Негосударственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«МУРМАНСКАЯ АКАДЕМИЯ ЭКОНОМИКИ И УПРАВЛЕНИЯ»

Кафедра экономики и финансов

Специальность 080502.68 «Финансы и кредит»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

(МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ)
на тему:

ОПТИМИЗАЦИЯ ДОХОДОВ И РАСХОДОВ БЮДЖЕТА СУБЪЕКТА РФ

(на материалах Мурманской области)

Выполнил студент Федорова Юлия Владимировна ________________________

Группа МГЭ – Ф - ЗО - 3312 ДОТ

Руководитель Доцент кафедры экономики и финансов НОУ ВПО

«МУРМАНСКАЯ АКАДЕМИЯ ЭКОНОМИКИ И
УПРАВЛЕНИЯ», канд. экон. наук, доцент
Яковлев Сергей Анатольевич ________________________

Нормоконтролёр Старший преподаватель кафедры экономики и финансов НОУ

ВПО «МУРМАНСКАЯ АКАДЕМИЯ ЭКОНОМИКИ И
УПРАВЛЕНИЯ»
Малышева Н.М. ________________________

ДОПУЩЕНО К ЗАЩИТЕ

Зав. кафедрой
канд. экон. наук, доцент _____________________Е.В. Долматова

Мурманск
2014
 ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ…………………………………………………………………....3
1 ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
1.1 Бюджетный федерализм в региональной экономической системе…7
1.2 Формирование бюджетов и оптимизация территориальной
асимметрии в условиях дефицита финансовых ресурсов………………………11
1.3 Современное состояние и особенности оперативного управления
доходами и расходами бюджета на уровне субъекта Российской Федерации…22
2 ОСОБЕННСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ И
СТРУКТУРЫ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА
2.1 Основные направления бюджетной политики Мурманской области
на период 2013 – 2015 годы………………………………………………………..27
2.2 Анализ доходов и расходов бюджета Мурманской области по
итогам 2013 года и в текущем периоде 2014 года………………………………..41
2.3 Оценка качества реализации бюджетной политики по итогам
исполнения бюджета Мурманской области 2013 года………………………….64
3 ПУТИ МОБИЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ И ОПТИМИЗАЦИИ РАСХОДОВ
БЮДЖЕТА МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
3.1 Индикативное планирование и программное управление, как
инструменты комплексного развития региона………………………………….72
3.2 Пути мобилизации доходов бюджета…………………………………88
3.3 Оптимизация расходов бюджета………………………………………100
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………119
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………121

2
 ВВЕДЕНИЕ
В условиях обострения проблем социально-экономического развития,
обусловленных особым влиянием мировых кризисных явлений на страны с
развивающимися экономиками, обеспечение устойчивости и
сбалансированности бюджетов бюджетной системы России приобретает
особую актуальность. Через региональные бюджеты, являющиеся важным
источником финансирования отдельных задач и функций государства,
субфедеральные власти могут решить наиболее острые на сегодняшний день
вопросы, во многом сказывающиеся на уровне и качестве жизни населения,
такие как: вопросы социальной защиты, образования, здравоохранения,
жилищно-коммунального хозяйства и т.п.
Исходя из утвержденных Бюджетным кодексом РФ требований к
состоянию региональных и местных бюджетов можно сделать вывод, что
устойчивость бюджета – это такое состояние бюджета, при котором публично -
правовое образование сохраняет возможность быстро и в полном объеме
мобилизовать фонды денежных средств в целях финансирования возложенных
на него полномочий.
Проблемам управления государственными и муниципальными
финансами уделяется много внимания учеными и экономистами. На сегодня
ими обоснованы пути решения отдельных проблем в данной сфере и
предложено несколько методик оценки бюджетной устойчивости.
Актуальность темы исследования заключается в обеспечении
сбалансированности развития регионов Российской Федерации, что является
одной из важнейших задач, стоящих перед органами власти. Решение этой
задачи, в свою очередь, требует увеличения эффективности управления
бюджетными ресурсами. Стоит отметить, что основой такого управления
может быть моделирование и прогнозирование доходов консолидированных
бюджетов регионов. Кроме того, особое внимание необходимо уделить
налоговым доходам, т. к. на основании бюджетного законодательства РФ их

3
относят к собственным доходам бюджетов, которые в значительной мере
определяют экономический потенциал региона.
На сегодняшний день большинство регионов РФ, в число которых входит
и Мурманская область, являются дотационными. Для таких регионов
получение объективного прогноза налоговых доходов бюджета приобретает
особую актуальность. Высокая централизация финансовых ресурсов, где
большая часть налогов поступает в федеральный бюджет, ставит региональные
органы власти на местах в жесткие условия при реализации стоящих перед
ними задач и заставляет искать новые формы управления процессами
формирования и использования доходов бюджета. Прогнозирование доходов
регионов на объективной основе означает существенное облегчение процесса
формирования бюджета.
Принцип достоверности, установленный Бюджетным кодексом
Российской Федерации, предполагает использование такого метода расчета
прогнозных показателей налоговых доходов бюджета, который позволяет
обеспечить высокое качество получаемых результатов. Стоит отметить, что в
условиях среднесрочного финансового планирования применение многих
методов экономического прогнозирования становится неэффективным.
Связано это с недостаточной надежностью экономического прогнозирования,
изменениями бюджетного законодательства, зависимостью бюджетных
доходов от внешнеэкономических факторов и т.д.
Информационной базой исследования послужили официальные данные
Федеральной службы государственной статистики РФ и ее Территориального
органа Мурманской области, данные Контрольно-счетной палаты Мурманской
области, материалы периодической печати, монографии, интернет-сайты.
Научная новизна исследования заключается в разработке методов согласования
расходов и доходов бюджета Мурманской области.
Цель исследования заключается в разработке научно-методического
обеспечения формирования финансовых инструментов реализации

4
возможностей регионального управления на основе согласования и
гармонизации расходных и доходных полномочий. Для достижения
поставленной цели необходимо решение следующих задач:
- выявить тенденции и принципы развития бюджетных отношений в
условиях реформирования областного самоуправления;
- исследовать финансовый механизм обеспечения функций органов
самоуправления субъекта РФ;
- определить финансово-экономические проблемы реформирования
местного самоуправления и проанализировать обоснованность и оптимальность
существующего разграничения расходных полномочий муниципальных
образований;
- раскрыть особенности формирования доходов регионального бюджета и
оценить степень финансовой обеспеченности полномочий местного
самоуправления.
Практическая значимость исследования заключается в том, что
предложены рекомендации по оптимизации доходов и расходов бюджета
Мурманской области, повышению степени самостоятельности регионального
бюджета.
Научная новизна утверждена следующими научными итогами,
выносимыми на защиту:
- обнаружены направления, основы и закономерности формирования
бюджетных взаимоотношений в обстоятельствах реформирования
регионального самоуправления, трудность и двойственность их модификации,
что дает возможность поставить задачи и определить экономические
возможности регионального самоуправления;
- научно обоснован финансовый механизм функционирования органов
местного самоуправления, включающий формы и способы аккумулирования
финансовых ресурсов в региональный бюджет, что определяет возможности
реализации задач местного значения;

5
 - установлен уровень состоятельности между бюджетами разных уровней
бюджетной системы РФ с обязательным включением в их состав принципа
адекватности бюджетных расходов полномочиям и принципа соразмерности
финансовых ресурсов расходным полномочиям, и обоснована необходимость
их законодательного закрепления;
- определена степень обеспеченности расходных полномочий субъектов
РФ бюджетными ресурсами, доказывающая необходимость закрепления
адекватных доходных полномочий с целью сбалансированности уровней
бюджетов и финансового обеспечения реализации их функций.

6
 1 ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ

1.1 Бюджетный федерализм в региональной экономической системе

Важнейшим направлением развития экономики России является

процесс децентрализации бюджетных отношений с целью обеспечения
благоприятных условий устойчивого развития национального хозяйства и ее
регионов. Данный процесс предусматривает необходимость и целесообразность
поиска новых форм и методов бюджетно-налогового регулирования при
расширении поля и повышении результативности взаимодействий с ключевыми
субъектами бюджетных правоотношений в системе федерализма. В этом
контексте проблема формирования эффективной региональной бюджетной
политики, функционально ориентированной на обеспечение условий
расширенного воспроизводства региональных экономик и децентрализацию
федеративных отношений, становится одной из ключевых в финансовой науке
и практике.
Региональная бюджетная политика детерминирована процессом
бюджетной децентрализации. Бюджетная децентрализация - это процесс,
усиливающий самостоятельность территорий, так как региональные и местные
налоги обеспечивают надежную базу для долгосрочного бюджетного
планирования и для самостоятельного управления, в частности, расходами.
Бюджетная децентрализация способствует прозрачности проводимой
региональной бюджетной политики и обеспечивает контроль со стороны
населения за расходами, пополняемые за счет региональных налогов. Степень
эффективности децентрализации определяется возможностью органов
областного управления вырабатывать и проводить в рамках данных им
полномочий политику, соответствующую пожеланиям местного населения.
Финансовое подкрепление части расходов за счет региональных налогов
способствует повышению прозрачности расходования, следовательно,

7
бюджетная децентрализация облегчает надзор общественности за расходами
средств, которые финансируются за счет налоговых отчислений. Достаточная
самостоятельность в части установления региональных и местных налогов
обеспечивает субнациональным властям регулировать объем и качество
предоставляемых государственных и иных услуг в соответствии с нуждами
населения соответствующего региона, в то время как отсутствие такой
самостоятельности может усиливать иждивенчество перед федеральным
центром. Вместе с тем усиление бюджетной децентрализации должно исходить
из принципов единства, стабильности и скоординированности бюджетно-
налоговой системы, не увеличения общего налогового давления на
налогоплательщиков, распределения налогового бремени в соответствии с
налоговым потенциалом территорий. Непростая территориальная организация
создает дополнительные трудности в распределении полномочий, стоящих на
разных уровнях власти, учете существующих межтерриториальных различий и
возможность возникновения налоговой конкуренции между территориями, что
может снижать эффективность налоговой децентрализации.
Следует отметить, что эффективность налоговой (фискальной)
децентрализации рассматривается исследователями в разных аспектах.
Считается, что фискальная децентрализация создает конкуренцию между
разными уровнями власти, а также между властными структурами одного
уровня власти, формирующую институциональные ограничения на чрезмерное
вмешательство государства в частный сектор экономики, сопутствуют
увеличению эффективности общественного сектора, темпов экономического
роста, снижению межтерриториального неравенства в уровне жизни.
Вместе с тем наряду с положительными эффектами фискальная
децентрализация имеет и негативные последствия. К ним, в частности, относят:
- несбалансированность ресурсных возможностей, доступных
нижестоящим властям (вертикальный дисбаланс бюджетной системы);
- межрегиональную дифференциацию чистых фискальных выгод

8
ведущую к нарушению принципа социальной справедливости в
территориальном разрезе, согласно которому экономические агенты должны
иметь равный доступ к общественным благам;
- наличие горизонтальных внешних фискальных эффектов,
обусловленных стремлением региональных и местных властей к достижению
собственных целей за счет других территорий.
Возможность таких последствий обусловлена противоречивостью путей,
необходимых для достижения целей экономической эффективности,
социальной справедливости, которые применительно к вертикальному и
горизонтальному дисбалансу бюджетной системы образуют так называемую
"дилемму треугольника" в бюджетной децентрализации. В практическом плане
это не исключает преимуществ бюджетной децентрализации, однако
формирует систему ограничений, которые должны быть учтены в
поставленных задачах развития бюджетного федерализма в контексте его
влияния на процессы повышения способности региональных властей к
производству локальных общественных благ и реагированию на изменение
потребностей локального сообщества.
Следует отметить, что усиление бюджетной децентрализации является
общей тенденцией во всем мире.
Обеспечение оптимального сочетания федеральных и региональных
интересов требует продолжения работы по законодательному разграничению
полномочий между федеральными и региональными органами государственной
власти. Особенно важно решение таких вопросов, как разграничение объектов
собственности на природные ресурсы и доходов, получаемых от
природопользования, совершенствование системы бюджетного федерализма и
обеспечение социальных и экономических прав граждан независимо от места
их проживания.
В разных источниках можно встретить упоминание о том, что бюджетная
система является частью финансовой системы государства. Также, бюджеты

9
являются частью системы народно-хозяйственного (социального и
экономического) планирования, представляющие собой финансовый план-
прогноз. Это планирование должно соответствовать и приниматься во
исполнение общего плана социального и экономического развития.
Существование такой системы как подсистемы более общей системы, т.е.
финансовой системы и системы стратегического планирования, устанавливает
такие ее свойства, как федерализм, который характеризуют сложные
отношения центра и регионов с наибольшей долей независимости регионов и
унитаризм. В научной литературе имеется аргументированное мнение,
определяющий для бюджетной системы РФ свойство унитаризма.
Бюджетный федерализм может признаваться или отвергаться разными
государства. И стоит отметить, что его необходимость объективна. Но пока не
будут решены основополагающие вопросы и проблемы, не ждущие своего
разрешения, и лежат в основе реализации принципа федерализма в РФ,
представляется невозможным построение истинного бюджетного федерализма
в стране.
Бюджетный федерализм предполагает относительную самостоятельность
каждого уровня бюджета бюджетной системы государства (здесь можно
отметить о некоей степени самостоятельности нижестоящих уровней бюджета
относительно федерального бюджета). Анализируя нынешнюю политическую
ситуацию в России, свидетельствующую о внедрении политики усиленной
централизации, влиянии Центра на большую часть региональных и местных
вопросов, в том числе и финансовых.1

1. 2 Формирование бюджетов и оптимизация территориальной

асимметрии в условиях дефицита финансовых ресурсов

1
Павлов, Е.А. Гарантии реализации конституционного права гражданина на предпринимательскую
деятельность в Российской Федерации/ Е.А. Павлов// "Новый юридический журнал" – 2014. - №3. – С.15-19.
10
 Известно, что в состав РФ входит наибольшее количество субъектов по
сравнению со всеми федерациями мира. РФ как независимое государство имеет
интересы не только в деле защиты государственного суверенитета и
территориальной целостности России, но и в вопросах оптимизации
территориальной целостности страны. В юридической литературе нередко
отмечалась проблема юридической асимметрии субъектов Российской
Федерации, в ряде случаев, которая противоречит такому конституционному
принципу, как равноправие субъектов Российской Федерации, в том числе во
взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 1 и 4
ст. 5 Конституции). Но стоит отметить, что фактическая асимметрия субъектов
Российской Федерации в определенной мере стала предпосылкой для
формирования юридической асимметрии. Ярким примером фактической
асимметрии является численность жителей субъектов Российской Федерации.
Так, в Москве проживает около 15 миллионов человек, а в Агинском и Усть-
Ордынском Бурятских автономных округах - менее ста тысяч. Существенны
различия в экономическом потенциале субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в ряде случаев можно выделить причинную и следственную
связь между фактической и правовой асимметрией субъектов Российской
Федерации. Часть отличий можно нивелировать за счет правовых механизмов,
но глобальное несоответствие масштабов и потенциала территорий субъектов
Федерации, разрывы их фактического положения нивелировать невозможно, да
и не всегда нужно.
В обществе неоднократно отмечались предложения решить проблему
фактической асимметрии путем усовершенствования субъектного состава
Российской Федерации. В свете перечисленных обстоятельствах на первый
план выходит такой путь совершенствования субъектного состава Российской
Федерации, как объединение двух или нескольких субъектов в один. Именно он
и только он определен ныне существующим российским законодательством, а
именно комментируемым Федеральным конституционным законом "О порядке

11
принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта
Российской Федерации".
Номинально такой вариант преобразования субъектов Российской
Федерации рассматривался в отношении Санкт-Петербурга и Ленинградской
области и части республик Северного Кавказа. Есть и другие примеры. Но,
прежде всего, этот механизм предполагался применительно к объединению
регионов. Ситуация вхождения этих регионов сложилась исторически.
Оправданна она и на современном этапе. Например, в единственном
выделившемся автономном округе (Чукотском) средний уровень жизни
населения долгое время был на порядок ниже, чем в Магаданской области, из
состава которой он вышел. Вопросы развития единичных (титульных) этносов
в соответствующих округах могут решаться через создание национальной и
культурной автономии, а в местах компактного проживания их представителей
- через создание национальных районов в рамках местного самоуправления.
Вот зачем так важны общие положения комментируемого Федерального
конституционного закона, определяющего пути, условия и пределы изменений
субъектного состава Российской Федерации. Нахождение наилучшего
соотношения между необходимостью объединить неразрывно связанные
территории России в единый субъект Российской Федерации в соответствии с
пожеланием жителей данной территории и угрозами, которые возникают при
формировании излишне крупных и самостоятельных государств (государство
подобных образований) в составе Российского государства, остро стоит на
повестке дня в современной России. Одной из главных задач, является задача
правового обеспечение межгосударственной интеграции без ущерба для наших
национальных интересов и с соблюдением принципов и норм международного
права.
Как известно, практически шаги в отношении образования новых
субъектов Российской Федерации уже предприняты по образованию в составе
Российской Федерации нового субъекта - Пермского края в результате

12
объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, а
также объединения Красноярского края с Таймырским (Долгано-Ненецким) и
Эвенкийским автономными округами.
Обеспечивая организационные и экономические механизмы роста
региональных экономик, федеральные округа содействуют выравниванию
наиболее опасной для существования федеративного государства асимметрию
социального и экономического развития регионов, предоставляющая
возможность оптимизации экономической основы российского федерализма.
Объединение субъектов РФ в федеральные округа и выявление общих для
регионов вопросов определяет условия для их консолидации, выравнивания
асимметрии социально - экономического развития, снижения степени
сепаратизма, центробежных устремлений и, в итоге, укрепления единства
экономического и политического пространства, территориальной целостности
государства. Более того, межрегиональная нацеленность федеральных округов
обеспечивает возможность осуществлять федеральный государственный
контроль еще на промежуточном уровне, который содействует урегулированию
неизбежно возникающих конфликтов в государственно-административной
сфере как между центром и регионами, так и между субъектами Российской
Федерации, а в ряде случаев их недопущению.
Вопреки тому, что федеральные округа по сложившейся инфраструктуре
и социальным и экономическим возможностям практически самодостаточны,
их не следует рассматривать, как некие зависимые и независимые друг от друга
структуры, а также в качестве квазигосударств или своеобразных федераций в
границах РФ. Субъекты РФ не ограничиваются в пределах федерального
округа, их органы гос. власти самостоятельно взаимодействуют с органами
государственной власти других регионов, которые расположены в иных
федеральных округах.
Ослабленные тенденции обособления и замыкания на себе, которые
свойственны субъектам РФ, федеральные округа дают возможность углубление

13
и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей,
которые дают импульс надсубъектным трансграничным связям,
символизирующими постепенный переход от "мягких" межрегиональных
ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации к "жестким"
формам регулирования интеграционных процессов. В то же время федеральные
округа на институциональном уровне решают вопрос о фиксации
межсубъектных корпораций, способствующих зарождению региональной
корпоративности, региональной независимости, которая предоставляется и
допускается центральной властью сверху в соответствии с федеральным
законодательством. Это позволяет обеспечить развитие государства как
единого "организма" и освободить инициативу на местах, сохранить
государственную целостность и единое экономическое, политическое, правовое
пространства и одновременно независимость субъектов РФ в осуществлении
собственной компетенции. Также, объединение регионов в федеральные округа
дает им возможность совместить общие позиции перед центральной властью.
Осуществление государственной независимости происходит при активном
участии в этом процессе субъектов РФ и совместно с ними, но при
доминировании в конституционных рамках федерального центра, что позволяет
на основе взаимной ответственности властей построить субсидиарное
государство.
Исходя из этого, можно сделать выводы, что в решении об образовании
федеральных округов необходимо усмотреть желание центральной власти
создать в некотором роде макрорегионы РФ, которые обусловлены
территориальными, природными, инфраструктурными, демографическими и
этнокультурологическими особенностями. В научной литературе сегодня
отсутствует единое унифицированное понятие не только макрорегиона, но
также и региона. Однако если критерии выделения последнего хотя бы в общем
виде, но все же имеются в Основных положениях региональной политики
Российской Федерации, то первому должное внимание до сих пор не уделялось.

14
Исправить данную ситуацию позволит принятие Федерального закона "О
государственной региональной политике в Российской Федерации",
устанавливающие ее основные понятия, принципы, цели, приоритеты и
механизмы реализации.2
Создание федеральных округов не угрожает федеративному устройству
России. Имеющаяся в литературе точка зрения о том, что учреждение системы
федеральных округов ведет к ломке сложившегося федеративного устройства,
поэтапному отказу от федерализма в России, возврату к унитаризму во
внутригосударственном строительстве и укреплению авторитарного режима в
стране, не имеет под собой достаточно веских оснований. Придерживающиеся
данного суждения авторы, ставят знак равенства между централизованным
федеративным и унитарным государством. Также стоит отметить, что
юридическая мысль давно пришла к осознанию того, что отношения
"властиподчинения" по вертикали являются неделимыми признаками
государства в любом обществе. Государственному управлению свойственны не
только нормативное установление целей, задач и функций, но также и
определенные административные процедуры, дисциплина, четкий порядок
взаимоотношений в системе исполнительной власти, подчиненность,
подконтрольность и ответственность за результаты управленческого труда.
Исследование федеральных округов обнаруживает их существенное
субъектное различие между собой. Разное географическое расположенных
субъектов Федерации дифференциация отдельных регионов по уровню их
экономического развития, экономических потенциалов стало одной из
основных причин различия федеральных округов по ряду значимых
социальных и экономических характеристик: по территории, по численности
населения (исторически наиболее заселенной является европейская часть
страны), по производству валового регионального продукта, по объему
производства промышленной, сельскохозяйственной продукции, социальных
2
Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс
Российской Федерации".
15
услуг, в области финансово-бюджетной сферы, внешнеторговых операций
утреннему содержанию изменений никаких не претерпел, в этой связи он
требует соответствующих уточнений.
Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ, по большому
счету, являются общественными самоуправляющимися межрегиональными
объединениями, создающие для регулирования их хозяйственной деятельности
на основании общих интересов. Они не имели и не имеют четких и
единообразных управленческих органов, способных выносить решения,
которые являются обязательными для органов государственной власти
субъектов РФ и, соответственно, обеспечивающие исполнение этих решений.
Ситуацию существенно не меняло и предоставление права руководителям
ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ - руководителям
органов исполнительной власти субъектов РФ участвовать в заседаниях
Правительства России, и наделяя их правом участия в деятельности
Правительства РФ наравне с федеральными министрами, и регулярное участие
заместителей Председателя Правительства РФ в заседаниях и других
мероприятиях ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ.
Поэтому ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ в отличие
от федеральных округов и вне связи с ними не оказывают существенного
влияния на межрегиональную интеграцию, повышение эффективности
управления экономическими процессами и не позволяют создать
вспомогательное управленческое звено. Руководство Кировской области,
например, включенной в Приволжский федеральный округ, вслед за тем сочло
необходимым также вступить в ассоциацию экономического взаимодействия
субъектов Федерации "Большая Волга".
На основании этого существующее в настоящее время некоторое
совпадение границ и субъектных составов ассоциаций экономического
взаимодействия субъектов Федерации и федеральных округов с точки зрения
управления следует признать достаточным. Также, в ближайшей перспективе

16
система ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации, как
во многом дублирующая структура, может и должна быть полностью
вытеснена федеральными округами. Впрочем, некоторыми и учеными, и
политиками ассоциации экономического взаимодействия субъектов Федерации
рассматривались, да и нередко рассматриваются до сих пор как прообраз
крупного субъекта Федерации или конгломерата субъектов России. Но
современное состояние и правовой статус ассоциаций экономического
взаимодействия субъектов РФ не позволяет рассуждать о них даже как об
экономическом базисе объединения субъектов России.
В определенной мере федеральные округа сравнимы с устоявшимся
экономическим районированием страны. Экономические районы в России
представляют собой части территории, народного хозяйства страны,
отличающиеся определенными едиными природными условиями,
демографическими особенностями, расселением, специализацией и
комплексностью хозяйства и социальной сферы, определяющими их место в
экономике страны, и ограниченные административными границами
расположенных на них субъектов Федерации. В России сложилось 11
экономических районов: Северный, Северо-Западный, Центральный, Волго-
Вятский, Центрально-Черноземный, Северо-Кавказский, Поволжский,
Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный.
Некоторые авторы отдельно выделяют в виде экономического района еще и
Калининградскую область.
Однако, органы центральной власти при принятии решения об
объединении тех или иных субъектов РФ и образовании нового субъекта
Федерации обладают достаточными полномочиями, чтобы успешно
блокировать возникновение указанной ситуации, в том числе не поддержать
инициативу заинтересованных регионов об образовании в составе Российской
Федерации нового ее субъекта. Но в данном случае, игнорирование мнения
населения соответствующих субъектов Федерации приведет к нарушению

17
закрепленных в Основном Законе страны основ демократического устоя
российского общества. Иначе потребуется внесение изменений в указанные
статьи Конституции РФ. 3
Автоматизация указанных процессов позволит обеспечить мониторинг
результативности и качества финансовой деятельности организаций сектора
государственного управления и публично-правовых образований, упорядочить
процедуры управления в различных сферах финансово-хозяйственной
деятельности указанных организаций и образований. Использование единых
реестров, классификаторов и формуляров приведет к интеграции процессов
управления по установленным регламентам обмена данными.
Интеграция подсистем внутри системы "Электронный бюджет" и
внешних информационных систем позволит перейти к современным
стандартам организации управления информационными потоками, а также
создаст предпосылки для повышения качества бюджетных расходов.
Для обеспечения взаимосвязи информации о финансовых показателях
публично-правовых образований с показателями результативности их
деятельности предусматривается внедрение программного и целевого принципа
организации деятельности публично-правовых образований путем создания
условий для интеграции стратегических целей и всей совокупности мер для их
достижения в рамках государственных и муниципальных программ.
В целях повышения прозрачности и публичности процесса управления
общественными финансами на указанном портале предлагается размещать, в
том числе информацию:
- о прогнозных и фактических поступлениях доходов в бюджеты
бюджетной системы Российской Федерации и бюджеты государственных
внебюджетных фондов;
- о финансовой деятельности и финансовом состоянии публично-
правовых образований, об их активах и обязательствах, плановых и
3
Черкасов, К.В. Федеральные округа в Российской Федерации: состояние и тенденции развития
/Черкасов К.В.// "Законодательство и экономика". – 2009. - N 1.
18
фактических результатах деятельности организаций сектора государственного
управления;
- о расходах на реализацию государственных и муниципальных программ
(подпрограмм);
- об основных показателях государственных и муниципальных заданий
применительно к каждому государственному или муниципальному
учреждению;
- об использовании государственными и муниципальными учреждениями
переданного им в управление недвижимого и особо ценного движимого
имущества, в том числе для оказания услуг или выполнения функций.
В новых условиях финансового кризиса субфедеральные органы
власти вынуждены использовать собственные возможности привлечения
дополнительных источников финансирования социальных расходов в регионах
и на местах, которые привлекали бы дополнительные ресурсы путем
размещения ценных бумаг под гарантии государства и укрепляя доверие
инвесторов путем ответственного управления долгом. В этом случае
территориальные органы власти смогут сформировать систему укрепления
доверия на местах, что является существенным обстоятельством для
профилактики кризисных явлений в стране.
Также в чрезвычайных условиях нехватки ресурсов одним из важных
инструментов стабилизации субфедеральных финансов является системный
подход в организации управления бюджетными организациями. Он
предполагает необходимость тесной увязки всех ключевых элементов
управления: бюджетным процессом, доходами, расходами, инвестициями,
ликвидностью, бюджетными закупками, долгом и заимствованиями,
межбюджетными трансфертами и активами, функционирование которых
должно быть как единая система. Одним из главных принципом
функционирования такой системы управления (в том числе управления каждым
из этих элементов) является цикличность процесса управления, состоящего из

19
следующих основных стадий: планирования, исполнения и отчета, оценки и
контроля эффективности, повышения качества управления по результатам,
оценки. Только все механизмы в совокупности способны сохранить
достигнутый уровень вертикальной сбалансированности в российской
бюджетной системе даже в условиях финансовой нестабильности. 4

1.3 Современное состояние и особенности оперативного управления

доходами и расходами бюджета на уровне субъекта Российской Федерации

Бюджеты субъектов РФ входят во второй уровень бюджетной системы

Российской Федерации. Бюджет субъекта РФ - это форма образования и
расходования денежных средств, которые предназначены для обеспечения
задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ. Бюджет
субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на
его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта РФ.
Процедура утверждения и построение бюджетов субъектов Российской
Федерации аналогичны процедуре и построению федерального бюджета, но
существуют определенные отличия, которые связанны с различным правовым
регулированием бюджетного механизма регионов - каждый субъект РФ имеет
свое бюджетное законодательство (комплекс нормативных актов).
Тем регионам, в которых среднедушевой доход по бюджету за
предыдущий год ниже, чем в целом по России, и у которых собственных
доходов и средств, полученных из федерального бюджета, недостаточно для
финансирования текущих расходов, предоставляется помощь из Федерального
фонда поддержки субъектов Федерации. Регионам, сбор федеральных налогов в
которых на одного жителя менее 95 % от средне российского уровня и
условная сумма расходов менее 100 % плановых расходов регионального
4
Чертков, А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О порядке принятия в
Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (постатейный)"/
А.Н. Чертков. // «Юстицинформ». – 2006.
20
бюджета, предоставляется статус региона, который особо нуждается в
поддержке. В настоящее время большинству регионов РФ осуществляется
помощь из федерального бюджета путем перечисления трансфертов и
выделения бюджетных ассигнований.
К органам оперативного управления относят:
- Министерство финансов, систему федерального казначейства,
федеральную налоговую службу, федеральную таможенную службу,
территориальные финансовые органы и др.
- Министерство финансов является главным исполнительным органом в
управлении финансами РФ. Всех министров назначает председатель
правительства. Министерство финансов является самостоятельным
финансовым учреждением, но в тоже время подведомственно правительству
РФ.
Министерство финансов Российской Федерации:
- осуществляет методическое руководство в сфере финансового
планирования и финансирования отраслей хозяйства;
- развивает бюджетный федерализм;
- разрабатывает проект федерального бюджета;
- составляет отчет о выполнении федерального бюджета;
- составляет консолидированный бюджет.
На Минфин России возложены следующие функции:
- участие в разработке прогнозов социально-экономического развития
страны на долгосрочный период, среднесрочную и краткосрочную
перспективы;
- подготавливает предложения и реализует мероприятия по
совершенствованию бюджетной системы и механизма межбюджетных
отношений;
- участвует в подготовке предложений по основным направлениям
кредитно-денежной политики;

21
 - проведение мероприятий по контролю за целевым исполнением
федерального бюджета и за исполнением целевых средств бюджета;
Федеральная налоговая служба России осуществляет контроль за
правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в
соответствующий бюджет государственных налогов и других платежей,
которые установлены Российской Федерацией, а также осуществляет валютный
контроль.
Федеральное казначейство осуществляет проведение государственной
базовой политики, эффективное управление доходами и расходами
федерального бюджета, контроль за поступлением, целевым и экономическим
использованием государственных средств.
Система Центрального банка России является важным органом
реализации денежно-кредитной политики. ЦБ РФ осуществляет, наряду с
Федеральным казначейством, кассовое исполнение бюджета, контролирует
деятельность других кредитных институтов.
Счетная палата Российской Федерации – это специальный контрольный
орган, который осуществляет контроль за состоянием федеральной
собственности и контроль за расходованием федеральных денежных средств.
Счетная палата независима от Правительства Российской Федерации и
подотчетна Федеральному собранию Российской Федерации.
Таможенная служба осуществляет задачи:
- контролирует полноту и своевременность уплаты таможенных сборов и
платежей в бюджет;
- осуществляет валютный контроль;
- проводит контроль за перемещением товаров через государственную
границу;
Территориальные финансовые органы создаются в областях, краях и
республиках округах.
Территориальные финансовые органы решают следующие задачи:

22
 - принимают участие в составлении проекта территориального бюджета, а
после его принятия непосредственно исполняют;
- принимают участие в разработке проектов территориального
финансового законодательства;
- управляют территориальным, муниципальным и государственным
долгом;
- осуществляют финансовый контроль за исполнением бюджетных
средств.
Конкретно в число территориальных органов власти входят:
1.Министерсво финансов;
2.Управление федерального казначейства;
3.Федеральная налоговая служба (На уровне региона);
4.Федеральная таможенная служба (на уровне региона).
Субъектом оперативного управления финансами является финансовый
аппарат: Минфин России, Счетная палата Российской Федерации, финансовые
органы субъектов Федерации, налоговые органы и таможенная служба,
страховые организации, дирекции внебюджетных фондов, финансовые отделы
и службы предприятий, организаций и учреждений, а также банки.5

2 ОСОБЕННОСТИ ФОРМИРОВАНИЯ ДОХОДНОЙ БАЗЫ И

СТРУКТУРЫ РАСХОДОВ БЮДЖЕТА

2.1 Основные направления бюджетной политики Мурманской области на

период 2013 – 2015г.

5
. Комягин, Д.Л. Бюджетное право России: Учебное пособие/ Комягин Д.Л., под ред. А.Н. Козырина. -
М.: Институт публично-правовых исследований. - 2011. – С. 45-46.
23
 В соответствии с Бюджетным посланием Президента РФ от 28.06.2012 "О
бюджетной политике в 2013 - 2015 годах", указами Президента РФ от 7 мая
2012 года, Концепцией бюджетного развития Мурманской области на 2013 -
2015 годы, которая утверждена постановлением Правительства Мурманской
области от 01.06.2012 N 256-ПП, бюджетно-налоговая политика Правительства
Мурманской области на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов.
Данная политика в первую очередь будет нацелена на сохранение социальной
и финансовой стабильности в Мурманской области, на создание условий для
устойчивого социального и экономического развития региона,
полномасштабное внедрение программно-целевого принципа управления
общественными финансами, стимулирование инвестиционно-финансовой
деятельности, увеличение налогового потенциала, обеспечение
функционирования эффективной системы предоставления государственных
(муниципальных) услуг, повышение качества бюджетных расходов,
обеспечение взаимосвязи направлений бюджетных расходов Мурманской
области со Стратегией социально-экономического развития Мурманской
области до 2020 года и на период до 2025 года.
Для достижения целей бюджетно-налоговой политики Мурманской
области необходимо усовершенствовать механизмы, которые были бы
направлены на решение следующих задач:
- обеспечение финансовой устойчивости и стабильности областного
бюджета, в том числе за счет осуществления бюджетного планирования исходя
из умеренно-оптимистичных оценок перспектив развития экономики;
- поддержание эффективной и стабильной налоговой системы, которая
обеспечивала бы бюджетную устойчивость в среднесрочной и долгосрочной
перспективе;
- обеспечение долгосрочной сбалансированности областного бюджета за
счет ограничения и последующего снижения бюджетного дефицита и
недопущения увеличения принимаемых расходных обязательств, которые не
24
обеспеченны доходными источниками их реализации, с одновременным
выполнением принятых социальных обязательств;
- интеграция процесса бюджетного планирования с реализацией
долгосрочной стратегии развития Мурманской области;
- формирование и исполнение областного бюджета Мурманской области в
программном формате, внедрение программно-целевого принципа организации
деятельности органов местного самоуправления Мурманской области;
- взаимоувязка подведения итогов исполнения бюджета и анализа
достигнутых результатов в социально-экономической сфере;
- усовершенствование системы межбюджетных отношений и качества
управления муниципальными финансами;
- стимулирование финансовой независимости и ответственности
участников бюджетного процесса за счет более активного включения в
бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных
расходов;
- обеспечение устойчивого функционирования сети государственных
(муниципальных) учреждений, совершенствование перечня, доступности и
улучшения качества оказываемых ими услуг;
- поэтапный переход на формат электронного документооборота между
населением и властями Мурманской области;
- развитие информационной системы управления государственными
финансами, которые обеспечивали бы прозрачность и открытость бюджетного
процесса;
- развитие межбюджетных отношений.
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов в части доходов.
Целями региональной налоговой политики по-прежнему остаются развитие
и укрепление налогового потенциала Мурманской области при условии
недопущения увеличения уровня налоговой нагрузки на экономику с учетом

25
требований сбалансированности бюджетной системы региона.
В 2013 году и плановом периоде 2014 и 2015 годов приоритет
Правительства Мурманской области в региональной налоговой и бюджетной
политике в части доходов является создание эффективной и стабильной
налоговой системы, которая обеспечивала бы бюджетную устойчивость в
среднесрочной и долгосрочной перспективе, - будет сохранен и ориентирован
на:
1. В части развития налогового потенциала Мурманской области:
- улучшение предпринимательского и инвестиционного климата в
области;
- поддержку инвестиций и стимулирование инновационной деятельности
(например, внесение изменений в налоговое законодательство Мурманской
области по дифференциации налоговых ставок при осуществлении
инвестиционной деятельности в зависимости от вида экономической
деятельности, суммы инвестиций и (или) амортизационной группы основных
фондов);
- поддержку малого бизнеса (например, предоставление налоговых льгот
субъектам малого бизнеса, применяющим упрощенную систему
налогообложения и осуществляющим инновационную, инвестиционную
деятельность, принятие закона Мурманской области о введении патентной
системы налогообложения для индивидуальных предпринимателей в
соответствии с изменениями, внесенными в Налоговый кодекс Российской
Федерации и вступающими в силу с 1 января 2013 года);
- внесение изменений в налоговое законодательство Мурманской области в
связи с изменениями налогового законодательства РФ (проведение оценки
регулирующего воздействия изменений налогового законодательства
Российской Федерации на социальное и экономическое развитие Мурманской
области и своевременное принятие соответствующих мер, в том числе для
обеспечения поддержки социально незащищенных категорий населения, а

26
также недопущения увеличения уровня налоговой нагрузки на приоритетные
виды деятельности экономики Мурманской области с учетом требований
сбалансированности бюджетной системы региона, внесение изменений в Закон
Мурманской области "О транспортном налоге");
- проведение консультативно-совещательного взаимодействия с
региональными и федеральными органами государственной власти по
введению налога на недвижимость.6
2. В части укрепления налогового потенциала Мурманской области:
- ежегодное проведение оценки эффективности предоставленных
региональных налоговых льгот в целях их оптимизации и сокращение
неэффективных налоговых льгот;
- продолжение работы Межведомственной комиссии по обеспечению
доходов бюджета области по следующим направлениям:
- проведение анализа финансовой и хозяйственной деятельности
организаций области в целях выявления причин убыточности и выработки мер
по сокращению количества убыточных организаций;
- консультативное и совещательное взаимодействие с крупнейшими
налогоплательщиками области - ведущими организациями, в том числе
участниками консолидированных групп налогоплательщиков и филиалами
крупнейших российских компаний, которые осуществляют деятельность на
территории области;
- выявление причин неплатежей крупнейших недоимщиков и
предприятий-банкротов, а также выработка рекомендаций по принятию мер к
снижению образовавшейся задолженности;
- проведение работы по снижению задолженности, признанной
невозможной к взысканию, по региональным налогам;
- осуществление межведомственного взаимодействия для повышения
6
Постановление Правительства Мурманской области от 24.08.2012 N 422-ПП (ред. от 28.12.2012) "Об
основных направлениях бюджетной и налоговой политики в Мурманской области на 2013 год и на плановый
период 2014 и 2015 годов".
27
эффективности администрирования налоговых и неналоговых платежей и
погашения задолженности по этим платежам.
В части бюджетной политики Мурманской области в связи с изменениями
бюджетного законодательства РФ планируются:
- увеличение нормативов отчислений в местные бюджеты по единому
сельскохозяйственному налогу и налогу, который взимается в связи с
применением патентной системы налогообложения.
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2013 год и
на плановый период 2014 и 2015 годов в части расходов
Бюджетная политика Мурманской области на 2013 - 2015 годы в части
расходов в основном направлена на сохранение преемственности определенных
ранее приоритетов и их достижение и скорректирована с учетом текущей
экономической ситуации.
Будет продолжена реализация потенциала повышения эффективности
бюджетных расходов с учетом полученных результатов и новых задач.
Наряду с указанным ранее важнейшим приоритетом бюджетной политики
Мурманской области станет реализация указов Президента Российской
Федерации от 7 мая 2012 года (далее - Указы), направленность которых
определена на решение неотложных проблем экономического и социального
развития и предусматривающих модернизацию социальной сферы и жилищно-
коммунального хозяйства, развитие инфраструктуры, региональное развитие.
Одним из приоритетов, который обозначен в Указах Президента РФ,
является последовательное повышение уровня оплаты труда работников
социальной сферы. Финансирование этого мероприятия предусматривает
использование внутренних ресурсов отраслей, полученных в результате
реализации мер по оптимизации расходов, и внебюджетных источников.
Также предполагается переход к "эффективному контракту", который
должен четко определять условия оплаты труда с учетом "социального пакета"
работника в зависимости от качества и количества выполняемой им работы по

28
всем направлениям деятельности учреждения. Этапы перехода к
"эффективному контракту" будут увязаны с конкретными структурными и
институциональными изменениями в отраслях социальной сферы, которые
направленны на повышение эффективности и качества услуг в сфере
образования, науки, культуры, здравоохранения.
Вместе с тем финансовое обеспечение обозначенных в Указах приоритетов
может потребовать пересмотра первостепенности расходных обязательств, а
также использования дополнительных ресурсов.
С целью обеспечения долгосрочной сбалансированности областного
бюджета, повышения уровня и качества жизни населения, эффективного
предоставления государственных (муниципальных) услуг, стимулирования
инновационного развития региона, реализации принципа бюджетирования,
ориентированного на результат, бюджетная политика Мурманской области
направлена на решение следующих задач:
Выполнение обязательств Мурманской области с учетом индексации:
- расходов на формирование фондов оплаты труда работников
государственных учреждений, в том числе работников государственных
архивов Мурманской области, которые относятся к рабочим профессиям, в
размере 5,5 процента с 1 октября 2013 года по отношению к 2012 году. Во
исполнение Указов расходы на формирование фондов оплаты труда работников
государственных областных учреждений, в том числе работников
государственных архивов Мурманской области, которые относятся к рабочим
профессиям, подлежат индексации на 4,0 процента в 2014 году и в 2015 году по
отношению к 2013 и 2014 годам соответственно.
Расходы на формирование фондов оплаты труда лиц, замещающих
государственные должности Мурманской области, должности государственной
гражданской службы Мурманской области, заработной платы работников
государственных органов, занимающих должности, не являющиеся
должностями государственной гражданской службы, заработной платы

29
работников государственных архивов Мурманской области (за исключением
работников государственных архивов, относящихся к рабочим профессиям),
определяются исходя из индексации на 5,5 процента с 1 октября 2013 года
условий оплаты труда (денежного содержания, заработной платы) указанных
лиц, действующих в 2012 году.
Начисления на выплаты по оплате труда определяются в 2013, 2014 и 2015
годах в размере 30,2 процента.
Социальных выплат на 2013 год в размере 4,5 процента к 2012 году, на
2014 год и 2015 год в размере 4,0 процентов к предшествующему году.
Бюджетные средства будут направляться на реализацию социально-
экономических значимых программ и мероприятий, направленных на
сохранение и повышение жизненного уровня населения Мурманской области,
совершенствование форм и методов социальной поддержки населения для
обеспечения большей адресности при предоставлении социальной помощи,
услуг и льгот.
Расходы на осуществление мер социальной поддержки по оплате жилого
помещения и (или) коммунальных услуг, установленные законодательством
Российской Федерации и Мурманской области, субсидии гражданам на оплату
жилого помещения и коммунальных услуг (непосредственное предоставление)
подлежат индексации в 2013 году и в плановом периоде 2014 года на 12,0
процента к предшествующему году, в 2015 году на 10,5 процента к 2014 году;
(в ред. постановления Правительства Мурманской области от 28.12.2012 N 689-
ПП).
Финансовое обеспечение в рамках планового разграничения полномочий
между различными уровнями власти в Российской Федерации и передачи
отдельных полномочий на уровень субъектов Российской Федерации:
- выплат денежного вознаграждения за классное руководство с 2014 года;
- мероприятий по проведению оздоровительной кампании детей, которые
находятся в трудной жизненной ситуации, с 2015 года.

30
 Продолжение работы по оптимизации и повышению эффективности
бюджетных расходов путем:
- сокращения на 5 процентов расходов на закупку товаров, работ и услуг
для государственных нужд;
- укрепление предварительного текущего и последующего контроля за
целевым и эффективным с использованием бюджетных средств;
- принятия реальных мер по энергосбережению и повышению
энергетической эффективности, заключения энергосервисных контрактов и
переходу на новые источники топлива;
- реализация программных и целевых принципов организации
деятельности исполнительных органов государственной власти, внедрение их
на уровне муниципальных образований. Стремление к установлению
оптимального соотношения между результатами деятельности
государственных органов власти, органов местного самоуправления, а также
государственных (муниципальных) учреждений и производимыми ими
затратами;
- реализация принципов конкурсного распределения принимаемых
расходных обязательств с использованием расчетов и обоснований, которые
подтверждают целесообразность расходования бюджетных средств для
достижения стратегической и тактических целей развития региона;
- продолжение работы по проведению мониторинга и оценки качества
организации и осуществления бюджетного процесса муниципальных
образований и финансового менеджмента главных администраторов средств
областного бюджета для поддержания стимулов осуществления качественного
и ответственного управления финансами;
- формирование бюджета на основе государственных (муниципальных)
заданий, которые включают действующие и вновь принимаемые расходные
обязательства, с учетом их приоритетности и сопоставления ожидаемых
результатов с реальными возможностями.

31
 - продолжение работы по анализу деятельности государственных
учреждений с целью выработки предложений по ее оптимизации (изменение
типа, создание новых учреждений, реорганизация, ликвидация);
- формирование институциональной среды для развития конкуренции на
рынке государственных услуг (работ) с целью повышения качества их
предоставления и эффективности бюджетных расходов на их оказание
(выполнение) за счет определения эффективных способов поставки
государственных услуг (работ), расширения перечня организаций-
исполнителей государственного задания. Создание предпосылок для
конкуренции в социальной сфере исходя из принципа равенства возможности
для частных и государственных (муниципальных) учреждений;
- продолжение совершенствования системы государственных закупок для
нужд государства и государственного сектора экономики за счет формирования
механизмов, гарантирующих надлежащее качество закупок с учетом всего
жизненного цикла продукции, а также обоснованность цен контрактов,
планирование и надежный мониторинг их исполнения, использование
неформализованных критериев в процессе проведения процедуры торгов.
Необходимо расширение практики заключения государственных контрактов,
выходящих за пределы финансового года, но с учетом повышения
ответственности государственных (муниципальных) заказчиков за
несоблюдение установленных сроков планирования и подготовки
государственных контрактов. В целях повышения эффективности расходов при
осуществлении закупок товаров (работ, услуг) установить требования,
обеспечивающие информационную открытость процедуры торгов и (или)
запроса котировок цен, которые готовятся проводить заказчики,
недопустимость необоснованных ограничений конкуренции участников
(товаров), а также публичность результатов этих мероприятий, пресечение
практики необоснованного завышения цен;7
7
Постановление Правительства Мурманской области от 24.08.2012 N 422-ПП (ред. от 28.12.2012) "Об
основных направлениях бюджетной и налоговой политики в Мурманской области на 2013 год и на плановый
32
 - Обеспечение прозрачности и публичности информации о деятельности
органов государственной власти и органов местного самоуправления
Мурманской области в сфере управления общественными финансами за счет
развития механизмов публичного обсуждения проектов долгосрочных целевых
программ, расширения использования традиционных СМИ создания и развития
в приоритетном режиме системы публичных интерактивных интернет-ресурсов
(порталов и сервисов). Обеспечение большей прозрачности и открытости
бюджета и бюджетного процесса для общества. Участие региона в развитии
государственной интегрированной информационной системы "Электронный
бюджет", который создавался бы с целью повышения качества финансового
менеджмента организаций сектора государственного управления, а также
эффективности общественного мониторинга за счет формирования единого
информационного пространства и применения информационных и
телекоммуникационных технологий в сфере управления общественными
финансами. Реализация мероприятий по наполнению единого портала
бюджетной системы Российской Федерации с постоянным доступом
общественности к исполнению бюджетов всех уровней;
- Пополнение Резервного фонда Мурманской области, который
предназначен для исполнения расходных обязательств областного бюджета в
случае недостаточности доходов областного бюджета для финансового
обеспечения расходных обязательств областного бюджета;
- Усиление контроля за эффективным использованием бюджетных
средств, а также применением мер ответственности за нарушение бюджетного
законодательства.
Актуальными остаются следующие вопросы: совершенствования системы
государственного и муниципального финансового контроля; осуществление
аудита эффективности использования бюджетных средств для оценки
соответствия результатов деятельности субъектов бюджетного планирования,

период 2014 и 2015 годов".

33
установленным целям и задачам, способов их достижения, осуществление
контроля за реализацией новых отраслевых систем оплаты труда в
государственных учреждениях; определение законности заключения договоров
с поставщиками и подрядчиками, определение достоверности ведения
бюджетного и бухгалтерского учета и отчетности, включая проверку
обоснованности дебиторской и кредиторской задолженности; выявление
особенностей рисковых проектов с неопределенными результатами
исследований или разработок.
Сохранение в составе инвестиционных расходов приоритета
финансирования работ с высокой степенью готовности, а также работ на
объектах, находящихся на софинансировании из федерального бюджета,
повышение эффективности использования расходов за счет перехода на
современные принципы осуществления бюджетных инвестиций.
Продолжение работы по оценке эффективности предоставления из
областного бюджета межбюджетных трансфертов местным бюджетам и их
использования органами местного самоуправления Мурманской области.
Децентрализация полномочий между разными уровнями власти, в том
числе в налоговой сфере и сфере межбюджетных отношений, с целью
формирования инвестиционного климата области и решения социальных
вопросов.
Основные направления бюджетной и налоговой политики на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов в области формирования межбюджетных
отношений.
Совершенствование системы разграничения полномочий, а также
проблемы в бюджетной сфере на местном уровне требуют повышения
эффективности механизмов оказания финансовой помощи и создания стимулов
к качественному предоставлению муниципальных услуг.
Политика Мурманской области в сфере межбюджетных отношений будет
основана на стабильности законодательно установленного разграничения

34
расходных полномочий, нормативов отчислений от доходов, механизмов
формирования и предоставления межбюджетных трансфертов и направлена на
решение следующих задач:
1. Обеспечение для муниципальных образований возможности
реалистичного планирования доходной части местных бюджетов за счет
утверждения порядка и методики определения общего объема дотаций на
выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских
округов) на очередной финансовый год и поддержания практики
предоставления дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных образований Мурманской области, распределяемых на три
года до начала финансового года;
2. Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных
образований по решению вопросов местного значения на областном уровне
посредством распределения в ходе исполнения местных бюджетов дотаций на
поддержку мер по обеспечению сбалансированности местных бюджетов,
предоставляемых из областного бюджета;
3. Продолжение практики распределения межбюджетных трансфертов в
форме дотаций и субсидий на поддержку муниципальных образований,
осуществляющих эффективное управление муниципальными финансами,
предусматривающей построение соответствующего рейтинга муниципальных
образований и распределение дополнительных дотаций муниципальным
образованиям, имеющим высокий показатель эффективности управления
муниципальными финансами. Применение действенных мер воздействия за
ненадлежащее качество управления, а также поощрение муниципальных
образований, получивших высокую оценку.
Такие меры послужат стимулом к повышению качества управления
финансами муниципальных образований;
4. Заключение с муниципальными образованиями соглашений, которые
предусматривают меры по ограничению необоснованного роста расходных

35
обязательств, включая расходы на содержание органов местного
самоуправления, и не наращиванию кредиторской задолженности, в целях
повышения ответственности органов местного самоуправления за эффективное
использование финансовой помощи и обеспечения безусловного и
качественного исполнения закрепленных за ними обязательств.
5. Повышение ответственности органов местного самоуправления в части
использования межбюджетных трансфертов за счет консолидации в рамках
программ и конкурсного распределения ряда отраслевых субсидий.
При распределении межбюджетных трансфертов в форме субсидий
необходимо определение четких конечных целей и сроков их достижения, по
завершении которых предоставление субсидий может быть прекращено.
6. Формирование субвенций из областного фонда компенсаций в целях
финансового обеспечения расходных обязательств муниципальных
образований, которые возникают при выполнении государственных
полномочий РФ, субъектов РФ, которые переданы для осуществления органам
местного самоуправления в установленном порядке, согласно методикам,
утвержденным соответствующими нормативными правовыми актами (или их
проектами), вносимыми на рассмотрение Мурманской областной Думы
одновременно с проектом закона об областном бюджете на 2013 год и на
плановый период 2014 и 2015 годов.
7. Внедрение в практику управления бюджетным процессом передовых
технологий, которые обеспечивали бы эффективное и качественное
предоставление бюджетных услуг. С этой целью предусмотрены бюджетные
ассигнования на поддержку муниципальных программ повышения
эффективности бюджетных расходов. Поддержка вышеуказанных
преобразований на муниципальном уровне будет способствовать повышению
финансовой устойчивости муниципальных образований, но и повышению
эффективности бюджетных расходов.
8. Проведение мониторинга долговой нагрузки муниципальных

36
образований и устойчивости исполнения первоочередных расходов местных
бюджетов с целью предупреждения рисков возникновения недостатка
собственных средств для финансирования необходимых расходов. Заключение
соглашений с муниципальными образованиями, которые имеют высокую
долговую нагрузку, о согласовании с Минфином Мурманской области
долговой политики муниципального образования.
Долговая политика Мурманской области на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов должна построиться на принципах финансовой устойчивости
регионального бюджета к возможным негативным последствиям.
Политика в области государственного долга Мурманской области станет
продолжением долговой политики, проводимой ранее, и будет направлена на:
- обеспечение обоснованного и безопасного объема и структуры
государственного долга;
- исполнение принятых обязательств в срок;
- гибкое реагирование на изменяющиеся условия финансовых рынков и
использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;
- привлечение бюджетных кредитов как наиболее выгодных с точки зрения
долговой нагрузки на бюджет;
- проведение процедуры торгов на электронной площадке среди кредитных
организаций для заключения государственных контрактов на оказание услуг и
работ по предоставлению области кредитных средств, которые позволяют
обеспечить максимально выгодные условия привлечения кредитов;
- планирование и непосредственно заимствование с учетом результатов
оценки платежеспособности бюджета региона и расчета предельной долговой
нагрузки на него;
- размещение информации о государственном долге области в электронных
СМИ на основе принципов открытости и прозрачности.

2.2 Анализ доходов и расходов бюджета Мурманской области по итогам

37
2013 года и в текущем периоде 2014 года

Бюджетный анализ включает:

- анализ исполнения бюджета;
- анализ финансового состояния территории.
Цели бюджетного анализа:
- оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;
- обоснование финансово-бюджетной политики администраций
территорий;
- обоснование параметров показателей при формировании бюджетов;
- выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение
плановых показателей бюджета;
- выявление резервов при составлении и исполнении бюджета;
- обеспечение полного, своевременного и стабильного выполнения плана
мобилизации в бюджет доходов и плана финансирования мероприятий,
предусмотренных в бюджете;
- определение экономической и социальной эффективности бюджетных
расходов.
Анализ территориальных бюджетов позволяет определить:
- уровень финансовой самодостаточности территории;
- уровень устойчивости территориального бюджета;
- факторы, воздействующие на финансовое положение территории и
степень влияния этих факторов на бюджет;
Финансовые и контролирующие органы проводят:
- анализ состояния предоставления и погашения бюджетных кредитов,
ссуд;
- анализ состояния предоставления и исполнения обязательств по
государственным гарантиям;
- анализ состояния предоставления бюджетных инвестиций.

38
 Методы и инструментарий для анализа бюджета:
1. Метод сравнения.
Бюджетные показатели отчетного периода сравниваются либо с
плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При
сравнении показателей за предыдущий период необходимо добиться их
сопоставимости.
2. Метод группировки.
Показатели группируются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить
аналитические расчеты, обнаружить тенденции развития отдельных явлений и
их взаимосвязи, факторы, влияющие на изменение показателей.
3. Метод цепных постановок, или элиминирования, заключается в замене
отдельного отчетного показателя базисным, при этом все остальные показатели
неизменные. Этот метод позволяет определить влияние отдельных факторов на
совокупный бюджетный показатель.
4. Бюджетные коэффициенты - относительные показатели финансового
состояния территории, которые выражают отношения одних абсолютных
бюджетных показателей к другим. Коэффициенты могут использоваться для
сравнения показателей финансового состояния конкретной территории с
аналогичными показателями других территорий, для выявления динамики
развития показателей и тенденций изменения финансового состояния
территории.
Бюджетный анализ может проводиться по результатам, как составления,
так и исполнения бюджета. Анализ бюджета должен вестись раздельно по
доходам и расходам.
Для бюджетного анализа могут использоваться:
- горизонтальный анализ - сравниваются текущие показатели бюджета с
показателями за прошлый период, а также плановые показатели с
фактическими;
- вертикальный анализ - определяется структура бюджета, доля

39
отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на
общие результаты;
- трендовый анализ - проводится в целях выявления тенденций изменения
динамики бюджетных показателей. Сравниваются плановые или отчетные
показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа возможно
прогнозирование бюджетных показателей на будущее;
- факторный анализ - выявление влияния отдельных факторов на
бюджетные показатели.
Методы анализа устойчивости территориального бюджета.
Уровень устойчивости территориального бюджета может определяться
объемом средств, необходимых для обеспечения минимальных,
детерминированных бюджетных расходов. Минимальные бюджетные расходы
- это средства, предусмотренные в бюджете для финансирования
конституционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению
населения, то есть это бюджетные средства, направляемые на содержание
учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и
предоставляющих бесплатные или на льготных условиях услуги и товары
населению.
Устойчивость бюджета может характеризоваться четырьмя типами его
состояния:
- абсолютно устойчивое состояние бюджета;
- нормальное состояние бюджета;
- неустойчивое состояние бюджета;
- кризисное состояние бюджета.
I. Метод анализа устойчивости территориального бюджета
1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии,
если
Рмин < Дс + Дп, (1)

40
 где:
Рмин - минимальные расходы бюджета;
Дс - собственные доходы бюджета;
Дп - перераспределяемые доходы бюджета.
Собственные доходы - доходы, поступающие в территориальный бюджет:
от соответствующего уровню территориального бюджета региональных или
местных налогов; отчислений в процентах от налогов вышестоящих бюджетов,
передаваемых на долговременной основе (на срок более трех лет); от
неналоговых доходов.
Перераспределяемые доходы - сумма средств, поступающих в доходы
территориальных бюджетов, в виде: финансовой помощи (безвозмездных и
безвозвратных перечислений); отчислений в процентах от налогов
вышестоящих бюджетов, передаваемых на кратковременной основе (на срок
один - три года).
2) Нормальное состояние

Рмин = Дс + Дп (2)

3) Неустойчивое состояние

Рмин = Дс + Дп + Дд. (3)

где:
Дд - дополнительно привлеченные финансовые ресурсы (свободные
остатки бюджетных средств и др.).
4) Кризисное состояние

Рмин > Дс + Дп. (4)

II. Метод анализа устойчивости территориального бюджета

41
 Возможны следующие количественные критерии для определения
степени устойчивости бюджета, представленные в табл. 1

  Уровень устойчивости бюджета

Коэффициенты абсолютно устойчивое нормальное неустойчивое
состояние состояние состояние
Дс / Д 60-70% 40-50% 5-10%
Дп / Д 30-40% 50-60% 90-95%
3/Р 10-15% 30-35% 40-50%
Таблица 1 - Коэффициенты для определения устойчивости
территориальных бюджетов.
где:
Д - общая сумма бюджетных доходов;
Р - общая сумма бюджетных расходов;
3 - бюджетная задолженность.
Исходя из экономического и налогового потенциалов территорий,
приведенные выше соотношения собственных и перераспределяемых доходов
могут быть различными для различных регионов, следовательно, эти
соотношения должны быть определены на основе их анализа для каждого
субъекта РФ.
III. Метод анализа устойчивости территориального бюджета
В анализе бюджета в качестве инструментария могут использоваться
бюджетные коэффициенты. Данные коэффициенты могут применяться для
сравнения характеристик бюджета за различные периоды времени, сравнения
показателей бюджета конкретной территории с аналогичными показателями
бюджетов других территорий. Эти критерии могут разрабатываться на базе
наиболее успешно составленных и исполненных бюджетов, на базе групп
бюджетов, которые сформированы по территориальному признаку и т.д.
Бюджетные коэффициенты:
1) коэффициент соотношения перераспределяемых и собственных
бюджетных доходов:
42
 Кп/с = Дп / Дс (5)

2) коэффициент автономии:

Ка = Дс / Д (6)

3) коэффициент внешнего финансирования:

Кв.ф. = Дп / Д (7)

4) коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными

доходами:

Ко.р= Дс / Рмин, (8)

5) коэффициент бюджетного покрытия:

Кб.п=Д/Рмин (9)

6) коэффициент налогового покрытия:

Кн.п. = Дн / Рмин, (10)

где:
Дн - налоговые доходы бюджета
7) коэффициент неналогового покрытия:

Кнн.п = Днн.п /Рмин, (11)

43
 где:
Днн.п - неналоговые доходы бюджета
8) коэффициент трансферного покрытия

Кт.п. = Дт.п./Рмин, (12)

где:
Дт.п - доходы бюджета, поступившие в виде трансфертов
(безвозмездных, безвозвратных поступлений)
9) коэффициент дефицитности бюджета

Кд = БД / Р, (13)

где:
БД - бюджетный дефицит
10) коэффициент бюджетной задолженности

Кб.з. = 3:Р (14 )

11) коэффициент бюджетной результативности региона:

Кб.Р = Дт : Ч, (15)

где:
Дт - общая сумма бюджетных доходов, созданных на соответствующей
территории и поступивших во все звенья бюджетной системы,
Ч - среднегодовая численность населения региона.

12) коэффициент бюджетной обеспеченности населения

44
 Кб.о. = Р / Ч. (16)8

Проведение комплексного анализа бюджета позволяет получить

необходимую информацию представительным и исполнительным органам
власти для принятия решений при формировании и осуществлении финансовой
политики, выявления резервов в мобилизации средств в бюджет, а также
повышения эффективности их использования и усиления контроля за их
освоением.
Исполнение основных характеристик областного бюджета за 2013 год по
показателям Отчета об исполнении бюджета и по результатам внешней
проверки бюджетной отчетности представлено в следующей таблице.

8
Согласно утвержденной Минздравом РФ в 2004 г. «Номенклатуры работ и услуг в здравоохранении» 1
у.е.т.=10 мин работы медперсонала.
45
 январь-
Наименование статьи Обозначение 2008 2009 2010 2011 2012 сентябрь 2013*
2013
Доходы Д 47091 46315 52048 56600 53068 39714 55991
Налоговые поступления, всего Дн 31121 30996 38920 42636 41113 31515 45878
налог на прибыль организаций 10249 8250 14712 16296 10965 7438 13578
налог на доходы физических лиц 15354 16773 17732 19338 22029 16805 23563
налоги на товары (работы, услуги), акцизы 517 708 1026 1160 1353 1131 1703
налоги на совокупный доход 911 902 1083 1433 1776 1521 1812
налоги на имущество 3375 3582 3361 3350 3742 3544 3959
налоги, сборы и регулярные платежи за
пользование природными ресурсами 715 781 1006 1059 1248 1076 1263
задолженность и перерасчёты по отменённым
налогам, сборам и иным обязательным платежам 1507 1568 1730 1829 1859 1 0
от использования имущества, находящегося в
государственной и муниципальной 125 128 155 204 311 1463 2012
безвозмездные поступления Дп 13357 13070 10533 10666 8437 5466 6823
дотации 6029 5437 4450 4280 3189
субвенции 1417 1675 1872 1802 1406
субсидии 2299 2059 1183 2164 1826
Расходы Р 47392 48878 49609 55818 58975 41300 68256
Профицит, дефицит (-) Деф -301 -2563 2439 782 -5907 -1586 -12266
Рисунок 1 - Исполнение консолидированного бюджета Мурманской области,
млн. рублей
Анализ исполнения консолидированного бюджета региона в динамике в
период с 2008 по 2013 годы показывает, что налоговые поступления области в
целом имеют динамику к увеличению. Что является положительным
признаком. Особенно хотелось бы отметить, налог на доходы физических лиц,
который в тенденции растет. Из негативных показателей стоит отметить, что
расходы региона превышают доходы на 12 226 000,00 рублей, 22% от доходной
части.

46
 январь-
Наименование показателя Обозначение 2008 2009 2010 2011 2012 сентябрь 2013*
2013
1 Относительный показатель дефицита
К деф1 Деф / Р -0,6 -5,2 4,9 1,4 -10,0 -3,8 -18,0
2 Относительный показатель дефицита (без учета
Кдеф2  Деф/( Д  Дп )
безвоздмездных поступлений) -0,9 -7,7 5,9 1,7 -13,2 -4,6 -24,9
3 Коэффициент автономии Ka  (Д  Дп)/ Д 71,6 71,8 79,8 81,2 84,1 0,9 0,9
4 Коэффициент трансфертного покрытия (за счет
Кв1 Дп / Д
безвоздмездных поступлений) 28,4 28,2 20,2 18,8 15,9 13,8 12,2
5 Коэффициент трансфертного покрытия (без
Кв 2  Дп /( Д  Дп )
учета безвоздмездных поступлений) 39,6 39,3 25,4 23,2 18,9 16,0 13,9
6 Коэффициент налоговых доходов в собственных
К нп  Д н /( Д  Д п ) 96,7 98,0 97,9 96,8 96,3 92,0 93,3
доходах
7 Коэффициент покрытия налоговыми доходами
К нр  Д н / Р
расходов 68,8 66,6 81,9 79,7 72,9 76,3 67,2
Рисунок 2 – Основные показатели финансовой стабильности Мурманской
области

Исходя из полученных результатов, определяющих финансовую

стабильность региона, можно сказать, что относительный показатель дефицита
бюджета в динамике в период с 2008 по 2013 год отражает увеличение этого
показателя в геометрической прогрессии.
На 2013 год по-прежнему отрицательный баланс на уровне минус 2%-3%
текущих доходов ввиду давления со стороны операционных расходов и
замедления роста налоговых поступлений. В 2012 г. произошло более резкое
ослабление текущего баланса Мурманской области: баланс составил минус
2,3% текущих доходов в сравнении с хорошим уровнем в 9,6% в 2011 г.
Причиной тому стали слабые результаты крупных местных
налогоплательщиков ввиду сочетания более слабого спроса и снижения цен на
их основную продукцию.
Долговая нагрузка Мурманской области является низкой относительно
сопоставимых регионов в стране и в мире, даже несмотря на быстрый рост
47
долга в 2012-2013 гг. Прямой риск у региона увеличился на 42% до 12,2 млрд.
руб. в 2013 г., что эквивалентно 29% текущих доходов.
Экономика региона имеет сильную промышленную базу, так как в
области расположены несколько конгломератов по разработке природных
ресурсов. Это обеспечивает широкую налоговую базу регионального бюджета,
и область рассчитывает, главным образом, на собственные бюджетные доходы,
составляющие 78% всех доходов в 2012 г. При этом для налоговых доходов
характерна высокая волатильность ввиду риска концентрации. Совокупный
вклад десяти ведущих налогоплательщиков составил в районе 40% всех
налоговых доходов в 2012 г.
Расходы региона являются негибкими, потому что доля операционных
расходов по-прежнему высокая: на уровне 99% всех доходов. Это оставляет
небольшие возможности для маневра в текущей ситуации резкого снижения
доходов.
Управление долгом у региона является слабым, потому что его прямой
риск представлен краткосрочными банковскими кредитами (50% суммарного
прямого риска) и бюджетными кредитами из федерального бюджета, срок по
которым наступает в пределах следующих трех лет. В сочетании со слабым
текущим балансом это приводит к высокому риску рефинансирования.
В соответствии с уточненной сводной бюджетной росписью
регионального бюджета на 2013 год бюджетные ассигнования по расходам
областного бюджета утверждены в сумме 50 482 441,1 тыс. рублей (далее –
утвержденные бюджетные назначения), что на 152 205,6 тыс. рублей или на
0,3 % больше объема бюджетных ассигнований, которые утверждены статьей 1
Закона о бюджете (в 2012 году – на 415 281,6 тыс. рублей, или на 0,8 %).
Отклонение показателей сводной бюджетной росписи от законодательно
утвержденных объемов ассигнований в основном связано с:
- перераспределением зарезервированных средств между разделами и
подразделами в связи с реализацией законов Мурманской области: «О

48
государственной гражданской службе Мурманской области» и «О
государственных должностях Мурманской области»;
- перераспределением бюджетных ассигнований в пределах, которые
предусмотрены главным распорядителям средств регионального бюджета для
предоставления государственным областным бюджетным и автономным
учреждениям субсидий на финансовое обеспечение государственного задания
на оказание государственных услуг (выполнение работ) и субсидий на иные
цели, между разделами, подразделами, целевыми статьями и видами расходов.
- поступлением из федерального бюджета межбюджетных
трансфертов, имеющих целевое назначение, сверх объемов, которые
утверждены Законом о бюджете;
- поступлением межбюджетного трансферта из бюджета города
Москвы на проведение работ по сохранению комплекса петроглифов, которые
расположены на территории Терского района Мурманской области.
Внесение изменений в показатели сводной бюджетной росписи без
внесения изменений в Закон о бюджете осуществлялось по основаниям,
которые предусмотрены статьей 217 Бюджетного кодекса РФ и статьей 16
Закона о бюджете.
Согласно Отчету об исполнении бюджета расходы в 2013 году исполнены
в общем объеме 47 780 872,2 тыс. рублей, или на 94,6 % от утвержденных
бюджетных назначений (в 2011 году – на 92,6 %, в 2012 году – на 92,2 %).
Исполнение расходной части регионального бюджета по разделам
функциональной классификации расходов бюджетов РФ представлено в
следующей диаграмме и таблице.

49
 Рисунок 3 - Исполнение расходной части областного бюджета в 2013
году
Состав расходной части областного бюджета представлен в таблице 2.
Утвержденные Исполнено Неисполненные
Код
Наименование бюджетные бюджетные
раздела сумма %
назначения назначения

1 2 3 4 5 6

Общегосударственные вопросы 0100 1 934 162,11 1 647 557,67 85,2 % 286 604,44
Национальная оборона 0200 12 134,00 12 134,00 100,0% 0,00
Национальная безопасность и
0300 1 342 062,62 1 302 253,66 97,0 % 39 808,96
правоохранительная деятельность
Национальная экономика 0400 4 796 178,96 4 445 714,55 92,7 % 350 464,41
Жилищно-коммунальное хозяйство 0500 5 038 846,10 4 746 439,71 94,2 % 292 406,39
Охрана окружающей среды 0600 95 926,85 90 118,79 93,9 % 5 808,06
Образование 0700 9 688 142,37 9 587 762,54 99,0 % 100 379,83
Культура и кинематография 0800 761 216,44 741 422,66 97,4 % 19 793,78
Здравоохранение 0900 9 209 091,22 8 756 453,93 95,1 % 452 637,29
Социальная политика 1000 11 601 645,35 10 626 761,64 91,6 % 974 883,71
Физическая культура и спорт 1100 821 685,91 793 600,84 96,6 % 28 085,07
Средства массовой информации 1200 36 447,41 36 447,41 100,0% 0,00
Обслуживание государственного и
1300 538 693,83 405 109,59 75,2 % 133 584,24
муниципального долга
Межбюджетные трансферты общего
характера бюджетам субъектов
1400 4 606 207,96 4 589 095,17 99,6 % 17 112,79
Российской Федерации и
муниципальных образований
ВСЕГО РАСХОДОВ 50 482 441,1 47 780 872,2 94,6 % 2 701 569,0
1 2 3 4 5 6
в том числе:
- расходы на обслуживание
538 693,83 405 109,59 75,2 % 133 584,24
государственного долга
(процентные расходы)
9
49 943 747,3 47 375 762,6 2 567 984,8
- непроцентные расходы 4,9 %

50
 Таблица 2 – Состав расходной части областного бюджета в 2013 году

В составе расходов бюджета сумма расходов на обслуживание

государственного долга (процентные расходы) составила 405 109,59 тыс.
рублей, или 0,8 процента.
Объем исполненных бюджетных обязательств на 2 701 569,0 тыс. рублей,
что на 5,4 % меньше расходов областного бюджета, которые утверждены
статьей 1 Закона о бюджете (в 2011 году не исполнено 7,4 % бюджетных
обязательств, в 2012 году – 7,0 %), и на 1 189 919,3 или на 2,6 % больше, чем в
2012 году.
По всем разделам функциональной классификации расходов, за
исключением разделов «Национальная оборона» и «Средства массовой
информации», которые утверждены Законом о бюджете расходы исполнены
ниже 100,0 процентов. Ниже среднего показателя исполнены расходы по
следующим разделам: «Общегосударственные вопросы» - исполнено на 85,2 %;
«Национальная экономика» - на 92,7 %; «Жилищно-коммунальное хозяйство» -
на 94,2 %; «Охрана окружающей среды» - на 93,9 %; «Социальная политика» -
на 91,6 %, «Обслуживание государственного и муниципального долга» - на 75,2
процентов.
Большая часть финансовых ресурсов областного бюджета в 2013 году
была направлена на расходы, которые отражаются по разделам: «Социальная
политика» – 22,2 % (в 2011 году - 21,5 %, в 2012 году - 21,8 %),
«Здравоохранение» – 18,3 % (в 2011 году 17,7 %, в 2012 году – 19,5 %),
«Образование» - 20,1 % (в 2011 году - 17,7 %, в 2012 году – 20,6 %).
Структура исполнения расходов областного бюджета в разрезе разделов
функциональной классификации расходов бюджетов РФ представлена на
следующей диаграмме в рисунке 4.

51
 Рисунок 4 - Структура исполнения расходов областного бюджета в 2013
году в разрезе разделов функциональной классификации расходов бюджетов
РФ

В соответствии с ведомственной структурой расходов регионального

бюджета на 2013 год исполнение бюджетных обязательств осуществляли 34
главных распорядителя средств областного бюджета.
Ниже среднего показателя расходы, которые утверждены сводной
бюджетной росписью, исполнены по 10 из 34 главных распорядителей средств
областного бюджета. Основная доля (2 293 029,3 тыс. рублей, или 84,9 %)
неисполненных расходов областного бюджета, приходится на шесть главных
распорядителей средств областного бюджета, в том числе:
- Министерство труда и социального развития Мурманской области – не
исполнено 763 549,5 тыс. рублей (в 2012 году - 685 200,34 тыс. рублей; в 2011
году - 206 242,81 тыс. рублей);
- Министерство здравоохранения Мурманской области - не исполнено
508 286,92 тыс. рублей (в 2012 году - 1 037 772,8 тыс. рублей; в 2011 году -
812 977,97 тыс. рублей);
- Министерство транспорта и связи Мурманской области - не исполнено
52
244 195,33 тыс. рублей (в 2012 году - 219 593,61 тыс. рублей; в 2011 году –
98 641,36 тыс. рублей);
- Министерство строительства и территориального развития Мурманской
области - не исполнено 215 520,39 тыс. рублей (в 2012 году - 859 819,87 тыс.
рублей; в 2011 году - 1 283 618,92 тыс. рублей);
- Министерство финансов Мурманской области - не исполнено 378 779,98
тыс. рублей (в 2012 году - 428 067,12 тыс. рублей; в 2011 году - 108 120,81 тыс.
рублей);
- Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства
Мурманской области - не исполнено 182 697,2 тыс. рублей (в 2012 году -
205 573,85 тыс. рублей; в 2011 году - 581 247,62 тыс. рублей).
В соответствии с годовым отчетом исполнение расходов в рамках
программной структуры бюджета составило 46 593 674,1 тыс. рублей, или
94,7 % утвержденных бюджетных назначений, в том числе по видам целевых
программ как указано в следующей таблице.
Утвержденные Исполнено в 2013 году
бюджетные
сумма %
назначения
Аналитические ведомственные целевые
программы (АВЦП) 3 540 475,3 3 093 404,0 87,4
Ведомственные целевые программы (ВЦП) 30 099 035,9 28 939 929,7 96,1
Долгосрочные целевые программы (ДЦП) 15 580 682,5 14 560 340,4 93,5
ИТОГО 49 220 193,7 46 593 674,1 94,7
Таблица 3 - исполнение расходов в рамках программной структуры
бюджета в 2013 году

Удельный вес исполненных расходов для реализации целевых программ в

общем объеме расходов областного бюджета составил 97,5 процентов.
В 2013 году Законом о бюджете были предусмотрены ассигнования на
реализацию 29 долгосрочных целевых программ, включая 3 региональные
адресные программы, 57 ведомственных целевых программ и 33 аналитические
ведомственные целевые программы.

53
 При реализации программных мероприятий более чем на 95 % освоены
выделенные бюджетные ассигнования по 17 ДЦП (из 29) и по 45 ВЦП (из 57).
Следует отметить, что расходы на реализацию ДЦП «Повышение
безопасности дорожного движения и снижение дорожно-транспортного
травматизма в Мурманской области» на 2012-2016 годы в 2013 году исполнены
на 32,3 %.
По данным докладов о ходе реализации целевых программ, которые
подготовлены Министерством экономического развития Мурманской области,
в 2013 году:
- из 26 ДЦП (за исключением региональных адресных программ): 19 -
получили оценку 4 балла, 5 – 3 балла и одна ДЦП - 1 балл. С 2014 года, в связи
с переходом на реализацию государственных программ Мурманской области,
долгосрочные целевые программы досрочно завершили свое действие, в связи с
чем в докладе основные рекомендации по итогам оценки эффективности
реализации ДЦП не приводятся;
- из 57 ВЦП: 25 - получили оценку 5 баллов, 21 – 4 балла, 7 – 3 балла, 3 –
2 балла и одна ВЦП - 1 балл.
Оценка исполнения и степень достижения целевых показателей
(индикаторов) по отдельным долгосрочным и ведомственным целевым
программам приведены в соответствующих разделах настоящего заключения.
Анализ структуры кассовых расходов областного бюджета в разрезе
кодов классификации операций сектора государственного управления (далее –
КОСГУ) показал следующее.
Наибольшую долю в общем объеме расходов областного бюджета на 2013
год, как и в 2012 году, составляют расходы:
- на безвозмездные перечисления бюджетам - 33,8 % (в 2012 году –
35,4 %);
- безвозмездные перечисления организациям - 27,3 % (в 2012 году –
27,1 %);

54
 - социальное обеспечение - 13,4 % (в 2012 году – 13,5 %).
Расходы областного бюджета, без учѐта целевых средств из федерального
бюджета, выросли на 1 789,1 млн. рублей или на 4,5%, по сравнению с 2012
годом, в основном за счѐт реализации мероприятий, направленных на
исполнение социально-экономических положений указов Президента
Российской Федерации. По сравнению с бюджетными назначениями
исполнение по расходам ниже на 2 701,5 млн. рублей, или на 5,4%, за счѐт
неполного финансового обеспечения следующих расходных обязательств: за
счѐт средств федерального бюджета расходы не исполнены на 846,9 млн.
рублей, из них:
(-) 200,2 млн. рублей - ассигнования на оплату жилищно-коммунальных
услуг отдельным категориям граждан (снижение обусловлено заявительным
характером, уменьшением численности получателей);
(-) 195,3 млн. рублей - уменьшение в течение года в одностороннем
порядке субсидии для Мурманской области на совершенствование организации
медицинской помощи пострадавшим при дорожно-транспортных
происшествиях и позднее поступление средств в областной бюджет
(16.12.2013);
(-) 95,5 млн. рублей - ассигнования на обеспечение мероприятий по
переселению граждан из аварийного жилищного фонда с учѐтом
необходимости развития малоэтажного жилищного строительства за счѐт
средств, поступивших от государственной корпорации Фонд содействия
реформированию жилищно-коммунального хозяйства (в связи с
невыполнением подрядчиком обязательств по строительству жилья);
(-) 87,3 млн. рублей - субсидии на реализацию программы
«Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до
2020 года» (в связи с поздним поступлением средств из федерального
бюджета). За счѐт средств областного бюджета расходы не исполнены на 1
854,6 млн. рублей, из них: социальное обеспечение – на 541,2 млн. рублей;

55
прочие расходы – на 429,1 млн. рублей; межбюджетные трансферты – на 401,5
млн. рублей; субсидии автономным и бюджетным учреждениям – на 168,0 млн.
рублей; расходы на обслуживание государственного долга – на 133,6 млн.
рублей; бюджетные инвестиции – на 102,9 млн. рублей;
- субсидии юридическим лицам – на 78,3 млн. рублей.
Исполнение регионального бюджета Мурманской области за 2013 год по
расходам в целом составило 94,6% (за 2012 год данный показатель составил
92,2%), в том числе областные средства исполнены на 95,7% (за 2012 год –
94,3%).
Согласно указаниям Минфина РФ объем исполнения расходов бюджета
должен составлять не менее чем 95 процентов от бюджетных назначений.
Менее чем на 95% расходы исполнены 14 главными распорядителями
средств областного бюджета.
При этом следует разделять причины, вызванные особенностями
плановых назначений, и причины, которые вызваны некомпетентным
планированием бюджетных ассигнований.
Так, у ряда главных распорядителей имеются резервируемые средства,
распределяемые по заявительному принципу, – фонд акции «Спаси ребѐнка»,
резервный фонд Правительства. Неполное освоение средств на выплаты по
решениям судов и средств на обслуживание кредитов характеризует качество
работы с положительной стороны. Также причинами, которые не могут
оцениваться как некачественное планирование, являются незначительная
экономия по результатам проведения конкурсных процедур или изменение
численности получателей средств бюджета.
В то же время, по мнению Минфина Мурманской области, имеется ряд
причин неосвоения бюджетных ассигнований, которые указывают на низкое
качество планирования и недостаточное, несвоевременное принятие мер по
реализации запланированных мероприятий. В частности:
- Министерством экономического развития Мурманской области не

56
освоено 17,2 млн. рублей в связи с переносом срока окончания работ по
контракту между Правительством Мурманской области, Губернским
правлением провинции Финнмарк, ФКУ «Управление Балтийского флота» и
ОАО «Научно-исследовательский институт технической физики и
автоматизации» по минимизации последствий радиоактивного загрязнения на
июль 2014 года, отменой и переносом ранее запланированных мероприятий по
организации экспозиций к 100-летию основания г. Мурманска, проведению
форума «Муниципальная Россия»;
- Комитетом по агропромышленному комплексу и продовольственному
рынку Мурманской области не освоено 60,0 млн. рублей, так как, по
информации Комитета, сельскохозяйственные товаропроизводители не
подтвердили статус племенных хозяйств. При этом статус племенного
хозяйства является критерием отбора юридических лиц, и это должно
учитываться на стадии планирования объѐмов бюджетных ассигнований, а не
выявляться в ходе исполнения бюджета. Также в полном объѐме не исполнена
поддержка по уплате процентов по инвестиционным кредитам на
животноводство в связи с уменьшением объѐма заѐмных средств;
- Министерство транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области
(91,1%) не освоено 20,4 млн. рублей в связи со снижением расходов на
ежегодный ремонт и освидетельствование теплохода «Клавдия Еланская», в то
же время данный вид работ является регламентным. Министерством труда и
социального развития Мурманской области не освоено 322,5 млн. рублей –
средства областного бюджета на предоставление мер социальной поддержки по
оплате ЖКУ в связи с заявительным порядком предоставления мер социальной
поддержки и снижением фактического размера выплаты на оплату ЖКУ на 6%
по сравнению с прогнозным средним размером выплаты.
Существует и другие аналогичных причин неисполнения, в том числе в
значительной экономии по результатам конкурсных процедур. Считаем
возможным избежать причину неисполнения бюджета повышая качества

57
планирования. Стоит отметить, что корректировки по уточнению бюджета
принимаются по сентябрь месяц, где можно учесть результаты исполнения
бюджета по итогам 8 месяцев и сделать соответствующие выводы о возможной
экономии средств по тем или иным мероприятиям.
Объѐмы средств на объекты капитального строительства, за исключением
целевых средств федерального бюджета, увеличились в 2013 году на 52,2 млн.
рублей, что на 3,5% больше, по сравнению с 2012 годом.
Больший объем средств в 2013 году направлен в социальную сферу и
составил 924,7 млн. рублей.
О результатах выполнения в 2013 году плана-графика реализации
мероприятий ДЦП, которые предусматривают бюджетные инвестиций в
объекты капитального строительства, уже докладывал ранее министр
строительства и территориального развития Мурманской области.
Межбюджетные трансферты местным бюджетам в 2013 году составили 15
343,3 млн. рублей, что ниже данного показателя за 2012 год на 105,2 млн.
рублей, или на 0,7%, за счѐт уменьшения распределения иных МБТ (на -561,1
млн. рублей):
(-) 259,8 млн. рублей - снижение ассигнований на развитие и поддержку
социальной и инженерной инфраструктуры закрытых административно-
территориальных образований;
(-) 150,0 млн. рублей – уменьшение расходов на поддержку
муниципальных образований, которые осуществляют эффективное управление
муниципальными финансами;
(-) 130,9 млн. рублей - уменьшение расходов на реализацию программ
модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации в части
укрепления материально-технической базы медицинских учреждений
(подтверждены остатки целевых средств федерального бюджета, сложившиеся
на 01.01.2013)
В течение 2013 года муниципальный долг увеличился на 452,6 млн.

58
рублей и на 01.01.2014 составил 2 016,5 млн. рублей. В 2013 году из областного
бюджета муниципальным образованиям было выдано кредитов на сумму 194,6
млн. рублей, а возвращено в сумме 290,3 млн. рублей. Несоблюдение сроков
возврата бюджетных кредитов муниципальными образованиями не
допускалось.
Исполнение расходных обязательств по кварталам в течение отчетного
года осуществлялось в следующих объемах:
- в 1 квартале – 8 566 190,3 тыс. рублей, или 18,3 % от утвержденных
бюджетных назначений;
- в первом полугодии – 21 039 282,8 тыс. рублей, или 41,7 % от
утвержденных бюджетных назначений;
- за 9 месяцев – 31 439 528,1 тыс. рублей, или 61,8 % от утвержденных
бюджетных назначений;
- за 2013 год – 47 780 872,2 тыс. рублей, или 94,6 % от утвержденных
бюджетных назначений.
По данным материалов, представленных с Отчетом об исполнении
бюджета, по состоянию на 1 января 2014 года объем дебиторской
задолженности по средствам областного бюджета составил 1 490 073,0 тыс.
рублей, что на 23,2 % выше задолженности, которая числится на начало
отчетного периода (на 1 января 2013 года – 1 209 287,0 тыс. рублей). В том
числе дебиторская задолженность:
- на счете 120600000 «Расчеты по выданным авансам» - 1 460 778,5
тыс. рублей и по сравнению с началом отчетного периода выросла на 282 211,9
тыс. рублей, или на 23,9 %. Наиболее крупные суммы задолженности числятся
у следующих главных распорядителей средств областного бюджета:
- Министерство строительства и территориального развития
Мурманской области – 462 984,9 тыс. рублей, или 31,7 % от общей суммы
задолженности. По сравнению с объемом на начало года сумма задолженности
снизилась на 13 272,7 тыс. рублей, или на 2,8 процентов;

59
 - Министерство финансов Мурманской области – 162 993,1 тыс.
рублей, или 13,8 % от общей суммы задолженности. По сравнению с объемом
на начало года сумма задолженности увеличилась на 127 975,2 тыс. рублей, или
в 4,6 раза;
- Министерство энергетики и жилищно-коммунального хозяйства
Мурманской области – 459 699,4 тыс. рублей, или 31,5 % от общей суммы
задолженности. По сравнению с объемом на начало года сумма задолженности
выросла на 304 441,0 тыс. рублей, или в 3 раза;
- Министерство здравоохранения Мурманской области – 131 589,4
тыс. рублей, или 9,0 % от общей суммы задолженности. По сравнению с
объемом на начало года сумма задолженности сократилась на 23 088,4 тыс.
рублей, или на 14,9 процента;
- на счете 120800000 «Расчеты с подотчетными лицами» - 364,97 тыс.
рублей, что на 373,4 тыс. рублей, или в 2 раза меньше, чем на начало отчетного
периода. Наиболее крупные суммы задолженности числятся у следующих
главных распорядителей средств областного бюджета:
- Министерство труда и социального развития Мурманской области –
92,9 тыс. рублей, или 25,5 % от общей суммы задолженности. По сравнению с
объемом на начало года сумма задолженности снизилась на 21,4 %;
- Министерство здравоохранения Мурманской области – 41,4 тыс.
рублей, или 11,3 % от общей суммы задолженности. По сравнению с объемом
на начало года сумма задолженности выросла в 2,4 раза;
- Комитет по обеспечению безопасности населения Мурманской
области – 64,5 тыс. рублей, или 17,7 % от общей суммы задолженности. По
сравнению с объемом на начало года сумма задолженности снизилась на 2,2
раза.
Общий объем кредиторской задолженности по средствам регионального
бюджета по состоянию на 1 января 2014 года по счетам учета: расчетов по
принятым обязательствам, расчетов по платежам в бюджеты, прочих расчетов с

60
кредиторами составил 24 631,76 тыс. рублей, что в 21,6 раза выше
задолженности, которые числятся на начало отчетного периода (на 1 января
2013 года – 1 140,6 тыс. рублей). В состав данной кредиторской задолженности
входит переплата по обязательным платежам и взносам в бюджетную систему в
сумме 769,7 тыс. рублей и безнадежная к взысканию сумма излишне
начисленной и выплаченной заработной платы в сумме 153,8 тыс. рублей.
Объем кредиторской задолженности, числящейся на счете 130200000
«Расчеты по принятым обязательствам», по состоянию на 1 января 2014 года
составил 25 374,57 тыс. рублей, что на 21 833,86 тыс. рублей, или в 7,2 раза
выше задолженности на начало года. Наибольшая кредиторская задолженность
по состоянию на 1 января 2014 года числится у следующих главных
распорядителей средств областного бюджета:
- Министерство труда и социального развития Мурманской области –
15 184,2 тыс. рублей, или 59,8 % от общей суммы задолженности;
- Министерство природных ресурсов и экологии Мурманской
области –7 644,4 тыс. рублей, или 30,1 % от общей суммы задолженности.

2.3. Оценка качества реализации бюджетной политики по итогам

исполнения бюджета Мурманской области 2013 года

Оценка уровня поступления доходов и состояния государственного долга:

- доходы областного бюджета исполнены в объеме 41 390 263,2 тыс.
рублей, что на 589 499,4 тыс. рублей (на 1,4 %) меньше утвержденного Законом
о бюджете объема;
- налоговые доходы в 2013 году исполнены в объеме 33 076 845,0 тыс.
рублей (79,9 % от поступивших доходов) и обеспечены на 90,0 % тремя видами
налогов: налогом на доходы физических лиц – 44,2 %; налогом на прибыль
организаций – 33,8 % и налогом на имущество организаций – 12,0 процентов;
- потенциальным резервом пополнения доходной части областного

61
бюджета является размер урегулированной (по состоянию на 1 января 2014
года) задолженности, которая составила: в областной бюджет по налогу на
прибыль -610 581 тыс. рублей, по налогу на имущество организаций - 79 580
тыс. рублей, по транспортному налогу – 47 600 тыс. рублей; в
консолидированный бюджет Мурманской области по налогу на доходы
физических лиц - 697 580 тыс. рублей;
- поступление неналоговых доходов в доход областного бюджета за 2013
год составило 990 248,6 тыс. рублей, или 102,1 % от утвержденных Законом о
бюджете назначений, что на 10,4 % больше поступлений 2012 года и на 62,7 %
больше поступлений 2011 года;
- объем безвозмездных поступлений в доход регионального бюджета за
2013 год составил 7 323 169,7 тыс. рублей, или 96,4 % от утвержденных
Законом о бюджете назначений, что меньше на 32% по сравнению с 2011 годом
и по сравнению с 2012 годом на 16,7 процента;
- по договорам аренды государственного имущества за 2013 год
поступило в областной бюджет 15 212,8 тыс. рублей (в том числе пени 532,5
тыс. рублей), или 96,3 % от утвержденных Законом о бюджете назначений;
- по состоянию на 1 января 2013 года в государственной собственности
Мурманской области находились акции 12 открытых акционерных обществ с
долей Мурманской области в уставных капиталах 2 588 508,6 тыс. рублей.
Поступления доходов в виде прибыли или дивидендов по акциям, которые
принадлежат Мурманской области, составили 1 678,7 тыс. рублей, или 100,0 %
от утвержденных Законом о бюджете назначений;
- законодательно установленный предельный размер государственного
долга Мурманской области (13 457 993,3 тыс. рублей) не превышен и составил
12 568 860,7 тыс. рублей. Государственный долг к концу 2013 года увеличился
на 3 980 297,7 тыс. рублей, или на 46,3 %, что обусловлено увеличением
долговых обязательств по кредитам, полученным от кредитных организаций на
6 020 000,0 тыс. рублей, или более чем в 2,5 раза;

62
 - расходы на обслуживание государственного долга по отношению к
показателю 2012 года имеют динамику роста и в отчетном периоде
увеличились в 3,7 раза (с 108 857,8 тыс. рублей до 405 109,6 тыс. рублей).
Оценка уровня исполнения расходной части областного бюджета:
- расходы областного бюджета исполнены в сумме 47 780 872,2 тыс.
рублей, или на 94,6 % от утвержденных бюджетных назначений, что на 2,4
процентных пункта больше, чем в 2012 году;
- общий объем неисполненных расходов областного бюджета составил 2
701 569,0 тыс. рублей, или 5,4 % от утвержденного Законом о бюджете объема,
что на 1,6 процентных пункта меньше, чем в 2012 году;
- кассовое исполнение расходов на реализацию целевых программ
составило 46 593 674,1 тыс. рублей, или на 94,7 % от утвержденных бюджетных
назначений. Удельный вес исполненных расходов на реализацию целевых
программ в общем объеме расходов областного бюджета составил 97,5
процентов;
- в соответствии с отчетностью главных администраторов бюджетных
средств основными причинами, повлиявшими на объем неисполненных
расходов областного бюджета стали:
- экономия по результатам проведения конкурсных процедур,
признание аукционов несостоявшимися;
- невыполнение поставщиками обязательств по государственным
контрактам, в том числе нарушение сроков выполнения работ;
- расторжение соглашения о предоставлении субсидии из
федерального бюджета;
- перечисление субвенций муниципальным образованиям по
заявленной потребности;
- заявительный характер выплат по публичным обязательствам;
- заявительный принцип предоставления субсидий юридическим
лицам, а также выплата субсидий исходя из фактического объема понесенных

63
получателями затрат;
- остаток невостребованных средств, предусмотренных на выплаты по
решениям судов и оплаты государственной пошлины;
- остаток нераспределенных средств резервного фонда Правительства
Мурманской области;
- по состоянию на 1 января 2014 года объем дебиторской задолженности
по средствам областного бюджета (числящейся по счетам учета расчетов по
выданным авансам, расчетов с подотчетными лицами, расчетов по ущербу
имуществу) вырос на 23,2 % по сравнению началом отчетного периода и
составил 1 490 073,0 тыс. рублей. Общий объем кредиторской задолженности
по средствам областного бюджета (числящейся по счетам учета расчетов по
принятым обязательствам, расчетов по платежам в бюджеты, прочих расчетов с
кредиторами) по состоянию на 1 января 2014 года составил 24 631,8 тыс.
рублей, что в 21,6 раза выше задолженности, числящейся на начало отчетного
периода.
- в общем объеме расходов областного бюджета в 2013 году
межбюджетные трансферты, предоставленные местным бюджетам, составили
32,1 %, или 15 343 213,1 тыс. рублей, что на 597 883,8 тыс. рублей, или на 3,8 %
меньше утвержденных бюджетных назначений - 15 941 096,9 тыс. рублей;
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности поселений из
регионального фонда финансовой поддержки исполнены в объеме 190 602,6
тыс. рублей (97,1 %), из которых 55,3 % от общей суммы дотации перечислено
в 4 квартале 2013 года, при этом 5 из 12 муниципальных образований получили
дотацию в распределенном объеме одной суммой в декабре 2013 года;
- дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных
районов (городских округов) исполнены в объеме утвержденных бюджетных
назначений в сумме 1 267 960,2 тыс. рублей, из которых в 4 квартале 2013 года
перечислено в бюджеты муниципальных образований 30,4 %;
- позднее поступление дотаций на выравнивание бюджетной

64
обеспеченности поселений и на выравнивание бюджетной обеспеченности
муниципальных районов (городских округов) в ЗАТО Островной (24.12.2013)
не позволило провести их расходование;
- межбюджетные субсидии исполнены в 2013 году в сумме 4 188 655,6
тыс. рублей, или на 92,1 % от утвержденных бюджетных назначений (4 547
911,8 тыс. рублей).
Неисполнение по межбюджетным субсидиям составило 359 256,2 тыс.
рублей, или на 7,9 %, из которых в сумме не менее 44 539,0 тыс. рублей
составляет экономия бюджетных средств по результатам проведения
конкурсных процедур перед заключением муниципальных контрактов. На
неисполнение утвержденных бюджетных назначений по средствам субсидий в
основном повлияли следующие причины:
- не поступление из Фонда содействия реформированию ЖКХ субсидии
на переселение граждан из аварийного жилищного фонда с учетом
необходимости развития малоэтажного жилищного строительства в виду
отсутствия заключенных муниципальных контрактов со строительными
организациями в сумме 95 547,6 тыс. рублей;
- расторжение соглашения с Росавтодором о предоставлении средств
субсидии на реконструкцию автомобильного подъезда к селу Ковдозеро от
автомобильной дороги Кандалакша-Зареченск, не исполнена субсидия по
средствам федерального бюджета в сумме 29 240,0 тыс. рублей и по средствам
областного бюджета в сумме 35 932,8 тыс. рублей;
- не направление средств субсидии в сумме 50 000,0 тыс. рублей на
приобретение имущественного комплекса мазутной котельной ООО
«Териберские судоремонтные мастерские» в собственность муниципального
образования с.п. Териберка в связи с тем, что первоначальная стоимость
имущества не подтверждена экспертизой по оценке стоимости;
- бюджетные ассигнования в форме субвенций муниципальным
образованиям исполнены в сумме 7 116 464,3 тыс. рублей или 96,8% от

65
утвержденных бюджетных назначений (7 348 983,0 тыс. рублей);
- субвенции на реализацию Закона Мурманской области от
27.12.2004 № 561-01-ЗМО «О мерах социальной поддержки отдельных
категорий граждан, работающих в сельских населенных пунктах или поселках
городского типа» в части предоставления мер социальной поддержки по оплате
жилого помещения и коммунальных услуг отдельным категориям граждан не
исполнены всеми муниципальными образованиями, получающими субвенцию,
на 32 806,1 тыс. рублей, или на 14,9 % от утвержденных бюджетных
назначений.
Итоги контрольных мероприятий Счетной палаты отразили, что
стоимость жилищно-коммунальных услуг в целом по муниципальным
образованиям, применяемая в расчете необходимого объема субвенции,
значительно превышает стоимость данных услуг, фактически сложившуюся в
сельской местности муниципальных образований, что приводит к ежегодному
завышению законодательно утверждаемого объема субвенции, и
соответственно, является основной причиной не освоения предоставленных
бюджетам муниципальных образований средств субвенции. Объем
неисполненных бюджетных назначений составил за 2011 год – 3 845,5 тыс.
рублей, за 2012 год – 27 025,9 тыс. рублей;
- постановления Правительства Мурманской области от 08.07.2011 №
342-ПП и от 08.02.2013 № 45-ПП, принятые в целях реализации норм Закона №
900-01-ЗМО, и устанавливающие наряду с перечнем документов,
подтверждающих принадлежность обучающихся к категории лиц, находящихся
в трудной жизненной ситуации для реализации права на предоставление
бесплатного питания, и определенный порядок предоставления заявителем в
образовательное учреждение документов, необходимых для подтверждения
права на бесплатное питание. Вместе с тем, данные нормативные акты не
устанавливают порядок истребования соответствующих документов
образовательной организацией, утверждение которого предусматривается

66
пунктом 1.2 статьи 1 Закона № 900-01-ЗМО;
- субвенции на реализацию Закона Мурманской области от
29.12.2004 № 573-01-ЗМО «О мерах социальной поддержки инвалидов» в части
финансирования расходов по обеспечению воспитания и обучения детей-
инвалидов на дому и в дошкольных учреждениях не исполнили 11 из 17
муниципальных образований, получающих субвенцию, на 8,0 % от
утвержденных бюджетных ассигнований (12 180,6 тыс. рублей), что связано с
уменьшением количества детей-инвалидов, посещающих детские дошкольные
учреждения, по сравнению с запланированным в 7 их 11 муниципальных
образованиях.
Предложения
Правительству Мурманской области:
- продолжить работу по разработке и реализации комплекса
дополнительных мер, которые направлены на пополнение доходной части
областного бюджета, связанных с повышением эффективности осуществления
налогового администрирования объемов выявленной задолженности и
обеспечения эффективного использования имущества Мурманской области;
- внести изменения в методику расчета объема субвенции на
реализацию Закона Мурманской области от 27.12.2004 № 561-01-ЗМО «О
мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, работающих в
сельских населенных пунктах или поселках городского типа» в части
предоставления мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и
коммунальных услуг отдельным категориям граждан (по корректировке
показателей стоимости жилищно-коммунальных услуг);
- в целях реализации пункта 1.2 статьи 1 Закона № 900-01-ЗМО
утвердить порядок истребования документов образовательной организацией,
либо внести изменения в нормативные акты, ранее принятые постановлениями
Правительства Мурманской области от 08.07.2011 № 342-ПП и от 08.02.2013 №
45-ПП;

67
 - дополнить методику расчета объема субвенции на реализацию
Закона Мурманской области от 29.12.2004 № 573-01-ЗМО «О мерах социальной
поддержки инвалидов» в части финансирования расходов по обеспечению
воспитания и обучения детей-инвалидов на дому и в дошкольных учреждениях
указанием источника получения данных о прогнозируемом среднегодовом
количестве детей-инвалидов.

3 ПУТИ МОБИЛИЗАЦИИ ДОХОДОВ И ОПТИМИЗАЦИИ РАСХОДОВ

БЮДЖЕТА МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ

3.1 Индикативное планирование и программное управление, как

инструменты комплексного развития региона

Усиление экономической деятельности области в условиях переходной

68
экономики объективно предполагает быструю трансформацию традиционных
административно-командных механизмов государственного управления в
новые рыночные формы регулирования. Индикативное планирование
представляет собой процесс формирования системы показателей, которые
характеризуют состояние и развитие экономики региона, которое соответствует
направлениям государственной социально-экономической политики.
В качестве важнейших индикаторов социально-экономического развития
используются показатели, которые характеризуют динамику, структуру и
эффективность экономики, состояние финансов, денежного обращения, рынка
товаров и ценных бумаг, движение цен, занятость, уровень жизни населения,
внешнеэкономические связи и т.д. Объектом планирования в регионе является
комплекс отраслей, находящихся на ее территории, а целью планирования —
обеспечение их эффективного и пропорционального развития, исходя из
потребностей производства и решения социальных вопросов. При разработке
комплексного плана развития региона должны учитываться и отражаться
интересы, как региона, так и хозяйства страны в целом. При разработке
индикативного плана региона используется целый ряд документов, имеющих
вспомогательный характер: баланс трудовых ресурсов, прогноз научно-
технического прогресса и его социально-экономических последствий, расчет
экономической эффективности, внутренний спрос на наиболее важные товары
и ресурсы. Стоит учитывать итоговые показатели социального развития,
показатели государственного и регионального заказов, квоты и лимиты,
рассчитанные по региону. Факторами, определяющими характерные черты
индикативного плана региона, являются: мобильность производства и
транспортных издержек, жесткость региональной структуры затрат,
предположение о мобильности некоторых отраслей, учет транспортных
издержек.
Индикативный план содержит ограниченное число обязательных заданий и
носит в значительной мере нацеливающий характер. Важнейшими

69
индикаторами социально-экономического развития используются показатели,
которые характеризуют динамику, структуру и эффективность экономики,
состояние финансов, денежного обращения, рынка товаров и ценных бумаг,
движение цен, занятость, уровень жизни населения, внешнеэкономические
связи и т.д. Объектом планирования в регионе является комплекс отраслей,
которые находятся на ее территории, а целью планирования — обеспечение их
эффективного и пропорционального развития, исходя из потребностей
производства и решения социальных вопросов. При разработке комплексного
плана развития региона должны учитываться и отражаться интересы, как
региона, так и народного хозяйства страны в целом.
Закон (решение) о бюджете всегда имеет близкую взаимосвязь с рядом
иных финансовых документов, которые разрабатывают на региональном
(муниципальном) уровне для формирования и реализации эффективной
финансовой политики на соответствующей территории в целях повышения
качества жизни населения.
Рассмотрим документы по прогнозированию и индикативному
планированию социально-экономического развития, так как они предшествуют
бюджетному планированию. Вследствие финансового кризиса стало менее
предсказуемым и осуществляется на один финансовый год в большинстве
муниципальных образований (преимущественно на трехлетний период – на
субфедеральном уровне).
Главной целью планирования социально-экономического развития
муниципальных образований является формирование комплекта прогнозных,
плановых и постплановых документов, обеспечивающих согласованную
деятельность всех субъектов территориального управления, которая направлена
на удовлетворение общественных интересов и потребностей местного
сообщества, а также создание благоприятных условий для жизни и ведения
хозяйственной деятельности всех субъектов, которые расположены на
территории муниципального образования.

70
 Прогноз социально-экономического развития – система научно
обоснованных представлений об уровне, динамике, пропорциях и тенденциях
социально-экономического развития в прогнозируемом периоде, которые
используются для принятия конкретных решений в управлении экономикой и
социальной сферой, формирования бюджета, а также для разработки стратегии,
программ и планов социально-экономического развития региона.
Исполнительный орган (ИО) субъекта РФ организует разработку прогнозов
социально-экономического развития субъекта Федерации на долгосрочную,
среднесрочную и краткосрочную перспективу.
Прогнозы социально-экономического развития должны основываться на
прогнозах социально-экономического развития РФ с учетом направлений
государственной социально-экономической политики, мер государственного
регулирования социально-экономических процессов и сроков их реализации.
Сценарные условия социально-экономического развития представляют
собой основные характеристики наиболее вероятных вариантов социально-
экономического развития региона на краткосрочную и среднесрочную
перспективу, выраженные в количественных показателях, и ожидаемое влияние
внешних и внутренних факторов на их формирование.
Под индикативным планом социально-экономического развития
понимается система целевых показателей социально-экономического развития,
на достижение которых направлены действия органов исполнительной власти
субъекта РФ и ОМСУ.
Перечень показателей индикативного плана социально-экономического
развития на среднесрочную перспективу включает несколько сотен
индикаторов по следующим направлениям:
– социально-экономическое программирование;
– управление развитием инвестиционной деятельности;
– регулирование в установленном порядке цен (тарифов) на продукцию
производственного назначения, товары и услуги;

71
 – управление развитием инновационной деятельности;
– управление научной и научно-технической деятельностью;
– управление информатизацией;
– регулирование туристической деятельности;
– управление трудом в установленном порядке;
– управление в сфере промышленности;
– управление в области строительства;
– управление отношениями в сфере сельского хозяйства;
– управление в области развития малого и среднего предпринимательства;
– управление земельными ресурсами;
– управление образованием;
– управление здравоохранением;
– другие.
Администрация городского округа (муниципального района):
– создает условия жителям города (района) для равного доступа к
основным видам социальных услуг, способствует повышению уровня жизни
населения, преодолению бедности, сокращению безработицы, осуществляет
мониторинг рынка труда, проводит профилактику негативных социальных
явлений, осуществляет обустройство и развитие инфраструктуры территории, а
также обеспечивает достижение пороговых значений индикаторов;
– обеспечивает развитие сельскохозяйственного дикаторов;
– обеспечивает развитие сельскохозяйственного производства в районе на
основе повышения уровня его интенсификации, внедрения современных
технологий, недопущения фактов нецелевого использования земель, а также
достижение основных показателей развития сельскохозяйственного
производства;
– создает организационные, экономические, правовые и иные условия,
необходимые для функционирования на территории города (района)
эффективной системы поддержки инвестиционной деятельности,

72
формирования привлекательного инвестиционного имиджа территории, а также
обеспечивает достижение пороговых значений индикаторов;
– соблюдает условия долевого финансирования из местного бюджета работ
по капитальному строительству объектов, включенных в адресную
инвестиционную программу, а также строительству, реконструкции,
модернизации и капитальному ремонту объектов муниципальной
собственности в социальной сфере и жилищно-коммунальном хозяйстве,
развитию улично-дорожной сети, субсидии на осуществление которых
выделяются из регионального бюджета;
– укрепляет собственную налогооблагаемую базу, обеспечивает полноту и
своевременность сбора налоговых поступлений, увеличение объема
поступлений в местный бюджет налоговых и неналоговых доходов,
оптимизацию бюджетных расходов;
– создает условия для обеспечения населения города (района) бюджетными
услугами в сфере образования, здравоохранения, культуры и спорта;
– осуществляет размещение муниципальных заказов в соответствии с
Порядком взаимодействия основных участников процедуры проведения
совместных торгов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для
муниципальных нужд, утвержденным на уровне субъекта РФ;
– принимает меры по поддержке субъектов малого предпринимательства
города (района), способствует работе информационно-консультационных
центров поддержки малого предпринимательства;
– создает условия для развития в городе (районе) универсальных услуг
связи;
– содействует организации охраны общественного порядка и обеспечению
безопасности дорожного движения на территории города (района); принимает
меры по созданию и функционированию н на территории города (района)
эффективной системы профилактики правонарушений;
– согласно рекомендациям аппарата полномочного представителя

73
Президента РФ в СФО, организует работу экономических советов при главе
города (района) по вопросам социально-экономического развития;
– осуществляет мониторинг состояния организаций, рынка труда,
обеспечение населения основными продуктами питания; организует
рассмотрение наиболее актуальных вопросов социально-экономического
развития в рамках деятельности экономического совета при главе города
(района);
– обеспечивает заключение не менее 4 соглашений о социально-
экономическом партнерстве между администрацией города, хозяйствующими
субъектами, осуществляющими деятельность на территории города (не менее 2
соглашений – на территории района);
– ежеквартально представляет в уполномоченный орган власти субъекта
Федерации информацию об итогах реализации Соглашений.9
В современных социально-экономических условиях важность
приобретают вопросы устойчивого регионального развития, связанных с
институциональными преобразованиями, трансформацией взглядов на будущее
положение и роль территорий, задачами их ускоренного экономического
развития. Перед наукой и практикой возникает объективная необходимость
поиска и использования адекватных подходов к управлению социально-
экономическим развитием регионов, разумного сочетания вмешательства
государства и рыночного саморегулирования. В современной науке управления
одним из методов координации интересов государства и экономических
субъектов хозяйствования является индикативное планирование,
рассматриваемое в качестве инструмента аудита и самоаудита выявленных и
перспективных ресурсов регионального развития.
Индикативное планирование имеет преимущественно рекомендательный
характер и ориентирует экономических субъектов на реализацию таких
ценностных аспектов, как «ресурс – деятельность – результат – эффект». Метод
9
Фадейкина, Н.В. Прогнозирование, индикативное планирование и программирование социально-
экономического развития муниципального образования/ Фадейкина Н.В. // «Закон». – 2002. - №1
74
используется в процессе управления региональным развитием в целом, а также
на уровне отдельных секторов, относительно определенных форм и видов 2
хозяйственной деятельности (импортозамещающее производство, экспортное
производство, производство для внутреннего потребления), что отличает его от
большинства традиционно используемых в регионах теоретико-
методологических подходов.
Преимущество такого планирования состоит в том, что в условиях
противоречивости интересов бизнеса и государства, которые не порождают
высокий уровень неопределенности принятия решений на перспективу,
представляется возможным сгладить эти противоречия и построить план
развития, которые были бы приемлемы для всех сторон. Однако методология
этого планирования на уровне регионов в условиях России (особенно для
сложных условий приморских регионов) еще находится в стадии
формирования.
Сущность индикативного планирования на уровне региона заключается в
целенаправленной деятельности органов государственной власти, органов
местного самоуправления и хозяйствующих субъектов по разработке
перспектив социально-экономического развития региона, города, района.
Индикативное планирование выступает средством реализации социально-
экономической политики государственной власти и представляет собой
разработку и научное обоснование целей, принципов, приоритетов, пропорций
и структур социально-экономического развития региона на перспективу с
указанием способов достижения целей.
В России переход к индикативному планированию должен быть надёжно
правообеспечен. Следовало бы, принять пакет специальных юридических
документов, включающий:
- федеральные законы «Об индикативном планировании социально-
экономического развития Российской Федерации» и «О системе органов
прогнозирования, индикативного планирования и программирования

75
социально-экономического развития Российской Федерации»;
- ряд законов о внесении изменений и дополнений в гражданское,
банковское, бюджетное, налоговое и корпоративное законодательство в связи с
введением индикативного планирования.
Примечательно, что термин «Индикативное планирование» не
используется в законодательстве, регламентирующем прогнозирование,
бюджетирование, программирование и контрактацию.
В настоящее время города конкурируют между собой за ресурсы,
инвестиции, человеческий капитал.
Будущая конкурентоспособность Мурманской области закладывается в
стратегии развития с учетом экономических особенностей, темпов развития,
точек роста. Поэтому важнейшая задача политики региональных властей -
выработать стратегию активного развития и обеспечить успешное развитие
города на долгосрочный период.
Стратегическое планирование стало необходимой частью городского
управления, когда все чаще возникает проблема неопределенности будущего.
Современная ситуация, которая характеризуюется быстроизменяющимися
экономическими тенденциями, глобальной и региональной реорганизацией
промышленного инвестирования и растущей конкуренцией среди городов и
регионов за жизненные ресурсы, требует умения организовать деятельность по
формированию муниципальной политики таким образом, чтобы эффективно
развиваться.
Стратегический план развития Мурманской области разработан с учетом
послания Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации и
иных актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской
Федерации, которые содержат основные направления и цели государственной
политики в сфере в разных сферах Российской Федерации, комплексного
территориального развития с учетом положений стратегии национальной
безопасности Российской Федерации, а также Стратегии социально-

76
экономического развития Северо-Западного федерального округа на период до
2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации
от 18.11.2011 № 2074-р, Стратегией социально-экономического развития
Мурманской области до 2020 года и на период до 2025 года, утвержденной
постановлением Правительства Мурманской области от 26.08.2010 № 383-ПП,
отраслевых и территориальных стратегий и концепций развития.
В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" муниципальные органы власти осуществляют свою деятельность в
соответствии с установленными полномочиями по решению вопросов местного
значения, вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, исполнению
отдельных государственных полномочий.10
Региональные органы власти наделены высоким уровнем
ответственности перед жителями региона. Вместе с тем, существующие
полномочия и ограниченные возможности для маневрирования в налоговой
политике на региональном уровне создают определенные трудности во
взаимодействии с хозяйствующими субъектами, от результатов деятельности
которых зависит динамика экономического развития области.
Стратегический план определяет стратегические цели, задачи,
приоритеты, которые отвечают интересам всего населения города, научно
обоснованный сценарий социально-экономического развития, пути и
механизмы достижения целей, направленных на повышение уровня и качества
жизни населения, а также устойчивое развитие экономики Мурманской
области.

3.2 Пути мобилизации доходов бюджета

В 2013 году произошло повышение налоговых и неналоговых доходов по

10
Бюджетный кодекс Российской Федерации Текст.: [федер. закон: принят Гос. Думой 17 июля 1998 г.]:
офиц. текст: по состоянию на 9 мая 2005 г. // Собрание законодательства РФ, 2005. №19. - 09.05.2005. - ст. 1756
77
сравнению с 2012 годом за счет поступлений по налогу на прибыль от крупных
налогоплательщиков Мурманской области.
Стоит отметить, что в 2013 году произошел значительный рост
государственного долга Мурманской области.
В 2013 году в федеральный бюджет вернулось 2,4 млрд. рублей
бюджетного кредита. Отсюда следует, что фактический дефицит бюджета на
01.01.2013 составил 10,2 млрд.рублей (государственный долг 7 869 +
бюджетный кредит к возврату 2 372,8).
Исходя из возможных рисков снижения доходов и роста
государственного долга, необходимо проработать с Минфином Российской
Федерации возможность реструктуризации в 2014 году бюджетных кредитов.
Ранее было представлено, что объем расходов бюджета на 2013 год
определен в настоящий момент в сумме 48,9 млрд. рублей, при этом
потребности, заявленные главными распорядителями средств (далее – ГРБС)
бюджета, определились в сумме 53,7 млрд. рублей.
По предварительным оценкам потребность на реализацию Указов
Президента РФ от 07.05.2012 составит 26,6 млрд. рублей, только за счет средств
областного бюджета, в том числе по годам представлены на рисунке 4.

Рисунок 4 – Потребность бюджета по годам на реализацию Указов

Президента РФ

Учитываем то, что областной бюджет в большей степени носит

78
социальную направленность, основное бремя которого ложится на отрасли
экономики. Например, для оптимизации регионального бюджета следует
отказаться от вложения средств в новые объекты строительства
Необходимо рассмотреть возможность снижения расходов бюджета на 1
процент. Экономия составит 450,0 млн. рублей.
Необходимо приостановить расходование средств бюджета на
приобретение мебели и техники, что по предварительной оценке даст
экономию в сумме 827,1 млн. рублей.
В Налоговом кодексе РФ в качестве механизма стимулирования
предложено предоставление налоговых льгот (в том числе и по региональных
налогам). Это позволяет использовать так называемые «серые схемы» вполне
легального уклонения от уплаты налогов. В то же время не всегда средства,
которые высвобождаются в результате использования льгот, расходуются
эффективно и по целевому назначению. В результате применения этих льгот не
достигается предполагаемого эффекта от применения льгот и в то же время
бюджет лишается доходов. В регионах из-за применения подобных схем из-под
налоговых платежей уходят миллиарды рублей. Решением проблемы здесь
видится замена данного механизма налоговых льгот иными мерами
государственной поддержки. Например, ряд налоговых льгот на инвестиции
предприятий разумнее заменить государственными гарантиями или
инвестиционными налоговыми кредитами. Преимущество кредитов перед
налоговыми льготами при решении инвестиционных задач состоит в том, что
данные средства не могут быть возвращены в бюджет, в то время как
налоговый кредит возвратить в бюджет необходимо. Органы государственной
власти субъектов РФ при предоставлении налоговых кредитов устанавливают
условия их предоставления, которые могут включать условие досрочной
уплаты налога в случае как нецелевого, так и неэффективного использования
налогового кредита.
Мероприятия по увеличению поступлений налогов в региональные и

79
местные бюджеты.
Согласно Налоговому Кодексу (далее – НК) Российской Федерации, к
важным полномочиям законодательных (представительных) органов субъектов
Российской Федерации в сфере налоговой политики можно отнести:
- по налогу на прибыль организаций - возможность установления
пониженной налоговой ставки для отдельных категорий налогоплательщиков.
Максимальное снижение ставки возможно на 4% (ст. 284 НК РФ);
- по налогу на доходы физических лиц – возможность в пределах
размеров социальных налоговых вычетов, установленных статьей 219 НК РФ, и
имущественных налоговых вычетов, установленных статьей 220 НК РФ,
устанавливать иные размеры вычетов с учетом региональных особенностей (ст.
222 НК РФ);
- по транспортному налогу - субъекты Российской Федерации определяют
ставку налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты.
При установлении налога законами субъектов Российской Федерации могут
также предусматриваться налоговые льготы и основания для их использования
налогоплательщиком (ст. 356 НК РФ). Указанные в п. 1 ст. 361 НК РФ
налоговые ставки транспортного налога могут быть увеличены (уменьшены)
законами субъектов Российской Федерации, но не более чем в пять раз.
Допускается установление дифференцированных налоговых ставок в
отношении каждой категории транспортных средств, а также с учетом срока
полезного использования транспортных средств (ст. 361 НК РФ);
- по налогу на имущество организаций – возможность определения
налоговой ставки в пределах, установленных НК РФ, порядка и сроков уплаты
налога, формы отчетности по налогу. При установлении налога законами
субъектов Российской Федерации могут также предусматриваться налоговые
льготы и основания для их использования налогоплательщиками (ст. 372 НК
РФ). Налоговые ставки устанавливаются законами субъектов Российской
Федерации и не могут превышать 2,2 процента. Допускается установление

80
дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категорий
налогоплательщиков и (или) имущества, признаваемого объектом
налогообложении (ст. 380 НК РФ).
Данные меры могут привести к повышению платежеспособности области.
Однако их реализация сопряжена с двумя группами рисков. Во-первых,
необходимо учитывать состояние экономики региона. Если риск
неплатежеспособности бюджета субъекта Российской Федерации вызван
общим экономически спадом в регионе, то увеличение налоговой нагрузки
может привести к увеличению налоговой недоимки. Во-вторых, данные меры
способны ухудшить инвестиционный климат в регионе, так как для ведения
бизнеса важна стабильность налогового режима. В этой связи наибольший
ущерб инвестиционному климату в случае повышения уровня
налогообложения наносит не увеличение налогового бремени, а само
изменение налогового законодательства. Также необходимо отметить, что для
инвесторов зачастую налоговая система не столь важна при принятии решений
о вложении средств по сравнению с прочими условиями. Как более
существенные факторы могут оцениваться гарантии прав собственности,
политическая стабильность, наличие четкой и прозрачной законодательной
базы, ситуация на рынке труда, наличие инфраструктуры и др. При прочих
равных условиях для инвестиций более привлекателен регион, в котором
исполняются бюджетные обязательства, но отсутствуют налоговые
послабления, нежели регион-банкрот с низкими налоговыми ставками.
Таким образом, при решении проблемы ухудшения финансового
положения и платежеспособности бюджета Мурманской области с помощью
увеличения налоговой нагрузки необходимо тщательно оценить все выгоды и
издержки такого решения в каждом конкретном случае.
Важным источником мобилизации доходов местного бюджета является
увеличение поступлений от местных налогов (налог на имущество физических
лиц и земельный налог). В целях увеличения доходов местного бюджета, а

81
также организации контроля за начислением и поступлением земельного налога
и налога на имущество физических лиц, необходимо предусмотреть:
- проведение мероприятий по выявлению собственников земельных
участков и другого недвижимого имущества и привлечения их к
налогообложению;
- содействие в оформлении прав собственности на земельные участки
и имущество физическими лицами.
- установление экономически обоснованных налоговых ставок по
местным налогам.
С целью формирования объективной информации о строениях и
сооружениях на территории муниципального образования органам местного
самоуправления следует создать в соответствии с требованиями ст. 57
Градостроительного кодекса Российской Федерации информационные системы
градостроительной деятельности. Это также позволит своевременно выявлять
вновь построенные объекты, на которые в установленном порядке не
оформлены права на собственность.
Следует отметить некоторые особенности в налогообложении земельных
участков, находящихся под линейными объектами на территории нескольких
муниципальных образований, земельных долей, которые получены при
приватизации сельскохозяйственных угодий, земельных участков, которые
перешли по наследству или находящихся в общей долевой собственности при
исчислении земельного налога по земельным участкам, которые находятся под
линейными объектами на территории нескольких муниципальных образований.
Налоговая база должна определяться в отношении площади земельного
участка, которая находится на территории соответствующего муниципального
образования, как доля его кадастровой стоимости пропорциональная доле
занимаемой площади. При этом применяется налоговая ставка, которая
установлена на территории муниципального образования, где расположена
данная площадь земельного участка. Начисленная в таком порядке сумма

82
земельного налога подлежит зачислению в бюджет соответствующего
муниципального образования.
Налогоплательщиками земельного налога в отношении земельных долей,
полученных при приватизации сельскохозяйственных угодий, должны
признаваться собственники земельных долей, а не сельскохозяйственные
предприятия, которые используют данные земельные участки на правах аренды
или доверительного управления. Следует учитывать, что земельные доли,
собственники которых не распоряжались ими в течение трех и более лет с
момента приобретения прав на земельную долю (невостребованные земельные
доли), подлежат выделению в отдельный земельный участок в соответствии со
статьей 13 Федерального закона от 24.07.2002 № 101-ФЗ. При этом
муниципальное образование вправе направить в суд заявление о признании
права собственности на этот земельный участок.
Обеспечение полноты учета собственников недвижимости, которые
являются объектом налогообложения, достигается путем использования
предоставленной законодательством возможности привлечения граждан к
административной ответственности.
Вместе с тем необходимо отметить, что в отсутствии полномочий по
администрированию земельного налога важнейшим направлением по
увеличению собираемости данного налога становится информационная работа
с населением. Органам местного самоуправления рекомендуется не только
информировать налогоплательщиков о сроках и порядке уплаты местных
налогов, но и о направлениях расходования полученных средств.
Сокращение недоимки по налогам и сборам.
Другим важнейшим аспектом повышения налоговых поступлений
является работа по взысканию накопившейся задолженности по налогам.
Данную работу осложняет тот факт, что у областного бюджета зачастую
отсутствует соответствующая информация. Для решения данной проблемы
рекомендуется создавать Комиссию по мобилизации доходов, в которую входят

83
представители региона (муниципального образования) и налоговые органы. В
полномочия комиссий может входить рассмотрение дел неплательщиков
налогов. Мероприятия в данной области включают в себя работу по
сокращению и ликвидации задолженности путем ее реструктуризации. В
отношении той части задолженности, подвергнутой реструктуризации по
причине финансового состояния должника, должны быть применены меры
принудительного погашения путем осуществления процедуры банкротства.
Мероприятия по привлечению дополнительных неналоговых доходов.
В целях увеличения доходной части региональных и местных бюджетов
необходимо разработать комплекс мер по поступлению неналоговых доходов,
так как субъекты Российской Федерации и муниципальные образования имеют
реальные возможности по мобилизации неналоговых доходов. В большей
степени нижеперечисленные меры актуальны для муниципальных образований.
Увеличению доходов от использования государственного и
муниципального имущества способствует систематизация сведений о его
наличии и использовании. В этой связи рекомендуются следующие
мероприятия:
- проведение инвентаризации имущества, находящегося в
государственной (муниципальной) собственности с целью выявления
неиспользованного (бесхозного) и установления направления эффективного его
использования;
- определение и утверждение перечня сдаваемого в аренду
имущества с целью увеличения доходов, получаемых в виде арендной платы
или иной платы за сдачу во временное владение и пользование;
- корректировка методики установления арендной платы за
сдаваемое в аренду государственное (муниципальное) имущество в
направлении максимального ее приближения к рыночной и четкого
обоснования исключений из этого правила;
- выявление неиспользуемых основных фондов государственных

84
(муниципальных) учреждений и принятие соответствующих мер по их продаже
или сдаче в аренду;
- установление перечня имущества, подлежащего передаче под залог,
в доверительное управление и расчет объемов доходов, поступающих в
бюджет;
- утверждение программы приватизации государственного
(муниципального) имущества и поступления средств в бюджет;
- осуществление учета доходов по акциям, другим формам участия в
капитале, в том числе от распоряжения правами на результаты научно-
технической деятельности предприятий, находящихся в государственной
(муниципальной) собственности.
При привлечении дополнительных неналоговых доходов, не носящих
постоянного характера (приватизация имущества), необходимо воздерживаться
от использования полученных средств на принятие новых расходных
обязательств, носящих постоянный характер.
С целью обеспечения поступления в региональный (местный) бюджет
части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после
уплаты налогов и иных обязательных платежей, необходимо провести
следующие мероприятия:
- принять нормативные правовые акты о порядке и размерах
зачисления в бюджет части прибыли государственных (муниципальных)
унитарных предприятий;
- внедрять методы бюджетирования в управлении хозяйственной
деятельностью государственных (муниципальных) унитарных предприятий,
направленные на увеличение прибыли;
- установить контроль за формированием и расходованием резервных
фондов государственных (муниципальных) унитарных предприятий,
использованием амортизационных отчислений.
Вместе с тем для увеличения платежеспособности Мурманской области

85
более желательна приватизация государственных (муниципальных) унитарных
предприятий в тех секторах экономики, где возможно привлечение частного
сектора и создание конкурентного рынка. При соблюдении данного условия
приватизация унитарных предприятий является более предпочтительной, чем
увеличение прибыльности данных предприятий по следующим причинам:
- сам статус унитарного предприятия подразумевает субсидиарную
ответственность регионального (муниципального) бюджета по обязательствам
унитарного предприятия. Это создает определенный риск для финансового
положения и платежеспособности Мурманской области;
- в долгосрочной перспективе конкурентный рынок способен обеспечить
больший объем налоговых поступлений бюджеты различного уровня, чем
унитарное предприятие.
В целях увеличения поступлений неналоговых доходов областного
бюджетов органам государственной власти субъекта РФ (местного
самоуправления) необходимо организовать работу по привлечению
дополнительных средств в региональный (местный) бюджет путем:
- повышение размеров платы за пользование бюджетными
средствами, которые предоставляются на возвратной и возмездной основе;
- начисления процентов в случае продления срока по
предоставленным ранее отсрочкам и рассрочкам платежей;
- определения ответственных администраторов неналоговых доходов
и определения требований к их деятельности;
- назначения представителей Мурманской области в акционерные
общества с долями субъекта Российской Федерации (муниципального
образования) для защиты интересов Мурманской области;
- планирования поступлений в региональный (местный) бюджет от
возврата дебиторской задолженности прошлых лет.
Федеральным законом «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года

86
предусматривается возможность введения самообложения граждан
муниципального образования. Действие указанной статьи наиболее применимо
к сельскими поселениям. Для установления самообложения граждан требуется
принятие местных нормативных правовых актов представительного органа,
местной администрации и решение референдума (схода граждан), которые
должны определить:
- размеры платежей, плательщиков, льготные категории граждан;
- сроки уплаты, цели и порядок использования собранных средств, а
также санкции при нарушении сроков уплаты.
Необходимо отметить, что самообложение связано со значительными
административными издержками, которые необходимо учитывать при
использовании данного метода мобилизации доходов.
Увеличение расходов, снижающих будущие обязательства, в равной
степени актуально для повышения платежеспособности и улучшения
финансового положения, как субъекта Российской Федерации, так и
муниципального образования. Эта мера является во многом альтернативой
созданию стабилизационных фондов в регионах, зависящих от дотаций из
федерального бюджета или от внешнеэкономической конъюнктуры, а также
может использоваться и в других субъектах Российской Федерации и
муниципальных образованиях с целью повышениях их платежеспособности в
долгосрочном периоде. При наличии дополнительных доходов рекомендуется
их использовать, прежде всего, для увеличения расходов, снижающих будущие
обязательства региона (муниципалитета). К таким расходам относятся:
1) досрочное погашение регионального (муниципального) долга;
2) расходы, обеспечивающие содействие добровольному переселению
граждан из слабозаселенных, депрессивных территорий, расходы на
содержание социальной инфраструктуры в которых значительно превышают
средний уровень по субъекту РФ (району), а качество предоставляемых услуг и
уровень жизни существенно ниже, чем в среднем по субъекту РФ (по району);

87
 3) расходы на капитальный ремонт объектов коммунальной и
социальной инфраструктуры, содействие капитальному ремонту жилищного
фонда;
4) расходы на реструктуризацию бюджетной сети. На начальном этапе
реструктуризация бюджетной сети может привести к увеличению бюджетных
расходов. Например, чтобы закрыть несколько малокомплектных школ,
необходимо создать им достойную замену: улучшить условия обучения в
оставшихся школах, закупить школьные автобусы, поднять заработную плату
учителям, чтобы повысить их лояльность к данной реформе и т.д.
Приоритетность использования дополнительных доходов на различные
мероприятия антициклической финансовой политики зависит от двух факторов:
источника и степени риска для платежеспособности регионального (местного
бюджета), возможности государственных (муниципальных) заимствований на
финансовых рынках. Если регион (муниципалитет) имеет возможность
оперативно и сравнительно дешево занимать на кредитных рынках, то
приоритетность создания стабилизационного фонда снижается, а увеличение
расходов, снижающих будущие обязательства региона (муниципалитета), то
есть ускоренное погашение долговых обязательств при благоприятной
экономической конъюнктуре, становится главным направлением
антициклической финансовой политики. При выборе приоритетов
антициклической политики для конкретного региона (муниципалитета)
необходимо принимать в расчет также остроту проблем реструктуризации
бюджетного сектора.

3.3 Оптимизация расходов бюджета

Несмотря на поступательное развитие в последние годы нормативного

правового регулирования и методического обеспечения бюджетных
правоотношений, к настоящему времени процесс формирования целостной

88
системы управления государственными финансами в Мурманской области еще
не завершен.
Наряду с положительными результатами реализации Программы
повышения эффективности бюджетных расходов в настоящее время в сфере
управления государственными финансами Мурманской области сохраняется
ряд недостатков, ограничений и нерешенных проблем, в том числе:
- отсутствие регламентированной процедуры формирования,
рассмотрения и использования в бюджетном процессе и при разработке
документов стратегического планирования, в том числе долгосрочных
прогнозов социально-экономического развития и долгосрочных бюджетных
прогнозов;
- слабая увязка между стратегическим и бюджетным планированием для
достижения целей государственной политики на долгосрочный период;
- неопределенность соотношения и взаимной увязки различных
программно-целевых инструментов;
- недостаточная действенность механизма среднесрочного бюджетного
планирования;
- сохранение условий и стимулов для неоправданного увеличения
бюджетных расходов при в целом низкой мотивации органов государственной
власти к формированию приоритетов и оптимизации бюджетных расходов;
- формальное применение и неиспользование в полной мере новых форм
оказания и финансового обеспечения государственных услуг;
- отсутствие эффективной методологической базы и ответственности за
качество подготовки финансово-экономических обоснований проектов
нормативных правовых актов, программ, инвестиционных проектов;
- несмотря на то, что при формировании областного бюджета на 2014 год
и на плановый период 2015 и 2016 годов расходы на реализацию мероприятий
органов исполнительной власти Мурманской области структурированы по
государственным программам Мурманской области, вопрос эффективности

89
реализации государственных программ Мурманской области пока не является
основополагающим при формировании проекта областного бюджета;
- ограниченность применения оценки эффективности использования
бюджетных средств и качества финансового менеджмента в секторе
государственного управления;
- недостаточная действенность системы государственного финансового
контроля и недостаточность его ориентации на оценку эффективности
бюджетных расходов;
- отсутствие современной системы внутреннего финансового контроля и
внутреннего финансового аудита;
- недостаточно высокий уровень качества управления государственными
финансами;
- недостаточная самостоятельность и ответственность местных органов
власти Мурманской области при осуществлении своих расходных и
бюджетных полномочий;
- низкое качество управления бюджетным процессом в муниципальных
образованиях, свидетельством чего является наличие просроченной
кредиторской задолженности, увеличение уровня долговой нагрузки, принятие
дополнительных расходных обязательств, не обеспеченных дополнительными
доходами;
- недостаточные открытость бюджетов, прозрачность и подотчетность
деятельности участников сектора государственного управления, низкая степень
вовлеченности гражданского общества в обсуждение целей и результатов
использования бюджетных средств.
Управление государственными финансами в большей степени
продолжает оставаться ориентированным на установление и обеспечение
соблюдения формальных процедур, не создавая устойчивых стимулов и
инструментов для улучшения эффективности, прозрачности и подотчетности
использования бюджетных средств в увязке с целями и результатами

90
государственной политики.
Ответственное и прозрачное управление государственными финансами
является важнейшим условием для повышения уровня и качества жизни
населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и
социальной сферы и достижения других стратегических целей социально-
экономического развития Мурманской области.
Целью программы является повышение эффективности, прозрачности и
подотчетности использования бюджетных средств при реализации приоритетов
и целей социально-экономического развития Мурманской области.
Для достижения цели программы предлагается обеспечить решение
следующих основных задач:
1. Модернизация бюджетного процесса в условиях внедрения
программно-целевых методов управления на основе государственных
программ;
2. Создание условий для обеспечения долгосрочной сбалансированности
и устойчивости регионального бюджета;
3. Развитие системы анализа эффективности бюджетных расходов;
4. Совершенствование государственного финансового контроля и надзора
с целью его ориентации на оценку эффективности бюджетных расходов;
5. Повышение качества управления средствами областного бюджета в
секторе государственного управления;
6. Повышение качества управления финансовыми ресурсами
муниципальных образований;
7. Развитие и обеспечение функционирования современной
информационной и телекоммуникационной инфраструктуры органов
государственного управления;
8. Повышение открытости и прозрачности управления общественными
финансами.
Ожидаемыми конечными результатами реализации программы являются:

91
 - создание целостной системы стратегического и бюджетного
планирования, расширение горизонта социально-экономического
прогнозирования и бюджетного планирования;
- обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной
системы Мурманской области;
- применение результатов оценки эффективности бюджетных
расходов при принятии решений о сокращении (увеличении) объемов
финансовых ресурсов государственных программ Мурманской области;
- повышение действенности системы государственного финансового
контроля и его ориентация на оценку эффективности бюджетных расходов;
- применение современной системы внутреннего финансового
контроля и внутреннего финансового аудита;
- качественное управление средствами областного бюджета и
высокая бюджетная дисциплина в секторе государственного управления;
- создание условий для повышения эффективности финансового
управления в органах местного самоуправления;
- обеспечение перехода к современным стандартам организации
управления информационными потоками, создание условий для централизации
ведения бухгалтерского учета в электронном виде, повышение достоверности
бухгалтерской отчетности, оперативности и качества мониторинга
результативности и эффективности финансовой деятельности органов
государственной власти Мурманской области и органов местного
самоуправления;
- обеспечение прозрачности бюджетной системы Мурманской
области, прозрачности и подотчетности деятельности участников сектора
государственного управлении. Высокая степень вовлеченности гражданского
общества в обсуждение целей и результатов использования бюджетных
средств.
Выполнение мероприятий Программы осуществляется в рамках

92
соответствующих государственных программ Мурманской области и
предусмотрен Переход к формированию областного бюджета на основе
государственных программ предъявляет дополнительные требования к
устойчивости бюджетной системы Мурманской области в части
гарантированного обеспечения финансовыми ресурсами действующих
расходных обязательств, прозрачного и конкурентного распределения
имеющихся средств. Тем самым реализуется возможность полноценного
применения программно-целевого метода реализации государственной
политики, что создает прочную основу для системного повышения
эффективности бюджетных расходов, концентрации всех ресурсов государства
на важнейших направлениях деятельности.
Внедрение программно-целевых методов управления в бюджетный
процесс Мурманской области вносит определенные коррективы в порядок
составления, утверждения и исполнения областного бюджета, изменения
бюджетной классификации и системы бюджетной отчетности, приводит к
внедрению новых форм и видов государственного финансового контроля,
требует от участников бюджетного процесса системной оценки влияния
бюджетных расходов на достижение целей государственных программ.
Государственные программы Мурманской области становятся ключевым
механизмом, с помощью которого увязываются стратегическое и бюджетное
планирование, и основой для принятия решений о распределении принимаемых
и частичной корректировке действующих бюджетных обязательств с учетом
достигнутых и ожидаемых результатов в профильной сфере деятельности.
Предпосылки реформирования процесса программного управления
общественными финансами.
Разработка и утверждение государственных программ Мурманской
области осуществляется в условиях, когда имеются ресурсные ограничения в
рамках среднесрочного прогноза социально-экономического развития и
трехлетнего бюджета. При этом сроки реализации государственных программ

93
региона установлены в пределах 2020 года и требуют создания действенного
механизма увязки стратегического и бюджетного долгосрочного планирования
для сохранения сбалансированности финансовой системы региона в
долгосрочном периоде.
Концентрация финансовых ресурсов на приоритетных направлениях
развития региона предполагает повышение финансовой самостоятельности и
обязательности ответственных исполнителей государственных программ
Мурманской области в сфере распределения (перераспределения) ресурсного
обеспечения программных мероприятий. На текущий момент ответственные
исполнители государственных программ фактически не имеют возможности
влияния на объемы финансового обеспечения реализации тех или иных
мероприятий, в том числе перераспределения бюджетных средств между
мероприятиями (соисполнителями, участниками).
Решение проблем и снятие сложившихся ограничений на всех уровнях
управления предполагается осуществить путем реализации следующих
мероприятий:
1. Важнейшим мероприятием в данном направлении станет разработка
бюджетного прогноза Мурманской области на долгосрочный период, который
позволит повысить обоснованность принимаемых решений, давая возможность
всесторонне оценить их отдаленные последствия. Долгосрочное планирование
может также стать реальным шагом на пути к повышению эффективности
расходов бюджета, выступая в то же время сдерживающим фактором для
необоснованного роста расходов.
Необходимым условием для разработки и утверждения бюджетного
прогноза Мурманской области на долгосрочный период является разработка и
утверждение долгосрочного прогноза социально-экономического развития
Мурманской области на соответствующий период (с определением их
содержания, а также порядков разработки и корректировки).
Определение предельных объемов финансовых средств на реализацию

94
государственных программ Мурманской области на долгосрочную
перспективу, которое предусмотрено в рамках бюджетного прогноза
Мурманской области на долгосрочный период, создаст возможность для их
использования в качестве полноценных механизмов стратегического и
бюджетного планирования, что, в свою очередь, является основным
инструментом повышения эффективности государственной политики и
бюджетных расходов.
«Потолки» расходов вне зависимости от статуса утвердившего их
документа не предопределяют объем и структуру расходных обязательств и
бюджетных ассигнований бюджета на их исполнение. Это индикативная
(условная) оценка объема расходов, которая отражает приоритеты
государственной политики в соответствующих сферах. В то же время, несмотря
на аналитический характер, «потолки» расходов позволяют определить
приоритеты в распределении бюджетных ассигнований, создать стимулы для
ответственных исполнителей государственных программ по выявлению и
использованию резервов для перераспределения расходов (с внесением при
необходимости предложений по изменению нормативных правовых актов) и,
следовательно, повышения эффективности использования бюджетных средств.
При этом объем бюджетных ассигнований по соответствующим
государственным программам должен определяться в рамках объективных
возможностей соответствующего бюджета, с учетом оценки достигнутых и
ожидаемых результатов по итогам реализации государственных программ
Мурманской области.
2. Нормативное закрепление полномочий ответственных исполнителей
государственных программ области (в рамках бюджетного процесса как на
стадии формирования проекта закона об областном бюджете, так и на стадии
исполнения бюджета с внесением в случае необходимости изменений в
соответствующие нормативные правовые акты) в распределении предельных
объемов финансовых средств на реализацию государственных программ

95
Мурманской области по подпрограммам, основным мероприятиям,
соисполнителям и участникам государственных программ (возможно, с
определенными ограничениями), разработка соответствующих критериев
(механизмов) распределения.
Ожидаемыми результатами реализации принятых мер станут:
1. Нормативное регулирование интеграции в бюджетный процесс
механизмов применения параметров долгосрочного бюджетного прогноза.
2. Формирование целостной системы бюджетного планирования для
достижения целей государственной политики на долгосрочный период.
3. Повышение финансовой самостоятельности и ответственности
ответственных исполнителей государственных программ области в ресурсном
обеспечении приоритетных направлений развития региона.
Определить механизм зачисления находящихся на счетах
территориальных органов Федерального казначейства по Мурманской области
невыясненных поступлений, которые не востребованы плательщиками или не
учтены администраторами доходов бюджетов в течение 3 лет, в доход
областного бюджета.
Предпосылки реформирования процесса управления расходными
обязательствами.
В отношении развития методологии формирования и использования
расходных обязательств как основы для планирования расходов областного
бюджета особенно важно четкое определение объема и структуры
действующих расходных обязательств, поскольку указанный показатель
обеспечивает основу для формирования предельных объемов финансовых
средств на реализацию государственных программ Мурманской области и
позволяет планировать ресурсы для принятия новых расходных обязательств.
В рамках внедрения контрактной системы в сфере закупок товаров, работ,
услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и реализации
иных публичных договорных отношений (например, соглашений о

96
предоставлении субсидий) выполнение обязательств контракта необходимо
рассматривать в динамике стадий бюджетного процесса. В этой связи
контрактную систему Мурманской области необходимо рассматривать как
систему норм права, которые регламентируют вопросы планирования,
принятия, исполнения контрактного обязательства, а также мониторинга,
отчетности о его исполнении и контроля.
Сложившаяся практика определения объемов финансового обеспечения
исполнения контрактных расходных обязательств требует создания новых
методов расчета бюджетных ассигнований.
Необходимо выделение «расчетных» бюджетных ассигнований,
обеспечивающих все действующие расходные обязательства, и «прогнозных»
бюджетных ассигнований, планируемых в соответствии с лимитами
бюджетных обязательств, под которыми предлагается понимать право на
принятие и (или) исполнение обязательств, в том числе за пределами планового
периода.
В связи с этим первоочередной задачей становится упорядочение
управления контрактными расходными обязательствами и обеспечение
взаимосвязи инструментов, формирование которых проходило на предыдущих
этапах реформирования сферы управления общественными финансами (реестр
контрактов, учет принимаемых обязательств, реестр расходных обязательств,
обоснование бюджетных ассигнований).
Помимо вышеуказанных предложений в регионе необходимо продолжить
работу в рамках обеспечения долгосрочной устойчивости бюджетной системы
Мурманской области и реализовать комплекс мер по следующим основным
направлениям:
1. Повышение уровня обеспеченности регионального бюджета
собственными доходами, в том числе повышение эффективности
использования государственного имущества.
2. Использование механизмов повышения результативности

97
бюджетных расходов, а также выявление и использование резервов для
достижения планируемых (установленных) результатов.
3. Повышение качества подготовки финансово-экономических
обоснований проектов нормативных правовых актов, программ,
инвестиционных проектов.
4. Совершенствование налоговой и бюджетной политики.
5. Оптимизация расходов и повышение эффективности использования
финансовых средств.
6. Сохранение объема и структуры государственного долга на
экономически безопасном уровне.
Ожидаемыми результатами реализации принятых мер станет:
1. Формирование четкой иерархии приоритетов направлений
расходования бюджетных средств.
2. Обеспечение возможности получения оперативной информации о
действующих контрактных обязательствах Мурманской области за период
действия заключенного контракта на базе автоматизированной системы учета
контрактных расходных обязательств.
3. Увеличение доходной базы бюджета, сокращение неэффективных
бюджетных расходов и, как следствие, соблюдение следующих ограничений:
- установление предельного объема государственного долга без учета
задолженности по выданным гарантиям и полученным бюджетным кредитам на
уровне, не превышающем 50% от общего годового объема доходов областного
бюджета, без учета безвозмездных поступлений;
- установление предельного объема расходов на обслуживание
государственного долга в объеме не выше 5 % от суммы расходов
соответствующего бюджета, за исключением суммы расходов, которые
осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из федерального
бюджета;
- установление предельного объема заимствований в текущем

98
финансовом году не выше суммы, направляемой в текущем финансовом году
на погашение долговых обязательств;
- поддержка долговой нагрузки на бюджет по ежегодному погашению
долговых обязательств на уровне 10-15% от суммарного объема налоговых и
неналоговых доходов и дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.
4. Применение новых форм оказания и финансового обеспечения
государственных услуг, развитие конкуренции среди организаций, которые
оказывают государственные услуги (работы), повышение качества оказания
государственных услуг.
5. Формирование эффективной методологической базы и увеличение
ответственности за качество подготовки финансово-экономических
обоснований проектов нормативных правовых актов, программ,
инвестиционных проектов.
Наряду с созданием общих условий и стимулов для повышения
эффективности бюджетных расходов необходимы разработка и реализация
конкретных инструментов и механизмов повышения финансовой
самостоятельности и ответственности исполнительных органов
государственной власти Мурманской области с учетом анализа специфики
основных сфер их деятельности (функций) на основе оценки эффективности:
- расходов в сфере закупок;
- оказания государственных услуг;
- осуществления бюджетных инвестиций;
- формирования, предоставления и распределения межбюджетных
трансфертов.
Инструментом для создания условий и стимулов для повышения
эффективности бюджетных расходов с учетом специфики основных сфер
деятельности (функций) органов государственной власти Мурманской области
станет совершенствование системы анализа эффективности бюджетных
расходов.

99
 Системный анализ эффективности бюджетных расходов должен
основываться на следующих базовых подходах:
- анализ эффективности бюджетных расходов на всех стадиях
бюджетного процесса;
- сопоставимость объекта анализа;
- оценка всей совокупности финансовых, административных и иных
ресурсов;
- независимость оценки;
- публичность и общедоступность промежуточных и итоговых
результатов анализа;
- учет результатов анализа эффективности бюджетных расходов для
будущих бюджетных циклов.
Анализ эффективности бюджетных расходов предлагается осуществлять
в отношении мероприятий, финансовое обеспечение которых осуществляется
за счет средств областного бюджета, в процессе формирования проекта
областного бюджета, исполнения и оценки достигнутых результатов
использования бюджетных ассигнований.
Целесообразность осуществления государственных закупок должна быть
увязана с целями и задачами реализации государственных программ
Мурманской области, планы-графики закупок – с планами реализации
указанных программ, а в контрактах на проведение услуг или закупку товаров
для государственных нужд должны указываться результаты соответствующих
мероприятий государственных программ Мурманской области.
Обязательным также является наличие необходимых условий для
эффективного использования бюджетных расходов, включая нормативно-
правовое обеспечение, организационную и институциональную
инфраструктуру, наличие достоверной и достаточной информации.
В целом система оценки достигнутых результатов использования
бюджетных ассигнований должна заключаться в сопоставлении совокупности

100
целевых индикаторов (ожидаемых результатов) использования бюджетных
средств, формируемых на стадии планирования бюджетных ассигнований, и
фактически достигнутых результатов, включая оценку воздействия внешних
факторов, что будет способствовать совершенствованию системы оценки
рисков реализации государственных программ Мурманской области.
Важнейшим условием получения объективных результатов анализа
эффективности бюджетных расходов является использование независимой
оценки, что подразумевает широкое участие экспертных, научных
негосударственных организаций.
Для этого также потребуется наделение соответствующих органов
исполнительной власти Мурманской области полномочиями по методическому
регулированию, сбору и обработке данных для анализа эффективности
бюджетных расходов.
Кроме того, дополнительным условием обеспечения функционирования
такой системы должно стать широкое общественное обсуждение
промежуточных и итоговых результатов анализа эффективности бюджетных
расходов, в том числе в рамках общественных советов министерств и ведомств
Мурманской области.
Повышение результативности бюджетных расходов должно быть
обеспечено на операционном уровне, определяющим эффективность
инструментов, механизмов, процедур непосредственного принятия и
реализации решений органами государственной власти Мурманской области.
Они включают меры, которые направлены на повышение подотчетности
органов государственной власти Мурманской области и развитие системы
мониторинга и оценки результатов их деятельности, а также на создание
механизмов стимулирования к повышению эффективности использования
средств регионального бюджета.
Повсеместный переход на использование информационных технологий в
сфере управления государственными и муниципальными финансами и ведения

101
финансово-хозяйственной деятельности предъявляет новые требования к
формированию информации, которая используется при взаимоотношениях
организаций сектора государственного управления, позволяющие обеспечить
ее автоматизированную обработку и последующее использование, а также
гарантировать юридическую значимость.
Одним из важнейших направлений повышения эффективности
бюджетных расходов является развитие и обеспечение функционирования
современной информационной и телекоммуникационной инфраструктуры
органов государственного управления, в том числе создание и развитие единой
государственной и муниципальной интегрированной информационной системы
управления общественными финансами Мурманской области, формирование
электронного правительства, перевод в электронную форму большинства услуг,
оказываемых населению и автоматизацию процессов профильных направлений
деятельности.
В основу формирования и функционирования единого информационного
пространства в сфере управления общественными финансами должны быть
положены принципы открытости информационных систем, интеграции
имеющихся и вновь создаваемых информационных ресурсов, интерактивного
регламентированного доступа к информационным системам всех
зарегистрированных пользователей независимо от их территориального
местонахождения, соблюдения правила однократного ввода данных и
обеспечения их обработки в режиме реального времени средствами самих
информационных систем.
Особое значение при создании и развитии единых стандартов финансовой
информации приобретает использование единых подходов к формированию
справочников и классификаторов. Анализ действующей в Мурманской области
системы классификации информации говорит о дублировании информации, а
также о наличии отдельных противоречий между классификаторами и
справочниками, отсутствии систематических и своевременных работ по их

102
совершенствованию и пересмотру.
Переход на электронный юридически значимый документооборот в
финансово-хозяйственной деятельности требует формализации и
стандартизации процедур и операций ее ведения для всех организаций сектора
государственного управления.
Информационные системы управления государственными и
муниципальными финансами содержат в себе информацию об объектах учета,
базируются показатели иных информационных систем, реализующих
отдельные процессы управления либо агрегирующих информационные потоки
для обеспечения принятия управленческих решений.
Для эксплуатации как действующих, так и вновь создаваемых
информационных систем требуется обеспечить рабочие места современным
информационным, компьютерным и телекоммуникационным оборудованием.
Также в целях поддержания бесперебойной работы, развития и повышения
быстродействия программно-аппаратных комплексов информационных систем
необходимо обеспечить регулярное техническое обслуживание и обновление,
модернизацию серверного оборудования, на которым развернуты
эксплуатируемые информационные системы.
В рамках данного направления предусматривается реализация
следующих мероприятий:
- регламентация полномочий органов исполнительной власти
Мурманской области по определению единых стандартов электронной
финансовой информации и форматов электронных документов;
- осуществление перевода всей информации о финансово-хозяйственной
деятельности в электронный вид, структурирование ее по заданным правилам с
обязательным использованием единых справочников реестров и
классификаторов;
- определение реквизитного состава и форматов электронных документов,
используемых при ведении финансово-хозяйственной деятельности;

103
 - обеспечение повсеместного использования электронной подписи при
ведении финансово-хозяйственной деятельности, выдаваемой
аккредитованными удостоверяющими центрами в соответствии с действующим
законодательством;
- нормативное закрепление процедуры электронного документооборота
организаций сектора государственного (муниципального) управления с
контрагентами.
Повышение уровня информационной прозрачности деятельности органов
государственной власти Мурманской области в сфере управления
общественными финансами при подготовке, исполнении областного бюджета
и составлении бюджетной отчетности способствует повышению качества их
работы и системы управления общественными финансами в целом.
Открытость бюджета - основа для повышения информированности и
вовлеченности целевых аудиторий.
Бюджетная политика является одним из наиболее значимых направлений
государственной политики, касающейся каждого гражданина. В ряде случаев
именно население может наилучшим образом контролировать ход и качество
выполняемых государственных и муниципальных работ и услуг, сообщать
властям о проблемах, тем самым создавая основу для принятия или
корректировки решений о направлениях и способах использования бюджетных
средств. Стоит отметить, что актуальной остается необходимость повышения
финансовой грамотности населения в части бюджета и бюджетного процесса.
В соответствии со стандартами лучшей мировой практики для
обеспечения финансовой прозрачности необходимы:
- открытость информации о состоянии и тенденциях развития
общественных финансов;
- прозрачность деятельности органов власти по разработке,
рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов;
- соблюдение формализованных требований к ведению бюджетного

104
учета, составлению и предоставлению бюджетной отчетности;
- рассмотрение и утверждение законодательными органами бюджетных
параметров, бюджетной отчетности в увязке с планируемыми и достигнутыми
целями и результатами государственной политики;
- постоянная оценка (мониторинг) прозрачности деятельности
муниципальных образований по управлению общественными финансами, в том
числе на основе ведения рейтингов финансовой прозрачности;
- размещение публикаций бюджетов муниципального уровня на едином
портале бюджетной системы Мурманской области «Бюджет для всех»
http://b4u.gov-murman.ru/;
- обеспечение полного участия общественности в процессе принятия
решений о распределении общественных финансов;
- формирование и предоставление бюджетной отчетности в соответствии
с общими принципами, необходимыми и достаточными для проведения
международных сравнений.
Для повышения интереса жителей области к финансовой информации на
едином портале бюджетной системы Мурманской области «Бюджет для всех»
необходимо:
- обеспечить информирование населения о его функционировании;
- подвергнуть доработке отдельные разделы, адаптированные для
целевых аудиторий;
- обеспечить работу системы обратной связи с учетом возможности
общения по темам и рубрикам портала;
- обеспечить ведение актуализируемой в режиме реального времени
новостной ленты, отражающей последние события в финансовом секторе;
- обеспечить детализацию размещаемой на портале информации до
первичных документов с возможностью их просмотра (с соблюдением
требований защиты информации);
- размещать образовательные ресурсы в сфере управления

105
государственными и муниципальными финансами.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
С началом федерализации государственного устройства России
возрастает роль и значение такого принципа бюджетной системы как
самостоятельность бюджетов. Проведя анализ норм бюджетного права, можем
сделать вывод, что представление принципов бюджетной системы РФ с
полноценной ориентацией на федеративную форму государственного
устройства не достигнуто. Это требует более тщательной и скрупулезной
«проработки» не только самих принципов, но и механизмов их реализации.
Анализ развития бюджетных отношений в условиях реформирования
местного самоуправления раскрывает многоаспектность, сложность и
противоречивость их трансформации, позволяющая выявить проблемы и

106
финансовые возможности реализации полномочий областного самоуправления.
В результате исследования был предложен механизм финансового
обеспечения областного бюджета, который включает определение
соответствующей финансовой базы для выполнения ими своих расходных
полномочий, четкого разграничения полномочий, бюджетной обеспеченности
этих полномочий, а также ответственности за их надлежащее выполнение.
В процессе исследования выявлены недостатки действующей в России
системы взаимоотношений регионального бюджета с вышестоящими органами
власти в области бюджетных прав и полномочий, доходов и расходов, в
частности высокая степень централизации налоговых и бюджетных
полномочий.
Полученные в диссертационной работе решения, обозначенных проблем,
позволили сформулировать подход к проблеме прогнозирования налоговых
доходов, установить более четкую связь между планом и прогнозом и
рассмотреть прогнозирование как самостоятельный и целостный процесс.
Для преодоления проблем при формировании бюджета и развитии
межбюджетных отношений, предлагается совершенствование системы
межбюджетных отношений, где основой для формирования новой системы,
должно быть модернизированная региональная система горизонтального
выравнивания доходной части местных бюджетов.
Рассмотрев консолидированный бюджет Мурманской области, можно
сказать, что одной из важнейших составных частей финансовой системы
государства являются региональные финансы, обеспечивающие
финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-
культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения. Финансовой
базой региона является его бюджет.
Практическое значение полученных результатов заключается в
использовании разработанных научных подходов в бюджетном процессе при
планировании налоговых доходов, что заметно повысит качество принимаемых

107
решений.

108
 СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Конституция Российской Федерации Текст.: офиц. текст. М.:

Маркетинг, 2001. - 39, 1. с.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации Текст.: [федер. закон:
принят Гос. Думой 17 июля 1998 г.]: офиц. текст: по состоянию на 9 мая 2005 г.
// Собрание законодательства РФ, 2005. №19. - 09.05.2005. - ст. 1756.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть вторая Текст.: [федер.
закон: принят Гос. Думой 19 июля 2000 г.]: офиц. текст: по состоянию на 29
декабря 2004 г. // Парламентская газета. 2000. - №151-152 (10.08.2000).
4. Постановление Правительства Мурманской области от 24.08.2012 N
422-ПП (ред. от 28.12.2012) "Об основных направлениях бюджетной и
налоговой политики в Мурманской области на 2013 год и на плановый период
2014 и 2015 годов".
5. Пояснительная записка "К проекту Федерального закона "О внесении
изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации".
6. Айвазян С.А. Прикладная статистика и основы эконометрики Текст.:
Учебник для вузов / С.А. Айвазян, B.C. Мхитарян. М.: ЮНИТИ, 1998. -1022 с.
7. Боровикова Е.В. Развитие налогового и бюджетного планирования в
субъектах Российской Федерации Текст.: дис. . доктора экономических наук:
08.00.10 / Е.В. Боровикова; Рос. ак. гос. службы при Президенте РФ. Москва,
2009.-321с.
8. Брызгалина, А.В. Тематический выпуск: Учетная политика
предприятия для целей бухгалтерского учета на 2014 год /А.В. Брызгалина//
« Налоги и финансовое право»– М., 2014. - №3. – С. 22-39.
9. Бюджетное право: Учебник для/вузов / Под ред. H.A. Саттаровой. М.:
Деловой двор, 2009. - 296 с.
10. Ванникова, E.H. Краткосрочное прогнозирование налоговых доходов
и бюджета региона с предварительной обработкой исходных данных методом

109
главных компонент Текст. / E.H. Ванникова, А.Ю. Налетов // Вопросы
статистики. — 2009. №2. — С. 63-66.
11. Дадашев А. О стимулирующем потенциале налоговой политики Текст.
/ А. Дадашев // Экономист. 2009. - №9 - С. 45 - 50.
12. Комягин, Д.Л. Бюджетное право России: Учебное пособие/ Комягин
Д.Л., под ред. А.Н. Козырина. - М.: Институт публично-правовых
исследований. - 2011. – С. 45-46.
13. Лермонтов Ю.М. Прогнозирование доходов субъектов РФ от налога
на прибыль Текст. / Ю.М. Лермонтов // Налоговый вестник. 2008. - №8. — С.
13-14.
14. Павлов, Е.А. Гарантии реализации конституционного права
гражданина на предпринимательскую деятельность в Российской Федерации/
Е.А. Павлов// "Новый юридический журнал" – 2014. - №3. – С.15-19.
15. Петров А.Н. Теория планирования: первое приближение: Монография
Текст. / А.Н. Петров. СПб.: ИВЭСЭП, Знание, 2007. - 144 с.
16. Руководство по управлению общественными финансами на
региональном и муниципальном уровне Текст. / Под ред. A.M. Лаврова. -М.:
Деловая и профессиональная литература, 2007. — Т.2. 213 с.
17. Фадейкина, Н.В. Прогнозирование, индикативное планирование и
программирование социально-экономического развития муниципального
образования/ Фадейкина Н.В. // «Закон». – 2002. - №1
18. Финансовая политика России Текст.: учеб. пособие / под ред.: Р. А.
Набиева, Г. А. Тактарова ; [Р. А. Набиев и др.]. — М.: Финансы и статистика,
2007. -334 с.
19. Финансовая система России Текст.: Учебное пособие / А.З. Дадашев,
Д.Г. Черник. -М.: ИНФРА-М, 1997.-248 с.
20. Финансы Текст.: Учебник для вузов / Под ред. проф. В.В. Ковалева.
-М.: ПБЮОЛ М.А. Захаров, 2001. 478 с.
21. Черкасов, К.В. Федеральные округа в Российской Федерации:

110
состояние и тенденции развития /Черкасов К.В.// "Законодательство и
экономика". – 2009. - N 1.
22. Чертков, А.Н. Комментарий к Федеральному конституционному
закону "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее
составе нового субъекта Российской Федерации" (постатейный)"/ А.Н. Чертков.
// «Юстицинформ». – 2006.
23. Яковец Ю. О сочетании долгосрочного прогнозирования и
стратегического планирования Текст. / Ю. Яковец // Экономист. — 2008. —
№6.-С. 3-9.
24. Яндиев М.И. Финансы регионов Текст. / М.И. Яндиев. М.: Финансы и
статистика, 2002. - 240 с.

111