría de Desarrollo
Social. En 1989 asume como presidente Menem el que puso en marcha una reforma estructural
neoliberal de la economía ya explicada en capítulos de este libro. En la Argentina en muy pocos
años se privatizaron prácticamente todas las empresas públicas de prestación de servicios de uso
masivo (teléfonos, gas, electricidad, agua, transporte, siderurgia)354. Además se abrió la
economía al libre movimiento de capitales financieros. Luego de la estabilidad inicial, se
produjo una drástica reducción de los costos laborales y fuerte aumento del endeudamiento. Se
cambió toda la legislación laboral, reduciendo la estabilidad en el puesto de trabajo,
incorporando figuras de empleo por tiempo parcial, bajando los costos de contratación y
despido, disminuyendo las responsabilidades del empleador frente a accidentes laborales. Se
generaron profundos cambios en la administración pública y se modificó el régimen fiscal,
reduciendo las tradicionales fuentes de financiamiento de las políticas sociales. En el primer
período junto a un crecimiento del producto bruto interno se produjo una significativa
concentración de la riqueza junto a una distribución de los ingresos regresiva355, retracción del
empleo356 y los ingresos357. La disminución de la pobreza medida en términos de ingreso del
primer período debida a la estabilidad monetaria se interrumpió para luego revertirse
drásticamente358. Sumado al debilitamiento del Estado de Bienestar, todo este proceso produce
un deterioro del nivel de vida de grandes grupos de población, tanto de los pobres de siempre
como los que venían de procesos de descenso social de largo plazo, junto a un drástico
empobrecimiento de la clase media.

354 La reforma del Estado y de la economía del período, se inicia el 18 de Agosto de 1989 con las leyes
23696/89 de “Reforma del Estado” que legisla sobre la privatización de las empresas públicas y la
23.697/89 llamada de “Emergencia Económica y Social”.
355 En lo que hace a los efectos sobre la creciente pobreza de estos procesos, un documento reciente
sobre el “Panorama Social de América Latina” de la CEPAL muestra que el caso de Argentina es
particular ya que en vez de haberse reducido la pobreza extrema, como en otros países, ésta ha
aumentado (ver Gráfico 2 página 8).
356 Entre 1990 y 1994, el PBI crece casi el 35% pero el número de ocupados lo hace sólo en un 6%. El
trabajo asalariado se estancó, creciendo los ocupados en el sector informal y cayendo las ocupaciones a
tiempo completo. Aumenta el empleo en los servicios y cae en la industria manufacturera, aumentan
concomitantemente la duración media de la desocupación, la tasa de desocupación de los jefes de hogar y
el número de horas trabajadas de los ocupados (Lo Vuolo, Pautassi, Barbeito y Rodriguez, 1999: 166,
véase también Beccaria, Luis y López, Néstor, 1996 y Monza, Luis, 1993).
357 Según Minujín y Kessler (1995)en la Argentina, el ingreso medio del conjunto de la población cayó
en las últimas dos décadas alrededor de un cuarenta por ciento, lo que significa que para la gran mayoría
de las familias el monto real de dinero con el que contaban por mes se redujo brutalmente.
358 Los índices de pobreza pasaron de un promedio del 17% a comienzos de los 80 a un 30% en 1998,
los que luego de la salida devaluacionista adoptada en marzo del 2002 legan a más del 50%, lo que
significa un incremento en el último período del 59%. La desocupación abierta al 13,2 en el 98 y alcanza
el 23% en abril del 2002 con un incremento del 74,2%. La indigencia del 7,8% en el 98 al 17,8% en
abril del 2002, con un incremento del 128%. (Lozano, Claudio: “Contexto económico y político de la
protesta social de la Argentina contemporánea”, en Observatorio Social de América Latina, Septiembre.
2002: 4, en base a datos proporcionados por el INDEC y SIEMPRO).

216
 El estilo de gestión de la pobreza de este período es una suerte de híbrido entre la
impronta de la tradición peronista clientelística, expresada en un tipo particular de práctica
política, donde las intervenciones asistenciales constituyen un campo de disputa por las
lealtades partidarias359, la onegización de la intervención social, la creciente importancia de las
organizaciones benéficas como gestoras de políticas descentralizadas y las tendencias que
venían marcando los organismos internacionales de crédito. Estas consistían en introducir una
lógica eficientista a la intervención social, promover los denominados Fondos de Inversión
Social y gestionar programas sociales en forma intersectorial, a fin de contrarrestar lo que se
consideraba como “la ineficiencia” de los “ministerios tradicionales del sector social”,
trasladando a la “sociedad civil” la responsabilidad del “bien común”.
Es significativa esta tensión del peronismo entre diferentes formas de intervención
social y política para los pobres. A los pocos días de asumir el gobierno, el Dr. Menem decidió
la supresión del PAN y su reemplazo por un programa que no tuviera la impronta del partido
radical. El primero de agosto de 1989, por un decreto presidencial360, se crea el Bono Nacional
Solidario de Emergencia. Para su implementación se instituye un “Consejo Nacional para la
Emergencia Social”, cuya configuración es una muestra de las alianzas clásicas del peronismo y
de las complicidades que intenta involucrar en la asignación de fondos sociales361. Su objetivo
era “contribuir a la atención de las necesidades alimentarias mínimas del sector más postergado
de la población”. El lenguaje minimista en la focopolítica comienza a expresarse de diversas
maneras. El programa consistía en la entrega de “bonos canjeables por mercaderías”. Para
recibir al bono era requisito la prueba de la pobreza “real” que se concretaba con una
declaración jurada donde se acreditara el “estado de necesidad alimentaria” 362. La retórica que
asimila la imposibilidad de reproducir la vida con la ingesta de calorías y proteínas necesarias
con un “estado de necesidad transitorio” que debe ser convalidado con una declaración jurídica
de fe pública, muestra la manera como se van entramando configuraciones tutelares que
requieren de la estigmatización de la prueba de la pobreza y una concepción de ésta que la
asimila a un “estado” más que al producto de relaciones sociales de exclusión.
En 1993 comienzan la protesta social contra las medidas del ajuste, de las víctimas de
las privatizaciones, de las reformas del estado provinciales, del desempleo y la pobreza
creciente. Se producen movilizaciones populares como el Santiagueñazo363 y los primeros
piquetes de los desocupados de las privatizaciones de la ex empresa petrolera, en las localidades
de Mosconi y Tartagal y Qutralco. En el contexto de la crisis social desatada el gobierno
nacional comienza a pensar en medidas que neutralicen el conflicto social. Se promueve
entonces la creación de una “autoridad social” que se creía necesaria y faltante en el conjunto de
las instituciones gubernamentales. Esta percepción demuestra la ambivalencia del discurso
neoliberal en relación a lo social, entendido como una función compensatoria del ajuste

359 Para una interpretación más acabada de esta forma particular de hacer política del peronismo ver
Grassi, Estela 2000; Svampa, Maristella y Martuccelli, Danilo, 1997; Auyero, Javier, 1997; Auyero,
Javier, 2000; Auyero, Javier, 2001.
360 El decreto es el número 400/89.
361 Estaba presidido por el Ministro de Salud y Acción Social e integrado por representantes del
gobierno, de las fuerzas Armadas, de la Iglesia Católica, de la Confederación General del Trabajo y un
representante de las organizaciones empresarias de la industria y del comercio. En las provincias debía
estar integrado por un consejo de iguales características.
362 El programa tuvo una vida corta puesto que sus responsables entregaron chequeras de manera
discrecional a diputados, senadores y políticos partidarios. Cuando esta situación se hizo pública, el
Secretario de Salud y Acción Social se vio obligado a renunciar y se suspendió el programa y en su lugar
se propuso uno llamado PROSOCO (Políticas Sociales Comunitarias) que prevé además de prestación
directa alimentaria, sanitaria y asistencial, subsidios para cubrir necesidades alimentarias y locativas
(GOLBERT, 1996, op. cit, pp. 21-22).
363
Nominación que se dio a la movilización popular producida en la capital de Santiago del Estero por
reclamos de corrupción y suba de salarios.

217
económico. Entre las medidas dispuestas para ese objetivo se crea un “gabinete social”, se
incentiva dotar de “eficiencia al gasto social”, articular las políticas de intervención sobre la
pobreza entre las distintas áreas de gobierno nacional con las provincias. Para ello, el entonces
Ministro de Economía Cavallo, promotor principal de esta idea de la “autoridad social”,
comienza a propiciar estudios que demuestren la dispersión de los proyectos y programas
sociales existentes, con el objetivo de centralizarlos en una entidad nacional federal y una
coordinación de las acciones por medio del funcionamiento de un “gabinete social federal”364.
En enero del 93’, el gobierno nacional lanza el denominado Plan Social. En sus
fundamentos se puede constatar el doble discurso de las políticas que se promovían. Por un lado
se produce exclusión social creciente y, por otro, se dice que este plan es la demostración de “la
decisión estratégica de asumir una opción preferencial por los pobres”. La provincialización de
la protesta y la necesidad de conseguir consenso entre los gobernadores para centralizar el
diseño de los programas, produce una retórica que suma a la “opción preferencial por los
pobres”, la construcción de un “federalismo social”, mediante la descentralización de la
inversión y la participación de los gobiernos provinciales y municipales en la gestión de los
programas, junto a las ONG. La desgubernamentalización de lo social se traduce en el
“incentivo de un mayor protagonismo de las organizaciones no gubernamentales” que deben
realizar una “auditoria social” ,además de la promoción de la “participación organizada y
gravitante de la sociedad civil en las políticas sociales”.
Hasta 1994, fecha de creación de la Secretaría de Desarrollo Social, se suceden una
serie de modificaciones de los organismos del área social, en los cuales se puede vislumbrar la
aparición de la nominación de desarrollo en el área asistencial, directamente vinculada a la idea
de desarrollo humano que se iba perfilando en las Naciones Unidas. La Subsecretaría del
Desarrollo de la Persona365 se encarga de intervenciones ante “emergencias sociales” y se
dirige a personas con “problemas sociales” y a la “revitalización del conjunto social”. El
conjunto social empieza a aparecer como el no Estado y el anticipo de lo que luego se llamará
sociedad civil. La revitalización del conjunto social implica un “renacer” de los vínculos
asociativos que los neoliberales anunciaban como salida a la subsidiariedad del Estado. El
desarrollo de la persona hecho institución gubernamental es el preludio del desarrollo social y
humano. Se dice que la revitalización del “conjunto social” se realizará “mediante el
progresivo y prudente traspaso de las responsabilidades del Estado hacia la comunidad
conforme al principio de subsidiariedad”366. El proceso de reprimarización y
desgubernamentalización se encarna en los objetivos de este organismo público con una retórica
que dice potenciar las capacidades personales pero que se dedica a realizar actividades de
bombero sólo donde aparecen las “emergencias sociales”. Se intensifica el “streaptease” del
Estado. Este arroja sus prendas en forma prudente hacia la comunidad. Prendas que no son otra
cosa que sus responsabilidades.
La Sub-Secretaría de Desarrollo de la Persona dura poco con ese nombre y en una
nueva reestructuración de la Secretaria de Acción Social, pasa a denominarse de Asistencia
Social y de Promoción y Desarrollo Social367. Surge por primera vez, junto a las nominaciones
clásicas asistenciales de promoción y asistencia, la de desarrollo social instituida en un

364 Este gabinete estaría integrado por los Ministerios de Salud y Acción Social, del Interior, de Trabajo
y Seguridad Social, de Educación y la Secretaría General de la Presidencia de la Nación (Lo Vuolo et. al.
1999: 181 y Di Prieto, 1999: 71-72). Ver también la síntesis de los principales programas que pretendía
llevar a cabo el plan, en Di Prieto, 1999:72-74.
365 Por decreto 667/91 se aprueba la estructura organizativa del Ministerio de Salud y Acción Social
integrado por cinco subsecretarías, de Salud; de Desarrollo de la Persona; de Vivienda y Calidad
Ambiental; de Proyectos; de Cooperación Técnica y de Administración
366 Texto del Decreto 667 (Di Prieto, 1999: 113).
367 Por Decreto 783, de abril del 93’, a dos meses del lanzamiento del Plan Social, se reorganizan las
Secretarías y Sub-Secretarías del Ministerio de Salud y Acción Social

218
organismo gubernamental. Recordemos que un año antes, en 1990, se había publicado el primer
informe de Desarrollo Humano del PNUD y las agencias empezaban a publicitar el “ajuste con
rostro humano”.
La focopolítica se termina de institucionalizar a partir de la creencia y la progresiva
naturalización de la necesidad de suplantar el Estado de Bienestar, conforme al principio de
subsidiariedad, a través del “prudente traspaso” de sus “responsabilidades” hacia la comunidad.
Se abandona el “estado de bienestar” no sólo en las prácticas sino en la retórica oficial. Se
comienza a construir lo que se denomina un “Sistema Nacional Integrado de Políticas
Sociales”, “que reemplace al sistema del Estado Bienestar”368, que se considera “desarticulado y
en crisis”. Lo “social” deja de estar inserto en las relaciones de reciprocidad entre el estado y los
ciudadanos a través de regulaciones y transferencias de ingresos y en las relaciones laborales
según la propia Secretaría de Desarrollo Social369. Se funda esta iniciativa a partir de un
diagnóstico que reconoce que las propias medidas promovidas por el gobierno como “la
transformación del mercado de trabajo, el desfinanciamiento del Estado y la descentralización a
las provincias de los servicios sociales que prestaba, debilitaron el Estado de Bienestar”. El
sistema integrado vendría a reemplazarlo ya que se hacia necesario crear un nuevo “modelo de
política social que acompañe al modelo económico”370. Este sería el fundamento para el diseño
de un “nuevo Sistema de Políticas Sociales que se proponga definir y construir un marco de
institucionalidad claro para fortalecer la autoridad social y cuya misión fundamental estaría
dirigida al logro de la equidad”. La equidad, en este marco, se circunscribe a transferencias en
forma de subsidios asistenciales tutelados y a intervenciones focalizadas, las que requieren de
una serie de saberes y tecnologías de intervención particulares.
Para instrumentar esta estrategia política, en Febrero de 1994, se modifica la estructura
del Ministerio de Salud y Acción Social y surge en el ámbito de la Presidencia de la Nación, la
Secretaria de Desarrollo Social371. Nace finalmente el desarrollo social en la Argentina como
un área pública de “saber” y “hacer” política, autónomo de los otros campos antes vinculados al
“bienestar social” (como la salud, la educación o el trabajo) y diferente también a sus
antecesores tutelares como la “Asistencia Social Estatal” y la “Promoción/Acción Social”372. Se
produce un proceso lento de subsunción de los primeras áreas al desarrollo social. De esta
manera van perdiendo su carácter de políticas de “bienestar” (biopolítica) convirtiéndose en
políticas de mínimos básicos (paquetes básicos de salud, necesidades básicas educativas, etc.).
La dependencia directa del Presidente muestra la intención de sacar esta nueva forma de
intervención de las estructuras burocráticas ya instituidas, en el área social y política. Se
pretende desarrollar con este organismo una “política social activa”, lo que comienza a
autodenominarse como un “enfoque integrado” o “sistémico” de políticas sociales aunque

368 Documento donde se sustenta la creación del “Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de
Programas Sociales” (SIEMPRO).
369 El Estado de Bienestar en crisis “organizaba sus acciones en función del salario y por esta vía
ofertaba seguridad, integración y movilidad social a las familias. Disponía de un marco regulatorio claro
de funcionamiento (leyes, normas, etc.) y de mecanismos de transferencia de ingresos directos e
indirectos hacia los hogares más pobres. En el proceso de acumulación estaba inserto lo social.” En
Secretaría de Desarrollo Social de la Nación (s/f).
370 Además a través del Gabinete Social, se intenta alentar “la integralidad de las políticas sociales”,
brindando impulso a los programas intersectoriales. (SDS; s/f)
371 La Secretaría es creada por el decreto 227 del 14 de febrero de 1994 (Di Pietro; 1999: 114).
372 Estas tres últimas nominaciones: la asistencia, la promoción y la acción social gubernamental fueron
formas de saber e intervención tutelar que se sucedieron durante la segunda mitad del siglo XX, dirigidos
a las personas imposibilitadas de trabajar, a las comunidades territoriales urbanas pobres y a las
consideradas “incapaces” o “subdesarrollados”, como niños, mujeres pobres, etnias inferiorizadas y
poblaciones campesinas.

219
mantiene las denominaciones del saber tutelar y filantrópico anterior como la “promoción” y la
“solidaridad”373.
El diagnóstico que justificaba la creación de la Secretaría de Desarrollo Social,
considera a ésta como una “respuesta innovadora que reformul(a) los tradicionales modelos de
intervención” y que responde al “agravamiento de la situación social”, traducido en un “fuerte
incremento de la demanda de políticas y programas sociales compensatorios”, a fin de que se
“neutralicen los desajustes iniciales de la política de reconversión y (se) atiendan sus efectos
sociales”. El objetivo de neutralizar el conflicto social agravado, expresado en la retórica oficial
como “desajustes” es buscado taxativamente por esta política con un dispositivo filantrópico: la
compensación. La lógica estatal sobre las poblaciones sobrantes se basa en el principio de
compensación de riesgos. El origen de los riesgos no son individuales o familiares, como los
tradicionales a los que se asociaban los derechos sociales y laborales (enfermedad, accidentes de
trabajo, etc.), sino fruto de los efectos de la “reconversión” (políticas gubernamentales) que
actúan como un cataclismo sobre las posibilidades de reproducción de la vida de sus propios
ciudadanos. La denominación de “reconversión” sintetiza en forma cabal el rediseño socio
estatal y sus procesos de exclusión.
Por otro se cree y se afirma que el Estado (nacional, provincial y municipal) es inepto,
sobre todo los estados provinciales, para atender estas demandas. Representación propia de los
diagnósticos que promueven la reforma del estado neoliberal. Se coloca en un diagnóstico
técnico-administrativo y no de las características excluyentes del modelo, el empeoramiento de
las condiciones de vida de la población374. Entre los elementos sobresalientes del diagnóstico
que justifica esta estrategia se señalan una serie de aspectos vinculados a carencias de
estrategias, saberes y acciones propios de la focopolítica que se consideran, faltan en las
políticas anteriores. Por ejemplo: la “inexistencia de una política explícita y sistemática de
focalización como criterio de asignación del gasto”, “carencia de información que permita
detectar los cambios y las nuevas necesidades de la población”, “ausencia de mecanismos e
instancias sistemáticas e integradas para el diseño, la ejecución, el monitoreo y evaluación de
los programas sociales”, “carencia de evaluaciones acerca del impacto de los programas sobre la
distribución del ingreso”375. Por todo ello comienza a destacar y justificar la “importancia” de
conformar sistemas informativos y de monitoreo, cada vez más desagregados y meticulosos
para la identificación de las poblaciones “objeto”, “foco”, denominadas “target group”, en el
léxico de los organismos internaciones de crédito. A partir de allí se proponen tecnologías de
intervención que mejoren los elementos técnicos en el diseño, mapeo de la población objeto y
monitoreo de los programas en relación al cumplimiento de metas. Con financiamiento del
Banco Mundial se instrumenta un sistema de información y monitoreo de programas sociales a
través de la creación del SIEMPRO376, lo que se tradujo en la materialización de información

373 Secretaría de Desarrollo Social: Plan Social 1995: 12.

374 El Estado, se dice, posee insuficiencia de “capacidad político-instrumental (...) para proponer, diseñar
y ejecutar las políticas y programas sociales demandados por la población”. “La “insuficiencia
administrativa, técnica e instrumental, dificultó el mejoramiento de las condiciones de vida de la
población, a pesar del incremento de los recursos disponibles (gasto social) registrado en este período. La
limitación de las capacidades técnicas resulta particularmente marcada en el ámbito de los Estados
provinciales que, como consecuencia del proceso de descentralización, soportan el peso de haberse
convertido en ejecutores de variadas políticas sociales. La suma de estos factores, combinada con el
incremento de las demandas, da lugar a una realidad particularmente compleja y heterogénea. Es
necesario, por tanto, dar respuestas innovadoras que reformulen los tradicionales modelos de
intervención” (SDS, 1995, cursivas nuestras)
375 Secretaria de Desarrollo Social, SIEMPRO: Evaluaciones de Programas sociales, URL:
http://www.siempro.gov.ar/programas%20sociales/Evaluaciones/en%20curso.htm.
376 Entre otros documentos ver Secretaria de Desarrollo Social: Sistema de Información, Monitoreo y
Evaluación de Programas Sociales, 1996

220
sistematizada y agregada a nivel nacional necesaria para el control, la información y la
identificación de las poblaciones “objeto”.
La intención de crear una “política social activa” y una “autoridad social” vienen a
compensar y a neutralizar las consecuencias de las reformas neoliberales en consonancia con
las directivas del momento de las agencias de desarrollo377. El objetivo de crear una activa
política de desarrollo humano focalizado, tendiente a compensar los efectos del ajuste se tradujo
en la importancia que adquirió en la Argentina esta Secretaría, el volumen de los fondos que
manejaba y la materialización de las artes de gobernar de la focopolítica. La intención y la
mítica de constituir un “sistema integrado” e intersectorial es intrínsecamente contradictorio
con una política de programas sociales focalizados, descentralizados y atomizados en
problemáticas especificas, por lo que el sin fin de programas que se fueron creando siguieron
altamente dispersos y desarticulados.
El logro político más importante fue el de “fortalecer la gestión del Estado” a nivel
federal y del control de la política de foco, al mismo tiempo que el estado se desembarazaba de
otras responsabilidades que había asumido a través de los derechos sociales y laborales. Esto en
un contexto de descentralización y de “redefinición de su relación con las provincias y los
municipios”. El Estado nacional adquirió así un lugar protagónico en el diseño y monitoreo de
las políticas sociales. De esta manera se centralizaron los fondos federales y los provenientes de
los organismos internacionales. La asignación hacia provincias, municipios y organizaciones no
gubernamentales quedó en manos del poder central. A pesar de la incorporación de la lógica
técnica y de la focalización, en la elección de regiones y grupos beneficiarios, en forma
superpuesta, se mantuvo una lógica clientelar que adquirió diversas formas. La pérdida de
control de los gobiernos provinciales en la asignación de los recursos, el diseño y ejecución de
los programas y la atomización de los programas sociales, aumentó las presiones de los
gobernadores provinciales peronistas sobre el entonces Secretario de Desarrollo Social, para
lograr una mayor cuota de poder en su control y gestión378. Así lo social que antes era
entendido como una cuestión básicamente de derechos y en forma residual de asistencia, se
reconvierte pasando a ser una política de foco o focopolítica.

MODELOS DE GESTIÓN Y REPRESENTACIONES DE LA POBREZA EN

LAS POLÍTICAS DE “DESARROLLO SOCIAL” EN LA ARGENTINA DE LOS 90’

La gestión de la pobreza descentralizada, autogestionaria y participativa, al incorporar a

la “sociedad civil” en diversos grados y funciones, constituye nuevas articulaciones entre los
distintos actores e instituciones intervinientes. Estos cambios modifican las relaciones sociales y
van constituyendo nuevos entramados de configuraciones y vínculos, cuya combinación nos
permite pensar en tipologías del nuevo modelo de gestionar la pobreza.
Proponemos una tipología de programas para gestionar la pobreza en la Argentina. Esta
parte de la representación de la pobreza predominante en los programas, teniendo en cuenta las
capacidades que estos dicen fortalecer los que se traducen, en realidad, en la generación o

377 El PNUD hablaba en 1988 de “la urgente necesidad de la generación de una autoridad o ejecutivo
social, en le más alto nivel de la conducción administrativa. Tal autoridad podrá facilitar una
armonización entre las políticas económicas y las políticas sociales con vistas a elaborar una política
pública unificada. Así mismo, ella será un acto de tecnificación de la política pública en lo que hace
relación as sus dobles efectos económicos y sociales. La emergencia en la región de tales autoridades o
ejecutivos sociales facilitará así mismo la acción coordinadas y efectiva de las políticas sociales, así como
la difusión de informes sociales periódicos para conocer los avances y retrocesos en el programa social, y
más en concreto en el proceso de superación de la pobreza” (PNUD, 1988: 51).
378 Para más detalle acerca de la puja de poder entre gobernadores peronistas y la Secretaría de
Desarrollo Social de la Nación liderada por el Licenciado Amadeo, ver Alvarez Leguizamón, Sonia,
2001.

221
fortalecimiento de ciertos “activos”. La primera dimensión considerada es la forma de
articulación, relación jerárquica y funciones asignadas a las distintas instituciones participantes
(organismos gubernamentales federales o nacionales, provinciales y municipales; comisiones
asesoras - intergubernamentales, intersectoriales o inter-instituciones - organismos
internacionales financiadores; organizaciones no gubernamentales). Otra dimensión, es la
manera en que se asignan y canalizan los fondos a los destinatarios y la relación y
responsabilidad de las instituciones intervinientes. Esta es una variable fundamental que define
la correlación de fuerzas entre los sectores sociales vinculados al campo de las políticas
sociales. No es lo mismo que los fondos lleguen directamente a los beneficiarios, intermediada
por una comisión asesora provincial, o una organización no gubernamental sin relación de
dependencia con el gobierno estadual, que una dependencia provincial asigne los fondos y
decida sobre los destinatarios o que los Movimientos sociales de desocupados participen en su
asignación o ejecución.
Si bien estas dimensiones son importantes, desde el punto de vista de las características
estructurales del programa, la representación que tiene el programa de la pobreza es la variable
más significativa para definir esta tipología. De esta representación dependerá la forma que
asume el componente “participativo” del programa, que constituye la tercera dimensión. Este
estaría compuesto por el tipo y características de “capital” o “activo” requerido a la gente
(físico, humano y/o social) directamente vinculado con las “capacidades” que se pretende
fortalecer. Se pueden señalar tres tipos de estas capacidades. Dos de ellas tienen que ver con las
representaciones del modelo de gestión “tecno-liberal”, utilización de los “activos”,
básicamente el “capital humano” y el “capital social”. El tercer tipo de capacidades que se
promueven, serían aquellas vinculadas con el acceso a derechos especiales (de género, de etnia,
de edad, ambientales, etc.).
Los programas que refuerzan el capital humano, promueven formas de trabajo que
permiten sobrevivir en forma residual a la dinámica capitalista. Se trata de la generación o
fortalecimiento de diversas actividades poco productivas, ya sea como trabajador informal,
como campesino o como trabajador de una microempresa. Estos programas se destinan
básicamente a población pobre rural. El componente asistencial es menor y si bien incluyen
objetivos de fortalecimiento de capacidades asociativas (capital social), financian básicamente
activos productivos. Como créditos, acceso a la tierra, mejora de la comercialización, etc. La
informalidad ha pasado de ser una patología que había que erradicar, como la diagnosticaba la
OIT, en los 70’ a una política “activa”. En estos programas la representación del pobre se
vincula al buen trabajador improductivo/informal. Si bien los modelos de gestión que se
derivan pueden incentivar la cooperación comunitaria o de grupos, por ejemplo campesinos
asociados, el eje esta puesto en la capacidad de producir del individuo. A pesar de que apoyan
proyectos productivos que generan ingresos genuinos, a través de préstamos, mantienen su
carácter focalizado. Modelos de gestión de este tipo se pueden observar en el Programa Social
Agropecuario y en el Fondo de Capital Social (FONCAP). Seguidamente se describe las
características sucintas de estos programas los que nos permite ejemplificar los casos tipo.
El Programa Social Agropecuario, creado en 1993 en el ámbito de la Secretaría de
Agricultura con financiamiento del Banco Mundial, postula entre sus objetivos la promoción
productiva de los productores minifundistas ubicados en todo el país, aquellos cuya principal
fuente de ingresos proviene del “trabajo directo en la explotación agropecuaria”379. Se dice que

379 Este programa financiado por el Banco Mundial y nominado como Desarrollo de Pequeños
Agricultores (fecha de inicio 7/02/1998 al 30/06/2003). Se ejecuta por la Secretaria de Agricultura, con la
colaboración de la Secretaria de Desarrollo Social. El objetivo primordial de este proyecto es, según el
Banco “incrementar la productividad y la participación de las comunidades rurales más pobres a través
de: (i) mejorar la infraestructura de producción, (ii) incrementar la producción de alimentos destinados al
consumo familiar, (iii) diversificar la producción, (iv) incrementar el valor agregado de la producción e
(v) integrar a los destinatarios de este programa, a las organizaciones. El objetivo de desarrollo del

222
los destinatarios del programa disponen de escaso capital, poca superficie o tierras muy
marginales, no contratan trabajo asalariado o lo hacen en momentos pico del ciclo productivo, y
cuyos ingresos no superan el equivalente a dos salarios mensuales de un peón agropecuario. La
implementación fue prevista por medio de tres SubProgramas, el de Emprendimientos
Productivos Asociativos, el de Fortalecimiento del Autoconsumo y el de Capacitación. Los
Emprendimientos Productivos Asociativos “apoyan la creación o el fortalecimiento de
actividades productivas mediante formas asociativas de pequeños productores”. Los
instrumentos principales que sustentan su implementación son el crédito, la asistencia técnica, la
capacitación y la organización para la gestión. El SubPrograma de Fortalecimiento del
Autoconsumo, consiste en una línea de apoyo para el desarrollo de proyectos tendientes a
fortalecer la “seguridad alimentaria” (SDS; Evaluación Programa Social Agropecuario). Se
afirma que “su institucionalización fue progresiva, a partir de la intención de poner en marcha
una línea de acción que superara los enfoques asistencialistas y que contribuyera a la promoción
productiva (a través del crédito y la asistencia técnica) y la organización de los pequeños
productores”. Este programa se ejecuta en las provincias por medio de las delegaciones del
INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria) y por comisiones asesoras provinciales.
El FONCAP (Fondo de Capital Social) es una iniciativa del Ministerio de Desarrollo
Social y Medio Ambiente. Apunta a “crear un esquema de financiación, autosustentable y
perdurable, destinado a apoyar activamente al sector de la micro empresa de menores recursos
económicos”. Se gestiona a través de una Sociedad Anónima que administra un fondo
fiduciario. El Directorio está integrado por el Sector Público, a través de los Ministerios de
Desarrollo Social y Medio Ambiente, de Economía, y de Trabajo, Empleo y Formación de
Recursos Humanos; y por el Sector Privado, representado por Asociaciones Empresarias y
Organismos involucrados en el desarrollo de la micro empresa. Tiene como misión “eliminar las
barreras de acceso al crédito para el sector de la micro empresa de menores recursos
económicos, apoyando la organización representativa y su articulación con los demás sectores
de la sociedad”. Los objetivos son “favorecer el protagonismo de los trabajadores y sus
organizaciones, la labor voluntaria y permanente de las iglesias, y la participación de las
Ong´s que desarrollan actividades con micro empresarios”. Intervienen, el Banco Mundial, a
través del “Programa de Pequeñas Donaciones para las Organizaciones de la Sociedad Civil” y
una fundación denominada EMPRETEC, que nuclea al Banco de la Nación Argentina, el Banco
de la Provincia de Buenos Aires, la Confederación General de la Industria, la Unión Industrial
Argentina (FONCAP; 2001, cursivas nuestras).
La segunda tipología de programa es la que fortalece el capital social de las
comunidades locales. Se trata de reforzar formas de reciprocidad que permitan la autegestión y
autosustentabilidad de los programas y la cohesión de los grupos. Si bien la representación de
la pobreza aquí se diferencia de la indolencia que primaba en la visión del desarrollo
comunitario, se mantiene una valoración negativa basada en carencias “espirituales” u
organizativas que no generan autoestima. Sin embargo, como veíamos anteriormente, se ha
producido un importante descubrimiento. Los pobres son “inteligentes”, tienen “ideas
interesantes”, “experiencia y habilidades de gestión para ser movilizadas y tomadas en cuenta
para el logro de los objetivos del desarrollo”. Acorde con la característica intrínseca de este

proyecto es enfatizar los temas de pobreza rural dentro de la agenda de los gobiernos provinciales y
mejorar la coordinación de las políticas de desarrollo y los programas de información estadística sobre la
pobreza rural a partir de: (i) la confección de una estrategia provincial y nacional que refleje el interés de
los beneficiarios y provea información estadística sobre la pobreza en las zonas rurales, (ii) la
incorporación de mecanismos de coordinación para los procedimientos operativos de la Secretaría de
Agricultura, Ganadería y Pesca y de los gobiernos provinciales. Este programa espera asistir a 30.000
familias e incrementar su nivel de ingresos para que puedan satisfacer sus necesidades básicas, mejorar su
organización social, e incrementar su participación dentro de los procesos de producción” (Banco
Mundial, 1997).

223
capital social (reciprocidad entre grupos de base territorial), los programas basados en su
incentivo desarrollan modelos de gestión, donde las unidades no son los individuos sino las
comunidades. Están destinados, generalmente a proveer equipamiento comunitario por medio de
la “participación” de los propios beneficiarios en su construcción y gestión del programa, a
partir de su trabajo gratuito. Se destinan primordialmente a los “pobres estructurales” urbanos y
tienen un componente fuertemente asistencial aunque un discurso ciudadano. La representación
de la pobreza se basa en la ambivalencia entre incapacidades para competir en el mercado, pero
capacidades para la organización comunitaria y la autosustentabilidad. Ejemplos de modelo de
gestión de este tipo son el programa FOPAR, el Programa de Capacitación de Animadores
Comunitarios, el de Desarrollo Juvenil, entre otros.
El programa de Capacitación de Animadores Comunitarios, se inicia en 1995 y se dirige
a “líderes naturales de comunidades de base, con alto índice de NBI”. Tiene como “objetivo
cuantificar los animadores comunitarios naturales para que promuevan el autodiagnóstico
comunitario permanente y el desarrollo de proyectos sociales que incluyan prácticas
productivas culturales y el perfeccionamiento de la organización popular. Se parte del siguiente
diagnóstico: “la inadecuada organización de las comunidades, lo cual perjudica su
autodesarrollo y el modelo lineal y excluyente del ejercicio del liderazgo”. Como problema
secundario se señala “el afianzamiento de la hétero exclusión y autoexclusión del proceso
económico. El surgimiento o potencialización de comportamientos sociales destructivos (por ej.
delincuencia, violencia sexual, maltrato, etc.). El surgimiento o potencialización de
comportamientos individuales autodestructivos (por ejemplo degradación de la autoestima,
adicciones, enfermedades psicosomáticas” (SDS, 1995: 95, cursivas nuestras). El modelo de
gestión articula el organismo central con instituciones madrinas (organizaciones no
gubernamentales provinciales) y las organizaciones de base comunitarias a capacitar. Se observa
en el diagnóstico de este programa, una fuerte presencia de la representación de la “cultura de la
pobreza” (pobreza/delincuencia/violencia/degradación/criminaliación) unida a una utilización
instrumental del liderazgo natural que, a pesar de semejante caracterización, promovería
prácticas productivas culturales.
El Programa de Fortalecimiento del Desarrollo Juvenil, se inicia de acuerdo con los
lineamientos del Plan Social 1995 de la Secretaría de Desarrollo Social de la Nación. Se pro-
pone “dar un espacio a los jóvenes como sujetos del desarrollo, impulsando y apoyando las
prácticas solidarias de los grupos juveniles que tengan como objeto el mejoramiento de las
condiciones de vida de los sectores sociales en situación de pobreza estructural y/o de
vulnerabilidad social”. Es a partir de la potenciación del trabajo voluntario y de las iniciativas
juveniles solidarias que se pretende alcanzar la “responsabilidad social como tarea de todos"380.
El programa se organiza a partir de lo que se entiende como “una gestión asociada: Estado y
Comunidad, implementando un modelo de descentralización técnico-administrativa a través de
Organizaciones No Gubernamentales que coordinan actividades con los Estados Provinciales
para trabajar con grupos juveniles. El principal objetivo de este modelo de gerencia social es
fortalecer las formas democráticas de participación social y favorecer, de este modo, la forma
federal de gobierno.” (SDS, 1996a, cursivas nuestras). A pesar de esta retórica la ejecución del
programa en Salta, por ejemplo, se ejecutó con una práctica de derechos.
El Fondo Participativo de Inversión Social (FOPAR), un programa con estructura de
FES, es un componente del PRODESO (Programa de Desarrollo Social), financiado por el BM,

380 “La perspectiva del ejercicio de una ciudadanía plena es el fundamento desde el cual está concebido
nuestro programa. Ciudadanía entendida como conjunto de prácticas jurídicas, políticas, económicas,
sociales y culturales que definen a una persona como miembro pleno de una sociedad. Pero también en el
marco de una concepción que supone un sustrato valorativo, al implicar la responsabilidad social como
tarea de todos”.(SDS; 1996). Se observa la homologación de la idea de ciudadanía a la de trabajo
comunitario participativo, al igual que la concepción que se puntualizaba en los documentos de los
organismos señalados.

224
del que también forma parte el SIEMPRO381. Constituye un programa de “financiamiento de
iniciativas comunitarias en barrios y localidades de los departamentos más pobres del país,
promoviendo la participación y el compromiso comunitario” y fomenta “la capacidad de gestión
social de las organizaciones de base”. Para la formulación y ejecución de los proyectos
comunitarios, se constituyen los llamados NUB, que son núcleos de beneficiarios organizados
en representación de la población. Además de los proyectos de infraestructura, existen otros de
capacitación que son ejecutados por instituciones privadas (iglesias, ONG), que constituyen las
denominadas Organizaciones Técnicas de Apoyo, en algunos casos con la participación de los
beneficiarios como solicitantes organizados en NUB. Existe financiamiento para la actividad a
realizar pero se requiere de una contraparte importante en trabajo y otras actividades
comunitarias382 (SDS, 1995b).
Finalmente, una tercera modalidad, la menos presente, es la referida a la rendición de
cuentas y el acceso a derechos que se asocia más a la construcción de una ciudadanía plena. Allí
el componente de gestión de programas para proveer servicios de distinto tipo o en la
generación o mejoramiento de ingresos, como en las anteriores es menos importante. Esta
modalidad es la menos presente en los modelos de gestión de los programas para pobres.
En el próximo capítulo presentaremos y discutiremos el modo en que los sujetos
perciben y se representan estas nuevas de formas de intervención social o también como
generan un saber sometido, no validado por la ciencia, sobre la pobreza, a través de un estudio
de caso en una de las provincias argentinas más pobres.

381 Salta fue la primera provincia donde se puso en marcha como Programa piloto.
382
En la evaluación ex post se comprobó que los aportes locales reales elevaron su participación en el
costo total de los proyectos estudiados del 11.3% ex ante, al 20.1% ex post. El 87% de los proyectos
cumplió o superó el compromiso de aporte comunitario (SDS; FOPAR).

225
 CAPITULO VII

LAS PERCEPCIONES Y REPRESENTACIONES ACERCA DE LA

POBREZA Y DE LAS POLÍTICAS SOCIALES. UNA MIRADA DESDE
LOS SUJETOS/OBJETOS DEL DESARROLLO SOCIAL FOCALIZADO

“Cuando se habla de mendigos, pordioseros, linyeras, etc.,

eso incluye a gente que no quería trabajar. La categoría de los que
eligieron no trabajar. Pero están los otros, los que fueron elegidos
para no trabajar. Los desocupados. Que no eligieron no trabajar sino
que el no trabajar los eligió a ellos. Este último cambió el perfil del
mendigo tradicional, que ya es una rareza. Son los “locos de
bolsillo”. El desocupado se “linyeriza” como producto de “un brote
de pobreza”...” Alfredo Moffat- Los linyeras, los lacanianos y las
mañas del poder.

"Nosotros sabemos mejor que nadie nuestras necesidades, y

los programas nos llegan ya hechos, con requisitos que son
inadecuados y se nos escapan de las manos por desgaste de exigencias
y trámites"..."nos dan y no nos dan, nos lo sacan"..."los comedores y
otros programas alimentarios son buenos, pero no podemos estar
juntos y hasta nos dividimos para repartir lo poco que llega"..."los
programas desarticulados nos fragmentan a nosotros y no nos ayudan.
Sufrimos maltratos, agresiones, discriminación y desvalorización por
algunos de los que los ejecutan". "Nos exigen participación
permanente de un lado y de otro, y cuando participamos no nos
escuchan o sólo es para decirnos lo que tenemos que hacer, no nos
dan oportunidad de hablar... y después dicen que no
participamos.”..."Nos dicen que somos iguales ante la ley, pero
siempre nos tratan distinto que los blancos, en los hospitales, en el
municipio, en todas partes; nos hacen esperar o no nos atienden".
Testimonios de dirigentes del Programa Yachay de O.CLA.DE383.

En este último capítulo nos detendremos en oír los saberes sometidos de la gente.
Saberes donde se focaliza el discurso del desarrollo humano, a partir de políticas de desarrollo
social hechas cuerpo, vividas en el día a día, en la búsqueda de recursos para mantenerse en un
mundo de pobres384. Se trata de escuchar sus opiniones, comprender sus vivencias y

383
Testimonio realizados en el Seminario Políticas Públicas para la Infancia Rural. Humahuaca, abril de
1998. Programa Yachay de O.CLA.DE. (Obra Claretiana de la Prelatura de Humahuaca, incluye los
departamentos de Iruya, Santa Victoria y La Poma de la provincia de Salta).
384
Una versión sintetizada de este capítulo fue publicado con el nombre de “Percepciones de las
nominaciones de la pobreza, la focalización y la participación: historias de luchas clasificatorias”, en
Revista Síntesis, Buenos Aires, Mayo de 2004, Año 12, No 30.

226
representaciones con relación a la manera como perciben, sienten y sufren “los programas”. Se
propone analizar ¿cómo visualizan o utilizan las categorizaciones y clasificaciones que el saber
autorizado hace operar en la nueva forma de obtención de recursos (los programas). Nos
proponemos indagar la visión que tienen de estas nuevas formas de gestión y cuáles son sus
expectativas para mejorarlos.
Hasta ahora habíamos puesto el énfasis en la construcción de los sistemas discursivos de
la pobreza, sus representaciones y dispositivos de intervención, lo que fuimos devanando tanto,
desde el punto de vista histórico, como en sus articulaciones categoriales y argumentativas. Nos
hemos detenido, para concentrarnos en los cambios de los estilos de gobierno que desarrollan
los centros de poder en relación con los países pobres, lo que ha dado como nuevo arte de
gobierno y forma discursiva al “desarrollo con rostro humano”. Momento de quiebre con la
biopolítica. Este quiebre dio lugar al surgimiento de la focopolítica como el nuevo arte de
gobernar, regular y controlar las poblaciones llamadas de riesgo. Hemos visto cómo los
científicos sociales y las agencias internacionales de crédito que surgen a partir de la invención
del desarrollo, han sido protagonistas principales en la construcción de categorías y
representaciones sobre la pobreza. Hemos indagado sobre la materialización histórica de estas
prácticas discursivas en las políticas de gestión de los grupos en riesgo pobres, en Argentina.
Finalmente pondremos énfasis en los saberes sometidos (saberes de la gente común) y las
percepciones y representaciones que tiene sobre los programas focalizados. También se tomará
en consideración la manera en que la nueva cuadriculación de la pobreza y sus dispositivos de
intervención les significa nuevos saberes, pero también nuevos dolores y luchas al interior de
los “barrios bajo planes”.
Como hemos visto, la arqueología según Foucault, está conformada por la estructura
discursiva de los saberes totalizantes y eruditos basados en la pretensión de verdad de la ciencia.
Mientras que estarían también las prácticas discursivas que se desarrollan en función de un
conocimiento local (1997 [1969]), las que están en tensión con otros saberes y experiencias que
se pretenden reducir a un estatuto de minoría. Estas prácticas no discursivas son aquellas
prácticas cotidianas apenas conceptualizadas, apenas teorizadas (Foucault; 1997 [1969]: 111),
que más tarde las denomina como saberes sometidos. Estas no necesitan, para afirmar su
validez, del beneplácito de un sistema de normas comunes. Parte de estos saberes, además de los
saberes sepultados de la erudición, son los saberes sometidos de la gente. Estos serían saberes
no calificados o descalificados (del enfermo, del delincuente). Nosotros ahora indagaremos los
saberes de los “pobres” bajo planes385. Dice Foucault, “estos saberes que yo llamaría el saber de
la gente (y que no es propiamente un saber común, un buen sentido, sino un saber particular,
local, regional, un saber diferencial, incapaz de unanimidad y que sólo debe su fuerza a la
dureza que lo opone a todo lo que lo circunda)” (1992 [1975-76]: 20). “Sería algo así como una
especie de tentativa de liberar de la sujeción a los saberes históricos, es decir, de hacerlos
capaces de oposición, de lucha contra la coerción de un discurso teórico, unitario, formal y
científico. Estos conformarían intentos de construir genealogías en desorden y fragmentarias.
Para decirlo en pocas palabras: la arqueología sería el método propio de los análisis de las
discursividades locales y la genealogía sería la táctica que, a partir de las discursividades locales
así descritas, hace jugar los saberes liberados de la sujeción, que surgen de ellas” (Foucault,
1992 [1975-76]: 22-24).
Decíamos que los actores principales en la producción y naturalización de las categorías
y clasificaciones y en la aplicación de los dispositivos de intervención son, en la actualidad, los
agentes del Estado (funcionarios y políticos), los profesionales de las Ciencias Sociales, la
Iglesia, las organizaciones filantrópicas y benéficas y no gubernamentales. Estos actores
clasifican, distinguen destinatarios, seleccionan y asignan recursos. En la puesta en práctica de los

385
Utilizamos esta denominación, haciendo una adecuación de la categoría de Barrios bajo planes, para
hacerla extensiva a la gente que se encuentra en algún tipo de relación de reciprocidad que implica estar
bajo “planes” o “programas” (Cravino, Fournier, Neufeld y Soldano; 2002).

227
“programas” focalizados se materializan distintas lógicas, aunque no contrapuestas. Estas
dependen de las tradiciones y saberes propios de cada uno de estos actores: la lógica técnica, la
lógica política, la lógica comunitaria, la lógica benéfica y la filantrópica.
La construcción técnica y estadística de la pobreza, a través de las políticas focalizadas
combinan distintas formas de selección de las personas y dispositivos de nominación. Sin
embargo, la más característica, como ya vimos, es la identificación y nominación de los grupos
a partir de indicadores estadísticos que delimitan espacios y regiones, con grados de
insatisfacción de necesidades básicas, que sustituyen los anteriores métodos de prueba de "la
pobreza real". Este proceso técnico elimina, en la fase de identificación, la relación cara a cara
con el pobre. A esta forma de nominación y selección de beneficiarios la llamada “lógica
técnica”, cuya materialización es el programa el que se traduce en el principal dispositivo de
intervención. El programa a su vez se concreta en objetivos, metas e indicadores para medir el
grado de ejecución del proyecto y se vuelca en un formulario que es algo así como el programa
hecho palabra. Los destinatarios de los programas, en esta lógica, son los que han cumplido con
el criterio de focalización (territorios cuyas carencias evidencian grados de “necesidades básicas
insatisfechas”). Sin embargo se mantienen y re-significan otras lógicas como la asistencial
clásica. Esta, como vimos, se materializa en otras formas identificatorias, como “los certificados
de pobreza” que otorga la policía o los informes sociales favorables (constatación de la pobreza
válida) que realizan los trabajadores sociales e implican una relación cara a cara con el pobre.
La “lógica política” está basada en sistemas de reciprocidad clientelares que actúan
conformando bloques o redes de dependencia mutua bidireccionales. Estas relaciones recíprocas
no siempre se estructuran en forma de dominación o de simple obediencia clientelística. Las
formas de intercambio para obtener beneficios asistenciales (programas, entrega directa o ser
beneficiario de un programa particular) están fuera de la lógica técnica y de la lógica asistencial
clásica. Las organizaciones de la sociedad civil conjugan todas estas lógicas, dependiendo de su
tipología (técnica, religiosa, política, benéfica, organizaciones de base o mixtas). La lógica de la
beneficencia y el sistema de obligaciones recíprocas en que se inscribe, es la “economía política
de la salvación” (Castel, 1997: 43-59). Sin embargo, ante la reconversión de la asignación de
fondos asistenciales de los organismos financiadores vía programas, las organizaciones
religiosas se ven obligadas a superponer a esta lógica, algunos aspectos de lógica técnica, para
acceder al financiamiento386.
Nos preguntamos hasta dónde las visiones de las voces autorizadas, de los que tienen la
autoridad de la nominación legítima (Bourdieu, 1985) para imponer una visión del mundo como
hegemónica, es aceptada sin conflictos o resistencias. Se trata de entender cuáles son, de parte
de la población focalizada, las astucias, sentidos del juego para zafar, debilitar, aminorar,
utilizar para su beneficio estas imposiciones. Creemos que existen luchas clasificatorias que
permiten entender cómo, los “pobres” se sitúan en relación a esas clasificaciones y las formas
como las utilizan o las sufren. ¿Cuáles son sus percepciones sobre las formas de nominación y
cuál su relación con los saberes autorizados? En este juego mutuo de negociaciones entran en
escena las organizaciones de base territorial, familias, individuos que estructuran vallas, a veces
sutiles, contra la intención de manipuleo o cooptación de parte de los agentes del sistema
político, de las ONGs, del sistema asistencial y la gestión colectiva estatal de los ciudadanos.
Las políticas asistenciales se ejecutan a partir de organismos gubernamentales y no
gubernamentales, pero la demanda no se procesa en el mercado sino en el sistema político, en
los barrios o comunidades territoriales y ahora en el espacio lábil que construyen y politizan los
vínculos de las organizaciones de la sociedad civil. Estas políticas involucran mediaciones entre
los diversos intermediarios y sus destinatarios o sus representantes. La manera en que se dan
estas mediaciones es lo que marca la especificidad de cada política. Dichas relaciones son

386
Para un estudio de caso en Salta de las contradicciones que se les plantean a las organizaciones
denominadas de la Sociedad Civil, entre la lógica técnica y la lógica política, ver el trabajo ya
mencionado de Aguilar, María Angela; Ves Losada, Marta y Yudi, Javier (2001).

228
diversas: “hay áreas de una penetración del Estado en la sociedad civil, en otras (...) sería más
exacto hablar de mutuas y variables interpenetraciones, donde al componente de ‘mando’ que
pone el Estado se agregan relaciones mucho más bidireccionales de poder, influencia,
negociación y cooptación. Esto sugiere que las políticas estatales se insertan en ‘estructura de
arenas’ que debemos conocer mejor para entender porqué se plantean y resuelven cuestiones…”
(Oszlak y O’Donnell, 1976: 8).
Los sujetos y grupos sociales destinatarios, junto con los diversos actores que ejecutan
políticas focalizadas conforman, en conjunto, un campo de fuerzas con cierto equilibrio de
poder (Thompson, 1984), aunque en el se construye y reconstruye el orden social y un sin
número de rangos de desigualdad y distinción social negativa. Thompson utiliza el concepto de
campo de fuerzas cuando estudia las relaciones entre la gentry y la plebe del Siglo XIX en
Inglaterra. Encuentra que no se da tanto una reñida e inflexible batalla entre antagonismos
irreconciliables, sino más bien un “campo de fuerza societal”387. Refiriéndose a la idea de
paternalismo, afirma que este concepto si bien puede denominar una concentración de autoridad
económica y cultural “también hay que admitir que es demasiado amplio para un análisis
discriminatorio. Nos dice muy poco sobre la naturaleza del poder y del Estado, sobre las formas
de propiedad, sobre la ideología y la cultura” (1984: 17). La noción de paternalismo sugiere un
modelo para explicar el orden social desde arriba, siendo que él trata de construir una teoría para
reconstruir una visión desde abajo (1984: 20). El autor propone encarar dicha relación en
términos de reciprocidad de un “equilibrio paternalista”, en el cual ambas partes de la ecuación
son, hasta cierto punto, prisioneras de las contrarias, dentro de un esquema de polarización de
intereses antagónicos y su correspondiente dialéctica de la cultura (1984: 39). La referencia a la
interdependencia mutua es similar a la idea de configuración que ya hemos desarrollado de
Norbert Elías. La diferencia de Thompson en relación a Elías está en el énfasis que pone en los
intereses antagónicos siendo así que su modelo de campo de fuerzas se presenta dentro de una
concepción más dual de los intereses en juego, aunque reconoce la existencia de
interdependencias múltiples.
Decíamos que la política social es un campo cultural donde se construyen identidades y
se produce y reproduce día a día la desigualdad y la diferencia. Este campo cultural conforma
diversas configuraciones sociales donde existen variados vínculos de contraprestaciones
recíprocas. Sin embargo, como hemos afirmado siguiendo a Ferguson (1997), la forma en que
se dan las mediaciones en estos vínculos recíprocos y sus reglas de intercambio no depende
unívocamente de las que se imponen desde el sistema político o desde la nominación y la
práctica técnica, benéfica o neofilántropica. Implican procesos de apropiación y reconfiguración
de sentidos, una estructura de arenas donde se expresan relaciones de negociación y de mutuas
concesiones. Donde la desigualdad se construye no sólo entre “oferentes” y “demandantes”, si
podemos simplificar así el entramado de configuraciones y vínculos inscriptos en estas
relaciones, sino también se construyen vínculos de desigualdad y poder al interior de los propios
grupos pobres.
Se trata de entender dentro de esta mirada, cuáles son sus estrategias, astucias, sentidos
del juego para zafar, debilitar, aminorar, utilizar para su beneficio estas imposiciones. Creemos
que existen luchas clasificatorias en este campo de fuerza que permiten entender cómo, los
“pobres”, se sitúan con relación a esas clasificaciones y de que forma las utilizan. ¿Cuáles son
sus percepciones sobre las formas de nominación y cuál su relación con los saberes autorizados?
¿Hasta dónde las visiones de las voces autorizadas, de los que tienen la autoridad de la
nominación legítima para imponer una visión del mundo como hegemónica, es aceptada sin
conflictos, dudas o luchas?. Creemos que las personas y los grupos nominados no son inermes a

387
“Estoy pensando en un experimento escolar (...) en que una corriente eléctrica magnetiza una placa
cubierta de limaduras de hierros. Las limaduras que estaban uniformemente distribuidas se arremolinaban
en un polo o en otro, mientras que entre medio, las limaduras que permanecían en su lugar tomaban el
aspecto de alienaciones dirigidas hacia uno u otro polo opuesto.” (Thompson, E. P.; 1984: 40).

229
ellas, pueden apropiarse y reapropiarse de estas nominaciones con otros significados y para
otros fines.
Nos interesa entonces preguntarnos, ¿de qué manera estos grupos sociales participan en
la determinación de las reglas de intercambio? ¿Cuáles son las que admiten y cuáles son las que
ellos imponen?, ¿cuál es el grado de aceptación de las primeras? ¿De qué manera un bien de
consumo ofrecido o a demandar al sistema asistencial se convierte en accesible?. Y, más aún,
¿estos mecanismos interactivos, qué cursos de acción individuales o grupales estimulan y qué
consecuencias tienen éstos para su vida cotidiana? El foco de análisis está centrado en
determinar cómo se procesan las opciones posibles, cuál es la experiencia compartida que hace
elegir ésta y otra forma de relación con el sistema político ante las limitaciones que impone el
marco de lo “posible”. Estas experiencias anteriores implican sistemas de valores, mapas
cognitivos, sentido común como sistema cultural. Toda práctica social es una práctica
significativa, es un proceso de producción y reproducción de significados (Comaroff, 1985 y
1998)388.
Generalmente las relaciones clientelares al igual que la idea de paternalismo han sido
enfocadas como de cooptación política, lo que implica una relación vertical paternalista en la
que el actor social es pasivamente “cooptado”. Se subestima la capacidad de producir resistencia
o reacción389, de recrear las reglas de intercambio impuestas o de usarlas instrumentalmente sin
la lealtad última requerida por la otra parte. La hipótesis que planteamos es que si bien, desde el
sistema político, las políticas focalizadas tienen como objeto conseguir lealtades partidarias
dentro de esquemas de cooptación clientelísticas, esta intencionalidad de la lógica política no es
aceptada pasivamente por sus receptores. Desde la lógica técnica pueden haber distintas
intenciones en ese vínculo tutelar que las políticas focalizadas actualizan: una economía
misional laica o la intención de modificar comportamientos dentro de formas de gobierno
pedagógicas y educativas, vinculadas a una visión paternalista de la superación de la pobreza o
también una creencia acerca de la neutralidad de los instrumentos técnicos para seleccionar los
“beneficiarios” -a partir de la prueba técnica y no moral de la pobreza válida-, etc. Pero estas
lógicas si bien son dominantes y actúan sobre los actores con una fuerte violencia simbólica son
resignificadas en el proceso real en que los bienes o servicios son intercambiados.
Por ello, las relaciones que se estructuran implican espacios de negociación, mutuas
concesiones en un campo de fuerzas, las que conforman bloques o redes de dependencia mutua
multi-direccionales. En este juego mutuo de negociaciones entran en escena las organizaciones
de base, organizaciones barriales, familias, individuos que estructuran vallas, , contra la
intención de manipuleo o cooptación de parte de los agentes del sistema político o del sistema
asistencial y la gestión estatal y colectiva de los ciudadanos. Un juego móvil de lazos y bienes

388
Los Comaroff, en sus etnografías (1985 y 1998) plantean la relación de las prácticas sociales, los
procesos históricos y las mediaciones culturales en términos de practicas significativas. Les interesa cómo
los procesos históricos están condicionados, por fuerzas determinantes de las estructuras socioculturales
y por otra parte, la importancia de las prácticas transformadoras de los actores sociales. Ambos niveles
están vinculados en una concepción de la acción "agency" histórica. Hacen especial hincapié en la
ideología como un discurso explícito y como una experiencia vivida. Este concepto de experiencia vivida
es una suerte de "hegemonía vivida" como estructura de sentimientos que en medio de disputas de poder
articulan elementos emergentes y residuales (Williams, 1980). Tomando la influencia de Althuser,
Bourdieu y Foucault, la ideología para ellos es una dimensión coercitiva de la sociedad y la cultura, el
medio por el cual, cualquier relación particular de dominación se convierte en inscripta en las
cosmovisiones del mundo y es dada como descontada, se inscribe en las definiciones del cuerpo, de la
personalidad, de la productividad, el espacio y el tiempo (Comaroff, Jean: 1985: 2-9 traducción nuestra).
389
De Certeau y Giarard (1997) desarrollan la idea de tácticas que permiten poner en descubierto las
fisuras, los golpes de suerte de los dominados. Scott (1990) en la línea de la historia social inglesa
desarrolla la idea de transcripción oculta que de alguna manera, también permite romper con esta idea
reificada y cristalizada de la sumisión dóxica y de la reproducción del orden social de los habitus en
Bourdieu (1996)

230
de intercambio de diversas formas: lealtades políticas por trabajo, apoyo y trabajo coyuntural
en una campaña política por concesiones hechas en el marco de reivindicaciones para conseguir
equipamientos o infraestructura urbana o ser elegido “beneficiario”; concesión a la aceptación
de una nominación técnica como el de “pobre con necesidades básicas insatisfechas” para poder
constituirse en posible territorio de asistencia focalizada, etc. Estas relaciones recíprocas, como
veremos, no siempre se estructuran en forma de dominación, imposición o de simple obediencia
clientelística. Pueden ser usadas en forma instrumental dentro de este campo cultural. Sin
embargo, es necesario reconocer como veremos con los testimonios de las personas que aquí
hablan, que el margen de maniobras para el desarrollo de estas tácticas no es tan amplio como
para lograr revertir la fuerza simbólica de la nominación, de la representación inscripta en ella,
de la tecnología de intervención que la actualiza y de los productos que se esperan de la acción
de gobierno y control focalizado.
Nos preguntamos en esta trama de luchas de nominaciones recíprocas ¿cómo sé
autoidentifican las poblaciones “objeto” de la técnica focalizada?, ¿Cuáles son sus
representaciones y cómo se constituyen en relación con las políticas sociales?, ¿Cuáles sus
prácticas cuando tienen que lidiar con los políticos y como actúa la violencia simbólica que
representan las taxonomías de los expertos?; ¿hasta que punto sus autopercepciones coinciden
con las representaciones de las clasificaciones técnicas?. ¿Cuáles son sus valorizaciones y
percepciones de los estilos de intervención y de sus dispositivos como el fortalecimiento de la
participación, la capacitación, por ejemplo? Algunas de los saberes sometidos, prácticas y
representaciones de los sujetos gobernados actualizan o reproducen la diferenciación social,
otras son tácticas de resistencias (De Certeau, 1987) o de producción de una transcripción oculta
como crítica al poder (Scott, 1990). Por ello la auto-percepción de los sujetos y sus
representaciones no responden automáticamente a las clasificaciones o definiciones técnicas que
se producen desde el Estado y desde los expertos, ni a sus propias nominaciones. Generalmente
se conforman desde otras categorías como el barrio, la comunidad local, la comunidad étnica,
aunque las taxonomías oficiales inciden en sus demandas y sus estrategias.
El registro de análisis son las voces de los sujetos de asistencia focalizada. Estas fueron
registradas a través de diferentes fuentes: entrevistas en profundidad a hogares de familias
pobres390, grupos focales o entrevistas grupales con destinatarios de programas sociales
focalizados y dirigentes barriales391, y talleres con destinatarios de programas sociales
focalizados de la ciudad de Salta392 y destinados a campesinos de la Puna393.

390
Estas tuvieron lugar entre 1987, 1989 y 1990 y durante los años 1999 y 2001. Las primeras se
realizaron en una Villa de Emergencia denominada “Villa Esperanza” y las segundas a 10 hogares
seleccionados de una muestra probabilística, en base a la construcción de casos tipo.
391
Se realizaron los siguientes grupos focales: uno con integrantes de programas alimentarios (madres
cocineras y gestoras, familiares de destinatarios y beneficiarios) y tres con dirigentes vecinales de barrios
“bajo planes”, durante el año 2000.
392
Realizados en 1999.
393 La puna es una peniplanicie ondulada surcada por cordones montañosos orientados según los
meridianos, la cual oscila entre los 3.500 y 4.000 metros sobre el nivel del mar, conformando en su
interior valles sin desagües. Los Testimonios fueron recogidos en el Seminario Políticas Públicas para la
Infancia Rural realizado en Humahuaca (Provincia de Jujuy) en abril de 1996, organizado por Programa
Yachay de O.CLA.DE. (Obra Claretiana de la Prelatura de Humahuaca) del que participaron campesinos
y dirigentes de la Puna. Este es un programa destinado a la estimulación temprana de niños en edad
preescolar, entre 2 y 6 años, a través de la organización de Salas Infantiles

231
 REPRESENTACIONES DE LA POBREZA Y LAS POLÍTICAS SOCIALES

Las representaciones sobre su situación de pobreza son variadas y al mismo tiempo

algunas complementarias. Están los que ponen el énfasis en la falta de trabajo y en su
precarización y, en el otro extremo, aquellas representaciones que se acercan más a las de la
vagancia y la desidia. En el medio hay una variada y entrelazada gama de representaciones
sobre la pobreza y de propuestas para superarla.
En un estudio sobre la percepción de la situación de pobreza en Salta (Aguilar, Alvarez
Leguizamón, Moons, Sachi, Sbrocco, Vazquez; 1998) con base en los resultados de aplicación
de una encuesta y de grupos focales, se demostró que esta representación está permeada por
cierta ambivalencia, en cuanto a la autoidentificación o no de los pobres como tales. Se pudo
detectar la coexistencia de varias dimensiones que entran en juego y que median la propia
percepción sobre sí mismos y sobre los otros. Estas dimensiones se vinculan con los siguientes
aspectos. Un imaginario social en el cual la pobreza es un estigma y el pobre, por ende, está
estigmatizado. Otro imaginario, de fuerte raigambre religioso, donde el concepto se reserva para
los pobres de “espíritu” y, por lo tanto, también es necesario distanciarse. Se percibe también la
introducción en el discurso cotidiano de un lenguaje técnico, principalmente a través de los
programas sociales, que define a la pobres a partir de la medición de determinados indicadores,
principalmente NBI e ingresos. Otro aspecto son las propias experiencias vitales de privación,
de empobrecimiento, de sacrificio. Finalmente se observó que la mirada sobre sí mismos y su
posición en términos relativos, a un contexto más amplio, hace que siempre sea posible
encontrar a alguien peor posicionado o más pobre. El identificarse con los pobres o el sentirse
pobre, en parte depende del peso asignado a cada una de estas mediaciones. Los jóvenes
plantearon la existencia de dos tipos de pobreza. Distinguieron entre pobreza económica -falta o
escasez de dinero- y pobreza social -asociada a la discriminación racial y geográfico-
espacial394-, en particular referida al color de la piel y por el barrio donde viven. Este último tipo
de pobreza es vista más claramente como un estigma socialmente colocado en ellos ,que como
una autoestigmatización. Cuando la pobreza se asociaba al estigma social y se hablaba desde ese
imaginario, colocaban en los pobres la escoria social, la pobreza asociada a faltas, a carencias, a
aspectos socialmente condenados. Pero al mismo tiempo y como es una representación que
condena, hacen esfuerzos por diferenciarse. “Somos pobres, pero limpios”. “Somos pobres,
pero honrados”. “Somos pobres pero no mendigos”. “Somos pobres con dignidad”. El
imaginario religioso interviene, en el discurso a veces con un contenido de resistencia de una
mirada particular que da cuenta de las jerarquías sociales señalando a aquellos otros que,
poseyendo bienes materiales son mezquinos. Por ejemplo cuando dicen: “la pobreza
preocupante es la de espíritu”, “a veces hay pobrezas más lamentables, no?, pobreza de espíritu,
de mezquindades...”.
En las entrevistas y grupos focales realizados para esta investigación la representación
más fuerte que surge, en forma repetitiva y reiterada es la pobreza como falta de trabajo, la
imposibilidad de acceder a trabajos si uno no tiene contactos o más dinero. La situación del
desempleo, se visualiza como un retroceso de las oportunidades laborales que tenían antes los
obreros y su mejor correlación de fuerzas para fijar salarios. La falta de trabajo trae el robo, la
desesperanza en general y de los jóvenes en particular, la droga.

(Luis) : -Yo, yo pienso de que estamos ... estamos, pior, estamos pior que antes.
¿Por qué?, porque no habiendo trabajo hay una desocupación. Entonces la gente ... no es
cierto, aquellos que son, que son así de jóvenes que tienen varios hijos, ¡qué les dan de

394
En particular por el color de la piel y por el barrio donde viven.

232
 comer a los hijos!, si hay desocupación, ¡qué les dan de comer! ... esos son también unas
causas para que.. No justifico el robo no!!!!, pero es una causa también para que salgan
395
a robar ... para que haigan los chicos que se poxiranean , que se poxiranean porque no
ven un futuro, no tienen un futuro. Por más que hay muchos que tienen estudios y no
pueden trabajar por qué?, Porque no hay, no hay trabajo, entonces yo veo que estamos
muy atrasados, hemos vuelto... Yo me acuerdo de antes que también he sido obrero de la
construcción, uno salía de un taller, digo uno salía de una obra de construcción y
entraba a otra y así, entraba a otras ...¿Sabe quién tiene trabajo hoy en día?, aquel ...
que tiene plata. A esos les dan trabajo, pero ¿quién pone el precio del trabajo?. Ahora lo
pone el que tiene plata, él pone el precio.
(María):- Lo que para mí es lo esencial y lo primordial en este momento, es que
el gobierno que entre, porque lamentablemente, nosotros tenemos que hablar por el
gobierno porque nosotros de por sí ... solos no hacemos nada y podremos soñar.... Por
ejemplo que venga un hada mágica y este árbol lo convierta en una fábrica o aquella
plaza que sea que se yo. Un mago que convierta las cosas en objetos, instrumentos de
trabajo para la gente...Para mí el gobierno, tiene que crear fuentes de trabajo no sólo
para hombres sino también para mujeres...

La representación de la pobreza más que responder a los criterios técnicos de

nominación de los especialistas autorizados se vinculan fuertemente con la pertenencia a un
territorio, a ser habitante de una villa -ser villero-, o pertenecer a un asentamiento396. Las
categorías nativas identitarias también están en pugna. Ser villero es asumir el estigma del pobre
vago y potencialmente criminal. Como veremos, las representaciones de los "otros" sobre los
villeros como un pobre "indigno", es extirpada por medio de distintas estrategias de corrimiento
de la villa y del ser “villero”.
En el estudio sobre representaciones de la pobreza en Salta, antes citado (Aguilar,
Alvarez Leguizamón, Moons, Sachi, Sbrocco, Vazquez; 1998) se observa como, en las
representaciones de la pobreza, también aparecen definiciones técnicas, menos hechas carne y
más tomadas de prestado, parcialmente apropiadas. Ello es frecuente en los casos de
participantes beneficiarios o gestores de programas sociales. La referencia a estas explicaciones
técnicas parece más bien un recurso usado para complacer a los organizadores de grupos y
talleres, pensando que eso es lo que quieren escuchar. En el testimonio siguiente se puede
apreciar como Hilario concibe la pobreza desde un imaginario religioso, pero tiene en cuenta las
clasificaciones técnicas que ha recibido en un curso y que lo habilita a ser beneficiario de
programas sociales.

(Hilario): -Pobreza yo entiendo que es...para nosotros que practicamos la

actividad religiosa...pobre es aquel que ha perdido la fe en Dios...ahora hay gente...para
el gobierno...es...NBI y después está línea de pobreza... la gente que está por debajo de
esa línea es pobre... eso por el curso que yo recibí la semana pasada....

El trabajo de hacer el barrio en la autogestión urbana dignifica y opera también como

una forma de salir de la acusación de ser un pobre indigno. La participación en el trabajo
comunitario dignifica como el trabajo en sí. El barrio como lugar de identidad, condensa las
prácticas y representaciones cotidianas de sus hacedores invisibles, sus luchas contra la
interperie, contra el Estado sordo, en confrontación o negociación con los políticos y
funcionarios. En esas trayectorias variadas según las formas de ocupación y las trayectorias

395
Modismo para expresar el uso de poxiran como inhalante.
396
Nueva forma de ocupación de terrenos por apropiación que surge en la Argentina a partir de los 80’,
con una lógica diferente a las de las villas (Ver Sbrocco, 2000; Aguilar, Alvarez Leguizamón y Sbrocco;
2000; Merken; 1997).

233
individuales, los pobladores hacen la ciudad, desde el momento fundador en que lo nominan
expresando una esperanza, una estrategia de lucha, una forma de negociación; hasta aquellos
que deben trazar las calles o construir sus viviendas o proveerse de los servicios mínimos o de
equipamientos barriales. Sin embargo, y debido a la historia de carencias, todos valoran
positivamente el barrio, ya sea por la posibilidad de construir un futuro común, por la alternativa
de plantar una planta, por tener un techo y brindarles un futuro para los hijos. Esto a pesar del
estigma que todavía deben acarrear por ser pobres y vivir en las periferias (Alvarez
Leguizamón; 2000).
En el barrio se desarrollan las luchas cotidianas por la existencia física, procesos de
autoayuda colectiva para hacer propio lo ajeno y una persistente defensa de la base territorial. Al
mismo tiempo se va construyendo una identidad que está basada en las luchas e historias
compartidas, en la materialización de los logros y la sociabilidad que se genera. La
conformación paulatina y dura de la organización vecinal expresa un campo de luchas entre
sectores del barrio y diversas instancias de participación que dependen de la etapa histórica en
que se constituyeron. La tensión entre el deber ser "vecinal" asociado a su función de servicio
comunal y la acción "política" interesada es continua. La primera expresa las capacidades y
virtudes de la organización vecinal y de los dirigentes y la tensión, la lucha entre ellos. El
capital social que se valora en los dirigentes proviene del conocimiento de la problemática
barrial, de los vericuetos de la burocracia, de los espacios de la política a los que hay que
recurrir y de su capacidad de negociación.
La representación de la pobreza se asocia a historias de sufrimiento, de lucha, de
marginación de generación en generación. Historias de esfuerzo por hacer propio lo ajeno, de
hacer un barrio en un campo para construir una familia y un futuro. Esto es visualizado como
algo positivo, que construye identidades. Las cosas que han logrado, en términos relativos, son
muy importantes a partir del piso de carencia de los que han partido, en sus trayectorias
individuales. Son concientes que esto es el fruto de sus luchas y también de “apretar a los
gobiernos” para lograr lo que parece poco, que para ellos es mucho. Esta representación de la
pobreza es dignificante pero imbuida de historias de sufrimiento. Las historias repiten este dolor
de esfuerzo y materialización, luego de largas batallas.

“No solo las ganas, esfuerzo, nosotros hacemos, lo materializamos”. “Nuestro

comedor tenía cuatro paredes, de cartón, de chapa, en medio del valle, era una chapita
que cubría tan solamente para hacer el fueguito”. “Así empezó mi comedor ... con
sacrificio, cargando en las espaldas la leña, yendo al río, trayendo para poder cocinar,
acarreando el agua como un kilómetro, a las siete de la mañana, en lo que podíamos
traíamos agua cuesta arriba así”. “Entonces nosotros hemos logrado que nuestro barrio
se construya haciéndolo nosotros mismos... sin el apoyo del gobierno”, “pero tenemos
que ir a pedir a golpear las puertas”.

En este testimonio de María se puede observar dichas trayectorias y la materialización

de la representación de la pobreza como historias de luchas dignificatorias, a pesar de las
dificultades enormes que han tenido que ir superando. Junto a la representación del pobre vago
aparecen como contrapartida historias de luchas y trabajo continúo.

(Elsa): - Como quien diría, nosotros en nuestro lugar de trabajo, así tan
insignificante para algunos, porque en realidad nosotros no somos muy leídos, estamos
más bien... no hemos alcanzado a estudiar mucho. Por ejemplo yo, apenas terminé mi
primaria. Entonces, lo que si es que tengo mucho amor para dar, para apoyar a los
chicos. Porque yo también tengo seis hijos, ya casados. El más chico tiene 19 años, mis
nietos si tengo a montones. Aquí en el comedor pongo mi granito de arena en el barrio
donde yo vivo. Porque ha sido un barrio que lo hemos hecho nosotras también a pulmón.
Porque cuando nosotros nos hemos ido asentar en ese barrio, realmente estabamos en

234
 un campo donde te pasaban las ovejas. Las vacas pasaban por medio de nuestras casitas.
Unas casitas precarias que hacíamos de bloque apiladito y ahí vivíamos y por ahí
pasaban. En medio de las vacas estábamos. O sea que nosotros hemos vivido mucho
sacrificio. De eso hemos levantado y ahora es un barrio que está progresando. Tenemos
todo, luz, agua, colectivo en la puerta. Y así ve, tenemos una escuela pronto a inaugurar
y tenemos una biblioteca que está cerca del comedor. Después ese comedor, gracias a
Dios, también con mucho esfuerzo y mucho apretar, como se diría, a los gobiernos hemos
logrado que nos lo hagan. Sí... nosotros silenciosamente también ponemos nuestro
granito de arena, para que la comunidad donde uno vive. Para no quedar marginados...
A veces pasa la gente y dicen que no hacemos nada ... O sea, debe haber como yo varias
mamás, papás que también quieren hacer del lugar donde viven lo mejor y piensan que
debemos mejorarnos, superarnos, a pesar de la pobreza, a pesar de todo para mí es
importante superarse, no quedarse ahí ... o sea. Y por eso nosotros también tratamos de
que los chiquitos ahora que empiezan a este... a florecer como se diría, que también
tengan una vida mejor para que no sufran como nosotros los padres y abuelos hemos
sufrido. Con sacrificio nos hemos levantado, porque no hemos tenido la suerte de tener
una casa donde por lo menos... Yo me crié sola sin padre ni madre, entonces eso es triste.
Con sacrificio uno se hace las cosas, con mucho esfuerzo..

La estigmatización de la villa y el asentamiento como algo malo e inferiorizante se logra

exorcizar de diferentes maneras. Una es irse y buscar nuevos horizontes pero no olvidando que
salieron de ese lugar, pero el círculo vicioso de la desigualdad no logra sacarlos de la pobreza a
pesar de salir del barrio. Los recuerdos y las vivencias de la reforma del Estado, las
privatizaciones, la desocupación la experimentan como si les “estuvieran cortando las manos”.
No hay como salir de la pobreza aunque uno se vaya del barrio, estudie y trabaje. Así lo
recuerda un habitante de una villa/asentamiento.

(Raúl): - Yo salía de esa villa de Puerto Argentino, yo salí de esa villa..... Yo

pude estudiar y seguir para adelante. Eso es algo que agradezco a mis padres y lo pelee
bastante y fui viendo que la gente que fue ahí arriba es toda gente trabajadora. Gente
que siempre pecha el carro para adelante y que cualquier oportunidad que le dé el
gobierno ellos lo van a saber aceptar. Pero ahora están privatizando todo y realmente es
como si nos estuvieran cortando las manos y no nos dan oportunidad de nada. Hoy nos
están quitando lo poco que teníamos y no nos dan acceso a nada. Quizás empezando del
trabajo que dignifica....

Esta representación de la pobreza como sufrimiento y como lucha personal no se evoca

como dignificante sino como falta de esperanza en el futuro, como sufrimiento. “..Ser pobre
es...uno tiene que ver todos los días qué le va a faltar mañana, qué le va faltar pasado, cómo va a
hacer para comprarle algo para los chicos cuando le piden en la escuela, no alcanza, lo que uno
gana, no alcanza..”397
La representación de la pobreza también, en algunos casos, se asimila a la del pobre,
vago y sucio. Reflexionando acerca de los programas focalizados para pobres vulnerables, como
son los comedores comunitarios destinados a niños desnutridos, una madre encargada del
comedor justificaba la transitoriedad del programa sobre la base de que este debía atender la
situación “pasajera” de la carencia (la desnutrición, la falta de trabajo, la madre sola), afirmando
que de otra manera se alimentaba la vagancia y el vicio. Esta mamá reproducía el discurso
dominante de los programas cuya población “objeto” son las poblaciones de riesgo en situación
de vulnerabilidad. Esto es, que el apoyo no debe ser un derecho a la situación de desocupación o
que todos los niños deben tener el derecho a la alimentación. Si no que el programa es

397
Testimonio del trabajo citado (Aguilar, Alvarez Leguizamón, Moons, Sachi, Sbrocco, Vazquez; 1998).

235
transitorio porque atrás de ese tipo de instrumentación está la representación de que la
desnutrición o la desocupación son un problema de la gente que ella puede solucionar398.

(María): - Sacamos a los chicos para dar lugar a otras chicos... No se puede
mantener una familia de 6, 8 chicos... así, año tras año. No se puede porque el comedor
es una ayuda para las familias, para palear las necesidades de esas familias, de ese
esposo que no tiene trabajo o de esa mamá que supongamos es sola y no tiene trabajo,
está pasando una crisis. Entonces el tiempo que sea necesario usted le puede ayudar, 2
meses,3 meses. Pero año tras año, eso ya es fomentar la vagancia, el vicio, todo. Porque,
las mamás... se duermen, los mandan y levantan a los chicos, no les lavan la cara, no les
peinan. Como se han levantado de la cama así se van al comedor... no los bañan. Sabe
que más, cuando hace calor, usted se acerca a un chiquito, no es por criticarlo pero es
una pena, porque yo siento un olorcito de cabeza sucia, del cuerpito sucio, la ropita
sucia está, tal vez miadito y todo...

De dos historias de barrios localizados muy cerca de otros de clase media, donde el
contraste entre las características de las formas de ocupación del suelo es muy grande, surgen
testimonios que visualizan la representación del pobre más hegemónica y atávica, la del pobre
“negro”, “sucio”, “morocho” que se les asigna y la manera en que perciben que son
victimizados, mal tratados y “ultrajados”. Sus relatos son, por oposición a la anterior
representación, son ejemplos de formas de salir de esa representación que se les presenta como
destino, a partir de una explicación del contexto de desigualdad social, de la falta de
oportunidades de trabajo, del sufrimiento por las historias de segregación. El hecho de estar
cerca de un barrio “residencial” no los habilita a entrar en la selección de un barrio de “pobreza
estructural”, lo que los limita a recibir “planes” o a convertirse en un barrio bajo planes. En ese
caso la diferencia por un lado estigmatiza al otro y, al mismo tiempo, la cercanía impide que la
arbitrariedad de la lógica de los programas focalizados los convierta en poblaciones
seleccionadas.

(Soledad): - Del barrio que tenemos al frente, el Milagro, nos dicen que somos
pobres, que somos negros, que tenemos los chicos que no están bien vestidos o que no
tenemos una casa bien. Y yo les digo, y bueno no pueden hacer ustedes una brecha ...
nosotros no somos culpables. Al contrario, nos queremos insertar a una sociedad y ellos
nos tienen que aceptar a nosotros ... Seremos pobres, estaremos mal, ultrajados, pero
somos seres humanos y tenemos que insertarnos a esta sociedad, más allá que no les
guste... Pero nosotros hemos trabajado y nosotros queremos trabajar...

(Ricardo): - En el barrio nuestro pegado al lado de barrio el Grand Bourg de los

profesionales... Hay una diferencia bastante marcada. El barrio Grand Bourg se
caracteriza por ser de zona residencial, casas altas de dos plantas, parquizadas, etc, etc,
etc... Y pasando la calle es totalmente lo contrario. Hay una marcada diferencia... La
gente del Grand Bourg no ve las necesidades, porque no tiene las necesidades que
tenemos nosotros por parte de las villas... Entonces quieren que la zona sea residencial y
no solamente nos suben los impuestos. Sino que nosotros perdemos el derecho a
participar en planes de mejoramiento barriales. No entramos en ningún plan al ser zona

398
Emilio Tenti Fanfani (1992: 129) en un trabajo similar sobre representaciones de la pobreza y su
relación con programas sociales, realizado en villas y barrios pobres del Gran Buenos Aires y Gran La
Plata, llega a conclusiones similares. Encuentra que también surgen discursos que describen y condenan
cierto tipo de pobreza. Se trata de identificar a los “pobres por su culpa”, los cuales no son merecedores
de ninguna ayuda (“A todos los padres que andan allí sin trabajar y que se pasan tomando, tendrían que
mandarlos a trabajar y no darles de comer”, en el comedor popular).

236
 residencial. Entonces hay una marcada super diferencia, además de las físicas, ellos son
más bien gringos y nosotros somos más morochos. Pero lo que marca más la diferencia
es la casa, es el auto, etc, etc...etc... Y a ladito cruzando la calle nomás está el rancherio,
techito de chapa, así nomás con lo que se puede, entonces es impresionante la diferencia.

PERCEPCIONES DE LA FOCALIZACIÓN, HISTORIAS DE LUCHAS

CLASIFICATORIAS

La focalización al interior de las comunidades implica luchas clasificatorias por

imponer criterios de verdad “válidos” para la asignación de la “ayuda”, lo que fragmenta y
atomiza a la comunidad, por oposición a la solidaridad que el discurso dice promover. Estas
luchas se producen no sólo entre la gente sino también entre las diferentes lógicas (la lógica
técnica, la política/clientelar y la comunitaria). Existen distintos tipos de actores que clasifican y
distinguen beneficiarios: los políticos, los técnicos o profesionales de las Ciencias Sociales y las
organizaciones benéficas. Estas lógicas son diferentes aunque no contrapuestas. En muchos
casos son complementarias: la de la clientela, la de la focalización y la de la caridad. Por otro,
las clasificaciones que constituyen a las personas o grupos en “beneficiarios” de las políticas
focalizadas, generan luchas no sólo entre los nombradores y la gente nombrada, sino entre los
propios nominadores. Los programas cuadriculan a la población al focalizar, en NBI y no NBI,
entre los niños de entre 2 y 4 años y los mayores, entre madres jefas de hogar y madres no jefas,
entre jóvenes y ancianos, niños desnutridos y nutridos, etc. Provocan una segmentación extrema
de los barrios, las comunidades y las familias. Esta segmentación se traduce en luchas
clasificatorias entre los miembros de un grupo comunitario por conseguir criterios de “verdad”
en la asignación de la asistencia. Siempre hay uno que esta peor, o siempre se encuentra un
criterio alternativo a la lógica del programa, de la clientela, o de la técnica utilizada para la
selección. Hay quienes pasan de viejos a discapacitados para seguir recibiendo comida en el
comedor. Josefa cuenta que en el plan ASOMA que implica un bolsón de alimentos para
personas de más de sesenta años “la han pasado a los discapacitados... porque tengo 70 años, me
han pasado a los discapacitados”. La focalización además de provocar luchas clasificatorias para
llegar a ser “legítimos beneficiarios”, produce divisiones entre los integrantes de las familias,
entre los focalizados y no focalizados. Los comedores comunitarios si bien resuelven un
problema de alimentación dividen a la familia. Los padres no pueden comer con sus hijos, los
hijos adolescentes no son seleccionados.

(Gloria): -En el comedor teníamos gente que retiraba la comida. La llevaba a su

casa ... Porque un matrimonio con sus cuatro chicos, le alcanzaba para los chicos y para
ellos. Le hicimos una reunión ... Dicen que ha habido muchas peleas. El marido, el
marido peleaba mucho, porque decía que no mandaba a los chicos a comer ... pero que
lo poco que había, había que compartir. Entonces de eso nos reunimos .... entonces
retiraba la comida del comedor. Por más poquito que sea la porción de los chiquitos, la
repartían entre la familia y la compartían.

La gente observa esta recomposición de agentes que intentan imponer sus lógicas en
forma ambivalente. Por ejemplo, como solución, se pide más justicia la que se expresa a veces
en un pedido de mayor precisión en la lógica técnica. Por ello se valora los especialistas o los
sistemas agregados de inventario de la población, como los censos. Junto a ello, surgen relatos
de injusticia producto de la aplicación práctica de la lógica técnica, al mismo tiempo que toman
conciencia que si se lograra mejorarla, significaría también adecuarse a las representaciones y
materializaciones estigmatizantes de la pobreza válida de la focalización.
Decíamos que parte de las propuestas para mejorar las políticas sociales se asocian a
pensar en ajustar los criterios de focalización. Por ejemplo, se dice que sean “más justos”

237
(“sería justo,.... que se dé a la persona que realmente lo necesita”, “la asistente social viene solo
cuando uno está al límite”). Otra alternativa sería que la lógica técnica debe ser más firme,
“tienen que ser más estrictos”, puesto que a veces se “le da al que no necesita”. Cuando se
indaga cómo se logra que los programas sean más estrictos, la gente opina de diversas formas.
Una de las respuestas es que sean los especialistas que decidan sobre quienes deben ser los
destinatarios. Ya sea por la presencia en el barrio o por medio de técnicas censales agregadas.
Se debe “mandar una asistente social, si mandar una asistente social. Yo pienso de que puede
haber un censo y mandar una asistente social”. Pero cuando se evoca la presencia de la
Asistente Social surgen recuerdos dolorosos, de falta de respuestas, luego de largas
averiguaciones sobre sus condiciones de vida. Por ejemplo Salustiana recuerda:

(Salustiana) - A mi casa ha venido la asistente social dos veces. Una vez que yo
estaba por morir, estaba enferma, ahí cuando ha visto que estaba bien enferma ha venido
la asistente social, me ha hecho la nota y se ha ido ...” “Nunca más volvió... después vino
otra ¿qué necesita señora ? Mire como estoy, no tengo televisor, no tengo nada ... solo mi
cama nada más y la ropa de los chicos ... y entonces me dice: ya vamos a venir.
(María) - Es que trabajan mal las chicas que están en la asistencia social.

Pero al mismo tiempo reflexionan y vuelve la ambivalencia. Ser justos y estrictos

implica un proceso de “validación de sus pobreza” que los coloca de nuevo en la indignidad de
la representación del pobre “válido”: “uno tiene que volverse loco o ser inmundo para recibir”.
“No hay que tener nada para que le acuerden las cosas”. “Los pobres que son dignos no
pueden recibir nada”. En definitiva se trata de la tensión entre reflejar la representación de la
pobreza “válida” de la que están tratando de huir y que los estigmatiza. Ser sujeto de asistencia
con criterios “justos” o “estrictos”, finalmente implica entrar dentro del juego ritual que exige
la prueba de la “pobreza válida”, encarnada en la lógica perversa de los programas. La “pobreza
real”, la que hace “justo” los programas se vincula con la representación estigmatizante de la
pobreza (no tiene trabajo, está enfermo, esta incapacitado para trabajar, esta loco, provoca
situaciones de riesgo y vulnerabilidad). La locura se acerca a la pobreza válida pero también
puede llevar a no conseguir nada y a perder todo. Esta trampa a la que los obliga la lógica de los
programas focalizados, no sólo los estigmatiza o los denigra, sino también los obliga a
mantenerse, al menos a la luz de los expertos, como indigentes dado que dicha lógica requiere
de la prueba de la pobreza, elemento que no estaría presente en las políticas basadas en
derechos. Paradojalmente, el concepto de trampa de la pobreza se ha acercado al de circulo
vicioso, al que nos hemos referido cuando analizábamos la visión culturalista de la pobreza de
Oscar Lewis.
La siguiente conversación muestra como este hecho de que “uno tiene que volverse loco
o ser inmundo para recibir” sintetiza de manera patética los requisitos para el pobre válido. Este
se convierte en un círculo vicioso donde si uno quiere mantener cierta dignidad y no llegar al
extremo de teatralizar la pobreza válida no recibe nada. Si uno la teatraliza puede perder todo y
sobre todo la dignidad399.

(Juan): Entonces ve, es como dice....hay que vivir en la inmundicia y no hay que
tener nada para que, recién, le acuerden las cosas ¿no?. Pues, eso ¿no?. Seremos
pobres, como dice la señora. Pero no lleguemos a eso... Había un vecino, que en paz
descanse....el ¿sabe?, tomaba. Yo también tomo muchas veces, tomaba. Y ¿sabe? se ha

399
En el trabajo anterior Emilio Tenti Fanfani (1992: 154) plantea que la participación obligada en
programas sociales, producen insatisfacción, en la medida en que afecta la dignidad y autoestima de los
beneficiarios. Estos últimos se convierten en una suerte de “asistidos vergonzantes”. Ante la necesidad de
rendir cuentas de su situación se sienten obligados consigo mismos a dar explicaciones y justificaciones
de su inclusión en programas de ayuda social.

238
 hecho al loco, le ha quemado las colchas a los hijos. La señora ahí nomás ha ido y le ha
puesto colchones nuevos. Entonces yo también tengo que hacerme al loco, quemar las
cosas para que me ayuden. ¡En qué mundo vivimos!.
(Lucia): Si nos ponemos todos locos, vamos a perder las cosas y por hai.... no
vamos a conseguir, ¿no?.
(Luis) : Pero ahí está. Se ha hecho al loco, ha quemado las cosas y todo, él
pobrecito ...

La estigmatización de la pobreza se reproduce en los vínculos de reciprocidad

asistencial de la que se intenta salir. Pero ya el solo hecho de ser pobre y vivir en una “villa” o
en un “asentamiento” se vincula con una representaciones de pobre "indigno" (Gravano y
Guber, 1991), pero que al mismo tiempo y paradójicamente los hace sujetos de programas
focalizados a nivel barrial. El estigma de villero, de pobre indigno resulta como una maldición
en sus trayectorias de vida. Tiende a encerrar a las víctimas en una acusación que funciona
como destino (Bourdieu, 1990: 81). Pero la gente intenta exorcizar la maldición en un esfuerzo
por diferenciarse de la “villa” a través de las mejoras que se logran hacer. "Este es el barrio
Palermo II. Antes decía la gente que no querían saber nada que digan villa, era barrio, era
lindo, era fino". La identidad no se construye desde las clasificaciones técnicas (pobres
estructurales, vulnerables) que los hacen eventuales destinatarios de los programas sociales, a
través de procesos de prueba y validación. Su identidad no se construye como pobre, sino como
habitante de un lugar como trabajador vecinal del barrio o de la villa, o como dirigentes, o como
pobladores o como peronistas, entre otras identidades que se asumen.

(Mario) -La cosa positiva del barrio es que la gente a pesar de todo lo que pasa,
no baja los brazos, sigue luchando. Es gente de trabajo, a pesar de la mala propaganda
que tiene la zona... la gente sigue viviendo en el barrio y sigue luchando. Lo negativo es
la mala fama que nos dieron. Cuando un chico va a buscar trabajo y dice que viven en
este barrio, no le quieren dar el trabajo. Se nos sigue viendo mal. Todo lo malo se ha
puesto de este lado. Se nos ha marginado de la sociedad.

Hay un trabajo de corrimiento de esta clasificación asignada y apropiada, en parte, de

pobre indigno. También se buscan nuevas categorías que van más allá del mal o buen villero, la
de ciudadano y vecino de un barrio. Pero también se percibe que el barrio, más allá de las
mejoras, es un lugar abandonado por las políticas del Estado.

(Daniel): - Porque para mí no existen chicos de la villa. Para mí existe mi vecino

que vive en un lugar, no tan favorable como el que yo vivo. O sea el que me dice ¿te
juntas con los villeros? Si le digo...Si a los que viven en el asentamiento, ellos son los
villeros y yo estoy en el barrio, entonces si yo tengo que ser villero soy villero me voy y
trabajo con ellos...

(Agustina): - Sí es muy injusto que, yo creo que en todos lados debería hacer lo
mismo, así como mi barrio pobre es pobre, barrio bien como él.. deberían encargarse
pero somos marginados, somos abandonados póngale, somos un barrio pobre al que
nadie va, abandonados directamente, esa es mi opinión que deberían ser iguales para
todos ¿no?

Hablando de un programa que otorga subsidios a familias con niños en edad escolar, en
base a encuestas que realizan agentes sanitarios, las conversaciones muestran que la lógica
técnica no se aplica a todos y que a pesar de fundarse en criterios de eficiencia, si miran a su
alrededor, en ella se enmascara otra injusticia. Los que reciben son los que tienen más y los que
tienen menos están invisibilizados en la mirada de los “expertos”: los agentes sanitarios.

239
También están invisibilizados por los que coordinan los programas, por que aunque se hacen oír
y ver, yendo y reclamando, el sentimiento es que todo es en vano. La tecnología de la
focalización aplicada para grupos más vulnerables en el barrio, seleccionado previamente como
carente de “necesidades básicas”, no tiene la “justicia” con la que algunos soñaban de este
método.

(Lucia) - Sabe que ha pasado, ha habido un error. Nosotros hemos ido ... allá a
la calle Caseros para ir averiguar. ¡No! nos dicen: tiene que ir y tiene que hacer la
encuesta a los chicos de acá del centro de salud... las agentes sanitarias. Pero yo no sé
cómo lo hace la agente sanitaria esas encuestas ... por que a algunas señoras yo creo
que no le han hecho,... ¿ve? Entonces no se como es eso........
(María)- Mire yo vivo al lado de la Salita y a mí jamás me han hecho una
encuesta así como dice la señora, nunca. Aparte de eso, mire mi esposo no esta
trabajando desde hace dos años. Ellos mismos me dicen ¿porque no vas ahí? Y, en
realidad... en vano va, en vano vamos ... Pero como ella dice: es verdad que ellos, los que
tienen sueldo, que tienen todo cobran, pero los que no tenemos ...

La focalización produce luchas al interior del barrio, “al de al lado le dan a mi no me

dan”. El tema del discurso basado en la solidaridad de las redes primarias tiene como resultado
paradojal el incentivo a la competencia entre los que son o no son seleccionados como grupos
focalizados.
(Virginia) - Y a mí me han hecho papeles [para algún programa] para 7 hijos.
Hace 8 años ya que me lo han hecho, a mi no me llegó nada, yo no tengo nada, ayuda de
nadie y hay gente que tienen ...pero a ellos les dan, a ELLOS LE DAN!!!!!. Yo digo...
¿cómo si ellos tienen?. Tienen el sueldo, tienen salario y ellos quieren el sueldo de los 7
hijos y de la escuela. Yo que estoy criando 2 nietos, tengo 12 hijos, a mí jamás me han
dicho; mira- yo te voy a dar un trabajo, o -te voy a dar esto.

PERCEPCIONES SOBRE LAS POLÍTICAS FOCALIZADAS

Analizamos aquí las formas en que son percibidas las técnicas de control en la
asignación de la ayuda (burocracia, formulario, requisitos de las presentaciones) y cómo los
destinatarios valoran y perciben las políticas sociales en general, las focalizadas en particular y
las formas que proponen para mejorarlas. La asistencialización de la salud pública y su
deterioro, es visualizado como una contradicción entre la representación predominante que se
les asignan, en el sentido que la gente se enferma por que no sabe prevenir su salud ni ir al
hospital cuando corresponde por que es indolente. Los relatos cuentan como la muerte es
moneda corriente, por inaccesibilidad, negligencias, discriminaciones, falta de recursos y de
atención médica en los momentos precisos por el deterioro de los servicios de salud, sumado a
las deplorables condiciones de vida, a los procesos de arancelamiento y a la pérdida de las
pautas de la medicina popular.

(Jorge): - A veces parece que vamos a conversar con el médico cuando estamos
enfermos, porque nos dan la receta y después no podemos comprar el remedio.. Nos
critican por que no usamos el hospital, pero cuando vamos a pedir la ambulancia no hay
plata para nafta o llega tarde, o no vamos porque tenemos que pagar los aranceles, o no
está el médico, o no nos atienden...Quieren municipalizar los hospitales, aranceles,
bonos contribución, por todo hay que pagar, los bonos que dicen que son solidarios no
son tanto, son exigidos. Campesino de la Puna

240
 En un comedor comunitario urbano donde hubo más de un programa focalizado para su
materialización, la gente tiene sentimientos ambivalentes, por un lado reconoce que estos
programas los pueden conseguir y los benefician relativamente y, por otro, se quejan de la
primacía de la lógica técnica que les requiere mucho trabajo y esfuerzo.

(Susana): - Por ejemplo viene el gobierno mal que bien siempre nos ha estado
ayudando¿ no ? Por ejemplo han hecho el FOPAR que eso lo mandó el gobierno ¿no es
cierto o sea la nación?.... Bueno se hizo con FOPAR se hizo los salones esos que están
adelante, o sea el baño todo no. Después con el PRANI se hizo esto. Por eso le digo que
ahora está más fácil, en cambio antes había que decir no vamos hacer esto y había que
pensarlo diez veces para poder hacerlo ... así es. Hemos conseguido el FOPAR
aportando un poquito. Bueno ...el presidente que había ..., ha venido un asistente social
que teníamos nosotros por el programa del comedor ... Pero como no teníamos
personería jurídica no podíamos presentar ese proyecto. Entonces lo hemos pasado para
el centro vecinal que era del señor este que formó un grupo y buen.... Ellos han trabajado
esto, han hecho el proyecto, ellos han venido haciendo reunión acá con la gente que iba
a poner acá y bueno ... Después lo han mandado y era sorteo ¿no?. Eso tenía que ir por
sorteo..., ellos se juntaban con el grupito que ha formado él, y el proyecto que iban
formando cada uno y eso han presentado ahí al FOPAR y de ahí había que esperar tres
meses creo... se ha liberado no ? (Madre gestora de un Comedor Comunitario)

Pero esta lógica del proyecto competitivo es vista desde una percepción similar a la
lógica clientelar. Cuando las madres se enteran que su programa fue seleccionado dicen:
“ganamos también en estas internas”, haciendo alusión a la instancia eleccionaria de las
denominadas internas partidarias pre-eleccionarias. En el caso de la Puna la gene percibe que
como los programas vienen “empaquetados”, diseñados en Buenos Aires, sin ninguna consulta o
participación de las instituciones locales o las organizaciones de base que conocen los
programas, los programas focalizados no resuelven los problemas de la gente.

"Nosotros sabemos mejor que nadie nuestras necesidades, y los programas nos
llegan ya hechos, con requisitos que son inadecuados y se nos escapan de las manos por
desgaste de exigencias y trámites"..."nos dan y no nos dan, nos lo sacan"..."los
comedores y otros programas alimentarios son buenos, pero no podemos estar juntos y
hasta nos dividimos para repartir lo poco que llega"..."los programas desarticulados nos
fragmentan o nosotros y no nos ayudan. Sufrimos maltratos, agresiones, discriminación y
desvalorización por algunos de los que los ejecutan".

La visualización de cómo mejorar la política social está fuertemente asociada con la

representación de la pobreza y la percepción de cómo salir de ella. La política social, remite a
dos aspectos. Por un lado a la “política” partidista/gubernamental o clientelar y, por otro, a los
“programas”. Forma en que la política social se hace cuerpo en el barrio y en sus vidas. Por un
lado se considera que no es bueno recibir de arriba: “mucha gente esta acostumbrada que le
venga de acá que le venga de allá”. La mayoría opina que la solución es el “trabajo”. La
respuesta sale de la política asistencial y se coloca en el mundo de la economía. Yo “daría
trabajo”, pero el trabajo que se consigue es como de “esclavo” y no “nos pagan” y “somos
discriminados”. A pesar de sus críticas a los programas, consideran que los programas
alimentarios, sobre todo los comedores deben seguir. “Siguen siendo necesarios porque el
trabajo no alcanza”, o porque la mujer trabaja y no tiene con quien dejar a los chicos. Sólo el
“trabajo” no resuelve los problemas de hambre y de necesidad de protección. Aquí la
representación de la pobreza no sólo es falta de trabajo sino bajos ingresos. Se parte del
convencimiento que la pobreza no es solo falta de trabajo, también es falta de protección social
(guarderías, por ejemplo). Que el tener trabajo sin protección, en el caso de las madres solas,

241
sino estarían los comedores y como tampoco hay guarderías “uno tiene que dejar los chicos
solos para que se cocinen”. Las madres que administran el comedor, creen que hay que
mantener programas entre los que más lo necesitan. Se valora el comedor comunitario, por que
hay mucho “hambre”, no se paga bien el trabajo y “los niños son los que más lo necesitan”. Hay
mucha discriminación por vivir en barrios pobres y por eso no consiguen trabajo. La pobreza se
asocia a la falta de trabajo y a la discriminación, por eso es tan importante el comedor para los
niños. El diálogo siguiente muestra la tensión de esta dinámica dolorosa.
(Berta) - “Yo si fuera Secretaria de social... lo primero que haría serían los
chicos, la alimentación, ayudar a las mamás solteras o a las mamás que tienen muchos
hijos, eso ... y pienso de que mandaría una Asistente Social para saber de eso, para que
me digan quien tiene, quien no tiene”.
“(María) - Cuando no hay comedor, estamos con la cara larga y hay veces el
comedor se para una semana, dos semanas porque no hay plata para pagar .... Se
siente... nos pagan mal ... mal como dice ve?
(Feliza) – Además cuando uno quiere trabajar no hay trabajo, uno quiere ir a
hacer algo y no hay ... nadie te quiere tomar ...
400
(Lucía) – Y otra cosa usted va a decirle ... póngale: yo voy al centro , señora yo
necesito trabajar y esta el letrero, ¿cuántos años tenés? ¿50?, pongalé - tengo 48 le digo,
- hay nó, hijita perdoná pero ya sos mayor de edad ...
(Juana) – Te dicen ¿qué es ese papel?, ... eso; -¿tiene este ...una
recomendación?. Bueno, entonces te dicen: - No .... no necesito. Pero cuando uno tiene la
recomendación, te dicen - No por que yo necesito esto, necesito esto otro...
(Lucia) - Lo mismo que para trabajar en una casa de familia. Se está trabajando
el primer mes y ese mes lo cobra. En el segundo mes, a la mitad del mes te dicen no
tienen y te pagan la mitad del sueldo .... y usted no puede decir nada, porque sino se
queda sin trabajo”.

Hay una tensión entre el trabajo que dignifica y la lógica de la asistenci. Un dirigente
recuerda la importancia de Eva Perón y de sus políticas asistenciales dentro de la estructura del
sentir del peronismo. Y, al mismo tiempo propone distinguir entre la política partidista y la
política barrial. Pero otra persona le recuerda que si se acepta la asistencia habría como un
círculo vicioso asistencial que no permite salir de ese estigma que funciona como destino.

(Raúl) – O sea que hay personas que lucran diciendo que soy de tal centro
vecinal, se pegan con algún político y pegan lo que es la política barrial con la política
partidaria. En lo que si voy a estar un poco en discrepancia es con el tema del
asistencialismo. Yo analice en lo que es la historia Argentina hubo asistencialismo.
Desde que estaba Eva Perón, quien le dio mucha importancia al asistencialismo y yo
comparto eso. Porque muchas veces al Estado no le alcanzan los recursos para cubrir
los distintos niveles que hay que cubrir.
(Magdalena) - Nos engañamos pues, porque si nosotros decimos que queremos
trabajo y después nos conformamos con un techo de chapa y un bolsón siempre vamos a
vivir así en la pobreza...

Si bien el “trabajo” se percibe como la solución, se sabe que el trabajo actual ya no es el

del “obrero” sino de los “esclavos”. Entonces hay que ser esclavos para sobrevivir y los jóvenes
“¡antes que anden de vagos!”, es preferible que sean esclavos. Y no queda otra que aceptar ser
esclavos, porque el trabajo aunque sea esclavizante da identidad y además ocupa la mente. La

400
Se refiere con el “centro” al centro de la ciudad.

242
conversación comienza cuando Juana cuenta que a su hijo le pagan dos pesos por día y trabaja
diez horas, para aprender...

(Luis) - Se paga dos pesos por día a un niño que trabaja para aprender, pero
tampoco se puede llegar a eso..... Bueno, uno puede llegar, ya estamos en época de
esclavos, para que estemos ganando miserias, no somos obreros somos esclavos. No!!!!
Ya no hay obrero hay esclavos”.
(Mario) – Claro lo que dice usted.... Antes de que ande de vago, es mejor eso,
porque la mente la tiene ocupada en el trabajo y todas esas cosas. Y aquél que no trabaja
ya la mente la tiene ocupada en otras cosas.....
(Juana) - Claro, pero así me hace él, el día que no está trabajando, por ejemplo
póngale que hoy no tiene ganas de trabajar, bueno él no va, ya lo tengo allá en el río.

También se percibe que uno de los problemas más importantes es la falta de trabajo de
los jóvenes. Por eso ante la posibilidad de pensar en soluciones dicen “yo le daría trabajo a
todos los jóvenes, a todos les daría trabajo ... si quieren vivir bien y no agarrar cosas de arriba”.
La representación es que el trabajo dignifica y la asistencia no. Pero “mucha gente esta
acostumbrada que le venga de acá que le venga de allá, sin trabajar ... Aunque mis chicos que
tienen estudio.... Yo tengo tres, no trabajan porque no tienen trabajo y no los quieren ocupar,
porque somos del Barrio Progreso o que son menores o .... Yo tengo un hijo grande, tiene 28
años. El ha estudiado se ha recibido y todo y no consigue trabajo ...”. Otra participante agrega
“mi hijo ha estado en la Universidad el chico, el chico ha ido un año a la Universidad ... y no ha
ido más porque no me alcanzado la plata para el ómnibus ...”.
Estos testimonios muestran la ambivalencia de la exclusión y del estigma. Por un lado,
se apropian de la representación de que los pobres son vagos por que quieren y que la asistencia
refuerza la vagancia, por otro, está la vivencia dolorosa de los hijos que, a pesar de haber
estudiado no consiguen trabajo porque son estigmatizados por vivir en una villa o por su edad.
El estudio tampoco es una alternativa de salida, a pesar del sacrificio que significa: “ni
estudiando se consigue trabajo”. Es como una suerte de círculo vicioso de la asistencia. La
educación y el trabajo que eran un camino de salida dignificante, no ofrece posibilidades de
mejora. Entonces a pesar de que la asistencia es estigmatizante: “no queda otra”:

- ¿Y usted que haría si tuviera la posibilidad de soñar ... ?

- (Salustiana): - Yo les daría a los pobres, ayudaría a los pobres, les daría
trabajo ... y bueno que tengan su sueldo trabajando ... Como años antes, hasta a los
chicos cuando se los mandaba a trabajar, trabajaban. Ahora no. Si usted lo manda a
401
trabajar a los chicos, lo corretean del centro. Mi hijo era un lustra , ellos trabajaban y
me traían plata cuando yo dejé de trabajar, porque yo trabajé en Potrero. Yo con ellos
hemos trabajado en Potrero, después he trabajado últimamente desmontando leña, hasta
los 51 años. Ahora yo ya no tengo edad”.

Otros sueñan con que si se capacitarían podrían solucionar el problema de falta de

trabajo a través de programas que utilizan la capacitación como los denominados
“microeprendimientos”. Programas que como hemos visto, tienden a incentivar la “economía
social” o “popular” o el capital humano de los pobres. Pero el sueño se desvanece cuando otro
trae a la realidad las limitaciones de una capacitación que “enseña a pescar en un río sin peces”.
Además, los trámites también engorrosos que requiere acceder a préstamos de este tipo y luego
de los cuales no siempre se concretan. Se exigen una serie de requisitos (formularios, capital
inicial), que en general implican esfuerzo y dedicación de tiempo.

401
Modismo para nominar a los niños que trabajan lustrando zapatos en la calle.

243
 (Sara) - Y, otra cosa también. Yo pienso como hay mamás que vienen aquí a
cotillón [del comedor], yo pienso ¿por qué no las forman?. Hay mamás que saben coser,
hacer cosas ¿no?. Yo pienso que pude haber un micro-emprendimiento en nuestro barrio
¿no?. Póngale que hay mamás que cosen, yo pienso que con ese micro-emprendimiento
pueden coser para los hospitales, y así ya tenemos para nosotros.
(María) – Si, por cierto.... Pero yo tengo máquinas, son industriales. Cuando mi
esposo trabajaba yo me ahorraba y me los compraba, pero ahora, ¡para que me sirven,
son adornos!, no puedo hacer nada en vano...
(Estela) - Yo tenia expediente, todo ahí ha quedado archivado. Yo quería hacer
otra cosa salir del comedor .... Y bueno un día se me da con una señora que también
trabajaba acá, y me dice: porque no hacemos una cosa, porque no nos unimos. Y
entonces yo le digo - podría ser. Bueno nos habíamos unido y sacó los papeles, los
requisitos que nos pedían para el micro- emprendimiento ... Mire me iba mañana, me iba
tarde, me iba noche. A veces venia hasta las 10 de la noche y mi marido decía: ¿a dónde
te vas ...? Y ¿que ha pasado?, cambió el gobierno. Luego dijeron: la semana que viene,
van a salir todos los micro-emprendimientos. Hablé, con los ingenieros, hablé con...,
incluso me pidieron que tenga una pieza, haga vestidos. Me han hecho comprá de mi
plata vestidos para mostrar. Bueno, la cuestión es que me he quedado con el trabajo en
las manos ... y ahí lo tengo todo el paquete.... y nada de micro-emprendimiento.
Semejante esfuerzo desmoraliza...

Consideran algunos que la asistencia promueve la vagancia y en este sentido su

representación reproduce la de los pensadores más neoliberales. En la defensa acérrima por el
trabajo y el valor que tiene por el esfuerzo que significa, asocian la ayuda a la vagancia. Pero el
testimonio es ambivalente, reconoce que cuando uno no gana mucho una “pensión asistencial”
viene bien.
(Gloria): - Lo otro sería no regalar nada... principalmente no regalar
absolutamente nada. Si ella quiere su caramelo, que lo trabaje la pobrecita así... se le
van a enchufar las ganas de vivir: Para ver que es otra cosa el conseguir con esfuerzos y
no recibir regalado. Porque, porque yo recibí cosas regaladas no, pero más sabor me
hace a las que yo he sacrificado mi esfuerzo, mí tiempo...... Porque hay gente que está
recibiendo de arriba la comida o sea una pensión.... Uno no gana mucho no, este una
pensión...La gente nada más que para conseguir cosas regaladas, que el gobierno las
mantenga. Habrá casos muy específicos, pero hay otros que están gozando de salud y las
están derrochando. Así que nada, sin tratar de sacrificarse vé, ese es un ocioso...
Trabajo, darle trabajo al que lo necesita, sea poco o mucho.

Otra respuesta es mejorar la “lógica técnica” que sea “justo” el proceso de selección,
que se hagan “encuestas”, que “venga la asistente social”, aunque en seguida aparece la vivencia
y el sentimiento “que las encuestas no sirven”. Que ha habido encuestas en el barrio pero ellos
no se han enterado. Que hay gente que no recibe un programa, como el de becas para familias
que mandan sus niños a la escuela, que se denomina “Escuela con mamá”, “que tiene mas
problemas” por los criterios de selección, además de haber sido un programa que salió antes de
elecciones y por lo tanto se lo visualiza como politizado.

(Ana): - En el tiempo que se iban a elecciones antes de gobernadores ... o de

diputados e intendentes salió el programa éste, mamá con la escuela o escuela con
mamá. Bueno ahí también he visto en el mismo barrio que había ha sido política esto ...
Porque hay mamás que están el esposo trabajando, cobrando un sueldo más o menos de
800 pesos ... Cobran la jubilación de madres de siete hijos y encima tienen el beneficio
ese de 120 pesos ...

244
 Las luchas y desigualdades que los vínculos de las políticas sociales generan entre los
pobres se expresan a veces en propuestas sociocéntricas que muestran las luchas de intereses
entre argentinos y bolivianos402, entre pobres residentes en los barrios403 y los pobres salteños
del interior que, ante la posibilidad de recibir “planes”, son percibidos como amenaza porque
pueden venir a quitarles oportunidades. La pobreza, la carencia y las características de los
dispositivos de intervención de la focalización, ponen a todos contra todos. Los migrantes y
extranjeros son potenciales competidores de recursos escasos. Los pobres proponen retenerlos o
excluirlos, para que no avancen sobre sus pobrezas.

(Luis) -“Hay que crear planes ... para que la gente, no se venga para acá, no
vaya para ningún otro lado, si aquí la gente viene acá y de acá se va a Buenos Aires ... y
ahora ha visto cómo están los asentamientos ahí ...asentamientos como ciudades están
ahí ... pero entonces si no hay un verdadero ...plan, plan de gobierno, no hay plan de
gobierno porque aquí tenemos tierra, tenemos todo ... aquí tenemos materia prima y son
los gobernantes que no saben trabajar ...”
(Angel) - Si yo si fuera funcionario, tendría que buscar, ...tendría que buscar
mejores asesores. Crear planes agrarios, para que la gente que está trabajando en el
campo no se vengan ...porque tenemos mucho campo para trabajar ...”

Otro testimonio plantea, por un lado, que sería conveniente mejorar los criterios de
selección por “especialistas”, pero por otra parte reconocen que su aplicación no mejora
substancialmente las cosas. “Sólo lo seleccionan si uno vive en un rancho o no tiene nada”. La
focalización sólo visualiza la “carencia absoluta” que valida la pobreza. Pero las cosas que
lograron comprar fueron adquiridas en épocas mejores. Entonces los indicadores clásicos de
“necesidades básicas insatisfechas”, como la precariedad de la vivienda juega en contra si antes
uno tuvo “suerte”, pudo construirse una casa más o menos digna. El problema es que ahora uno
vive en una casa que no entra dentro de los atributos de focalización de la “pobreza estructural”
extrema siendo que ahora uno no tiene trabajo. Los criterios técnicos clásicos de la pobreza
válida (vivir en un rancho), ahora materializados en la “posesión” de indicadores de la falta de
“satisfactores” mínimos básicos (vivienda precaria) se mantienen, a pesar de no tener para
comer. Vivimos dignamente pero no tenemos trabajo, no somos “pobres válidos”. La mácula
de vivir en una vivienda pobre, en un “rancho”, ha desaparecido.

(Soledad): - Sí yo trabajaría como Asistente Social, y bueno ver..., ver todas las
necesidades, claro, porque como le digo no hay que ver únicamente porque tengo un
rancho pobre, también hay cosas que uno no tienen porque no hay trabajo... por ejemplo
uno hace la casa linda ¿ha visto? en el momento que uno tenía trabajo. Como se dice
“hay que estirar la plata para tener algo”... Pero, en el momento en que no trabajamos
bueno.... las cosas que tenemos, las tenemos por que las compramos cuando teníamos
trabajado. Pero ahora, cuando no tenemos por ejemplo, nuestros hijos vienen al
comedor, porque no tenemos y quieren comer. Con eso me ayudan... es una ayuda el
comedor, hay que tenerlo... O sea en mi caso yo... perdóneme solo Dios sabe como estoy
¿no? Pero hay ratos que no tengo para cocinar, no tengo para nada, pero mis hijos están
en el comedor ¿no?, que se alimenten mis hijos pero aunque yo tome un vaso de agua y
listo... eso es lo más lindo que hay: que el comedor existe”.

402
Salta se caracteriza, por recibir inmigración boliviana, al ser una provincia limítrofe con este país. Pero
su incidencia ha ido descendiendo en los últimos períodos ínter censales. Hay bolivianos que viven en la
ciudad desde hace muchos años. Tuvieron un circuito migratorio, de la zafra y la cosecha a la
sedenterización en la ciudad capital.
403
Similares conclusiones se encuentran en el trabajo de Tenti (1992) y en el de Guber (1991).

245
 Este ejemplo de la invisibilidad de la evidencia de la pobreza, no es más que la muestra
de que los dispositivos asistenciales no hacen otra cosa que reproducir estigmas que
inferiorizan. La vivienda precaria o la desvalidez es un estigma que hace visible la inferioridad y
que convierte a aquellas personas en sujetos válidos de asistencia. Según Goffman los estigmas,
signos visibles de ciertos atributos que son considerados negativamente o males en las
sociedades, producen un mecanismo que construye inferioridad. Las personas que poseen
atributos que son considerados un problema, si se quiere son menos humanos o menos
normales, se piensa que pertenecen a una jerarquía social inferior. En la interacción social
sufren distintos tipos de desacreditación o “discriminación”. Creemos por definición que la
persona que tiene un estigma “no es totalmente humana” y ejercemos distintos tipos de
discriminación, que “en la práctica se traducen en la reducción de sus posibilidades de vida”
(Goffman; 1995: 15). Los dispositivos asistenciales encarnan un juego ambivalente de la
estigmatización. Por un lado la posesión de un estigma (desnutrición, precariedad de la
vivienda, falta de trabajo, discapacidad, etc.), convierte a las personas en sujetos válidos de
asistencia focalizada, siempre que se cumplan una serie de condiciones. Por otro, la visibilidad
de ese estigma/carencia habilita para ser sujeto de gobierno de la focopolítica. Esta, una vez que
“mira”, mide o comprueba la validez del “estigma” y su permanencia en el tiempo, otorga vida,
pero a niveles de mínimos biológicos. El ejemplo más crudo es el de programas alimentarios
para niños desnutridos. Los dispositivos asistenciales por un lado construyen inferioridad y
reducen las posibilidades de vida y, por otro, producen una vida mínima. Esta está supeditada a
la arbitrariedad de las distintas lógicas de los dispositivos que actúan en el marcaje de la
focopolítica: la técnica, la clientelar, la benéfica.
La focalización dice propiciar la participación solidaria, pero su práctica en la
asignación y selección de beneficiarios, rompe y debilita lazos de solidaridad barriales, al
fragmentar los grupos y personas de acuerdo a los distintos criterios técnicos y políticos que se
utilizan para convertir a la gente en “población objetivo”, en “beneficiario”. Además de
desarrollar nuevas formas de control burocráticas que implican nuevas formas de control sobre
la capilaridad de la vida diaria.

(Lucia) - Yo tengo 9 hijos. Los crié a mis 9 hijos con lo que mi marido trabajaba
en la construcción y cobraba el salario de ellos. Pero ahora eso yo digo.... la beca, eso
también ven?... el tema de la beca. Nosotros no hemos tenido nunca una ayuda para
hacer estudiar a los hijos con una beca. Hay una compañera de nosotros, que trabaja
con nosotros, ella tiene dos chicos en la escuela. Cobra beca de los dos, cobra salario.
Esa chica falta. Yo creo que al mes irá dos veces o tres veces a la semana y ella tiene la
beca. Yo entendía, entendí que la beca es para excelentes alumnos.

La perversión de la selección de los beneficiarios basándose en sus “carencias

extremas” hace que un niño cuando felizmente deja de estar desnutrido, debe dejar de ir al
comedor comunitario. Se desarrollan prácticas tan perversas que los hacen llevar a exponer sus
carencias extremas, para conseguir mantenerse en la pobreza valida focalizada: “mi hijo es más
flaco”, “está más desnutrido”. Finalmente la lógica técnica de las crudas mediciones
antropométricas que acreditan la desnutrición y el hambre, habilita a los niños a tener derechos
a comer en el comedor, pero producen un efecto perverso. Es preferible quedarse en el
“hambre”, ser “flaco”. Si se mejora relativamente la nutrición, el resultado será peor, pues no
habrá posibilidad de comer. Habrá terminado la transitoriedad de la situación de hambre, el
status de “vulnerable” y, por lo tanto, también la intervención sobre este riesgo. El “programa”
desfocaliza a la persona que dejó de poseer esos atributos transitorios (el hambre). Pero como
las causas que generan el hambre se siguen regenerando, estar nutrido significa dejar de estar

246
focalizado (dejar de tener posibilidad de mantenerse en los mínimos biológicos) pero volver al
hambre familiar. Por ello hay que seguir flaco404. Igual proceso de exclusión se produce con los
cambios en la edad. Al crecer, mucho de los programas dejan de contemplar a las personas
como vulnerables, pero la pobreza se mantiene. Una madre manifiesta la importancia de que los
adolescentes también reciban comida en los comedores. “Los adolescentes igual necesitan
comer ... tienen que estudiar, tienen que vestirse, tienen que tener buena alimentación. En esos
momentos no se les da...”

(Holga) - Cuando un chiquito cumple los seis años ya se le quita la caja

405
PRANI , porque es únicamente hasta los seis años y de allá vienen de la computadora
... y los chiquitos lloran un montón, cuando ya ven que empiezan a pasar hambre.
(Salustiana) - En el centro materno no le dan la leche. Y disculpe, pero en el
centro materno... ¡mí hijo es flaquito! Yo miro de otras mamás que tienen pecho y es de
la misma edad, de mi hijo. Pero les dan la leche, ¿ porqué no me dan a mí?. Ahora la
nutricionista le da al hijo de la que limpia. Tiene varios hijos pero le da. ¿Porqué le da al
chiquito si tienen cinco años?, - porque es bajito. Mentira le digo, está más grande que
mi hijo y es más gordo que mi hijo ...¡ es una injusticia!.
(Juana) - Si a los otros les dan. Por eso yo digo, yo he tenido una vez aquí un
rose porque les he dicho. ¿Por qué le dan así? - le digo, mirando caras a la gente.
(Holga) -Y es así, mirando caras dan la leche.
(Luis) - La política está así señora en todos lados.
(Ana) - Si la política también, uno va al ministerio, vamos humildes como somos,
pero ellos van con terno, con su corbata, bien pintadas ¡ah pase!, ahí hay una
discriminación

Junto a la perversión de la lógica técnica, viene adosada la “injusticia” de la lógica

política. Algunos desnutridos cuando dejan de serlo, o cuando crecen no son más “población
objeto” para la lógica técnica de la focalización (niños desnutridos de 4 a 7 años, por ejemplo).
A otros hambrientos que intrínsecamente pertenecen a la “población objetivo” no se los
selecciona. Son corridos por la lógica política; la que está en todos lados y elige “mirando las
caras de la gente”. Y esas caras que se miran, que son “seleccionadas”, elegidas, son caras que
no tienen la mácula del estigma del pobre de siempre: tienen “terno”406 o vínculos recíprocos
que permiten que se los mire. En esta lógica política de la “discriminación” positiva y subjetiva
que “mira caras” no necesariamente se selecciona al pobre “valido”, el que no tiene “nada” y el
que la otra lógica busca para ser “justa”. La lógica política de la clientela focalizada, mira a
aquel que además de ser pobre está inscripto en relaciones de lealtad con los que tienen el poder
de asignar asistencia; y esta lógica se opone, a veces, a la técnica. El pobre focalizado en este
caso debe demostrar su validez reproduciendo el estigma (la mácula que hace visible su
carencia).Se reconoce a pesar de la continua critica a la “política” como clientela y prebenda
que este espacio de negociación y conflicto significa otra manera de conseguir cosas. La
“política” además de ser “injusta”, también percibida como una estrategia para mejorar. Es
una alternativa de salida relativa de la pobreza, para conseguir trabajo, programas sociales

404
Salvando las distancias, esta perversión que genera la lógica focalizada recuerda un estudio de una
antropóloga americana, Nancy Scheper-Hughes, en una comunidad endémicamente hambrienta, donde
las madres dejan morir a sus niños famélicos. El libro se llama “Death without weepping. The violence of
everydiay life in Brasil” (morir sin lágrimas, la violencia de la vida cotidiana en Brasil) (citado por
Franco, 1997: 70). La autora explica que los comportamientos en una sociedad que sufre la hambruna
crónica de “dejar ir” a los niños menos aptos, “implican una postura metafísica” de calma y resignación
razonable hacia los acontecimientos que no se pueden cambiar o vencer fácilmente.
405
Programa que consiste en la entrega de un bolsón de alimentos.
406
Palabra que significa traje (pantalón y saco) de hombre.

247
individuales o para el barrio. Aunque se dice también que “ahora son tiempos más duros que
antes”. La política clientelar es, en cierto sentido, una alternativa que compensa las carencias y
que genera recursos. La clientela es percibida como relaciones de reciprocidad que traen
recursos.

(Juan): Dan las pensiones a los amigos de los políticos. A veces con los políticos
se consigue un montón. Si, yo me he metido y he tenido partida...y después consigo para
mí, consigo para el hermano... así, así, y ahí ve? Como la señora que no tiene nada y
que tendría que tener una pensión, pero nada, nada...... “
(Lucia): - Son promesas de los políticos, vienen aquí con promesas, promesas
después ellos ganan y uno le van a pedir un favor, que lo ayuden o que vengan a ver la
casa o que haga algo por ese barrio, no después que lo han votado.

LA PERCEPCIÓN DE LA PRUEBA DE LA POBREZA REAL, HISTORIAS DE

RITUALES DE LA CORPORIZACIÓN DE LA ASISTENCIA

A los que tiene que pasar por los vericuetos de las instituciones más clásicamente
asistenciales, donde la gente asiste espontáneamente a exponer morbosamente su pobreza, se les
exige un sin número de requisitos personalizados de prueba. En la demanda directa que realizan
personalmente en la Cooperadora Asistencial, las quejas son continuas por la discriminación, el
maltrato, las esperas, la clientela. Todos elementos propios de la “prueba” de la pobreza. Desde
el “certificado de pobreza”, la entrevista social, visita domiciliaria, etc.. A diferencia de la
focalización despersonalizada de los programas destinados a barrios “pobres estructurales”, la
burocratización excesiva personalizada, es parte de esta teatralización de la asistencia y de la
puesta en acto del vínculo asistencial. Este rito materializa y reproduce la inferioridad de la
representación de la pobreza. La gente desarrolla “carreras de obstáculos” para poder acceder a
algo. Se deben prestar a cumplir con todos los requisitos que requiere cada organismo. La
prueba de la pobreza es un acto ritual donde el ritual y las tecnologías que se ponen en acto en la
nominación del otro como “pobre válido”, reproducen la diferencia y la inferioridad que esos
vínculos recrean. El cumplimiento de los requisitos de la prueba de la “pobreza real”, opera
como control y actualiza la reciprocidad del vínculo. Yo pruebo que soy el más pobre de entre
los pobres, el técnico lo reconoce y luego entrega el certificado, o sella un papel donde nomina
al otro como “carente”, “vulnerable”. Otras lógicas como las relaciones de reciprocidad
clientelares permiten esquivar algunos de estos obstáculos, que en este largo proceso de prueba
técnico/presencial (visita, entrevista, nota o formulario con posterior reclamo), pueden ser
suplantados por medio de las intermediaciones políticas.
Este último aspecto de la lógica política/clientelar, la recomendación, permite que la
gente acceda a algo sin pasar por las barreras del ritual de la exposición y posterior
comprobación de la pobreza real. Pero deben sortear otro tipo de escollos: los que imponen esos
vínculos recíprocos de la clientela política. Esta se materializa de diversas formas. Una es por
ejemplo la recomendación escrita. La gente se mune de información y desarrolla vínculos
clientelares que le sirve como capitales, tanto para sortear la prueba personalizada y degradante
de la pobreza real, como para conseguir cosas más rápido.

- Yo he venido a que me den una ayuda, porque necesito por las criaturas. Tengo
en total ocho chicos. Yo hei venido a pedir que me ayuden, porque el compañero Romero
cuando trabajaban con la política... Yo hei sido una de las primeras que ha puesto
unidades básicas en el barrio Vicente Solá. Ellos me han prometido que me iban a dar
trabajo. Bueno yo hei dicho: ya no me va a faltar nada, ya no voy a andar pidiendo. Yo
trabajo de muchacha...
- (¿Y por qué ha venido esta vez?)

248
 - Para que me ayudaran en el colchón. Aquí tengo mire el papelito, que me
dijeron que me iban a ayudar con un colchón aunque sea. Tengo la receta de la Dra.
Mire de los tres niños ve, así que hei ido y he hablado con un señor y me dieron el
papelito. Y ahora estoy esperando francamente porque necesito porque tengo la cucheta
sin colchón, dormíamos sobre los diarios, la revista, los trapos viejos, eso así
acolchonado, así dormían los chicos, tengo tres camas y con las cuchetas son cinco. Ese
señor, era el que era senador de Bs. As. Ahora la chica me ha dicho que me espere
porque no hay número, le hei dicho que bueno. Será hasta la tarde señorita porque
necesito, sino necesitaría no estaría aquí le digo.
- (¿Qué hizo para conseguir ese papelito?)
- Una señora me ha dicho que lo valla a ver a este Sr. que me va a dar una pista
para conseguir un colchón, porque ella ha visto francamente como tengo la casa (...) Y
de ahí he ido al partido y me ha atendido un Sr. y éste me ha mandado a otro lado y ese
Sr. no estaba un tal... Del partido me mandaron a la municipalidad. Eso hei hecho ayer.
Ud. sabe como hei andado, hei andado dos días con hoy día, pero ayer todo el día en la
tarde también he andado. Ya al último hei venido aquí, y de ahí de la municipalidad me
dijeron que venga a ver a las visitadoras porque yo ya tenía la noticia. Y aquí estoy desde
esta mañana, desde las seis menos veinte estoy, no hei conseguido número, había
muchísima gente. Yo le dicho que me sentía mal que tenía adormecida las piernas tanto
que hei andado, horrible de tanto caminar, yo ando pero no tanto, yo llevo tres días
seguidos. (1987).

La descripción de Juana de su peregrinaje entre las redes político clientelares y las

amansadas propias de la Cooperadora Asistencial, son parte de esta puesta en acto. En 1987
atendían solo a 30 personas, a las que se les daba un ticket con un número, luego de madrugar
para poder estar entre los primeros, luego de horas de espera, recién podía pasar. Luego
aguardar para ser atendidos (entrevista personal) y luego se les da un papel donde se les autoriza
a retirar lo que eventualmente hay en stock. Todo este proceso de teatralización de la pobreza
además permite reproducir la representación de vagancia.

- He venido a pedir zapatillas y el colchón

- (¿A qué hora han venido?)
- A la cinco de la mañana, porque como dan sólo 30 números, si uno no llega
temprano no lo atienden. Hay otra gente que viene más antes a las cuatro de la mañana y
se imagina Ud. hay que venir en colectivo, hay que salir de noche de su casa
- (¿Y por qué ha venido?)
- Y por la crisis! los pobres son cada vez más pobres y los ricos cada vez más
ricos. Esta mañana pasó una señora que trabaja en la legislatura, que yo la conozco, es
peronista y nos dijo: que hacen aquí vayan a trabajar! lo van ha hacer quedar mal a
Romero. Y una señora le contestó -¿Ud. cree que venir a las cinco de la mañana y estar
esperando es porque somos vagos? Encima que no tenemos la gente nos agrede.

Hay gente que se resiste a pasar por los distintos procesos de degradación personal y de
reproducción del ritual que permite que el otro (el otorgador) se conmisere del receptor por que
el otro se presta a “olerle los pies”.

(María) - Todo se hace por cuña, todo es cuña... Yo hei tenido bueno... yo doy
gracias a Dios. Yo a veces no mei querido anotar en ninguna parte. Para todo uno tiene
que andar como se dice oliéndoles los pies al uno al otro, no me gusta. Yo digo, si me
ayudan bien y sino también. (1989)

249
 (Alicia) - Ahora en la Cooperadora, el anterior mes, yo fuí, pero vá..., Esperen
dicen. Y yo pregunto - ¿Señora yo tengo cuatro hijos?. Tres de mis hijos duermen
conmigo, una mi hija nomás duerme sola. Yo necesitaba colchón, - le digo a la señora ...
- Si pero hay que esperar al jefe. Bueno, - le digo. Y entra uno con saco y corbata. -
Pase, le dice. Se entra el señor, entra ... Y yo a esperar. Porque yo a mis hijos les
encierro, les encierro a mis hijos ... Y el señor se entra y sale ya con el colchón. Ve es
una discriminación ... Al que tienen le dan más, al que no tienen no le dan. (2001)

La situación no ha cambiado luego de 12 años como vemos. Un nuevo relato describe

las mismas bejaciones de las amanzadoras de la Cooperadora y los números que dividen entre
los que entran ese día y los que deben volver a pasar por el rito renovado de la discriminación al
otro día. La novedad es que ahora además hay que esperar no sólo los números sino a la
computadora. Se ha tecnificado la posibilidad de pasar por el ritual.

(Juana): - Tiene que ir a la mañana, a las 8, a las 7 a las 6, a las 5, a la hora que
mejor pueda ir...Tiene que esperar y hacer cola hasta que ellos llegan y dan números.
Claro dan números y es para el otro día. Si es que alcanza, porque dan 30 a 40 números,
nada más. Hay muchísima gente esperando ...Y tiene que hacer cola ahí, hasta que
hora... Y después le dicen que vaya y que vuelva al otro día, a retirar, por supuesto. Pero
lo mismo tienen que esperar hasta que empiecen a atender la computadora... Y para
pedir cama, colcha, colchones, tiene que hacer una nota y esperar cinco años, para que
ellos decidan y venga la visitadora a la casa ...

PERCEPCIONES SOBRE LA PARTICIPACIÓN EN EL CAMPO DE LA

POLÍTICA SOCIAL

"Nos exigen participación permanente de un lado y de otro,

y cuando participamos no nos escuchan o sólo es para decirnos lo que
tenemos que hacer. No nos dan oportunidad de hablar... y después
dicen que no participamos." María, campesina de la Puna Salteña

Tratamos de indagar aquí cómo perciben y viven la “participación” y los vínculos de las
lógicas de reciprocidad en las que están inscriptos (comunitaria, político/clientelar, lógica
técnica; lógica religiosa). La mayoría de la gente es consciente que la participación, tanto
inducida como espontánea mejora el barrio, pero que está inscripta en relaciones de poder.
También son conscientes que la participación, si bien es un gran esfuerzo que tiene algunos
resultados, no se traduce en mejoras sustantivas de su situación de pobreza. Muchas de estas
representaciones y formas de participar están mezcladas en un entramado de vivencias y
significados a veces ambivalentes. El tema de la participación, como vimos anteriormente, tiene
variados ribetes y concepciones. En la representación que asocia la pobreza a la “negligencia”, a
la “pereza” y a la “relajación”, la "participación" es fundamental no sólo como dispositivo de
intervención de los programas focalizados sino como práctica disciplinaria para superar
situaciones provocadas por la "desidia" que se cree, hay en toda pobreza. Sin embargo, la gente
vive la participación no como acción reparadora de las causales moralizantes de la pobreza. La
participación barrial, tanto para construir el barrio, como para gestionar los programas para
pobres, es vivida como una estrategia, un sentido del juego y un interés (Bourdieu, 1997: 141).
La participación tiene que ver con las cosas en juego, no sólo satisfacer necesidades materiales
mínimas de vivienda y servicios habitacionales básicos, sino también incrementar poder político
y capital simbólico de la gente y de los dirigentes, fortaleciendo su capacidad de confrontación y
o negociación con el Estado. En este marco no siempre la participación es "unión" y posibilidad

250
de construir acuerdos básicos, implica también luchas entre distintos grupos de interés: partidos
políticos, facciones de un mismo partido, lealtades a los dirigentes, etc.
Una primera acepción de la participación se entiende como “trabajo comunitario”,
diferente al trabajo político propiamente dicho. La participación de tipo comunitaria, puede ser
espontánea. Surge de la propia iniciativa de la gente, en el sentido de un juego que merece la
pena jugarse. Aquí la apuesta es a la mejora del barrio. Esta participación crea comunidad por
que construye una identidad del barrio “propio”. Se trabaja “por la gente”, por la apuesta de
involucrarse en un juego que tiene relaciones de poder, pero al mismo tiempo se apuesta el
atributo de la “dignidad”, de hacer las cosas con esfuerzo y mejorar las condiciones de vida. En
este participar se generan nuevos y viejos capitales, capacidad de demanda, fortalecimiento de
los poderes locales, conocimiento de los recursos que refuerzan identidades, etc.
Esta participación se percibe como un trabajo duro, un esfuerzo que no es remunerado y
que implica mucho trabajo. La “autosustentabilidad” requiere de esfuerzos y de sobre-trabajo no
pagado. Como dice un dirigente, requiere de trabajo “ad honorem”. Además esta
“participación” se superpone y subordina a la lógica política. Los “trabajadores participativos”,
los que participan “trabajando”, no son reconocidos por los denominados “punteros políticos”.
Estos últimos reciben todos los beneficios que ellos no. Sobre todo el reconocimiento del poder
político. Perciben un des-balance entre los esfuerzos y el trabajo que implica su participación
como “dirigentes barriales” y la falta de reconocimiento social del mundo de la política
partidista. Sienten que son los “idiotas útiles” que le hacen “el caldo gordo al gobierno”. La
política aquí es percibida como un campo diferente al trabajo participativo de la autogestión
comunitaria. Los atributos positivos de la participación dentro de la lógica comunitaria se
asocian a la del buen dirigente "que atienda a necesidades comunitarias", que sea "apolítico",
"desinteresado", "neutro", "solidario", son continuamente puestas en confrontación con las del
"político" al que se asocia que son "corruptos", "deshonestos", "interesados". Son continuos los
conflictos entre facciones políticas, o entre los que dicen que no son políticos y reivindican un
perfil "vecinal" por oposición al "político" y, al mismo tiempo, la mayoría valora la práctica
política, "a veces tener un padrino, es inevitable". Según Virginia Ceirano (1997) es recurrente
esta contradicción entre lo normativo y lo instituido: que estas entidades no deben tener
banderías políticas, y lo instituyente, las prácticas: sin banderías políticas nada es posible, no
hay logros.
Podemos identificar aquí otra lógica la que denominamos comunitaria, donde se
construye ciudadanía mientras se hace el barrio. Esta participación si bien es funcional a los
programas focalizados y a la lógica política que la utiliza pero no la reconoce, al mismo tiempo
construye comunidad e identidades barriales.

(Magdalena) - Yo pienso que dentro del dirigente siempre le hacemos el caldo

gordo al gobierno, yo no trabajo con ningún político no. Nosotros como dirigente
comunitarios .... yo analizo y veo cómo se sufre dentro de la comunidad. Tenemos que
luchar para sacar el barrio adelante no. Si, nosotros como dirigentes, sino participamos
con ningún político, por mi parte es así, esto nos cuesta, es duro. Entonces pienso que se
tiene que revertir la política porque realmente nosotros trabajamos ad honores y somos
los que más trabajamos entienden, para que ellos lleguen al poder y ellos están arriba y
no nos miran, se olvidan. Por eso es que nosotros decíamos, cuando nos reuníamos con
otros dirigentes, que se tiene que cambiar de abajo ..... Lo digo por experiencia. Por
ejemplo los famosos punteros políticos por ejemplo. Ellos son avalados por el propio
gobierno. ... Y nosotros como dirigentes vecinales que nos nace de adentro trabajar, para
servir a nuestro barrio y vecinos. Lo hacemos sin estar comprometidos con ningún
político porque queremos ver el desarrollo, queremos una calidad de vida mejor para
nuestros vecinos. Me entiende y bueno como que a nosotros nos relegan, no nos miran
porque no estamos apoyándolos directamente a ellos......

251
 El “desarrollo” en el ámbito territorial se percibe como “mejora” de la calidad de vida
del barrio. Como un lugar positivo de mayor dignidad que requiere de trabajo duro participativo,
ad honorem e invisilibilizado a la mirada de los políticos. Aquí la participación es valorizada en
su componente que potencia las relaciones sociales territoriales. Como una forma de estar y
participar con el otro. En este sentido es una participación no inducida. Esta requiere de lucha,
esfuerzo, trabajo, “apretar al gobierno”, mejorar el barrio, el hábitat. En este contexto se cree
que el trabajo “comunitario” y la participación dignifican. La representación de la pobreza se
asocia a la falta de trabajo, o a los bajos sueldos, no a la falta de participación. Por oposición a
las participaciones inducidas en programas sociales donde también consideran que es un trabajo
útil a la comunidad a la que pertenecen, perciben que es un trabajo gratuito y no reconocido.

Pero también el trabajo en la construcción del barrio, a partir de programas

“participativos”, da identidad a los dirigentes porque perciben que han formado parte de ese
proyecto y han hecho cosas. Han hecho el barrio. En esa lucha también se construye ciudadanía.
Desde nominar las calles sin nombre a construir el comedor comunitario, realizar el playón
deportivo, un “proyecto” para jóvenes, etc.

(Daniel): -Hemos hecho muchas cosas: el edificio del comedor comunitario, la

ampliación de tres salas más. Con el proyecto de poder seguir ampliando... Primero
necesitábamos el subsidio para realizar la primera etapa de ampliación y después, en
posterior otra ampliación más. Después en particular hicimos un proyecto que como le
dijimos se asociaba con la idea de mejoramiento en el barrio que era la señalización de
las calles. O sea que todos tengan su nombre y su altura para ayudar no tan solo a los
ciudadanos que viven allí, sino a las diferentes empresas que prestan servicios en toda la
ciudad. El otro proyecto que hicimos y que estuve participando, fue el proyecto de la
plaza, donde se parquizó, se hizo vereda, lo que es el medio de la plaza. Después tenemos
el proyecto del playón deportivo que ese si lo presentamos al proyecto joven. Después
tenemos el alto barrial que se trabajó con el FOPAR.

Los cambios operados por los programas basados en la focalización territorial

involucran nuevas mediaciones entre el sistema político y los “pobres participativos”. La propia
forma de acceso a los programas focalizados y la necesidad de contar con líderes barriales que
sepan moverse y comprender las reglas de la clientela política y la de la eficiencia focalizada,
hecha programa, requiere de nuevos saberes de la gente y de los dirigentes barriales. Estos
saberes se manifiestan en destrezas para usar las nuevas tecnologías de control burocráticas que
movilizan y producen nuevos capitales de la propia gente –capacidad de demanda,
fortalecimiento de los poderes locales, conocimiento de los recursos y contradicciones
gubernamentales – y visualización de nuevos actores con los cuales tienen que negociar. Esto
requiere de un conocimiento sutil de las diferencias entre la lógica de la clientela política, la de
la focalización tecnificada, la de la caridad y la comunitaria.
También la participación es percibida como educación. Participando se aprende, se
progresa, por oposición a la apatía, que se asocia a la falta de ganas de progresar, más vinculada
a una representación de la pobreza como producto de la indolencia. Aquí, la participación se
vincula más a la construcción de ciudadanía, de liderazgo, de reapropiación de lo que se es
propio, de lo que da dignidad e identidad: “es nuestro, lo hicimos nosotros”. Es interesante en
este contexto la asociación con la representación de la pobreza, el “buen” y el “mal” pobre. El
buen pobre es el que participa, el que progresa, el otro es vago (en las representaciones de los
dirigentes), el que no tiene ganas de progresar. Pero también en la participación comunitaria se
están apostando intereses y por eso es una fuente también de prestigio. La participación supera
algo así como la “mala pobreza”. Un dirigente recuerda la experiencia de haber trabajado en al
realización de una plaza con jóvenes villeros que, según él, luego de haber hecho la plaza la

252
valoran por que es de ellos: “porque la participación se hace haciendo”.. y resulta algo así como
un círculo virtuoso de la participación.

(Daniel): - Ahora yo pongo el ejemplo de mi comunidad, de mi plaza, digo mi

plaza porque yo también lo hice. Creo que en tu barrio, en mi barrio en todos los barrios
están los mal llamados chicos de la villa si, ...los que comúnmente destrozan las cosas.
Porque a veces dicen no permiten el progreso en el barrio. Pero sabes como
solucionamos nosotros....los hicimos participar a ellos. Ellos están más orgullosos que
cualquier otro vecino de su plaza. Porque ellos dicen esta es nuestra plaza, yo hice este
cordón, yo trabaje en esta parte de la vereda, yo tiré la arena acá y sabe que todo se
logra...Porque la participación se la hace haciendo.. Ver las necesidades pero no del
punto de vista mío, sino de tu punto de vista. Los chicos de la villa, ellos van, a veces,
están regando la cancha pero la plaza no la tocan. Cuando ellos participan, no hace
falta, que sigas haciendo la política de participación vos sino que él le dice al otro y así .
Ellos te van trayendo más chicos. Los hacen participativos a los otros sí.

También la gente es consciente que la participación no es la panacea para resolver sus

problemas o para mejorar ya que las historias de carencia y los recursos escasos llevan a
conflictos que son difíciles de resolver solo con participación.
(Ricardo): - Yo entiendo eso de la participación. Pero claro.... cada barrio tiene
su vivencia propia, en nuestro caso, yo acá y la señora somos de barrios vecinos, hubo
tiros por el tema de los terrenos, hubo gente herida..Por eso es que la gente esta medio
dividida...Hay preconceptos formados y que nos están resultando bastante difícil hacer
que la gente olvide. Porque realmente hay un pasado bastante duro y conflictivo,
entonces esa es una manera ... la participación.

Algunos de los entrevistados (líderes comunitarios capacitados) reflejan el discurso de

que la participación da poder “empodera” y que aunque sean pobres pueden tener poder si
participan. Que como dijeron en un curso “que la pobreza no es parte del dinero sino del poder”.
En un testimonio donde se plantean los sueños para el barrio, que tenga todo lo que lo que
debería tener, se recuerda el lema del “empoderamiento participativo” de la capacitación para el
fortalecimiento de “líderes comunitarios”, en el marco del programa que efectiviza las “nuevas
relaciones” entre el Estado y la sociedad civil salteña. Allí se señala como los programas ponen
el énfasis en la necesidad de que la gente adquiera capacidades de autogestión que sepa
“manejar” los programas como se aprende a manejar un auto, para poder cumplir con los
“objetivos que te dan”. Se afirma que es importante saber manejar los programas porque sino se
pierden futuras oportunidades de continuar siendo un barrio “bajo planes”.

(Julia): - Me gustaría que mi barrio este parquizado a la vuelta. O sea tener

toda la vereda parquizada. Salir de noche y tener todo iluminado. Que el agua no te la
corten y no hagamos todo ese tramo del tema del agua. Que tengamos gas natural, que
tengamos todo lo que realmente tienen otras personas. Ese es mi sueño. No es un sueño
de grandeza, yo creo que si es realizable. Te acordás lo que dijeron en ese curso: “que
la pobreza no es parte del dinero sino del poder” ... Y yo creo que cada comunidad, yo lo
analizo como si fuera una persona. Si esa persona no es madura, no le podés dar las
llaves de conducir, porque va y choca en la esquina. Entonces vos no podes conseguir los
recursos y no saben convivir y se traba el proyecto y te quemas. No te dan más porque
no cumplís con los objetivos que te dan o están en el proyecto. Entonces yo creo que si
sabes equilibrar las dos cosas..

La visión, percepciones y representaciones de estos conflictos y la correlación de

fuerzas entre los actores involucrados - por un lado técnicos, funcionarios y políticos del

253
gobierno nacional, provincial y municipal; autoridades laicas y eclesiásticas de las
organizaciones no gubernamentales y benéficas y, por otro, los propios destinatarios: dirigentes
de distinto tipo y la gente del barrio o la comunidad, dependen no sólo de procesos de
transformación de más largo alcance, como venimos analizando, sino del grado de
conflictividad de la coyuntura y la correlación de fuerzas entre estos sectores. Por ello es muy
importante situar la correlación de fuerzas en el contexto político y social donde se producen.
Por ejemplo, el reciente programa focalizado destinado a jefes de hogar desocupados, cuya
instrumentación se produjo durante el gobierno de Duhalde, luego de la fuerte movilización
popular producida por el “movimiento piquetero”407, en los Consejos Consultivos - que son
quienes tienen la última decisión sobre la selección de los beneficiarios - se han incluido, en
algunas provincias, a dirigentes de esos movimientos y de organizaciones políticas de izquierda,
activas en las movilizaciones.
Este caso puede estar mostrando una modificación en la correlación de fuerzas entre los
destinatarios de programas sociales, cuya representación política es la del movimiento
piquetero, con el Estado. El actual programa si bien sigue siendo focalizado y destinado a
grupos familiares en situación de vulnerabilidad, tiene un carácter mucho más masivo que el
anterior y ha incorporado de manera formal y a veces informal, por presión de los piquetes
puntuales, a los destinatarios en su asignación, más allá de la asignación política clientelar que
se superpone a la asignación que el propio movimiento hace.
Los saberes sometidos nos develan que los dispositivos de intervención focalizados, del
discurso que se dice humano, participativo y solidario, no hace más que reproducir la pobreza y
la desigualdad de manera perversa. La focalización traslada la distribución de los recursos a un
problema entre los propios pobres. Es en el territorio, en el barrio donde se dirime, entre los
pobres que se ven acorralados y atrapados por las ataduras de estigma que opera como destino
y, al mismo tiempo, aceptarlos, buscarlos y demandarlos es una de las pocas llaves para
quedarse en la vulnerabilidad de una pobreza en la línea de flotación de los mínimos biológicos.

407
Organización que nuclea a todos los grupos de piqueteros del país que se fueron conformando desde
1993 y que desde hace un año se ha constituido en un movimiento que tiene sus representantes o líderes
que negocian con el sistema político.

254
 CONCLUSIONES
A lo largo del libro hemos ido indagando, a través de la investigación empírica y el
análisis histórico arqueológico, las formas de intervención sobre la pobreza, sus
representaciones, las características que asumen los saberes autorizados en la problematización
de la pobreza y su vínculo con la construcción de problemas sociales, sus discontinuidades y su
encarnación en políticas nativas de intervención social. Esto lo hicimos tanto sobre la base del
análisis de los sistemas discursivos en sí mismos, como de las condiciones de surgimiento de
nuevos objetos de saber y control, dispositivos de intervención e instituciones y
categorizaciones sobre el otro. Una de nuestras hipótesis planteaba que las políticas sociales no
son otra cosa que formas culturales particulares que adquieren los sistemas de reciprocidad no
mercantiles que permiten construir y naturalizar las diferencias. Son particulares cosmovisiones
del mundo y de la vida que implican un campo de lucha, artes de gobierno específico y una
asignación diferencial, jerarquizada y desigual de las personas en el espacio social. También
tratamos de demostrar que la cuestión social moderna no es sólo la manera en que se resuelve la
cohesión social, en la tensión entre igualdad jurídica y desigualdad social, sino que es también
una cuestión intrínsecamente cultural de invención y reproducción de las diferencias y rangos de
jerarquía social y cultural, a través de estilos de gobierno particulares sobre las poblaciones que
son percibidas como amenaza y en las cuales se combinan, de la más variada forma, las
tensiones entre pretensión de igualdad y desigualdad jurídicas, sociales y políticas. En este
sentido podemos decir que las discontinuidades de los artes de gobierno son, en sí mismas,
formas de invención y reinvención de lo social. En estos momentos de ruptura, los diversos
sistemas de relaciones recíprocas no mercantiles (lo social y sus variadas formas de
institucionalización) la familia, la comunidad y el Estado se materializan en la construcción
cultural de discursos de verdad, que van legitimando diferencias sociales, al mismo tiempo que
des-atan o re-anudan vínculos sociales, unos más tutelares otros más dignificantes e igualitarios.
Trataremos de sintetizar aquí la forma en que estas dimensiones se han ido articulando,
mostrando las discontinuidades que marca la arqueología de la pobreza y su relación con hitos
de significancia408 que pueden expresar momentos de invención409. En cada etapa hemos podido
observar cómo se articulan o diferencian los procesos de esta construcción en una comunidad
nacional particular, la Argentina y su relación con las formas de gobernar de los países de
mayor poder e influencia en la geopolítica global.
La historia de los problemas sociales como hemos visto y la invención y reinvención de
lo social, desde sus orígenes más remotos, ha estado dirigida a enfrentar “amenazas”. La
percepción del grado de amenaza al “orden social” muestra también variabilidades históricas,
pero es intrínseca a un pensamiento que homologa la sociedad con un organismo o cuerpo
vivo410. Esto ofrece a la Ciencia Social un tipo de saber sobre otra serie de percepciones

408
Si bien hemos trabajado cada período en forma procesual, tratando de mostrar las luchas entre los
distintos actores involucrados, podemos también destacar algunos hitos que se constituyen en eslabones
que representan estas discontinuidades y también las líneas de desarrollo más general.
409
Utilizamos la idea de invención como construcción histórica y cultural. Esto significa que no fue
natural ni inevitable sino el producto de procesos históricos identificables que se materializan en distintas
problematizaciones que implican ciertos desajustes.
410
En los orígenes de las Ciencias Sociales, esta idea estuvo asociada a diferentes corrientes de
pensamiento. Desde el positivismo de Comte que pensaba la sociedad como un organismo vivo al que se
le podían aplicar leyes similares a las ciencias positivas, a las diversas versiones sistémicas de lo social.
Desde las ideas de morfología social de Mauss y Durkheim donde la espacialización de los “sistemas
sociales y culturales” son fundamentales, como las diferentes versiones de la ecología social, desde las de
la Escuela de Chicago hasta las más modernas concepciones ecologistas y ambientalistas de finales del
siglo XX. Allí también las metáforas para pensar lo social se asimilan a órganos vivos. Tanto en los

255
concatenadas. Si los problemas sociales son una construcción que van constituyendo ciertas
“amenazas”, dentro de un imaginario de “orden social” homólogo a la sociedad como un
cuerpo, luego los problemas “diagnosticados” con pretensión de verdad, son corporizados en el
cuerpo de los que portan los problemas. Las categorías que las Ciencias Sociales usan para
nombrar los problemas sociales o para “diagnosticarlos” provienen del campo las ciencias
médicas. Hasta la palabra diagnosticar que acabamos de usar se traslada de este campo de saber
vinculado al momento en que el médico decide la enfermedad. El diagnóstico tiene su génesis
en la detección de una enfermedad o una “patología”. En este proceso de construcción del
problema, la nominación de los grupos de personas que lo poseen, las percepciones que asignan
ciertos atributos a esos grupos y luego la encarnación de los problemas en los grupos, está la
base del proceso en que se naturalizan las desigualdades sociales.
En esta conclusión trataremos de observar como los vínculos entre el discurso del
desarrollo, políticas sociales, representaciones e intervenciones de la pobreza, la construcción
de una comunidad nacional, los hitos de invención y reinvención de lo social, las
problematizaciones predominantes y las características que van asumiendo los saberes
autorizados para nombrarlas y naturalizarlas.
En América Latina, la aparición de la pobreza como fenómeno colectivo, tiene su
primer ruptura en el siglo XVII, cuando las formas de dominio coloniales rompen con los
anteriores sistemas de reciprocidad y de inscripción de las comunidades y las familias nativas,
creando y reconfigurando nuevas relaciones de dominación, como la mita, el yanaconazgo, la
encomienda o, directamente, por medio de la represión violenta sobre todas las formas posibles
de liberación, como el “pillaje” o el “vagabundeo”. Este momento de ruptura violenta con las
formas de subsistencia y producción de la vida de las culturas nativas latinoamericanas coincide
con el de ruptura del Antiguo Régimen en Europa y la aparición de la pobreza masiva. El
comercio internacional basado en la explotación colonial, rompe violentamente las formas de
reproducción social y cultural en América Latina y, por otro, coadyuva a quebrar los lazos de
sujeción al trabajo y la creación de un mercado de trabajo libre en Europa. Dos tipos de pobreza
masiva aparecen. Las dos a ambos lados del océano son el producto del quiebre con lazos de
contención anteriores que permitían y daban sentido a la reproducción de la vida. De un lado, la
pobreza masiva se resuelve por la superexplotación del trabajo producida por las relaciones
serviles del coloniaje que generan muerte y pérdida de identidades culturales anteriores y del
otro, las leyes de pobres primero en Inglaterra, las obras de misericordia en España y más tarde,
la ayuda pública a los pobres en Francia, se constituyen en los dispositivos de intervención
predominantes, junto al surgimiento del ciudadano y trabajador libre.
Hasta la conformación de la Argentina como República, a principios del siglo XIX, las
formas de intervención predominante sobre las poblaciones fueron las distintas instituciones del
coloniaje, además de las congregaciones religiosas de la “caridad cristiana” en forma de
misiones o hermandades, en las que se basaba el dominio cultural colonial español. La segunda
ruptura se produce, en la Argentina, con la independencia de la corona española, entre 1823 y
1880. En 1823, se funda la Sociedad de Beneficencia que subsume las anteriores instituciones
de caridad religiosa en una forma particular de caridad laica bajo control estatal. Y, en 1880 se
institucionaliza la educación pública y gratuita. En ese período se constituye un mercado de
trabajo libre en la zona del litoral que implica la intensificación de los controles sobre el
vagabundeo y la promoción y materialización de masivas migraciones de ultramar. Esta etapa se
caracteriza por estilos de gestión de la población pobre, por medio de las asociaciones privadas
benéficas que implican una laicización de la intervención social, y al mismo tiempo, un proceso
lento de gubernamentalización de la vida, propiciado por el discurso higienista y las ideas
positivista civilizatorias que promovían las elites del litoral.

primeros como en los últimos, las temáticas de adaptación/desadaptación son fundamentales.

256
 A mediados de siglo XX, es el momento de la tercera ruptura en América Latina de la
arqueología de las formas de gobernar la pobreza. En esta etapa, la mayoría de los países, van
desarticulando paulatinamente las estructuras semiserviles y se conforman mercados internos
para los procesos emergentes de industrialización. En cada país, su aparición tiene distintos
momentos y diferencias entre regiones. Hasta entonces, la provisión de medios de subsistencia
reposaba en las relaciones serviles, semiasalarizadas o en las economías de subsistencia
campesina. Este período es el que coincide con la segunda ruptura, señalada por Sachs, de las
formas de intervención y administración de la pobreza en los países centrales, con la invención
de la pobreza a escala planetaria y la invención del desarrollo y el subdesarrollo.
En este momento, se reinventa lo social a través de otro acto fundacional que recrea el
mito de igualdad y de los derechos del hombre. Se trata de otra declaración sobre los mitos de
igualdad, que es la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, aprobada por la
Asamblea de las Naciones Unidas. A diferencia de la Declaración de la Revolución francesa,
esta tiene carácter universal. Emitida por un organismo multinacional y planetario, cuya
función es pacificar y neutralizar los conflictos sociales, luego de la segunda guerra mundial.
Allí las temáticas de la erradicación de la pobreza ponen el énfasis en asistir a los países para
aumentar su estándar de vida. Este es un segundo acto de institución de los mitos de la igualdad
de lo social. Dicha declaración legitima luego la aplicación de una serie de dispositivos
vinculados a los artes de gobernar del desarrollo. Tanto a través de los organismos que forman
parte de su propio sistema, como de otros que se crean en esa década para resolver áreas
particulares de problemas considerados sociales.
Ni el BM ni el FMI están interesados por la pobreza como tal, sino por el crecimiento
económico que la iría eliminando espontáneamente, por el juego del libre mercado. La
economía política internacional de esa época (décadas del 50’ y 60’) no problematiza la
pobreza. Sin embargo si lo hace la antropología con la invención de la idea de “cultura de la
pobreza” de Oscar Lewis. Con esta concepción que abona una construcción de inferioridad de la
pobreza, a partir de ciertos valores culturales particulares y la idea del circulo vicioso, se
facilita la victimización de la pobreza que realiza la economía política y se justifica
culturalmente la construcción de inferioridad que había inventado el discurso del
desarrollo/subdesarrollo.
Los teóricos del desarrollo y de la “modernidad” de la época, consideraban que los
pobres eran tales por que no sabían competir en el mercado exitosamente. Es decir, no sabían
vender el capital que tenían que era su trabajo. Por lo tanto, la pobreza era un problema
subjetivo y que se adjudicaba al pobre, no a las condiciones sociales que impedían que estos
accedieran a medios de empleo o a medios de subsistencia. Coincidentemente, las agencias de
desarrollo y la economía neoclásica con su teoría del bienestar, no se preocupaban por promover
medidas que regulen las desigualdades sociales y aumenten el bienestar de la población. Por
oposición, si lo hacían las políticas de algunos países latinoamericanos, como el caso de
Argentina, cuyos gobiernos empezaban a promover la distribución de la riqueza para hacer más
inclusivo el “desarrollo”.
Es recién en 1968, con la asunción de McNamara a la presidencia del Banco Mundial
que estos organismos internacionales comienzan a promover políticas de “alivio a la pobreza” y
a problematizarla. En una declaración, de 1973 se marca este cambio, que implica la
incorporación de valores sociales y culturales, también llamados factores “indirectos” del
desarrollo, lo que da como resultado la promoción de políticas educativas y de atención a la
pobreza rural y a la enseñanza técnica. En ese momento se produce un importante
descubrimiento asociado a la discursividad del desarrollo, esta es la invención del capital
humano. Primer antecedente de la humanización del desarrollo, asignándole valor económico a
ciertas destrezas que pueden incidir en el aumento del crecimiento. También se desarrolla un
nuevo dispositivo de intervención asistencial con los pobres, el “desarrollo comunitario”. Como
vimos, en el ámbito nacional, a diferencia de lo que sucede con las directivas de estos
organismos que comienzan a jugar un rol fundamental en la gestión planetaria de la pobreza,

257
existe una preocupación sobre las causas de la desigualdad social que provocan la pobreza. Esta
preocupación se manifiesta en las políticas llevadas a cabo por el peronismo y la conformación
de un Estado de Bienestar corporativo de importante cobertura y una legislación laboral que
incentiva un proceso de ascenso social y distribución de la riqueza. Los dictadores que derrocan
a Perón, en 1955, por medio del Plan Prebisch promueven políticas de apertura de la economía,
alineación con los organismos promotores del “desarrollo” y redistribución de la riqueza en
contra de las clases trabajadoras. En el período de la gestión de McNamara, en el Banco
Mundial, a finales de los 60’ y parte de los 70’, la Argentina estaba viviendo una dictadura
militar de carácter claramente conservador y nacionalista que promovía los dispositivos de
intervención del desarrollo comunitario con los pobres, al mismo tiempo que reprimía las
organizaciones y reivindicaciones de los sectores obreros.

DESARROLLO NACIONAL, INTERVENCIÓN SOCIAL Y

CLASIFICACIONES SOCIALES A MEDIADOS DEL SIGLO XX EN LA
ARGENTINA.

El tercer quiebre con las formas de intervención de la pobreza en la Argentina se

produce entre 1943 y 1955, en la etapa de lo que se denomina el peronismo clásico, se consolida
un mercado de trabajo libre, se produce la gubernamentalización de la vida de los trabajadores y
una significativa constitución de estos en destinatarios de derechos sociales, al mismo tiempo
que se estatizan los dispositivos de asistencia, pasando de la beneficencia laica a la asistencia
social estatal. Las políticas sociales y económicas que tienen lugar en esta época, como la
regulación del trabajo a partir de la legislación laboral, la generalización progresiva del sistema
previsional, las obras sociales sindicales - para atender la salud y la recreación de los
trabajadores sindicalizados -, la salud pública gratuita para los no pudientes, las políticas de
protección y prevención dirigidas a la niñez y a la vejez, etc., produjeron una transformación
profunda de la estructura social que implicó una redistribución de recursos significativos hacia
los sectores trabajadores y asalariados. Estas formas de gobernar, si bien responden al núcleo
duro del desarrollismo: crecimiento de la producción, asalarización e industrialización, se
diferencian del discurso dominante propiciado por los Estados Unidos y las agencias de
desarrollo que comienzan a surgir, en esta fecha, en dos aspectos. Primero, Perón mantiene una
posición de no alineación con Estados Unidos de Norte América que denomina tercerismo y que
promueve una autonomía de las políticas diseñadas por el imperio y segundo, distribuye riqueza
hacia los sectores trabajadores promoviendo su bienestar y generando políticas dignificantes
para los pobres.
Es el momento en donde se produce una definitiva gubernamentalización de la vida y el
discurso higienista que comienza a tener influencia sobre el reciente desarrollismo triunfa sobre
los dispositivos y formas de intervención benéficas. El pensamiento biológico-social se traduce
no sólo en formas de intervención sobre las llamadas “causales indirectas de la enfermedad”,
que comienza a conformar un campo de saber específico: la medicina social, sino que se
produce una sutil ruptura con los criterios que diferenciaban entre gente “inferior” y “superior”
de las etapas anteriores. El trabajador y lo que se denomina “el elemento humano”, que no es
otra cosa que los otros que no pertenecen a las clases consideradas superiores, comienzan a ser
objeto de intervenciones denominadas de “salud pública” y “asistencia social”. Estas
constituyen “políticas de Estado” donde la problematización del bienestar, en términos tanto de
la importancia pública de atender a su “vida útil”, como de distribuir la riqueza a aquellos que la
aportan con su trabajo, es motivo de institucionalización. Lo social está vinculado a impactos de
larga duración en el tiempo y en el espacio, por lo que las cuestiones estadísticas, el control
poblacional y al valor económico de la vida son temáticas fundamentales de intervención
gubernamental. En la versión nativa de la biopolítica importa también la construcción de un tipo

258
humano argentino fundado en el mejoramiento de los biotipos y el diseño de un estándar
biológico racial el que es promovido por el ministro de Salud Pública Ramón Carrillo.
En este período la cuestión social trata de resolver, por una parte, problemas atinentes a
la tensión entre igualdad jurídica de ciudadanos y la desigualdad social. Y, por otra, entre
desigualdad jurídica y un tipo particular de desigualdad social. Se profundiza la estrategia de
intervención de los sistemas de seguro, manteniéndose a su vez, sistemas de tutela asistencial.
Durante el peronismo, el sistema de seguro se termina de conformar expandiéndose los derechos
previsionales, al mismo tiempo que se conforman las obras sociales sindicales y se instituyen
los salarios familiares. Se trata de regulaciones tejidas en torno al trabajo y al ciudadano, pero
no a cualquier tipo de trabajo. Principalmente debe ser un trabajo bajo condiciones contractuales
“legales”, básicamente urbanas y vinculadas a las ramas de la producción de mayor poder
económico y sindicalización (ferrocarriles, petróleo, industria metalúrgica y de la construcción,
entre otras). También se encaran cuestiones en base a la tensión entre desigualdad jurídica y
cierta desigualdad social dirigida a poblaciones consideradas inferiores, como niños pobres y
aborígenes, para los que se desarrollan sistemas de patronazgo estatal.
En esta etapa las clasificaciones de la pobreza y el protagonismo de ciertos grupos se
transforman significativamente, pasando el trabajador, sobre todo bajo la nominación de obrero
criollo o migrante del interior, de una identidad negativa y subordinada, a otra positiva más
emancipatoria. Desde el punto de vista de la construcción social de las diferencias y los cambios
en la estructura social, en este período, se lleva a cabo un proceso de mestización opuesto al
que se había producido anteriormente por influencia de la migración ultramarina, en dos
sentidos uno geográfico y otro social. Por un lado, es una migración interna nacional hacia los
centros urbanos. Son las poblaciones del interior consideradas inferiores, tanto por su carácter
mestizo nativo como por sus pautas culturales incivilizadas, las que migran. Por otro, esta
migración implica un proceso de mestizaje y modificación de la estructura social opuesto al
anterior ya que Buenos Aires, se puebla de lo que se dio en llamar los “cabecitas negras”. Como
contracara del proceso civilizatorio de fundación de la nación, entendido como mejoramiento de
razas por mestizaje “blanco” y población de espacios vacíos, se produce un proceso de
modificación de la estructura social y una suerte de ennegrecimiento ocasionada por la
influencia impactante que tiene la migración interna hacia las ciudades de la pampa húmeda.
Hemos visto que la interpelación discursiva a los tipos de población que construye el peronismo
está estrechamente asociada a sus estilos de gobierno e intervención social, el que se basa en
una dignificación de las clasificaciones de inferioridad anteriores.
La aristocracia criolla y la incipiente clase media porteña nominaban a los migrantes
del interior como cabecitas negras o descamisados. Tipologías que hacían referencia al color
de la piel obviamente y a estilos de vida y de vestir diferentes, contrapuestos a la etiqueta urbana
civilizada o de clase media. Estas etiquetas fueron resignificadas por el discurso peronista a
partir de una identidad que colocaba a los grupos antes estigmatizados, ahora, como actores
protagónicos de una ciudadanía más inclusiva. Fueron tres las clasificaciones más importantes
en la apelación que hace el peronismo sobre la inclusión de estos grupos como “pueblo”. La
primera es la de trabajador, que supone un sujeto portador de derechos otorgados a partir de la
seguridad social como forma de intervención predominante donde los estilos de gobierno se
basan en una idea de justicia social, por su aporte a la riqueza y al futuro promisorio que se
visualizaba de Argentina. La segunda es la del pobre por medio de un estilo de gobierno que
combina la asistencia sustituyendo la beneficencia laica por la asistencia social estatal y la
salud pública gratuita, basadas en principios de solidaridad entre los que trabajan y los que no
lo hacen; y en la necesidad, en el segundo caso, de aumentar la vida útil de los trabajadores.
Junto a estos dispositivos que significan un paso de sistemas de tutela estamental a tutela estatal
dignificatoria y basada en la idea de solidaridad y justicia social, opuesta pero en dialogo con la
caridad cristiana, se mantienen sistemas de patronato gubernamental con menores y mujeres
pobres y aborígenes en situación de abandono moral y material. La tercera clasificación
corresponde al ciudadano. A estos, se apela a partir de su condición de pueblo y la ampliación

259
de políticas públicas que ya se habían desarrollado en tiempos pretéritos, como la educación
gratuita y pública.
La iniciativa de construir un “biotipo social argentino”, llevada a cabo por el ministro de
Salud Pública de Perón, el Dr. Carrillo, es una muestra de la permanencia de esta idea biológica
de los grupos inferiores. En este caso, sin embargo, tenía un carácter más homogéneo y más que
imponer una raza superior blanca, se trataba de una “buena” hibridación mestiza. Esta se
asociaba a estándares físicos, dietas tipo y una homogeneización cultural con fuerte contenido
racial. La necesidad de inventariar estas poblaciones se constituyó en un saber vinculado a dicha
problematización y a una política de Estado.
En la etapa que va del 55’ al 84’, se suceden gobiernos democráticos y dictatoriales.
Estos últimos, en la década de los 60’, comienzan a desarrollar estrategias para disminuir los
beneficios sociales que había implicado la transformación peronista y a promover el desarrollo
comunitario como estrategia de intervención social. Dicha estrategia implica una representación
del pobre como incapaz de mejorar por si mismo, su situación y concibe la necesaria
participación de agentes externos dedicados a detectar sus necesidades y promover su
desarrollo. Con la dictadura que va del 76’ al 84’, se intensifican los procesos de subsidiariedad
del Estado.
El “desarrollo comunitario”, es el dispositivo de intervención promovido en los 60’ por
los organismos internacionales. Se basa en el supuesto que los países “subdesarrollados” y los
pobres en general, poseen actitudes y hábitos que constituyen trabas para el desarrollo. Entre
estas se señalan aspectos psico-sociales tales como el bajo nivel de aspiraciones y la escasa
participación. Este diagnóstico coincide con la representación de la “la cultura de la pobreza” de
Oscar Lewis y las corrientes ecologistas de la marginalidad de origen estructural funcionalista.
El “desarrollo comunitario” implica, entonces, la acción de “técnicos externos” que promuevan
“aspiraciones”, “participación” en las comunidades y “ayudan” a la gente pobre a definir sus
“necesidades sentidas”. También se trata de “modernizar” actitudes y comportamientos
“tradicionales”, mediante estrategias de “capacitación”. Esto fundamenta las acciones del
“desarrollo comunitario” en los barrios pobres y el “desarrollo rural”, ambas tendientes a
incorporar valores “modernos” (tecnología, capacitación técnica, ahorro) y trabajo gratuito para
provisión de servicios por medio de ayuda mutua.
Esta línea instrumental que promovían los organismos internacionales convivía con otra
más emancipatoria como la de Paulo Freyre por medio de la educación dialógica y para la
libertad que promovía recuperar los saberes de la gente, para “ampliar sus expectativas” y
generar actitudes positivas para el “progreso”. La representación de la pobreza en esta
concepción era la de los “oprimidos, que tenían un potencial revolucionario”. La introducción
de valores sociales y culturales en las artes de gobernar del discursos del desarrollo va
institucionalizando organismos nacionales y provinciales “de desarrollo comunitario”, los que
se fundan durante los gobiernos dictatoriales, vinculados a una mayor tecnificaron a través de la
“planificación” de la intervención social.
Durante la última dictadura militar se agudizan (76-83), los procesos de subsidiariedad
del Estado. Se reprime en general a toda manifestación social que mostrará diferencias con el
“orden” del terror establecido. Las organizaciones obreras son perseguidas y sus
reivindicaciones limitadas o anuladas. Se agudiza un discurso de introducción de criterios
“técnicos” y “neutros” a la cuestión social que tendía a ser despolitizada. La representación de la
pobreza, en esa época, radicaliza su “alteridad”. Los pobres son tratados violentamente y
equiparados, en circunstancias paradigmáticas a los locos. Las villas de emergencia fueron
erradicadas o amuralladas, pintadas de blanco como a principios de siglo XX durante el
higienismo. La paranoia de la intolerancia y la construcción de inferioridad se exacerban
tratando de invisibilizar la pobreza del espacio público.
Surgen categorizaciones de los saberes autorizados (antropológicos, sociológicos y
económicos), que constituyen campos de saber autónomos y a la vez, van imbricando sus
categorías perceptivas de construcción de los grupos sociales problematizados (los marginales,

260
la cultura de la pobreza, los informales, etc.) como “anomalías” culturales y luego económicas.
En el discurso desarrollista la matriz principal de la construcción de la inferioridad de los pobres
y de los países pobres, se trasunta en una inferioridad cultural, aunque no exenta de una visión
evolucionista de lo social. Es una suerte de darwinismo sociocultural. Los pobres son inferiores,
no por sus atributos bio-típicos como los fueron en la etapa del higienismo, sino por sus hábitos
y costumbres culturales pensados en términos de etapas anteriores en la “evolución del
desarrollo social”. En este sentido amplio, se mantiene la discursividad de la biopolítica ya no
asociada a la visión de raza o biotipos, sino a una inferioridad cultural de los estilos de vida
particulares, considerados inferiores. Por ello, los dispositivos que se desarrollan para los
trabajadores, en el ámbito nacional, si bien apuntan a la mejora de su “bienestar”, entendido
este en términos biológicos de salud y vida útil, para los pobres los dispositivos jerarquizan la
modificación de sus pautas culturales consideradas “tradicionales”. Al mismo tiempo esto
implica una circularidad entre causas del desarrollo y las soluciones que se deben implementar
para erradicar eso que es considerado una traba del “subdesarrollo”, los que se convierten en
nuevos problemas y nuevas “anomalías”. La inferioridad se construye por medio de
nominaciones como las de cultura de la pobreza o marginalidad. La “tradición” (pautas y
formas de vida de los grupos considerados inferiores en la escala de valores de las elites) se
vincula con resabios de costumbres consideradas trabas para el “desarrollo” y la “modernidad”.
Esto llevaría, junto con medidas de orden económico, a la promoción del crecimiento
económico para salir del subdesarrollo. El desarrollo debía resolver “problemas” (“problem
solving”). Para ello había que planificar, eliminando algunas cuestiones consideradas
“problemas” prioritarios como la urbanización marginal, la pobreza urbana, el “atraso” rural, la
migración, más que el problema “obrero”.
En los 70’, junto con una fuerte conflictividad social en América Latina y dolorosas
dictaduras que reprimieron estos movimientos, las representaciones de la pobreza pasan de un
plano culturalista a otro que piensa más el problema en términos de desigualdades económicas o
como parte de una potencialidad revolucionaria. Las ideas de la teoría de la dependencia y el
neo-estructuralismo nominan a los mecanismos de exclusión y producción de una mano de obra
excedente como masa marginal o polo marginal, aunque poniendo énfasis en los procesos
sociales, históricos y económicos que los provocan a nivel macro económico. Estas visiones no
están exentas de una percepción de los marginales como inferiores. En un caso, como el de
Quijano la influencia de Lewis en la representación de la pobreza como una forma cultural
particular, se le suma la explicación de los mecanismos particulares de producción de mano de
obra excedente que se procesa diferente al ejército industrial de reserva en contextos de
dependencia. Para Nun, además de esta última argumentación, los marginales no tienen
capacidades de transformación de la sociedad por lo que se desestima su capacidad política,
dada su especial forma de inserción fragmentada y discontinua en el mercado de trabajo.
También en esta etapa se destacan las ideas de Pablo Freyre que si bien hace hincapié en una
representación del pobre como portador de un potencial revolucionario, este se logra luego del
proceso de una pedagogía particular que él denomina del “oprimido”. Esta implica una
representación del pobre que lo asimila a una vida vegetativa y a la pertenencia de pautas
culturales asociadas al pensamiento mágico que deben ser erradicadas.
La antropología abonará, a partir de los estudios etnográficos de antropología urbana
sobre mecanismos de sobrevivencia y estrategias familiares de vida en barrios pobres de las
ciudades, una representación diferente basada en sus capacidades y destrezas para la
sobrevivencia. Esta se opone a la concepción de indolencia, apatía, falsa conciencia, hábitos o
patologías culturales subdesarrolladas, etc. que había primado hasta ese momento. Además, en
cierto sentido, muestra cómo esos hábitos culturales, considerados rezagos de etapas de
evolución anterior son funcionales a la sobrevivencia, en un ámbito de exclusión dolorosa.
Aunque esta postura no logra salir de la tensión entre modernidad y tradición, se pone en el
tapete como aquellos aspectos considerados negativos y formas de vida “tradicionales”, operan
positivamente dando vida.

261
 Quizás estas últimas discursividades, las de los 70’ en sus diversas gamas, sean las de
mayor autonomía en la construcción de los problemas sociales en las Ciencias Sociales
latinoamericanas. Más que colocar la pobreza en diagnósticos culturales, intentan una
explicación sobre la base de las desigualdades histórico sociales, destacando las capacidades de
las personas para lidiar con la dolorosa vida que les ha tocado, en la construcción de esta
“modernidad” donde el desarraigo por la migración y la violencia cultural y económica son
moneda corriente. Sin embargo, como hemos visto, los atributos de estas nuevas clasificaciones
que constituyen también problematizaciones no se logran despegar del todo de una asignación
de inferioridad cultural. Sobre todo en el caso de los promotores de la idea de una pobreza
revolucionaria o la inferioridad política en los debates neo-marxistas.

UN NUEVO ARTE DE GOBERNAR LA FOCOPOLÍTICA Y EL

DESARROLLO HUMANO.
Entre los 80’ y 90’ se produce un cambio importante en los artes de gobernar. Tanto el
higienismo como el desarrollismo implicaron un arte de gobernar particular, en el sentido de
virtudes, habilidades, mañas, distinciones, conjunto de reglas, dispositivos para influir sobre la
vida de los otros. A este arte de gobernar particular, Foucault lo denomina gubernamentalidad
que se traduce en la gubernamentalización de la vida privada y una domesticación del mundo
público – diría Hanna Arendt - de parte del estado. En esta forma de gobernar particular, el
Estado va adquiriendo más importancia en sus tareas y funciones. Foucault la denomina la
política de la vida, o biopolítica, donde las formas de control pasan de la familia a la población y
a su bienestar. Proceso, en el que se fueron constituyendo ciudadanos y trabajadores y las
tácticas de gobierno le dieron un rol fundamental al Estado, en la definición de lo que le
compete con relación al bien común, lo que es público y lo que es privado, lo estatal y lo no
estatal.
Estas artes de gobernar fueron parte de lo que Norbert Elías denominó proceso
civilizatorio, por medio de la auto-constricción de los comportamientos y el control sobre la
violencia, además de la centralización de los medios de administración por “políticos
profesionales”, según Weber. Estos últimos son quienes comienzan a adquirir centralidad en la
administración del Estado y en la nominación y gestión de las poblaciones percibidas como
amenaza. Estos procesos implican la concentración progresiva de funciones de gobierno en el
Estado, la importancia de la educación como un estilo particular de arte de gobierno para la
transformación de los comportamientos y la aplicación de dispositivos de control y regulación
de las poblaciones. Se trata del uso de tecnologías de gestión cada vez más sofisticadas, como la
planificación, utilización de sistemas estadísticos agregados para la identificación de la
población objeto de saber y de control, etc. Durante el predominio de la biopolítica los procesos
más importantes fueron el paso del gobierno de la familia al gobierno de la población o lo que
es lo mismo, la aparición de la economía política y la constitución de un mercado de trabajo
libre. Estas formas de gobierno se expresan en estilos particulares de estado donde las relaciones
de clase y las configuraciones sociales adquieren una forma particular.
Con la focopolítica y el predominio del pensamiento único del neoliberalismo se retorna
a la idea más extrema liberal, la que se opone a cualquier actuación de la sociedad sobre sí
misma y a toda regulación de los vínculos sociales, sobre todo los atinentes a la vida de los
trabajadores. Por ello, la denominada sociedad civil y/o las asociaciones intermedias son las
alternativas al control estatal sobre las familias y sobre la población. Es el paso de una economía
política de la población a una economía política de las asociaciones intermedias o de la
comunidad. Lo que denominamos proceso de reprimarización es la materialización de esta
transformación. La comunidad (la similitud, la pertenencia a un territorio, los vínculos no
mercantiles) son la expresión genuina de la sociedad. En estas redes autogeneradas es donde
anida la nueva energía societal. La sociedad para los neoliberales como Hayek y Friedman se re-
conceptualiza como “un sistema de redes asociativas”. Las redes asociativas son la sociedad
misma. Esto último implica que la sociedad se hizo comunidad. Pero cómo articular estos

262
procesos de similitud con una intensificación de la división social del trabajo y de aumento de la
competencia y los valores de la ganancia y el lucro. En realidad lo que se hizo igual, similar,
cercano, con escasa división social del trabajo es lo “social”. No las relaciones económicas o la
“economía política” que están cada vez más complejizadas, atomizadas, desterritorializadas,
aunque centralizadas en su gestión. El hecho de la reprimarización de lo social estaría
mostrando el paso de una moral positiva y de una situación de contrato, entre individuos
relativamente libres, que devino en justicia social a una moralización remozada de lo social. La
moralización de lo social, el paso de relaciones de contrato a la tutela de las organizaciones
intermedias, de la comunidad local, de nuevas formas de moral laica -como las organizaciones
no gubernamentales - o también de una renovada beneficencia, constituye la nueva ética de
fines del siglo XX.
Lo que hemos llamado procesos de reprimarización conducen a jerarquizar a la
comunidad como objeto de saber y de control. Mientras que la desocialización supone un
retorno a las redes de sociabilidad primarias no gubernamentales como forma predominante de
intervención sobre los pobres. La mercatilización de las relaciones sociales lleva implícito la
destrucción o debilitamiento de las instituciones gubernamentales conocidas; siendo su rasgo
más notorio la desgubernamentalización de la protección social. Las formas de gobierno dejan
de ser gubernamentales, en el sentido estatal, para trasladarse a instituciones denominadas,
justamente, no gubernamentales, como las organizaciones no gubernamentales propiamente
dichas, benéficas, filantrópicas y laicas. La desocialización o comunización de la sociedad se
materializa a través de un conjunto de enunciados y categorías como el capital social, la
comunidad, el "empowerment" y la creciente importancia de la "sociedad civil" en las prácticas
discursivas del desarrollo humano. En la etapa actual de predominio del discurso del desarrollo
humano no es objetivo prioritario controlar los cuerpos y las vidas, para obtener una mayor
productividad. Se trata de territorializar y de producir formas de autocontrol comunitario sobre
las poblaciones pobres, aunque se mantienen algunas de las técnicas de la biopolítica. El tiempo
ya no debe ser dedicado al trabajo sino a las formas de subsistencias comunitarias y locales.
Estamos en la etapa que hemos denominado “focopolítica”.
El capital social no es otra cosa que las relaciones de reciprocidad no mercantiles que
los sectores populares de América Latina vienen desarrollando para sobrevivir, ante la dinámica
excluyente del capitalismo. Su significación histórica revela la importancia de los estudios
etnográficos y sociológicos de las Ciencias Sociales latinoamericanas sobre redes, mecanismos
de sobrevivencia, estrategias familiares de vida. Estas categorías, ahora son incorporadas como
un recurso básico de la "nueva agenda social". Esta propuesta es funcional al retiro del Estado
de su responsabilidad en atender el riesgo social y aportar recursos a para asegurar cierto nivel
de vida, regulando las relaciones entre el capital y el trabajo. Los organismos internacionales
postulan que han comprobado que, ante situaciones de escasez, se desarrollan importantes
intercambios fuera del mercado, por ello recomiendan políticas para “reforzar y extender
sistemas locales de ayuda mutua”. La liberalización y progresiva mercantilización de las
relaciones sociales para algunos, excluye a otros de la posibilidad de reproducirse con ingresos
monetarios, por los que cada vez más la reproducción reposa en los recursos provenientes de las
relaciones de reciprocidad.
El nuevo arte de gobernar está constituido por una nueva tecnología de gobierno que
conforma una “nueva economía”, basada en el ahorro de energía del Estado caracterizada por el
marcaje de poblaciones de riesgo (Foucault, 1991: 163-166). Tiene como preocupación la
gestión, control y producción de saberes especializados sobre esas poblaciones. Mantiene la
característica surgidas a finales del siglo XVII en Europa de “racionalización y economía” (en
sentido estricto), de un poder que debía aplicarse del modo menos dispendioso posible que es
"una tecnología no disciplinaria del poder”, pero en ese momento era una tecnología
“disciplinaria del trabajo”. Así como la biopolítica se instaura, dice Foucault, sin excluir la
“técnica disciplinaria propiamente dicha, sino en el sentido de que la incorpora, la integra, la
modifica parcialmente y sobre todo la utiliza instalándose de un modo en ella”, ahora el nuevo

263
arte de gobernar, la focopolítica de la vida de las poblaciones de riesgo, tampoco excluye a la
biopolítica. Le sirve para utilizar sus viejas preocupaciones como la demografía, los inventarios
de población, la producción de vida (a mínimos biológicos), aunque también los modifica
integrándolos. Se mantiene su carácter de “racionalización y economía”, extremando los
artilugios para no gastar recursos. La focalización, como nuevo arte de gobierno es una nueva
habilidad y un conjunto de reglas para ahorrar recursos. No tiene como objeto al trabajo, sino el
no trabajo o el trabajo improductivo, la pobreza y las viejas minorías. En este sentido ha dejado
de ser una “tecnología disciplinaria del trabajo” y ha pasado a ser una tecnología no
disciplinaria de las poblaciones de riesgo, con una relación precaria o nula con el trabajo.
Existen ahora otras formas de vigilancia que hacen menos necesarios los controles por
medio de políticas sociales más masivas. No es una técnica de poder no disciplinaria sobre la
vida de los trabajadores, ni tampoco la disciplina que penetra en los cuerpos. Es una vigilancia
de "los soportes de proximidad", de la "comunidad local", de ciertos grupos sociales
"vulnerables". Por ello no es masiva como lo es la biopolítica sino focalizada. Valora la
comunidad como objeto de saber y de control. Por ello apela a la "solidaridad", a la
multiculturalidad, al "etnodesarrollo", a la autosustentabilidad comunitaria. Los pobres
legítimos son los que pueden “recibir” asistencia, a ellos se “les entrega” servicios sociales. El
desarrollo del saber especializado en conocer a los “otros”, a los pobres, ha construido un
complejo conocimiento de tipologías sobre la pobreza y sobre sus maneras de ser detectada. Las
instituciones locales de base territorial (comunidad, vecindad, comunidades étnicas), son usadas
para lograr la integración, la neutralización del conflicto o el control de la violencia por medio
de la descentralización a escala local y el autocontrol comunitario. Por oposición a la
globalización desanclada, la políticas neoliberales y la focalización territorializan e insularizan a
los pobres.
El arte de gobernar o nuevo orden interior, se materializa en el discurso del desarrollo
humano. Decíamos que la aparición del desarrollo humano implica un quiebre con los artes de
gobernar anteriores. Este nuevo discurso que hemos llamado focopolítica le ha sumando al
desarrollo dos elementos, pretendiendo hacerlos más humano y sustentable. El desarrollo
humano significa que el rostro humano del desarrollo ha pasado a convertirse en la promoción
de la vida a mínimos biológicos para las poblaciones más pobres de entre los pobres, basándose
en la promoción de sus capacidades. Se ha producido un quiebre de las formas de protección
social anteriores ya que el crecimiento (desarrollo), el mercado, ni el Estado garantizan la
sobrevivencia de un número cada vez mayor de población. Hemos demostrado, que este nuevo
arte de gobernar se distingue de la biopolítica que dio lugar al discurso del higienismo y el
desarrollo durante el siglo XX. Ahora se dan procesos opuestos a los que dieron lugar a la
política de la vida. Esto se produce a partir de una paulatina degubernamentalización del estado,
una reprimarización de las relaciones sociales y una informalización de las instituciones de lo
social. Estos procesos implican la importancia de un sistema de categorías que operan también
como dispositivos de intervención social de distinta manera, como la comunidad, el capital
social y la sociedad civil.
Este nuevo arte de gobierno que hemos denominado como focopolítica, puede ser visto
también desde otras significaciones que la palabra evoca. Una desde el punto de vista óptico, es
decir el lugar donde confluyen los rayos luminosos y, la otra, desde el punto de vista figurativo,
lugar donde se haya reconcentrada una cosa y desde donde se propaga o influye411. Desde el
punto de vista óptico, la metáfora nos remite a una imagen del lugar donde se concentra la
visión del arte de gobernar. Es decir, adonde se mira con más detenimiento. Donde se ponen
más esfuerzo. Desde el punto de visa figurativo, el foco remite a la idea de “foco infeccioso”.
Por ello, antes que se propague se debe insularizar. Y por que se puede propagar se debe
“atacar”, es necesario declararle la guerra. Como en la época del higienismo donde la práctica
discursiva remitía a un lenguaje militar y a un foco infeccioso que había que neutralizar. En la

411
Diccionario Karten Ilustrado.

264
Argentina este “foco” era interpretado como un “veneno” racial que tenía efectos hereditarios.
Durante el desarrollismo se trataba de “anomalías” o “patologías” del subdesarrollo. Ahora estas
poblaciones se deben territorializar para que se autogestionen y, al mismo tiempo, se los pueda
controlar desde lejos, con sistemas de monitoreo a distancia.
Desde el segundo punto de vista óptico, donde confluyen los rayos luminosos, los
dispositivos de intervención remiten al desarrollo de complejos sistemas de información tecno-
burocráticos412 para su control a distancia. Estas artes de gobierno se asocian a la metáfora de la
globalización vinculada a la ruptura espacio temporal aplicado a la comunicación. Para el arte
de gobernar a las poblaciones de riesgo pobres se mitifica el espacio y la comunidad, que se
controlan también a distancia por dispositivos que acumulan información, por oposición al
imaginario de comunidad global horizontal y comunicable. Otro dispositivo es la violencia
policial no dispersa ni fragmentada sino localizada y concentrada.

REPRESENTACIONES DE LA POBREZA Y DISPOSITIVOS DE

INTERVENCIÓN.

La representación de la pobreza en los 90’ cambia significativamente y está fuertemente

vinculada a las categorías discursivas del núcleo más fundamental del desarrollo humano: el
acceso a “necesidades mínimas biológicas” cuantificables y básicas; el descubrimiento de las
capacidades de los pobres y la importancia del mercado donde esas capacidades se deben
desarrollar. Decíamos que podríamos hablar, en esta etapa, de un núcleo duro de la
representación de la pobreza, la existencia de las necesidades básicas “objetivas” y de un núcleo
blando, subjetivo y cualitativo vinculado a la importancia de las capacidades de los pobres en
términos de destreza, habilidades e inteligencia. Estas se convocan para transformar escasez y
restricciones en oportunidades o capitales. El dispositivo es la autogestión de su pobreza por
medio del incentivo a la participación que, a su vez, es una herramienta y una tecnología para
instrumentar las políticas para pobres. En el campo académico, el núcleo blando coincide con
los abordajes constructivistas. Se revaloriza los estudios cualitativos sobre las formas de vida de
los pobres entendiendo a estas como un fenómeno multidimensional, no sólo material. Las
percepciones de los pobres sobre su situación se valoran lo que produce una suerte de
subjetivación de la pobreza. Planteábamos como hipótesis que se produce una visión remozada
de la representación de la “cultura de la pobreza” lo que de alguna manera invisibiliza a los
fenómenos económicos y sociales que la producen.
La representación de las agencias de desarrollo y las políticas gubernamentales
combinan ambas miradas. La visión dura produce la “invención” de los “mínimos biológicos”,
que remite a historias de un desarrollo biológico a “escala humana”. Esto se traduce en saberes
específicos para medir las poblaciones que se encuentran en la línea de estos mínimos
biológicos o que no pueden satisfacer las llamadas “necesidades básicas”. El dispositivo de
intervención gubernamental se reduce a la “entrega” de paquetes básicos en algunas áreas de
políticas sociales como la salud o la vivienda y la promoción de un mundo de pobres o una
“economía popular o social” de baja productividad y autogestionada.
Las categorías y clasificaciones de la pobreza en los 90’ asociadas a representaciones
más cualitativas son: la pobreza heterogénea y específica, la pobreza vulnerable, la pobreza con
capacidades y voces propias. Todo ello lleva a la invención de un imaginario que promueve un
mundo y una economía de pobres, multicolor, culturalizado y globalizado. El nuevo discurso
evoca el mito de la comunidad como forma de dominio, localización y control de los pobres y

412
Para una crítica a estos dispositivos de intervención tecnoburocrática, propias del desarrollo del
capitalismo a finales del siglo XX, ver las críticas de Melucci (1994) y Manuel Castel (1997), entre otros
autores europeos que tematizan los controles a distancia producidos por la revolución de los microships y
la denominada sociedad en red.

265
excluidos. El discurso convoca una mitología particular, la evocación de la tradición, de la
memoria colectiva, de la región y el lugar413, de la identidad cultural para hacer de ello el lugar
de la reproducción de los excluidos. Esto no invalida que el lugar cultural puede ser también un
lugar de emancipación (Marcos, 2000 y Escobar, 2000). Pero en la producción y las prácticas
discursivas del paradigma del desarrollo humano, la representación de la pobreza esta confinada
al lugar de la comunidad, generalmente en la periferia de las ciudades, de las naciones y del
planeta globalizado. Se evoca la pertenencia a un “lugar” legitimo para ser “beneficiario de las
políticas sociales”. Este viejo mito del lugar, no es un lugar de emancipación o de resistencia,
es un lugar reificado donde las rupturas espacio temporales del planeta globalizado se
circunscriben a la revalorización de la cultura propia. Es una expresión particular de una
cosmovisión morfológica del lugar por oposición al no lugar, descentrado y desterritorializado
del mito de la globalización414.
El desarrollo de capacidades es constitutivo de la asistencia estatal, desde su
surgimiento, en la década de los 50’. La estrategia asistencial se diferencia de los formas
benéficas entre otras cosas por que más que moralizar y distribuir limosna realiza “asistencia”
para desarrollar capacidades (Tenti; 1989). Con estas prácticas se trataba de generar actitudes
positivas para el crecimiento y el desarrollo. En la etapa del desarrollo humano si bien se sigue
manifestando en el discurso que el crecimiento disminuye la pobreza, se ha constatado también
que el mayor crecimiento no disminuye las desigualdades, en algunos casos las agudiza. El mito
del rebalse se ha desmoronado. La representación actual de la pobreza mantiene el núcleo duro
anterior, en el sentido de que los pobres no tienen capacidades para competir en el mercado. Sin
embargo, el paradigma del desarrollo humano se diferencia del desarrollo comunitario. Por
oposición a este valora positivamente las capacidades relacionadas con las “energías solidarias”
de las redes de reciprocidad de base comunitaria o cooperativa. Estas permitirían compensar la
identidad que otorgaba el trabajo y la pertenencia a sistemas de protección estatales, además
proveen bienes y servicios para la autosustentabilidad o para complementar recursos monetarios
escasos. Se deben reforzar esas capacidades a partir de estrategias políticas de “fortalecimiento
de la sociedad civil”. En la práctica, no se trata de ampliar capacidades de decisión o garantías
asociadas a la condición de ciudadanía. Sólo aumentar capacidades de autosubistencia,
autogestión y reciprocidad entre los pobres. No se trata de una solidaridad entre clases que
permita redistribuir la riqueza. Los incentivos actuales se caracterizan por promover la
“solidaridad entre los pobres” y la competencia para los más “capaces”.

LAS
PERCEPCIONES DE LA POBLACIÓN, LA MATERIALIZACIÓN Y
EFECTOS DE LOS PROGRAMAS HECHOS CARNE.

En el último capítulo, a partir de un análisis de los saberes, opiniones, percepciones y

representaciones de la gente “destinataria” de programas sociales y dirigentes barriales hemos
podido observar como operan los programas asistenciales focalizados. Los “programas” son la
materialización de la intervención de la focopolítica. En ellos se objetivan los criterios de
selección, asignación de recursos y dispositivos de intervención para gestionar la pobreza
válida. En el marco de un discurso participativo y “solidario”, si bien se desarrollan nuevos
saberes que permite a la gente moverse entre la lógica técnica y la política para obtener recursos
ante la escasez extrema, los programas fragmentan y atomizan a la población y presionan a
teatrealizar una representación de la pobreza válida que reproduce la inferioridad social. Esta
resulta como una maldición que tiende a encerrar a las víctimas en una acusación que funciona

413
“Las prácticas sociales pueden invocar ciertos mitos y dar lugar a ciertas representaciones espaciales y
temporales como parte del impulso destinado a implantar y reforzar su predominio sobre la sociedad”
(Harvey; 1998: 242).
414
Ver Giddens, Anthony (1994 y 1997); Augé, Marc (1995 y 1996), Harvey, David (1993), entre otros.

266
como destino. Este destino tiene una cara perversa. Se deben desarrollar estrategias para
mantenerse dentro de la pobreza válida. En casos extremos puede llegar a materializarse en
dejar a un hijo en niveles de desnutrición para seguir recibiendo comida en los programas de
comedores comunitarios o simular la representación predominante (carencia total, inmundicia,
abandono), cuando sus luchas muestran esfuerzos para exorcizar esa maldición, por caminos
más dignos como el trabajo, la educación y la tarea comunitaria. La percepción y la experiencia
vivida están llenas de relatos que muestran como los caminos de salida no han sido exitosos por
la lógica perversa de la exclusión y los programas que sólo enseñan a pescar en un río sin peces.
La capacitación y la educación no sirven más para conseguir trabajo. Si se consigue, es en
condiciones cercanas a la “esclavitud” o el servilismo. Los programas que promueven una
“economía popular” que incentiva distintos activos en el análisis de la experiencia vivida por la
gente, no dan una respuesta a la superación de la pobreza, crean desconfianza y luchas
clasificatorias entre los habitantes del barrio y al interior de las familias, encarnando en los
propios pobres suspicacias entre ellos. Esto lleva a concluir sobre la contradicción entre el
discurso participativo del desarrollo humano y su efectivización instrumental, con la realidad
hecha cuerpo en la competencia y fragmentación entre la gente. En los relatos se vislumbran
experiencias de sufrimientos y una fuerte sensación de injusticia en la aplicación de los criterios
técnicos y políticos para la asignación de programas. Las posibilidades propuestas de mejorar
los programas focalizados que pasan por mejorar los criterios técnicos, con la pretendida utopía
que sean más justos, los llevan al lugar de donde pretenden huir, el estigma de la pobreza válida.
Aquí surgen aquella representaciones de la pobreza de las cuales vienen huyendo y que operan
como destino, el pobre sucio, loco, vago, dejado. Estas encarnan la pobreza válida de hoy, la
pobreza de siempre, ser los más pobres de entre los pobres. El empoderamiento participativo se
lo visualiza sólo como posibilidad de gestionar los programas y cumplir con sus metas. Sus
experiencias, a pesar del esfuerzo y la evocación del trabajo comunitario como trabajo gratuito,
no reconocido por el poder político ni por los políticos, remiten a recuerdos de maltrato y
manipuleo más que de aumento de poder de decisión para mejorar sus vidas. La lógica de la
focalización agregada territorializada en un área con pobreza estructural, al mismo tiempo que
remite a la vieja representación de pobreza asociada a vagancia, indolencia que no les permite
encontrar trabajo y que los hace sujetos de discriminación evocados con testimonios de dolor y
sufrimiento, es buscada como alternativa para recibir programas. La lógica técnica focalizada en
la personas más vulnerables, actúa también de una manera perversa. Los programas que
encarnan estos estilos de gobierno focalizados son transitorios y los “grupos objetivo”, a los que
se destinan, tienen que tener ciertas características de “riesgo social” que los habilita a ser
destinatarios (niños desnutridos, ancianos, discapacitados, desempleados que cumplan, además,
con otra serie de requisitos). Cuando se deja de estar desnutrido felizmente, o se deja de ser
niño, o se deja de ser anciano? (cumplió la edad hasta la cual el programa lo habilita) se pasa de
nuevo a la dolorosa “carencia”. Entonces se desarrollan estrategias perversas para quedarse en la
desnutrición, o pasar de anciano a discapacitado. La lógica técnica personalizada se vive
también como una ritualización diaria de la discriminación y el estigma de la cual se intenta
salir de diversas maneras. Una de ellas, es la lógica política por medio de los contactos y las
redes recíprocas clientelares. Pero estas aunque a veces necesarias, también son vividas como
injustas pues asignan “mirando” al que ha sido elegido o forma parte de la red. Generalmente
estos no entran dentro de los atributos de los pobres válidos: tienen traje o terno o están en
mejores condiciones socio económicas que los que tienen que pasar por todas las pruebas de la
pobreza válida. Como conclusión del análisis de los saberes sometidos se puede decir que el
discurso que se dice humano, participativo y solidario, no hace más que reproducir la pobreza y
la desigualdad de manera perversa, incentivar las luchas al interior del barrio y entre los
miembros de las familias y desarrollar estrategias para quedarse en la vulnerabilidad del riesgo
de vida.

267
 REFLEXIONES FINALES.

Como pensar una política social alternativa en un contexto como el que vivimos. Ante
la profunda reforma del Estado, la privatización de servicios públicos y la supresión de los
aportes redistributivos del Estado por medio de políticas de seguro o de cuño universal,
conjuntamente con la reducción drástica de formas asalariadas, la flexibilización y precarización
laboral, la corrupción creciente y la cada vez mayor dependencia del financiamiento externo.
El nuevo arte de gobernar a los pobres, la focopolítica y la lógica mercantil apelan ahora
a la solidaridad del espacio donde se desarrolla prioritariamente la “comunidad”, como lugar
de realización de un mundo diferente, el mundo de los pobres o la economía social. La misma
lógica mercantil, fue promotora directa de la destrucción y transformación de las relaciones de
reciprocidad no mercantiles a las que ahora apela. Por otra parte, la focopolítica intenta valorizar
las formas culturales de sobrevivencia de los sectores populares. Lo que antes era considerado
un rezago de la tradición propio de las culturas nativas de origen rural y que los procesos de
modernización deberían erradicar, hoy se convierten en la panacea para resolver la exclusión en
el marco de una “modernidad” cada día menos inclusiva.
La gestión focalizada de las poblaciones de riesgo social es transferida al mercado o a la
denominada "sociedad civil" y a las relaciones primarias de los más pobres. Este proceso
expresa una serie de contradicciones de nuestra "modernidad a medias", entre los constructos
teóricos de tradición y modernidad, entre solidaridades mecánicas y orgánicas, entre integración
y exclusión, entre posibilidades de expresión cultural y acceso a una cierta calidad de vida.
Estos sistemas de enunciados y los estilos de intervención producen algunas
consecuencias. En primer término, intensifican la alterización de la pobreza y promocionan una
sociedad cada vez más dual donde los estímulos subjetivos son cada vez más ambivalentes. Se
estimula la competencia para los más "dotados" y se consagra la "solidaridad" entre los pobres y
excluidos. Ante esta circunstancia se plantean algunos dilemas, ¿es posible hacer efectivo el
respeto a los valores culturales de la gente y su participación en la toma de decisiones acerca de
su vida, vieja bandera de lucha de los excluidos, en el marco de una sociedad cada vez más
desigual? Hemos visto cómo, la participación instrumental y la focalización como tecnología de
intervención tienen como efecto la insularización, competencia, fragmentación y reproducción
estigmatizada de la desigualdad. Esto en el marco de una política social, económica y cultural
fuertemente excluyente que no modifica las relaciones de fuerza, sino que tiende a aumentar las
desigualdades .
La focopolítica de las poblaciones de riesgo, el discurso del desarrollo humano y la
transformación neoliberal llevan a una progresiva polarización de la sociedad: democracia,
ciudadanía, propiedad, derechos individuales, trabajo formal y mercado para algunos pocos.
Comunidad, grupos objetivo, autogestión, trabajo informal y precarizado, para otros. De ese
modo se configura un contexto de pérdida paulatina de derechos sociales, concentración del
poder económico y político, desregulación y privatización de lo público, hegemonía del discurso
individualista y de prácticas paternalistas estigmatizantes para los excluidos, escasa
democratización en las decisiones y diseño de las políticas públicas en general y de las sociales
en particular, creciente regresividad en la distribución de los ingresos, desmantelamiento de las
políticas universales basadas en derechos. Es difícil pensar que una recomposición a favor de
los grupos excluidos se opere por medio de la relativa autonomía que puedan generar este
desarrollo con rostro seudo humanizado. La tendencia parece la opuesta y el discurso del
desarrollo, basado en la participación y el capital social, abona la progresiva desigualdad en la
distribución del poder, la riqueza y la creciente atomización de los intereses públicos. Sin
embargo, es cierto que a nivel muy micro se fortalecen las organizaciones locales. Pero este
proceso esta muy lejos de recomponer las relaciones de fuerza entre los grupos sociales a favor
de los grupos excluidos. En este contexto se producen dos procesos complejos concomitantes,
paradójicos y complementarios. Por un lado, se pretende extender territorialmente la "eficacia"
de la burocracia en una área reducida de política social: la destinada a los más pobres y, como

268
contracara, se quita eficiencia y calidad a las escasas políticas universalistas como lo eran la
salud y la educación. Por otro, se achica cada vez más la presencia de lo público en la legalidad
de los derechos sociales y se privatizan los espacios que antes constituían derechos sociales
asociados a la cuestión de la ciudadanía. Se produce un paso de los vínculos de contrato a los de
tutela para el trabajador y sé juridizan derechos abstractos para las poblaciones antes tuteladas.
Se volatiza lo público en la legalidad del acceso, más o menos homogéneo a los
derechos sociales. La extensión de la eficacia se reduce a ciertos ámbitos de política social
donde, paradójicamente, los derechos sociales son los más escasos y donde la legalidad no está
ni en práctica ni menos aún sancionada.
Que en la cultura neoliberal los valores de la "tradición" se conviertan en la forma de
neutralizar sus devastadores consecuencias, pone en evidencia la debilidad de sus utopías. Pero
también reactualiza la debilidad de las categorías clásicas duales de las Ciencias Sociales para
entender esta dinámica social, "comunidad" y "sociedad", solidaridad "orgánica" y "mecánica",
"tradición" y "modernidad”. Nuestra dolorosa modernidad ha debilitado progresivamente las
formas primarias de reciprocidad y ahora viene a descubrir su vitalidad. Se avecina una nueva
era donde lo social, deja de ser una cuestión de bien común que la sociedad actuando, sobre sí
misma, a través de sus representantes en el Estado, debe administrar. Este nuevo orden no
incentiva la creación de espacios de libertad, ni la posibilidad de un “desarrollo” inclusivo que
tenga en cuenta las diversas formas de vivir en el mundo. Todo lo contrario, las reprime más
allá de las iniciativas emancipatorias que surgen en los intersticios del poder global. El nuevo
orden ha pasado de lo público a lo privado, de la población a la comunidad, del ciudadano a las
poblaciones de riesgo, de lo estatal a las asociaciones intermedias o a la sociedad civil. Estamos
avizorando una nueva era para los países de América Latina donde lo desarrollo social no
implica bienestar, en base al mito de una transformación ineluctable de la sociedad hacia una
mejor calidad de vida que rebalsaría para los más necesitados, la que se sintetizada en el
discurso y la idea del “desarrollo” como una etapa superior de las sociedades. Se trata sólo de un
desarrollo que, para algunos, significará la potencialidad de acceder a mínimos biológicos, sólo
bajo la eventual circunstancia que se pueda probar ser un pobre válido – previo a una serie de
mecanismos de reproducción, legitimación y validación de la inferioridad -, es decir una
población en riesgo (los más pobres de entre los pobres, los vulnerables y las ex minorías).
En este marco podríamos preguntarnos si es posible, que la creciente vulnerabilidad y
exclusión pueda resolverse con los dispositivos de la focopolítica y las utopías de un desarrollo
más humano. El lema actual "solidaridad entre los pobres, competencia e individualismo para
las relaciones Estado-sociedad-mercado", no puede generar equilibrio alguno de poder. Sería
tan ingenuo como pensar que la solidaridad en las actividades que realizan las abejas obreras,
las pusieran en equilibrio de poder con la reina. La tendencia parece la opuesta y el discurso
esquizofrénico que lo sustenta, abona la progresiva desigualdad en la distribución del poder, la
riqueza y la creciente atomización de los intereses públicos. Al basarse la intervención social en
el refuerzo de solidaridades locales como sustituto de los derechos sociales, es muy difícil
pensar que estas prácticas se traduzcan en una auténtica reconstrucción de la esfera pública y en
un mejor equilibrio de poder de los sectores subalternos.
¿Puede el capital social de los más pobres aumentar el sentimiento de comunidad y la
confianza y disminuir la pobreza? Pareciera que si no se modifican otras condiciones más
estructurales, los vínculos no mercantiles sólo podrán complementar o parchar las carencias de
derechos de acceso o la escasez de ingresos monetarios. Ya Bourdieu planteaba que el volumen
del capital social no sólo depende de la extensión de la red de relaciones sino del volumen del
capital económico, cultural o simbólico de sus miembros. Esto significa que mientras más
poderes tengan los grupos o las personas, más efectivo será el capital social. Si es así, las
crecientes desigualdades económicas, raciales, étnicas, de género, de clase potenciarán los
capitales sociales respectivos. Es muy poco probable entonces que de su fortalecimiento resulte
una disminución de la pobreza y de la desigualdad.

269
 Las nuevas formas de lucha, que van desde los cortes de ruta piqueteros, las puebladas,
los cacerolazos, las asambleas barriales en la Argentina y, a nivel internacional, el movimiento
anti-globalización, son expresividad de un creciente malestar expresado en una importante
crítica a los valores dominantes del neoliberalismo, la ganancia, el lucro, la destrucción del
medio ambiente, la creciente desigualdad social. Todas ellas agudizadas por la aplicación de la
recetas y directivas de los organismos internacionales sobre los países pobres y los pobres del
mundo. Sin embargo, la heterogeneidad de los actores subalternos y de los valores que ponen en
cuestión, requiere de abordajes particulares y no de visiones generalizables sobre el germen de
una nueva sociedad. Lo que si parece vislumbrarse son prácticas y luchas que expresan viejas y
nuevas búsquedas de valores y estilos de vida alternativos. Las protestas contra el capitalismo
global y las consecuencias del neoliberalismo sobre la dignidad de las personas (Seattle, Davos,
Washington, Londres, entre otras manifestaciones), están descarnando el discurso único y las
consecuencias nefastas de este modelo de gobierno sobre los pobres de la tierra.
En este contexto globalizado y al mismo tiempo territorializado, las luchas sociales
están repensando una nueva sociedad, algunas más abiertas y democráticas, otras que proponen
el resurgimiento de fundamentalismos vernáculos. Repensar y deconstruir los discursos de
verdad sobre los “pobres” en el siglo XX y sus mecanismos discursivos de reproducción y
producción de la inferioridad social, en base a las alternativas desde los márgenes, no debe
significar mitificar las “bondades” de las sociedades vernáculas a secas, pensando que es
posible construir una “economía social” igualitaria donde primen valores radicalmente
diferentes a los de la sociedad hegemónica. Al ser esta una propuesta que coincide con las
nuevas arte de gobernar, aunque pretenda construir una sociedad diferente y más justa, puede
caer en el espejismo de creer que es posible que la sociedad de pobres se autorregule, en un
mundo cada vez más interdependiente, excluyente, polarizado y poco tolerante con el valor de la
vida y la dignidad del resto de los congéneres. Por otro, no podemos olvidar que junto a estas
devastadoras consecuencias, ha habido significativos avances que los mitos de igualdad de la
modernidad han ido materializando a través del tiempo. Es necesario en todo caso retornar y
profundizar algunos valores que la modernidad ha aportado a la dignidad humana: la auto-
reflexividad, los derechos civiles y sociales, la tolerancia y el respeto por las diferencias, la
tensión entre universalidad y especificidad, el debilitamiento del control de la comunidad local
sobre la vida de la gente, entre otros.

270
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