Вы находитесь на странице: 1из 247

Красным – убрать

Синим добавить

А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. А. Чаркин

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
РОССИИ
УЧЕБНИК ДЛЯ БАКАЛАВРОВ
5-е издание, переработанное и дополненное
Рекомендовано Учебно-методическим отделом высшего  образования в качестве учебника для
студентов высших учебных заведений, обучающихся по юридическим направлениям и специальностям
Книга доступна в электронной библиотечной системе
biblio-online.ru
Москва • Юрайт • 2015
УДК 34
ББК 67.407я73
А67
Авторы:
Анисимов Алексей Павлович — доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института бизнеса;
Рыженков Анатолий Яковлевич — доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Волгоградского института
бизнеса;
Чаркин Сергей Анатольевич – кандидат юридических наук, доцент, исполняющий обязанности заместитель председателя
Волгоградского областного суда.
Рецензенты:
Андреев Ю. Н. — доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;
Разгельдеев Н. Т. — доктор юридических наук, профессор.

Анисимов, А. П.
Экологическое право России : учебник для бакалавров / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. А. Чаркин. — 5-е изд., перераб. и доп. —
М. : Издательство Юрайт, 2015. — 520 с. — Серия : Бакалавр. Базовый курс.
ISBN 978-5-9916-3311-6

Учебник подготовлен на основе Федерального закона от 10 декабря января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» с последними
изменениями и дополнениями, охватывает все основные темы курса экологического права, преподаваемого в юридических вузах. В нем рас-
крываются основные понятия экологического права, анализируются последние научные работы, нормативные акты и правоприменительная
практика. Соответствует Федеральному государственному образовательному стандарту высшего профессионального образования третьего
поколения.
Для студентов, обучающихся по направлениям и специальностям 030501 (021100) «Юриспруденция», 050402 (032700) «Юриспруденция»
(учитель права), 030505 (023100) «Правоохранительная деятельность», 350600 (030502) «Судебная экспертиза», 030900 «Юриспруденция
(бакалавр)».
УДК 34
ББК 67.407я73

А67
© Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Чаркин С. А., 2009
© Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Чаркин С. А., 2013, с изменениями
© ООО «Издательство Юрайт», 2014
ISBN 978-5-9916-3311-6
Оглавление

Принятые сокращения 10

Предисловие 16

ОБЩАЯ ЧАСТЬ
Глава 1. Общая характеристика экологического права как отрасли российского права 24
1.1. Этапы формирования российского экологического права 24
1.2. Понятие экологического права как отрасли российского права 32
1.3. Метод экологического права 39
1.4. Принципы экологического права 42
1.5. Система экологического права 56
1.6. Экологические правоотношения 59
Вопросы и задания для самоконтроля 67
Литература 68
Глава 2. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду 70
2.1. Право человека на благоприятную окружающую среду 70
2.2. Права граждан в области охраны окружающей среды 75
2.3. Экологические обязанности граждан и их объединений юридических лиц 92
2.4. Экологические правомочия общественных и иных некоммерческих объединений 95
Вопросы и задания для самоконтроля 100
Литература 101
Глава 3. Система органов экологического управления 103
3.1. Понятие и система органов экологического управления 103
3.2. Полномочия органов общей компетенции 106
3.3. Полномочия органов специальной компетенции 114
Вопросы и задания для самоконтроля 118
Литература 118
Глава 4. Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды 120
4.1. Общая характеристика экономического регулирования в области охраны окружающей среды и его основных
методов 120
4.2. Планирование и финансирование природоохранной деятельности 123
4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду 127
4.3. Предпринимательская деятельность в сфере охраны окружающей среды 131
4.4. Экологическое страхование 137
Вопросы и задания для самоконтроля 143
Литература 144
Глава 5. Нормирование в области охраны
окружающей среды 146
5.1. Понятие, значение и классификация экологических нормативов 146
5.2. Нормативы качества окружающей среды 150
5.3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду 154
5.4. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды 164
5.5. Экологическая сертификация 168
Вопросы и задания для самоконтроля 170
Литература 171
Глава 6. Надзор и контроль в области охраны окружающей среды 172
6.1. Понятие, задачи и система органов экологического надзора и контроля 172
6.2. Государственный экологический надзор 173
6.3. Производственный экологический контроль 180
6.4. Общественный экологический контроль 183
Вопросы и задания для самоконтроля 187
Литература 188
Глава 7. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза 190
7.1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду 190
7.2. Понятие и признаки экологической экспертизы 195
7.3. Государственная экологическая экспертиза 197
7.4. Общественная экологическая экспертиза 203
Вопросы и задания для самоконтроля 205
Литература 205
Глава 8. Правовые основы формирования эколого-правовой культуры 207
8.1. Понятие и задачи экологического образования 207
8.2. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях 210
8.3. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей
среды 214
8.4. Экологическое просвещение 216
8.5. Научные исследования в области охраны окружающей среды 219
Вопросы и задания для самоконтроля 224
Литература 224
Глава 9. Государственный экологический мониторинг 226
9.1. Понятие, цели и задачи государственного экологического мониторинга 226
9.2. Порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга 229
9.3. Правовые основы использования информационных ресурсов в области охраны окружающей среды 230
Вопросы и задания для самоконтроля 233
Литература 234
Глава 10. 8.Юридическая ответственность за экологические правонарушения 235
10.1. Понятие и виды юридической ответственности за экологические правонарушения 235
10.2. Административная ответственность за экологические правонарушения 243
10.3. Уголовная ответственность за экологические преступления 247
Вопросы и задания для самоконтроля 250
Литература 250
Глава 11. 9.Возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением 253
11.1. Понятие и виды экологического вреда 253
11.2. Возмещение вреда окружающей среде 261
11.3. Порядок возмещения экологического вреда 265
11.4. Возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью и имуществу человека негативным воздействием
окружающей среды 270
Вопросы и задания для самоконтроля 275
Литература 275

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава 12 10. Правовая охрана окружающей среды при строительстве хозяйственных и иных объектов 280
10.1. Понятие и значение экологических требований к различным видам хозяйственной и иной деятельности.
Соотношение экологических требований и технических регламентов 280
10.2. Экологические требования на стадии размещения объектов 283
10.3. Экологические требования на стадии проектирования объектов 288
10.4. Экологические требования при строительстве и реконструкции хозяйственных и иных объектов 291
10.5. Экологические требования при вводе в эксплуатацию хозяйственных и иных объектов 293
10.6. Экологические требования при эксплуатации и выводе из эксплуатации хозяйственных и иных объектов
296
10.7. Понятие и особенности охраны окружающей среды в энергетике 301
Вопросы и задания для самоконтроля 312
Литература 312
Глава 11. Правовая охрана окружающей среды в сельском хозяйстве 314
11.1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды в сельском хозяйстве Российской Федерации
314
11.2. Экологические требования при эксплуатации объектов сельскохозяйственного назначения 316
11.3. Экологические требования при мелиорации земель, использовании мелиоративных систем
и гидротехнических сооружений 321
11.4. Экологические требования в области химизации сельского хозяйства 324
11.5. Охрана окружающей среды при осуществлении генно-инженерной деятельности и использовании
ее результатов 327
Вопросы и задания для самоконтроля 331
Литература 332
Глава 12. Охрана окружающей среды городских и сельских населенных пунктов 333
12.1. Понятие и основные направления охраны окружающей среды городских и сельских населенных пунктов
333
12.2. Экологические требования при осуществлении градостроительной деятельности 335
12.3. Обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения 339
12.4. Охрана природных объектов в городских и сельских населенных пунктах 341
12.5. Охрана территорий с особым эколого-правовым статусом, расположенных в границах населенных пунктов
346
Вопросы и задания для самоконтроля 351
Литература 352
Глава 13. Правовое регулирование обращения с отходами 353
13.1. Понятие и классификация отходов 353
13.2. Ограничения размещения отходов 357
13.3. Правовые проблемы обращения с радиоактивными отходами 359
Вопросы и задания для самоконтроля 362
Литература 362
Глава 16. Охрана окружающей среды от различных видов негативного воздействия 364
16.1. Охрана окружающей среды от физического воздействия 364
16.2. Охрана окружающей среды от радиационного воздействия 369
16.3. Охрана окружающей среды от биологического воздействия 375
16.4. Охрана окружающей среды от химического воздействия 379
Вопросы и задания для самоконтроля 382
Литература 382
Глава 14. Правовое регулирование охраны окружающей среды в отдельных сферах человеческой жизнедеятельности
383
14.1. Экологические требования в сфере военно-оборонной деятельности 383
14.2. Экологические требования при производстве и эксплуатации автомобильных и иных транспортных средств
388
14.3. Экологические требования в сфере нефтегазодобывающего комплекса 391
14.4. Экологические требования при установлении защитных и охранных зон 396
17.5. Экологические требования при национализации и приватизации имущества 401
14.5. Правовые проблемы охраны озонового слоя атмосферы 404
14.6. Охрана окружающей среды от воздействия нанотехнологий 408
Вопросы и задания для самоконтроля 410
Литература 410
Глава 15. Правовой режим территорий с особым эколого-правовым статусом 412
15.1. Понятие правового режима территории с особым эколого-правовым статусом 412
15.2. Понятие и виды особо охраняемых природных территорий 414
15.3. Государственные природные заповедники 422
15.4. Национальные и природные парки 426
15.5. Государственные природные заказники 430
15.6. Памятники природы 431
15.7. Дендрологические парки и ботанические сады 433
18.8. Лечебно-оздоровительные местности и курорты 434
15.8. Правовой режим зон экологического бедствия 436
Вопросы и задания для самоконтроля 440
Литература 441
Глава 16. Правовое регулирование охраны природных объектов 443
16.1. Правовое регулирование охраны земель 443
16.2. Правовое регулирование охраны лесов 449
16.3. Правовое регулирование охраны вод 454
16.4. Правовое регулирование охраны недр 463
16.5. Правовое регулирование охраны атмосферного воздуха 466
16.6. Правовое регулирование охраны объектов животного мира 469
Вопросы и задания для самоконтроля 475
Литература 475
СПЕЦИАЛЬНАЯ ЧАСТЬ
Глава 17. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды 478
17.1. Понятие международного права окружающей среды 478
17.2. Объекты международно-правовой охраны окружающей среды 482
17.3. Принципы международного права окружающей среды 487
17.4. Источники международного права окружающей среды 490
17.5. Международные организации как субъекты международного права окружающей среды 492
Вопросы и задания для самоконтроля 495
Литература 495
Глава 21. Экологическое право зарубежных стран 498
21.1. Правовые основы охраны окружающей среды в европейских странах 498
21.2. Экологическое право США и латиноамериканских стран (Бразилия, Чили) 508
21.3. Охрана окружающей среды в странах Азии (Китай, Индия) 513
Вопросы и задания для самоконтроля 519
Литература 519

Практикум
Раздел 1. Планы семинарских занятий
Раздел 2.Учебные задачи
Раздел 3. Круглый стол по проблемам экологического права
Раздел 4. Методика проведения экспертизы нормативного акта в сфере охраны окружающей среды
Раздел 5. Тесты.
Раздел 6. Вопросы экзамену по экологическому праву

Принятые сокращения

1. Нормативные правовые акты


Конституция — Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.)
БК — Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ
ВК — Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ
ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30.11.1994 № 51-ФЗ; часть вторая от 26.01.1996
№ 14-ФЗ; часть третья от 26.11.2001 № 146-ФЗ; часть четвертая от 18.12.2006 № 230-ФЗ
ГПК — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ
ГрК — Градостроительный кодекс РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ
ЗК — Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ
КВВТ — Кодекс внутреннего водного транспорта РФ от 07.03.2001 № 24-ФЗ
КоАП — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ
КТМ — Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30.04.1999 № 81-ФЗ
ЛК — Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ
НК — Налоговый кодекс Российской Федерации: часть первая от 31.07.1998 № 146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000
№ 117-ФЗ
ТК — Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 № 197-ФЗ
УК — Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ
УК РСФСР — Уголовный кодекс Российской Советской Федеративной Социалистической Республики
от 27.10.1960. Утратил силу с 1 января 1997 г.
Закон о безопасности гидротехнических сооружений — Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ
«О безопасности гидротехнических сооружений»
Закон о газоснабжении — Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»
Закон о гидрометеорологической службе — Федеральный закон от 19.07.1998 № 113-ФЗ
«О гидрометеорологической службе»
Закон о животном мире — Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире»
Закон о защите населения и территорий — Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения
и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»
Закон о континентальном шельфе — Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе
Российской Федерации»
Закон о лицензировании — Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности»
Закон о мелиорации земель — Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель»
Закон о местном самоуправлении — Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Закон о недрах — Закон Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»
Закон о пестицидах и агрохимикатах — Федеральный закон от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении
с пестицидами и агрохимикатами»
Закон о промышленной безопасности — Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной
безопасности опасных производственных объектов»
Закон о природных лечебных ресурсах — Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных
ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»
Закон о радиационной безопасности — Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности
населения»
Закон о рыболовстве — Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных
биологических ресурсов»
Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения — Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ
«О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
Закон о соглашениях о разделе продукции — Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях
о разделе продукции»
Закон о специальных экологических программах — Федеральный закон от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных
экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»
Закон о техническом регулировании — Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом
регулировании»
Закон об атомной энергии — Федеральный закон от 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»
Закон об исключительной экономической зоне — Федеральный закон от 17.12.1998 № 191-ФЗ
«Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»
Закон об особо охраняемых природных территориях — Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо
охраняемых природных территориях»
Закон об отходах — Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»
Закон об охране атмосферного воздуха — Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного
воздуха»
Закон об охране озера Байкал — Федеральный закон от 01.05.1999 № 94-ФЗ «Об охране озера Байкал»
Закон об охране окружающей среды — Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»
Закон об охране окружающей природной среды 1991 г. — Закон РСФСР от 19.12.1991 № 2060-1. Утратил силу
12 января 2002 г.
Закон об уничтожении химического оружия — Федеральный закон от 02.05.1997 № 76-ФЗ «Об уничтожении
химического оружия»
Закон об экологической экспертизе — Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической
экспертизе»
Закон об электроэнергетике — Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»
Типовое положение о порядке ДЭС — Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования
в Российской Федерации (утверждено Минприроды России 03.12.1992 № 04-04/72—6132 и Российской
государственной страховой компанией 20.11.1992 № 22)

2. Органы власти
МВД России — Министерство внутренних дел Российской Федерации
Минздрав России — Министерство здравоохранения Российской Федерации
Минобороны России — Министерство обороны Российской Федерации
Минприроды России — Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (ранее —
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации)
Минсельхоз России — Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
Минэкономразвития России — Министерство экономического развития Российской Федерации
МЧС России — Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям
и ликвидации последствий стихийных бедствий
Росводресурсы — Федеральное агентство водных ресурсов
Росгидромет — Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды
Рослесхоз — Федеральное агентство лесного хозяйства
Росреестр — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии
Роснедра — Федеральное агентство по недропользованию
Роспотребнадзор — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Росприроднадзор — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования
Росрыболовство — Федеральное агентство по рыболовству
Россельхознадзор — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Ростехнадзор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
ФСБ России — Федеральная служба безопасности Российской Федерации

3. Прочие сокращения
АЭС — атомная электростанция
ВОЗ — Всемирная организация здравоохранения
ВСВ — временно согласованный выброс
ВЦИК — Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет
га — гектар (-ы)
ГИБДД — Государственная инспекция безопасности дорожного движения
гл. — глава (-ы)
ГОСТ — государственный стандарт
ГМИ — генно-модифицированные источники
ГМО — генетически модифицированные организмы
ГЭС — гидроэлектростанция
ДТП — дорожно-транспортное происшествие
ЗАО — закрытое акционерное общество
кв. км — квадратный километр
км — километр (-ы)
куб. м — кубический (-е) метр (-ы)
МОК — Международный олимпийский комитет
НДВС — нормативы допустимых выбросов и сбросов
НДФВ — нормативы допустимых физических воздействий
НООПП — нормативы образования отходов производства и потребления
НПДН — нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду
ОАО — открытое акционерное общество
ОБУВ — ориентировочно безопасные уровни воздействия
ОВОС — оценка воздействия на окружающую среду
ОДУ — ориентировочно допустимые уровни
ООН — Организация Объединенных Наций
ООО — общество с ограниченной ответственностью
ООПТ — особо охраняемая природная территория
п. — пункт (-ы)
ПДК — предельно допустимые концентрации
ПДВ — предельно допустимое воздействие
ПДУ — предельно допустимые уровни
подп. — подпункт (-ы)
Правила застройки — правила землепользования и застройки
разд. — раздел (-ы)
РСФСР — Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика
РФ — Российская Федерация
СанПиН — санитарно-эпидемиологические правила и нормативы
СБСЕ (ОБСЕ) — Совещание по безопасности и сотрудничеству в Европе
СЗЗ — санитарно-защитная зона
СМИ — средства массовой информации
СНГ — Содружество Независимых Государств
СНиП — строительные нормы и правила
СНК РСФСР — Совет Народных Комиссаров РСФСР
ССБТ — система стандартов безопасности труда
СССР — Союз Советских Социалистических Республик
ст. — статья (-и)
т — тонна (-ы)
ТВС — тепловыделяющие сборки
ТЭС — теплоэлектростанция
ФАО — Международная продовольственная организация
ФО — федеральный округ
ЦК КПСС — Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза
ч. — часть (-и)
ЮНЕП — Программа ООН по окружающей среде
ЮНЕСКО — Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры

Предисловие

Современный экологический кризис поставил под угрозу возможность устойчивого развития всей человеческой
цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем ведет к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности
и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно
только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность
разрушения и деградации природной среды.
Устойчивое развитие РФ, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность
могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества
окружающей среды. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную
политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных
ресурсов.
Сохранение и улучшение окружающей среды должны стать приоритетными направлениями деятельности
государства. Природная среда должна быть включена в систему социально-экономических отношений как ценнейший
компонент национального достояния. Формирование и реализация стратегии социально-экономического развития
страны и государственная политика в области экологии должны быть взаимоувязаны, поскольку здоровье, социальное
и экологическое благополучие населения находятся в неразрывном единстве. Именно такой путь предложен
в Экологической доктрине Российской Федерации.
К сожалению, реальная действительность демонстрирует нам совсем другие подходы. До сих пор вопросы охраны
окружающей среды и проблемы защиты прав граждан на ее благоприятное качество часто остаются без должного
внимания представителей органов публичной власти. Мы полагаем, что тому есть несколько объективных
и субъективных причин. Действительно, охрана окружающей среды (в отличие от разработки природных ресурсов)
является процессом финансово-затратным, а в условиях множества расходных статей бюджетов всех уровней (в том
числе на реализацию национальных проектов) вопрос обеспечения благоприятного качества окружающей среды
остается второстепенным для представителей органов публичной власти всех уровней.
Не менее важной (но уже субъективной) причиной сложившейся экологической обстановки является низкий
уровень эколого-правовой культуры, как граждан, так и представителей органов власти. Это приводит к тому, что
граждане не знают о своих конституционных правах, а представители власти — не принимают мер по надлежащей
охране природы либо выносят решения по делам о возмещении экологического вреда или приостановлении
экологически вредной хозяйственной деятельности не в пользу граждан и общественности.
В итоге экологическая обстановка на территории РФ остается напряженной. Несмотря на то что в течение 1990-
х гг., характеризовавшихся снижением объемов производства, произошло некоторое уменьшение негативного
воздействия на окружающую среду, ее состояние на отдельных территориях остается критическим. Основными
экологическими проблемами по-прежнему являются: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал, Кузбасс,
Северный Кавказ); загрязнение атмосферного воздуха в результате выбросов промышленных предприятий (города
Норильск, Нижний Тагил, Магнитогорск, Новокузнецк, Череповец и др.); постоянно увеличивающееся количество
отходов производства и потребления, в том числе токсичных; загрязнение почв, опустынивание и деградация
растительного покрова на многих территориях, сокращение видового состава флоры и фауны. Особенно
неблагополучно состояние природы в бассейне реки Волги.
Вступление в силу Закона об охране окружающей среды вопреки ожиданиям не приблизило нас к решению
проблемы обеспечения экологической безопасности. Несмотря на сохранение и даже некоторое развитие оправдавших
себя институтов (особо охраняемые природные территории, нормирование, требования в отдельных сферах
деятельности и т.д.), Закон страдает декларативностью, терминологической путаницей, и по ряду других параметров
проигрывает своей предыдущей версии (например, в части экономических гарантий охраны окружающей среды).
Поэтому в ближайшем будущем усиления гарантий экологических прав граждан Российской Федерации, скорее всего,
не произойдет.
Все это требует большего внимания представителей всех ветвей власти к экологическим проблемам
и формирования нового национального проекта по охране окружающей среды.
При подготовке настоящего учебника авторы пытались ответить на многие дискуссионные вопросы, на которые
наука и практика пока не дала ответов. При этом широко использовались не только положения федеральных
нормативных правовых актов, но и актов субъектов РФ, поскольку экологическое законодательство отнесено ст. 72
Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.
Настоящий учебник может быть использован в учебном процессе на прикладном бакалавриате.
Представляется, что Наряду с этим, данный учебник будет интересен не только юристам, но и всем заинтересованным
читателям. Несмотря на сложность и высокую научную значимость многих рассмотренных ниже вопросов, авторы
старались не углубляться в сложные теоретические проблемы экологического права, а сохранить понятный и доходчивый
стиль изложения материала, так необходимый учебникам. Мы также старались не ударяться и в другую крайность —
обильное (или даже дословное) цитирование федеральных законов и подзаконных актов. Главной задачей было показать
системность экологического законодательства, в связи с чем, мы попытались раскрыть взаимодействие норм различных
отраслей права, а также реальный, трудный и противоречивый механизм реализации норм экологического права.
Не все главы и параграфы настоящего учебника получились равноценными как по объему, так и по качеству.
Не всегда это являлось заслугой или виной авторов. Отдельные нормы экологического законодательства прошли
проверку практикой, неоднократно являлись предметом научных дискуссий, и потому анализ их положений
не составлял особой сложности. Другие же являются фактически недействующими в силу либо излишней
декларативности, либо отсутствия предполагаемых Законом об охране окружающей среды иных нормативно-правовых
актов.
Следует напомнить, что высказываемые в учебнике мнения авторов не имеют обязательной силы и носят
рекомендательный, научный характер, а их значение и практическая ценность определяются убедительностью
и доказательностью наших позиций по ряду дискуссионных вопросов. При этом мы старались не столько критиковать
Закон об охране окружающей среды (хотя и есть за что), но и показать его положительные стороны, роль и значение
системы экологического законодательства в целом. Конечно один, даже самый хороший учебник по экологическому
праву не сможет превратить поток жалоб населения о «плохой экологии» в «реку» судебных исков, как это происходит
в большинстве экономически развитых государств.
Однако если его читатели все же почувствуют, что проблема обеспечения экологического благополучия зависит
и от них самих, что должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления, не справляющиеся
со своими обязанностями, либо природопользователи, нарушающие требования экологического законодательства,
могут быть привлечены к ответственности, — значит работа авторского коллектива достигла поставленной цели.
В результате изучения дисциплины «Экологическое право» бакалавр должен:
знать общие теоретические подходы к пониманию экологического права; содержание предмета и принципов
экологического права, функции и систему экологического права; понятие и круг источников экологического права,
содержание и структуру экологического законодательства; основные положения и сферу правового регулирования
Закона об охране окружающей среды; понятие, элементы и специфику содержания экологического правоотношения;
основания классификации, круг субъектов экологических правоотношений, основные теоретические подходы
к пониманию содержания и структуры экологического правоотношения; понятие и содержание экологических прав
человека и гражданина, особенности их защиты; понятие и особенности государственного и муниципального
управления в области охраны окружающей среды; понятие и сферу действия механизма экономического
регулирования охраны окружающей среды; порядок осуществления экологического нормирования, экологического
контроля и мониторинга окружающей среды; основания и порядок привлечения к юридической ответственности
за экологические правонарушения; экологические требования к осуществлению отдельных видов хозяйственной
и иной деятельности; правовой механизм охраны особо охраняемых природных территорий и объектов; правовой
режим зон экологического бедствия; основные направления международного сотрудничества в области охраны
окружающей среды; особенности зарубежного опыта охраны окружающей среды;
уметь выявлять экологические правоотношения среди других правоотношений, структурные элементы экологического
правоотношения, применять принцип сочетания частных и публичных начал в правовом регулировании экологических
отношений; определять сферу правового регулирования экологических отношений и руководствоваться
соответствующими актами экологического законодательства; определять основания возникновения, изменения
и прекращения экологических правоотношений; выявлять полномочия органов управления в сфере охраны окружающей
среды;
владеть понятийным аппаратом в области экологического права; навыками работы с нормативными актами
эколого-правового характера, подготовки и оформления документов, необходимых для защиты экологических прав
граждан.
Учебник будет способствовать формированию следующих общекультурных компетенций (ОК):
- ценностно-профессиональная компетенция:
- осознание социальной значимости своей будущей профессии, проявление нетерпимости к коррупционному
поведению, уважительному отношению к праву и закону, обладанию достаточным уровнем профессионального
правосознания (ОК-1);
- способность добросовестно исполнять профессиональные обязанности, соблюдать принципы этики юриста (ОК-2);
- способность совершенствовать и развивать свой интеллектуальный и общекультурный уровень (ОК-3);
- компетентным использованием на практике приобретенных умений и навыков в организации исследовательских
работ, в управлении коллективом (ОК-5)
При освоении основной образовательной программы, учебник позволит сформировать следующие профессиональные
компетенции (ПК):
- способность разрабатывать нормативные правовые акты (ПК-1);
- способность квалифицированно применять нормативные правовые акты в конкретных сферах юридической
деятельности, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-2);
- готовность к выполнению должностных обязанностей по обеспечению законности и правопорядка, безопасности
личности, общества, государства (ПК-3);
- способность выявлять, пресекать, раскрывать и расследовать правонарушения и преступления (ПК-4)
- способность осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия,
способствующие их совершению (ПК-5);
- способность квалифицированно толковать нормативные правовые акты (ПК-7);
- способность принимать оптимальные управленческие решения (ПК-9);
- способность квалифицированно проводить научные исследования в области права (ПК-11);
- способность эффективно осуществлять правовое воспитание (ПК-15)
В учебнике использовались работы таких ученых-юристов, как С. А. Боголюбов, М. М, Бринчук, М. И. Васильева,
Г. В. Выпханова, Е. А. Выстробец, Р. Х. Габитов, А. К. Голиченков, О. Л. Дубовик, Н. А. Духно, Б. В. Ерофеев,
И. А. Иконицкая, Н. Д. Казанцев, О. С. Колбасов, И. О. Краснова, В. В. Круглов, Э. С. Навасардова, В. В. Петров,
Н. Т. Разгельдеев, Л. А. Тимофеев, Г. В. Чубуков и др.
Учебник состоит из трех разделов.
В первом разделе «Общая часть» дается определение экологического права, формулируются его принципы,
рассматриваются источники экологического права, экологические правоотношения; содержание и особенности защиты
экологических прав человека и гражданина, характеризуются особенности управления в сфере охраны окружающей
среды, специфика экологического просвещения, воспитания и образования, а также вопросы ответственности
за экологические правонарушения.
Во втором разделе «Особенная часть» излагаются основные экологические требования к отдельным видам
хозяйственной и иной деятельности, особенности охраны окружающей среды на территориях с особым эколого-
правовым статусом (особо охраняемые территории и зоны экологического бедствия), рассматриваются основные
направления охраны отдельных природных объектов (вод, лесов, земель и т.д.).
В третьем разделе «Специальная часть» раскрываются основные направления международного сотрудничества
в области охраны окружающей среды, а также рассматриваются основные характеристики зарубежного опыта охраны
окружающей среды.
Авторы выражают сердечную благодарность и признательность доктору юридических наук, профессору Н. Т.
Разгельдееву и доктору юридических наук, профессору Ю. Н. Андрееву за анализ текста настоящего учебника
и ценные замечания и предложения.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
ГЛАВА 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА КАК
ОТРАСЛИ РОССИЙСКОГО ПРАВА

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать общие теоретические подходы к пониманию экологического права; содержание предмета, метода и принципов
экологического права; этапы формирования экологического права;
уметь отличать экологические правоотношения от других видов правоотношений; применять принцип сочетания частных
и публичных начал в правовом регулировании экологических отношений;
владеть понятийным аппаратом в области экологического права.

1.1. Этапы формирования


российского экологического права
Истоки зарождения эколого-правовых норм в их современном понимании некоторые авторы пытаются отыскать
еще во времена Киевской Руси. Мы не разделяем данного подхода, полагая, что в истории России хотя и принимались
нормативные акты, содержащие объективно природоохранные требования, однако в них преследовались иные цели
и задачи, нежели комплексная охрана экологических систем и природных объектов. В большинстве случаев данные
нормы были нацелены на охрану отношений собственности со стороны государства.
В связи с этим, в процессе формирования экологического законодательства мы выделяем три этапа.
Первый этап (конец XIX — начало XX в.) — этап консервативной охраны окружающей среды.
В этот период законодатель преследовал две экологически значимых цели: установить запреты на  отдельные виды
природопользования (лесопользование, охоту и т.д.), и изъять из хозяйственного использования отдельные природные
территории с приданием им статуса особой охраны. Именно на этом этапе появляются первые природные
заповедники — Баргузинский (1916) и Астраханский (1919). Следует отметить и некоторые предпосылки
формирования санитарного законодательства.
В этот период произошло событие, которое можно расценить как первый шаг к формированию международного
сотрудничества в области охраны окружающей среды, а именно проведение конференции по международной охране
природы в г. Берн в 1913 г., где присутствовали представители 17 государств, включая Российскую империю. Именно
на этой конференции впервые в истории была высказана мысль о том, что природа не знает государственных границ,
и ее эффективная охрана может быть обеспечена только совместными усилиями всех государств планеты. Для
координации такой деятельности предлагалось создать Международную комиссию по охране природы, что было по тем
временам совершенно революционной идеей. Комиссия была создана, но ее работу оборвала первая мировая война.
Второй этап (начало 1920-х гг. — 1991 г.) — природоресурсный этап охраны природы.
В этот период был осуществлен переход от охраны отдельных природных объектов и комплексов к охране
природных ресурсов.
В первые годы советской власти принимаются декреты, а затем базовые законы и кодексы, регламентирующие
особенности использования основных видов природных ресурсов. Комплексный же подход к проблемам
использования и охраны природных ресурсов наблюдается начиная с постановления ВЦИК и СНК РСФСР
от 20.06.1930 «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в котором было записано, что «охрана природы
в условиях социалистического строительства должна являться единой системой мероприятий, направленных
на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны».
Впоследствии осуществляется несколько кодификаций природоресурсного законодательства. Так, были приняты
Земельный кодекс РСФСР 1970 г., Водный кодекс РСФСР 1972 г., Лесной кодекс РСФСР 1978 г., Закон РСФСР 1978 г.
«Об охране и использовании животного мира» и т.д. Однако основное внимание в данных законах было уделено проблеме
использования соответствующих видов природных ресурсов.
Непосредственно охране природных объектов был посвящен Закон РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы
в РСФСР». Он включал статьи об охране земель, вод, растительности, лесов, животного мира, однако заметной роли
в регулировании природоохранных отношений не сыграл. Закон не содержал эффективных природоохранных мер,
механизма обеспечения их выполнения и мер юридической ответственности за нарушение его положений.
Большое влияние на формирование экологического законодательства оказали принятые на данном этапе
постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР. Например, постановлением ЦК КПСС и Совета Министров
СССР от 07.01.1988 № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране» был образован союзно-
республиканский Государственный комитет СССР по охране природы (Госкомприроды СССР), а также заложены
принципы экономического механизма охраны окружающей природной среды, впоследствии развитые в разд. III Закона
об охране окружающей природной среды 1991 г.
В названный период впервые появляются научные работы о методике преподавания правовых знаний об охране
окружающей среды в вузах, программы и учебные пособия по правовой охране природы, в отдельных вузах читаются
учебные курсы по правовой охране природы.
Третий этап (с 1991 г. по настоящее время) — экологический этап охраны природы.
Начало этому этапу было положено принятием Закона об охране окружающей природной среды 1991 г.
В нем устанавливался в качестве объекта правовой охраны не только экологическое состояние природных ресурсов
или отдельных объектов животного и растительного мира, но и состояние окружающей природной среды в целом,
а также предусматривались правовые требования к деятельности человека в различных отраслях народного
хозяйства — в промышленности, энергетике, сельском хозяйстве, обороне, на особо охраняемых природных
территориях и т.д. Закон выделял три категории объектов экологических правоотношений: интегрированные:
естественные экологические системы, окружающая природная среда в целом и озоновый слой; дифференцированные:
земля, воды, недра, леса, атмосферный воздух, животный мир, генетический фонд; особо охраняемые:
государственные природные заповедники, памятники природы и т.д. Этот подход сохранился и в действующем Законе
об охране окружающей среды.
На современном этапе своего развития система источников экологического права имеет следующую иерархию.
Первый уровень включает в себя Конституцию РФ. Вопросам охраны окружающей среды в Конституции
посвящены ст. 36, которая устанавливает ограничения прав собственников земельных участков — собственники
свободно владеют, пользуются и распоряжаются землей и другими природными ресурсами, если это не наносит
ущерба окружающей среде; ст. 42 — о праве каждого человека и гражданина на благоприятную окружающую среду,
достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу
экологическим правонарушением.
Статья 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов законодательство
об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности. Поэтому после принятия Конституции
дальнейшее формирование экологического законодательства происходит на двух уровнях: Российской Федерации и ее
субъектов. Наряду с предоставлением субъективных прав ст. 58 Конституция возлагает на каждого гражданина
обязанность охранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Второй уровень представлен совокупностью общепризнанных принципов и норм международного права.
Источники международного права обычно подразделяют на две группы:
— международные документы, содержащие обязательные правовые нормы, — Конвенция о биологическом
разнообразии (Рио-де-Жанейро, 5 июня 1992 г.); Конвенция о защите Черного моря от загрязнения (Бухарест,
21 апреля 1992 г.); Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (Женева, 13 ноября
1979 г.); Конвенция о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия
на природную среду (принята 10 декабря 1976 г. резолюцией 31/72 на 96 пленарном заседании Генеральной Ассамблеи
ООН);
— международные документы, содержащие рекомендательные нормы, — Декларация Рио-де-Жанейро
по окружающей среде и развитию (14 июня 1992 г.); Стокгольмская декларация (принята 16 июня 1972 г.
на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды) и т.д.
Третий уровень — федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Непосредственно регулирующих экологические отношения федеральных конституционных законов не принято.
В числе федеральных законов, регулирующих экологические отношения, следует выделить Закон об охране
окружающей среды, продолживший установленные за десять лет до этого концептуальные подходы к организации
охраны природы. В Законе сохраняются и развиваются нормы, регулирующие экологическое нормирование,
закрепляющие права и обязанности граждан и общественных объединений, требования в области охраны окружающей
среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности (включая требования в области охраны окружающей
среды при приватизации и национализации имущества, проектировании, строительстве и эксплуатации
нефтегазодобывающих производств и т.д.).
В Законе впервые появилась специальная глава, посвященная оценке воздействия на окружающую среду. Наряду
с этим: отдельная статья посвящена раскрытию основных экологических терминов; расширяется сфера особой охраны
природных объектов, посредством закрепления Красной книги почв РФ и субъектов РФ; значительные изменения
произошли и в структуре экономического регулирования охраны окружающей среды; весьма важным является
запрещение совмещения функций государственного надзора в области охраны окружающей среды (государственного
экологического надзора) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
По сравнению с предыдущим природоохранным законом изменилось и само название Закона. Дело в том, что ранее
имелось расхождение в терминологии между ст. 42 Конституции и международными актами, декларировавшими право
человека и гражданина на благоприятную окружающую среду с одной стороны, и Законом об охране окружающей
природной среды 1991 г., с другой. Наличие или отсутствие различий между терминами «окружающая среда»
и «окружающая природная среда» долгое время было предметом научных дискуссий.
В то же время закон имеет и свои недостатки.
Характерной чертой Закона является обилие норм, отсылающих к другим законам (некоторые из них до сих пор
не приняты, например, федеральный закон о зонах экологического бедствия) и постановлениям правительства.
Следовательно, до принятия таких нормативных правовых актов определенные нормы закона фактически
не действуют. Неудачным является и само определение «окружающей среды», включающей в свой состав
и «антропогенные объекты», созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие
свойствами природных объектов, а также упоминание «экологического аудита» в числе основных понятий, при
отсутствии отдельной статьи, регламентирующей данный вид деятельности.
На федеральном уровне в 1990-е гг. — начале 2000-х гг. принимались законы, конкретизирующие отдельные
положения головного акта экологического законодательства, по трем основным направлениям.
Во-первых, это законы, устанавливающие или конкретизирующие экологические требования при осуществлении
отдельных видов хозяйственной или иной деятельности человека. В числе их можно выделить ГрК, Закон
о радиационной безопасности, Закон об отходах, Закон о промышленной безопасности, Закон об атомной энергии,
Закон об экологической экспертизе и ряд других.
Во-вторых, это экологические законы, которые, наряду с нормами по использованию соответствующих природных
ресурсов, включают и нормы, направленные на их охрану. К их числу следует отнести ВК, ЛК, ЗК, Закон о недрах,
Закон о животном мире, Закон об охране атмосферного воздуха, Закон о рыболовстве и ряд других.
В-третьих, это законы, устанавливающие порядок создания территорий с особым эколого-правовым статусом
с целью их сохранения и восстановления для настоящего и будущих поколений. К ним относятся Закон об особо
охраняемых природных территориях, Закон о природных лечебных ресурсах, Закон об охране озера Байкал и ряд
других.
Четвертый уровень — подзаконные нормативные акты федеральных органов власти и управления.
К их числу относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов
исполнительной власти.
В качестве примера можно привести постановление Правительства РФ от 23.07.2007 № 469 «О порядке
утверждения нормативов допустимых сбросов веществ и микроорганизмов в водные объекты для водопользователей»
или постановление Правительства РФ от 19.06.2007 № 385 «Об утверждении Правил организации и осуществления
авиационных работ по охране и защите лесов». Примером другой группы подзаконных актов является приказ
Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372 «Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации».
Пятый уровень — нормативные акты субъектов РФ.
Конституция отнесла экологическое законодательство к предметам совместного ведения Российской Федерации
и субъектов РФ. В соответствии с этим с 1994 г. органы власти и управления последних внесли свой вклад
в регулирование экологических отношений на соответствующих территориях.
В субъектах РФ роль источников экологического права могут выполнять конституционные акты (конституции
республик, уставы краев и областей) и законы по вопросам охраны окружающей среды. Кроме того, органы
исполнительной власти субъектов РФ могут принимать указы (в республиках) или постановления и распоряжения
правительств (администраций) в краях и областях. Принятые в этих формах нормативные акты об охране окружающей
среды являются источниками экологического права и порождают для населения соответствующих регионов права
и обязанности наряду с федеральными законами.
Можно выделить три основных направления в экологическом нормотворчестве субъектов РФ: формирование
(уточнение и детализация) экологических требований к отдельным видам деятельности; создание правовых основ
создания территорий с особым эколого-правовым статусом; установление особенностей охраны отдельных видов
природных объектов.
Анализ регионального законодательства по первому направлению свидетельствует, что данные правовые меры
и экологические требования закреплены в основном в федеральном законодательстве, а в законах субъектов РФ эти нормы
только дублируются. В то же время, необходимо отметить, что для законодательства субъектов РФ в данной сфере очень
актуальна тема эколого-правового регулирования вопросов размещения и захоронения отходов производства
и потребления. Недостатком в рассматриваемой сфере регионального экологического нормотворчества является его слабая
ориентация на предотвращение и ликвидацию отрицательных воздействий на окружающую среду процессов
индустриализации, механизации и химизации сельского хозяйства.
Более полно экологическое законодательство субъектов РФ устанавливает правовые основы придания особого
правового статуса отдельным территориям, и, в первую очередь это касается особо охраняемых природных
территорий. Практика создания другой разновидности территорий с особым эколого-правовым статусом — зон
экологического неблагополучия (экологического бедствия) по Российской Федерации в целом не получила развития.
Третье направление развития экологического законодательства субъектов РФ связано с охраной отдельных
природных объектов. Его необходимость обусловлена тем, что охрана отдельных видов природных объектов имеет
определенную специфику в рамках общей задачи обеспечения благоприятного качества окружающей среды.
Региональное правовое регулирование данных отношений может быть сведено в основном к нескольким аспектам:
определение порядка охраны природных объектов; применение экономических стимулов при выполнении мероприятий
по охране природных объектов; введение административной ответственности за правонарушения, за которые
не установлена ответственность федеральными законами. Наиболее полно региональное экологическое законодательство
отражает особенности охраны атмосферного воздуха, вод и зеленых насаждений.
Актуальность формирования экологической политики и принятия эколого-правовых актов на уровне субъектов РФ
обусловлена тем, что в последние годы на территории РФ напряженность экологической обстановки существенно
не снизилась, несмотря на то, что в целом по стране несколько сократился выброс вредных веществ в атмосферу и сброс
загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты. Более чем для 40% субъектов РФ характерны проблемы
загрязнения атмосферного воздуха городов и промышленных центров, обезвреживания и утилизации токсичных
промышленных отходов, радиационной безопасности; в 30% административных территорий остро стоят вопросы
загрязнения поверхностных вод, загрязнения и истощения подземных вод; задачи сохранения плодородия почв и земель
актуальны для всей территории РФ. В отдельных субъектах РФ обострилась проблема сохранения биоразнообразия
и ресурсов растительного и животного мира.
Отнесение экологического законодательства к предметам совместного ведения означает возможность и необходимость
разработки на региональном уровне системы законодательных и иных нормативно-правовых актов, конкретизирующих
положения федеральных законов и создающих систему дополнительных гарантий реализации права человека и гражданина
на благоприятную окружающую среду в соответствующем субъекте РФ. При этом в силу принципа «опережающего
нормотворчества» в случаях, когда по данному предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ
отсутствует федеральный закон, субъект РФ вправе принять свой закон, регулирующий данные пробельные отношения,
который будет действовать вплоть до вступления в силу соответствующего федерального правового акта.
Однако в настоящий момент экологическое законодательство субъектов РФ в целом (за исключением некоторых
регионов) страдает серьезными недостатками: декларативность, отсутствие системы (концепции) развития
экологического законодательства региона; противоречие отдельных региональных законов федеральным и т.д.
Формирование научно обоснованной системы экологического законодательства субъекта РФ должно стать
первоочередной задачей органов государственной власти субъектов РФ.
Шестой уровень — акты органов местного самоуправления.
Такие акты могут приниматься по вопросам обращения с отходами, озеленения и благоустройства территории,
создания особо охраняемых природных территорий местного значения и т.д.

1.2. Понятие экологического права как отрасли российского права


Современная юридическая наука утверждает, что если существует определенная сфера общественной жизни,
достаточно обширная, обладающая ярко выраженной качественной спецификой и социальной значимостью, причем
в данной сфере действует достаточно большое число правовых норм, в основном не вписывающихся ни в одну
из традиционных отраслей права, но составляющих единую систему со своей внутренней структурой, собственными
источниками, принципами и правовым режимом, то имеются все основания ставить вопрос о существовании
самостоятельной отрасли права.
По поводу самостоятельности экологического права как отрасли права, его наименования, а также предмета
правового регулирования и места в системе права РФ, существует несколько точек зрения.
По мнению Н. Д. Казанцева, в системе права с 1960-х гг. существует самостоятельная интегрированная отрасль
права — природоресурсовое (природоресурсное) право. Эту точку зрения поддержали в своих трудах Г. А. Аксененок,
С. Б. Байсалов, Ю. А. Вовк, Ю. Г. Жариков, Ю. И. Тютекин и другие ученые.
Представители данной научной школы полагали, что «природоресурсовое право — совокупность пообъектных
отраслей права: земельного, водного, лесного, горного с соответствующими специальными нормами их правовой
охраны (кодексы и другие отраслевые законы), а также с общими экологическими требованиями для всех объектов
природы (природоохранные законы общего характера)»‹ См.: Земельное право : учебник / под ред. проф. В. Х. Улюкаева. М. : Былина,
2002. С. 23.›. Следовательно, не существует экологического права как совокупности природоресурсного
и природоохранного права, так как последнее является составной частью первого.
По мнению второй группы ученых (С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, И. А. Игнатьева) в системе российского права
существует самостоятельная комплексная отрасль права — экологическое право, которая представляет собой
совокупность отраслей природоохранительного и природоресурсового права, а также включает экологизированные
нормы иных отраслей права.
Компромиссный подход к определению экологического права предложил А. К. Голиченков. По его мнению,
экологическое право можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле экологическое право — это
система правовых норм и возникающих в процессе их реализации правоотношений, регулирующих общественные
отношения по охране окружающей природной среды; в широком — это система правовых норм, регулирующих
не только названные правоотношения, но и отношения по использованию и охране природных ресурсов, обеспечению
экологической безопасности человека и других объектов‹ См.: Голиченков  А. К. Понятие, предмет и система экологического права
в широком смысле слова // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций 1995—1998 гг. М., 1999. С. 318.›.
Разнообразие подходов к определению экологического права, признание его самостоятельности в системе права
России обусловило и дискуссионный характер определения его предмета, т.е. того круга отношений, которые
урегулированы нормами данной отрасли.
Так, В. В. Петров полагал, что предметом экологического права являются две группы отношений — отраслевые
(земельноохранительные, лесоохранительные и т.д.) и комплексные (охрана природных территорий и комплексов)‹ См.:
Петров В.  В. Экологическое право России : учебник для вузов. М., 1995. С. 56.›. Напротив, М. М. Бринчук отмечал, что предмет
современного российского экологического права образуют отношения собственности на природные объекты и ресурсы;
отношения природопользования; отношения по охране окружающей среды от разных форм деградации и по защите
экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц‹ См.: Бринчук М.  М. Экологическое право (право
окружающей среды) : учебник. М., 1998. С. 63.›. Э. С. Навасардова считает, что предметом экологического права являются все
общественные отношения, возникающие по поводу воздействия на окружающую среду, независимо от того, связаны эти
отношения с изъятием природного вещества или иным пользованием компонентами природной среды, привнесением
отходов в окружающую среду, нейтрализацией последствий антропогенной деятельности или установлением запретов
(ограничений) на такие воздействия‹ См.: Навасардова  Э. С. Теоретические проблемы регулирования экологического управления
на региональном уровне : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 8.›.
На наш взгляд, анализ современного российского экологического законодательства позволяет сделать вывод о том,
что его нормы регулируют три группы общественных отношений.
В первую группу входят отношения, возникающие по поводу воздействия человека на состояние окружающей
среды в различных сферах деятельности, т.е. промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т.д.
Такая деятельность может оказывать вредное воздействие на несколько или даже на все виды природных объектов
и комплексов. Например, в результате нарушений, допущенных при эксплуатации Чернобыльской АЭС и случившейся
на ней аварии, произошел несанкционированный выброс радиоактивных веществ. Радиация оказала вредное воздействие
на состояние всех природных ресурсов — лесов, земель, вод и т.д., попавших в зону радиоактивного заражения. Для того
чтобы не допускать подобных воздействий на природу, предусмотрены экологические требования в энергетике.
Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных объектов.
Так, Закон об охране окружающей среды предусматривает меры по охране почв (ст. 62), зеленого фонда населенных
пунктов (ст. 61), охрану животного мира (ст. 60) и т.д. Кроме того, во всех природоресурсных законах — ВК, ЗК, ЛК
и т.д. — существуют специальные главы, посвященные вопросам охраны соответствующих природных объектов (вод,
лесов, земель, объектов животного мира и т.д.).
Охранные мероприятия по каждому виду таких природных объектов имеют свою специфику. Например, меры
по охране лесов от пожаров мало применимы к проблемам охраны вод и т.д.
Третья группа — это отношения по поводу установления особого эколого-правового режима на отдельных территориях.
В одних случаях данный режим направлен на сохранение (консервацию) в естественном виде уникальных и редких
природных объектов, и для этого создаются особо охраняемые природные территории: государственные природные
заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы и т.д. В других случаях особый эколого-правовой
режим предполагает проведение специального комплекса мероприятий по восстановлению деградировавших
экологических систем, а соответствующим территориям придается особый эколого-правовой статус — зон
экологического бедствия.
Таким образом, мы придерживаемся «узкого» подхода к пониманию экологического права как отрасли российского
права.
Являясь самостоятельной отраслью в системе российского права, экологическое право имеет ряд отличий от других
отраслей российского права.
В качестве примера сравним предмет экологического права и предмет природоресурсного права.
Природоресурсное право как отрасль советского права сформировалась в середине прошлого века. Во второй
половине XX в. происходит разукрупнение многих традиционных отраслей российского права. В этот период
из природоресурсного права выделяются экологическое право (правовая охрана природы) и земельное право
в самостоятельные отрасли права. Впоследствии в начале XXI в. в качестве самостоятельных отраслей права многими
учеными были признаны водное, горное и лесное право.
В настоящий момент природоресурсное право — это научное название ряда родственных самостоятельных
отраслей права (земельное, водное, горное, лесное, фаунистическое), регулирующих общественные отношения
по поводу потребительских свойств объектов природы: земли, лесов, вод, недр, животного мира, атмосферного
воздуха. Аналогичным образом, частное право — это научное название других родственных самостоятельных отраслей
права — гражданского, семейного, жилищного и т.д. Природоресурсное право имеет статус науки с включением его
в номенклатуру специальностей на присвоение ученых степеней, утвержденных Высшей аттестационной комиссией
Министерства образования и науки РФ (ВАК РФ). Научная юридическая специальность 12.00.06 называется
«Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право».
Проблема соотношения и взаимодействия отраслей природоресурсного и экологического права выглядит
следующим образом.
Все природные ресурсы находятся во взаимодействии как друг с другом, так и со всей окружающей средой в целом.
Однако использование природных ресурсов с позиций природоресурсного права имеет, главным образом, чисто
хозяйственную цель (добыча, переработка, продажа), в то время как перед экологическим правом стоит иная задача —
ограничить экологически вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, обезопасить
ее от загрязнения и истощения.
Природоресурсное право регулирует отношения собственности на природные ресурсы, рационального
их использования, предоставления и изъятия природного ресурса в пользование (аренду) гражданам и юридическим
лицам и т.д. Данные отношения возникают между физическими и юридическими лицами (природопользователями)
и органами государственной власти РФ, ее субъектов, органами местного самоуправления.
Регулируя отношения собственности, природоресурсное право определяет порядок поиска, оценки, разведки,
добычи природных ресурсов, создания коллекций объектов флоры и фауны в научных или культурно-
ознакомительных целях. В ходе осуществления данной деятельности природопользователь обязан соблюдать нормы
и правила, предусмотренные для ведения соответствующей деятельности (правила безопасного ведения горных работ,
строительные нормы и правила, технические регламенты и т.д.), исполнять указания специально уполномоченных
контролирующих органов. В то же время, отношения по охране природного ресурса в природоресурсном праве носят
вторичный, производный характер.
Предметом же экологического права являются именно отношения по восстановлению надлежащего качества
природных ресурсов и окружающей среды в целом, ее охране, нормированию неблагоприятного воздействия на них
со стороны хозяйственной деятельности человека, изъятию природных комплексов из хозяйственного использования
в целях их консервативной охраны в интересах настоящего и будущего поколений людей, защите права каждого
на благоприятную окружающую среду.
Как видим, природоохранительные и природоресурсные правоотношения отражают две разные стороны
взаимодействия системы «общество-природа».
По мнению Н. Т. Разгельдеева, различие природоресурсных и природоохранных отношений проявляется
в изначальной затратности экологической деятельности и доходности природоресурсовой‹ См.: Разгельдеев Н. Т.
Ответственность по советскому природоохранительному праву. Саратов, 1986. С. 69—70.›. Поэтому оправдана высказанная
Б. В. Ерофеевым позиция о том, что предметом экологического права являются общественные отношения по поводу
не столько самих природных объектов, сколько внутренних и внешних связей и свойств этих объектов, процессов,
происходящих в них, а природоресурсное право сужает круг этих отношений до экономически значимых‹ См.:
Ерофеев Б. В. Экологическое право России : учебник. М., 1996. С. 85.›.
Однако не следует думать, что экологическое и природоресурсное право существуют параллельно и независимо
друг от друга.
Безусловно, отношения по использованию и охране природного объекта тесно переплетены. Например, разрешение
на сбросы (выбросы) вредных веществ означает, с одной стороны, использование ассимиляционного потенциала
атмосферы для размещения в нем вредных веществ, и, одновременно, охрану атмосферного воздуха от загрязнения
посредством установления лимитов и нормативов вредного воздействия. В то же время, эколого-правовой
инструментарий охраны окружающей среды включает и определенные меры, не обязательно связанные
с использованием природных ресурсов. Такими, например, являются экологический мониторинг или экологическое
образование.
Предмет экологического и природоресурсного права совпадает в вопросах рационального использования
природных ресурсов (например, требований по рациональному использованию земель, вод, недр и т.д.), хотя нормы,
регулирующие охрану природных ресурсов (вод, лесов, недр и т.д.), содержатся не только в актах экологического
права, но и в природоресурсных отраслях законодательства.
Таким образом, экологическое право — это самостоятельная отрасль российского права, представляющая собой
совокупность основанных на эколого-правовых идеях правовых норм и правоотношений, складывающихся по поводу
соблюдения экологических требований, нормативов и иных правил в ходе осуществления хозяйственной и иной
деятельности в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды в интересах настоящего и будущего
поколений людей.
экологическое право  - это самостоятельная отрасль российского права, регулирующая общественные отношения
в сфере взаимодействия природы и общества посредством установления экологических требований, нормативов
и иных правил, регламентирующих (ограничивающих) хозяйственную и иную деятельность граждан и юридических
лиц в целях обеспечения благоприятного качества окружающей среды.
Следует различать экологическое право как отрасль права, науку и учебную дисциплину.
Экологическое право как наука «представляет собой структурно организованное знание о системе эколого-
правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их совершенствования.
В то же время, экологическое право включает в себя представления правоведов о предмете и методе данной отрасли
юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе
отраслей юридической науки»‹ См.: Шестерюк  А. С. Экологическое право: проблемы методологии : автореф. дис. … д-ра юрид. наук. СПб.,
2000. С. 14.›.
В числе задач науки экологического права — исследование федерального и регионального экологического
законодательства, муниципальных правовых актов, правоприменительной практики, истории формирования
экологического законодательства, зарубежного опыта правового регулирования экологических отношений, проблем
и перспектив международного сотрудничества государств в области охраны окружающей среды. Полученные знания
и материалы могут использоваться для совершенствования механизма охраны окружающей среды в интересах общества
и государства, настоящего и будущих поколений людей, а также для экологического просвещения, воспитания
и образования.
Экологическое право как учебная дисциплина в соответствии с государственным стандартом является обязательным
к изучению предметом для всех студентов юридических факультетов. Данная учебная дисциплина включает
минимально необходимые сведения о правовом регулировании природоохранительных отношений. В связи с этим,
учебный курс экологического права по объему более узок, чем отрасль права, и, тем более наука экологического права.
Это обусловлено тем, что в предусмотренных государственным стандартом объемах учебного времени на изучение
данной дисциплины невозможно в полном объеме рассмотреть все экологические нормативно-правовые акты
(федеральные законы и подзаконные акты, законы и подзаконные акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты,
международные документы, нормативно-правовые акты зарубежных государств), а также материалы теоретических
исследований по отдельным дискуссионным проблемам.

1.3. Метод экологического права


Проблема метода правового регулирования в экологическом праве продолжает оставаться дискуссионной. В самом
общем виде под методом правового регулирования понимается совокупность закрепленных в юридических нормах
способов (приемов, средств) воздействия на поведение людей, участвующих в регулируемых правом общественных
отношениях.
В течение ряда лет в ходе научной дискуссии было высказано несколько точек зрения по проблемам методов
правового регулирования. Одни ученые полагали, что у каждой отрасли права может быть только один метод
правового регулирования; другие считали, что таких методов может быть несколько; третьи же утверждали, что
метод правового регулирования вообще носит надотраслевой характер.
В науке экологического права также сложился ряд подходов к этой проблеме.
Одни авторы полагают, что в экологическом праве применяются только императивный (административно-
правовой) и диспозитивный (гражданско-правовой) методы.
Другие считают, что экологическому праву как отрасли права присущ свой особый метод экологизации, который
дополняет действие императивного и диспозитивного способа установления прав и обязанностей субъектов
правоотношений.
Признавая факт проникновения норм экологического права в нормативные акты различной отраслевой
принадлежности, хотя такое взаимопроникновение не является присущим только экологическому праву,
а подтверждает лишь определенную условность деления системы права на отрасли, все же отметим, что в В
экологическом праве действует два метода правового регулирования — императивный и диспозитивный.
Императивный метод в экологическом праве означает установление предписаний, дозволений, запретов субъектам
экологических правоотношений и проявляется в возможности применения государственного принуждения
к исполнению правовых предписаний юридическими лицами и гражданами, включая иностранных, а также
должностными лицами. Особенностью данного метода является обязательное участие в таких правоотношениях
государства в лице специально уполномоченных органов или органа местного самоуправления. В связи с этим стороны
такого правоотношения находятся в неравном положении — в отношениях власти и подчинения.
Данный метод в экологическом праве проявляется в следующих формах.
Во-первых, в установлении нормативов предельно допустимых концентраций химических, радиоактивных, иных
веществ и микроорганизмов, а также нормативов допустимых физических воздействий. Эти нормативы являются
обязательными для соблюдения субъектами экологических правоотношений, которым они адресованы.
Во-вторых, в лимитировании и лицензировании отдельных видов деятельности, связанной с негативным
воздействием на окружающую среду. Например, обязательному лицензированию подлежит деятельность по сбору,
использованию, обезвреживанию транспортировке и размещению отходов I—IV класса опасности, осуществляемая
юридическими лицами и (или) индивидуальными предпринимателями.
В-третьих, в установлении обязательности проведения государственной экологической (или иной предусмотренной
законом) экспертизы, без положительного заключения которой не допускается осуществление хозяйственной или иной
деятельности, связанной с воздействием на окружающую среду. Например, проекты федеральных целевых программ,
предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие
на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов подлежат
обязательной государственной экологической экспертизе; проектная документация объектов капитального
строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации,
подлежат государственной экспертизе проектной документации, предусмотренной ст. 49 ГрК.
Например, проекты соглашений о разделе продукции (они заключаются на добычу нефти или газа в
труднодоступных местах с иностранными инвесторами) могут быть заключены только при наличии положительного
заключения государственной экологической экспертизы.

В-четвертых, в проведении государственного (федерального и субъектов РФ) экологического контроля


за хозяйственной деятельностью природопользователей, обязательностью к исполнению предписаний должностных
лиц, его осуществляющих. Например, федеральный экологический контроль производится в отношении объектов,
имеющих более 500 т годовых выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
В-пятых, в установлении оснований и порядка привлечения к юридической ответственности за нарушение
экологических норм и правил. Например, глава 26 УК содержит составы экологических преступлений, за совершение
которых наступает уголовная ответственность.
Следует отметить, что приведенный перечень не является исчерпывающим.
Диспозитивный метод основывается на равенстве сторон правоотношения и возможности выбора ими
самостоятельно той или иной модели поведения. Главной задачей данного метода является стимулирование через
материальный интерес правомерного поведения субъектов экологических правоотношений. Свое конкретное
содержание он имеет, например, при осуществлении, в соответствии со ст. 18 Закона об охране окружающей среды,
добровольного экологического страхования в целях защиты имущественных интересов юридических и физических лиц
на случай экологических рисков.
Императивный и диспозитивный методы находятся в динамичном взаимодействии. Определенное доминирование
императивного метода оправдано публичным характером экологических отношений, ролью и ответственностью
государства за сохранение благоприятных условий жизни для населения. Но все же нельзя говорить о его однозначном
господстве в регулировании экологических отношений.

1.4. Принципы экологического права


Принципы права — это его основные начала, руководящие идеи и положения, определяющие общую
направленность и конкретное содержание правового регулирования отношений в данной сфере.
Принципы права распространяют свое действие на более обширную область общественной жизни, нежели правовые
нормы. Как правило, один принцип находит свое отражение и воплощение в целом ряде отдельных норм. В сочетании
со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами, принципы, свойственные той или иной
отрасли права, создают особый режим правового регулирования, который является наиболее комплексной
характеристикой данной отрасли.
Принципы отрасли права самым отчетливым образом выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться
с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление о ее
системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.
Принципы права служат ориентиром правотворческой и правоприменительной деятельности органов
государственной власти и местного самоуправления. Соблюдение принципов права обеспечивает нормальное
и единообразное развитие и функционирование всей российской правовой системы в целом. Конституционный
Суд РФ, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ в своих постановлениях часто напоминают
о необходимости использования принципов права, поскольку последние могут являться источником права при
обнаружении в нем пробелов.
Принципы права подразделяются на группы в зависимости от того, распространяются ли они на всю национальную
систему права (общеправовые принципы), несколько отраслей (межотраслевые), на одну отрасль права (отраслевые
принципы), на один правовой институт (внутриотраслевые принципы). В зависимости от источников права,
закрепляющих эти принципы, различают конституционные принципы и принципы, установленные в федеральных
законах. Отдельно следует выделить общепризнанные принципы международного права, сформулированные
в различных международных документах.
Соблюдение принципов является мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей
деятельности по обеспечению рационального природопользования и охраны окружающей среды, защите
экологических прав и законных интересов человека и гражданина. Приоритетное место принципов законодательства
позволяет им корректировать нечетко изложенную позицию законодателя по тем или иным вопросам правового
регулирования, создает возможность применять законодательство даже при наличии в нем пробелов и коллизий.
Принципы в определенной мере могут исправлять такие законотворческие ошибки, как нарушение стиля, неточность
в оперировании понятиями и т.д.
Следует заметить, что ряд принципов экологического права носит межотраслевой характер, т.е. выступает
в качестве базовых исходных начал в развитии двух и более отраслей российского права. Так, в их числе можно
отметить принцип платности природопользования, который проявляется не только в экологическом, но и водном,
лесном и ином природоресурсном законодательстве, а также в законодательстве о налогах и сборах.
Рассмотрим основные принципы охраны окружающей среды.
1. Соблюдение права человека на  благоприятную окружающую среду.
Данный принцип отнюдь не случайно поставлен в законе на первое место. В соответствии со ст. 2 Конституции,
«человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Следовательно, в контексте экологического
законодательства характер высшей ценности носит именно право на благоприятную окружающую среду. В ст. 1 Закона
об охране окружающей среды благоприятная окружающая среда определяется как «окружающая среда, качество
которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-
антропогенных объектов».
Право на благоприятную окружающую среду как субъективное право обеспечивается судебной защитой.
Нарушения данного принципа могут быть обжалованы в судебном или административном порядке.
2. Обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека.
Этот принцип шире по содержанию, чем предыдущий. Он предполагает создание для каждого человека
максимально комфортной жизненной среды не только в экологическом смысле, но и во всех остальных отношениях.
Соблюдение данного принципа означает, что совершение любого действия должно оцениваться с точки зрения того,
как это влияет на жизнедеятельность других людей. Поведение того или иного субъекта — отдельной личности,
социальной группы, социальной организации, включая государство — так или иначе отражается на окружающих,
поэтому социально неоправданными являются действия и решения, создающие помеху для существования
и деятельности других социальных субъектов. Обратим внимание и на то, что в формулировке данного принципа речь
идет именно о жизнедеятельности человека, а не общества.
Нормативная конкретизация этого принципа наиболее отчетливо видна в ст. 1 ГрК, определяющей, что устойчивое
развитие территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности
и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов
в интересах настоящего и будущего поколений. Минимальные расчетные показатели обеспечения благоприятных
условий жизнедеятельности человека (в том числе объектами социального и коммунально-бытового назначения,
доступности таких объектов для населения (включая инвалидов), объектами инженерной инфраструктуры,
благоустройства территории) содержатся в региональных и местных нормативах градостроительного проектирования,
определяющих содержание генеральных планов городских округов и поселений.
3. Научно обоснованное сочетание экологических, экономических и  социальных интересов человека, общества
и государства в  целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
При формулировке данного принципа законодатель учел рекомендации Международной конференции ООН
по охране окружающей среды и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г.
Идее устойчивого развития часто придают сугубо экологическое содержание, что не совсем корректно.
В действительности устойчивое развитие и благоприятная окружающая среда — далеко не одно и то же.
Устойчивое развитие как определенный общественный идеал обладает ярко выраженным системным,
интегративным характером. Экологическая составляющая при этом выходит на первый план потому, что именно
в концепции устойчивого развития впервые было уделено должное внимание проблеме взаимодействия человека
с природой. В то же время устойчивое развитие предполагает слаженный, синхронный и согласованный прогресс всех
областей социальной жизни, при котором ни одно из направлений развития не должно идти в ущерб другим
направлениям.
В течение долгого времени эта истина осознавалась явно недостаточно, вследствие чего наступила резкая
дисгармония отдельных сфер общественного развития, когда технический прогресс вырвался далеко вперед, обогнав
культурную и социальную динамику и полностью игнорируя естественные природные факторы. Однако это вовсе
не означает, что теперь необходимо бросить все силы на защиту окружающей среды, жертвуя ради этого всеми
техническими и экономическими достижениями. Напротив, следует искать такие пути дальнейшего развития
общества, при котором удалось бы достичь одинаковых успехов во всех этих областях, более того, чтобы они
поддерживали и взаимно стимулировали друг друга. Поэтому данный принцип и говорит об оптимальном сочетании
экологических, экономических и социальных интересов, а также интересов человека, общества и государства (при этом
интересы человека, как упоминалось выше, являются первичными).
4. Охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов как необходимых условий
обеспечения благоприятной окружающей среды и  экологической безопасности.
Природные ресурсы — это такие компоненты природной среды, природные и природно-антропогенные объекты,
которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной или иной деятельности
в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность.
Понятие природных ресурсов, таким образом, содержит оценку природных явлений с точки зрения их эксплуатации
человеком.
Охрана природных ресурсов — это деятельность по их защите от негативного воздействия, предотвращение такого
воздействия и устранение его последствий. Воспроизводство — деятельность по восполнению утраченных,
израсходованных ресурсов. Рациональное использование природных ресурсов — это такое их потребление, которое
не превышает пределов необходимого, не приводит к необратимому истощению ресурсов, оставляет возможность для
их восстановления и приумножения.
5. Ответственность органов государственной власти  РФ, органов государственной власти субъектов РФ,
органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности
на соответствующих территориях.
В данном случае речь идет не столько о юридической ответственности за правонарушение, сколько о социальной
ответственности органов власти перед обществом.
Существует распределение полномочий между различными уровнями власти по охране окружающей среды.
Каждый из них несет ответственность за надлежащую реализацию своих полномочий. Последняя распределена и по
предметам ведения, и по территориальному масштабу: органы местного самоуправления отвечают за состояние
окружающей среды на территории муниципального образования; региональные власти — на уровне субъекта
федерации; федеральные органы власти — на территории всей страны.
Таким образом, на любом отдельном участке российской территории должна действовать тройная система
природоохраны. Но для этого необходимо, чтобы все три уровня власти осуществляли свои полномочия в режиме
взаимной поддержки и сотрудничества.
6. Платность природопользования и  возмещение вреда окружающей среде.
Природопользованием называется любая хозяйственная и иная деятельность, связанная с использованием
природных ресурсов и (или) оказывающая влияние на состояние окружающей среды. Негативное воздействие
на окружающую среду не находится под полным запретом, что было бы нереалистично — оно допускается, но в строго
определенных границах и на возмездной основе — за плату. При этом следует отметить, что внесение этой платы
не освобождает субъектов от проведения природоохранных мероприятий и от возмещения вреда окружающей среде.
7. Независимость контроля в области охраны окружающей среды государственного экологического надзора
Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление и
пресечение нарушений требований в области охраны окружающей среды посредством организации и проведения проверок,
принятия предусмотренных законодательством мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений,
а также деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением
обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении
органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями и гражданами своей деятельности.
Под экологическим контролем в законодательстве понимается система мер, направленных на предотвращение,
выявление и пресечение нарушений законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения
субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области охраны окружающей среды. Таким
образом, контрольная деятельность по своему содержанию носит правоохранительный характер — акцент делается именно
на контроле за исполнением требований правовых актов.
Независимость государственного экологического надзора означает, что находящиеся в сфере экологического надзора
органы публичной власти, юридические лица и индивидуальные предприниматели не находятся в отношениях власти и
подчинения с органом экологического надзора, что должно обеспечивать его объективность и беспристрастность.
Что касается принципа независимости контроля, то речь идет прежде всего о том, что контролирующие субъекты
должны быть независимы от контролируемых, не находиться в их подчинении и не подвергаться давлению с их стороны.
8. Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и  иной деятельности.
Презумпция есть особый прием юридической техники, когда нечто считается юридически признанным, пока
не будет доказано противоположное. В данном случае имеется в виду, что любую хозяйственную деятельность следует
рассматривать как потенциальную угрозу для окружающей среды, пока не появится уверенность в обратном.
Однако следует отметить, что сфера действия указанного принципа неоправданно расширяется за счет того, что
декларируется экологическая опасность не только хозяйственной, но и «иной» деятельности. На самом деле существует
огромное число видов деятельности, которые изначально не могут нанести ущерба окружающей среде (например,
проведение социологических опросов, чтение лекций и т.п.). Естественно, не может быть и речи о презумпции
экологической опасности таких видов деятельности. Поэтому данный принцип нуждается в ограничительном
толковании.
9. Обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об  осуществлении
хозяйственной и  иной деятельности.
Оценка воздействия на окружающую среду — это деятельность по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных
и иных последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной и иной деятельности в целях
принятия решения о возможности или невозможности ее осуществления.
В то же время буквальное толкование этого принципа приводит к заключению, что ОВОС должна предшествовать
началу любой человеческой деятельности, что нецелесообразно и невыполнимо. Поэтому речь должна идти лишь
о такой деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду и подлежит государственной
экологической экспертизе.
10. Обязательность проведения в  соответствии с законодательством РФ проверки проектов и  иной
документации, обосновывающих хозяйственную и  иную деятельность, которая может оказать негативное
воздействие на  окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и  имуществу граждан, на соответствие
требованиям технических регламентов в  области охраны окружающей среды.
Такая проверка осуществляется на стадии проектирования объекта и имеет целью предотвратить возможные
последствия для окружающей среды и здоровья человека той деятельности, которая будет осуществляться на стадии
эксплуатации такого объекта.
Существует несколько видов экспертиз, в форме которых осуществляется такая проверка.
Согласно ч. 6 ст. 49 ГрК не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации,
за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, а также
государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию
которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ,
во внутренних морских водах, в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий,
а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I—V класса
опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.
не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации,
предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на
проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы
проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной
экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских
водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской
природной территории, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I -
V класса опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.
Кроме указанных в ГрК случаев, государственная экологическая экспертиза может проводиться и в отношении
объектов, не являющихся проектной строительной документацией. Так, экологическая экспертиза может проводиться
в отношении проектов нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны
окружающей среды или проектов соглашений о разделе продукции.
В обоих случаях экспертная проверка осуществляется на предмет выявления соответствия намечаемой
деятельности требованиям технических регламентов. Технический регламент — это документ, который принят
нормативным правовым актом (международным договором Российской Федерации, федеральным законом, указом
Президента РФ, постановлением Правительства РФ, нормативным правовым актом федерального органа
исполнительной власти по техническому регулированию) и устанавливает обязательные для применения и исполнения
требования к объектам технического регулирования (продукции и связанным с требованиями к ней процессам
проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения,
перевозки, реализации и утилизации).
11. Учет природных и социально-экономических особенностей территорий при планировании и  осуществлении
хозяйственной и  иной деятельности.
Речь идет о том, что каждый участок российской территории в своем роде уникален и в чем-то отличается
от других. Различия могут заключаться в характере местности, уровне ее заселенности, климатических условиях,
плодородии почв, состоянии окружающей среды, наличии тех или иных природных объектов, составе флоры и фауны
и т.п. Хозяйственная и иная деятельность, подлежащая эколого-правовой оценке, не должна игнорировать специфику
тех территорий, на которых планируется ее вести. Экологическое законодательство обязывает при организации
хозяйственной деятельности принимать во внимание не только собственные интересы природопользователя, но и
интересы той природно-социальной среды, где эта деятельность осуществляется.
12. Приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и  природных комплексов.
Естественная экологическая система — это объективно существующая часть природной среды, которая имеет
пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые
ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом
и энергией. Природный комплекс — это комплекс функционально и естественно связанных между собой природных
объектов, объединенных географическими и иными соответствующими признаками. Природный ландшафт —
территория, которая не подверглась изменению в результате хозяйственной и иной деятельности и характеризуется
сочетанием определенных типов рельефа местности, почв, растительности, сформированных в единых климатических
условиях.
Таким образом, общими отличительными чертами естественных экологических систем, природных ландшафтов
и природных комплексов являются их естественный характер и системность. Они функционируют в природе
объективно, независимо от воли человека, и при этом представляют собой особую неразрывную связь природных
явлений, из которой нельзя изъять ни одной составляющей. Отсюда особая важность бережного отношения
к экосистемам, природным ландшафтам и комплексам: порой достаточно одного неловкого вмешательства, чтобы
нарушить сложное взаимодействие элементов и положить начало необратимому процессу с самыми тяжелыми
экологическими последствиями. Поэтому законодательно установлен приоритет сохранения естественных экосистем,
природных ландшафтов и природных комплексов, который означает необходимость поддерживать
их функционирование в режиме, максимально близком к естественному, и запрет на совершение действий, способных
негативно отразиться на их состоянии.
13. Допустимость воздействия хозяйственной и  иной деятельности на  природную среду исходя из требований
в области охраны окружающей среды.
В соответствии с этим правилом должна осуществляться любая человеческая деятельность, связанная
с воздействием на окружающую среду. Такое воздействие неизбежно, ибо социальная жизнь человечества неотделима
от природной среды; точно так же неизбежным является и воздействие природы на деятельность общества. Общество
не способно полностью оградить природу от своего влияния, но вполне может разумно ограничивать это влияние, что
диктуется хотя бы интересами самосохранения — ведь обратная реакция природы не замедлит себя ждать.
Таким образом, воздействие на окружающую среду юридически разрешено, но лишь в определенных рамках,
которые устанавливаются нормативами (в будущем — техническими регламентами) и иными общеобязательными
экологическими требованиями.
14. Обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе
использования наилучших существующих технологий с  учетом экономических и социальных факторов.
Данный принцип требует не только соблюдать существующие нормативы в области охраны окружающей среды,
но и нечто большее — постоянно стремиться к уменьшению отрицательного антропогенного воздействия
на окружающую среду. Иными словами, если существует возможность усовершенствовать ту или иную деятельность
в сторону снижения ее воздействия на окружающую среду, такая возможность должна быть использована.
Под «наилучшей существующей технологией» понимается технология, основанная на последних достижениях
науки и техники, направленная на снижение воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок
практического применения с учетом экономических и социальных факторов. Ссылка на социально-экономические
факторы означает, что наилучшая существующая технология должна быть оптимальной не только с точки зрения
экологии, но и в смысле ее экономической целесообразности и практической осуществимости, в противном случае
такая технология просто не сможет быть внедрена и не проявит своих полезных качеств.
15. Обязательность участия в  деятельности по охране окружающей среды органов государственной власти  РФ,
субъектов  РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и  иных некоммерческих организаций
объединений, юридических и физических лиц.
В данном принципе речь идет о необходимости объединения усилий всех субъектов правовой жизни в целях
совместного решения задач по охране окружающей среды.
В то же время законодательная формулировка этого принципа не очень удачна. Во-первых, перечислены все
возможные субъекты правоотношений, что вызывает вопрос: в чьей же деятельности по охране окружающей среды
они должны участвовать? По-видимому, в деятельности друг друга. Во-вторых, для кого является обязательным это
участие? Ведь очевидно, что не существует правовых механизмов для принудительного привлечения физических лиц
или общественных организаций к природоохранной деятельности. Такое несовершенство законодательного выражения
лишает этот принцип юридической определенности и делает его успешное действие проблематичным.
16. Сохранение биологического разнообразия.
Жизнь на Земле представлена почти бесконечным множеством форм и носителей. Величайшая ошибка человека —
из всех этих носителей приписывать самостоятельную ценность только себе. Любой биологический вид для природы
обладает такой же безусловной значимостью, как и человечество. Однако именно на человеке лежит повышенная
ответственность за судьбу всех остальных биологических видов, так как ни одно из живых существ не способно столь
разрушительно воздействовать на природу, как человек. Ни одно из живых существ не может самостоятельно защитить
себя от этого воздействия. Поэтому необходимо охранять другие биологические виды от деградации и вымирания,
создавать им достойные условия для жизни, принимать меры к поддержке редких и исчезающих видов.
17. Обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к  установлению требований в области охраны
окружающей среды к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или
планирующим осуществление такой деятельности.
17. Обеспечение сочетания общего и индивидуального подходов к установлению мер государственного
регулирования в области охраны окружающей среды, применяемых к юридическим лицам и индивидуальным
предпринимателям, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность или планирующим осуществление
такой деятельности.
Данный принцип отражает определенную вариативность эколого-правового регулирования. Безусловно, должны
существовать строгие и единые для всех правила природопользования и природоохраны, однако необходим
и дифференцированный подход к отдельным ситуациям. В каждом конкретном случае, когда необходима эколого-
правовая квалификация, следует не только выполнять общие требования в области охраны окружающей среды, но и
учитывать особенности, свойственные для конкретной территории, конкретных природных объектов, конкретных
видов деятельности, хозяйствующих субъектов и т.п. Не может быть абсолютной унификации в правовой оценке —
она зависит от индивидуального сочетания экологически и юридически значимых факторов. Но в любом случае
дифференцированный подход должен соответствовать интегрированному, развивая и конкретизируя, но не заменяя
его.
18. Запрещение хозяйственной и  иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для
окружающей среды, а также реализации проектов, которые могут привести к  деградации естественных
экологических систем, изменению и  (или) уничтожению генетического фонда растений, животных и  других
организмов, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
В данном положении сформулировано правило о том, какие именно действия в отношении окружающей среды
являются юридически недопустимыми.
К сожалению, и на этот раз изъяны законодательной техники затрудняют эффективное действие этого правового
принципа.
Прежде всего, запрещенной объявлена любая деятельность, результаты которой непредсказуемы для окружающей
среды. Но непредсказуемость во многом является субъективным понятием: как известно, не может быть абсолютно
точного прогноза, тем более нельзя оценить его достоверность до того, как произойдет прогнозируемое событие.
С другой стороны, нет такой деятельности, в отношении которой прогноз был бы вообще невозможен. Поэтому все
в какой-то степени предсказуемо и в какой-то — непредсказуемо.
Более или менее ясно обозначены несколько видов последствий, возможность наступления которых законодатель
считает основанием для запрета соответствующей деятельности. Это грубое нарушение системности и целостности
функционирования природных объектов, существенное ухудшение их состояния, серьезное количественное
уменьшение. Однако к этому добавлены и «иные негативные изменения окружающей среды». Получается, что
полностью запрещено любое негативное воздействие на окружающую среду. Данный запрет не только является
невыполнимым, но и противоречит другим принципам экологического права, в частности, принципу платности
природопользования (негативное воздействие на окружающую среду запрещено, и одновременно с этим является
платным).
19. Соблюдение права граждан на  получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также
участие граждан в  принятии решений, касающихся их  прав на  благоприятную окружающую среду, в  соответствии
с законодательством.
Право на достоверную информацию об окружающей среде особо закреплено в ст. 42 Конституции. Кроме того,
в соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции, органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные
лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно
затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это служит достаточным правовым
основанием для того, чтобы любой гражданин мог затребовать и получить от органов публичной власти имеющиеся
у них данные о состоянии окружающей среды, поскольку эти сведения самым прямым образом затрагивают одно
из конституционных прав человека — право на благоприятную окружающую среду.
Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну. Однако сама практика массового
засекречивания материалов о состоянии окружающей среды должна быть признана нарушением конституционных
прав человека и принципов экологического права.
Кроме получения информации, граждане также имеют право участвовать в принятии решений, касающихся их прав
на благоприятную окружающую среду. Юридические возможности такого участия довольно многообразны — это
выборы в государственные и муниципальные органы, инициирование экологического референдума и участие в нем,
сходы и собрания граждан, право на обращение в органы власти с жалобами, замечаниями и предложениями,
проведение общественной экологической экспертизы и т.п.
20. Ответственность за  нарушение законодательства об охране окружающей среды.
В соответствии с общеправовым принципом неотвратимости юридической ответственности, юридическая санкция
(мера принуждения) должна применяться во всех случаях, когда она установлена в качестве обязательного последствия
правонарушения. Не является исключением и экологическое право.
Ответственность за экологические правонарушения предусматривается не только экологическим законодательством:
она также регулируется нормами гражданского, административного и уголовного права. Каждый из перечисленных
видов юридической ответственности имеет собственные цели, свою сферу действия, свои составы правонарушений,
свои основания применения и виды налагаемых санкций.
21. Организация и развитие системы экологического образования, воспитание и  формирование экологической
культуры.
Экологическое образование — это деятельность по формированию у населения знаний, навыков и ценностных
ориентаций в области охраны окружающей среды. Эта деятельность осуществляется как через существующую систему
учебных заведений, в учебные программы которых включаются дисциплины экологической направленности, так и в
форме просветительских мероприятий — семинаров, открытых акций, публикаций в средствах массовой информации
материалов экологического содержания, выпуска и распространения популярной литературы по экологии, пропаганды
экологических знаний и ценностей в произведениях искусства и многими другими путями.
Результатом эффективного экологического образования и воспитания должно стать формирование экологической
культуры — определенного высокого уровня познаний и отношения к окружающей среде, осмысленного опыта
взаимодействия с окружающей средой, обеспечивающего экологическое благополучие и устойчивое развитие.
22. Участие граждан, общественных объединений и иных некоммерческих организаций объединений в решении задач
охраны окружающей среды.
Фактически это уже третий принцип, который закрепляет возможность участия граждан в природоохранной
деятельности (ранее это было сформулировано как «обязательность участия в деятельности по охране окружающей
среды органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных
некоммерческих организаций, юридических и физических лиц», а также «участие граждан в принятии решений,
касающихся их прав на благоприятную окружающую среду»). По существу, имеет место ненужное дублирование
юридической информации, тем более что соответствующие права граждан впоследствии более подробно регулируются
ст. 11 Закона об охране окружающей среды.
Что касается общественных объединений и иных некоммерческих организаций объединений, то их деятельности
по охране окружающей среды посвящена ст. 12 Закона об охране окружающей среды. Среди наиболее важных форм
такой деятельности — разработка, пропаганда и реализация природоохранных программ, организация защиты прав
граждан, привлечение граждан к природоохранной деятельности, организация собраний, митингов, демонстраций,
шествий и иных публичных мероприятий, организация общественной экологической экспертизы, проведение
общественных слушаний по экологически значимым проектам и т.п.
23. Международное сотрудничество в  области охраны окружающей среды.
Такое сотрудничество осуществляется путем реализации совместных проектов, направленных на охрану
конкретных территорий, иных природных объектов; финансовой поддержки тех или иных природоохранных
мероприятий из-за рубежа; совместных экологических исследований и обмена результатами научных изысканий
в сфере методов охраны окружающей среды и т.п.
Важнейшими правовыми формами международного сотрудничества является заключение двусторонних
и многосторонних международных договоров в области охраны окружающей среды, а также участие Российской
Федерации в деятельности международных экологических организаций.
24.Обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями,
осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению
окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду,
устранению последствий этого воздействия.
Данный принцип означает, что ответственность за обеспечение благоприятного качества окружающей среды лежит
не только на органах государственной власти или местного самоуправления, но и непосредственно на хозяйствующих
и иных субъектах, осуществляющих негативное воздействие на окружающую среду. Данные субъекты должны не
только соблюдать экологические требования и нормативы, но и финансировать мероприятия по предупреждению
аварийного и иного негативного воздействия на окружающую среду. В свою очередь, органы государственной власти
могут предоставлять таким субъектам различного рода льготы и стимулы, предусмотренные главой IV
«Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды» Закона об охране окружающей среды.
Приведенные выше принципы носят общеотраслевой характер и закреплены в ст. 3 Закона об охране окружающей
среды. Наряду с ними законодатель в других федеральных законах также формулирует ряд внутриотраслевых
принципов: в сфере проведения экологической экспертизы; использования и охраны отдельных природных объектов
(лесов, вод, земель, атмосферного воздуха и т.д.); особой охраны отдельных территорий (озера Байкал); осуществления
отдельных видов экологически опасной деятельности (обращения с отходами, проведения испытаний пестицидов
и агрохимикатов, обеспечения радиационной безопасности населения и т.д.).

1.5. Система экологического права


Под системой экологического права понимается научно обоснованная последовательность расположения эколого-
правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленного характером
регулируемых общественных отношений. Напомним, что правовой институт — это сравнительно небольшая,
устойчивая группа правовых норм, регулирующих определенную разновидность общественных отношений.
Общую часть экологического права составляют институты, содержащие общие положения, действие которых
распространяется на все или большинство регулируемых экологических отношений. К их числу относятся следующие
институты:
— экологических прав и обязанностей граждан и их объединений;
— государственного и муниципального управления охраной окружающей среды (включая нормирование,
экономическое регулирование в области охраны окружающей среды и экологический контроль);
— экологического образования, просвещения и воспитания;
— ответственности за нарушение экологического законодательства.
В трудах ряда авторов можно встретить мнение о том, что институтом общей части экологического права является
право государственной и других форм собственности на природные объекты, а иногда еще и право
природопользования и его виды. С такой позицией нельзя согласиться по следующим причинам.
Экологическое законодательство не содержит норм, регулирующих вопросы собственности на природные ресурсы.
В базовом (головном) природоохранном акте — Законе об охране окружающей среды мы не обнаружим не одной
нормы, регулирующей вопросы собственности на что-либо. Нет таких норм ни в Законе об экологической экспертизе,
ни в Законе о радиационной безопасности, ни в других экологических нормативных правовых актах. Более того, там
подчеркивается, что содержащиеся в них экологические требования обязательны для всех субъектов, которым они
адресованы, независимо от форм собственности и подчиненности.
Определенного рода исключением из этого правила является Закон об особо охраняемых природных территориях,
регулирующий вопросы публичной собственности на такие территории, а также Закон об отходах, регламентирующий
вопросы собственности на отходы производства и потребления. Однако думается, что этого недостаточно, чтобы
выделять в качестве отдельного эколого-правового института «право собственности на природные объекты». В то
же время наличие такого института в природоресурсном праве не вызывает никаких сомнений.
Особенная часть экологического права складывается из институтов и норм, содержащих требования к субъектам
экологического права в отдельных сферах деятельности или на определенных территориях, и устанавливающих:
— экологические требования в процессе осуществления отдельных видов деятельности (сельскохозяйственной,
промышленной деятельности, требования к строительству и эксплуатации объектов энергетики, обороны и т.д.);
— особенности правовой охраны окружающей среды в городских и сельских населенных пунктах;
— правовое положение особо охраняемых природных территорий;
— правовое положение зон экологического бедствия;
— особенности правовой охраны отдельных видов природных объектов (лесов, вод, земель, атмосферного воздуха,
недр, объектов животного мира).
Нельзя согласиться с часто высказываемым мнением о том, что институтом особенной части экологического права
является «экологическая безопасность России».
Проблема соотношения терминов «экологическая безопасность» и «охрана окружающей среды» неоднократно
попадала в поле внимания ученых. Одни авторы рассматривают экологическую безопасность как составную часть
окружающей среды, другие ставят между ними знак равенства, третьи считают, что эти виды деятельности
осуществляются параллельно; четвертые включают в содержание экологической безопасности наряду с охраной
окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.
Необоснованность таких подходов показал в своих трудах М. М. Бринчук. По его мнению, нет оснований выделять
отношения по обеспечению экологической безопасности как отдельную группу общественных отношений,
регулируемую нормами экологического права, наряду с охраной окружающей среды и отношениями по использованию
природных ресурсов. Экологическая безопасность — это принцип охраны окружающей среды и природопользования‹
См.: Бринчук М.  М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? // Государство и право. 1994. № 8—9. С. 118—
127.›.
С таким подходом следует согласиться. Более того, анализ определений «охрана окружающей среды»
и «экологическая безопасность», указанных в ст. 1 Закона об охране окружающей среды, позволяет сделать вывод
о том, что обеспечение экологической безопасности — это даже не принцип, а цель всей природоохранной
деятельности в Российской Федерации. В то же время упоминание в Конституции деятельности (охраны окружающей
среды) и ее цели (обеспечения экологической безопасности) едва ли следует признать целесообразным, тем более что
применительно к другим отраслям законодательства этого не делается.
Специальная часть экологического права включает международный правовой механизм сотрудничества стран мира
по охране окружающей среды.

1.6. Экологические правоотношения


Экологические правоотношения — это урегулированные нормами экологического права общественные отношения
в сфере взаимодействия природы и общества по поводу исполнения и соблюдения природопользователями
экологических требований, технических регламентов и нормативов сохранения и восстановления природных объектов
и комплексов, защиты права каждого на благоприятную окружающую среду.
Безусловно, далеко не все отношения в сфере охраны окружающей среды регулируются исключительно нормами
экологического права. Существует целый ряд вопросов, которые регламентируются и нормами смежных отраслей
права, например, взимание платы за негативное воздействие на окружающую среду; проведение градостроительного
зонирования, в ходе которого определяются параметры и виды разрешенного использования территорий, занятых
особо охраняемыми природными объектами; возмещение вреда, причиненного жизни, здоровью либо имуществу
граждан и т.д. Такие нормы гражданского, финансового, градостроительного и иных отраслей права в совокупности
с нормами экологического права образуют соответствующие межотраслевые правовые институты.
Экологические правоотношения могут быть классифицированы по различным критериям.
По виду экологических отношений, урегулированных нормами экологического права, можно различать
правоотношения в сфере управления охраной окружающей среды (мониторинг, экологический надзор и контроль,
экологическое нормирование и т.д.), реализации права каждого на благоприятную окружающую среду, в сфере
экологического образования, просвещения и воспитания, а также ответственности за экологические правонарушения.
В зависимости от характера требований и содержания осуществляемой деятельности, можно различать
экологические правоотношения, возникающие при осуществлении отдельных видов хозяйственной и иной
деятельности; на определенных территориях — территории городских и сельских населенных пунктов, на особо
охраняемых природных территориях либо в зонах экологического бедствия; особенности правовой охраны отдельных
видов природных объектов (лесов, вод, земель, атмосферного воздуха, недр, объектов животного мира).
По функциональному назначению выделяют регулятивные и охранительные правоотношения. Регулятивные
правоотношения выражаются в совершении их участниками правомерных (положительных) действий —
своевременном внесении платежей за негативное воздействие на окружающую среду, выполнению мероприятий
по охране природных объектов, своевременном предоставлении гражданам экологической информации и т.д.
Охранительные правоотношения возникают в случае нарушения экологического законодательства и влекут
применение к правонарушителям мер юридической ответственности.
Субъектами экологических правоотношений являются граждане и юридические лица (включая иностранных),
Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Для участия в большинстве экологических
правоотношений граждане должны обладать правосубъектностью, т.е. правоспособностью и дееспособностью.
Согласно ст. 17 ГК под правоспособностью понимается способность иметь права и нести обязанности,
признаваемая в равной мере за всеми гражданами. Правоспособность гражданина возникает в момент его рождения
и прекращается смертью. Это так сказать врожденное качество, принадлежащее человеку по естественному праву.
В ст. 21 ГК указывается, что способность гражданина своими действиями приобретать и осуществлять
гражданские права, создавать для себя гражданские обязанности и исполнять их (гражданская дееспособность)
возникает в полном объеме с наступлением совершеннолетия, т.е. по достижении восемнадцатилетнего возраста.
В случае, когда законом допускается вступление в брак до достижения восемнадцати лет, гражданин, не достигший
восемнадцатилетнего возраста, приобретает дееспособность в полном объеме со времени вступления в брак.
Приобретенная в результате заключения брака дееспособность сохраняется в полном объеме и в случае расторжения
брака до достижения восемнадцати лет. Снижение возраста полной дееспособности допускается также в  случае
эмансипации. Данные правила действуют и в сфере экологических отношений.
Однако в некоторых (общерегулятивных) правоотношениях граждане участвуют вне зависимости от возраста
и состояния дееспособности. В данном случае речь идет об отношениях в сфере общего природопользования —
дышать воздухом, потреблять безопасную для здоровья питьевую воду и т.д. Однако их обязанности возникают лишь
со времени достижения полной дееспособности.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или
оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может
от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности,
быть истцом и ответчиком в суде. признается организация, которая имеет обособленное имущество и отвечает им по
своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские
обязанности, быть истцом и ответчиком в суде (ст.48 ГК РФ).
Характерной чертой субъектного состава экологических правоотношений является практически постоянное
участие в них государства — Российской Федерации, субъектов РФ, реже — муниципальных образований. Данные
субъекты выступают в экологических правоотношениях посредством своих органов или специально назначаемых
представителей.
В отличие от гражданских правоотношений, в которых данная категория субъектов также участвует,
в экологических правоотношениях названные органы публичной власти, являющиеся юридическими лицами,
не преследуют цели хозяйственного обеспечения своей основной деятельности. Данные органы занимаются
осуществлением функций по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору, управлению
государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере охраны окружающей среды. Законодательно
подчеркивает недопустимость коммерциализации органов публичной власти, а также устанавливается ряд прямых
запретов по совмещению функций управления охраной окружающей среды (например, государственного
экологического надзора) и функций хозяйственного использования природных ресурсов.
Общим объектом экологических правоотношений является то благо, на которое направлено поведение его
участников. Таким благом являются компоненты природной среды, природные объекты и комплексы. является
природа, т.е. совокупность компонентов природной среды, природных и природно-
антропогенных объектов.
Компоненты природной среды — земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух,
растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое
пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
природный объект — естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы,
сохранившие свои природные свойства; природно-антропогенный объект — природный объект, измененный
в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами
природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. природный комплекс - комплекс функционально и
естественно связанных между собой природных объектов, объединенных географическими и иными соответствующими
признаками.
Статья 4 Закона об охране окружающей среды уточняет перечень угроз их состоянию (загрязнение, истощение,
деградация, порча, уничтожение и иное негативное воздействие хозяйственной и иной деятельности) и упоминает
о трех уровнях их охраны.
В первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты
и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. В общем порядке охране подлежат
природные объекты — земля, недра, воды, леса, атмосферный воздух и т.д. Особой охране подлежат объекты,
включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные
природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы,
национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности
и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, места традиционного проживания и хозяйственной
деятельности коренных малочисленных народов РФ, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-
культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, континентальный шельф
и исключительная экономическая зона РФ, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса
и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания.
Таким образом, в качестве объектов экологических правоотношений, головной акт экологического
законодательства — Закон об охране окружающей среды — не называет природные ресурсы, равно как и не
регулирует отношения собственности на них, особенности предоставления их гражданам (юридическим лицам)
в порядке специального природопользования для разведки, оценки или разработки, ни иные экономические
особенности природопользования.
Следует отметить, что мы не разделяем неоднократно высказываемое в научной литературе предложение считать
человека объектом экологических правоотношений, хотя человек, несомненно, является продуктом эволюции,
выделившимся на определенном ее этапе из остальной природы. Основные возражения против такого предложения
были высказаны еще О. С. Колбасовым, который по данному поводу писал: «Если человек — часть природы, то ему
право не нужно. Не нужно, в том числе, и экологическое право… Природа живет не по праву. В природе все происходит
по объективным законам материального мира. Как говорится, тамбовский волк тоже часть природы, но для него законы
не писаны. Между тем, объясняя юридическое понятие природы и характеризуя экологическое право в целом,
необходимо прежде всего подчеркнуть, что человек благодаря присущим ему способностям мыслить и производительно
трудиться, выделился (обособился) из природной среды и образовал общество. Он научился в принципе разумно
управлять своим поведением, в том числе осмысленно взаимодействовать с окружающей его природой. Поэтому
человеку необходимы знания законов природы, закономерностей взаимодействия общества и природы и основанные
на этих знаниях социальные инструменты, в частности, право, для управления развитием общества в гармонии
с природой»‹ См.: Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 34.›.
Важным является вопрос об отграничении объектов экологических правоотношений от всех иных.
Таким критерием является нахождение конкретного объекта в состоянии взаимодействия с природной средой.
Наиболее ярко этот критерий прослеживается в Законе о животном мире, установившем, что объектом животного мира
является дикое животное (их популяция), находящееся постоянно или временно на территории РФ и пребывающее
в состоянии естественной свободы. Следовательно, животные в зоопарке или цирке (а равно и земля в цветном
горшочке, вода в водопроводе и т.д.) не являются объектом экологических правоотношений. Эти отношения
регулируются нормами других отраслей права (главным образом, гражданского права).
Продолжает оставаться дискуссионным вопрос и о других границах сферы действия норм экологического права,
обусловленных появлением новых угроз.
Речь идет о том, следует ли рассматривать в качестве экологических отношения в сфере производства генетически
модифицированных продуктов или продукции, полученной с использованием нанотехнологий, вопросы
трансплантологии и т.д. Из последнего, например, вытекают проблемы генно-инженерных манипуляций с органами
и тканями человеческого и животного происхождения, что влечет угрозу появления новых опасных инфекционных
заболеваний. На наш взгляд, подобное расширение предмета и сферы действия экологического права — дело
ближайшего будущего.
Содержанием экологических правоотношений являются взаимообусловленные субъективные права и юридические
обязанности их участников. Субъективное право и юридическая обязанность — это форма конкретных правовых
отношений, а их содержанием является деятельность участников правоотношения, реализующих свои права
и исполняющих юридические обязанности.
В юридической науке является традиционным понимание субъективного права как закрепленной
за управомоченным в целях удовлетворения его интересов меры возможного поведения, обеспеченной возложением
обязанностей на его контрагентов. Содержание субъективного права составляют четыре таких возможности: право-
пользование; право-требование; право-действие; право-притязание.
Юридическая обязанность — это возложенные на обязанное лицо вид и мера должного поведения, обеспечивающие
право другой стороны и гарантированные государством. Юридическая обязанность устанавливается как в интересах
управомоченной стороны, так и государства в целом, в связи с чем ее реализация имеет властный, императивный
характер. Юридические обязанности бывают активными (необходимость совершения действия) и пассивными
(необходимость воздержания от действий).
Содержание экологических правоотношений зависит от объекта, по поводу которого оно возникает. С этой точки
зрения можно выделить права и обязанности в отраслевом правоотношении (водном, земельном и т.д.); права
и обязанности в территориальном правоотношении (на особо охраняемых природных территориях); права
и обязанности в сфере соблюдения и исполнения экологических требований в отдельных сферах деятельности
человека.
Необходимо иметь в виду, что законодательство устанавливает пределы реализации гражданами и юридическими
лицами своих экологических прав и свобод, ограничивая тем самым их возможность вступать в определенные
категории экологических правоотношений. Так, проектная техническая документация на новую военную технику или
технологию, содержащая государственную тайну, не предоставляется общественным экологическим объединениям для
проведения общественной экологической экспертизы.
Основанием возникновения, изменения и прекращения экологических правоотношений являются юридические факты.
Это факты реальной действительности, совершившиеся независимо от воли и сознания человека (юридические события)
и действия, являющиеся продуктами сознательной деятельности людей (юридические действия). Роль и значение
каждого из этих видов юридических фактов в экологических правоотношениях является различной. Наиболее
распространенными и ведущими основаниями возникновения экологических правоотношений являются действия
граждан и юридических лиц, связанные с соблюдением экологических требований в ходе осуществления хозяйственной
и иной экологически значимой деятельности.
В. Д. Ермаковым и А. Я. Сухаревым предложено различать события абсолютные и относительные. Отличие между
ними состоит в том, что первые полностью не зависят от воли людей (землетрясения, наводнения), а вторые
опосредованно вызваны деятельностью человека, но протекают, минуя его волю, например, разрушение озонового
слоя, изменение климата и т.д.‹ См.: Правовое регулирование природоохранной деятельности : учеб. пособие / под ред. А. Я. Сухарева, В. Д.
Ермакова. М. : Юрид. лит., 1998. С. 31—32.›
Действие — наиболее распространенное основание возникновения экологических правоотношений. Действия можно
подразделить на две группы: правомерные, т.е. соответствующие экологическим нормам и принципам, например
получение лицензии на осуществление деятельности по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, и
размещению отходов I–IV класса опасности, и неправомерные, т.е. нарушающие экологические предписания
и наносящие вред природной среде или здоровью человека, например, охота на животных, занесенных в Красную
книгу РФ.
Юридические факты — бездействия следует понимать как нарушающее требования экологического
законодательства невыполнение субъектами права установленных для них обязанностей. Бездействия часто ведут
к прорывам нефте- и газопроводов, другим техногенным авариям и катастрофам, вызывающим загрязнение
и деградацию окружающей среды.
Для возникновения или прекращения экологического правоотношения иногда необходимо несколько юридических
фактов (фактический состав). Так, для строительства промышленного предприятия, эксплуатация которого связана
с обращением отходов, необходимо получение разрешения на строительство, которое выдается только при наличии
положительного заключения государственной экспертизы проектной документации такого объекта, акта органа
публичной власти о предоставлении земельного участка и т.д.
Главными основаниями возникновения экологических правоотношений являются правомерные юридические
факты-действия. К таковым обычно относят: акты государственных органов (предоставление органом государственной
власти в пользование природного объекта в целях изучения или охраны или для выбросов (сбросов) и для размещения
вредных отходов); договоры (в предусмотренных законом случаях); судебные решения (например, в случаях
возмещения вреда, причиненного гражданину экологическим правонарушением).
В отдельных случаях для возникновения экологических правоотношений событий или действий не предусмотрено,
а соответствующие правоотношения возникают в силу прямого указания закона. Таковой является конструкция общего
природопользования, когда граждане могут свободно пребывать на землях лесного фонда и собирать там грибы
и ягоды, либо находиться на землях общего пользования населенных пунктов (дороги, скверы, пляжи и т.д.).
На современный момент в большинстве случаев основаниями возникновения экологических правоотношений
являются акты органов публичной власти. В перспективе с формированием гражданского общества и увеличением
активности граждан и создаваемых ими общественных объединений и иных некоммерческих экологических организаций
объединений будет увеличиваться роль гражданско-правовых оснований возникновения экологических правоотношений.
В их числе следует выделить увеличение исков о возмещении вреда жизни и здоровью факторами неблагоприятной
окружающей среды. Кроме того, будет увеличиваться роль договорных форм охраны окружающей среды, в первую
очередь, с развитием системы добровольного экологического страхования.
Основаниями изменения экологических правоотношений могут являться создание особо охраняемой природной
территории или зоны экологического бедствия. В этом случае объем прав и обязанностей природопользователя,
расположенного в границах такой территории, будет изменяться — одни виды хозяйственной деятельности могут быть
запрещены, другие — ограничены.
Основания прекращения экологических правоотношений можно объединить в две группы: происходящие по воле
природопользователя (отказ от использования природного ресурса, и соответственно, прекращение обязанности по его
охране) и происходящие по воле государственных органов (например, административное приостановление
деятельности природопользователя по решению суда. Применяется в случае угрозы жизни или здоровью людей,
наступления радиационной аварии или техногенной катастрофы, причинения существенного вреда состоянию или
качеству окружающей среды и т.д.).

Вопросы и задания для самоконтроля


1. Сформулируйте понятие экологического права как отрасли права, науки и учебной дисциплины. Какие группы общественных
отношений регулируют нормы экологического права?
2. Разъясните сходство и различия предмета экологического и природоресурсного права. Какие методы правового
регулирования используются в экологическом праве?
3. Назовите принципы экологического права.
4. Каковы этапы формирования экологического права?
5. Сформулируйте определение системы экологического права. Какие институты входят в состав общей и особенной части
экологического права?
6. Дайте определение экологического правоотношения. В чем его отличие от правоотношений иной отраслевой
принадлежности?

Литература
Анисимов, А. П. Об «экологичности» Градостроительного кодекса Российской Федерации / А. П. Анисимов // Современное
право. — 2009. — № 4.
Анисимов, А. П. Теоретические проблемы соотношения земельного и экологического права / А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков,
С. А. Чаркин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 6.
Анисимов, А. П. Экологический кодекс: каким ему быть? / А. П. Анисимов // Современное право. — 2012. — № 2.
Бажайкин, А. Л. Принципы охраны окружающей среды как основополагающие идеи (руководящие положения) экологического
права и законодательства, государственной экологической политики / А. П. Бажайкин // Экологическое право. — 2012. — № 1.
Боголюбов С.А. Экологический потенциал Конституции / С.А. Боголюбов // Журнал российского права. – 2013. - № 10.
Боголюбов, С. А. Законодательное реагирование на экологические вызовы XXI в. / С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное
право. — 2011. — № 2.
Боголюбов, С. А. Проблемы и задачи Экологического кодекса / С. А. Боголюбов // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Бринчук, М. М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность? / М. М. Бринчук // Государство
и право. — 1994. — № 8—9.
Бринчук, М. М. Приоритеты в развитии экологического права / М. М. Бринчук // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 5.
Васильева, М. И. Особенная часть экологического права как объект кодификации / М. И. Васильева // Экологическое право. —
2010. — № 6.
Велиева, Д. С. Экологическая безопасность России: проблемы и перспективы / Д. С. Велиева // Гражданин и право. — 2012. —
№ 3.
Волков, Г. А. Кодификация законодательства об охране окружающей среды как реализация единой государственной
экологической политики / Г. А. Волков // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Выпханова, Г. В. Экологическое право и его институты как предмет научного исследования / Г. В. Выпханова // Аграрное
и земельное право. — 2011. — № 6.
Гуляев, Я. А. К вопросу о некоторых факторах, определяющих развитие экологического законодательства на современном
этапе / Я. А. Гуляев // Экологическое право. — 2011. — № 2.
Габитов, Р. Х. К вопросу об экологической функции современного государства / Р. Х. Габитов // Аграрное и земельное
право. — 2012. — № 6.
Габитов Р.Х. Экологическая функция современного государства: теория и практика / Р.Х. Габитов // Аграрное и земельное
право. – 2014. - № 2.
Гиззатуллин Р.Х. Роль законотворческой деятельности в реализации экологической функции государства: теория и практика /
Р.Х. Гиззатуллин // Экологическое право. – 2014. - № 2.
Жуйков В.М. Экологическое законодательство и правопорядок / В.М. Жуйков, А.П. Ушакова // Аграрное и земельное право. –
2013. - № 6.
Гиззатуллин, Р. Х. Проблемы науки экологического права / Р. Х. Гиззатуллин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 1.
Землякова, Г. Л. Проблемы деэкологизации земельного законодательства / Г. Л. Землякова // Экологическое право. — 2011. —
№ 2.
Колбасов, О. С. Терминологические блуждания в экологии / О. С. Колбасов // Государство и право. — 1999. — № 10.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Красильникова, К. О. Об относимости постановлений Конституционного Суда Российской Федерации к системе источников
российского экологического права / К. О. Красильникова // Экологическое право. — 2011. — № 2.
Малышева, Н. Соотношение природоресурсного права и права окружающей среды: новый взгляд на старую проблему / Н.
Малышева, В. Непыйвода // Государство и право. — 2007. — № 9.
Никишин, В. В. Судебный прецедент и обычай как источники экологического права стран англо-саксонской и романо-
германской правовых семей / В. В. Никишин // Российский судья. — 2011. — № 2.
Седов, А. И. Конституционные и правовые основы формирования экологического права в Российской Федерации /
А. И. Седов // Российская юстиция. — 2012. — № 1.
Скрипник, И. И. Понятие природного объекта в аспекте экологических правоотношений / И. И. Скрипник // Евразийский
юридический журнал. — 2011. — № 9.
Слепенкова, О. А. Соотношение понятий «охрана окружающей среды» и «обеспечение экологической безопасности» /
О. А. Слепенкова // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2010. — № 4.
Тихомирова, Л. А. Законодательство об охране окружающей среды как предмет совместного ведения Российской Федерации
и ее субъектов: этапы развития / Л. А. Тихомирова // Право и экономика. — 2011. — № 2.
Яковлев В.Н. Верховенство в системе отраслей права: гражданского и природоресурсного – в рамках Конституции РФ и
Федеративного договора / В.Н. Яковлев // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 1.
ГЛАВА 2.
ПРАВО ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА НА БЛАГОПРИЯТНУЮ
ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать основные этапы формирования экологических прав человека и гражданина в международном и российском праве;
содержание основных экологических прав и обязанностей граждан и их объединений; судебную практику по экологическим делам;
уметь правильно толковать нормы экологического права; эффективно применять правовые нормы, регламентирующие
экологические права и обязанности граждан;
владеть навыками по составлению документов по защите экологических прав граждан в органы государственной власти,
местного самоуправления, общественные и иные экологические некоммерческие организации.

2.1. Право человека на благоприятную окружающую среду


Право человека на благоприятную окружающую среду формировалось в международном праве в течение
нескольких десятилетий. В научной литературе выделяется несколько этапов данного процесса ‹ См.: Фокин  А. В.
Экологические права и обязанности человека и гражданина (теоретико-правовой аспект) : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 12
—13.›.
На первом этапе (1948—1972) в Уставе ООН (принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г.), Всеобщей декларации
прав человека и гражданина (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН), Международных пактах
о правах человека (приняты 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496 пленарном заседании Генеральной
Ассамблеи ООН) и т.д. не упоминается «право на благоприятную окружающую среду», однако отмечается связь между
качеством «условий жизни» и качеством окружающей среды, а также указывается наличие такого «жизненного уровня»,
который необходим человеку для достойного существования. В других международных документах этого периода
основное внимание уделялось защите отдельных категорий субъектов от некоторых видов вредного воздействия.
Второй этап (1972—1992) обусловлен решениями Конференции ООН по окружающей человека среде, прошедшей
в июне 1972 г. в г. Стокгольме. На конференции были приняты Декларация по окружающей среде, Декларация
принципов и План мероприятий, объединение в единый документ, получивший название «Стокгольмская декларация».
В Декларации принципов впервые в международном праве было сформулировано понятие права человека
на благоприятную окружающую среду.
После Стокгольмской конференции 1972 г. начинается неизвестный ранее в международном праве процесс его
постепенной экологизации.
Это проявляется в упоминании о необходимости защиты окружающей среды даже в узкоспециализированных
документах в области прав человека, которые посвящены совершенно другим вопросам. Например, п. 9 Всеобщей
декларации о ликвидации голода и недоедания (принята 16 декабря 1974 г. Всеобщей продовольственной
конференцией) предписывал, что для обеспечения соответствующего сохранения природных ресурсов, которые
используются или могут быть использованы для производства продовольствия, все страны должны сотрудничать,
чтобы облегчить охрану окружающей среды, включая морскую окружающую среду.
В этот же период Генеральная Ассамблея ООН одобряет Всемирную хартию природы (принята 28 октября 1982 г.
Резолюцией 37/7 на 48 пленарном заседании 37 сессии Генеральной Ассамблеи ООН), определяющую ряд важнейших
направлений международного сотрудничества в области охраны окружающей среды, в том числе меры по сохранению
генетического разнообразия; рационального использования природных ресурсов; защиты природы от последствий
военных действий.
С середины 1970-х гг. международное сотрудничество в области экологических прав человека, наряду с ООН, переходит
и на уровень континентальных правозащитных систем.
Особо следует выделить деятельность СБСЕ (сейчас ОБСЕ) и, в частности, Заключительный акт Совещания
по безопасности и сотрудничеству в Европе (подписан в Хельсинки 1 августа 1975 г.). В этом документе отмечалась
невозможность обеспечения качества окружающей среды только на внутригосударственном уровне, поэтому была
предложена система мер по решению этой проблемы в мировом масштабе. Так, отмечалась необходимость принятия мер
по борьбе с загрязнением воздуха, вод и земель, концентрации усилий по дальнейшему развитию заповедного дела,
улучшению состояния окружающей среды в населенных пунктах, проведению научных исследований, мониторинга
и оценки изменений в окружающей среде, а также правовому сотрудничеству. Эти рекомендации оказали влияние
на последующие международные акты и были отражены в Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие
расстояния (Женева, 13 ноября 1979 г.).
На Венской встрече представителей государств участников СБСЕ, прошедшей в период с ноября 1986 г. по январь
1989 г., были рассмотрены ряд вопросов экологического характера и даны рекомендации в области сокращения
выбросов серы, сероводорода, других загрязнителей, разработки новых методов захоронения отходов вместо
затопления их в море, исследований явлений глобального потепления климата, охраны озонового слоя и т.д. Для
реализации этих целей предполагалось усиление международного сотрудничества и обмен экологической
информацией.
Третий этап (1992—2002) связан с реализацией решений Конференции ООН по окружающей среде и развитию,
состоявшейся в июне 1992 г. в Рио-де-Жанейро.
Благоприятное качество окружающей среды начинает рассматриваться как элемент устойчивого развития общества.
Принцип устойчивого развития, исходя из материалов конференции, означает обязанность государства сохранять все
экосистемы и экологические процессы, которые жизненно необходимы для функционирования биосферы, сохранять
биологическое разнообразие и соблюдать принцип оптимальной устойчивости при эксплуатации биологических
ресурсов и живых экосистем. Другими словами, устойчивое развитие — это стабильное социально-экономическое
развитие, не разрушающее своей природной основы и обеспечивающее непрерывный прогресс общества.
В принятой на конференции Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию отмечался ряд новых
элементов права человека на благоприятную окружающую среду, в том числе право человека требовать ограничения
и ликвидации нежизнеспособных моделей производства и потребления; право человека на доступ к международной
информации о состоянии окружающей среды, которая имеется в распоряжении различных государств; право человека
участвовать в решении международных проблем, касающихся окружающей среды; право человека на эффективные
судебные и административные процедуры, включая возмещение причиненного ущерба; право человека участвовать
в принятии решений, влияющих на состояние биосферы Земли и т.д.
В 1998 г. принимается Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений
и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхус, 25 июня 1998 г.), до сих пор и не
ратифицирована Российской Федерацией. Конвенция понимает под правом человека на благоприятную (здоровую)
окружающую среду «право жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния». Наряду
с устранением негативного воздействия на здоровье человека, Конвенция выделяет и такой критерий качества
окружающей среды, как «благоприятность для благосостояния человека», однако содержание последнего в Конвенции
не раскрывается. Кроме того, в Конвенции впервые упоминаются в качестве субъекта права на благоприятную
(здоровую) окружающую среду не только люди нынешнего, но и будущих поколений.
В соответствии со ст. 1 Конвенции, средством обеспечения и защиты права на благоприятную (здоровую)
окружающую среду являются другие экологические права — право на участие общественности в процессе принятия
решений; право на доступ к информации и право на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды.
Четвертый этап формирования экологических прав человека (2002—2012) связан с решениями Всемирного
саммита по устойчивому развитию в Йоханнесбурге в 2002 г.
Йоханнесбургская декларация по устойчивому развитию уделяет основной внимание проблемам искоренения нищеты,
изменению моделей производства и потребления, а также охране и рациональному использованию природных ресурсов как
главным целям и потребностям обеспечения устойчивого развития, рассматриваемым в Декларации в контексте мировых
процессов глобализации. В решениях конференции подчеркивается различие возможностей развития для развитых
и развивающихся стран, предлагаются меры по обеспечению устойчивого развития стран Африки, Латинской Америки
и ряда иных регионов. Примечательно, что в п. 169 Плана выполнения решений всемирной встречи на высшем уровне
по устойчивому развитию подчеркивается необходимость дальнейшего изучения вопроса о связи между окружающей
средой и правами человека, включая право на развитие.
На конференции рассматривался ряд других важных экологических вопросов, связанных с поэтапным уменьшением
количества людей, не имеющих доступа к чистой питьевой воде; восстановлению рыбных ресурсов Мирового океана;
изменению отношения бизнеса к проблемам обеспечения устойчивого развития; сокращением производства вредных
для здоровья химических веществ; обоснованием роли энергетики в устойчивом развитии и т.д. На конференции также
было высказано предложение о необходимости дальнейшего развития «экологического правосудия» (environmental
justice).
Пятый этап (с июня 2012 г. по настоящее время) связан с решениями Конференции ООН по окружающей среде
и развитию «Рио+20», которая состоялась 20—22 июня 2012 г. в Рио-де-Жанейро. Основное внимание на конференции
уделялось обсуждению вопросов искоренения нищеты и мерам по обеспечению устойчивого развития. Одним
из главных способов достижения этих целей было признано формирование «зеленой экономики».
Построение в странах мира «зеленой» экономики означает обеспечение рационального использования природных
ресурсов с наименьшими потерями для окружающей среды, повышение эффективности их использования
и сокращение объема отходов производства и потребления.
Кроме того, были высказаны следующие рекомендации:
— расширение международного сотрудничества в области климата;
— принятие мер по охране лесов и биологического разнообразия;
— борьба с опустыниванием, деградацией земель и засухой;
— меры по охране экологически уязвимых горных экосистем;
— меры защиты окружающей среды и здоровья человека от воздействия химических веществ и отходов
производства и потребления. В части отходов рекомендовано использовать следующие принципы: сокращение объема;
повторное использование и переработка отходов;
— создание рациональных моделей производства и потребления (в том числе постепенный отказ
от использования ископаемых видов топлива);
— дальнейшее сотрудничество в области разработки и передачи развивающимся странам экологически
безопасных технологий.
Рассмотрение международного сотрудничества в области защиты экологических прав человека позволяет
сформулировать следующее определение.
Право человека на благоприятную окружающую среду — это возможность для каждого человека, народов
и всего человечества жить при таком состоянии биосферы Земли, которое обеспечивает максимальный уровень
физического и психического здоровья, а также использовать систему средств, устраняющих глобальные угрозы
биосфере, вызванные человеческой жизнедеятельностью.

2.2. Права граждан в области охраны


окружающей среды
Право на благоприятную окружающую среду является разновидностью субъективных прав граждан, которому
корреспондируют обязанности органов публичной власти по поддержанию окружающей среды в благоприятном
состоянии, а также проведению различных мероприятий по устранению отрицательных воздействий неблагоприятной
среды на жизнь и здоровье людей.
Субъективное право — это гарантированная государством мера возможного (дозволенного) поведения личности,
важнейший элемент ее конституционного статуса. Носитель субъективного права всегда имеет выбор: действовать
определенным образом или воздержаться от действий (например, требовать или не требовать от компетентных органов
предоставления экологически значимой информации).
В юридической науке достаточно четко сформулированы основные различия между категориями «права человека»
и «права гражданина». Суть их сводится к следующему.
Права человека могут существовать независимо от их государственного признания и законодательного закрепления,
вне связи их носителя с тем или иным государством. Это, таким образом, естественные неотчуждаемые права,
принадлежащие каждому от рождения. Права гражданина находятся под защитой того государства, к которому
принадлежит данное лицо.
Таким образом, права гражданина — форма опосредования прав человека, которые признаны государством
и поставлены под его защиту. При этом нельзя забывать, что множество людей в мире вообще не имеют статуса
гражданина (апатриды) и, следовательно, они формально являются обладателями прав человека, но не имеют прав
гражданина.
Поэтому право человека и право гражданина на благоприятную окружающую среду различаются по своему объекту
и субъекту. Если объектом права человека является состояние биосферы Земли в целом, благоприятное качество
которой определяет здоровье всего населения планеты, то объектом права гражданина является определенное
качественное состояние биосферы только Российской Федерации, как одной из частей международного сообщества.
Следовательно, различными будут и субъекты данного права.
Субъектами права человека являются все люди планеты, независимо от национальности, расы, гражданства, места
нахождения и т.д., а субъектами права гражданина будут являться только граждане Российской Федерации и лица,
находящиеся на ее территории (иностранные граждане, апатриды).
Права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду принципиально различаются и по средствам
защиты. Если право граждан на благоприятную окружающую среду защищается в судебном или административном
порядке при помощи системы правоохранительных органов РФ, то для защиты права человека существует не только
эта система, но и довольно сложная система международных органов по защите прав человека, включающая как
региональные, так и универсальные органы (процедура 1503 в ООН, процедуры Совета Европы и т.д.).
Наконец, в отличие от права человека, закрепленного главным образом в Декларациях и иных международных
документах, право гражданина на благоприятную окружающую среду закреплено в Конституции и конкретизировано
в отраслевом экологическом законодательстве РФ и субъектов РФ.
Следует отметить, что параллельно с развитием международного сотрудничества в области экологических прав
человека, на внутригосударственном уровне осуществлялась научная разработка понятия и содержания данного права.
Еще до принятия действующей Конституции во многих научных работах отмечалось формирование «права
на благоприятную окружающую среду». Другие ученые говорили о «праве человека и гражданина на здоровую
(безопасную) окружающую среду». Однако в последнем случае, мы полагаем, что авторы обращали внимание лишь
на один, хотя и важнейший элемент благоприятного качества окружающей среды — ее соответствие санитарно-
гигиеническим нормативам.
Существенным для определения содержания права на благоприятную окружающую среду является вопрос
о содержании понятия «благоприятной окружающей среды».
Закон об охране окружающей среды дает определение «благоприятной окружающей среды» в узком смысле,
понимая под ней такую окружающую среду, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование
естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. Ранее действовавший Закон
об охране окружающей природной среды 1991 г., равно как и ряд действующих федеральных законов, используют
термин «окружающая природная среда».
Таким образом, долгое время была не ясна разница между этими терминами. Существует два подхода к проблеме
соотношения указанных понятий.
С одной стороны, понятия «окружающая среда» и «окружающая природная среда» можно считать идентичными.
С другой стороны, понятие «окружающая природная среда» имеет более узкий характер, чем понятие «окружающая
среда», поскольку последняя включает в себя не только природную составляющую той среды, в которой мы живем,
но и бытовую и производственную сферу, в которых и проходит большая часть жизни человека. Последнюю позицию
разделяет и Закон об охране окружающей среды, в преамбуле которого отмечается, что закон регулирует отношения,
связанные «с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды…».
Под «благоприятной окружающей средой» в широком смысле следует понимать такое состояние среды обитания
человека, которое соответствует нормативам, касающимся ее чистоты, ресурсоемкости, экологической устойчивости,
видового разнообразия, способности удовлетворять потребности граждан в отдыхе, туризме, лечении, а также
включать в себя эталонные участки природы, не тронутой человеческой жизнедеятельностью. Данное право включает
в себя возможность граждан пользоваться дарами природы (право общего природопользования), но исключает
отношения собственности на природные объекты и возможности коммерческого их использования (право
специального природопользования).
Учитывая взаимосвязь и взаимообусловленность прав и обязанностей, следует отметить вытекающие из п. 1 и п. 2
ст. 11 Закона об охране окружающей среды обязанности органов публичной власти, необходимые для реализации
права граждан на благоприятную окружающую среду. В числе таких обязанностей органов власти следует выделить
разработку природоохранных нормативов; привлечение виновных в нарушении экологических предписаний
к юридической ответственности; финансирование из бюджетов всех уровней экологических мероприятий и программ;
обязанность соответствующих должностных лиц предоставлять экологическую информацию; учитывать экологические
требования в ходе территориального планирования и градостроительного зонирования территорий; проводить
государственный экологический надзор; государственную экологическую и иные экспертизы и т.д.
Из Конституции и экологического законодательства следует ряд конкретных правомочий граждан в области охраны
окружающей среды. По логике законодателя, использование указанных правомочий гражданами Российской
Федерации позволит им реализовать свое конституционное право на благоприятную окружающую среду.
Все правомочия граждан могут быть классифицированы в две большие группы по критерию способа защиты:
самозащита своих экологических прав и защита с помощью государственных институтов. В первую группу входят
правомочия граждан по проведению демонстраций, пикетирования и иных подобных мероприятий, а во вторую
группу — обращения в органы государственной власти с заявлениями, жалобами, предложениями, исками и т.д.
Рассмотрим обе указанные группы экологических прав граждан.
1. Право на создание общественных объединений, фондов и иных некоммерческих организаций, осуществляющих
деятельность в  области охраны окружающей среды.
Порядок создания таких некоммерческих объединений предусмотрен в ГК и иных федеральных законах. Так,
порядок создания общественных объединений указан в Федеральном законе от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных
объединениях».
Все юридические лица, включая некоммерческие экологические объединения, приобретают предусмотренные
законодательством права и обязанности с момента их государственной регистрации.
Деятельность общественных объединений является важным элементом гражданского общества, формой его
контроля за эффективностью работы государственного аппарата. В развитых странах мира общественные
экологические объединения являются внушительной политической силой, побеждая на выборах и получая
значительное количество мест в представительных органах государственной власти и органах местного
самоуправления. Под влиянием неправительственных экологических организаций происходит экологизация ряда
других международных и государственных институтов, а также общественных структур (церковь, средства массовой
информации, профсоюзы, политические партии, другие общественные организации, рядовые граждане).
И. В. Башурова отмечает, что повсеместно наблюдается политизация экологических движений, приобретая глобальный
характер и определяя глобальную тенденцию развития мирового экологического движения ‹ См.: Башурова  И.  В.
Политические аспекты развития общественных экологических движений в условиях глобализации : автореф. дис. … канд. политических наук. М.,
2007. С. 12.›.
Порядок создания таких некоммерческих организаций предусмотрен в ГК РФ и иных федеральных законах. Для
создания общественной организации достаточно трех граждан – учредителей (ст. 123.5 ГК РФ). С момента
государственной регистрации, такие некоммерческие общественные объединения приобретают всю полноту прав и
обязанностей, предусмотренных экологическим законодательством, в том числе могут проводить общественную
экологическую экспертизу, обращаться с исковыми заявлениями в суд, осуществлять эколого-просветительскую
деятельность.
В ряде европейских стран общественные экологические объединения являются внушительной политической силой,
побеждая на выборах и получая значительное количество мест в представительных органах государственной власти и
органах местного самоуправления. Аналогичные процессы постепенно происходят и в России.
2. Граждане вправе принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, шествиях и  демонстрациях,
референдумах и  иных не противоречащих законодательству акциях по охране окружающей среды.
Данная норма конкретизирует предоставленную ст. 31 Конституции гражданам возможность собираться мирно без
оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. При осуществлении данного права
не допускается нарушение прав и свобод других лиц, а также использование этого права для насильственного
изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для
пропаганды насилия и войны. В Российской Федерации действует уведомительный порядок реализации права
на проведение публичных мероприятий, т.е. для их проведения не требуется специального разрешения властей.
Вопросы организации данных мероприятий детально урегулированы Федеральным законом от 19.06.2004 № 54-ФЗ
«О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Проводившиеся в форме демонстраций, пикетов и митингов протесты против строительства различных
хозяйственных объектов конца 1980-х — начала 1990-х гг. сменились на сегодняшний день практически полной
апатией населения к подобным формам протеста. Исключением из этой тенденции можно считать случившуюся
несколько лет назад историю со строительством автомагистрали Москва — Санкт-Петербург через лесопарк города
Химки Московской области. Многие жители города тогда требовали от городских властей проведения публичных
обсуждений вопроса о защите их права на благоприятную окружающую среду, но им было в этом отказано. Реализуя
свое конституционное право на свободу собраний, митингов и демонстраций, жители города вышли на митинги
и пикеты в знак протеста против строительства, однако положительного результата не достигли. Строительство
автомагистрали было продолжено.
Другой формой защиты гражданами своих экологических прав является их участие в проведении референдумов
по экологическим вопросам. Согласно ч. 3 ст. 3 Конституции, высшим непосредственным выражением власти народа
являются референдум и свободные выборы. Право на участие в референдуме предусмотрено также ч. 2 ст. 32
Конституции. Референдумы могут быть трех уровней — федеральные, региональные (субъекта РФ) и местные.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме в Российской
Федерации» референдум РФ — это всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом
на участие в референдуме, по вопросам государственного значения. Одним из таких вопросов государственного значения
вполне может быть и охрана окружающей среды.
С 1997 г. резко возросло число таких референдумов, расширился региональный охват и тематика вопросов,
выносящихся на них, что свидетельствует о росте гражданской активности населения. В последние десятилетия
в Российской Федерации неоднократно предпринимались попытки провести референдумы по объектам,
затрагивающим экологические интересы населения.
Во многом возможность и результативность их проведения была обусловлена позицией соответствующих органов
публичной власти. В этом смысле примечательны референдумы по поводу строительства морского порта в Геленджике
(1998 и 2000 гг.); референдум в Калининградской области по поводу строительства нефтеперевалочных баз (2005);
референдум по поводу строительства Сосновоборского алюминиевого завода в Кингисеппском районе (2004).
Из числа референдумов, получивших наибольший общественный резонанс, следует выделить проходивший
в начале 2001 г. в ряде субъектов РФ сбор подписей для проведения референдума по вопросу о возможности ввоза
в Россию отработавших ядерных материалов и ядерного топлива зарубежных АЭС в целях захоронения и переработки
на территории РФ (в первом чтении Государственной Думой в декабре 2000 г. был принят закон, которым такая
возможность допускалась). Однако данная инициатива общественности по ряду причин не была реализована,
а вступивший в силу Закон об охране окружающей среды урегулировал данную процедуру и закрыл дискуссию.
Как показывает практика, проведение референдума даже с положительным для инициаторов — общественных
экологических объединений и граждан — результатом еще не создает само по себе необходимых гарантий
от нарушения экологических прав граждан. Так, в г. Калуге был проведен референдум по вопросу строительства
второй атомной станции. Отрицательный результат референдума был обжалован Минатомом России в Верховный
Суд РФ, который согласился с его доводами о необходимости строительства этой станции.
Следует обратить внимание на следующее обстоятельство. В большинстве случаев граждане и их объединения
пытаются проводить региональные и местные референдумы по вопросам в сфере атомной энергетики (например,
по запрету строительства АЭС).
Такие действия прямо противоречат правовым нормам. В ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ
«Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
определяется, что на референдум субъекта РФ или местный референдум могут быть вынесены вопросы, находящиеся
соответственно в ведении субъекта РФ или органа местного самоуправления. Статья 71 Конституции указывает, что
федеральные энергетические системы и ядерная энергетика находятся в ведении Российской Федерации.
Таким образом, вопросы атомной энергетики не находятся в ведении субъектов РФ или совместном ведении
Российской Федерации и субъектов РФ.
Значительно более редкими являются попытки проведения референдумов по охране уникальных, экологически
ценных территорий или другим вопросам охраны окружающей среды.
3. Право граждан требовать от органов государственной власти, местного самоуправления, иных организаций
предоставления своевременной, полной и достоверной экологической информации.
Оно закрепляется в п. 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды. Это положение является конкретизацией
одного из основных принципов охраны окружающей среды. Статья 2 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ
«Об информации, информационных технологиях и о защите информации» понимает под информацией «сведения
(сообщения, данные) независимо от формы их представления».
Проблемам, возникающим при получении, использовании, защите информации, уделяется внимание в рамках
практически всех отраслей российского права.
Так, ч. 2 ст. 24 Конституции предусматривает обязанность органов государственной власти и местного
самоуправления, их должностных лиц обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами
и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Данное положение корреспондирует и с ч. 4
ст. 29 Конституции, согласно которой каждый имеет право свободно искать и получать необходимую для него
информацию (в том числе в сфере экологии).
Под экологической информацией понимается любая информация о состоянии вод, атмосферы, почвы, живых
организмов и экосистем и их изменениях, о деятельности, факторах и мерах, которые оказывают или могут оказать
воздействие на них, а также о запланированной или осуществляемой деятельности по использованию природных
ресурсов и последствиях этого для окружающей среды, включая данные, необходимые для оценки этих последствий
для окружающей среды и населения, а, кроме того, о мерах, направленных на охрану и рациональное использование
окружающей среды‹ См.: Клюканова Л.  Г. Экологический аспект интеграционных процессов в Европейском Союзе и Содружестве
независимых государств (международно-правовой анализ). СПб., 2001. С. 111.›.
Указанной информацией располагают, в первую очередь, специально уполномоченные органы государства
в области охраны окружающей среды. Такую информацию о состоянии окружающей среды они получают посредством
мониторинга (наблюдения за качественным состоянием окружающей среды). Однако если речь идет о размере
и характере вредного воздействия хозяйствующего субъекта, то по запросу общественного экологического
объединения соответствующую информацию обязан предоставить его руководитель.
Но, несмотря на закрепление права граждан и их объединений на получение экологической информации
в Конституции и федеральных законах, а также наличии утверждаемых Правительством РФ положений о специально
уполномоченных федеральных органах в области охраны окружающей среды, которым вменяется в обязанность
предоставлять гражданам экологическую информацию, получение последней до сих пор связано с большими
проблемами.
Одной из них являлось отсутствие механизма реализации данного права. Подзаконными актами в течение ряда лет
не был установлен порядок предоставления информации: какие должностные лица, в каком объеме, в какие сроки
должны ее предоставлять. В качестве шага к решению данной проблемы можно рассматривать создание
в Минприроды России (в том числе в территориальных структурах) общественных приемных, одной из задач которых
является обеспечение работы с общественностью и обращениями граждан по вопросам, относящимся к сфере
деятельности Минприроды России, а также организация личного приема граждан руководством Минприроды России.
Также возникают сложности с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в непредставлении
экологической информации, несмотря на наличие соответствующего состава правонарушения. Так, ст. 8.5 «Сокрытие
или искажение экологической информации» КоАП предусматривает административную ответственность за сокрытие,
умышленное искажение или несвоевременное сообщение полной и достоверной информации о состоянии окружающей
среды и природных ресурсов, об источниках загрязнения или иного вредного воздействия на них, о радиационной
обстановке, а также искажение сведений о состоянии земель, водных и других объектов окружающей среды лицами,
обязанными сообщать такую информацию.
На наш взгляд, в определении объективной стороны состава указанного правонарушения четкую правовую
регламентацию имеют только категории «своевременная» и «достоверная» информация.
Законами предусмотрен срок рассмотрения заявления граждан о предоставлении информации (один месяц),
пропуск которого означает нарушение должностными лицами требований закона. Недостоверной информацией могут
считаться заведомо ложные, не соответствующие действительности сведения о состоянии окружающей среды.
Типичным примером была авария на Чернобыльской АЭС, правду о которой российские граждане узнали с большим
опозданием. До этого соответствующие должностные лица сообщали, что ничего особенного на Чернобыльской АЭС
не произошло, т.е. предоставляли не достоверную экологическую информацию.
Категория «полная» информация носит оценочный характер. Оценка полноты предоставленных сведений зависит
от содержания и четкости предмета информационного запроса, сформулированного гражданами и их объединениями.
В этом плане как раз и существуют сложности субъективного плана, связанные с тем, что граждане не всегда обладают
необходимыми знаниями для того, чтобы юридически грамотно сформулировать вопрос к соответствующим
должностным лицам. Следовательно, «полнота» или «не полнота» ответа соответствующих должностных лиц
на запросы граждан подлежат индивидуальной оценке, в которой могут присутствовать элементы субъективизма,
поскольку законом критерии «полноты» экологической информации не определены.
Одной из гарантий реализации права граждан на экологическую информацию является ежегодная подготовка
Государственного доклада о состоянии окружающей среды. Такой доклад издается на уровне Российской Федерации
и субъектов РФ и содержит информацию о состоянии окружающей среды. При этом если федеральный доклад
размещается в сети Интернет на сайте Минприроды России, то аналогичный доклад регионального уровня далеко
не во всех субъектах РФ находится в такой же зоне свободного доступа.
При этом необходимо подчеркнуть, что в соответствии со ст. 7 Закона РФ от 21.07.1993 № 5485-1
«О государственной тайне» информация о состоянии окружающей среды не относится к числу сведений, которые
составляют государственную тайну.
4. Граждане вправе обращаться в органы государственной власти и  местного самоуправления, иные организации
с жалобами, заявлениями и предложениями по вопросам охраны окружающей среды, негативного воздействия
на нее, получать своевременные и обоснованные ответы.
Данная норма корреспондирует с положениями ст. 33 Конституции, согласно которой граждане Российской
Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения
в государственные органы и органы местного самоуправления. Данное право является важным средством защиты
экологических прав граждан, а также формой их участия в управлении делами государства. Праву граждан
на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц рассмотреть в установленном порядке
и определенный срок обращения граждан и уведомить их о результатах. Действующее законодательство
предусматривает три основные формы обращения.
Граждане могут обращаться в органы государственной власти и местного самоуправления с предложениями
по совершенствованию работы природоохранных органов, их структуры, путей решения отдельных экологических
задач. Посредством заявления гражданин обращается к конкретному должностному лицу о содействии в реализации
принадлежащего ему конституционного права на благоприятную окружающую среду, основные элементы которого
конкретизированы в законах РФ и субъектов РФ. Подавая жалобы, граждане вправе требовать устранения допущенных
нарушений своих экологических прав в результате принятия решения, либо иных действий (бездействия)
соответствующих должностных лиц. Предложения и заявления подаются тем должностным лицам, в ведении которых
находится решение соответствующего экологического вопроса. Жалобы подаются должностным лицам, в подчинении
которых находится лицо, принявшее обжалуемое решение, либо в суд.
5. Граждане вправе предъявлять иски в суд о возмещении вреда окружающей среде, а также их жизни, здоровью
и имуществу.
Тесная взаимосвязь между состоянием здоровья и состоянием окружающей среды прямо предусмотрена
российским законодательством. Так, согласно п. 2 ст. 18 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах
охраны здоровья граждан в Российской Федерации», право на охрану здоровья обеспечивается охраной окружающей
среды, созданием безопасных условий труда, благоприятных условий труда, быта, отдыха, воспитания и обучения
граждан, производством и реализацией продуктов питания соответствующего качества, качественных, безопасных
и доступных лекарственных препаратов, а также оказанием доступной и качественной медицинской помощи.
Согласно ч. 1 ст. 46 ГПК в случаях, предусмотренных законом, граждане и организации вправе обратиться в суд
с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе, либо в защиту прав, свобод
и законных интересов неопределенного круга лиц. Такая же возможность продублирована и в п. 1 ст. 11 Закона
об охране окружающей среды.
Экологические правонарушения могут причинять вред окружающей среде, который, в свою очередь, может как
повлечь, так и не повлечь причинение вреда здоровью и имуществу граждан. Например, уничтожение лесных массивов
в отдаленных районах непосредственно вреда здоровью и имуществу граждан не причиняет, но вред экологическому
состоянию лесов очевиден. Пункты 1 и 2 ст. 11 Закона об охране окружающей среды предоставляют гражданам право
на судебную защиту благоприятного качества окружающей среды независимо от того, причинен ли непосредственно
правонарушением вред их здоровью и имуществу или нет.
В случае причинения такого вреда ст. 79 Закона об охране окружающей среды и гражданское законодательство
предусматривают порядок возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан в результате нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды. Обязанности по предъявлению исков в суд по возмещению
вреда окружающей среде возложены также на специально уполномоченные государственные органы в области охраны
окружающей среды.
Существует множество примеров реализации гражданами и их объединениями своего конституционного права
на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, посредством обращения в суды общей
юрисдикции и в Конституционный Суд РФ.
Так, постановлением Конституционного Суда РФ от 01.12.1997 № 18-П «По делу о проверке конституционности
отдельных положений статьи 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. № 179-ФЗ «О внесении изменений
и дополнений в Закон РФ “О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие
катастрофы на Чернобыльской АЭС”» были признаны неконституционными положения указанного Федерального
закона об уменьшении размера выплат и льгот гражданам, пострадавшим от радиации, сужен круг лиц, пользующихся
такими льготами. Суд указал на недопустимость сокращения объема обязательств, ранее принятых на себя
государством в отношении таких граждан.
В последние годы формируется и практика защиты экологических прав на международном уровне, поскольку
Российская Федерация присоединилась к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (г. Рим, 4 декабря
1950 г.). Следовательно, российские граждане и юридические лица получили возможность обращаться для защиты
своих имущественных и личных неимущественных прав в Европейский суд по правам человека, когда исчерпаны
внутригосударственные возможности защиты их экологических прав.
Россия признает юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования
и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией
положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу
в отношении Российской Федерации. Поэтому применение судами Конвенции о защите прав человека и основных
свобод осуществляется с учетом практики Европейского Суда по правам человека во избежание любого нарушения
вышеназванной Конвенции.
Формально решения Европейского Суда по правам человека, конечно, не обязательны для государств, подписавших
конвенцию, но фактически все они следуют практике суда, поскольку контрольные органы Конвенции о защите прав
человека и основных свобод признают себя связанными прецедентом. Существует достаточно примеров того, что
высшие судебные инстанции РФ при рассмотрении гражданских и иных дел опираются на положения прецедентной
практики Европейского Суда.
Несмотря на то, что в Конвенции о защите прав человека и основных свобод нет статьи, посвященной
экологическим правам, это не препятствует защите последних посредством апелляции к другим статьям конвенции.
В числе наиболее интересных дел по защите экологических прав человека в практике Европейского Суда по правам
человека можно выделить следующие.
Дело «Фадеева против России» (Fadeyeva vs. Russia) (жалоба № 55723/00).
Заявитель утверждала, что проживание в санитарно-защитной зоне ОАО «Северсталь» в г. Череповец причинило
существенный вред ее здоровью. Следовательно, в отношении нее имело место нарушение ст. 8 Конвенции о защите
прав человека и основных свобод по причине неисполнения государством своих обязанностей защиты ее частной
жизни и ее жилища от серьезной экологической угрозы в результате хозяйственной деятельности металлургического
предприятия «Северсталь». Постановлением Европейского Суда по правам человека от 09.06.2005 было установлено,
что имело место нарушение ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и на Российскую Федерацию
была возложена обязанность выплатить заявителю в порядке возмещения морального вреда 6000 евро, а также
возместить судебные расходы.
Дело «Ледяева и другие против России» (Ledyayeva and оthers vs. Russia) (жалоба № 53157/99).
В Европейском Суде заявители — жители города Череповец, проживающие около Металлургического завода,
утверждали, что из-за загрязнения окружающей среды нарушается их право на защиту частной жизни
и неприкосновенность жилища. Это противоречит гарантиям ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных
свобод, поскольку независимо от причин, по которым они проживают в рамках санитарной зоны, выбросы в атмосферу
завода чрезмерны, программа по улучшению экологической обстановке в Череповце была отменена
Правительством РФ, а информация об экологической обстановке нигде не публикуется.
Рассматривая дело, Европейский Суд по правам человека сослался на дело Фадеевой. Тогда суд признал, что
частная жизнь может серьезно пострадать из-за загрязнения окружающей среды, ситуация в Череповце почти
катастрофическая, а законодательство не содержит прямого запрета на постоянное проживание в санитарной зоне.
Несмотря на то, что не было установлено, что здоровье Фадеевой было подорвано такой окружающей средой, суд
пришел к выводу, что качество ее частной жизни и ее дома, безусловно ухудшилось.
В данном деле суд пришел к аналогичным выводам, сочтя, что государство-ответчик не предприняло никаких
шагов, чтобы реально защитить заявителей от загрязнения окружающей среды: не отселило их в безопасную зону,
не предоставило компенсацию для возможности переселиться самостоятельно. Кроме того, власти в разумное время
не реализовали эффективных программ по снижению выбросов. Европейский Суд по правам человека счел, что ст. 8
Конвенции о защите прав человека и основных свобод была нарушена, и постановлением от 26.10.2006 присудил
заявителям компенсацию морального вреда ‹ См.: Обзор решений Европейского Суда по правам человека по российским жалобам
за октябрь 2006 г. (подготовлен юристами Центра содействия международной защите и Центра «Демос») // Справочная правая система «Гарант».›.
Дело «Джакомелли против Италии» (Giacomelli vs. Italy) (жалоба № 59909/00).
В ходе рассмотрения дела было установлено, что, проживая вблизи от завода по хранению и переработке
«специальных отходов», заявительница возбудила ряд разбирательств с целью пересмотра в судебном порядке
лицензий на его эксплуатацию. В ходе проверки воздействия завода на окружающую среду в 2000 и 2001 гг.
Министерство охраны природы и территорий Италии пришло к выводу о существовании риска для здоровья
проживающих поблизости от предприятия и о том, что его эксплуатация не соответствует природоохранным правилам.
В 2003 г. суд постановил, что решение о возобновлении лицензии на эксплуатацию завода без проведения
экологической экспертизы незаконно и подлежит отмене, и обязал приостановить его эксплуатацию, что не было
исполнено.
В 2004 г. Министерство охраны природы и территорий высказалось за продолжение эксплуатации при условии
выполнения требований, выдвинутых региональным советом относительно улучшения условий эксплуатации
и мониторинга ситуации. Требование о проведении экологической экспертизы, предусмотренное законодательством,
было предъявлено только по истечении 14 лет после начала эксплуатации завода и через семь лет после того, как
он начал обезвреживание промышленных отходов. Власти государства, таким образом, не только не соблюдали
соответствующее законодательство страны, но и уклонились от исполнения судебных решений, которыми указанная
деятельность была признана незаконной.
Даже с учетом того, что после 2004 г. были предприняты необходимые меры для защиты прав заявительницы,
Европейский Суд по правам человека признал, что в течение ряда лет ее право на уважение неприкосновенности
жилища было серьезно затронуто опасной деятельностью, осуществляемой на предприятии, которое размещалось
в 30 м от ее дома. Государство-ответчик, таким образом, не обеспечило установления справедливого равновесия между
интересом общества в функционировании завода по переработке промышленных отходов и эффективным
использованием права заявительницы на уважение неприкосновенности жилища, личной и семейной жизни.
Европейский Суд по правам человека признал нарушение требований ст. 8 Конвенции о защите прав человека
и основных свобод, и присудил государство-ответчика выплатить заявительнице компенсацию в размере 12 тыс. евро
в возмещение причиненного ей морального вреда.
Дело «Окйай и другие против Турции» (Okyay and оthers vs. Turkey) (жалоба № 36220/97).
В ходе рассмотрения дела было установлено, что заявители, проживающие в городе на расстоянии 250 км от трех
тепловых электростанций, обратились к властям с просьбой о прекращении их эксплуатации, так как они представляли
угрозу здоровью населения и наносили ущерб окружающей среде. Власти не ответили на обращение, и заявители
обратились в суд. В докладах экспертов, представленных суду, отмечались значительные выбросы токсичных веществ
в атмосферу и отсутствие на электростанциях требуемых по правилам вытяжных фильтров.
В июне 1996 г. суд издал запретительный приказ, предписывающий приостановку эксплуатации этих
электростанций, установив, что они функционировали, не имея требуемых разрешений на строительство, выброс газа
и слив отработанной воды. Поскольку продолжение эксплуатации электростанций могло вызвать непоправимый вред
здоровью населения, суд пришел к выводу, что административное решение, которым было отказано в прекращении
эксплуатации электростанций, являлось незаконным. Этот вывод был подтвержден постановлением
административного суда, вынесенным в декабре 1996 г., и постановлением Государственного совета, вынесенным
в июне 1998 г. Несмотря на постановления органов административной юстиции, Совет министров Турции принял
решение о продолжении работы тепловых электростанций.
Европейский Суд установил, что заявители не понесли никакого материального или иного ущерба, но их право
на жизнь в здоровой окружающей среде признается законодательством Турции, которое предоставляет им  право
на защиту от экологического ущерба, причиняемого опасной для окружающей среды деятельностью предприятий.
Из этого следует, что наличествовал подлинный и серьезный «судебный спор», в котором у заявителей имелась
процессуальная правоспособность для того, чтобы добиваться приостановки работы электростанций.
Производство по делу в административных судах, взятое в целом, может считаться относящимся к гражданским
правам заявителей, и потому положения п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод
применимы к делу.
Власти не исполнили запретительный судебный приказ о приостановке функционирования электростанций
и последующие постановления административных судов в предписанные сроки. Решение Совета министров
о продолжении работы электростанций не имеет под собой законных оснований и является незаконным. Оно
равносильно обходу судебных решений и создает ситуацию, которая негативно сказывается на принципе правового
государства.
Европейский Суд по правам человека пришел к выводу, что по делу допущено нарушение требований п. 1 ст. 6
Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и присудил выплатить каждому заявителю компенсацию
в возмещение причиненного ему морального вреда.
Кроме того, представляют интерес и другие дела, рассмотренные Европейским Судом по правам человека, в том
числе «Енерйилдиз против Турции» (Оneryildiz vs. Turkey) (жалоба № 48939/99); «Татар против Румынии» (Tatar vs.
Romania) (жалоба № 67021/01); «Никитин против России» (Nikitin vs. Russia) (жалоба № 50178/99); «Сефа Ташкин
и другие против Турции» (Sefa Taskin and others vs. Turkey) (жалоба № 46117/99); «Эшуорт и  другие против
Соединенного Королевства» (Ashworth and others vs. The UK) (жалоба № 39561/98); «Хаттон и другие против
Соединенного Королевства» (Hatton and others vs. The UK) (жалоба № 36022/97) «Лопез Остра против Испании»
(Lopez Ostra vs. Spain) и ряд других.
6. Граждане вправе оказывать содействие органам государственной власти и  местного самоуправления
в решении вопросов охраны окружающей среды.
Данное правомочие может быть реализовано путем проведения гражданами общественного экологического
контроля и сообщения компетентным органам о выявленных правонарушениях.
Итак, право граждан на благоприятную окружающую природную среду — это возможность для каждого
российского гражданина и всего многонационального народа РФ проживать в условиях такого состояния
биосферы РФ, которое обеспечивает максимальный уровень физического и психического здоровья, а также
использовать систему средств, устраняющих угрозу биосфере страны, которые вызваны человеческой
жизнедеятельностью.

2.3. Экологические обязанности граждан и их объединений юридических лиц


Под обязанностями в юридической науке понимается установленные законом вид и мера должного, общественно
необходимого поведения, обеспечивающего право другой стороны и гарантированного государством. В отличие от прав
граждан, реализуемых свободно и по своему усмотрению, обязанность как предусмотренная Конституцией
и экологическим законодательством форма регулирования общественных отношений, опирается на властное начало,
предполагающее в случае необходимости государственное принуждение.
Экологические обязанности тесно связаны с субъективными правами — это парные, взаимосвязанные категории.
Данный принцип единства прав и обязанностей следует из ст. 29 Всеобщей Декларации прав человека, в соответствии
с которой «каждый человек имеет обязанности перед обществом, в котором только и возможно свободное и полное
развитие его личности, осуществление прав и свобод гражданином требует должного признания и уважения прав
и свобод других, удовлетворения справедливых требований в демократическом обществе». В Преамбуле
Международного пакта о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI)
на 1496 пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), также закреплено, что «отдельный человек имеет
обязанности в отношении других людей и того коллектива, к которому он принадлежит». Отсюда следует, что право
на благоприятную окружающую среду также реализуется через права и обязанности как органов публичной власти, так
и самих граждан и их объединений.
В отличие от большинства обязанностей, предусмотренных нормами гражданского права, и направленных
на обеспечение интересов отдельных граждан или хозяйствующих субъектов, предусмотренные п. 3 ст. 11 Закона
об охране окружающей среды экологические обязанности устанавливаются в интересах общества в целом.
Невыполнение или ненадлежащее выполнение юридической обязанности является правонарушением и влечет меры
государственного принуждения. Данная норма конкретизирует положения ст. 58 Конституции, согласно которой
каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
Аналогично правам Конституция разграничивает также и обязанности человека и гражданина. Например,
в соответствии со ст. 59 Конституции обязанность защиты отечества возложена только на граждан. Относительно
обязанности беречь природу и окружающую среду, Конституция использует термин «каждый», распространяя эту
обязанность как на российских, так и на иностранных граждан и апатридов, находящихся на территории РФ.
Рассматривая экологические обязанности необходимо, во-первых, разграничивать экологические обязанности
граждан и юридических лиц (к последним примыкают граждане-предприниматели). Во-вторых, следует различать
экологические обязанности в различных сферах взаимодействия человека и природы (строительство, размещение
отходов, водопользование, лесопользование и т.д.).
Другая классификация экологических обязанностей граждан и их объединений, предусмотренных ст. 58
Конституции и различными актами экологического законодательства, предполагает их подразделение
на экологические обязанности общего и специального характера.
Так, п. 1 ст. 77 Закона об охране окружающей среды предусматривает общую обязанность граждан, причинивших
вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи и иного вредного воздействия возместить его
в полном объеме.
В соответствии со ст. 13 ЗК на собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков
возложена специальная обязанность по охране земель от различных видов вредного воздействия, а также бережному
отношению к земле как природному объекту, вытекающая из наличия прав на земельный участок. Аналогичные
специальные природоохранные требования содержаться в лесном, водном, горном и ином природоресурсовом
законодательстве. Эти нормы отраслевых законов корреспондируют с положениями ст. 36 Конституции, в которой
выделяется обязанность не наносить ущерба окружающей среде при владении, пользовании и распоряжении землей
и другими природными ресурсами.
Отдельная группа специальных экологических обязанностей предусмотрена экологическим законодательством
для граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также
для граждан, занимающих определенную должность. Так, п. 1 ст. 73 Закона об охране окружающей среды
предусматривается, что руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при
осуществлении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказать негативное воздействие
на окружающую среду, должны иметь подготовку в области охраны окружающей среды и экологической
безопасности.
Таким образом, обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным
богатствам распространяется не только на жителей городских и сельских населенных пунктов (или, например,
охотников и туристов), но и на предпринимателей и должностных лиц, занимающихся определенными видами
деятельности и сталкивающихся с решением экологических вопросов. Выполнение такими лицами своих специальных
обязанностей и должно обеспечить благоприятное качество окружающей среды.

2.4. Экологические правомочия общественных и иных некоммерческих объединений


Для более эффективной и организованной защиты своих экологических прав граждане вправе создавать
общественные и иные некоммерческие экологические объединения.
Формы участия общественности в охране окружающей среды предусмотрены как в Законе об охране окружающей
среды, так и в иных федеральных экологических законах. Например, согласно ст. 20 Закона об экологической
экспертизе, общественная экологическая экспертиза может проводиться только теми общественными объединениями,
основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды,
в том числе организация и проведение экологической экспертизы.
С позиций гражданского законодательства, некоммерческие объединения (юридические лица) — это категория
родовая, включающая в себя в качестве разновидности и общественные объединения. Юридические лица, являющиеся
некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или
религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных
фондов, а также в других формах, предусмотренных законом. Так, Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ
«О некоммерческих организациях» предусматривает, кроме указанных в ГК, и ряд других организационно-правовых
форм некоммерческих объединений, таких, например, как некоммерческое партнерство или автономная
некоммерческая организация, создаваемые для достижения общественно-полезных целей.
На современный момент наиболее характерной для Российской Федерации формой организации граждан пока
продолжает оставаться общественное объединение. Такие объединения в соответствии со ст. 7 Федерального закона
от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» могут создаваться в нескольких организационно-правовых
формах: общественная организация; общественное движение; общественный фонд; общественное учреждение; орган
общественной самодеятельности; политическая партия.
Общественные экологические объединения по критерию численности могут различаться от насчитывающих
в своем составе нескольких человек до нескольких десятков и даже сотен; по территориальному охвату они могут быть
локальные, региональные и общероссийские; по уровню решаемых проблем — от локальных до глобальных;
по специализации — от небольшого числа рассматриваемых проблем до проведения широкого комплекса
экологически значимых работ; по отношению к государственным органам — от сотрудничества до выступления
с альтернативных позиций.
В настоящий момент в Российской Федерации действует более одной тысячи общественных экологических
объединений.
Одним из наиболее крупных экологических объединений является Международный Социально-экологический
союз, собирающий и распространяющий экологическую информацию, разрабатывающий экологические программы.
Не менее известна эколого-правовая фирма «Женщины-
юристы за окружающую среду и развитие» (Москва), которая осуществляет общественную экологическую экспертизу,
оказывает прочие юридические услуги по вопросам экологии, в том числе защищает экологические права и интересы
в судах. Этим же занимается правовой центр «Юристы за экологию» (Санкт-Петербург), Партия зеленых
(Санкт-Петербург) и др. Кроме того, следует отметить Экоцентр «Дронт» (Нижний Новгород), Эколого-правовой
центр (Томск), «Движение за ядерную безопасность» (Челябинск), «Байкальскую экологическую волну» (Иркутск),
Ассоциацию «зеленых» Карелии, «Экологическую вахту Сахалина», общественное экологическое объединение
«Экопресс» (Волгоград) и т.д. Существуют и международные общественные экологические организации
и объединения, которые имеют в Российской Федерации свои филиалы и представительства («Гринпис», «Экология»,
«Зеленый крест», Всемирный фонд охраны дикой природы, Международный союз охраны природы и т.д.).
Данные общественные объединения в разном объеме пользуются предоставленными им экологическими правами.
Все экологические организации (объединения) по критерию характера осуществляемых видов деятельности можно
подразделить на три группы.
Во-первых, общественные объединения, осуществляющие открытый перечень неюридических видов
природоохранной деятельности, например, научную, образовательную, воспитательную, культурно-оздоровительную
и т.д.
Во-вторых, общественные организации, занимающиеся конкретными проблемами охраны окружающей среды,
например, охраной животных (Межреспубликанский благотворительный фонд в защиту животных «Россиянин») или
сохранением видового разнообразия птиц (Союз охраны птиц в России).
В-третьих, общественные объединения, участвующие в разработке нормативных правовых актов, парламентских
слушаниях, осуществляющие защиту экологических прав граждан в судах и другую правовую помощь населению,
проводящие общественные экологические экспертизы, участвующие в подготовке референдумов по экологическим
вопросам и т.д. («Экоюрис», «Юристы за экологию», «Экопресс» и др.).
Именно осуществление судебной защиты экологических прав и законных интересов граждан представляется
наиболее важным в практическом отношении видом деятельности общественных и иных некоммерческих
объединений. Такая судебная практика (хотя еще и не многочисленная) постепенно складывается.
Приведем характерный пример.
Правительство Ленинградской области приняло постановление от 19.12.1995 № 526 «О приведении границ
заказника местного значения “Линдуловская роща” в соответствии со статусом 1952 года», согласно которому было
изъято 584 из 939 га леса от территории заказника «Линдуловская роща». По мнению межрегионального
общественного объединения «Партия зеленых», предусмотренное изменение границ особо охраняемой природной
территории Линдуловской лиственной рощи не соответствовало требованиям ранее принятого нормативного акта,
а также нарушало право граждан на благоприятную окружающую среду, а изменение режима природопользования
могло отрицательно повлиять на состояние животного мира.
Рассмотрев дело по существу, суд установил, что возможное наступление или отсутствие вредных экологических
последствий в связи с изменением правового статуса, режима и размера государственного заказника «Линдуловская
роща» в результате реализации указанного постановления Правительства Ленинградской области могло быть
установлено только государственной экологической экспертизой, которая вопреки требованиям закона
не состоялась, а потому постановление Правительства Ленинградской области противоречит экологическому
законодательству.
В последние годы все большее распространение получает обжалование общественными объединениями в суде
решений органов публичной власти о проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, эксплуатации
объектов, хозяйственная и иная деятельность которых может оказать негативное воздействие на окружающую среду
и об ограничении, приостановлении и прекращении хозяйственной и такой уже осуществляемой деятельности.
Одним из примеров этого направления работы общественных экологических объединений являлась попытка
Волгоградского областного экологического объединения «Экопресс» в судебном порядке потребовать прекращения
строительства элитных жилых домов в рекреационной зоне города Волгограда.
Суть дела заключалась в том, что постановлением администрации города Волгограда ООО был предоставлен
в аренду земельный участок в границах Центрального парка культуры и отдыха для строительства девяти
семнадцатиэтажных домов. В ходе подготовки к строительству потребовалось уничтожить более сотни деревьев.
Кроме того, экологи полагали, что на территориях рекреационных зон, каковой является данный парк, не допускается
строительство и расширение действующих коммунальных и складских объектов, непосредственно не связанных
с эксплуатацией объектов оздоровительного и рекреационного назначения. Cокращение территории парка ухудшало
экологическую ситуацию на территории Центрального района, поскольку наличие системы озелененных территорий
в городе Волгограде является одним из главных факторов оздоровления на соответствующей территории
экологической обстановки.
Дело было принято к рассмотрению Центральным районным судом города Волгограда, и хотя в иске было отказано,
представляется очень важным преодоление (хотя бы в единичном случае) обычной пассивности общественности в деле
охраны окружающей среды, поскольку данное дело приобрело в Волгограде широкий общественный резонанс.
В данном контексте показателен пример из зарубежного опыта.
Крупная австралийская авиакомпания решила воздвигнуть в Сиднее стоэтажный небоскреб, и, получив все
необходимые разрешения, развернула строительство. В разгар строительства некая гражданка предъявила строителям
претензии, что здание загородит ей вид на залив, что ущемит ее жизненно важные права, в частности, право
на комфорт. Строительство было остановлено, и возобновить его компания смогла только после долгих переговоров
и поиска компромисса с заявительницей‹ См.: Матузов Н. И. Актуальные проблемы теории права. Саратов, 2004. С. 467.›.
В Российской Федерации до подобного господства права еще далеко. Тем не менее, год от года размах и содержание
участия общественности в принятии решений, реализация которых связана с негативным воздействием на окружающую
среду, неуклонно увеличивается. Наиболее распространенным вариантом экологически значимых решений, в которых
участвует общественность, является определение мест нового строительства, предоставление земельных участков,
утверждение проектов, принятие генеральных планов городов и др. Однако надо иметь в виду, что экологические
последствия могут возникнуть не только из-за нового строительства, но и в результате перепрофилирования
(реконструкции) или ликвидации определенных объектов. Поэтому соответствующие решения должны иметь
экологическое обоснование, проходить государственную экспертизу проектной документации и результатов
инженерных изысканий, а в предусмотренных законом случаях — и процедуру публичных слушаний (общественных
слушаний в ходе ОВОС).
В последние годы стала проявляться принципиально новая черта российского экологического движения, связанная
с попытками участия в выборах под политическими лозунгами и создания соответствующих политических партий
и движений.
По мнению М. И. Васильевой, действующее законодательство предоставляет заинтересованной общественности ряд
возможностей в реализации гражданских инициатив по следующим направлениям:
— в нормотворчестве (в форме непосредственного волеизъявления через референдум; посредством избрания
депутатского состава законодательной ветви власти; путем организации лоббирования законопроектов через
различные консультативные, научные и прочие формирования при официальных органах и др.);
— в экологической экспертизе (путем проведения общественных экологических экспертиз, направления
предложений органам, проводящим государственную экологическую экспертизу);
— в общественных слушаниях в рамках процедуры ОВОС;
— в определении мест строительства объектов и предоставлении земельных участков‹ См.: Васильева  М. И. Проблемы
защиты общественного интереса в экологическом праве // Государство и право. 1999. № 8. С. 57.›.
Формирование института участия общественности в процедуре принятия экологически значимых решений
является необходимым условием становления демократического правового государства в  Российской Федерации,
поскольку именно гражданские инициативы являются той движущей силой, которая способствует недопущению
негативного воздействия на окружающую среду при размещении потенциально опасных промышленных объектов.
Наиболее эффективной формой участия общественности в принятии таких решений является участие граждан и их
объединений в обсуждении генеральных планов городских округов и поселений, а также правил землепользования
и застройки, поскольку именно этими видами градостроительной документации определяются стратегические
параметры застройки территории муниципальных образований, и на этой стадии оптимальнее всего обратить внимание
органов власти на недопустимость игнорирования экологических интересов населения.

Вопросы и задания для самоконтроля


1. Дайте определение права человека на благоприятную окружающую среду. В чем отличие прав человека от прав гражданина
в сфере экологии?
2. Какие возможности по защите экологических прав предоставляет гражданам и их объединениям российское
законодательство?
3. Известны ли вам практические примеры защиты гражданами своих экологических прав?
4. Какие экологические обязанности граждан вам известны?
5. Перечислите основные экологические права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений.

Литература
Анисимов, А. П. Право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду / А. П. Анисимов // Гражданин и право. —
2009. — № 2.
Анисимов, А. П. Правовой режим экологической информации / А. П. Анисимов, А. В. Кодолова // Вестник Волгоградской
академии МВД России. — 2011. — № 1.
Боголюбов, С. А. Экологические права и обязанности граждан / С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное право. — 2009. —
№ 10.
Бринчук, М. М. Благоприятная окружающая среда — важнейшая категория права / М. М. Бринчук // Журнал российского
права. — 2008. — № 9.
Васильева, М. И. Эколого-информационные правоотношения: объект, субъекты, принципы / М. И. Васильева //
Законодательство и экономика. — 2009. — № 9, 10.
Велиева, Д. С. Понятие конституционных экологических прав и их значение в системе действующего правового регулирования /
Д. С. Велиева // Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 3.
Выпханова, Г. В. К вопросу о дефинировании понятия «экологическая информация» / Г. В. Выпханова // Аграрное и земельное
право. — 2008. — № 4.
Высторобец, Е. А. Правовое регулирование обращения с экологической информацией / Е. А. Высторобец, С. Е. Тронин //
Евразийский юридический журнал. — 2011. — № 7.
Даваева, К. К. Защита гражданами российской федерации конституционного права на благоприятную окружающую среду
в европейском суде по правам человека / К. К. Даваева // Евразийский юридический журнал. — 2011. — № 1.
Евтушенко, В. И. Эволюция правовых механизмов формирования конституционного права человека и гражданина в Российской
Федерации на проживание в условиях благоприятной окружающей среды / В. И. Евтушенко // Современное право. — 2011. — № 4.
Духно Н.А. Правовые основы формирования и использования экологической информации / Н.А. Духно // Аграрное и земельное
право. – 2013. - № 8.
Евтушенко, В. И. Пути совершенствования российского законодательства в сфере государственного регулирования
экологической миграции / В. И. Евтушенко // Современное право. — 2012. — № 1.
Князев, М. А. Справедливая компенсация по Конвенции о защите прав человека и основных свобод: эколого-правовые
прецеденты / М. А. Князев // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 10.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Копылов, М. Н. Экологические права в системе международно-общепризнанных прав человека / М. Н. Копылов,
А. М. Солнцев // Государство и право. — 2010. — № 3.
Матвеева, Е. В. Правовой механизм реализации экологических прав граждан в России и Германии: вопросы терминологии /
Е. В. Матвеева // Экологическое право. — 2010. — № 2.
Клюканова Л.Г. Эколого-правовой статус личности в нормах Конституции Российской Федерации / Л.Г. Клюканова //
Экологическое право. – 2014. - № 2.
Никишин, В. В. О естественном праве на благоприятную окружающую среду / В. В. Никишин // Экологическое право. —
2011. — № 5.
Никишин В.В. О конкуренции экологических и иных прав человека и гражданина / В. В. Никишин // Экологическое право. –
2013. - № 4.
Патюков, А. В. Актуальные вопросы реализации права человека на благоприятную окружающую среду и экологическую
безопасность в послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации / А. В. Патюков // Экологическое
право. — 2011. — № 5.
Пеньковский, А. В. Конституционное право на благоприятную окружающую среду в России и зарубежных странах.
Сравнительно-правовой анализ / А. В. Пеньковский // Закон и право. — 2011. — № 1.
Рогов А.С. Понятие экологической безопасности Российской Федерации / А.С. Рогов, Ю.Г. Федотова // Экологическое право. –
2014. - № 3.
Фатов И.С. Функции общественных объединений в сфере охраны окружающей среды – законодательное закрепление / И.С.
Фатов // Аграрное и земельное право. – 2013. - № 7.
Трудова, О. В. К вопросу о классификации, содержании, правовой гарантированности экологических прав человека
и гражданина (сравнительный анализ правовых систем РФ и Евросоюза) / О. В. Трудова, Э. Ю. Яковлев // Международное
публичное и частное право. — 2008. — № 2.
Фокин, А. В. Экологические обязанности человека и гражданина / А. В. Фокин // Новая правовая мысль. — 2007. — № 1.
Щербич, Л. А. Обеспечение конституционного права гражданина на благоприятную экологическую среду / Л. А. Щербич //
Экологическое право. — 2009. — № 1.
ГЛАВА 3.
СИСТЕМА ОРГАНОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать название законов и подзаконных актов, определяющих полномочия органов государственной власти общей
и специальной компетенции; содержание экологических полномочий органов государственной власти Российской Федерации,
субъектов РФ и органов местного самоуправления;
уметь правильно определять орган публичной власти, наделенный полномочиями в области решения конкретных вопросов
охраны окружающей среды; эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экологические полномочия органов
публичной власти;
владеть навыками составления обращений в различные органы экологического управления.

3.1. Понятие и система органов экологического управления


Государственное управление является достаточно исследованной категорией в юридической литературе. При этом
оно формулируется в широком и узком смыслах.
В широком смысле государственное управление определяется Д. П. Зеркиным и В. Г. Игнатовым как деятельность
государства по осуществлению его властной и других функций всеми органами, институтами всех ветвей власти, но в
различной мере и в различных формах‹ См.: Зеркин Д. П. Основы теории государственного управления. Ростов н/Д, 2000. С. 48.›.
Представителем науки административного права Ю. А. Тихомировым в более узком смысле под государственным
управлением понимается вид государственной деятельности, в рамках которой практически реализуется
исполнительная власть‹ См.: Тихомиров  Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 45.›. В связи с появлением
института местного самоуправления, в науке стало упоминаться муниципальное управление.
Следовательно, общепризнанным является (в том числе применительно к вопросам охраны окружающей среды)
существование двух видов управления — государственного и муниципального.
Вместе с тем в юридической литературе последних лет все чаще упоминаются и иные его виды — «общественное»,
«производственное» и «отраслевое (ведомственное)» управление.
На наш взгляд, общественное управление в рассматриваемом контексте не имеет правового характера по причине
отсутствия у общественных объединений возможности реализации внешних властных функций. Общественные
объединения могут осуществлять только «экологически значимую деятельность» либо «участвовать в обеспечении
экологического правопорядка» (например, посредством сообщения соответствующим государственным органам
о совершении экологических правонарушений, осуществления общественной экологической экспертизы). Применительно
к производственному экологическому управлению следует отметить, что речь тут может идти не о реализации функции
управления, а лишь об обязанности соблюдения определенных законодательных предписаний по охране окружающей
среды.
Под управлением в  области охраны окружающей среды (экологическим управлением) следует понимать
исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование общественных отношений в сфере
взаимодействия человека и природы для обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты
экологических прав и интересов физических и юридических лиц.
В силу особых субъектов его реализации, специфических форм и методов осуществления, экологическое
управление является понятием более узким по сравнению с понятием природоохранная деятельность (охрана
окружающей среды). Последняя осуществляется не только органами государственной власти и местного
самоуправления, но и иными субъектами (общественными и иными некоммерческими объединениями, юридическими
и физическими лицами).
Управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно органами
государственной власти и местного самоуправления. Только они имеют внешние полномочия властного характера
со всеми вытекающими отсюда последствиями (подчинение своей воле от лица государства, вплоть до применения мер
государственного принуждения).
Природоохранные полномочия органов государственной власти и местного самоуправления — это нормативно
закрепленный комплекс прав и обязанностей этих органов по реализации экологической функции государства.
Пункты «д», «к» ч. 1 ст. 72 Конституции относят охрану окружающей среды, особо охраняемые природные
территории, а также законодательство об охране окружающей среды к предметам совместного ведения Российской
Федерации и ее субъектов. Смысл совместного ведения сводится к невозможности решения в одностороннем порядке
только федеральным центром или только субъектами РФ вопросов, составляющих его предмет. В ч. 2 ст. 76
Конституции указывается, что по данным вопросам издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии
с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. На основе этих конституционных положений
развивается законодательство РФ и ее субъектов, регулирующее вопросы природоохранной деятельности
государственных и муниципальных органов власти.
Законы субъектов РФ принимаются либо после принятия соответствующего федерального закона, либо
в опережающем порядке. Признание за субъектами РФ права принимать законы по предметам совместного ведения
и собственным предметам ведения направлено на совершенствование правового регулирования экологических
отношений в субъектах РФ, что выражается в возможности учитывать их интересы и особенности природно-
климатического (географического), экономического, этнографического, исторического и иного характера. Однако,
в любом случае, в соответствии с ч. 5 ст. 76 Конституции законы (и иные нормативные правовые акты) субъектов РФ,
принятые по предметам совместного ведения, не могут противоречить федеральным законам.
Говоря о разграничении полномочий федерального уровня и уровня субъектов РФ, следует иметь в виду и такую
реальность сегодняшнего дня, как формирование субфедерального управленческого уровня в результате создания
федеральных округов, представленного территориальными подразделениями ряда федеральных органов
исполнительной власти, наделенных определенными полномочиями по охране окружающей среды.
Наряду с этим сохраняется субрегиональный принцип управления использованием и охраной водных объектов
и водных биоресурсов (бассейновый принцип), а также управления особо охраняемыми природными территориями,
расположенными на территории двух и более субъектов РФ (например, это курортный регион Кавказских
Минеральных Вод, расположенный на территориях Ставропольского края, Кабардино-Балкарской Республики
и Карачаево-Черкесской Республики).
Под муниципальным экологическим управлением следует понимать деятельность органов местного
самоуправления, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование
и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду и ликвидацию ее последствий в границах соответствующего муниципального образования.
Реализуя экологическую функцию, органы местного самоуправления продолжают общее государственное дело
охраны окружающей среды, имея при этом возможность приспосабливать свои полномочия по осуществлению этой
функции к специфическим местным условиям, что позволяет существенно повысить эффективность природоохранной
деятельности. Поэтому можно говорить о реализации органами местного самоуправления собственных
природоохранных полномочий, а также о реализации ими переданных государственных экологических функций (при
наделении таковыми в установленном порядке).
Под управлением в области охраны окружающей среды (экологическим управлением) следует понимать
исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного
самоуправления в пределах их компетенции, направленную на регулирование общественных отношений в сфере
взаимодействия человека и природы для обеспечения благоприятного качества окружающей среды, соблюдения и защиты
экологических прав и интересов физических и юридических лиц.
Управленческая деятельность в области охраны окружающей среды осуществляется исключительно
исполнительными органами государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, «общественного
управления» быть не может. Не осуществляют управленческую деятельность органы законодательной и судебной
власти.
При этом, говоря о разграничении полномочий федерального и регионального уровня, следует иметь в виду
и такую реальность сегодняшнего дня, как формирование субфедерального управленческого уровня в результате
создания федеральных округов, представленного территориальными подразделениями ряда федеральных органов
исполнительной власти, наделенных определенными полномочиями по охране окружающей среды.
Субрегиональный принцип управления и раньше широко применялся в двух сферах: использования и охраны
водных объектов и водных биоресурсов (бассейновый принцип), а также управления особо охраняемыми природными
территориями, расположенными на территории двух и более субъектов РФ (например, это курортный регион
Кавказских Минеральных Вод, расположенный на территориях Ставропольского края, Кабардино-Балкарской
Республики и Карачаево-Черкесской Республики). Эти тенденции субрегионального управления сохраняются и
сегодня.
Органы управления в сфере охраны окружающей среды могут быть классифицированы по нескольким критериям.
Основным таким критерием является содержание и объем присущих им властных полномочий. По этому критерию они
подразделяются на органы общей и специальной компетенции.

3.2. Полномочия органов общей компетенции


Принимая правовые акты, содержащие нормы права о компетенции определенных органов управления, государство
тем самым определяет границы действия органов управления в сфере охраны окружающей среды. Эти органы могут быть
классифицированы по нескольким критериям.
Так, по содержанию и объему присущих им властных полномочий они подразделяются на органы общей
и специальной компетенции.
Органы общей компетенции выделены в особый вид органов государственной власти потому, что решение
вопросов охраны окружающей среды не является их специальной и единственной функцией, а осуществляется наряду
с решением иных государственных задач.
Общей компетенцией наделены Президент РФ, Правительство РФ, исполнительные органы власти субъектов РФ,
органы местного самоуправления.
В научных работах некоторых авторов нередко среди государственных органов общей компетенции упоминается
Федеральное Собрание РФ, а также представительные органы субъектов РФ. На наш взгляд, такой подход не оправдан,
поскольку представительные органы РФ и субъектов РФ осуществляют законотворческие, а не исполнительно-
распорядительные (управленческие) функции. Кроме того, подобная позиция противоречит установленному
Конституцией принципу разделения властей.
Закон об охране окружающей среды не устанавливает четкого распределения экологических управленческих
полномочий между федеральными органами исполнительной власти или между органами исполнительной власти
субъектов РФ, оставляя детальное распределение таких полномочий другим федеральным законам и иным
нормативно-правовым актам.
Например, распределение полномочий в сфере охраны окружающей среды между представительными
и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, а также возможное наделение экологическими
полномочиями специально создаваемых региональных органов оставлено на усмотрение субъектов РФ. Закон лишь
определяет перечень вопросов федерального и регионального значения, не исключая при этом возможности взаимного
делегирования соответствующих полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ.
В настоящий момент на федеральном уровне решение экологических задач осуществляется следующими органами
общей компетенции.
Согласно ч. 2 ст. 80 Конституции, Президент РФ является гарантом прав и свобод человека и гражданина, в том
числе и права на благоприятную окружающую среду.
Поэтому для нас представляют интерес следующие полномочия Президента РФ.
Во-первых, Президент РФ определяет основные направления внешней и внутренней политики государства, в том
числе и экологической политики. В целях ее реализации Президент РФ утверждает по представлению
Правительства РФ структуру федеральных органов исполнительной власти, в которую входят органы государственной
власти, решающие вопросы охраны окружающей среды, а также определяет компетенцию некоторых таких органов
и назначает их руководителей.
Во-вторых, Президент РФ определяет государственную стратегию РФ в области охраны окружающей среды,
выступает субъектом законодательной инициативы по экологическим вопросам, подписывает международные
документы по вопросам охраны природы и реализации права человека на благоприятную окружающую среду.
В соответствии с указанными документами Президент РФ своими указами разрабатывает механизм имплементации
международных норм по правам человека в национальную правовую систему.
В-третьих, Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти,
противоречащих Конституции и федеральным законам.
Так, например, указом Президента РФ от 15.05.2000 № 851 было приостановлено действие постановления главы
администрации Смоленской области от 26.06.1998 № 271 «О взимании платежей за загрязнение окружающей
природной среды от иностранных юридических лиц и граждан, эксплуатирующих автотранспортные средства
на автодорогах Смоленской области».
Свои экологические функции Президент РФ может осуществлять как непосредственно, так и через различные
механизмы президентской власти, включая полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах,
Администрацию Президента РФ, Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ.
В составе последнего действует Межведомственная комиссия Совета Безопасности РФ по экологической
безопасности, на которую возлагаются следующие функции: выявление и оценка внутренних и внешних угроз
экологической безопасности Российской Федерации, подготовка предложений Совету Безопасности по их
нейтрализации; оценка существующих и прогнозирование потенциальных источников экологической опасности
Российской Федерации; подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности по решению экологических
проблем, связанных с защитой здоровья населения, обеспечением экологической безопасности промышленных
объектов, транспорта, сельскохозяйственного производства и других отраслей экономики, уничтожением химического,
ядерного и других видов оружия в соответствии с международными договорами Российской Федерации, а также
ликвидацией зон экологического бедствия или неблагополучия на территории Российской Федерации; рассмотрение
проектов федеральных (государственных) целевых программ в области обеспечения экологической безопасности
Российской Федерации, оценка их эффективности, подготовка соответствующих предложений и рекомендаций Совету
Безопасности и т.д.
Так, на одном из заседаний Совета Безопасности РФ в 2008 г. под председательством Президента РФ обсуждались
проблемы минимизации экологических последствий строительства новых нефте- и газопроводов, экологическая
обстановка в регионах Балтийского, Охотского, Черного морей, бассейна рек Амур и Иртыш, вопросы обеспечения
надлежащего качества питьевой воды.
Задача осуществления мер по обеспечению экологических прав граждан входит и в компетенцию
Правительства РФ. Свое конституционное закрепление это положение находит в п. «в» ч. 1 ст. 114 Конституции,
согласно которому Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области
экологии. Согласно п. «е» ч. 1 ст. 114 Конституции, Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению прав
и свобод граждан, куда входит и право на благоприятную окружающую среду.
Указанные полномочия конкретизированы в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 № 2-ФКЗ
«О Правительстве Российской Федерации».
Согласно ст. 18 данного Закона, Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики
в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принимает меры по реализации
права граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия. Кроме того,
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию
природопользования и развитию минерально-сырьевой базы РФ, координирует деятельность по предотвращению
стихийных бедствий, аварий и катастроф, уменьшению их опасности и ликвидации их последствий.
Аналогичные полномочия присущи и органам исполнительной власти субъектов РФ в пределах их юрисдикции.
Они осуществляют правовое регулирование охраны окружающей среды с учетом специфических социально-
экономических, природно-климатических, экологических, исторических и иных особенностей регионов и требований
Конституции и федеральных законов в области охраны окружающей среды.
К полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со ст. 6 Закона об охране
окружающей среды относится:
— участие в реализации федеральной политики в области экологического развития; участие в осуществлении
государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга);
— осуществление регионального государственного экологического надзора при осуществлении хозяйственной
и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному
государственному экологическому надзору;
— право организации и развития системы экологического образования и формирования экологической культуры
на территории субъекта РФ;
— обращение в суд с требованием об ограничении, о приостановлении и (или) запрещении в установленном
порядке хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства в области охраны
окружающей среды;
— предъявление исков о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения
законодательства в области охраны окружающей среды; ведение Красной книги субъекта РФ; право образования особо
охраняемых природных территорий регионального значения; участие в обеспечении населения информацией
о состоянии окружающей среды на территории субъекта РФ и др.
Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как
непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений. Так,
значительную часть принадлежащих Волгоградской области как субъекту РФ экологических полномочий
осуществляет министерство природных ресурсов и экологии Волгоградской области, входящее Комитет охраны
окружающей среды и природопользования, входящий в систему органов исполнительной власти Волгоградской
области.
Таким образом, разграничение полномочий федеральных и региональных государственных органов осуществляется
по двум направлениям: посредством детального перечисления в нормативно-правовых актах и договорах
(соглашениях) полномочий федеральных органов и органов субъектов РФ, а также посредством разграничения
полномочий по территориальному признаку. Последнее означает, что в границах субъекта РФ могут находиться две
разновидности территорий федерального значения с особым эколого-правовым статусом: особо охраняемые
природные территории федерального значения (заповедники, национальные парки и т.д.) и экологически
неблагополучные территории (зоны экологического бедствия).
Экологические полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными
и региональными законами, уставом муниципального образования и иными муниципальными правовыми актами
совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение
и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности
на природу и ликвидацию негативных последствий такого рода деятельности.
Целью экологической деятельности органов местного самоуправления является создание, исходя из конкретных
местных условий (исторических, географических, природно-климатических и т.д.) дополнительных гарантий
реализации права человека и гражданина на благоприятную окружающую среду. Такими гарантиями могут выступать,
например, образование особо охраняемых природных территорий местного значения, направление ходатайств в органы
государственной власти РФ о придании территории (или части территории) города (района) статуса зоны
экологического бедствия с выделением соответствующего финансирования для восстановления надлежащего качества
окружающей среды, выделение средств местного бюджета на природоохранные нужды и т.д.
Экологическими проблемами в городских округах, муниципальных районах и поселениях может заниматься либо
специальная экологическая служба, входящая в состав местной администрации, либо различные подразделения
исполнительного органа, осуществляющие управление в конкретных отраслях муниципального хозяйства, и решающие
вопросы охраны окружающей среды в комплексе с другими. Возможность создания специальных экологических служб
в системе органов местного самоуправления зависит как от экологической обстановки в муниципальном образовании,
так и от наличия у соответствующих органов местного самоуправления необходимых финансовых ресурсов.
Установленные федеральными законами и законами
субъектов РФ полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды реализуются
в практической деятельности этих органов по-разному. Это происходит в силу ряда причин, имеющих как
объективный, так и субъективный характер.
Деятельность органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере может зависеть от трех групп
объективных факторов.
Во-первых, от того, является ли муниципальное образование городским или сельским. В городских муниципальных
образованиях с развитой промышленностью состояние окружающей среды часто обусловливает создание отдельных
комитетов по охране окружающей среды в структуре местной администрации. Для сельских муниципальных
образований более актуальны вопросы, связанные с регулированием сельскохозяйственного производства.
Экологические вопросы (например, в части загрязнения сельскохозяйственных земель пестицидами и агрохимикатами)
могут решаться в рамках управления сельским хозяйством, и отдельных экологических служб не создается.
Во-вторых, даже в рамках одинаковых по территориальной принадлежности (например, два городских или два
сельских) муниципальных образованиях, экологическая обстановка на их территории может существенно различаться.
Поэтому мы обнаружим принципиальные различия в первоочередности экологических проблем, например, для органов
местного самоуправления города Череповца, признанного государственной экологической экспертизой зоной
чрезвычайной экологической ситуации, и деятельностью органов местного самоуправления большинства других
городских округов и городских поселений.
В-третьих, городские (сельские) муниципальные образования, даже при наличии примерно одинакового состояния
окружающей среды, отличаются по экономическому положению и, следовательно, по возможности финансирования
природоохранных мероприятий.
Существуют и субъективные факторы, связанные с опытом, эколого-правовой культурой муниципальных
служащих и депутатов представительных органов местного самоуправления, иными обстоятельствами, не имеющими
прямого отношения к охране окружающей среды.
Если же говорить о непосредственных полномочиях органов местного самоуправления, то следует иметь в виду, что
Закон о местном самоуправлении различает четыре вида муниципальных образований и, соответственно, закрепляет
вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа (вопросы местного значения
внутригородской территории определяет город федерального значения самостоятельно).
К числу экологических вопросов местного значения поселения ст. 14 Закона о местном самоуправлении относит
организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; организацию благоустройства и озеленения территории
поселения; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных
территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения; осуществление муниципального земельного
контроля за использованием земель поселения; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных
местностей и курортов местного значения на территории поселения, а также осуществление муниципального контроля
в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление
муниципального лесного контроля и т.д.
Среди экологических вопросов местного значения муниципального района ст. 15 Закона о местном самоуправлении
называет организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организацию
утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-
оздоровительных местностей и курортов местного значения; осуществление муниципального контроля в области
использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; осуществление
муниципального лесного контроля.
К экологическим вопросам местного значения городского округа ст. 16 Закона о местном самоуправлении отнесены
организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа; организация сбора, вывоза,
утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; организация благоустройства и озеленения территории
городского округа; использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых
природных территорий, расположенных в границах городского округа; осуществление муниципального земельного и
лесного контроля; создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов
местного значения, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо
охраняемых природных территорий местного значения.
Данный перечень не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными законами и иными
нормативными актами. Например, согласно ряду статей Закона об охране окружающей среды, органы местного
самоуправления обязаны содействовать гражданам и их объединениям в реализации их прав в области охраны
окружающей среды, рассматривать результаты общественного экологического контроля, осуществлять экологическое
просвещение и т.д.

3.3. Полномочия органов специальной компетенции


Органами специальной компетенции называются органы государственной власти, специально уполномоченные
Правительством РФ или Президентом РФ выполнять соответствующие экологические функции.
По характеру своей специальной компетенции органы экологического управления подразделяются на два вида:
межотраслевые и отраслевые. Межотраслевые органы выполняют комплекс природоохранительных задач
по отношению ко всем (или большинству) природным объектам или видам деятельности; отраслевые осуществляют
охрану окружающей среды в отдельных отраслях (сферах) экономики (транспорт, промышленность, энергетика и т.д.).
Общий перечень федеральных органов исполнительной власти в соответствии со ст. 112 Конституции определяется
Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ посредством принятия Указа Президента РФ
«О структуре федеральных органов исполнительной власти».
Межотраслевые органы специальной компетенции. Можно выделить два межотраслевых органа специальной
компетенции в области охраны окружающей среды: Минприроды России, Роспотребнадзор.
Минприроды России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования,
воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, объекты животного мира
и среду их обитания, земельных отношений, связанных с переводом земель водного фонда, лесного фонда и земель
особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий)
в земли другой категории, в области лесных отношений, в области охоты, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней
областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, в том числе в сфере регулирования
радиационного контроля и мониторинга, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-
правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами
производства и потребления, особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.
В ведении Минприроды России находятся: Росгидромет, Росприроднадзор, Росводресурсы, Рослесхоз, Роснедра.
Так, например, Росприроднадзор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции
по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны
окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области
обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.
В числе задач второго межотраслевого органа — Рослесхоза — наибольший интерес представляют вопросы
обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.
В числе природоохранных задач Роспотребнадзора следует выделить: осуществление федерального
государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением санитарного законодательства;
информирование органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов
местного самоуправления и населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах
по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения; организация деятельности системы
государственной санитарно-эпидемиологической службы РФ и т.д.
Вторым межотраслевым органом экологического управления является Федеральная служба по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). В числе его природоохранных задач следует
выделить осуществление федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора за соблюдением
санитарного законодательства; информирование органов государственной власти и местного самоуправления и
населения о санитарно-эпидемиологической обстановке и о принимаемых мерах по обеспечению санитарно-
эпидемиологического благополучия населения; организация деятельности системы государственной санитарно-
эпидемиологической службы Российской Федерации и т.д.

Отраслевые органы специальной компетенции. Как уже отмечалось выше, отраслевые органы специальной
компетенции осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства
(промышленность, транспорт, сельское хозяйство, оборона, энергетика и т.д.). В их число следует включить МВД
России, Минобороны России, ФСБ России и т.д. Данный перечень не носит исчерпывающего характера.
МВД России оказывает содействие должностным лицам органов государственного экологического надзора
в осуществлении их законной деятельности; принимает меры по предотвращению и пресечению преступлений
и правонарушений (включая экологические); проводит оцепление определенных территорий при ликвидации
последствий стихийных бедствий, экологических аварий и катастроф; участвует в обеспечении общественного
порядка.
Наиболее значимые экологические функции осуществляет входящее в структуру МВД России Главное управление
по обеспечению безопасности дорожного движения. Оно осуществляет контроль за соблюдением установленных
правил и нормативов, действующих в сфере безопасности движения, в том числе по охране атмосферного воздуха
от вредного воздействия выбросов автомототранспорта.
МЧС России проводит работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального
и трансграничного характера, спасанию людей при этих чрезвычайных ситуациях.
Экологическая функция Минобороны России осуществляется посредством осуществления наблюдений
за состоянием окружающей среды и ее изменением в результате повседневной военной деятельности; проверки
соблюдения воинскими частями требований природоохранительного законодательства и нормативов качества
окружающей среды; выполнения планов и мероприятий по охране и оздоровлению окружающей среды; осуществление
контроля за выполнением заключений государственной экологической экспертизы и т.д. Особенности
государственного надзора за состоянием отдельных видов природных ресурсов (например, лесов), расположенных
на территориях режимных военных и оборонных объектов на землях обороны определяются отдельными
нормативными правовыми актами.
Минсельхоз России осуществляет государственную политику в области мелиорации земель, повышения
плодородия почв, обеспечения устойчивого развития сельских территорий. Таким образом, главным образом,
полномочия данного министерства касаются только одной сферы хозяйственной деятельности — сельского хозяйства.
Ростехнадзор осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики в сфере
технологического и атомного надзора, функции по контролю и надзору в сфере безопасного ведения работ, связанных
с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии
(за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия
и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности гидротехнических сооружений, безопасности
производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения и т.д.
Экологическая функция ФСБ России выражается в выявлении, предупреждении и пресечении деяний, посягающих
на экологические интересы общества, представляющие особую экологическую опасность. К таким деяниям, например,
относится экологический терроризм. относятся экологическая контрабанда, связанная с незаконным вывозом
стратегически важных природных ресурсов и ввозом на территорию РФ опасных отходов.
Кроме того, в свете Экологической доктрины Российской Федерации, впервые предусмотревшей систему мер
по предотвращению терроризма, создающего опасность для окружающей среды, экологические функции данного
органа будут и далее развиваться. Принимаются меры по уточнению и разграничению экологических полномочий
между органами исполнительной власти. Так, распоряжением Правительства РФ от 15.03.2010 № 327-р определены
зоны ответственности ФСБ России и Росрыболовства по осуществлению полномочий в области охраны водных
биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере в районах добычи (вылова) водных биологических
ресурсов, в отношении которых границы внутренних вод РФ и внутренних морских вод РФ не определены.

Вопросы и задания для самоконтроля


1. Сформулируйте определение экологического управления в Российской Федерации.
2. Разъясните функции Президента РФ и Правительства РФ в области охраны окружающей среды.
3. Какие экологические полномочия принадлежат органам государственной власти субъектов РФ?
4. Каковы экологические полномочия органов местного самоуправления?
5. Какие федеральные органы власти осуществляют функции государственного управления и надзора в области охраны
окружающей среды?

Литература
Агафонов, В. Б. О целесообразности передачи органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельных
полномочий Российской Федерации в области охраны окружающей среды / В. Б. Агафонов // Аграрное и земельное право. —
2009. — № 6.
Бринчук, М. М. Государственное управление как эколого-правовая категория / М. М. Бринчук // Экологическое право. —
2006. — № 1.
Бучакова, М. А. Осуществление отдельных государственных полномочий в области охраны окружающей среды /
М. А. Бучакова, С. Е. Метелев // Закон и право. — 2008. — № 9.
Васильева, М. И. О совершенствовании системы и структуры органов государственного экологического управления
(к предложениям о создании Федерального агентства по охране окружающей среды) / М. И. Васильева // Экологическое право. —
2006. — № 5.
Винокуров А.Ю. Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации за правовым регулированием
отношений в сфере охраны окружающей среды по переданным полномочиям // Экологическое право. – 2013. - № 1.
Гейт, Н. А. О государственном экологическом управлении в России / Н. А. Гейт // Государственная власть и местное
самоуправление. — 2011. — № 7.
Ермолаева, А. Е. Государственное управление в области природопользования и охраны окружающей природной среды /
А. Е. Ермолаева // Законодательство и экономика. — 2011. — № 7.
Ефимова, Е. И. Правовой институт «экологическое управление» в эколого-правовых исследованиях / Е. И. Ефимова //
Экологическое право. — 2006. — № 1.
Жочкина, И. Н. Современное состояние и перспективы развития системы органов экологического управления в регионах
(на примере Республики Мордовия) / И. Н. Жочкина // Экологическое право. — 2011. — № 6.
Захаров, А. В. Проблема определения факторов активизации современной российской государственно-правовой политики
в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов / А. В. Захаров // Аграрное и земельное право. —
2010. — № 5.
Заславская Н.М. Некоторые аспекты разграничения предметов ведения Российской Федерации и субъектов Российской
Федерации, или к вопросу о локальном экологическом мониторинге // Экологическое право. – 2014. - № 1.
Ибрагимов К.Х. Административно-правовые проблемы совершенствования взаимодействия органов государственной власти и
органов местного самоуправления в экологической сфере // Юрист. – 2013. - № 20.
Кичигин, Н. В. Правовая охрана окружающей среды на местном уровне / Н. В. Кичигин, Н. И. Хлуденева // Журнал российского
права. — 2011. — № 1.
Кокорев П.Б. Сущность механизма реализации полномочий органами государственной власти в сфере охраны окружающей
среды в морских водах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. – 2012. - № 11.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Коршунова, Е. А. Государственное экологическое управление / Е. А. Коршунова // Аграрное и земельное право. — 2010. — № 1.
Крассов, О. И. Концепция правового механизма управления качеством окружающей природной среды в правовом наследии
профессора В. В. Петрова / О. И. Крассов // Экологическое право. — 2009. — № 2.
Пономарев, М. В. О роли экологических интересов общества в развитии системы государственного управления в сфере охраны
окружающей среды и природопользования / М. В. Пономарев // Право и экономика. — 2006. — № 12.
Устьянцева, О. В. Конституционные полномочия Президента Российской Федерации по обеспечению экологической
безопасности / О. В. Устьянцева // Гражданин и право. — 2011. — № 8.
Чернова, О. А. Правосубъектность органов Роспотребнадзора в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологической
безопасности, защиты прав потребителей и благополучия человека / О. А. Чернова // Юридический мир. — 2008. — № 4.
ГЛАВА 4.
ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ
ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется экономическое регулирование
в области охраны окружающей среды; основные методы экономического регулирования охраны окружающей среды; направления
совершенствования законодательства в сфере экономического регулирования охраны окружающей среды;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие методы экономического регулирования в области охраны природы;
эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экономическое регулирование охраны окружающей среды;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экономического регулирования
в области охраны окружающей среды.

4.1. Общая характеристика экономического регулирования в области охраны окружающей среды


и его основных методов
Мировой опыт свидетельствует, что использование экономических рычагов воздействия на природопользователей
дает больший эффект в деле охраны природы, чем применение к ним только административных санкций. Поэтому
во всем мире задача охраны окружающей среды решается путем сочетания двух этих методов. Не является
исключением и Российская Федерация.
Появление экономического регулирования отношений в области охраны окружающей среды (экономического
механизма охраны окружающей природной среды) связано с постановлением Правительства СССР от 07.01.1988 № 32
«О коренной перестройке дела охраны природы в стране». Впоследствии заложенные в нем конструкции
экономического воздействия на природопользователей были расширены и дополнены в Законе об охране окружающей
природной среды 1991 г. и других нормативных правовых актах.
Основной задачей экономического регулирования является создание условий для реализации основополагающего
принципа охраны окружающей среды — обеспечения научно обоснованного сочетания экологических, экономических
и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной
окружающей среды.
На наш взгляд, экономическое регулирование в  области охраны окружающей среды — это совокупность способов
воздействия органов публичной власти на поведение субъектов экологических правоотношений (граждан
и юридических лиц) для формирования у последних экономической заинтересованности в соблюдении экологических
норм, требований и технических регламентов в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности, а также
пополнения бюджетных источников финансирования природоохранных мероприятий.
Анализ российского экологического законодательства позволяет выделить ряд различных направлений
экономического стимулирования природоохранной деятельности субъектов экологических правоотношений:
1) экономические санкции — меры принудительного взимания с природопользователей платы за негативное
воздействие на окружающую среду;
2) экономические стимулы — предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих
технологий, нетрадиционных видов энергии, использовании вторичных ресурсов и переработке отходов, а также при
осуществлении иных эффективных мер по охране окружающей среды в соответствии с законодательством РФ;
3) экономические гарантии — система условий реализации и средств защиты права каждого на благоприятную
окружающую среду, включая финансирование природоохранной деятельности из бюджетов всех уровней, разработку
государственных прогнозов социально-экономического развития и экологических программ, экологическое
страхование и аудирование, учет экологических факторов при приватизации государственных и муниципальных
предприятий, поддержку предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану
окружающей среды и т.д.
Данный перечень элементов экономического регулирования, сформулированный в законе, не является
исчерпывающем. Не все положения гл. IV Закона об охране окружающей среды, посвященные вопросам
экономического регулирования в области охраны окружающей среды, можно назвать удачными.
Так, в нем отсутствуют меры экономического стимулирования, закрепленные ранее в ст. 24 Закона об охране
окружающей природной среды 1991 г., включая установление повышенных норм амортизации основных
производственных природоохранительных фондов, применение поощрительных цен и надбавок на экологически чистую
продукцию; введение специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции,
выпускаемой с применением экологически опасных технологий; применение льготного кредитования предприятий,
эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.
Кроме того, Закону присущ и ряд других недостатков.
Во-первых, Закон относит к числу экономических методов возмещение вреда, причиненного экологическим
правонарушением, хотя возмещение вреда является мерой юридической ответственности.
Во-вторых, отдельные элементы экономического механизма не до конца продуманы и включены в систему иных
нормативно-правовых актов. Так, ст. 14 Закона об охране окружающей среды предусматривает возможность
предоставления юридическим лицам и гражданам налоговых и иных льгот при внедрении наилучших существующих
технологий. Однако подобная мера «не вписана» в банковское и налоговое законодательство, что исключает
ее исполнение.
В-третьих, в перечне основных понятий ст. 1 Закона об охране окружающей среды мы встречаем упоминание
«экологического аудита», однако, далее по тексту Закона данное понятие нигде не упоминается, что является одним
из недостатков юридической техники.
Экологический аудит — это независимая, комплексная, документированная оценка соблюдения субъектом
хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны
окружающей среды, требований международных стандартов и подготовка рекомендаций по улучшению такой
деятельности. В отличие от ОВОС и экологической экспертизы, экологический аудит проводится в отношении
действующих предприятий и иных хозяйствующих субъектов в целях изучения их экологического состояния.
Существует ряд причин, по которым экономическое регулирование в области охраны окружающей среды пока
не заняло достойного места в механизме охраны окружающей среды. К их числу следует отнести
непоследовательность в экономических реформах, обусловливающую нестыковки экологического и налогового
законодательства и затрудняющую появление реальной экономической заинтересованности у тех субъектов, которым
адресованы такие нормы.

4.2. Планирование и финансирование природоохранной деятельности


Планирование и финансирование природоохранной деятельности как элементы экономического регулирования
природоохранной деятельности упоминаются в ст. 14 Закона об охране окружающей среды. Статья 15 этого Закона,
непосредственно посвященная данному направлению, несколько лет назад по непонятным причинам была признана
утратившей силу. Тем не менее, планирование и финансирование природоохранной деятельности как таковое никуда
не исчезло, и осуществляется в следующих формах.
Во-первых, охрана окружающей среды может являться составной частью комплекса мероприятий (видов
деятельности), планируемых на определенной территории.
Так охрана окружающей среды может быть элементом территориального планирования и градостроительного
зонирования, предусмотренных градостроительным законодательством.
Территориальное планирование — планирование развития территорий, в том числе для установления
функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов
регионального значения, объектов местного значения.
Оно осуществляется посредством разработки схем территориального планирования (для Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных районов), а также генеральных планов (для городских округов и поселений).
В указанных документах фиксируются планируемые для размещения объекты, соответственно, федерального,
регионального и местного значения в сфере транспорта, энергетики, обороны и т.д., а также отображаются объекты
капитального строительства, территории и зоны, которые оказали влияние на определение места планируемого
размещения таких публичных объектов (особо охраняемые природные территории федерального, регионального,
местного значения, территории объектов культурного наследия, зоны с особыми условиями использования территорий
и т.д.).
В документах градостроительного зонирования (Правилах землепользования и застройки, принимаемых органами
местного самоуправления городских округов и поселений) территория муниципального образования разграничивается
на территориальные зоны, для каждой из которых устанавливается градостроительный регламент, определяющий
правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков
и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
Например, в числе территориальных зон могут выделяться зоны особо охраняемых территорий. В них находятся
земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное,
оздоровительное и иное особо ценное значение.
Наряду с этим охрана окружающей среды может быть разделом (частью) социально-экономического планирования
развития территории как Российской Федерации в целом, так и отдельных ее частей. Типичным примером здесь
является Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020
года (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р), включающая в себя ряд мероприятий
в области охраны окружающей среды.
Аналогичное планирование может осуществляться и на уровне субъектов РФ. Так, Прогноз социально-
экономического развития Брянской области на 2012 год и на период до 2014 года содержит раздел «охрана
окружающей среды», где предполагаются определенные параметры негативного воздействия на окружающую среду
в будущем‹ URL: http://www.bryanskobl.ru/economy/forecast/conservenvt.php› .
Во-вторых, существует достаточное количество планов и программ, посвященных конкретным вопросам охраны
окружающей среды.
Такие экологические планы и программы могут быть классифицированы по трем направлениям:
— по отдельным экологически опасным видам деятельности: Федеральная целевая программа «Ядерные
энерготехнологии нового поколения на период 2010—2015 годов и на перспективу до 2020 года» (утверждена
постановлением Правительства РФ от 03.02.2010 № 50); Федеральная целевая программа «Преодоление последствий
радиационных аварий на период до 2015 года» (утверждена постановлением Правительства РФ от 29.06.2011 № 523);
— по охране отдельных природных объектов: Федеральная целевая программа «Сохранение и восстановление
плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения и агроландшафтов как национального достояния России
на 2006—2010 годы и на период до 2013 года» (утверждена постановлением Правительства РФ от 20.02.2006 № 99),
Федеральная целевая программа «Чистая вода» на 2011—2017 годы» (утверждена постановлением Правительства РФ
от 22.12.2010 № 1092);
— по охране отдельных территорий с особым эколого-правовым статусом: Федеральная целевая программа
«Охрана озера Байкал и социально-экономическое развитие Байкальской природной территории на 2012—2020 годы»
(концепция данной программы утверждена распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 № 1274-р).
Значение этих программ заключается в том, что они определяют цели, задачи и четкую совокупность мероприятий
в области охраны окружающей среды, упорядочивая тем самым и механизм их реализации.
По критерию планирующего субъекта можно говорить о федеральных планах и программах, экологическом
планировании субъектов РФ, муниципальных образований, самих хозяйствующих субъектов (индивидуальных
предпринимателей и юридических лиц). Так, в отношении последних ст. 11 Закона об отходах предусматривает
обязательность разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение в целях
уменьшения количества их образования.
По сроку действия планов и программ можно говорить о долгосрочном, среднесрочном и краткосрочном
планировании.
Особенностью современного этапа экологического планирования является жесткая привязка природоохранных
мероприятий к их финансовому обеспечению. С переходом к планированию федерального бюджета на три года,
предусматривающего, в том числе, финансирование различных экологических мероприятий, можно говорить
об усилении плановых и прогнозных начал во всех сферах жизнедеятельности, включая охрану окружающей среды.
Экологическим законодательством специально подчеркивается, что финансирование специальных экологических
программ осуществляется за счет валютных средств, поступающих от внешнеторговых операций с облученными
тепловыделяющими сборками ядерных реакторов на специальный счет целевого бюджетного фонда федерального
органа исполнительной власти, осуществляющего государственное управление использованием атомной энергии.
Порядок и очередность финансирования специальных экологических программ определяются Положением
о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков
территории (утверждено постановлением Правительства РФ от 22.09.2003 № 588).
Кроме федерального бюджета, существуют и иные источники финансирования природоохранных мероприятий.
Так, отдельные направления могут финансироваться из бюджета Союзного государства. Ежегодно депутаты
парламентского собрания Союза Белоруссии и России утверждают бюджет Союзного государства, одним из направлений
расходов которого является охрана окружающей среды.
Финансирование расходов в области охраны окружающей среды в субъектах РФ осуществляется как
по самостоятельно устанавливаемым направлениям, так и в рамках исполнения полномочий, делегированных
федеральным законодательством субъектам РФ. Важным направлением в данной области является финансирование
расходов на обеспечение радиационной и экологической безопасности населения на территории субъекта РФ,
организация и ведение мониторинга окружающей среды, мероприятий по охране атмосферного воздуха.
Финансирование природоохранных мероприятий осуществляют и органы местного самоуправления. Для этого
в местном бюджете предусматривается соответствующая строка расходов.
Среди природоохранных направлений расходов средств местного бюджета можно выделить проведение
мероприятий по оздоровлению окружающей среды муниципального образования; изучение экологической обстановки
и разработке программ по ее улучшению; экономическое стимулирование развития рынка экологических услуг,
создание и развитие особо охраняемых территорий местного значения, благоустройство и озеленение; экологическое
воспитание и образование и т.д.
Немаловажным источником финансирования экологических мероприятий являются различные гранты, в том числе
международных неправительственных организаций.
4.2. Плата за негативное воздействие на окружающую среду
Природопользование и негативное воздействие на окружающую среду является в Российской Федерации (как и 
большинстве развитых стран мира) платным. Правовое регулирование данных отношений носит межотраслевой
характер и осуществляется нормами бюджетного, налогового и экологического законодательства.
Следует различать плату за использование природных ресурсов (земельный налог, водный налог и т.д.), основания
и порядок взимания которых определен НК, и плату за негативное воздействие на окружающую среду,
предусмотренную ст. 16 Закона об охране окружающей среды.
На наш взгляд, отличий тут два.
Во-первых, НК различает налоги и сборы. Принципиальная разница между ними заключается в том, что сбор
в отличие от налога дает плательщику право требовать от органов публичной власти совершения определенных
юридических действий (например, выдачи природопользователю разрешения на выбросы вредных веществ или
размещение отходов).
Во-вторых, природоресурсные налоги и экологические сборы отображают две различных стороны
взаимоотношений общества и природы. В первом случае происходит взимание денежных средств за использование
экономической составляющей природы в целях производства и потребления, а во втором случае — взимание
денежных средств за ухудшение состояния окружающей среды, своего рода компенсация вреда окружающей среде.
К видам предусмотренного экологическим законодательством негативного воздействия на окружающую среду
относятся: выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ; сбросы загрязняющих веществ, иных веществ
и микроорганизмов в поверхностные водные объекты, подземные водные объекты и на водосборные площади;
загрязнение недр, почв; размещение отходов производства и потребления; загрязнение окружающей среды шумом,
теплом, электромагнитными, ионизирующими и другими видами физических воздействий; иные виды негативного
воздействия на окружающую среду выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;
сбросы загрязняющих веществ в составе сточных вод в водные объекты; размещение отходов производства и потребления.
Порядок определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей среды, размещение отходов,
другие виды вредного воздействия, утвержден постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632
«Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной
среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», и определяет объекты платежа, базы и порядка
исчисления, а также субъектов его уплаты.
Объектом платежа являются следующие виды вредного воздействия на окружающую среду: выброс в атмосферу
загрязняющих веществ от стационарных и передвижных источников; сброс загрязняющих веществ в поверхностные
и подземные водные объекты; размещение отходов. Порядок исчисления и ставки платы за иные виды вредного
воздействия (шум, вибрация, электромагнитные излучения и т.д.) пока не установлены.
Плательщики платы за негативное воздействие на окружающую среду ставятся на учет по каждому объекту,
оказывающему негативное воздействие на окружающую среду: стационарному и (или) передвижному.
Порядок исчисления платы дифференцирован по видам платежа, а именно:
— плата за загрязнение окружающей среды в размерах, не превышающих установленные предельно допустимые
нормативы выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемы размещения отходов, уровни вредного воздействия,
определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину указанных видов загрязнения
и суммирования полученных произведений по видам загрязнения;
— плата за загрязнение окружающей среды в пределах установленных лимитов определяется путем умножения
соответствующих ставок платы на разницу между лимитными и предельно допустимыми выбросами, сбросами
загрязняющих веществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воздействия и суммирования полученных
произведений по видам загрязнения;
— плата за сверхлимитное загрязнение окружающей среды определяется путем умножения соответствующих
ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов на величину превышения фактической массы
выбросов, сбросов загрязняющих веществ, объемов размещения отходов уровней вредного воздействия над
установленными лимитами, суммирования полученных произведений по видам загрязнения и умножения этих сумм
на пятикратный повышающий коэффициент.
В случае отсутствия у природопользователя оформленного в установленном порядке разрешения на выброс, сброс
загрязняющих веществ, размещение отходов, вся масса загрязняющих веществ учитывается как сверхлимитная.
Ставки обязательного платежа за негативное воздействие на окружающую среду в настоящее время установлены
постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух
загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ
в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления».
Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными
источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов
производства и потребления применяются с использованием коэффициентов, учитывающих экологические факторы,
согласно приложению № 2 к данному постановлению и дополнительного коэффициента 2 для особо охраняемых
природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов, а также для районов Крайнего
Севера и приравненных к ним местностей, Байкальской природной территории и зон экологического бедствия.
Согласно подп. 7 п. 1 ст. 254 НК, налогоплательщики могут включать в состав материальных расходов суммы,
связанные с содержанием и эксплуатацией основных средств и иного имущества природоохранного назначения,
а также платежи за загрязнение окружающей среды в пределах установленных нормативов и лимитов. Напротив,
платежи за сверхнормативное загрязнение окружающей среды не учитываются в качестве расходов, уменьшающих
налогооблагаемую базу по налогу на прибыль организаций.
Таким образом, плата за загрязнение в пределах нормативов предельно допустимых выбросов, сбросов
загрязняющих веществ и лимитов размещения отходов относится к материальным затратам, а за их превышение —
за счет прибыли. Тем самым создается стимул к снижению объемов негативного воздействия на окружающую среду.
Размер платы за негативное воздействие на окружающую среду подлежит ежегодной индексации, которая
производится в ежегодно принимаемом законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Как следует из ст. 51, 57, 62 БК, плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым
доходом бюджета и распределяется в пропорции: федеральный бюджет — 20%; бюджет субъекта РФ — 40%; бюджет
муниципальных районов и городских округов — 40%.
Плата за загрязнение окружающей среды не освобождает природопользователей от выполнения мероприятий
по охране окружающей среды и возмещения вреда, причиненного экологическим правонарушением.
Проблема обоснованности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду неоднократно была
в поле зрения судебных органов.
Так, по иску ОАО «Кольская горно-металлургическая компания» постановление Правительства РФ от 28.08.1992
№ 632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей
природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия», как возлагающее обязанность по уплате
налога, не установленного федеральным законом, решением Верховного Суда РФ от 28.03.2002 № ГКПИ 2002-178
было признано незаконным. Министерство РФ по налогам и сборам издало письмо от 23.07.2002 № НА-6-21/1065@
«О плате за загрязнение окружающей природной среды», в котором указало, что с 4 июня 2002 г. законных оснований
для взимания платы нет и с этой даты плату перечислять в бюджет не следует.
Однако Конституционный Суд РФ в определении от 10.12.2002 № 284-О опроверг выводы Верховного Суда РФ.
Основной вывод Конституционного Суда РФ состоял в том, что плата за загрязнение окружающей среды, размещение
отходов, другие виды вредного воздействия является сбором и не обладает рядом признаков, присущих налоговому
обязательству в его конституционно-правовом смысле. При установлении сборов вопрос о том, какие именно элементы
обложения сбором должны быть закреплены в законе, решается исходя из характера конкретного сбора, и в данном
случае субъект, объект и в общих чертах налоговая база платы определены в Законе об охране окружающей среды,
а остальные элементы — в постановлении Правительства РФ. По мнению Конституционного Суда РФ, такой порядок
определения элементов сбора не противоречит Конституции.
Конституционный Суд РФ определил, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 принято
во исполнение полномочий, предоставленных ему федеральным законом, предусматривает взимание платежей
неналогового характера, сохраняет силу и подлежит применению судами, другими органами и должностными лицами
как не противоречащее Конституции.
Суммы платежей за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного
воздействия, взысканные с организаций налоговыми органами либо уплаченные ими самостоятельно до 4 июня 2002 г.,
не подлежат возврату. Суммы платежей, взыскание которых было приостановлено, подлежат взысканию. Если
предприятия приостановили исчисление и уплату указанных платежей, то они обязаны доначислить и уплатить
соответствующие суммы и пени, исчисленные за весь период, начиная с момента такого приостановления. После
10 декабря 2002 г. исчисление и уплата данных платежей должны осуществляться в порядке, установленном
постановлением Правительства РФ от 28.08.1992 № 632. Данное постановление будет иметь юридическое значение
до принятия главы НК, предусматривающей экологический налог.

4.3. Предпринимательская деятельность в сфере охраны окружающей среды


В соответствии со ст. 2 ГК предпринимательская деятельность — это самостоятельная, осуществляемая на свой риск
деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров,
выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.
Экологическая предпринимательская деятельность — это общественно значимая, самостоятельная, инициативная
деятельность лиц, связанная с осознанным принятием на себя потенциального риска наступления невыгодных
последствий в сфере производства продукции природоохранного назначения, заключающаяся в проведении научно-
исследовательской, кредитно-финансовой деятельности, выполнении экологически значимых работ и оказании услуг,
направленная на получение прибыли (дохода)‹ См.: Злобин С. В. Правовое регулирование экологического предпринимательства
в Российской Федерации : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Волгоград, 2011. С. 7.›.
В сфере взаимодействия природы и общества правовое регулирование предпринимательской деятельности
включает две тенденции. С одной стороны, она регулируется диспозитивными нормами гражданского
законодательства. С другой — сфера охраны окружающей среды представлена в основном императивными нормами
экологического права, и представляет собой установление государственного регулирования (посредством
экологического надзора, контроля, нормирования, лицензирования и т.д.) хозяйственной и иной деятельности,
связанной с негативным воздействием на состояние окружающей среды.
Неудивительно, что и развитие системы экологического предпринимательства носит противоречивый характер.
Конец ХХ в. охарактеризовался бурным ростом коммерческих организаций, предлагавших оказание различных
консультационных, аудиторских и иных экологически ориентированных услуг. Однако положительный эффект от этой
деятельности в плане охраны окружающей среды был незначительным.
Как отмечала Л. П. Уразова, сегодня объемы производства природоохранной продукции и технологий достигают
2 трлн руб., а темп их роста — 7% в год. Вклад экологического предпринимательства в ВВП стран «Большой
Восьмерки» оценивается на уровне 10—24%. Ежегодный объем продаж природоохранной продукции в США — около
37 млрд долл., Японии — 30 млрд долл., Германии — 20 млрд долл., Франции — 10 млрд долл. Рынок экологических
товаров и услуг в странах Восточной Европы, включая СНГ, оценивается на уровне 20 млрд долл., Чехии, Венгрии
и Болгарии — более 600 млн долл.‹ См.: Уразова Л.  П. Управление развитием экологического предпринимательства : автореф. дис. ...
канд. экон. наук. СПб., 2007. С. 3.›
Управление экологическим предпринимательством должно являться частью государственной социальной
и экономической политики. Оно представляет собой совокупность правовых, экономических, социальных,
организационных, информационных, консультационных и иных мер, осуществляемых органами государственной
власти всех уровней, направленных на обеспечение благоприятного качества окружающей среды.
Согласно ст. 17 Закона об охране окружающей среды, предпринимательская деятельность, осуществляемая в целях
охраны окружающей среды, поддерживается государством по следующим направлениям:. посредством установления
налоговых и иных льгот в соответствии с законодательством.
- содействие в осуществлении инвестиционной деятельности, направленной на внедрение наилучших доступных
технологий и реализацию иных мер по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
- содействие в осуществлении образовательной деятельности в области охраны окружающей среды и оказании
информационной поддержки мероприятий по снижению негативного воздействия на окружающую среду;
- содействие в осуществлении использования возобновляемых источников энергии, вторичных ресурсов,
разработке новых методов контроля за загрязнением окружающей среды и реализацией иных эффективных мер по
охране окружающей среды в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Государственная поддержка деятельности по внедрению наилучших доступных технологий и иных мероприятий
по снижению негативного воздействия на окружающую среду может осуществляться посредством:
- предоставления налоговых льгот в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о
налогах и сборах;
- предоставления льгот в отношении платы за негативное воздействие на окружающую среду;
- выделения средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации.
Однако данная мера «не вписана» в налоговое законодательство, и потому остается декларативной. На практике
законодательство лишь формально и до определенного порога стимулирует хозяйствующего субъекта к уменьшению
негативного воздействия на окружающую среду, но никак не поощряет дальнейшее уменьшение такого воздействия.
В результате загрязнители не уменьшают выбросы ниже этих норм, даже если это легко осуществить без
дополнительных затрат. Для решения данного вопроса налоговые льготы должны быть прямо предусмотрены НК.
Кроме того, стимулом развития экологического предпринимательства может стать льготное кредитование,
экологически ориентированная таможенная политика (например, освобождение от таможенных сборов некоторых
видов ввозимой в Российской Федерации экологической продукции и технологий), развитие системы экологических
грантов на разработку и внедрение экологически чистых технологий. При этом особая роль в этом процессе должна
принадлежать предприятиям малого и среднего бизнеса.
Важная роль в обсуждении вопросов развития экологического предпринимательства и объединения
заинтересованных предпринимательских структур и общественности принадлежит формирующимся в Российской
Федерации институтам гражданского общества. Вопросы развития экологического предпринимательства постоянно
обсуждаются на различного рода форумах и парламентских слушаниях (например, в декабре 2002 г. прошли в ряде
регионов уже несколько раз проходили парламентские слушания по проблемам «Перспективы развития
предпринимательства в области экологии и его законодательного регулирования.»). Создаются ассоциации
экологического предпринимательства, имеющие задачу оказывать содействие формированию рынка оборудования
и услуг природоохранного назначения в Российской Федерации.
Данные тенденции прослеживаются не только на федеральном уровне, но и субъектах РФ. Так, в В декабре 2005 г.
состоялся I съезд экологических предпринимателей Башкортостана. В числе обсуждаемых вопросов предлагалось
принятие регионального закона о предпринимательской деятельности в сфере охраны окружающей среды, проекта
программы по поддержке предпринимательства в этой сфере, создания Реестра экологических предпринимателей
Республики Башкортостан, утверждения перечня видов экологического предпринимательства, проведения конкурсов
проектов и т.д.
Другим проявлением данной тенденции является создание в субъектах РФ специальных координационных органов,
направленных на оказание содействия развитию экологического предпринимательства. Например, в Республике
Татарстан был создан Комитете по экологии и природопользованию при Торгово-промышленной палате Республики.
В числе его задач Положение о комитете выделяет координацию деятельности промышленников и предпри-
нимателей Республики Татарстан в сфере экологии и природопользования, объединения интеллектуального потенциала,
организационных и иных возможностей предприятий и предпринимателей, направленных на развитие
и совершенствование государственных, муниципальных, производственных механизмов управления природоохранной
деятельностью, содействия развитию соответствующей производственной, финансовой и торговой инфраструктуры,
созданию благоприятных условий для предпринимательской деятельности, урегулированию отношений
предпринимателей с их социальными партнерами, всемерному развитию экологически ориентированных
предпринимательства, торгово-экономических и научно-технических связей предпринимателей Республики Татарстан
с предпринимателями других субъектов РФ, зарубежных стран, повышения экологической, социальной, экономической
эффективности природоохранных проектов, программ и мероприятий, а также участия в согласовании
и представительстве интересов предприятий, предпринимателей и их объединений независимо от форм собственности,
подчиненности и местонахождения.
Представляется, что в перспективе данное направление могли бы отстаивать и общественные палаты регионов
и муниципальных образований как институты формирующегося в Российской Федерации гражданского общества.
Перечень видов экологической предпринимательской деятельности в настоящий момент нормативно не определен,
а в научной литературе об этом высказано довольно много противоположных точек зрения. На наш взгляд, следует
выделить следующие виды экологического предпринимательства:
1) экологическое предпринимательство может заключаться как в выполнении экологических работ (строительство
экологически безвредных домов), так и в оказании экологических услуг. Среди последних не вызывают сомнений
четыре вида: экологический аудит; экологическое страхование; экологический туризм; вывоз отходов производства
и потребления;
2) экологическое предпринимательство может включать в себя как деятельность, связанную с непосредственным
выполнением работ или оказанием природоохранных услуг, так и научно-исследовательскую (опытно-
конструкторскую) деятельность, направленную, в том числе, на создание экологически чистых строительных
материалов. В рамках последнего направления приоритетным направлением развития экологического
предпринимательства является разработка эффективных технологий по производству экологически чистой продукции
(в том числе с использованием нанотехнологий);
3) соблюдение экологических требований в сфере предпринимательства должно осуществляться и посредством
учета экологических требований при приватизации и национализации предприятий (имущественных комплексов).
Одним из перспективных направлений экологического предпринимательства является экологический туризм.
По различным оценкам, экологический туризм составляет 10—20% от всего рынка мирового туризма и является
наиболее динамично развивающейся отраслью.
Всемирный фонд дикой природы определяет экотуризм как туризм, включающий путешествия в места
с относительно нетронутой природой, с целью получить представление о природных и культурно-этнографических
особенностях данной местности, который не нарушает при этом целостности экосистем и создает такие экономические
условия, при которых охрана природы и природных ресурсов становится выгодной для местного населения.
Экологический туризм, будучи разновидностью экологического предпринимательства, выполняет также
и социальные функции, являясь общественно значимой деятельностью. Другими словами, по сравнению с другими
видами туризма он обладает более выраженной социально-экономической направленностью. Прежде всего речь идет
о создании новых рабочих мест для местного населения, стимулировании традиционных форм природопользования;
производства экологически чистых продуктов питания; увеличении инвестиций как в инфраструктуру и сервис, так и в
охрану природы; росте благосостояния местного населения и развитии специального образования, направленного
на приобретение туристических и природоохранных профессий; развитии ремесел; развитии местного самоуправления
и т.д.‹ Экологический туризм на пути в Россию. Принципы, рекомендации, российский и зарубежный опыт. Тула : Гриф и К., 2002. С. 44.›
О значимости, которая придается развитию экологического туризма в России, свидетельствует тот факт, что из семи
первых особых экономических зон (ОЭЗ) туристско-рекреационного типа в шести предполагается развитие
экологического туризма. Необходимо обратить внимание на тот факт, что основное развитие экологического туризма
в РФ будет осуществляться на территориях с особым эколого-правовым статусом (дендрологических парках,
ботанических садах, национальных и природных парках).
На наш взгляд, развитие экологического туризма способно дать колоссальные денежные средства как его
организаторам — предпринимателям, так и увеличить налоговые поступления во все уровни бюджета, а также внести
значительный вклад в дело охраны земель. Дело в том, что наиболее эффективна охрана земель не посредством
установления запретов и наказаний, а посредством создания эффективной экономической системы, направленной
на обеспечение устойчивого развития не отдельных земельных участков, а больших территорий. В этом случае
решаются не только экологические задачи (местные жители не устраивают свалок мусора на туристических
маршрутах, не сливают ядовитые вещества в реки и т.д.), но и экономические. Последнее важно потому, что многие
экологические правонарушения происходят от бедности (граждане не покупают мусорные контейнеры и не
оплачивают вывоз мусора не потому, что им не жалко природу, а в силу нехватки денежных средств. Поэтому часто
овраги в сельской местности — это большая свалка). Если же охранять природу становится выгодно всем (поскольку
в районах массового экологического туризма большинство местных жителей участвует в торговле, питании,
гостиничном бизнесе и т.д.), то загрязнения земель и иных природных объектов будет меньше. Это не выгодно.
В противном случае, экологические туристы просто больше не приедут.

4.4. Экологическое страхование


Появление механизма экологического страхования связано с осознанием мировым сообществом необходимости
поиска новых источников финансирования природоохранных мероприятий, что проявилось в принятии в 1960—1970-х
гг. ряда международных конвенций, упоминавших отдельные аспекты экологического страхования. В этой связи
следует выделить Конвенцию «Об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам
на поверхности» (Рим, 7 октября 1952 г.), Венскую конвенцию «О гражданской ответственности за ядерный ущерб»
(21 мая 1963 г.), Международную конвенцию «О гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью»
(Брюссель, 29 ноября 1969 г.) и ряд иных.
Появление в Российской Федерации экологического страхования связано с принятием Закона об охране
окружающей природной среды 1991 г.
Однако, несмотря на многолетнее существование данного правового института, загрязнение окружающей среды
в Российской Федерации продолжается, а расходы бюджетов и природопользователей на предотвращение
и ликвидацию последствий экологических аварий и катастроф уменьшаются. Система платежей за загрязнение,
насчитывающая вот уже почти более 20 лет, также не решает проблемы, а иных средств на предотвращение аварий,
ликвидацию их негативных последствий и компенсацию убытков пострадавшим нет ни у органов публичной власти,
ни у предприятий, причиняющих вред состоянию окружающей среды.
Проведенный в середине 1990-х гг. эксперимент по экологическому страхованию в 19 субъектах РФ показал
недостаточность правового регулирования данного вида страхования. Но даже в условиях отсутствия
соответствующего федерального закона экспериментальные расчеты показали, что система страхования экологических
рисков позволяет компенсировать до 40% причиняемых убытков при сохранении достаточно высокой финансовой
устойчивости страховых операций. К тому же заинтересованность страховщика в получении максимальной прибыли
лучше любого контролера обеспечивает мониторинг состояния природоохранного оборудования у страхователя.
Из этого следует, что экологическое страхование является важнейшим элементом экономического регулирования
отношений в сфере взаимодействия общества и природы, необходимой правовой мерой охраны окружающей среды,
характеризуемой сочетанием императивных и диспозитивных начал правового регулирования.
Экологическое страхование является специальным видом страхования, поскольку ему посвящена ст. 18 Закона
об охране окружающей среды.
Российское законодательство в самом общем виде определяет страхование как отношения по защите интересов
физических и юридических лиц, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований при
наступлении определенных страховых случаев за счет денежных фондов, формируемых страховщиками из уплаченных
страховых премий (страховых взносов), а также за счет иных средств страховщиков.
Гражданское законодательство выделяет две группы объектов страхования. Объектами личного страхования могут
быть имущественные интересы, связанные: с дожитием граждан до определенного возраста или срока, со смертью,
с наступлением иных событий в жизни граждан (страхование жизни); с причинением вреда жизни, здоровью граждан,
оказанием им медицинских услуг (страхование от несчастных случаев и болезней, медицинское страхование).
Объектами имущественного страхования могут быть имущественные интересы, связанные: с владением,
пользованием и распоряжением имуществом (страхование имущества); обязанностью возместить причиненный другим
лицам вред (страхование гражданской ответственности); осуществлением предпринимательской деятельности
(страхование предпринимательских рисков).
Страховым риском является предполагаемое событие, на случай наступления которого проводится страхование.
Событие, рассматриваемое в качестве страхового риска, должно обладать признаками вероятности и случайности его
наступления. Систему страховых рисков при экологическом страховании необходимо рассматривать в контексте понятия
«экологический риск», под которым, в соответствии со ст. 1 Закона об охране окружающей среды, понимается
вероятность наступления события, имеющего неблагоприятные последствия для природной среды и вызванного
негативным воздействием хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного
характера.
Страховым случаем (т.е. уже реализованным риском) признается факт причинения страхователем вреда жизни,
здоровью и имуществу граждан, а также ущерба юридическим лицам в результате непреднамеренного, внезапного
(аварийного) причинения ущерба окружающей среде, с наступлением которого возникает обязанность страховщика
по выплате страхового возмещения.
К страховому случаю не относятся: сбросы и выбросы вредных веществ, носящие повторяющийся характер, а также
загрязнение окружающей среды, вызванное умышленным действием или непреодолимой силой, в том числе войной,
путчем и иными форс-мажорными обстоятельствами. О наступлении страхового случая страховщик извещается в срок,
установленный договором.
ГК выделяет добровольное и обязательное страхование, разграничивая последнее на обязательное страхование
(ст. 935) и обязательное государственное страхование (ст. 969). Применительно к обязательному экологическому
страхованию в большинстве случаев законодателем предусмотрена первая разновидность обязательного страхования,
а его объектом выступает страхование гражданской ответственности. Обязательное государственное страхование будет
распространяться, например, на военнослужащих, пострадавших в ходе ликвидации последствий экологических аварий
и катастроф.
Обязательное экологическое страхование — это страхование гражданско-правовой ответственности юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей, чья деятельность является источником повышенной опасности для
природных объектов, за причинение вреда гражданам и юридическим лицам в результате негативного воздействия
на окружающую среду последствий аварий и техногенных катастроф на подконтрольных им объектах, а также
в результате воздействия загрязненных природных объектов на население и территории.
Основные положения об обязательном экологическом страховании предусмотрены Федеральным законом
от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта
за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте».
Страхователем в данных правоотношениях выступает владелец опасного объекта, заключивший договор
обязательного страхования гражданской ответственности за причинение вреда потерпевшим в результате аварии
на опасном объекте, а страховщиком — страховая организация, име-
ющая лицензию на осуществление обязательного страхования, выданную в соответствии с законодательством РФ.
Объектом обязательного страхования являются имущественные интересы владельца опасного объекта, связанные
с его обязанностью возместить вред, причиненный потерпевшим.
Страховым риском является возможность наступления гражданской ответственности владельца опасного объекта
по обязательствам, возникающим вследствие причинения вреда потерпевшим.
Страховым случаем признается наступление гражданской ответственности страхователя по обязательствам,
возникающим вследствие причинения вреда потерпевшим в период действия договора обязательного страхования,
которое влечет за собой обязанность страховщика произвести страховую выплату потерпевшим.
Владелец опасного объекта обязан на условиях и в порядке, которые определены данным законом, за свой счет
страховать в качестве страхователя имущественные интересы, связанные с обязанностью возместить вред,
причиненный потерпевшим, путем заключения договора обязательного страхования со страховщиком в течение всего
срока эксплуатации опасного объекта. Ввод в эксплуатацию опасного объекта не допускается в случае неисполнения
владельцем опасного объекта этой обязанности.
К опасным объектам, владельцы которых обязаны осуществлять обязательное страхование, относятся
расположенные на территории Российской Федерации:
— опасные производственные объекты, которые подлежат регистрации в государственном реестре в соответствии
с законодательством о промышленной безопасности опасных производственных объектов и на которых, в частности,
получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные
вещества (воспламеняющиеся, окисляющие, горючие, взрывчатые, токсичные, высокотоксичные, а также
представляющие опасность для окружающей природной среды);
— гидротехнические сооружения, подлежащие внесению в Российский регистр гидротехнических сооружений
в соответствии с законодательством о безопасности гидротехнических сооружений;
— автозаправочные станции жидкого моторного топлива.
Договор обязательного страхования, являющийся публичным договором, заключается в отношении каждого
опасного объекта на срок не менее чем один год. Документом, подтверждающим заключение договора обязательного
страхования, является страховой полис установленного образца. Договор обязательного страхования вступает в силу
со дня исполнения страхователем обязанности по уплате страховой премии или первого страхового взноса либо
с иного определенного договором обязательного страхования дня при условии, если страховая премия или первый
страховой взнос уплачены до дня вступления в силу договора обязательного страхования.
Закон предусматривает создание профессионального объединения страховщиков, которое является некоммерческой
организацией, представляющей собой единое общероссийское профессиональное объединение, основанное
на принципе обязательного членства страховщиков и действующее в целях обеспечения их взаимодействия
и формирования стандартов и правил профессиональной деятельности при осуществлении обязательного страхования.
Добровольное страхование осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Правила
добровольного страхования устанавливаются страховщиком самостоятельно в соответствии с законом о страховании.
Основными нормативными правовыми актами в области добровольного экологического страхования являются:
ст. 927 гл. 48 ГК; Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации»;
Типовое положение о порядке ДЭС.
На основании Типового положения о порядке ДЭС страховая организация (страховщик) предоставляет страховую
защиту гражданской (имущественной) ответственности страхователям за ущерб, причиненный третьим лицам
в результате внезапного, непреднамеренного и неожиданного загрязнения окружающей среды на территории РФ.
Страховое возмещение выплачивается в размерах, предусмотренных действующим гражданским законодательством
и определяемых в результате рассмотрения дел в судебном или ином порядке, и включает в себя:
— компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества;
— сумму убытков, связанную с ухудшением условий жизни и окружающей среды;
— расходы по очистке загрязненной территории и приведению ее в состояние, соответствующее нормативам, при
условии, что на них дано предварительное согласие страховщика;
— расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового случая причинен
вред, или по уменьшению ущерба, причиненного страховым случаем;
— связанные с предварительным расследованием, проведением судебных процессов и другие расходы
по улаживанию любых исков, предъявляемых страхователю, которые могут быть предметом возмещения
по договору, при условии, что на них дано предварительное согласие страховщика.
В Типовом положении о порядке ДЭС определены страховые события и убытки, по которым страховщик не несет
ответственности.
К страховым событиям относятся события: прямо или косвенно связанные с последствиями военных действий,
восстаний, путчей, забастовок, внутренних беспорядков, боевых действий; вызванные радиоактивным загрязнением,
облучением и другими последствиями деятельности, связанной с использованием ядерного топлива; связанные
с умышленными действиями страхователя при условии, что он знал вредные последствия этой деятельности;
вызванные нарушением законов и других нормативных актов; связанные с управлением производством персоналом,
не уполномоченным на это или просрочившим время инструктажа, переподготовки, а также лицами, страдающими
душевными болезнями и другими заболеваниями, ограничивающими их дееспособность; некоторые другие страховые
события.
К убыткам относятся убытки, связанные с генетическими последствиями загрязнения окружающей среды;
причиненные работникам страхователя во время их нахождения на службе (работе); связанные с действием причин,
о которых страхователю было известно до начала действия договора; штрафы, неустойки; ущерб имуществу,
находящемуся на территории, принадлежащей, занимаемой, используемой, находящейся под охраной или контролем
страхователя.
В настоящее время в Российской Федерации добровольное экологическое страхование является слабо развитым как
по причине отсутствия надлежащей нормативно-правовой основы, так и ввиду отсутствия у хозяйствующих субъектов
свободных денежных средств, которые можно было бы аккумулировать в виде страховых отчислений на случай
непредвиденных событий.
Не поддерживается добровольное экологическое страхование и налоговым законодательством. Так, п. 6 ст. 270 НК
при определении облагаемой базы налога на прибыль не учитываются расходы в виде взносов на добровольное
страхование, кроме взносов на добровольное страхование ответственности за причинение вреда, если такое
страхование является условием осуществления налогоплательщиком деятельности в соответствии с международными
обязательствами РФ или общепринятыми международными требованиями в соответствии с подп. 8 п. 1 ст. 263 НК.
Таким образом, вплоть до принятия специального федерального закона об экологическом страховании состояние
дел в этой сфере будет оставаться пробельным и декларативным.

Вопросы и задания для самоконтроля


1. Дайте определение экономического регулирования в области охраны окружающей среды? Каковы основные методы
экономического регулирования?
2. Зачем необходима плата за негативное воздействие на окружающую среду? Объясните отличие платы за загрязнение
окружающей среды от платы за пользование природными ресурсами?
3. Разъясните, что следует понимать под экологическим предпринимательством и каковы его основные формы?
4. Какова экономическая сущность экологического страхования? Какие виды экологического страхования вы знаете?

Литература
Аксенова, О. В. Правовое регулирование экологических платежей / О. В. Аксенова // Законодательство и экономика. — 2009. —
№ 11.
Анисимов, А. П. Проблемы правового регулирования экологического туризма как вида предпринимательской деятельности /
А. П. Анисимов, А. Я. Рыженков, С. В. Злобин // Туризм: право и экономика. — 2011. — № 3.
Архипова, А. Г. Обязательное страхование ответственности судовладельцев за загрязнение моря нефтью: особенности
и актуальные проблемы / А. Г. Архипова // Законы России: опыт, анализ, практика. — 2010. — № 11.
Боголюбов, С. А. Экономикяо-правовые проблемы охраны окружающей среды / С. А. Боголюбов // Законодательство
и экономика. — 2009. — № 7.
Бучакова, М. Правовые основы экологического страхования / М. Бучакова, С. Метелев // Закон и право. — 2008. — № 11.
Гогаева, М. Т. Совершенствование правовых основ экологического аудита как необходимого элемента механизма принятия
экологически значимых решений / М. Т. Гогаева // Экологическое право. — 2010. — № 5.
Грачева Е.Ю., Карташов А.В. Налоговое льготирование энергоэффективности как направление экологической и налоговой
политики Российской Федерации (финансово-правовые аспекты) // Юрист. – 2013. - № 21.

Евдокимов, П. В. Правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду / П. В. Евдокимов,


А. А. Ялбулганов // Транспортное право. — 2008. — № 1.
Евтушенко, В. И. Проблемы правового регулирования экологического страхования в российском законодательстве /
В. И. Евтушенко, В. В. Макухин // Современное право. — 2012. — № 3.
Егиазаров, В. А. Экологический аудит: перспективы законодательного регулирования / В. А. Егиазаров, Н. В. Кичигин //
Журнал российского права. — 2011. — № 4.
Ермолина М. Плата за негативное воздействие на окружающую среду и вопросы судебного толкования // Хозяйство и право. –
2013. - № 5.
Злобин, С. В. Актуальные вопросы развития экологического предпринимательства в России / С. В. Злобин // Пробелы
в российском законодательстве. — 2011. — № 2.
Игнатьева И. А. Проблемы правового обеспечения создания «зеленой» экономики в России / И. А. Игнатьева // Вестник МГУ.
Серия 11. Право. — 2012. — № 2.
Иутин, И. Г. Экологический аудит: роль, сущность и вопросы, требующие правового регулирования / И. Г. Иутин // Журнал
российского права. — 2008. — № 2.
Кичигин, Н. В. Законодательное обеспечение экономического механизма охраны окружающей среды / Н. В. Кичигин // Журнал
российского права. — 2008. — № 10.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Кощеев, С. А. О легитимности форм платы за негативное воздействие на окружающую среду / С. А. Кощеев // Журнал
российского права. — 2011. — № 2.
Панов, А. Загрязнитель не платит / А. Панов // Хозяйство и право. — 2012. — № 3.
Петрова, Т. В. Финансирование в сфере охраны окружающей среды: новые и традиционные подходы / Т. В. Петрова //
Аграрное и земельное право. — 2010. — № 1.
Петрова, Т. В. Расходы на финансирование капитальных вложений в целях охраны окружающей среды: проблемы правового
регулирования и стимулирования / Т. В. Петрова // Вестник МГУ. Серия 11. Право. — 2012. — № 3.
Пономарев, М. В. Правовой механизм экологического аудита / М. В. Пономарев // Журнал российского права. — 2010. — № 8.
Слепенкова О.А. Правовое регулирование экономического механизма охраны окружающей среды // Аграрное и земельное право.
– 2014. - № 2.
Хлуденева Н.И. Правовое обеспечение экономического стимулирования в области охраны окружающей среды // Журнал
российского права. – 2013. - № 2.
Чхутиашвили, Л. В. Договор на оказание экоаудиторских услуг / Л. В. Чхутиашвили // Цивилист. — 2012. — № 3.
ГЛАВА 5.
НОРМИРОВАНИЕ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется экологическое нормирование; основные
виды нормативов в области охраны окружающей среды; место экологического нормирования в механизме охраны окружающей
среды;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие нормирование в области охраны окружающей среды; эффективно
применять правовые нормы, регламентирующие экологическое нормирование;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологического нормирования.

5.1. Понятие, значение и классификация экологических нормативов


Согласно ст. 42 Конституции каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, одним из показателей
качества которой является чистота (не загрязненность) каждого из ее компонентов. В целях реализации данного права
экологическое законодательство посредством установления экологических нормативов ограничивает уровень
негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, последствия которой могут
привести к негативным изменениям качественного состояния окружающей среды, характеризуемого физическими,
химическими, биологическими и иными показателями. Объективная необходимость нормирования обусловлена тем,
что человеческое производство в отличие от природного построено по отходной технологии.
Экологическое нормирование можно рассматривать в трех аспектах: как правовую меру или инструмент охраны
окружающей среды, как правовой институт и как функцию государственного управления охраной окружающей
среды и рациональным использованием природных ресурсов ‹ См.: Бринчук  М. М. Экологическое право (право окружающей
среды) : учебник. М., 1998. С. 283.›.
Роль и значение нормирования определены ст. 3 Закона об охране окружающей среды, устанавливающей, что
одним из основных принципов охраны окружающей среды является обеспечение снижения негативного воздействия
хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами охраны окружающей среды,
которого можно достигнуть на основе использования наилучших существующих технологий с учетом экономических
и социальных факторов.
Непосредственно целям, основаниям и порядку установления экологических нормативов посвящена гл. V Закона
об охране окружающей среды.
Одной из целей экологического нормирования является достижение научно обоснованного компромисса между
экологическими, экономическими и социальными интересами человека, общества и государства в целях обеспечения
устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.
Своеобразие экологических нормативов проявляется в том, что они, будучи, по сути, техническими нормами,
с момента их утверждения компетентными органами государства становятся юридически значимыми. При этом
экологическое законодательство не предусматривает прямое и скорейшее заимствование международных норм
и правил, а предлагает лишь их учет при разработке российских нормативов.
В механизме экологического права институт нормирования занимает особое место. Он содержит критерии
правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов
экологических правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в качестве критерия
правомерности (противоправности) поведения субъектов экологических правоотношений.
Состояние таких институтов, как право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду, эколо-
гический контроль и экологическая экспертиза, ответственность за экологические правонарушения зависит
от показателей качества окружающей среды. В случае нарушения установленных нормативов специально
уполномоченные органы могут обращаться в суд для приостановления или ограничения деятельности хозяйствующих
субъектов, налагать штрафы, а также (при наличии оснований) передавать материалы в компетентные органы для
привлечения виновных к уголовной ответственности.
Классификация экологических нормативов включает нормативы качества окружающей среды и нормативы
допустимого воздействия на окружающую среду. Каждая из этих двух групп, в свою очередь, содержит свои
подгруппы. Принципиальная разница между ними заключается в том, что нормативы качества определяют предельное
количество вредных веществ, способных оказать воздействие на здоровье человека, в атмосферном воздухе, воде и т.д.
Соответствие количества вредных веществ нормативам качества окружающей среды позволяет говорить
о безопасности окружающей среды для здоровья граждан.
В отличие от нормативов качества, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду содержат
требования ни к состоянию окружающей среды, а к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность
определенными рамками. Взаимообусловленность обеих групп экологических нормативов заключается в том, что
совокупное количество вредных веществ, которые могут быть размещены промышленными и иными хозяйствующими
субъектами в результате выбросов, сбросов и размещения отходов не должно повлиять на безопасное для жизни
и здоровья граждан качество окружающей среды.
В настоящий момент экологическое законодательство не содержит исчерпывающего перечня экологических
нормативов. В соответствии со ст. 28 Закона об охране окружающей среды допускается установление «иных»
нормативов обеих групп, а именно нормативов качества и нормативов допустимых воздействий.
Отсутствие исчерпывающего перечня экологических нормативов можно объяснить тем, что законодатель не счел
необходимым упоминать о некоторых видах нормативов, которые были в утратившем силу Законе об охране
окружающей природной среды 1991 г., и получили широкое развитие в действующем экологическом законодательстве.
В их числе — предельно допустимые нормы применения агрохимикатов в сельском хозяйстве и нормативы предельно
допустимых остаточных количеств химических веществ в продуктах питания. Упоминаемые же в Законе об охране
окружающей природной среды 1991 г. нормативы санитарных и защитных зон (водоохранные зоны, санитарно-
защитные зоны и др.) есть в Законе об охране окружающей среды, но они не получили закрепления как нормативы,
а вошли в него в качестве разновидности требований к отдельным видам деятельности.
Рассматриваемая система экологических нормативов будет действовать вплоть до момента разработки и принятия
технических регламентов, предусмотренных Законом о техническом регулировании. Экологические нормативы
составят содержательную часть общих технических регламентов в отношении процессов (методов) производства,
эксплуатации и утилизации продукции по вопросам экологической, а также санитарной безопасности.
Основное значение технических регламентов будет заключаться в том, что они выступят в качестве единых
и постоянных (стабильных) критериев безопасности объектов технического регулирования, с одной стороны,
принуждая производителя выпускать продукцию, отвечающую заданным требованиям безопасности, а с другой —
указывая потребителю, какой эта продукция должна быть.
Первые технические регламенты уже приняты. В качестве такого примера следует привести постановление
Правительства РФ от 12.10.2005 № 609 «Об утверждении специального технического регламента “О требованиях
к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации, вредных
(загрязняющих) веществ”». В отношении данного технического регламента уже формируется судебная практика.
Так, в 2010 г. гражданин М. ещеринов обратился в Верховный Суд РФ с заявлением, в котором просил признать
п. 10 и 14 вышеуказанного Технического регламента недействующими в части, касающейся введения с 1 января 2010 г.
технических нормативов экологического класса 4 и запрета на выпуск в обращение автомобильной техники
и двигателей внутреннего сгорания, не соответствующих этому экологическому классу. В заявлении было указано, что
положения Технического регламента в оспариваемой части противоречат нормам Федерального закона
«О техническом регулировании» и нарушают право заявителя на выбор транспортного средства для ввоза
на территорию Российской Федерации.
Рассмотрев материалы дела, суд пришел к выводу о том, что Правительство РФ имело полномочия на утверждение
Технического регламента и закрепление в нем обязательных положений о введении с 1 января 2010 г. технических
нормативов экологического класса 4 и запрета на выпуск в обращение автомобильной техники, имеющей
экологический класс ниже этого класса. Не согласился суд и с утверждениями истца о том, что введение норм
экологического класса 4 направлено исключительно на ограничение ввоза импортных автомобилей на территорию
России. Исходя из п. 6 ст. 7 Федерального закона «О техническом регулировании», технические регламенты
применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от страны и (или) места происхождения продукции или
осуществления связанных с требованиями к продукции процессов проектирования (включая изыскания), производства,
строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, видов или
особенностей сделок и (или) физических и (или) юридических лиц, являющихся изготовителями, исполнителями,
продавцами, приобретателями. В результате доводы заявителя о противоречии предписаний Технического регламента
нормам Федерального закона «О техническом регулировании» были признаны необоснованными ‹ Решение Верховного
Суда РФ от 20 мая 2010 г. № ГКПИ10-319 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании частично недействующими пунктов 10 и 14
технического регламента “О требованиях к выбросам автомобильной техникой, выпускаемой в обращение на территории Российской Федерации,
вредных (загрязняющих) веществ”, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 октября 2005 г. № 609».›.

5.2. Нормативы качества окружающей среды


Нормативы качества окружающей среды — это нормативы, которые установлены в соответствии с физическими,
химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении
которых обеспечивается благоприятная окружающая среда. Данная группа экологических нормативов является одним
из критериев определения благоприятности качества окружающей среды и используется при защите экологических
прав граждан в суде.
В нашей стране данная группа нормативов сложилась одной из первых в мире, установив ПДК сотен вредных
веществ в атмосфере, почвах, воде и т.д. Первые нормативы ПДК вредных веществ по питьевой воде были
установлены в 1939 г., а к 1991 г. их было 1925. ПДК вредных веществ по атмосферному воздуху были установлены
в 1951 г. для 10 вредных веществ, а к 1991 г. их было уже 479. Нормы ПДК в почве были введены с 1980 г.,
и к 1991 г. их было 109‹ См.: Охрана окружающей природной среды: постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С. 66.›.
Данная группа экологических нормативов введена с целью оценки состояния окружающей среды для сохранения
естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. Однако
до недавнего времени при определении величины ПДК специально уполномоченные органы ориентировались
на экологически обусловленные показатели охраны здоровья человека, не учитывая особенности охраны
растительного и животного мира. В связи с этим разрабатываемые и принимаемые нормативы качества окружающей
среды были скорее гигиеническими, чем экологическими.
В системе нормативов качества окружающей среды выделяются следующие подгруппы:
Во-первых, нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды,
в том числе нормативы ПДК химических веществ, включая радиоактивные вещества. Различают максимально разовую
и среднесуточную величину ПДК для каждого загрязняющего вещества. Если норматив ПДК, согласно данным
мониторинга, превышается, то в результате соответствующих замеров определяется во сколько раз, например, 1,3
ПДК, 5 ПДК, 10 ПДК и т.д.
Во-вторых, нормативы ПДУ воздействий, в том числе вредных физических воздействий (шум, тепло, вибрация,
магнитные поля и т.д.) и радиационных воздействий.
В-третьих, нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей
среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества
окружающей среды, а также нормативы ПДК микроорганизмов.
В-четвертых, иные нормативы качества окружающей среды.
При отсутствии ПДК для веществ, содержащихся, например, в сточных водах проектируемых или строящихся
предприятий, на стадии предупредительного контроля устанавливаются ОДУ содержания этих веществ в воде,
разработанные на основе расчетных и экспресс-экспериментальных методов прогноза токсичности. Сейчас, например,
для водных объектов хозяйственно-питьевого и культурно-бытового назначения разработано более 1600 вредных
веществ и ОБУВ более 200 веществ.
Как следует из ст. 6 Закона об охране окружающей среды, органы государственной власти субъектов РФ сейчас
вправе устанавливать нормативы качества окружающей среды, содержащие соответствующие требования и нормы
не ниже требований и норм, установленных на федеральном уровне.
Нормативы качества окружающей среды, наряду с Законом об охране окружающей среды, предусматриваются
и актами природоресурсного законодательства.
Так, согласно п. 5 ст. 13 ЗК для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды
Правительством РФ устанавливаются нормативы ПДК вредных веществ, вредных микроорганизмов и других
загрязняющих почву биологических веществ. Для проведения проверки соответствия почвы экологическим
нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования. В целях предотвращения
деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель
с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством РФ.
Критерии безопасности и (или) безвредности для человека водных объектов (равно как и воздуха), в том числе
предельно допустимые концентрации в воде химических, биологических веществ, микроорганизмов, уровень
радиационного фона устанавливаются санитарными правилами.
Согласно ст. 47 Закона о рыболовстве, нормативы качества воды водных объектов рыбохозяйственного значения,
в том числе нормативы ПДК вредных веществ в водах объектов рыбохозяйственного значения, разрабатываются
в порядке, установленном Правительством РФ. Сброс в водные объекты рыбохозяйственного значения
и рыбоохранные зоны вредных веществ, ПДК которых в водах водных объектов рыбохозяйственного значения
не установлены, запрещается.
При установлении нормативов качества окружающей среды учитываются природные особенности территорий
и акваторий, назначение природных и природно-антропогенных объектов, особо охраняемых территорий, а также
природных ландшафтов, имеющих особое природоохранное значение. Так, несколько десятилетий назад в связи
с ухудшением состояния лесных пород мемориального парка музея-усадьбы Л. Н. Толстого «Ясная Поляна»,
находившегося в зоне влияния промышленных выбросов Щекинского производственного объединения «Азот», были
установлены нормативы ПДК ряда загрязняющих веществ, более жесткие, чем ранее‹ См.: Колбасов  О.  С. Нормирование как
правовая мера охраны окружающей среды // Советское государство и право. 1987. № 3. С. 75.›.
Учет природных особенностей территорий и акваторий прямо предусмотрен и рядом современных нормативных
правовых актов. Среди них можно отметить Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых
концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду
и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря РФ (утверждены постановлением
Правительства РФ от 10.03.2000 № 208 «Об утверждении Правила разработки и утверждения нормативов предельно
допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую
среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации»).
Нормативы ПДК вредных веществ в морской среде устанавливаются в целях оценки состояния окружающей
природной среды в интересах охраны здоровья человека, сохранения генетического фонда, охраны растительного
и животного мира. Нормативы ПДК вредных веществ разрабатываются и утверждаются специально уполномоченными
федеральными органами исполнительной власти исходя из целевого назначения водного объекта. Так, для водных
объектов, используемых для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения они утверждаются специально
уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области санитарно-эпидемиологического надзора;
для водных объектов рыбохозяйственного значения — специально уполномоченным федеральным органом
исполнительной власти в области охраны, контроля и регулирования использования водных биологических ресурсов
и среды их обитания по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти
в области охраны окружающей среды.

5.3. Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду


Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду — это нормативы, которые установлены
в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых
соблюдаются нормативы качества окружающей среды.
Характерно то, что нормативы ПДК используются в природоохранительной практике РФ с конца 1930-х гг.
(по воде), регулирование сброса сточных вод стало осуществляться с 1974 г., а необходимость установления
нормативов ПДВ загрязняющих веществ в атмосферу была предусмотрена только в 1980 г. Следовательно, долгое
время в механизме обеспечения нормативов качества окружающей среды отсутствовали важнейшие правовые
инструменты.
Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, иногда называемые производственно-
хозяйственные нормативы, устанавливают требования не к качеству окружающей среды, а к источнику вредного
воздействия, ограничивая его деятельность определенными рамками. Для каждого источника вредного воздействия
(например, каждой трубы на предприятии) устанавливаются определенные пределы (параметры) выбросов, сбросов
или иных видов вредного воздействия. Специально уполномоченные органы рассчитывают суммарный показатель
загрязнения от всех антропогенных объектов, который не должен в совокупности привести к превышению
показателей ПДК.
В составе данной группы экологических нормативов в соответствии со ст. 22 Закона об охране окружающей среды
выделяется шесть подгрупп:
- нормативы допустимых выбросов, нормативы допустимых сбросов;
- технологические нормативы;
- технические нормативы;
- нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
- нормативы допустимых физических воздействий (уровни воздействия тепла, шума, вибрации и ионизирующего
излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
- нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
- нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду.
— нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
— нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;
— нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего
излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);
— нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;
— нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;
— нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной
деятельности, устанавливаемые законодательством РФ и законодательством субъектов РФ в целях охраны
окружающей среды.
Наименование последней подгруппы «нормативы иного допустимого воздействия» означает, что данный перечень
не является исчерпывающим и может быть дополнен федеральными или региональными нормативно-правовыми
актами в случае такой необходимости.
Объективных причин, которые могут побудить органы государственной власти субъектов РФ разработать
дополнительные экологические нормативы, может быть как минимум две: необходимость ужесточения экологических
требований на особо охраняемых природных территориях либо в зонах экологического неблагополучия регионального
значения (в случае принятия закона субъекта РФ о порядке их создания).
Рассмотрим по порядку указанные подгруппы.
В первую очередь, это НДВС химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ
и микроорганизмов — нормативы, которые установлены для субъектов хозяйственной и иной деятельности
в соответствии с показателями массы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ
и микроорганизмов, допустимых для поступления в окружающую среду от стационарных, передвижных и иных
источников в установленном режиме и с учетом технологических нормативов, при соблюдении которых
обеспечиваются нормативы качества окружающей среды.
Необходимость данной разновидности нормативов допустимых воздействий обусловлена тем, что на состояние
окружающей среды в отдельно взятом городе или регионе оказывают негативное воздействие многочисленные
стационарные и передвижные источники таких воздействий. Соблюдение норматива ПДК возможно лишь при
установлении конкретных величин допустимых выбросов вредных веществ для каждого источника. Отсутствие таких
нормативов выбросов обрекает механизм охраны окружающей среды на низкую эффективность. Примером тому
является практика охраны атмосферного воздуха, существовавшая в СССР в течение нескольких десятилетий, когда
были нормативы ПДК, но не предусматривались технико-юридические средства обеспечения их соблюдения в виде
ПДВ для каждого источника загрязнения атмосферного воздуха. Норматив ПДВ вредных веществ является величиной,
выражающей предельное количество загрязняющего вещества, которое разрешается выбрасывать в окружающую
среду (атмосферу, водный объект) в единицу времени из данного источника выброса или сброса.
Технологические нормативы устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников на основе
использования наилучших существующих технологий с учетом экономических и социальных факторов.
Под технологическим нормативом понимается норматив допустимых выбросов и сбросов веществ
и микроорганизмов, который устанавливается для стационарных, передвижных и иных источников, технологических
процессов, оборудования и отражает допустимую массу выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов
в окружающую среду в расчете на единицу выпускаемой продукции. Наилучшей существующей технологией является
технология, основанная на последних достижениях науки и техники, направленная на снижение негативного
воздействия на окружающую среду и имеющая установленный срок практического применения с учетом
экономических и социальных факторов.
Данную норму нельзя понимать в том смысле, что технологические нормативы для всех хозяйствующих субъектов
и видов деятельности уже сегодня должны отражать последние достижения науки и техники. Она содержит лишь
указание на цель, к которой законодатель готовит хозяйствующих и иных субъектов, осуществляющих негативное
воздействие на окружающую среду, но которая будет достигнута лишь в отдаленной перспективе развития
экономики РФ.
Согласно п. 3 ст. 23 Закона об охране окружающей среды при невозможности соблюдения НДВС веществ
и микроорганизмов могут устанавливаться лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих
только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих
технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных
нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Для этого составе документов,
подаваемых хозяйствующим субъектом в специально уполномоченный орган в области охраны окружающей среды
для получения разрешений, устанавливающих лимиты на выбросы (сбросы), обязательно должны быть планы
снижения выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, обеспечивающих поэтапное
достижение нормативов предельно допустимых выбросов по каждому веществу, по которому устанавливается
лимит на выбросы, предусматривающие внедрение наилучших существующих технологий и (или) реализацию
других природоохранных проектов.
Такое исключение из общего правила предусмотрено потому, что многие хозяйствующие субъекты по объективным
технологическим причинам не в состоянии соблюдать нормативы ПДВ.
Подобные исключения практиковались и ранее под названием норматива ВСВ. Например, согласно ст. 1 Закона
об охране атмосферного воздуха, временно согласованный выброс — временный лимит выброса вредного
(загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных
источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития
соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса.
Под лимитами на выбросы и сбросы загрязняющих веществ и микроорганизмов (экологическими лимитами)
понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду,
установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших
существующих технологий, в целях достижения нормативов охраны окружающей среды. Целью установления
экологических лимитов является поэтапное снижение объемов ПДВ загрязняющих веществ в окружающую среду,
а также объемов размещения отходов производства и потребления с учетом экологической обстановки в регионе,
обеспечение рационального природопользования и благоприятного качества окружающей среды.
За выдачу разрешений на выбросы и сбросы веществ и микроорганизмов в окружающую среду уплачивается
государственная пошлина в размерах и порядке, которые установлены законодательством РФ о налогах и сборах.
Следующую группу составляют НООПП и лимиты на их размещение.
Отходы производства и потребления — остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов,
которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои
потребительские свойства. НООПП и лимиты на их размещение устанавливаются в целях обеспечения охраны
окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным
предпринимателям и юридическим лицам, осуществляющим деятельность в области обращения с отходами.
Согласно ст. 11 Закона об отходах, индивидуальные предприниматели и юридические лица при эксплуатации
предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны, в числе
прочего, разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях
уменьшения количества их образования.
Таким образом, следует разграничивать понятия «нормативы образования отходов» и «лимиты на их размещение».
Под нормативом образования отходов понимается установленное количество отходов конкретного вида при
производстве единицы продукции. Лимит на размещение отходов — предельно допустимое количество отходов
конкретного вида, которые разрешается размещать определенным способом на установленный срок в объектах
размещения отходов с учетом экологической обстановки на данной территории.
При разработке проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение учитываются: экологическая
обстановка на данной территории; предельно допустимые вредные воздействия отходов, предполагаемых
к размещению на окружающую среду; наличие имеющихся технологий переработки отхода данного вида, которые
включены в банк данных о технологиях использования и обезвреживания отходов, являющийся составной частью
государственного кадастра отходов.
В другую группу входят НДФВ — нормативы, которые установлены в соответствии с уровнями допустимого
воздействия физических факторов на окружающую среду и при соблюдении которых обеспечиваются нормативы
качества окружающей среды. Под указанными факторами физического воздействия традиционно понимается шум,
вибрация, электромагнитное излучение и т.д., хотя уже с начала 1990-х гг. получило нормативное закрепление
тепловое загрязнение водных объектов.
Как и в случае с установлением нормативов ПДВС, установление рассматриваемой разновидности нормативов
допустимого воздействия предполагает следующую процедуру.
На основании комплексных нормативов допустимой антропогенной нагрузки для определенной территории
(например, городского округа) определяются нормативы качества окружающей среды в целях оценки ее состояния
и благоприятности для жизни и здоровья граждан и иных живых организмов. Для достижения данной цели каждому
источнику физических воздействий на окружающую среду определяется максимально допустимый показатель его
негативного воздействия на нее.
Нормативы уровней радиации, шума, вибрации и иных физических воздействий должны обеспечивать сохранение
здоровья населения, его генофонда и отсутствие метаболизма в биологической среде. Для особо ценных территорий
(курортные и рекреационные зоны, особо охраняемые территории) предельно допустимые показатели воздействия
должны обеспечивать отсутствие каких-либо негативных изменений в экосистемах этих территорий. Для зон
экологического бедствия нормативы воздействия должны быть направлены на улучшение экологического состояния
данных территорий.
Рассматриваемая разновидность физических воздействий на окружающую среду наиболее проработана
применительно к атмосферному воздуху.
Под предельно допустимым нормативом вредного физического воздействия на атмосферный воздух понимается
норматив, который устанавливается для каждого источника шумового, вибрационного, электромагнитного и других
физических воздействий на атмосферный воздух и при котором вредное физическое воздействие от данного и ото всех
других источников не приведет к превышению предельно допустимых уровней физических воздействий
на атмосферный воздух. Юридические лица, имеющие источники вредного физического воздействия на атмосферный
воздух, обязаны обеспечивать проведение инвентаризации выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный
воздух и разработку предельно допустимых выбросов и предельно допустимых нормативов вредного физического
воздействия на атмосферный воздух;
Следующую группу составляют нормативы изъятия компонентов природной среды.
Под компонентами природной среды понимается земля, недра, почвы, поверхностные и  подземные воды,
атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы
и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для
существования жизни на Земле.
Нормирование изъятия природных компонентов означает определение пределов и ограничений по использованию
различных видов природных компонентов в целях недопущения превышения допустимого воздействия
на окружающую среду, сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого
функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Другими словами, целью
введения данной разновидности нормативов является обеспечение рационального природопользования для
поддержания природного баланса в интересах настоящего и будущего поколений людей.
Основным инструментом по регулированию изъятия природных богатств является установление лимитов
природопользования. Лимиты являются своеобразным видом нормативов, а их выделение предопределяется двумя
способами природопользования: путем изъятия ресурсов из природных объектов и внесением в окружающую среду
антропогенных веществ, включая отходы.
В связи с этим экологическое и природоресурсное законодательство выделяет две принципиальных разновидности
лимитов в сфере взаимодействия природы и общества: природоресурсные и экологические.
Природоресурсные лимиты  — это система ограничений по объему изъятия или иного использования
конкретного природного ресурса, устанавливаемых природопользователям компетентными органами
на определенный срок в целях обеспечения рационального использования природных ресурсов и  охраны
окружающей среды. К их числу относятся, в первую очередь, ограничения (квоты) на изъятие природных
богатств — добычу полезных ископаемых, вылов водных биоресурсов, заготовку древесины и  т.д. Основной
причиной введения природоресурсных лимитов является ограниченность запасов природных ресурсов,
необходимость сохранения экологических связей между компонентами окружающей среды, а  также получения
финансовых средств на природоохранные мероприятия.
Таким образом, данная подгруппа лимитов регулирует использование природных ресурсов, т.е. их эксплуатацию,
вовлечение в хозяйственный оборот, включая при этом все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной
деятельности.
Так, в соответствии со ст. 33 ВК лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта в границах речных
бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности устанавливаются схемами
комплексного использования и охраны водных объектов. Согласно ст. 17 Закона о животном мире нормирование
в области использования и охраны животного мира и среды его обитания заключается в установлении нормативов
изъятия объектов животного мира и других нормативов и норм в области использования и охраны животного мира
и среды его обитания. В соответствии со ст. 35 Закона о недрах одной из задач государственного регулирования
отношений недропользования является определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых
на текущий период и на перспективу по РФ в целом и по регионам.
Лимиты использования природных ресурсов устанавливаются на определенный срок по каждому виду
используемых (изымаемых) природных ресурсов и могут пересматриваться с учетом развития техники,
усовершенствования технологических процессов, изменения потребности в данном виде ресурса и его состояния,
а также других факторов.
Наряду с ограничением объемов изъятия природного ресурса, экологическое и природоресурсное законодательство
предусматривает установление природоохранных ограничений по характеру использования определенного вида
природного ресурса.
Типичным примером в данной подгруппе является ст. 100 ЗК, которая относит к особо ценным землям такие,
в пределах которых имеются природные объекты и объекты культурного наследия, представляющие особую научную,
историко-культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, культурные ландшафты, сообщества растительных,
животных организмов, редкие геологические образования и т.д.). На собственников таких земельных участков,
землепользователей, землевладельцев и арендаторов таких земельных участков возлагаются обязанности по их
сохранению.
Отдельную группу составляют НПДН.
В течение вот уже нескольких лет действия Закона об охране окружающей среды нормативы данной группы
не были разработаны и официально утверждены. Однако это не мешает определить их сферу действия и юридическое
значение.
НПДН — это нормативы, которые установлены в соответствии с величиной допустимого совокупного воздействия
всех источников на окружающую среду и (или) отдельные ее компоненты в пределах конкретных территорий и (или)
акваторий, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических
систем и сохраняется биологическое разнообразие. Целью разработки и применения НПДН является обеспечение
рационального сочетания хозяйственной и рекреационной деятельности по использованию природных ресурсов
с охраной природы.
НПДН занимают особое место в системе экологических нормативов, характеризуя пороговые свойства
устойчивости территорий. Они являются комплексным, территориальным стратегическим нормативом, позволяющим
прогнозировать экологическую ситуацию на определенной территории еще на стадии планирования определенных
видов деятельности (строительство и реконструкция городских и сельских населенных пунктов (кварталов,
микрорайонов), размещение объектов промышленности, энергетики, транспорта, а также иных экологически вредных
объектов) с учетом каждого вида антропогенных воздействий и их совокупности.
Разработка и учет показателей НПДН позволит избежать ситуации с возможным превышением емкости
окружающей среды (т.е. ее способности выдержать совокупную антропогенную нагрузку без нарушения
ее экологической функции) при планируемом осуществлении хозяйственной или иной деятельности.
При установлении нормативов НПДН учитываются природные особенности конкретных территорий и (или)
акваторий.
Одним из примеров учета таких особенностей является экологическое зонирование Байкальской природной
территории, которое осуществляется в целях сохранения уникальной экологической системы озера Байкал
и предотвращения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на ее состояние. Экологические зоны
Байкальской природной территории (центральная экологическая зона, буферная экологическая зона и экологическая
зона атмосферного влияния) выделяются в составе территорий, предусмотренных ст. 2 Закона об охране озера Байкал.
Согласно ст. 14 Закона об охране озера Байкал, предельно допустимый объем сбросов и выбросов вредных веществ,
размещения отходов производства и потребления, опасных для уникальной экологической системы озера Байкал,
устанавливается с учетом результатов научных исследований в соответствии с законодательством РФ и ежегодно
подлежит обязательному пересмотру в целях его уменьшения с учетом состояния окружающей среды Байкальской
природной территории. Концентрации вредных веществ всех категорий опасности для уникальной экологической
системы озера Байкал в сбросах и выбросах не должны превышать нормативы предельно допустимых концентраций
вредных веществ, установленных для каждой из экологических зон.
Другим примером действия данной группы экологических нормативов является установление ограничений
по пребыванию граждан на особо охраняемых природных территориях.
Так, согласно п. 5 ст. 9 Закона об особо охраняемых природных территориях, пребывание на территории
государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или
должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники,
допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.
Следовательно, ограничение количества граждан — посетителей заповедника направлено на недопущение превышения
норм антропогенной нагрузки на его экосистемы в целях сохранения данной ООПТ своих экологических функций
и избежания негативных экологических последствий.
Представляется, что значение данной группы экологических нормативов в будущем будет возрастать в силу
ратификации Россией Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (подписан в Киото
11 декабря 1997 г.). Данный протокол определяет для каждой из подписавших ее сторон обязательства по количе-
ственным показателям сокращений эмиссии парниковых газов в атмосферу, а, следовательно, для выполнения этих
международных обязательств на определенных территориях будут ужесточаться как сами экологические нормативы,
так и надзор (контроль) за их соблюдением. В первую очередь, это должно затронуть НПДН.

5.4. Лицензирование отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды


В числе наиболее отработанных способов государственного регулирования экономики является ведение
государственной разрешительной политики, разновидностью которой выступают сертификация, регистрация
хозяйствующих субъектов и лицензирование их деятельности. Реализация данной политики является формой
проявление императивного метода правового регулирования отношений, в том числе в сфере взаимодействия
природы и общества.
Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным
предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих
лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом
на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если
в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме
электронного документа.
Лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий,
продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено
федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению
действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного
информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам
лицензирования.
Порядок выдачи лицензий регулируется Законом о лицензировании, а также иными нормативными правовыми
актами. Новизна данного закона состоит в установлении единого перечня лицензируемых видов деятельности
и определении порядка лицензирования. Статья 1 Закона о лицензировании определяет закрытый перечень видов
деятельности, лицензирование которых регламентируется нормами специальных законодательных актов.
Исходя из норм данного закона, существует два критерия отнесения того или иного вида деятельности к числу
лицензируемых: опасность нанесения ущерба частным и публичным интересам; несостоятельность других методов
воздействия. Следовательно, лицензирование представляет собой компромисс, позволяющий гарантировать права
и законные интересы граждан, общества и государства в условиях формирования рыночной экономики.
Анализ Закона о лицензировании и сферы его действия в контексте вопросов охраны окружающей среды позволяет
говорить о том, что со дня его вступления в силу лицензирование природопользования (например, недропользования
или пользования объектами животного мира) прекращается. Такой вывод следует из ст. 22 Закона о лицензировании,
согласно которой лицензирование видов деятельности, не указанных в ч. 1 ст. 12 данного Закона, прекращается со дня
его вступления в силу. Лицензирование использования природных ресурсов в нем не указано.
Экологическое лицензирование — это совокупность мероприятий, проводимых федеральными органами
исполнительной власти, направленных на реализацию государственной функции экологического управления
и заключающихся в определении условий предоставления, изменения и прекращения действия лицензий (разрешений)
на осуществление деятельности, оказывающей (реально или потенциально) негативное воздействие на состояние
окружающей среды.
Как нами уже упоминалось ранее, экологическое право регулирует общественные отношения в трех сферах
взаимодействия общества и природы: устанавливает экологические требования к осуществлению отдельных видов
деятельности (в промышленности, энергетике, обороне, сельском хозяйстве и т.д.); определяет особенности охраны
отдельных видов природных объектов (лесов, вод, недр и т.д.); определяет порядок охраны территорий с особым
эколого-правовым статусом.
Исходя из этого все виды деятельности, подпадающие в сферу экологического лицензирования, представляют собой
конкретизацию первой группы требований — требований к отдельным видам деятельности
Выделим наиболее экологически значимые виды деятельности, подлежащей обязательному экологическому
лицензированию.
1. Эксплуатация взрывопожароопасных, химически опасных производственных объектов I, II и III классов
опасности. Указанные виды объектов являются разновидностями опасных производственных объектов, порядок
деятельности которых регламентируется Законом о промышленной безопасности.
2. Деятельность по хранению и уничтожению химического оружия. Уничтожение химического оружия —
процесс необратимого преобразования токсичных химикатов, боеприпасов и устройств, оборудования в целях
приведения в состояние, не пригодное для использования в качестве химического оружия. Уничтожение
химического оружия осуществляется в соответствии с Конвенцией от 13.01.1993 «О запрещении разработки,
производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении» и Законом об уничтожении
химического оружия.
3. Деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом опасных грузов, а также погрузочно-разгрузочная
деятельность применительно к опасным грузам на железнодорожном и внутреннем водном транспорте, в морских
портах. Опасными являются грузы, которые в силу присущих им свойств и особенностей при их перевозках,
перегрузках и хранении могут создавать угрозу для жизни и здоровья людей, нанести вред окружающей среде,
привести к повреждению или уничтожению материальных ценностей.
4. Деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию и размещению отходов I—IV класса опасности
(не подлежит лицензированию деятельность по накоплению, а также сбору, использованию, обезвреживанию,
размещению отходов V класса опасности).
5. Деятельность в области использования источников ионизирующего излучения (за исключением случая, если
эти источники используются в медицинской деятельности), под которой понимается проектирование,
конструирование, производство, размещение, эксплуатация, техническое обслуживание, хранение и  утилизация
источников ионизирующего излучения, проектирование, конструирование, изготовление и эксплуатация средств
радиационной защиты источников ионизирующего излучения. Под источниками ионизирующего излучения
понимаются не относящиеся к ядерным установкам и не содержащие радиоактивные вещества радиационные
источники, в которых ионизирующее излучение генерируется за счет изменения скорости заряженных частиц,
аннигиляции или ядерных реакций.
6. Работы по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления, а также
деятельность в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях (за исключением указанной деятельности,
осуществляемой в ходе инженерных изысканий, выполняемых для подготовки проектной документации,
строительства, реконструкции объектов капитального строительства).
Под выполнением работ по активному воздействию на гидрометеорологические процессы и явления понимается
деятельность по защите сельскохозяйственных растений от градобития, регулированию осадков, рассеиванию туманов,
осуществляемая в целях регулирования таких процессов и явлений, а также уменьшения возможного вреда,
причиняемого ими населению и экономике.
Под выполнением работ по активному воздействию на геофизические процессы и явления понимается деятельность
по предупредительному спуску снежных лавин, регулированию электрической активности атмосферы, изменению
электромагнитных и иных свойств среднего и верхнего слоев атмосферы.
Под деятельностью в области гидрометеорологии и смежных с ней областях понимается деятельность, включающая
в себя: определение метеорологических, климатологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических
и агрометеорологических характеристик окружающей среды; определение уровня загрязнения (включая
радиоактивное) атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства; подготовку
и предоставление потребителям прогностической, аналитической и расчетной информации о состоянии окружающей
среды, ее загрязнении (включая радиоактивное); формирование и ведение банков данных в области гидрометеорологии
и смежных с ней областях.
Введение лицензирования иных видов деятельности возможно только путем внесения изменений
в предусмотренный Законом о лицензировании перечень видов деятельности, на которые требуются лицензии.
Выданные лицензии действуют бессрочно.

5.5. Экологическая сертификация


В начале 1990-х гг. система сертификации была введена в Российской Федерации Госстандартом России для
реализации Закона РФ от 07.02.1992 № 2300-1 «О защите прав потребителей» в целях охраны здоровья людей
и окружающей среды от недоброкачественной и экологически опасной продукции или услуг. Однако из сферы
применения сертификации тогда выпали такие объекты, как необходимые для производства и потребления
озоноразрушающие вещества, экологически вредные технологии. Поэтому в 1993 г. было предусмотрено создание
самостоятельной системы экологической сертификации.
Впоследствии система сертификации получила свое развитие, как в специальных законах, так и в отраслевом
экологическом законодательстве.
Например, согласно ст. 15 Закона об охране атмосферного воздуха, производство и использование топлива
на территории РФ допускалось только при наличии сертификатов соответствия или деклараций о соответствии,
подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха.
Согласно ст. 41 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, сертификация отдельных видов
продукции, работ и услуг, представляющих потенциальную опасность для человека, осуществлялась в соответствии
с законодательством РФ при наличии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии таких продукций,
работ и услуг санитарным правилам. Всего же было принято более 200 актов, в той или иной степени имеющих
отношение к экологической сертификации.
В настоящий момент система экологической сертификации вытекает из положений Закона о техническом
регулировании.
Закон определяет, что сертификация — это форма осуществляемого органом по сертификации подтверждения
соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям
договоров. В результате проведения сертификации выдается сертификат соответствия — документ, удостоверяющий
соответствие объекта требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям
договоров. Выдачу сертификатов осуществляет орган по сертификации — юридическое лицо или индивидуальный
предприниматель, аккредитованные в установленном порядке для выполнения работ по сертификации.
Закон устанавливает, что подтверждение соответствия, т.е. документальное удостоверение соответствия продукции
или иных объектов, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации,
выполнения работ или оказания услуг требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил
или условиям договоров, может носить добровольный или обязательный характер.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется в форме добровольной сертификации. Обязательное
подтверждение соответствия осуществляется в формах: принятия декларации о соответствии или обязательной
сертификации.
Добровольное подтверждение соответствия осуществляется по инициативе заявителя на условиях договора между
заявителем и органом по сертификации для установления соответствия национальным стандартам, стандартам
организаций, сводам правил, системам добровольной сертификации, условиям договоров.
Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы производства,
эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работы и услуги, а также иные объекты, в отношении
которых стандартами, системами добровольной сертификации и договорами устанавливаются требования. Лицо или
лица, создавшие систему добровольной сертификации, устанавливают перечень объектов, подлежащих сертификации,
и их характеристик, на соответствие которым осуществляется добровольная сертификация, правила выполнения
предусмотренных данной системой добровольной сертификации работ и порядок их оплаты, определяют участников
данной системы добровольной сертификации.
Системой добровольной сертификации может предусматриваться применение знака соответствия.
Обязательная сертификация осуществляется уполномоченным органом по сертификации на основании договора
с заявителем. Схемы сертификации, применяемые для сертификации определенных видов продукции, устанавливаются
соответствующим техническим регламентом. Соответствие продукции требованиям технических регламентов
подтверждается сертификатом соответствия, выдаваемым заявителю органом по сертификации. Срок действия
сертификата соответствия определяется соответствующим техническим регламентом.

Вопросы и задания для самоконтроля


1. Дайте определение нормирования как функции государственного управления. Сформулируйте критерии классификации
экологических нормативов.
2. Какое место институт нормирования в области охраны окружающей среды занимает в механизме экологического права?
3. Разъясните, для реализации каких экологически значимых целей введена система нормативов качества окружающей среды?
Какие подгруппы в ней можно выделить?
4. Объясните значение нормативов допустимого воздействия на окружающую среду. Какие подгруппы в ней можно выделить?
5. Что такое экологическое лицензирование? Как соотносятся понятия «лицензирование», «нормирование», «техническое
регулирование»?
6. Разъясните, что следует понимать под экологической сертификацией? В каких целях предусмотрено проведение обязательной
сертификации?
Литература
Будницкий, Д. М. О некоторых правовых проблемах, связанных с нормированием качества сточных вод, сбрасываемых в водные
объекты / Д. М. Будницкий // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 5.
Кичигин, Н. В. Экологическое нормирование: проблемы единообразия легальной терминологии / Н. В. Кичигин //
Экологическое право. — 2004. — № 4.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Краснова, И. О. Развитие института экологического нормирования и кодификация законодательства об охране окружающей
среды / И. О. Краснова // Экологическое право. — 2010. — № 6.
Леонова, Г. Б. Технические регламенты и стандарты / Г. Б. Леонова // Законодательство. — 2010. — № 2.
Лукьянова, В. Ю. К вопросу о юридической природе технического регламента / В. Ю. Лукьянова // Журнал российского
права. — 2007. — № 5.
Максимова Ю.Г. Создание системы экологического нормирования в условиях развития экологического законодательства
Российской Федерации // Экологическое право. – 2012. - № 6.
Малыгин А.А. Правовые вопросы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду в районах падения
космических объектов и пути их решения // Современное право. – 2013. - № 5.
Меняйленко, Я. В. Проблемы совершенствования законодательства в области технического регулирования в Российской
Федерации / Я. В. Меняйленко // Гражданин и право. — 2010. — № 9.
Петрова, Т. В. Техническое регулирование как часть системы правового регулирования отношений в сфере охраны
окружающей среды / Т. В. Петрова // Экологическое право. — 2005. — № 1.
Русин С.Н Полнота правового регулирования нормирования в области охраны окружающей среды и эффективность
государственного управления: проблемы теории и практики // Экологическое право. – 2013. - № 4.
Смирнова, Ю. В. Международные стандарты регулирования антропогенных выбросов загрязняющих веществ в атмосферу
в области гражданской авиации / Ю. В. Смирнова // Транспортное право. — 2008. — № 3.
Широбоков, А. С. Правовые основы установления и применения лимитов на выбросы и сбросы загрязняющих веществ
и микроорганизмов / А. С. Широбоков // Юрист. — 2006. — № 2—3.
Широбоков, А. С. Анализ правоприменительной практики в области нормировании воздействий на окружающую среду /
А. С. Широбоков // Экологическое право. — 2006. — № 6.
Хлуденева, Н. И. Система природоохранного нормирования в России: направления модернизации / Н. И. Хлуднева // Журнал
российского права. — 2011. — № 12.
ГЛАВА 6.
НАДЗОР И КОНТРОЛЬ В ОБЛАСТИ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ
СРЕДЫ

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется экологический надзор и контроль;
виды и формы экологического надзора и контроля; права и обязанности субъектов экологического надзора и контроля;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие порядок осуществления экологического надзора и контроля;
эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экологический надзор и контроль;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологического надзора и контроля;
навыками составления документов по экологическому надзору и контролю; навыками составления документов об обжаловании
результатов экологического контроля.

6.1. Понятие, задачи и система органов экологического надзора и контроля


Об экологическом контроле (надзоре) можно говорить в двух смыслах: как о проявлении экологической функции
современного государства и как об элементе механизма управления качеством окружающей среды, что позволяет
рассматривать его в качестве гарантии выполнения экологических мероприятий и реализации эколого-правовых норм,
способа обеспечения законности в государственном управлении охраной природы ‹ См.: Голиченков А.  К. Экологический
контроль: теория, практика правового регулирования. М., 1991. С. 37. ›.
Экологический контроль  (надзор)  — это система мер, направленная на предупреждение, выявление и пресечение
нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами
хозяйственной и иной деятельности требований охраны окружающей среды.
Классификацию видов экологического надзора (контроля) можно производить по нескольким критериям.
По субъектам, осуществляющим экологический надзор (контроль), различают государственный надзор, а также
производственный и общественный экологический контроль. Это значит, что сейчас законодатель начал проводить
отличия между экологическим надзором, который осуществляют органы государственной власти РФ и субъектов РФ
(органы местного самоуправления не наделены такими полномочиями), и экологическим контролем, который
осуществляют общественные объединений и иные некоммерческие организации объединения (отдельные граждане),
а также сами хозяйствующие субъекты (в виде производственного экологического контроля).
По направленности контроля следует различать внешний (надведомственный) и внутренний
(внутриведомственный) экологический надзор (контроль). Внутренний экологический контроль осуществляется самим
хозяйствующим субъектом для самоконтроля и носит название производственного.
По критерию объекта экологического надзора (контроля) выделяют: надзор (контроль) за  состоянием природных
объектов (вод, лесов и др.); надзор (контроль) за состоянием отдельных природных комплексов и территорий;
надзор (контроль) за соблюдением и исполнением экологических нормативов и правил природопользователями
в ходе осуществления хозяйственной и иной деятельности.

6.2. Государственный экологический надзор


Под государственным экологическим надзором понимается деятельность уполномоченных федеральных органов
исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ, направленная на предупреждение, выявление
и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также
юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями,
их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными
договорами Российской Федерации и федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными
нормативными правовыми актами в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения
проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению
и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной
власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию
состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами
местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей
деятельности.
Государственный экологический надзор подразделяется на общий, осуществляемый органами общей компетенции
(Президент РФ, Правительство РФ и т.д.), и специальный, осуществляемый органами исполнительной власти РФ
и субъектов РФ.
Cпециальный государственный экологический надзор осуществляется в форме предупредительного и текущего
надзора.
Задачей предупредительного надзора является недопущение хозяйственной деятельности, которая в будущем может
оказывать вредное воздействие на природу. Он осуществляется на стадии планирования или проектирования этой
деятельности, реализации проекта, ввода объектов в эксплуатацию различными способами.
Основными из них являются проведение государственной экологической экспертизы, а также проведение
согласования намечаемой деятельности с природоохранительными органами, выдача ими заключений на проекты
решений. Последняя разновидность предупредительного надзора указана, например, в ст. 50 Закона о рыболовстве,
согласно которой при деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию,
планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, строительству, реконструкции, капитальному
ремонту объектов капитального строительства, внедрению новых технологических процессов и т.д. должны
применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Поэтому указанная деятельность
осуществляется только по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области рыболовства.
Текущий государственный экологический надзор осуществляется специально уполномоченными федеральными
органами на стадии эксплуатации предприятий и иных экологически значимых объектов. Например, согласно ст. 10
Закона об уничтожении химического оружия осуществляется надзор и контроль за безопасностью ведения работ
по хранению, перевозке и уничтожению химического оружия и состоянием окружающей среды на объектах
по хранению и уничтожению химического оружия, в зонах защитных мероприятий, а также по маршрутам его
перевозки.
В числе основных видов (направлений) государственного экологического надзора в Российской Федерации можно
выделить:
— надзор за состоянием природных объектов: земель (особенно земель сельскохозяйственного назначения), лесов,
вод, атмосферного воздуха, животного мира, недр;
— надзор за состоянием природных комплексов на особо охраняемых природных территориях, в исключительной
экономической зоне, континентальном шельфе, внутренних морских водах и в территориальном море и т.д.;
— надзор за соблюдением экологических требований в отдельных сферах деятельности: в промышленности,
в сфере обращения с отходами, при уничтожении химического оружия, за радиационной обстановкой и т.д.
Государственный экологический надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами
исполнительной власти (федеральный государственный экологический надзор) и органами исполнительной власти
субъектов РФ (региональный государственный экологический надзор). Последними государственный экологический
надзор осуществляется на объектах хозяйственной и иной деятельности, не входящих в сферу действия объектов
федерального экологического надзора. Перечень должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ,
осуществляющих государственный экологический надзор (государственных инспекторов в области охраны
окружающей среды субъектов РФ), определяется законодательством субъектов РФ самостоятельно.
Государственный экологический надзор организуется и осуществляется с учетом категорий объектов
хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами, индивидуальными
предпринимателями и гражданами, и с учетом перечня нарушений законодательства РФ в области охраны
окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде.
Критерии и (или) показатели негативного воздействия объектов хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду, в том числе показатели высокого и экстремально высокого химического и радиационного
загрязнения окружающей среды, на основании которых устанавливаются для целей государственного
экологического надзора категории хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой юридическими лицами,
индивидуальными предпринимателями и гражданами, и перечень нарушений законодательства РФ в области
охраны окружающей среды, представляющих угрозу причинения вреда окружающей среде, устанавливаются
Правительством РФ.
В случае если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства
предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный экологический надзор
осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти,
уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством
о градостроительной деятельности.
Функция надзора за состоянием окружающей среды в той или иной мере присуща нескольким федеральным
органам исполнительной власти. Наиболее обширные полномочия в области федерального экологического надзора
принадлежат Росприроднадзору, что следует из постановления Правительства РФ от 08.05.2014 № 426 «О федеральном
государственном экологическом надзоре» от 27.01.2009 № 53 «Об осуществлении государственного контроля за охраной
окружающей среды (государственного экологического контроля)».
Действующее законодательство не всегда разделяет понятия государственного надзора за охраной отдельных
природных объектов и государственного надзора за их использованием. Например, п. 2 ст. 65 Закона об охране
окружающей среды упоминает надзор за «охраной атмосферного воздуха» или «охраной водных объектов» наряду
с «геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр» или «охраной и использованием
объектов животного мира». Последние в части использования природных ресурсов, на наш взгляд, несколько выходят
за рамки собственно «экологического надзора».
Государственный экологический надзор как элемент механизма управления качеством окружающей среды имеет
ряд особенностей.
Первая особенность состоит в том, что он носит надведомственный характер, охватывает все природные объекты,
их состояние, а также деятельность любых природопользователей не зависимо от подчиненности и форм
собственности. Для него нет закрытых зон. Такой вывод следует из ст. 66 Закона об охране окружающей среды,
согласно которой государственные инспектора в области охраны окружающей среды вправе осуществлять
экологический надзор, в том числе на оборонных и иных объектах, подлежащих государственной охране.
Вторая его особенность заключается в содержании мер административного принуждения, применяемых
государственными инспекторами (либо судом по их представлению) к нарушителям экологического законодательства.
К их числу относятся меры административной ответственности (предупреждение, штраф, административное
приостановление деятельности), административного пресечения (выдача предписаний об устранении нарушений) и т.д.
Необходимо иметь в виду, что законодательством предусматривается ряд гарантий интересов индивидуальных
предпринимателей и юридических лиц от произвола со стороны контрольных органов посредством уточнения
взаимных прав, обязанностей и ответственности, а также установления правовых процедур надзора и контроля.
Такие гарантии, в частности, предусматривает Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав
юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля». Так, например, указанный закон в числе принципов защиты прав
хозяйствующих субъектов при проведении контрольных мероприятий закрепляет презумпцию добросовестности
юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, проведение проверок в соответствии с полномочиями органа
государственного контроля (надзора), их должностных лиц, недопустимость проводимых в отношении одного
юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля
(надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, недопустимость взимания органами
государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю.
Обязательным при проведении плановых проверок по осуществлению различных видов государственного контроля
является составление специально уполномоченными государственными органами исполнительной власти ежегодных
планов проверок, доступных для обозрения в сети Интернет. Основным принципом при проведении плановой
проверки можно назвать проведение такой проверки не чаще, чем один раз в три года. Важным является закрепление
на законодательном уровне основных прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении
государственного контроля. К таким правам относятся:
— права при проведении проверки, в том числе, права непосредственно присутствовать при проведении
проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, получать от органа государственного
контроля информацию, которая относится к предмету проверки, знакомиться с результатами проверки и указывать
в акте проверки о своем согласии или несогласии с ними, обжаловать действия (бездействие) должностных лиц
органа государственного контроля в административном и (или) судебном порядке в соответствии
с законодательством РФ.
— право на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля, включая упущенную
выгоду за счет средств соответствующих бюджетов согласно положений действующего законодательства.
Хозяйствующие субъекты, в отношении которых проводятся мероприятия по государственному надзору и
контролю, помимо прав, наделены обязанностями. Так, при проведении проверок юридические лица должны
обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц, а индивидуальные предприниматели обязаны
присутствовать лично или обеспечить явку уполномоченных представителей. За необоснованные препятствия
проведению проверок, уклонение от их проведения или неисполнение в установленный срок предписаний органов
государственного контроля (надзора) об устранении выявленных нарушений, юридические лица и индивидуальные
предприниматели несут ответственность в соответствии с законодательством РФ.
Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, определен
постановлением Правительства РФ от 31.03.2009 № 285 «О перечне объектов, подлежащих федеральному
государственному экологическому контролю».
Права, обязанности и ответственность государственных инспекторов в области охраны окружающей среды
закреплены в ст. 66 Закона об охране окружающей среды.
Государственные инспекторы в области охраны окружающей среды при исполнении своих должностных
обязанностей имеют право:
— запрашивать и получать на основании мотивированных письменных запросов от органов государственной
власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и  граждан
информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки;
— беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя
(заместителя руководителя) органа государственного надзора о назначении проверки посещать и обследовать
используемые юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами при осуществлении
хозяйственной и иной деятельности территории, здания, помещения, сооружения, в том числе очистные сооружения,
обследовать другие обезвреживающие устройства, средства контроля, технические и транспортные средства,
оборудование и материалы, а также проводить необходимые исследования, испытания, измерения, расследования,
экспертизы и другие мероприятия по контролю;
— выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении
выявленных нарушений обязательных требований, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда
растениям, животным, окружающей среде, безопасности государства, имуществу физических и юридических лиц,
государственному или муниципальному имуществу, предотвращения возникновения чрезвычайных ситуаций
природного и техногенного характера;
— составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушениями обязательных
требований, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры
по предотвращению таких нарушений и т.д.

6.3. Производственный экологический контроль


Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой (отдельным работником)
юридических лиц или индивидуальными предпринимателями и имеет своей задачей проверку выполнения в процессе
хозяйственной и иной деятельности планов и мероприятий по охране природы, рациональному использованию
и восстановлению природных ресурсов, соблюдению нормативов качества окружающей среды и т.д. В случае
организации субъектом хозяйственной деятельности производственного экологического контроля, на него возлагается
обязанность информировать об этом специально уполномоченный орган в области государственного экологического
надзора.
Производственный контроль выделен в качестве самостоятельного вида экологического контроля в соответствии
с рекомендациями, сформулированными в ряде международных документов. Так, ст. 15 Модельного закона
«Об отходах производства и потребления» (принят постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств —
участников СНГ от 31.10. 2007 № 29-15) рекомендовано организациям, осуществляющим хозяйственную деятельность,
связанную с отходами, осуществлять производственный контроль за обращением с отходами, целью которого является
проверка выполнения экологических, санитарных и иных требований по обращению с отходами. Это позволит
оперативно разрешать возникающие в повседневной деятельности предприятий экологические вопросы с учетом
специализации каждого такого хозяйствующего субъекта.
Производственный экологический контроль, как и остальные виды экологического надзора (контроля), может быть
предупредительным и текущим. Предупредительную функцию он будет выполнять в случаях, когда локальными
нормативными актами организации на соответствующих должностных лиц возложены функции согласования
инвестиционных проектов, предусматривающих оказание предприятием негативного воздействия на окружающую среду.
Программа производственного экологического контроля должна содержать сведения:
- об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;
- об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;
- об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;
- о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного
экологического контроля;
- о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии
с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;
- о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и
методиках (методах) измерений.
Документация, содержащая сведения о результатах осуществления производственного экологического контроля,
должна включать в себя документированную информацию:
- о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о
выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов
производства и потребления;
- о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях
физического воздействия и о методиках (методах) измерений;
- об обращении с отходами производства и потребления;
- о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.
Наряду с общими требованиями проведения производственного экологического контроля, предусмотренными
Законом об охране окружающей среды, ряд федеральных законов предусматривают обязательность и (или) специфику
его проведения в отдельных сферах экологически опасной деятельности.
Во-первых, обязательно осуществление производственного экологического контроля юридическими лицами и
индивидуальными предпринимателями, которые имеют источники вредных химических, биологических и физических
воздействий на атмосферный воздух.
В соответствии со ст. 25 Закона об охране атмосферного воздуха сведения о лицах, ответственных за проведение
производственного контроля за охраной атмосферного воздуха, и об организации экологических служб на объектах
хозяйственной и иной деятельности, а также результаты производственного контроля за охраной атмосферного воздуха
представляются в соответствующий орган исполнительной власти, осуществляющий надзор в области охраны
окружающей среды.
Во-вторых, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны проводить производственный
контроль, в том числе лабораторные исследования и испытания, за соблюдением санитарно-эпидемиологических
требований и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий в процессе
производства, хранения, транспортировки и реализации продукции, выполнении работ и оказания услуг в целях
обеспечения безопасности и (или) безвредности для человека и среды обитания таких продукции, работ и услуг.
Производственный контроль осуществляется в порядке, установленном техническими регламентами
или применяемыми до дня вступления в силу соответствующих технических регламентов санитарными правилами.
В ст. 32 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения указывается, что лица, осуществляющие
производственный контроль, несут ответственность за своевременность, полноту и достоверность его осуществления.
Наряду с обязательностью проведения производственного экологического контроля федеральные законы
устанавливают в отдельных случаях и определенную специфику его проведения с целью обеспечения дополнительных
гарантий экологически безопасной работы отдельных хозяйственных объектов.
Так, согласно ст. 11 Закона о промышленной безопасности, организация, эксплуатирующая опасный
производственный объект, обязана организовывать и осуществлять производственный контроль за соблюдением
требований промышленной безопасности в соответствии с требованиями, устанавливаемыми Правительством РФ. Д
Сведения об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности
представляются в письменной форме либо в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной
электронной подписью, в федеральные органы исполнительной власти в области промышленной безопасности или их
территориальные органы ежегодно до 1 апреля соответствующего календарного года. Требования к форме представления
сведений об организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности
устанавливаются федеральным органом исполнительной власти в области промышленной безопасности.
ля этого каждая эксплуатирующая организация разрабатывает положение о производственном контроле с учетом
профиля производственного объекта. Положение о производственном контроле утверждается руководителем
эксплуатирующей организации при обязательном согласовании с территориальными органами Ростехнадзора, а в
установленных законом случаях — с иными федеральными органами исполнительной власти.
Основными задачами производственного контроля являются: обеспечение соблюдения требований промышленной
безопасности в эксплуатирующей организации; анализ состояния промышленной безопасности, в том числе путем
организации проведения соответствующих экспертиз; разработка мер, направленных на улучшение состояния
промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде; контроль за соблюдением требований
промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;
координация работ, направленных на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение
готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий; контроль за своевременным проведением
необходимых испытаний и технических освидетельствований технических устройств, применяемых на опасных
производственных объектах, ремонтом и поверкой контрольных средств измерений; контроль за соблюдением
технологической дисциплины.
Производственный контроль является составной частью системы управления промышленной безопасностью
и осуществляется эксплуатирующей организацией путем проведения комплекса мероприятий, направленных
на обеспечение безопасного функционирования опасных производственных объектов, а также на предупреждение
аварий на этих объектах и обеспечение готовности к локализации аварий и ликвидации их последствий.
Своя специфика в организации производственного экологического контроля за радиационной безопасностью
в организациях, осуществляющих деятельность с использованием источников ионизирующего излучения. В ст. 11
Закона о радиационной безопасности указывается, что должностные лица, осуществляющие производственный
контроль за обеспечением радиационной безопасности, вправе приостанавливать проведение работ с источниками
ионизирующего излучения при выявлении нарушений санитарно-эпидемиологических требований, правил
радиационной безопасности, обязательных требований, установленных в соответствии с законодательством РФ
о техническом регулировании, сводов правил, правил охраны труда, распорядительных, инструктивных, методических
документов в области обеспечения радиационной безопасности в соответствующей организации до устранения
обнаруженных нарушений.

6.4. Общественный экологический контроль


Общественный экологический контроль осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную
окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
Данный вид контрольной деятельности осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими
организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством. Результаты
общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы
государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению
в порядке, установленном законодательством.
Общественный экологический контроль имеет многолетнюю историю. Впервые термин «общественный контроль»
был использован в январе 1956 г., когда постановлением Совета Министров РСФСР был утвержден Устав
Всероссийского общества содействия охране природы и озеленению населенных пунктов. Однако долгие годы
общественный экологический контроль не имел самостоятельного значения и рассматривался в качестве придатка
системы государственных контрольных органов.
Целью проведения общественного экологического контроля является проверка соблюдения требований
экологического законодательства органами государственной власти и местного самоуправления, юридическими
лицами и гражданами, а также оказание содействия компетентным органам в проведении мероприятий по охране
окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Проведение данных мер будет
способствовать реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращению нарушений
экологического законодательства.
Правовую основу участия общественности в экологическом контроле составляют Конституция, ЛК, ВК,
Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», и иные нормативные правовые акты.
По критерию видов (направлений) общественного экологического контроля, следует выделить контроль
за состоянием отдельных видов природных объектов (например, объектов животного мира в  соответствии со ст. 10
Закона о животном мире), контроль за осуществлением экологически значимой хозяйственной и иной деятельности
в различных сферах экономики (радиационная безопасность, градостроительная деятельность и т.д.), контроль
за осуществлением экологических процедур общего характера (своевременностью, полнотой и достоверностью
предоставления компетентными органами экологической информации, участие в общественных экологических
экспертизах и т.д.).
Общественный экологический контроль, как и государственный надзор, осуществляется в форме
предупредительного и текущего.
Предупредительный контроль может проявляться в участии граждан, общественных и иных
некоммерческих объединений в проведении общественных обсуждений в ходе осуществления ОВОС, референдумах
по экологическим вопросам, участии в проведении общественной экологической экспертизы, а также направлением
своих представителей для участия в проведении государственной экологической экспертизы.
Текущий экологический контроль граждане, общественные и иные некоммерческие объединения осуществляют,
предъявляя требования органам государственной власти, органам местного самоуправления, хозяйствующим
субъектам о предоставлении информации о состоянии окружающей среды и мерах по ее охране, сообщая
компетентным органам об известных им экологических правонарушениях, обращаясь в суд с исками об отмене
решений о строительстве, реконструкции или эксплуатации объектов, хозяйственная и иная деятельность которых
оказывает негативное воздействие на окружающую среду, об ограничении, приостановлении и прекращении
хозяйственной и иной деятельности, оказывающей негативное воздействие на окружающую среду и т.д.
Проведение общественного экологического контроля (в том числе в форме предупредительного контроля —
общественной экологической экспертизы) является одним из вариантов контроля гражданского общества
за деятельностью органов публичной власти и коммерческих структур. Аналогичные по своей сущности
инструменты гражданского общества мы обнаружим, например, при рассмотрении деятельности общественных
палат (федеральной, региональных, муниципальных), осуществляющих экспертизы законопроектов
и осуществляющих поиск компромисса в не всегда простом диалоге формирующегося в Российской Федерации
гражданского общества и государства.
В осуществлении указанных форм общественного экологического контроля могут принимать участие не  только
специализированные экологические общественные и иные не коммерческие объединения, но и профессиональные
союзы.
Так, согласно п. 2 ст. 20 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах
и гарантиях деятельности», профсоюзы осуществляют профсоюзный контроль за состоянием охраны труда
и окружающей среды через свои органы, уполномоченных (доверенных) лиц по охране труда, а также собственные
инспекции по охране труда, действующие на основании положений, утверждаемых профсоюзами. В этих целях они
имеют право беспрепятственно посещать организации независимо от форм собственности и подчиненности,
их структурные подразделения, рабочие места, где работают члены данного профсоюза, защищать права и интересы
членов профсоюза по вопросам охраны труда и окружающей среды в соответствии с федеральным законодательством
(текущий контроль).
Профсоюзы вправе участвовать в экспертизе безопасности условий труда на проектируемых, строящихся
и эксплуатируемых производственных объектах, а также в экспертизе безопасности проектируемых
и эксплуатируемых механизмов и инструментов (предупредительный контроль).
Результаты общественного экологического контроля, оформленные в форме обращений, жалоб или иных
предусмотренных законодательством формах, представленные в органы государственной власти РФ, субъектов РФ,
органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению.
Например, граждане вправе обратиться с обращением в орган местного самоуправления, в котором высказать
предложения по совершенствованию его работы в области охраны окружающей среды, либо с требованием
о предоставлении информации о намечающемся строительстве и необходимости учета общественного мнения
в соответствии с градостроительным и экологическим законодательством. В соответствии со ст. 32 Закона о местном
самоуправлении должностные лица соответствующего органа местного самоуправления обязаны в течение месяца
дать письменный ответ гражданам по существу обращения. В противном случае такие муниципальные должностные
лица могут быть привлечены к административной ответственности.
Появление подобных норм в федеральных и региональных законах вполне оправдано в свете нередкого
противостояния экологической общественности и органов власти, которое иногда принимает крайние формы.
Однако в целом сегодня система общественного экологического контроля еще продолжает формироваться.
Наиболее перспективная сфера, которую он может занять — это создание дополнительных информационных
возможностей для работы государственного экологического надзора. Дублирование функций государственного
экологического надзора представляется малоэффективной задачей. В то же время при налаженном взаимодействии
с государственными экологическими надзорными органами общественные объединения и граждане могли
бы оперативно предупреждать компетентные органы о существующей экологической обстановке во дворе,
микрорайоне, квартале и т.д.
Как справедливо отмечает О. Ю. Ганюхина, осуществление общественного экологического контроля сталкивается
сейчас с рядом трудностей, в том числе:
— отсутствием необходимого количества желающих заниматься общественным контролем (как и общественной
работой вообще);
— отсутствием четко регламентированного порядка осуществления общественного экологического контроля, прав,
обязанностей и ответственности общественных контролеров, а так же государственных гарантий по компенсации
неблагоприятных последствий такой деятельности;
— недостаточным профессиональным уровнем общественного контроля и правовой неосведомленности
общественных инспекторов, что часто делает невозможным практическое использование результатов общественного
экологического контроля;
— отсутствием необходимой финансовой поддержки общественного экологического контроля, в том числе
сокращением грантовой помощи‹ См.: Ганюхина О. Ю. Правовое регулирование экологического контроля в Российской Федерации :
автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 32—33.›.

Вопросы и задания для самоконтроля


1. Что следует понимать под экологическим надзором (контролем)? Назовите виды и формы экологического надзора (контроля).
2. В чем принципиальное отличие предупредительного экологического надзора (контроля) от текущего? Каков порядок
проведения каждого из них?
3. Сформулируйте определение государственного экологического надзора ? Какие органы участвуют в его проведении?
По каким объектам?
4. Какие должностные лица, в каком порядке и для каких целей осуществляют производственный экологический контроль?
5. Существуют ли особенности проведения производственного экологического контроля в отдельных сферах антропогенной
деятельности человека?
6. Какова цель проведения общественного экологического контроля?

Литература
Боголюбов, С. А. Правовое регулирование экологического контроля: теоретические проблемы / С. А. Боголюбов // Аграрное
и земельное право. — 2008. — № 12.
Велиева, Д. Осуществление различных видов экологического контроля / Д. Велиева // Хозяйство и право. — 2009. — № 8.
Бринчук, М. М. Производственный экологический контроль как мера охраны природы / М. М. Бринчук, О. И. Саморукова //
Экологическое право. — 2007. — № 3.
Выпханова, Г. В. Информационно-правовые проблемы осуществления экологического контроля / Г. В. Выпханова // Аграрное
и земельное право. — 2008. — № 7.
Винокуров А.Ю. Общественный экологический контроль: современное состояние и перспективы // Экологическое право. – 2014.
- № 3.
Геренрот, Б. А. Правовые проблемы государственного, муниципального и иных видов экологического контроля /
Б. А. Геренрот // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 6.
Епифанов, И. К. О совершенствовании управления природопользованием при разграничении функций и реализации
полномочий государственного экологического контроля органами исполнительной власти / И. К. Епифанов, Н. Н. Мальцева //
Российская юстиция. — 2011. — № 7.
Жочкина, И. Н. Проблема разграничения компетенции органов экологического и природоресурсного контроля /
И. Н. Жочкина // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 6.
Заславская, Н. М. Правовое регулирование государственного экологического контроля: методология исследования /
Н. М. Заславская // Экологическое право. — 2010. — № 2.
Заславская Н.М. Анализ правоприменительной практики в сфере государственного экологического надзора и контроля //
Экологическое право. – 2012. - № 5.
Кадимова, М. Ш. О реализации контроля и надзора в сфере охраны окружающей среды и рационального использования
природных ресурсов / М. Ш. Кадимова // Современное право. — 2012. — № 10.
Кичигин, Н. В. Понятие экологического контроля / Н. В. Кичигин // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 12.
Кокорев, П. Б. Морской контроль как основная экологическая функция государственной контрольно-надзорной деятельности
в морских водах Российской Федерации / П. Б. Кокорев // Государственная власть и местное самоуправление. — 2012. — № 6.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Кутьин, Н. Г. Понятие «опасный производственный объект» и особенности государственного экологического контроля /
Н. Г. Кутьин // Аграрное и земельное право. — 2012. — № 1.
Пирогова, Е. Е. Порядок осуществления федерального государственного экологического контроля / Е. Е. Пирогова //
Адвокат. — 2010. — № 2.
Позднякова, Е. А. Осуществление экологического надзора и контроля органами Федеральной службы по экологическому,
технологическому и атомному надзору / Е. А. Позднякова // Аграрное и земельное право. — 2008. — № 7.
Помещикова, С. А. Публичность и экологический контроль при осуществлении градостроительства / С. А. Помещикова //
Конституционное и муниципальное право. — 2011. — № 8.
Савин, А. В. К вопросу о субъектах государственного экологического контроля Российской Федерации / А. В. Савин // Право
и политика. — 2011. — № 1.
Стригунков, М. Д. Проблемы регулирования и контроля (надзора) в области охраны окружающей среды / М. Д. Стригунков //
Юридический мир. — 2010. — № 11.
Черекаева Е.А. Соотношение понятий контроля и надзора в российском экологическом праве // Аграрное и земельное право. –
2013. - № 4.
ГЛАВА 7.
ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ
И ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать название законов и подзаконных актов, в соответствии с которыми осуществляется ОВОС и экологическая экспертиза;
порядок проведения государственной и общественной экологической экспертизы;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие порядок осуществления ОВОС и экологической экспертизы;
эффективно применять правовые нормы, регламентирующие порядок проведения экологической экспертизы;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологической экспертизы.

7.1. Понятие и значение оценки воздействия на окружающую среду


Проблема экологической оценки впервые возникла в США, когда правительство под давлением общественного
мнения в 1970 г. было вынуждено принять Закон о национальной политике в области окружающей среды (NEPA). Его
важными аспектами стали: требование подготовки общедоступных заявлений о воздействии хозяйственной
деятельности на окружающую среду для всех федеральных проектов, которые могут повлечь за собой значительные
экологические последствия; участие общественности в формировании проекта и обоснованное принятие решений.
Впоследствии эта практика получила распространение во всем мире, включая и Российскую Федерацию‹ См.:
Круглов В.  В. Оценка хозяйственной деятельности в сфере охраны окружающей среды : учеб. пособие. С. 12—13.›.
Оценка воздействия на окружающую среду проводится в отношении намечаемой хозяйственной и иной
деятельности, обосновывающая документация которой подлежит экологической экспертизе в соответствии с Законом
об экологической экспертизе. Так, в частности, согласно ст. 14 данного Закона, государственная экологическая
экспертиза, в том числе повторная, проводится только при наличии в составе представляемых материалов
документации, содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности,
подлежащей экспертизе.
Цель проведения ОВОС — предотвращение или смягчение воздействия хозяйственной и иной деятельности
на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.
Ее результатами являются:
— информация о характере и масштабах воздействия на окружающую среду намечаемой деятельности,
альтернативах ее реализации, оценке экологических и связанных с ними социально-экономических и иных
последствий этого воздействия и их значимости, возможности минимизации воздействий;
— выявление и учет общественных предпочтений при принятии заказчиком решений, касающихся намечаемой
деятельности;
— решения заказчика по определению альтернативных вариантов реализации намечаемой деятельности (в том
числе о месте размещения объекта, о выборе технологий и иные) или отказа от нее, с учетом результатов ОВОС.
При проведении ОВОС необходимо исходить из потенциальной экологической опасности любой деятельности
(принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной
деятельности), а также равной обязательности требований о проведении ОВОС для любых физических
и юридических лиц (как коммерческих, так и некоммерческих) без исключения.
Можно выделить несколько этапов проведения ОВОС.
Первый этап — уведомление органов власти и информирование общественности о намечаемой деятельности,
предварительная оценка и составление технического задания на проведение оценки воздействия на окружающую
среду.
Второй этап — проведение исследований по оценке воздействия на окружающую среду и подготовка
предварительного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.
Третий этап — подготовка окончательного варианта материалов по оценке воздействия на окружающую среду.
Окончательный вариант материалов по ОВОС готовится на основе предварительного варианта материалов с учетом
замечаний, предложений и информации, поступившей от участников процесса оценки воздействия на окружающую
среду на стадии обсуждения. В окончательный вариант материалов по оценке воздействия на окружающую среду
должна включаться информация об учете поступивших замечаний и предложений, а также протоколы общественных
слушаний (если таковые проводились). Он утверждается заказчиком, передается для использования при подготовке
обосновывающей документации и в ее составе представляется на государственную экологическую экспертизу, а также
на общественную экологическую экспертизу (если таковая проводится).
В том случае, если намечаемая хозяйственная и иная деятельность может иметь трансграничное воздействие,
проведение исследований и подготовка материалов по оценке воздействия на окружающую среду осуществляется
с учетом положений Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Эспо,
25 февраля 1991 г.). Осуществление процедуры ОВОС предусмотрено и иными международными документами,
включая материалы Конференции ООН по окружающей среде и развитию (прошла в Рио-де-Жанейро 3—14 июня
1992 г.). Так, участники данной Конференции подчеркивали, что участие общественности в оценке воздействия
на окружающую среду является одной из предпосылок для достижения устойчивого развития (п. 23.2 Повестки дня
на XXI век).
При проведении оценки воздействия на окружающую среду заказчик (исполнитель) обязан рассмотреть
альтернативные варианты достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также выявить,
проанализировать и учесть экологические и иные связанные с ними последствия всех рассмотренных альтернативных
вариантов достижения цели намечаемой хозяйственной и иной деятельности, включая «нулевой вариант» (отказ
от деятельности). При этом информирование и участие общественности осуществляется на всех этапах оценки
воздействия на окружающую среду.
Информирование общественности и других участников оценки воздействия на окружающую среду на этапе
уведомления, предварительной оценки и составления технического задания на ее проведение осуществляется
заказчиком. Информация в кратком виде публикуется в официальных изданиях федеральных органов исполнительной
власти (для объектов экспертизы федерального уровня), органов исполнительной власти субъектов РФ и органов
местного самоуправления, на территории которых намечается реализация объекта государственной экологической
экспертизы.
В публикации представляются сведения о названии, целях и месторасположении намечаемой деятельности;
наименовании и адресе заказчика или его представителя; примерных сроках проведения оценки воздействия
на окружающую среду; органе, ответственном за организацию общественного обсуждения; предполагаемой форме
общественного обсуждения (опрос, слушания, референдум, и т.п.), также форме представления замечаний
и предложений; сроках и месте доступности технического задания по оценке воздействия на окружающую среду
и иной информации.
Заказчик (исполнитель) принимает и документирует замечания и предложения от общественности в течение
30 дней со дня опубликования информации. Данные замечания и предложения учитываются при составлении
технического задания по оценке воздействия на окружающую среду и должны быть отражены в материалах по оценке
воздействия на окружающую среду.
На этапе проведения оценки воздействия на окружающую среду уточняется план мероприятий по ходу
общественных обсуждений намечаемой хозяйственной деятельности, в том числе о целесообразности
(нецелесообразности) проведения общественных слушаний по материалам оценки воздействия на окружающую среду.
При принятии решения о форме проведения общественных обсуждений, в том числе общественных слушаний,
необходимо руководствоваться степенью экологической опасности намечаемой хозяйственной и иной деятельности,
учитывать фактор неопределенности, степень заинтересованности общественности.
Общественные обсуждения  — комплекс мероприятий, проводимых в рамках оценки воздействия, направленных
на информирование общественности о намечаемой хозяйственной и иной деятельности и ее возможном воздействии
на окружающую среду, с целью выявления общественных предпочтений и их учета в процессе оценки воздействия.
Порядок проведения общественных обсуждений определяется органами местного самоуправления при участии
заказчика (исполнителя) и содействии заинтересованной общественности.
Заказчик обеспечивает доступ общественности к окончательному варианту материалов по ОВОС в течение всего
срока с момента утверждения последнего и до принятия решения о реализации намечаемой деятельности.
Существуют позитивные примеры работы данной правовой нормы.
Так, оценка воздействия на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС была выполнена в соответствии
с Техническим заданием, прошедшим общественные обсуждения и откорректированным по результатам первого этапа
ОВОС в феврале 2009 г. В рамках второго этапа процедуры ОВОС были подготовлены и размещены в общественных
приемных Предварительный вариант материалов для общественного обсуждения «Оценка воздействия
на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС на реке Курейке» и Резюме нетехнического характера. Общественное
обсуждение проектных материалов состоялось 16 июля 2009 г. в поселке Светлогорск (в слушаниях приняли участие
112 человек) и 17 июля 2009 г. в селе Туруханск (86 человек).
Материалы окончательной редакции «Оценки воздействия на окружающую среду Нижне-Курейской ГЭС на реке
Курейке» были разработаны по результатам третьего этапа ОВОС — общественного обсуждения предварительного
варианта материалов ОВОС, в соответствии с установленным законодательством РФ порядком реализации данной
процедуры («Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую
среду в Российской Федерации»). Вопросы, замечания, предложения и комментарии, поступившие в ходе
обсуждения, были собраны и зарегистрированы в специальных регистрационных журналах, а также в протоколах
общественных слушаний. Все записи были тщательно проанализированы, в окончательный вариант по замечаниям
были внесены корректировки. На поступившие вопросы подготовили аргументированные ответы. Регистрационные
журналы приобщили к материалам общественных обсуждений и включили в комплект документации, передаваемой
заказчику для представления на Государственную экспертизу ‹ См. официальный сайт ОАО «РусГидро» [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://www.rushydro.ru/company/invest/investprojects/5630.html, свободный.› .
Состав материалов по оценке воздействия на окружающую среду определяется порядком ее проведения и зависит
от вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности, требований к обосновывающей данную деятельность
документации, являющейся объектом экологической экспертизы. Степень полноты (детальности) проведения оценки
воздействия на окружающую среду зависит от масштаба и вида намечаемой хозяйственной и иной деятельности
и особенностей предполагаемого региона ее реализации. Основные процедурные вопросы проведения ОВОС указаны
в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду
в Российской Федерации, утвержденном приказом Госкомэкологии России от 16.05.2000 № 372.

7.2. Понятие и признаки экологической экспертизы


Экологическая экспертиза  — это установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих
намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность,
экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны
окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.
Следует выделить следующие характерные признаки экологической экспертизы: она характеризуется
превентивным, предупредительным характером, особым субъектом (субъектами) организации и проведения, жестким
соблюдением процессуальной формы, специальной целью исследования, разномасштабностью, а в ряде случаев —
сложностью и объемностью объекта экспертного исследования, императивным характером результатов ‹ См.:
Храмова  Ю. Р. Правовые проблемы осуществления экологической экспертизы в России : автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2000. С. 13.›.
Существует несколько классификаций видов экологической экспертизы.
По критерию субъекта различают государственную экологическую экспертизу и общественную экологическую
экспертизу, причем государственная экологическая экспертиза осуществляется органами исполнительной власти,
как РФ, так и ее субъектов. По критерию времени и процедуры рассмотрения выделяют первичную экологическую
экспертизу и повторную, осуществляемую добровольно или по решению суда. По результатам экологическая
экспертиза может привести к положительному или отрицательному заключению.
Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах: презумпции потенциальной экологической
опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной
экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности
оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий; обязательности
учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты
информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов экологической экспертизы при
осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы; научной обоснованности, объективности
и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений),
учета общественного мнения и т.д.
В настоящий момент в связи с осуществлением реформирования градостроительной деятельности, сфера
действия экологической экспертизы резко сократилась. Так, согласно ч. 6 ст. 49 ГрК, в отношении проектной
документации не допускается проведение иных экспертиз, кроме государственной экспертизы проектной
документации. Исключением из этого правила является проведение государственной экологической экспертизы
проектной документации объектов, строительство и реконструкцию которых предполагается осуществлять
в исключительной экономической зоне РФ, на континентальном шельфе РФ, во внутренних морских водах,
в территориальном море РФ, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации
объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I—V класса опасности, искусственных земельных
участков на водных объектах.
государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению
объектов культурного наследия, государственной экологической экспертизы проектной документации объектов,
строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской
Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море
Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также
проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности,
искусственных земельных участков на водных объектах.
Следовательно, в отношении проектной документации всех остальных объектов проводится только государственная
экспертиза проектной документации, в рамках которой исследуются вопросы обеспечения экологической
безопасности. Экологическая же экспертиза по ним не проводится. Данная мера является вполне обоснованной
и обусловлена необходимостью сокращения административных барьеров в строительстве.
Единая государственная экспертиза градостроительной документации прямо вытекает из  идеологии перехода
в сфере проектирования и строительства на требования безопасности из серии технических регламентов. Результат
этой реформы виден на примере экспертизы, проводимой при проектировании объектов электроэнергетики. Если
ранее ст. 42 Закона об электроэнергетике предусматривала проведение четырех экспертиз документации
по строительству такого объекта (экологической, промышленной безопасности, экспертизы безопасности
гидротехнических сооружений и экспертизы безопасности ядерных установок), то теперь действующая редакция
данной статьи предусматривает только государственную экспертизу проектной документации объектов
электроэнергетики, являющихся объектами капитального строительства, осуществляемую в соответствии
с градостроительным законодательством.
Однако, несмотря на градостроительную реформу, экологическая экспертиза как способ обеспечения экологической
безопасности полностью не исчезла, и сохраняет свое значение как самостоятельная форма экологического контроля
(надзора), имеющая предупредительное значение, и направленная на формирование условий, обеспечивающих
реализацию конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду путем предупреждения
негативных воздействий хозяйственной и иной деятельности на жизнь и здоровье граждан.

7.3. Государственная экологическая экспертиза


Субъектами государственной экологической экспертизы являются специально уполномоченные федеральные
органы экологической экспертизы либо органы государственной власти субъектов РФ, а также заказчики объектов
экологической экспертизы.
Специально уполномоченным федеральным органом в области экологической экспертизы является Федеральная
служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В соответствии со ст. 6 Закона об экологической
экспертизе субъектам РФ переданы полномочия Российской Федерации по принятию нормативно-правовых актов
в области экологической экспертизы объектов регионального уровня с учетом специфики субъекта РФ, организации
и проведению государственной экологической экспертизы объектов регионального уровня, а также осуществлению
контроля за соблюдением законодательства об экологической экспертизе и информированию населения о намечаемых
и проводимых экспертизах и их результате.
Заказчики  — это юридические и физические лица, которые заказывают и оплачивают специально уполномоченным
органам организацию и проведение работы по выявлению соответствия предполагаемой хозяйственной и иной
деятельности экологическим требованиям. При этом в случае отступления от проекта, получившего положительное
заключение государственной экологической экспертизы, заказчик обязан пройти экспертизу повторно.
Объектом экологической экспертизы являются материалы и документы, представляемые заказчиком
на государственную или общественную экологическую экспертизу. Их перечень представлен в ст. 11—12 Закона
об экологической экспертизе. Разграничение объектов экологической экспертизы между федеральными
и региональными органами исполнительной власти в области экологической экспертизы осуществляется следующим
образом.
Так, объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:
— проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей
среды, утверждаемых органами государственной власти РФ;
— проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов
хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов
с учетом режима охраны природных объектов;
— проекты соглашений о разделе продукции;
— материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают
негативное воздействие на окружающую среду;
- материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное
воздействие на окружающую среду и лицензирование которых осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4
мая 2011 года N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (за исключением материалов обоснования
лицензий на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV класса опасности) и
законодательством в области использования атомной энергии федеральными органами исполнительной власти;
— проекты технической документации на новые технику, технологии, использование которых может оказать
воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать
в природную среду;
— материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим
территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны
экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации и т.д.
Органы исполнительной власти субъектов РФ проводят экологическую экспертизу региональных проектов
нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды; проекты
региональных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной
деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду; материалы обоснования лицензий
на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду, если их выдача
относится к компетенции субъектов РФ; материалы комплексного экологического обследования участков
территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных
территорий регионального значения и т.д.
Анализ положений Закона об экологической экспертизе позволяет выделить три этапа проведения государственной
экологической экспертизы:
— научно-исследовательский этап, включая его элементы — ОВОС и экологическое обоснование;
— получение от государства официального разрешения на реализацию проекта;
— контроль за исполнением заключения.
Первый этап государственной экологической экспертизы начинается с представления экспертам соответствующего
объекта (объектов). Обязательным условием принятия документов и материалов на государственную экологическую
экспертизу является наличие в них данных по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной
и иной деятельности и экологическому обоснованию допустимости ее реализации. На этом же этапе происходит
исследование экспертными комиссиями (экспертами) представленного объекта, выявление его соответствия
установленным экологическим и другим специальным нормам, правилам и нормативам. Срок проведения
государственной экологической экспертизы определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать
шесть месяцев (обычно составляет 30 дней для простых объектов и 60 дней для сложных) Срок проведения
государственной экологической экспертизы не должен превышать три месяца и может быть продлен на один месяц по
заявлению заказчика.
На втором этапе представленные объекты получают экспертную оценку посредством принятия заключения
государственной экологической экспертизы. Данное заключение должно содержать обоснованные выводы
о допустимости (недопустимости) воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая
подлежит государственной экологической экспертизе, и о возможности реализации объекта экспертизы. Наличие
положительного заключения подтверждает соблюдение заказчиком экологических требований при подготовке
рассмотренной документации и дает право на финансирование этого объекта из любых источников. В случае
отрицательного заключения реализация объекта экологической экспертизы запрещена.
Следует иметь в виду, что существует два вида отрицательного заключения государственной экологической
экспертизы — заключение о недопустимости реализации проекта и заключение о необходимости доработки
предоставленных материалов.
Выводы экспертной комиссии могут быть обжалованы в суде или арбитражном суде.
Так, в 1994 г. прокурор Кемеровской области обратился в суд с заявлением в интересах государства и граждан
о признании незаконными и необоснованными выводов государственной экологической экспертизы по проекту
перекладки коксовой батареи на Кузнецком металлургическом комбинате, из заключения которой вытекает, что права
граждан на охрану здоровья не нарушаются воздействием хозяйственной деятельности комбината на окружающую
среду. Однако проектные решения по охране воздушного бассейна не обеспечивали достижения санитарных норм
в жилой зоне города. Последующая перекладка коксовой батареи, по утверждению прокурора, будет оказывать
вредное воздействие на природную среду не только на территории комбината, но и нарушит право на благоприятную
среду обитания граждан, проживающих в этом регионе.
В постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 02.02.1994 было выражено согласие с доводами прокурора,
указано, что предметом судебного обжалования может быть заключение государственной экологической экспертизы,
выводы которой могут нарушить права на благоприятную сферу обитания граждан.
Существует и ряд других примеров судебной практики. Так, в своей жалобе в Конституционный Суд РФ граждане Н.
А. Кулакова и Н. А. Лисицына просили признать противоречащей ст. 42 и 55 (ч. 2) Конституции ст. 11 Федерального
закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», в которой содержится перечень объектов, подлежащих
экологической экспертизе федерального уровня.
В силу п. 8 данной статьи объект государственной экологической экспертизы, ранее получивший положительное
заключение государственной экологической экспертизы, в случае реализации такого объекта с отступлением
от документации, получившей положительное заключение государственной экологической экспертизы, и (или)
в случае внесения изменений в указанную документацию, должен подвергаться новой государственной экологической
экспертизе.
С 1 января 2007 г., после внесения Федеральным законом от 18.12.2006 № 232-ФЗ «О внесении изменений
в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации»
изменений в Федеральный закон «Об экологической экспертизе», перечень объектов государственной экологической
экспертизы федерального уровня был сокращен.
Заявители утверждали, что сокращение перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе
федерального уровня, позволило не проводить экспертизу всего проекта «Сахалин-1» («Стадия 1») после внесения
в него изменений, при том что в силу п. 8 ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе» это необходимо
было сделать. В результате из сферы экспертной оценки выведено воздействие на окружающую среду строительства
трубопровода в береговой части залива Пильтун, а экологическое воздействие от реализации всего проекта в целом
оценено не было.
Как разъяснил Конституционный Суд РФ в своем Определении от 30.09.2010 № 1421-О-О «Об отказе в принятии
к рассмотрению жалобы граждан Кулаковой Натальи Анатольевны и Лисицыной Наталии Александровны на нарушение
их конституционных прав статьей 11 Федерального закона “Об экологической экспертизе”», внесение изменений в ст. 11
и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» не привело, вопреки утверждению заявителей, к отмене
требования о проведении экологической экспертизы при подготовке проектной документации на строительство.
Изменилась форма такой проверки — вместо государственной экологической экспертизы, государственной
санитарно-эпидемиологической экспертизы и ряда других экспертиз теперь проводится единая государственная
экспертиза проектной документация и результатов инженерных изысканий в соответствии с ГрК и Положением
об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных
изысканий (утверждено постановлением Правительства РФ от 05.03.2007 № 145).
На третьем этапе осуществляется контроль за исполнением заключения
В числе федеральных заключений, получивших особый общественный резонанс, следует отметить государственную
экологическую экспертизу высокоскоростной магистрали Москва — Санкт-Петербург. В ходе проведения этой
экспертизы были выявлены многочисленные нарушения земельного законодательства, законодательства об ООПТ
(трасса пролегала через территорию Валдайского национального парка), лесного законодательства (осуществлялась
вырубка лесов первой и второй группы без соответствующего постановления Правительства РФ). Проект не прошел
общественных слушаний в субъектах РФ. Однако Минприроды России дало положительное заключение. Впоследствии
это заключение было обжаловано в Генеральную прокуратуру РФ, обнаружившую в ходе проведения проверок
нарушения основополагающих принципов экологической экспертизы — законности ее выводов и независимости
экспертов.
Финансирование государственной экологической экспертизы осуществляется за счет средств заказчика
документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, которые он перечисляет на специальный счет
государственного органа РФ или субъекта РФ в области экологической экспертизы.

7.4. Общественная экологическая экспертиза


Общественная экологическая экспертиза является одним из важнейших способов участия общественности
в механизме принятия экологически значимых решений. Являясь разновидностью экологической экспертизы, она
организуется и проводится по инициативе граждан и общественных объединений организаций (некоммерческих
организаций объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями
и объединениями, основным направлением деятельности которых (по их уставу) является охрана окружающей среды
и проведение общественной экологической экспертизы.
Объектами общественной экологической экспертизы являются те же объекты, что и государственной,
за исключением тех, сведения о которых составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом
тайну. Граждане и общественные объединения вправе получать от уполномоченных государственных органов,
проводящих экспертизу конкретных объектов, информацию о результатах ее проведения.
Несмотря на ограниченность возможностей общественной экологической экспертизы, она является почти
единственным механизмом общественного контроля за ходом государственной экологической экспертизы. Назрела
и необходимость постановки вопроса о закреплении права экспертов на доступ к документации под их персональную
ответственность за сохранение конфиденциальности.
Как нам кажется, подобный подход был бы уместен и в случае, когда объект экспертизы содержит сведения, отнесенные
к государственной тайне. Известен прецедент, имевший место еще до принятия Закона об экологической экспертизе, когда
группа экспертов с необходимой формой допуска проводила общественную экспертизу закрытого объекта ‹ См.:
Хотулева  М. В. Как организовать общественную экологическую экспертизу. Рекомендации для общественных организаций. М. : Эколайн, 1996.
С. 18.›.
В настоящий момент общественная экологическая экспертиза тех же объектов, что и государственная, может
проводиться до, либо одновременно с государственной экологической экспертизой.
Можно выделить два условия проведения общественной экологической экспертизы.
Во-первых, необходима регистрация в установленном порядке заявления о ее проведении. Для этого необходимо
написать заявление, указав наименование общественной организации, юридический адрес и адрес местонахождения,
характер предусмотренной уставом деятельности, сведения о составе экспертной комиссии, сведения об объекте
общественной экологической экспертизы и сроке ее проведения. Данное заявление должно быть зарегистрировано
в семидневный срок.
Во-вторых, необходимо указание в уставе этих общественных объединений в качестве основного вида деятельности
охрану окружающей среды и проведение общественной экологической экспертизы.
Общественные экологические объединения, проводящие общественную экологическую экспертизу, имеют право:
получать от заказчика предусмотренную законом документацию, подлежащую экологической экспертизе; знакомиться
с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной
экологической экспертизы; участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных
комиссий государственной экологической экспертизы и в проводимом ими обсуждении заключений общественной
экологической экспертизы; обращаться к Правительству РФ, органам исполнительной власти субъекта РФ по вопросам
приостановки хозяйственной деятельности предприятия, в прокуратуру по фактам нарушения требований
экологической безопасности, в организации строящихся объектов и действующих производств с целью выявления
возможной экологической опасности, в природоохранные организации.
В качестве примера реализации данных правомочий можно привести следующие общественные экологические
экспертизы.
Во-первых, это экспертизы, проводимые при поддержке общественной организации ЭКОЛАЙН — проекта завода
по переработке гептила (Сергиев Посад), проекта рекультивации карьера в п. Коренево (Люберецкий район), плана
застройки микрорайона «Д» Троицка и др. Во-вторых, Российским экологическим союзом в 2002 г. была проведена
общественная экологическая экспертиза проектов «Северной нефти» по обустройству Черпаюского и Хасырейского
месторождений вала Гамбурцева. В данном случае экспертная комиссия пришла к выводу о том, что по объему
и содержанию проекты соответствуют требованиям экологического законодательства ‹ См.: Зеленый Мир. 2002. № 13—
14. С. 2.›.
Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его
специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы, но, независимо от такого
признания может публиковаться в средствах массовой информации. Данное заключение обязательно направляется
федеральному органу исполнительной власти и органу исполнительной власти субъекта РФ, осуществляющим
государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической
экспертизе, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.
Финансирование общественной экологической экспертизы осуществляется за счет собственных средств
общественных объединений, организующих и проводящих эту экспертизу. Источниками необходимых средств могут
стать общественные экологические фонды, добровольные пожертвования, гранты благотворительных организаций,
а также средства, выделяемые по решению соответствующих органов местного самоуправления.

Вопросы и задания для самоконтроля


1. В каких целях и в отношение каких объектов проводится оценка воздействия на окружающую среду?
2. Сформулируйте определение экологической экспертизы. Каковы объекты и принципы экологической экспертизы?
3. Назовите субъектов государственной экологической экспертизы. Разъясните источники финансирования государственной
экологической экспертизы и этапы ее проведения.
4. Каковы условия проведения общественной экологической экспертизы? В чем заключается необходимость и значение данного
вида экспертизы?

Литература
1. Агафонов, В. Б. Роль государственной экологической экспертизы и иных видов экспертиз в обеспечении охраны
окружающей среды и экологической безопасности при пользовании недрами / В. Б. Агафонов // Аграрное и земельное право. —
2011. — № 6.
2. Анисимов, А. П. Об «экологичности» Градостроительного кодекса Российской Федерации / А. П. Анисимов // Современное
право. — 2009. — № 4.
3. Злотникова, Т. В. Эколого-правовые, социально-экономические и нравственные аспекты десятилетнего применения
Федерального Закона «Об экологической экспертизе» / Т. В. Злотникова // Право и политика. — 2006. — № 10.
Кадомцева А.Е. Проблемы проведения общественной экологической экспертизы // Современное право. – 2013. - № 1.
Карзенкова А.В. Проблемы реализации экологического и земельного законодательства при проведении государственной
экологической экспертизы // Правовые вопросы недвижимости. – 2013. - № 1.
4. Карашев, К. Последствия эксплуатации объекта недвижимости без положительного заключения государственной
экологической экспертизы / К. Карашев // Хозяйство и право. — 2006. — № 7.
5. Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
6. Самончик, О. А. Участие общественности в оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном аспекте /
О. А. Самончик // Государство и право. — 2006. — № 12.
7. Слепенкова, О. А. Государственная экологическая экспертиза как механизм обеспечения экологической безопасности /
О. А. Слепенкова // Закон и право. — 2010. — № 9.
8. Строкова, К. К. Проблемы правового регулирования проведения экологической экспертизы при осуществлении
деятельности во внутренних морских водах, территориальном море, континентальном шельфе и в прилежащей зоне Российской
Федерации / К. К. Строкова // Транспортное право. — 2010. — № 2.
9. Таталина, А. В. Экологическая экспертиза и меры административной ответственности как инструменты принуждения
к выполнению экологических требований / А. В. Таталина // Экологическое право. — 2008. — № 2.
10. Черевчина, И. Выбор земельного участка: государственная экологическая экспертиза / И. Черевчина // Законность. —
2005. — № 10.
Хаустов Д.В. Актуальные проблемы правового регулирования экологической экспертизы на современном этапе //
Экологическое право. – 2012. - № 4.
ГЛАВА 8.
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЭКОЛОГО-ПРАВОВОЙ
КУЛЬТУРЫ

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать название законов и подзаконных актов, регулирующих вопросы экологического образования, просвещения и воспитания,
а также повышения эколого-правовой культуры; роль и значение научных исследований в области охраны окружающей среды;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы экологического образования, просвещения, воспитания,
а также эколого-правовой культуры; эффективно применять правовые нормы, регламентирующие экологическое образование
и воспитание;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологической культуры и образования.

8.1. Понятие и задачи экологического образования


Осуществление конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации на благоприятную
окружающую среду и конституционной обязанности каждого по сохранению природы и окружающей среды в целях
обеспечения экологической безопасности как важнейшей государственной задачи требует высокой экологической
культуры граждан, достигаемой в процессе непрерывного экологического образования в соответствии
с законодательством РФ об образовании, охране окружающей среды, о средствах массовой информации и иным
законодательством РФ и субъектов РФ. На содержании данных терминов следует остановиться подробнее.
Экологическая культура — это совокупность экологического сознания и экологического поведения человека,
способ организации и развития жизнедеятельности в системе ценностных ориентаций и экологических норм
взаимодействия с окружающей средой на основе экологических знаний, навыков и умений.
Экологическое образование — целенаправленный процесс формирования ценностных ориентаций и норм
поведения, воспитания и обучения населения основам экологических знаний, умениям и навыкам в сфере охраны
окружающей среды и рационального природопользования в целях удовлетворения потребностей настоящего
и будущих поколений, укрепления правопорядка и обеспечения экологической безопасности.
Включение ст. 71—74 в Закон об охране окружающей среды, регулирующих рассматриваемые вопросы, обусловлено
тем, что продолжающийся экономический кризис и возрастание ресурсопотребления влечет за собой и трансформацию
правосознания как государственных служащих, так и предпринимателей и граждан. Указанные нормы как раз и направлены
на формирование экологического правосознания в целях оптимизации деятельности указанных субъектов и учета ими
в своей деятельности экологических требований.
Актуальность данной проблематике придает и тот факт, что охрану окружающей среды невозможно обеспечить
бессистемными воспитательными мерами, требованиями и запретами. Доведение до широкого общественного сознания
эколого-правовых знаний карательного характера, посвященного ответственности за экологические правонарушения, также
не позволит достигнуть надлежащего эффекта в деле повышения уровня эколого-правовой культуры населения. И только
комплексное, сбалансированное эколого-воспитательное воздействие на сознание, главным образом, подростков в возрасте
10—14 лет позволит сформировать у этой социально-активной части населения внутреннюю убежденность
в недопустимости причинения вредных последствий окружающей среде.
Как уже отмечалось в научной литературе, природоохранительные правовые нормы в большинстве своем
закрепляют научно обоснованные экологические правила (о предотвращении эрозии почв, о порядке использования
и восстановления лесов, о поддержании экологического режима водоемов, чистоты воздуха и т.д.). Вот почему
экологическое воспитание, направленное на распространение и внедрение в практику необходимых знаний и навыков,
вытекающих из современных проблем охраны природы, косвенно способствует и соблюдению правового режима
охраны природных объектов, и предупреждению соответствующих правонарушений.
Важно укреплять в обществе сознание того, что природные богатства не беспредельны. Нужно сохранить
и оставить природу будущему поколению не только не оскудевшей, но и обогащенной. Экологическое просвещение,
«экологизация» общественного сознания средствами воспитания и образования создает благоприятные предпосылки
для успешной реализации требований законодательства об охране природы‹ См.: Комментарий к закону Российской Федерации
«Об охране окружающей среды» / рук. авт. коллектива и отв. ред. С. А. Боголюбов. М., 1997. С. 245.›.
В числе субъектов, осуществляющих экологическую образовательную деятельность, следует выделить школы,
гимназии, лицеи, профтехучилища, техникумы, вузы, специальные курсы. Объектом данного процесса выступает
сознание лиц, получающих среднее, среднее специальное, высшее (второе высшее) образование, проходящих курсы
переподготовки кадров и повышения квалификации, а также тех, кто получает образование для осуществления
профессиональной преподавательской или природоохранной деятельности‹ См.: Вершок И. Л. Об экологическом правосознании //
Государство и право. 2003. № 3. С. 48.›.
Органы публичной власти не остаются в стороне от участия в решении вопросов координации и государственного
контроля за содержанием и осуществлением экологического образования на всех уровнях. В соответствии со ст. 12
Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» для
наиболее оптимального решения вопросов в сфере экологического образования Правительство РФ вправе учреждать
организации, образовывать координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве РФ.
На уровне субъектов РФ принимаются специальные законы об экологическом образовании (Волгоградская область,
Республика Дагестан, Приморский край и т.д.), в которых определяются цели и задачи экологического образования
и воспитания с учетом региональных особенностей. Для решения на региональном уровне экологических вопросов при
исполнительных органах власти субъектов РФ создаются межведомственные комиссии по экологическому
образованию населения (Саратовская, Амурская, Астраханская, Курганская, Кемеровская области, Хабаровский край,
Республика Марий Эл, Ханты-Мансийский автономный округ), принимаются специальные региональные целевые
программы по вопросам экологического воспитания и образования (Свердловская, Тюменская области, Республика
Саха), разрабатываются концепции непрерывного экологического образования (Вологодская область).
На современном этапе правовой реформы увеличивается в этом процессе роль и влияние органов местного
самоуправления, разрабатывающих специальные программы экологического образования, просвещения и воспитания.
В результате реализации таких программ ожидается привлечение широких слоев населения к решению вопросов
экологического оздоровления территории, в первую очередь городских муниципальных образований, а также
улучшение состояния окружающей среды.
Несмотря на принимаемые меры, состояние экологического образования и воспитания вызывает серьезную
озабоченность и тревогу, что связано с недооценкой в обществе экологических проблем, экологическим нигилизмом
и экологическим невежеством, недостатком бюджетного финансирования, отсутствием эффективного государственного
управления экологическим образованием и надлежащей координации данного процесса с негосударственными
структурами. Последнее обстоятельство приобретает особую важность потому, что отличительной особенностью
современного периода является усиление роли негосударственного сектора на всех уровнях и в различных странах мира.
Значение процесса вовлечения общественности в решение важнейших проблем, связанных с окружающей средой
и устойчивым развитием, признается сегодня исследователями, правительствами и международными организациями.

8.2. Преподавание основ экологических знаний в образовательных учреждениях


Процесс создания системы экологического образования имеет свою историю и начинается с принятием Закона
РСФСР от 27.10.1960 «Об охране природы в РСФСР». Указанным законом предусматривалась двухступенчатая
система преподавания основ охраны природы в учебных заведениях. Для этого в школьные программы
и соответствующие учебники по естествознанию, географии и химии было включено преподавание основ охраны
природы, а в высших и средних специальных учебных заведениях вводились курсы охраны природы
и воспроизводства ее ресурсов.
Поворотным пунктом в развитии системы экологического образования было проведение в 1977 г. в Тбилиси
Межправительственной конференции по образованию в области охраны окружающей среды, а также в 1984 г.
в Иваново Всесоюзной конференции по образованию в области окружающей среды.
Это позволило активизировать и международное сотрудничество в области экологического образования, что
проявилось в форме участия советских ученых в международном конгрессе ЮНЕСКО/ЮНЕП, прошедшем в 1987 г.
в Москве. В 1990 г. на Всесоюзной конференции в Казани была уже обнародована общенациональная перспективная
программа по образованию в области окружающей среды‹ См.: Охрана окружающей природной среды: постатейный комментарий
к Закону России. М., 1993. С. 162.›.
С постепенным изменением государственной политики в деле экологического образования появляются первые
учебники (а в учебный процесс вводятся новые учебные дисциплины) по вопросам охраны окружающей среды
и рационального природопользования. В юридической науке в этом отношении многое было сделано коллективом
Всесоюзного института юридических наук. Достаточно назвать такую работу, как «Правовые вопросы охраны природы
в СССР» (под ред. Г. Н. Полянской. — М., 1963).
В Томском университете пионером в деле преподавания правовой охраны природы был О. С. Колбасов, в МГУ
им. М. В. Ломоносова — Е. Н. Колотинская, подготовившая этот раздел и прочитавшая его впервые студентам
юридического факультета в 1960 г. Ее лекции легли в основу учебного пособия для студентов-заочников
университетов по курсу «Правовая охрана природы в СССР» (М., 1962). В 1961 г. Н. Д. Казанцевым был
подготовлен спецкурс «Правовая охрана природы в СССР» для старших курсов студентов дневного отделения
юридического факультета МГУ. Материалы этого курса легли в основу значительного количества разделов
соответствующего учебного пособия ‹ См.: Казанцев  Н.  Д. Из истории науки советского земельного и природоохранительного права //
Экологическое право. 2001. № 2. С. 12.›.
В дальнейшем большую роль в развитии системы экологического образования и воспитания сыграл Закон об охране
окружающей природной среды 1991 г., который в ст. 73—76 определил основы экологического воспитания,
образования и просвещения в условиях правовой реформы и построения рыночной экономики. Закон об охране
окружающей среды во многом воспроизводит указанные нормы и продолжает заложенные более 10 лет назад
тенденции экологического образования. Данным законом закрепляется обязательность преподавания основ
экологических знаний в образовательных учреждениях, чем развиваются положения ст. 43 Конституции,
гарантирующей право каждого на образование. При этом именно РФ устанавливает федеральные государственные
образовательные стандарты, поддерживает различные формы образования и самообразования.
Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» понимает под
образованием «единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым
благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, а также совокупность приобретаемых
знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции определенных объема
и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального
развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов».
Особое место среди различных видов и форм образования занимает экологическое образование.
Система экологического образования — достаточная для реализации целей и задач непрерывного экологического
образования совокупность необходимых и взаимодействующих организационных форм, включающая в себя
инфраструктуру экологического образования, управление, кадровое обеспечение, нормативное правовое управление,
научно-методическое и информационное обеспечение и экономическую составляющую, а также распространение
экологических знаний (средства массовой информации, учреждения культуры, природоохранные учреждения,
организации спорта и туризма).
Экологическое образование как один из элементов общего образования и профессиональной подготовки кадров
представляет собой единую систему всеобщего и комплексного экологического образования, включающую: дошкольное
образование; начальное и среднее образование учащихся общеобразовательных школ и учреждений дополнительного
образования детей; подготовку специалистов в сфере охраны окружающей среды со средним специальным и высшим
образованием; природоохранную подготовку специалистов различных профессий; повышение квалификации
и переподготовку должностных лиц, специалистов народного хозяйства и педагогических кадров в системе
послевузовского образования; подготовку кадров высшей научной квалификации; подготовку специалистов в сфере
экологического просвещения.
Образовательные экологические программы дошкольного, начального общего, основного общего и  среднего
(полного) общего образования являются преемственными. В дошкольных и общеобразовательных учреждениях
могут организовываться детские экологические организации, экологические лагеря, экспедиции, походы
и экскурсии. В учреждениях начального профессионального, среднего профессионального и высшего
профессионального образования осуществляется эколого-ориентированная подготовка специалистов путем
введения соответствующих курсов и вовлечения учащихся и студентов в практическую природоохранную
деятельность, в том числе посредством создания научных экологических школ, «малых академий», проведения
семинаров, конференций и конкурсов, а также профессиональная подготовка специалистов-экологов
на специальных отделениях, курсах и факультетах. Высшие учебные заведения и учреждения дополнительного
образования организуют специализированные экологические курсы послевузовского профессионального
образования для должностных лиц, контролирующих деятельность организаций и предприятий, оказывающих
вредное влияние на окружающую среду, с выдачей им соответствующих документов (сертификатов).
Основы природопользования (или основы охраны природы и рационального природопользования) теперь
преподаются во всех государственных школах, частных, общественных, религиозных и других средних и высших
учебных заведениях, независимо от их профиля (в рамках среднего или высшего образования). Эта дисциплина
получает и другие названия: основы экологии, охрана окружающей среды и т.д. В средних школах данная тематика
чаще всего охватывается такими дисциплинами, как обществоведение, биология, основы права и др. В специальных
средних и высших учебных заведениях вводятся курсы по охране окружающей среды и рациональному
природопользованию. Содержание этих курсов зависит от профиля данного учебного заведения. Могут
устанавливаться специализированные курсы охраны природы.
Преподавание экологических знаний в учебных заведениях, предполагает обязательность разработки полноценных
учебных программ. Эти программы должны охватывать, как минимум, «основы экологических знаний», необходимые
не только для всякого специалиста, но и для каждого гражданина нашего общества, обязанного соблюдать возлагаемые
на него ст. 58 Конституции требования. Программы предусматривают задачи последовательного повышения
профессионального и общеобразовательного уровня, подготовку специалистов соответствующей квалификации
(например, экологов в системе промышленности, водного хозяйства и т.д.).
Основными организационными формами экологического образования являются: очная, очно-заочная (вечерняя),
заочная формы, самообразование, экстернат в системе непрерывного образовательного процесса; эколого-
просветительская работа, в том числе распространение экологических знаний через средства массовой информации,
учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма; экологическая пропаганда.
В настоящее время как в средних, так и в высших юридических учебных заведениях экологическое право является
самостоятельным курсом. В тех вузах, где изучается раздельно «Экологическое право» и «Земельное право», и этого
требует специализация вуза, разрабатываются самостоятельные программы по указанным предметам.
В специализированных вузах (например, военных, технических и др.) процесс получения экологических знаний,
умений и навыков имеет свою специфику.

8.3. Подготовка руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды


В целях создания дополнительных гарантий обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду
ст. 73 Закона об охране окружающей среды предусматривает обязанность руководителей организаций и специалистов,
осуществляющих хозяйственную деятельность, которая может оказать воздействие на состояние окружающей среды,
получать специальную экологическую подготовку, подтверждаемую дипломами государственного образца. Из смысла
указанной статьи вытекает, что отсутствие таких подтверждающих документов должно являться основанием
недопущения указанных лиц для занятия соответствующих должностей.
Аналогичная норма была закреплена и в Законе об охране окружающей природной среды 1991 г.
Госкомэкологии России осуществляла переподготовку и повышение квалификации служащих центрального
аппарата и территориальных органов на базе различных организаций и учреждений. Для указанных сотрудников
базовыми образовательными учреждениями были Академия народного хозяйства при Правительстве РФ
и Международный независимый эколого-политологический университет (МНЭПУ). В Республике Марий Эл было
принято отдельное положение об экологической подготовке руководящих работников и специалистов (утверждено
постановлением Правительства Республики Марий Эл от 01.12.1994 № 378). Однако данная практика в то время
не приобрела массовый характер.
Сегодня ст. 73 Закона об охране окружающей среды оставляет открытым как минимум два вопроса: отсутствие
четкого перечня категорий таких должностных лиц и направленность такой подготовки, поскольку экологические
знания и учебные заведения, предоставляющие подобные образовательные услуги не определены ни в экологическом
законодательстве, ни в иных нормативных правовых актах РФ. До решения указанных вопросов на федеральном
уровне, эта норма будет оставаться декларативной.
До принятия федеральных нормативных правовых актов пробел в экологическом праве может и должен быть
восполнен нормативными правовыми актами субъектов РФ и органов местного самоуправления. Такая практика
постепенно складывается.
Так, постановлением Главы Администрации Белгородской области от 24.04.2003 № 161 «О первоочередных мерах
по экологическому воспитанию, образованию и просвещению населения» был утвержден План первоочередных
мероприятий по экологическому воспитанию, образованию и просвещению населения области. Одним из пунктов
данного плана предписывалось организовать подготовку руководителей предприятий, организаций, учреждений,
служб, ведомств, специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, ответственных
за принятие решений при ведении хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает или может оказывать
негативное влияние на окружающую среду. Ответственными за исполнение данного пункта плана были назначены
руководители структурных подразделений администрации области и главы местного самоуправления. Однако сам
перечень конкретных должностных лиц, для которых получение экологического образования обязательно, в документе
не был указан.
Предпринимаются в указанном направлении определенные шаги и органами местного самоуправления.
Так, п. 2.6 постановления Волгоградского Горсовета народных депутатов от 27.11.1996 № 16/98 «Об экологической
обстановке и выполнении природоохранных программ в Волгограде» было предписано организовать для работников
органов местного самоуправления, руководящих работников предприятий обучение в центре экологического обучения
Волгоградского регионального отделения экологической академии.
Таким образом, на сегодняшний день в условиях декларативности норм экологического законодательства основной
акцент на решение проблемы обязательного экологического образования руководителей организаций и специалистов,
ответственных за принятие экологически значимых решений при осуществлении хозяйственной деятельности, ложится
на субъекты РФ и органы местного самоуправления. После принятия соответствующего федерального нормативного
акта, нормативные акты регионального и муниципального уровня должны будут быть приведены в соответствие с ним.

8.4. Экологическое просвещение


Экологическое просвещение  — распространение знаний об экологической безопасности, информации о состоянии
окружающей среды и об использовании природных ресурсов в целях формирования экологической культуры
населения.
Экологическое просвещение, составным элементом которого является получение экологической информации,
вытекает из конституционного права каждого на достоверную информацию о состоянии окружающей среды.
Значение эколого-правового просвещения состоит в непрерывном контакте с проблемами охраны природы
посредством научно-популярной и художественной литературы, СМИ, привлечение граждан к решению конкретных
экологических проблем. Основной целью таких мероприятий является усвоение навыков к самостоятельному
наблюдению, оценке и прогнозу возможных изменений в окружающей среде под воздействием хозяйственной и иной
деятельности человека.
Субъектами экологического просвещения можно признать лиц, могущих осуществлять просветительскую
деятельность, для которой присущи эколого-нормативные черты. В числе таких субъектов выступают государство в лице
уполномоченных органов и должностных лиц, церковь, общественные организации, СМИ, организации граждан,
осуществляющих деятельность в сфере эколого-правового просвещения.
Средствами экологического просвещения являются СМИ, художественная литература, семинары и лекции.
Экологическое просвещение населения обеспечивается через средства массовой информации, музеи, библиотеки,
эколого-просветительские центры, лектории, экологические инициативы и акции, конференции и выставки.
Публичные и научные библиотеки, библиотеки образовательных учреждений и общественных организаций,
краеведческие музеи также являются центрами распространения и пропаганды экологических знаний, комплектуют
соответствующие фонды, целенаправленно проводят мероприятия по экологическому просвещению населения
в соответствии с их профилем.
В целях обеспечения общественности своевременной, полной и достоверной экологической информацией, издаются
общероссийские экологические газеты «Спасение» и «Зеленый мир», а в ряде регионов печатаются свои экологические
издания («Набат» в Саратовской области, «Эковестник» в Астраханской области и т.д.). С 1998 г. ЗАО «Юрист»
выпускает федеральный экологический журнал «Экологическое право».
Процессы эколого-правового просвещения, воспитания и образования осуществляются в заповедниках
и национальных парках.
На указанных категориях особо охраняемых природных территорий осуществляется подготовка кадров, проводятся
конференции, выпускаются сувениры экологической направленности, проводятся конференции, семинары и круглые
столы по вопросам охраны окружающей среды и рационального природопользования.
Не менее значимыми в формировании эколого-правовой культуры населения являются то, что посещения музеев,
библиотек, заповедников, заказников, национальных парков обеспечивает наиболее эмоционально окрашенный
процесс общения с природой.
Например, в Республике Беларусь имеются уникальные музеи природы в Национальном парке «Беловежская
пуща», в школе деревни Домжерицы Лепельского района Витебской области, где находится дирекция Березинского
биосферного заповедника. Сам факт созерцания практически исчезнувшего беловежского зубра оставляет
незабываемые воспоминания большинства людей и лучше всякой агитации стимулирует к соблюдению экологических
требований в повседневной деятельности‹ См.: Вершок  И.  Л. Об экологическом правосознании // Государство и право. 2003. № 3. С. 46
—47.›.
Государственные природные заповедники, национальные и природные парки, ботанические сады, детские эколого-
биологические центры, станции юных натуралистов осуществляют эколого-просветительскую деятельность
посредством создания соответствующих центров, музеев природы, экологических троп, экологических лагерей,
развития экологического туризма и других эффективных форм экологического просвещения.
Огромная роль в решении задач экологического просвещения принадлежит органам местного самоуправления, что
в ряде муниципальных образований стало сегодня реальностью.
Так, в г. Бронницы Московской области рядом с озером «Бельское» строится детский экологический парк, регулярно
проводятся дни защиты от экологической опасности. При проведении таких акций в муниципальных образованиях
Московской области ликвидируются несанкционированные свалки, локальные загрязнения почв и вод. В этом
направлении по Московской области наибольшая активность отмечается в Ступинском, Коломенском, Пушкинском,
Балашихинском, Подольском, Одинцовском, Истринском, Мытищинском районах. Органы местного самоуправления
организуют экологические выставки, на которых представляют перспективные экологические технологии и экспонаты‹ 
См.: Акмалова  А. А. Правовые основы деятельности муниципальных органов : учеб. пособие. М., 2000. С. 101.›.
Участие органов государственной власти в экологическом просвещении населения закреплено ст. 5—6 Закона
об охране окружающей среды, определяющих в числе полномочий Российской Федерации и ее субъектов организацию
и развитие системы экологического образования, формирование экологической культуры. Реализация данных
полномочий может проявляться в разработке федеральных и региональных целевых программ в области
экологического просвещения, в работе по совершенствованию нормативно-правовой базы и системы управления
экологическим просвещением и образованием, их кадрового обеспечения.
В целях оперативной работы с обращениями граждан по поводу предоставления экологической информации,
в большинстве федеральных природоохранных органов и их территориальных подразделениях созданы специальные
информационные службы.
На федеральном и региональном уровне определенное содействие в экологическом просвещении населения мог
бы оказать ежегодный Государственный доклад о состоянии окружающей среды РФ, а также аналогичный доклад
в каждом из субъектов РФ. Проблема, правда, заключается в маленьком тираже данного издания и отсутствия его
в свободной продаже.
8.5. Научные исследования в области охраны окружающей среды
Научные исследования в области охраны окружающей среды проводятся в целях социального, экономического
и экологически сбалансированного развития РФ, создания научной основы охраны окружающей среды, разработки
научно обоснованных мероприятий по улучшению и восстановлению окружающей среды, обеспечению устойчивого
функционирования естественных экологических систем, рациональному использованию и воспроизводству природных
ресурсов, обеспечению экологической безопасности.
Закрепление данного направления экологической политики РФ в ст. 70 Закона об охране окружающей среды
является продолжением и дальнейшей конкретизацией положений утратившего силу Закона об охране окружающей
природной среды 1991 г. За период его действия сложилась определенная практика развития научных исследований
в области охраны окружающей среды, основания и порядок привлечения научных работников к практической
деятельности (например, в качестве экспертов при проведении различных видов специальных экспертиз), определен
порядок финансирования научно-технических исследований в области экологии и т.д.
Указанные общие направления использования научного потенциала российских ученых получили свое конкретное
закрепление в следующих нормативно правовых актах.
1. Российское экологическое законодательство регламентирует порядок участия представителей науки, обладающих
специальными знаниями, в проведении экспертиз в области охраны окружающей среды.
Так, одним из принципов экологической экспертизы является принцип научной обоснованности ее заключений. Для
его реализации на специально уполномоченный государственный орган, ответственный за проведение государственной
экологической экспертизы, возлагается ряд обязанностей, в частности, по научному и методическому обеспечению
ее проведения. В связи с этим, экспертом государственной экологической экспертизы признается специалист, обладающий
научными и (или) практическими познаниями по рассматриваемому вопросу, привлекаемый к проведению
государственной экологической экспертизы по соответствующим направлениям науки, техники, технологии.
Аналогичная ситуация складывается и при проведении иных специальных экспертиз. Так, государственная
экспертиза деклараций безопасности гидротехнических сооружений проводится экспертными центрами, которые
формируют экспертные комиссии, к участию в работе которых могут привлекаться научно-исследовательские
и проектные организации.
Наряду с экспертизой, федеральные нормативно-правовые акты устанавливают возможность привлечения
в установленном порядке научно-исследовательских и других организаций для проведения соответствующих работ,
анализов, регистрационных испытаний, выполнения измерений и выдачи заключений и т.д. Так, например,
регистрационные испытания пестицидов и агрохимикатов осуществляют юридические лица, которые имеют
необходимое для этого научное и материально-техническое обеспечение, специалистов соответствующего профиля
и квалификации и допущены специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти к их
проведению.
2. В ряде случаев предусматривается необходимость получения заключения научных организаций как одно
из условий получения разрешений компетентных органов для осуществления отдельных видов хозяйственной
деятельности.
Так, в соответствии со ст. 25, 27 Закона о животном мире, акклиматизация новых для фауны Российской Федерации
объектов животного мира, переселение объектов животного мира в новые места обитания, а также мероприятия
по гибридизации объектов животного мира допускаются только по разрешению соответствующих специально
уполномоченных государственных органов по охране, контролю и регулированию использования объектов животного
мира и среды обитания при наличии заключения компетентных научных организаций с учетом требований
экологической безопасности.
Статья 1 Закона о природных лечебных ресурсах определяет, что лечебные свойства природных объектов
устанавливаются на основании научных исследований, многолетней практики и утверждаются федеральным органом
исполнительной власти, ведающим вопросами здравоохранения.
Согласно п. 3 ст. 96 ЛК, должностные лица, осуществляющие государственный лесной контроль и надзор
(государственные лесные инспектора), имеют право привлекать в установленном порядке научно-исследовательские
и другие организации для проведения соответствующих анализов, проб, осмотров и подготовки соответствующих
заключений.
Указанный перечень может быть продолжен.
3. На научный орган могут возлагаться некоторые функции, вытекающие из международных договоров,
ратифицированных РФ.
Так, для обеспечения выполнения РФ обязательств, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами
дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (Вашингтон, 3 марта 1973 г.), Правительством РФ
определен Научный и административный орган Конвенции. Например, научным органом, обеспечивающим
выполнение обязательств РФ, вытекающих из Конвенции, в отношении осетровых видов рыб, является ГУП
«Всероссийский научно-исследовательский институт рыбного хозяйства и океанографии».
4. За последние годы сложился порядок финансирования научно-исследовательских работ в области охраны
окружающей среды.
Так, ст. 34 Закона об атомной энергии предусматривает создание специального фонда для финансирования научно-
исследовательских и опытно-конструкторских работ по обоснованию и повышению безопасности этих объектов.
Финансирование государственных природных заповедников и иных аналогичных федеральных природоохранных
научных учреждений осуществляется из средств федерального бюджета, однако они самостоятельно могут
распоряжаться средствами, полученными от научной и иной деятельности, не противоречащей целям и задачам
заповедников. Отдельной разновидностью финансирования научных экологических исследований является включение
некоторых научно-исследовательских организаций в число субъектов выполнения отдельных работ в рамках
федеральных целевых программ.
5. Федеральные законы регулируют вопросы использования различных природных объектов для научных, учебно-
воспитательных и иных целей.
Например, в случае создания государственного природного заповедника полностью изымаются из хозяйственного
использования особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, вода, недра, растительный и животный
мир), имеющие природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной
среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.
Для научного изучения и сохранения этих уникальных комплексов создаются специальные природоохранные,
научно-исследовательские и эколого-просветительские учреждения — государственные природные заповедники,
одной из главных задач которых является организация и проведение научных исследований. В заповедниках
осуществляются прикладные и фундаментальные научные исследования в области экологии, биологии, почвоведения,
физической географии и охраны окружающей среды, направленные на изучение природных комплексов и объектов
и долговременное слежение за динамикой природных и антропогенных процессов с целью оценки и прогноза
экологической обстановки, разработки научных основ охраны природы, сохранения ландшафтного и биологического
разнообразия, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов и предотвращения ущерба
экосистемам заповедников.
Принцип научной ценности имеет значение при создании практически любой категории особо охраняемых
природных территорий, однако регулярная научная работа специально созданным органом (дирекция и т.д.) ведется
только в национальных, природных, дендрологических парках и в ряде иных категорий особо охраняемых природных
территорий.
6. Статья 22 Закона о животном мире особо регламентируется порядок использования отдельных объектов
животного мира, ценных в научном отношении.
Леса, имеющие научное значение, отнесены ст. 102 ЛК к ценным лесам (разновидность категории защитных лесов),
что обусловливает их не эксплуатационное назначение. В них запрещается проведение сплошных рубок лесных
насаждений, кроме специально оговоренных в ЛК случаев.
7. Государство определяет приоритетные направления научно-исследовательских, опытно-конструкторских
и проектно-изыскательских работ (включая организацию их проведения), создания новой техники и прогрессивных
технологий в установленных сферах ведения.
Для координации государственно-важных научных исследований создаются научно-технический, экспертные
и другие советы, временные рабочие комиссии и группы (например, в Минприроды России). В результате,
в федеральные нормы и правила могут быть внесены изменения и дополнения, не только учитывающие изменения
законодательства РФ, рекомендации международных организаций, но и результаты научных исследований
и накопленный отечественный и международный опыт.
В связи с этим не удивительно, что ст. 11 Закона об отходах на индивидуальных предпринимателей и юридических
лиц при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанных с обращением
с отходами, возложена, среди прочих, и обязанность внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-
технических достижений.

Вопросы и задания для самоконтроля


1. Что такое экологическая культура, экологическое воспитание и образование? Как соотносятся друг с другом данные понятия?
2. Назовите основные задачи экологического образования.
3. Какими нормативными актами определены меры по формированию экологической культуры, экологическому воспитанию
и образованию?
4. Какие меры могут быть приняты субъектами РФ в целях создания дополнительных условий повышения уровня
экологической культуры населения?
5. Разъясните особенности, цели и задачи преподавания основ экологических знаний в образовательных учреждениях.
6. В чем заключается необходимость экологической подготовки руководителей организаций и специалистов в области охраны
окружающей среды и экологической безопасности? Объясните понятие, основные средства и задачи осуществления экологического
просвещения.
7. Каковы задачи экологических научных исследований?
Литература
Анисимов, А. П. Научные исследования в области охраны окружающей среды в свете нового экологического законодательства /
А. П. Анисимов // Экологическое право. — 2006. — № 3.
Баскакова, С. И. Экологическое просвещение граждан / С. И. Баскакова // Российская юстиция. — 2011. — № 12.
Боголюбов, С. А. Роль права в регулировании экологической культуры / С. А. Боголюбов // Аграрное и земельное право. —
2011. — № 8.
Воронин, Б. А. Экологическая культура — один из факторов устойчивого развития экономики / Б. А. Воронин // Аграрное
и земельное право. — 2010. — № 8.
Выпханова, Г. В. Теоретические основы развития эколого-правовой науки / Г. В. Выпханова // Журнал российского права. —
2011. — № 12.
Гиззатуллин, Р. Х. Проблемы науки экологического права / Р. Х. Гиззатуллин // Аграрное и земельное право. — 2011. — № 1.
Гиряева, В. Н. Экологическое сознание и отношение к природе: на примере опроса московских и боннских студентов-юристов /
В. Н. Гиряева, Н. Лихтенберг // Экологическое право. — 2009. — № 1.
Евсегнеева, Т. В. Эколого-правовые вопросы дисциплины туристов / Т. В. Евсегнеева // Экологическое право. — 2011. — № 1.
Ибрагимов, К. Х. Эколого-правовое образование в России сегодня и завтра: парадигма инновационного развития /
К. Х. Ибрагимов // Юридическое образование и наука. — 2007. — № 3.
Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (постатейный) / под ред. д-ра юрид. наук
А. П. Анисимова. — М. : Деловой двор, 2010.
Устьянцева, О. В. Экологическое образование в системе экологического правопорядка / О. В. Устьянцева // Гражданин
и право. — 2010. — № 9.
Фаддеев, А. О. О проблеме правового отношения к научной деятельности при оценке факторов экологического риска /
А. О. Фаддеев // Экологическое право. — 2006. — № 3.
Фролов, М. А. Христианские основы эколого-правового регулирования (православный контекст экологического
правосознания) / М. А. Фролов // Экологическое право. — 2010. — № 1.
ГЛАВА 9.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ

В результате изучения главы бакалавр должен:


знать название законов и подзаконных актов, регулирующих вопросы экологического мониторинга; цели и задачи
государственного экологического мониторинга;
уметь правильно толковать нормы права, регулирующие вопросы экологического мониторинга; эффективно применять
правовые нормы, регламентирующие экологический мониторинг;
владеть навыками проведения консультаций граждан и юридических лиц по вопросам экологического мониторинга.

9.1. Понятие, цели и задачи государственного экологического мониторинга


Государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) — это комплексная
система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды
под воздействием природных и антропогенных факторов. Мониторинг может быть классифицирован
по территориальному признаку как глобальный, национальный, региональный и локальный, а также по отраслевому
признаку.
В соответствии с последним критерием, государственный экологический мониторинг включает в себя мониторинг
атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира, уникальной экологической системы
озера Байкал, континентального шельфа РФ, состояния недр, исключительной экономической зоны РФ, внутренних
морских вод и территориального моря РФ.
Порядок ведения мониторинга в отношении отдельных природных объектов может быть отдельно детализирован
в законодательстве.
Например, порядок ведения мониторинга земель определяется ст. 67 ЗК и постановлением Правительства РФ
от 28.11.2002 № 846 «Об утверждении Положения об осуществлении государственного мониторинга земель».
Объектом мониторинга земель являются земельные участки, независимо от форм собственности на землю, целевого
назначения и разрешенного использования. Ведение мониторинга земель осуществляется Росреестром
во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти
субъектов РФ и органами местного самоуправления. Проведение мониторинга земель обеспечивает своевременное
выявление изменений состояния земель, их оценку, прогноз и выработку рекомендаций по устранению негативных
процессов, а также информационное обеспечение, во-первых, различных органов государственного и муниципального
управления земельными ресурсами, а, во-вторых, граждан о состоянии земель.
Мониторинг земель включает в себя семь подсистем, соответственно количеству категорий земель в земельном
фонде РФ. Свои подсистемы есть и в структуре мониторинга лесов, вод, объектов животного мира и иных объектов.
Экологический мониторинг осуществляется в тесном взаимодействии с другими системами наблюдения и учета,
главным образом в сфере градостроительства и санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Особое
значение имеет взаимодействие систем экологического мониторинга и социально-гигиенического мониторинга. Под
последним понимается государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья
населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием
здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению
вредного воздействия на население факторов среды обитания человека.
Как указано в п. 5 постановления Правительства РФ от 31.03.2003 № 177 «Об организации и осуществлении
государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)» экологический
мониторинг осуществляется в целях: наблюдения за состоянием окружающей среды (включая состояние окружающей
среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и их воздействием на окружающую среду);
оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов,
и, наконец, для обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации
о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения
неблагоприятных последствий таких изменений.
При проведении экологического мониторинга решаются следующие задачи: организация и проведение
наблюдения за количественными и качественными показателями (их совокупностью), характеризующими состояние
окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников
антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду; оценка состояния окружающей
среды, своевременное выявление и прогноз развития негативных процессов, влияющих на состояние окружающей
среды, выработка рекомендаций по предотвращению вредных воздействий на нее; информационное обеспечение
органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц по вопросам
состояния окружающей среды; формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей
среды; обеспечение участия Российской Федерации в международных системах экологического мониторинга.
Ведение наблюдения за состоянием окружающей среды осуществляется через стационарные и подвижные пункты
наблюдения за состоянием окружающей среды.
Стационарный пункт наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением — это комплекс,
включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием,
предназначенными для определения характеристик окружающей среды и ее загрязнения. Подвижной пункт
наблюдений за состоянием окружающей природной среды и ее загрязнением — это комплекс, включающий в себя
платформу (летательный аппарат, судно или иное плавательное средство, другое средство передвижения)
с установленными на ней приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик
окружающей среды, ее загрязнения.
Стационарные и передвижные пункты наблюдения в своей совокупности образуют наблюдательную сеть, задачей
которой является наблюдение за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде,
определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических,
гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения
атмосферного воздуха, почв, водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и околоземного
космического пространства.
Законы субъектов РФ вправе конкретизировать положения федеральных нормативных правовых актов по вопросам
ведения мониторинга на своей территории.

9.2. Порядок организации и осуществления государственного экологического мониторинга


Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного
экологического мониторинга) устанавливается в Положении об организации и осуществлении государственного
мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденном постановлением
Правительства РФ от 31.03.2003 № 177.
Положением определены специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти в области
экологического мониторинга, в числе которых Минприроды России, Росреестр, Минсельхоз России, Росгидромет и ряд
других.
Указанные органы в пределах своей компетенции формируют государственную систему наблюдения за состоянием
окружающей среды и обеспечивают функционирование этой системы, взаимодействуют с органами государственной
власти субъектов РФ по вопросам организации и осуществления экологического мониторинга, формирования
и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды
на территориях субъектов РФ, а также осуществляют с участием органов исполнительной власти сбор, хранение,
аналитическую обработку и формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей
среды и использовании природных ресурсов.
Основные координационные функции в сфере экологического мониторинга возложены на Минприроды России.
Данный орган согласовывает методические и нормативно-технические документы федеральных органов
исполнительной власти по вопросам организации и осуществления экологического мониторинга, обеспечивает
с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти
субъектов РФ совместимость информационных систем и баз данных о состоянии окружающей среды, а также создает
условия для формирования и защиты государственных информационных ресурсов в этой сфере.
При этом четкий порядок взаимодействия федеральных органов с органами по охране окружающей среды
субъектов РФ не определен. В положении лишь подчеркивается, что федеральные органы исполнительной власти
осуществляют свои функции в сфере экологического мониторинга с участием органов исполнительной власти
субъектов РФ. Однако формы и методы такого «участия», обязательность учета мнения органов исполнительной
власти субъектов РФ в ходе проведения мониторинга четко не указаны.

9.3. Правовые основы использования информационных ресурсов в области охраны окружающей


среды
Правовой основой предоставления информации о состоянии окружающей среды является ст. 42 Конституции,
согласно которой «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее
состоянии». Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите
информации» закрепляет, что документированная информация — это зафиксированная на материальном носителе
путем документирования информация с реквизитами, позволяющими определить такую информацию или
в установленных законодательством РФ случаях ее материальный носитель.
Экологическое законодательство устанавливает свои отраслевые особенности использования информации в области
охраны окружающей среды, определяя порядок получения экологически значимой информации и ее предоставления
заинтересованным субъектам. Экологическая информация может поступать в распоряжение органов государственной
власти и местного самоуправления из нескольких источников, в том числе и в результате проведения экологического
мониторинга.
Выделяется две категории доступа к информации о состоянии окружающей среды и ее загрязнении.
Во-первых, выделяется информация общего назначения, т.е. это полученная и обработанная в порядке,
установленном специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области
гидрометеорологии и смежных с ней областях, предоставляемая пользователям (потребителям) бесплатно информация
о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении. Такая информация
доводится до пользователей (потребителей) в виде текстов в письменной форме, таблиц и графиков по сетям
электрической и почтовой связи, через средства массовой информации в режиме регулярных сообщений или
по запросам пользователей (потребителей).
Во-вторых, это специализированная информация — информация, которая предоставляется по заказу пользователя
(потребителя) и за счет его средств на основе договоров. При этом следует иметь в виду, что согласно ст. 7
Федерального закона от 21.07.1993 № 5485-1«О государственной тайне», сведения о состоянии окружающей среды
не подлежат засекречиванию.
Специализированная информация в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей среды
предоставляется пользователям (потребителям) в рамках совместных программ (соглашений), а также по договорам
на услуги по информационному обеспечению.
Экологическая информация в специально уполномоченный орган может попадать как в результате проведения
соответствующих мероприятий, так и от физических и юридических лиц (независимо от организационно-правовых
форм).
Указанные субъекты, осуществляющие сбор информации о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, обязаны
предоставлять данную информацию в специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти
в порядке, установленном Правительством РФ. Так, например, действует положение о предоставлении информации
о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера,
которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду, утвержденное
постановлением Правительства РФ от 14.02.2000 № 128 «Об утверждении Положения о предоставлении информации
о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении и чрезвычайных ситуациях техногенного характера,
которые оказали, оказывают, могут оказать негативное воздействие на окружающую природную среду».
Предоставление в специально уполномоченный федеральной орган исполнительной власти указанной информации
осуществляется для:
— обеспечения потребностей государства, физических и юридических лиц в гидрометеорологической,