ЛЕКЦИЯ ПО ГПП

Тема 13: «Административное судопроизводство»

! КАС РФ
! ГПК РФ
! Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 (ред. от
09.07.2020) «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного
судопроизводства Российской Федерации»

1.Понятие административного судопроизводства. Общие и отличительные черты с

другими видами судопроизводств.
2. Административное судопроизводство в судах общей юрисдикции и в арбитражных
судах.
3.Категории дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства.

1. В настоящее время порядок рассмотрения судами общей юрисдикции дел,

возникающих из административных и иных публичных правоотношений
(административных дел) регулируется Кодексом административного судопроизводства
РФ. КАС РФ предусматривает несколько видов административных дел, которые
разрешаются по правилам административного судопроизводства.
Суды общей юрисдикции рассматривает подведомственные административные
дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений (ч. 2-3
ст. 1 КАС РФ):
1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части;
1.1) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих
нормативными свойствами;
2) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной
власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного
самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
2.1) о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под стражей,
содержания в исправительном учреждении;
3) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций,
наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том
числе саморегулируемых организаций;
4) об оспаривании решений, действий (бездействия) квалификационных коллегий
судей;
5) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей экзаменационной
комиссии по приему квалификационного экзамена на должность судьи и
экзаменационных комиссий субъектов Российской Федерации по приему
квалификационного экзамена на должность судьи (далее также - экзаменационные
комиссии);
6) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации;
7) о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный
срок по делам, рассматриваемым судами общей юрисдикции, или права на исполнение
судебного акта суда общей юрисдикции в разумный срок;
8) о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее
регионального отделения или иного структурного подразделения, другого общественного
объединения, религиозной и иной некоммерческой организации, а также о запрете
деятельности общественного объединения или религиозной организации, не являющихся
юридическими лицами, об исключении сведений о некоммерческой организации из
государственного реестра;
9) о прекращении деятельности средств массовой информации;
9.1) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;
9.2) о признании информации, размещенной в информационно-
телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией,
распространение которой в Российской Федерации запрещено;
9.3) о признании информационных материалов экстремистскими;
10) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом обязательных
платежей и санкций с физических лиц (далее - административные дела о взыскании
обязательных платежей и санкций);
11) о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих
депортации или передаче Российской Федерацией иностранному государству в
соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, либо
принимаемых Российской Федерацией иностранного гражданина или лица без
гражданства, переданных иностранным государством Российской Федерации в
соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии, но не
имеющих законных оснований для пребывания (проживания) в Российской Федерации
(далее - иностранный гражданин, подлежащий депортации или реадмиссии), в
предназначенное для этого специальное учреждение, предусмотренное федеральным
законом, регулирующим правовое положение иностранных граждан в Российской
Федерации (далее - специальное учреждение), и о продлении срока пребывания
иностранного гражданина в специальном учреждении (далее - административные дела о
временном помещении иностранного гражданина, подлежащего депортации или
реадмиссии, в специальное учреждение и о продлении срока пребывания иностранного
гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении);
12) об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного
надзора, а также о частичной отмене или дополнении ранее установленных
поднадзорному лицу административных ограничений (далее также - административные
дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения
свободы);
13) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию, оказывающую
психиатрическую помощь в стационарных условиях, в недобровольном порядке, о
продлении срока госпитализации гражданина в недобровольном порядке или о
психиатрическом освидетельствовании гражданина в недобровольном порядке;
14) о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную
организацию в недобровольном порядке;
15) иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую
организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке;
16) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в
установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от
медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни.
17) Заявления о вынесении судебного приказа по требованиям о взыскании
обязательных платежей и санкций.
Указанный перечень дел является исчерпывающим. Это означает, что суды общей
юрисдикции могут рассматривать в порядке административного судопроизводства только
те административные дела, которые отнесены к их ведению Кодексом
административного судопроизводства РФ.
!!! Специфика данного вида судопроизводства обусловлена, прежде всего, тем,
что в его рамках разрешаются дела (споры), имеющие публично-правовой характер,
участниками которых, с одной стороны, являются граждане или их объединения
(организации), а с другой – властные субъекты: государственные и муниципальные
органы, должностные лица и т.д. Очевидно, в правовом конфликте с органами власти
граждане (организации) являются «слабой» стороной. В этой связи порядок
рассмотрения и разрешения такого рода дел (споров) должен строиться таким образом,
чтобы создать дополнительные гарантии защиты прав и интересов «слабой» стороны и
тем самым обеспечить процессуальное равенство всех участников правового конфликта.
В отличие от гражданского судопроизводства, по административным делам
между участниками правового конфликта отсутствует спор о праве гражданском.
Задача суда в данном случае заключается в том, чтобы проверить законность
правовых актов (нормативных или индивидуальных), действий (бездействия)
властных органов и должностных лиц либо оценить наличие правовых оснований
для ограничения личных прав и свобод граждан.
Отсутствие гражданского правового спора и необходимость осуществления
судебного контроля за законностью властных правовых актов или действий
обусловливают особенности данного вида судопроизводства. При разрешении
административных дел в большей мере проявляется процессуальная активность
суда. Так, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 7 ст. 213,
ч.8 ст. 226 КАС РФ) и вправе истребовать доказательства по своей инициативе в целях
правильного разрешения дела (ч. 3 ст. 14, ч.3 ст. 63 КАС РФ).
По отельным категориям административным дел, затрагивающим публичные
интересы, ограничены диспозитивные (распорядительные) полномочия лиц, участвующих
в деле. Так, по делам об оспаривании нормативных правовых актов не допускается
заключение мирового соглашения (ч.12 ст. 213 КАС РФ). Отказ административного истца
от заявленного требования или признание требования другой стороны не носит для суда
обязательного характера.
По делам, рассматриваемым в порядке административного судопроизводства,
суд может признать явку сторон в судебное заседание обязательной, а за нарушение
обязательства по явке применить меры процессуального принуждения в виде
принудительного привода или штрафа. При разрешении административных дел не
применяются правила заочного производства.
Заинтересованные участники процесса в административных делах называются
сторонами (административным истцом и административным ответчиком) и
заинтересованными лицами. Обращение в суд именуется административным иском
(административным исковым заявлением). К лицам, участвующим в деле относятся также
прокурор и субъекты, обращающиеся в суд в защиту интересов других лиц или
неопределенного круга лиц.
Оценивая в целом процедуру осуществления административного судопроизводства,
следует иметь в виду, что, несмотря на специальный характер данного вида
судопроизводства, порядок рассмотрения и разрешения административных дел во многом
основывается на общих правилах гражданского процесса, но с теми особенностями,
которые предусмотрены КАС РФ, в том числе, гл. 21–32.

2. В соответствии со ст. 17 КАС РФ Верховный Суд Российской Федерации, суды

общей юрисдикции рассматривают и разрешают административные дела, связанные с
защитой нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов
граждан, прав и законных интересов организаций, а также другие
административные дела, возникающие из административных или иных публичных
правоотношений и связанные с осуществлением судебного контроля за законностью
и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных
полномочий, за исключением дел, отнесенных федеральными законами к
компетенции Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных
(уставных) судов субъектов Российской Федерации и арбитражных судов.
Таким образом, суды общей юрисдикции являются в современной правовой системе
судами общей компетенции по делам административного судопроизводства. Другие суды,
наделенные полномочиями по рассмотрению дел административного судопроизводства,
могут это делать только в случаях, прямо предусмотренных ФКЗ РФ и федеральными
законами, включая Верховный Суд Российской Федерации, поскольку он наделен
исключительной подсудностью по ряду дел административного судопроизводства в
соответствии с ФКЗ РФ «О Верховном Суде Российской Федерации». Следует также
отметить, что дела административного судопроизводства отнесены к исключительной
компетенции российских судов, не могут рассматриваться иностранными судами,
международными коммерческими арбитражами и третейскими судами.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации имеет свою особую
компетенцию в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации и ФКЗ РФ «О
Конституционном Суде Российской Федерации».
Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в
соответствии со ст. 27 ФКЗ РФ «О судебной системе Российской Федерации»
рассматривают вопросы соответствия законов субъекта Российской Федерации,
нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской
Федерации, органов местного самоуправления субъекта Российской Федерации
конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, а также вопросы толкования
конституции (устава) субъекта Российской Федерации.
Подсудность дел административного судопроизводства арбитражным судам
определена в ст. 29 АПК РФ и существенно сужена в последние годы. Арбитражные суды
рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из
административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные
дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и
иной экономической деятельности, только в случаях, прямо предусмотренных
федеральным законом.
Важно обратить внимание, что после введения в действие новых положений ГПК РФ
и АПК РФ сложилась ситуация, когда одни и те же содержательные правовые явления, а
именно разделение компетенции между разнородными органами, обозначатся в разных
законодательных актах с помощью различных понятий - подведомственности,
компетенции и подсудности. Например, понятие подведомственности сохранилось в
целом ряде федеральных законов, в частности в КоАП РФ, Трудовом кодексе РФ, ст.
11 ГК РФ.
КАС РФ сохранил понятия подведомственности и подсудности в гл. 2, однако для
разграничения предметов ведения между судами общей юрисдикции и арбитражными
судами и передачи дела используется в ст. 27 КАС РФ понятие подсудности.
Критерии разграничения компетенции между судами общей юрисдикции и
арбитражными судами в сфере административного судопроизводства. В качестве
критериев отнесения отдельных категорий к ведению определенных органов, как правило,
применяются характер спорного правоотношения (содержание спора) и субъектный
состав (состав участников спора).
Данные критерии применяются в том случае, если дело может быть рассмотрено
арбитражным судом либо судом общей юрисдикции в зависимости от характера спора и
субъектного состава и не отнесено к исключительной компетенции арбитражных судов.
Например, согласно ч. 2 ст. 33 АПК РФ дела, отнесенные к подсудности Суда по
интеллектуальным правам в соответствии с ч. 4 ст. 34 АПК РФ, рассматриваются
арбитражным судом независимо от того, являются ли участниками правоотношений, из
которых возникли спор или требование, юридические лица, индивидуальные
предприниматели или иные организации и граждане.
 В то же время по делам, указанным в п. 2 ч. 1 ст. 29 АПК РФ, а именно об
оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере
предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых
актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного
самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом
отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных
лиц, следует каждый раз применять критерии характера спора и субъектного состава.
Если подается заявление об оспаривании решений, действий (бездействия) органа
государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации,
наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями,
должностного лица, государственного или муниципального служащего, не связанного с
предпринимательской и иной экономической деятельностью, то такое заявление будет
подсудно суду общей юрисдикции в соответствии с главой 22 КАС РФ, например об
оспаривании постановления судебного пристава-исполнителя в связи с исполнением
судебного акта суда общей юрисдикции.
Для определения экономического характера спора, подсудного в порядке
административного судопроизводства арбитражного суду, можно исходить из правил п. 1
ст. 2 ГК РФ, согласно которому «предпринимательской является самостоятельная,
осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение
прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания
услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке».
Субъектный состав дел, подсудных арбитражным судам, определен в ч. 2 ст. 27 АПК
РФ, согласно которой арбитражные суды разрешают экономические споры и
рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами,
граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования
юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя,
приобретенный в установленном законом порядке, а в случаях, предусмотренных АПК РФ
и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов
Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов
местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих
статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального
предпринимателя.
Важно отметить, что административное судопроизводство осуществляется
арбитражными судами в соответствии с АПК РФ и другими федеральными законами, но
не КАС РФ, поскольку КАС РФ в соответствии с правилами гл.1 и 2 не распространяет
свое действие на судопроизводство в арбитражных судах.
Передача дела в случае его неподсудности суду общей юрисдикции в
арбитражный суд, и наоборот, из арбитражного суда в суд общей юрисдикции.
Согласно новым положениям ст. 33 ГПК РФ, 27 КАС РФ, 39 АПК РФ соответствующий
суд наделяется правом в случае выявления неподсудности дела передавать его для
рассмотрения в другой суд, которому оно подсудно.
Такой подход, исходя из единства права на судебную защиту, не будет возлагать на
истца издержки, связанные с ошибочным определением компетентного суда (возможный
пропуск срока исковой либо иной давности, затраты на судебное представительство,
потери собственного времени и времени судей и т.д.), и возлагает бремя определения
подсудности на соответствующий суд. В данном случае суд будет помогать
соответствующему лицу в правильном определении подсудности дела.
Вместе с тем согласно новым редакциям ст. 33 ГПК РФ, 27 КАС РФ, 39 АПК РФ суд,
передавая дело в другой суд, действует ex officio, без согласия сторон или хотя бы истца.
Наиболее оптимальным представляется правило проекта единого ГПК РФ - о получении
согласия истца на такую передачу дела, а в случае его отсутствия - оставление судом
заявления без рассмотрения.
 Такой подход, исходя из принципа диспозитивности, является наиболее
оптимальным, поскольку в условиях значительной территории нашей страны не всегда
передача дела по подсудности может быть удобна сторонам, она может привести к утрате
возможностей и стимулов для продолжения процесса истцом, и поэтому его согласие на
такую передачу можно было бы предусмотреть. Следует также учитывать различия в
правилах доказывания и самого судопроизводства в судах общей юрисдикции и
арбитражных судах.
Передача дела для рассмотрения из одного вида судопроизводства в другой вид
судопроизводства - из гражданского в административное и из административного в
гражданское (ст. 27 КАС РФ и 39 АПК РФ). Такие ситуации уже разрешались
положительно в судебной практике, но закрепление данного правила как общего в
процессуальных кодексах ставит ряд вопросов. В частности, изменение вида
судопроизводства может быть одновременно связано с изменением подсудности, когда
суд общей юрисдикции передает дело административного судопроизводства в
арбитражный суд. Подобная передача дела из одного вида судопроизводства в другое не
обусловлена получением согласия заявителя. Между тем правила рассмотрения дел
административного и гражданского судопроизводства в АПК РФ и КАС РФ весьма
различны, как и система судоустройства.
Таким образом, административное судопроизводство представляет собой
правоприменительную деятельность судов общей юрисдикции и арбитражных судов по
разрешению любых категорий административных дел, в том числе дел об
административных правонарушениях (дел о привлечении физических и юридических лиц
к административной ответственности и дел об оспаривании постановлений и решений
административно-публичных органов, вынесенных по рассмотренным ими делам об
административных правонарушениях).

3.Особенности рассмотрения и разрешения отдельных категорий административных

дел
( на примере гл. 21 КАС РФ)
Дела о проверке законности нормативных правовых актов составляют
самостоятельную категорию административных дел, которые рассматриваются в
порядке административного судопроизводства. Порядок рассмотрения данной категории
споров обладает определенной спецификой, вызванной особенностями предмета
судебного разбирательства и судебной защиты.
Дела об оспаривании нормативных правовых актов носят исключительно
публично-правовой характер, где предметом судебного разбирательства является
правовой конфликт (спор) в сфере нормотворчества. Разрешая этот конфликт, суд
оценивает соответствие спорного нормативного акта закону или иному нормативному
правовому акту, имеющему большую юридическую силу, а также проверяет наличие
соответствующих полномочий у органа (должностного лица), принявшего спорный акт.
Предметом судебной защиты по этим делам является законный интерес заявителя,
заключающийся в том, чтобы предотвратить или прекратить действие спорного
нормативного акта и тем самым оградить себя от неблагоприятных последствий такого
действия.
При рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов общие
правила административного судопроизводства применяются с ограничениями,
установленными гл. 21 КАС РФ. В данном случае не действует ряд институтов
административного искового производства отказ от административного иска, мировое
соглашение и др.), обладает спецификой процедура судебного разбирательства и
вынесения решения, а также порядок пересмотра судебного решения и т. д.
В соответствии с ст. 20-21, 208 КАС РФ в суде может быть оспорены
нормативные правовые акты органов государственной власти, органов местного
самоуправления или должностных лиц, также иных организаций, наделенными
федеральным законом публичными нормотворческими полномочиями
(Центральнаой избирательной комиссии РФ, Пенсионного фонд РФ,
государственных корпораций и др.) Это означает, что предметом судебного
оспаривания могут быть только нормативные правовые акты, которые носят
публичный характер.
Суды общей юрисдикции в соответствии с правилами подведомственности (ч. 5
ст. 208 КАС РФ) рассматривают дела об оспаривании любых нормативных правовых
актов, за исключением тех, проверка которых Конституцией РФ и
соответствующими законами отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ,
конституционных (уставных) судов субъектов РФ.
Правом на оспаривание нормативных правовых актов обладают
заинтересованные граждане и организации, государственные и муниципальные органы,
прокурор, а также субъекты, наделенные законом полномочиями по защите прав неоп-
ределенного круга лиц: органы опеки и попечительства, органы социальной защиты, об-
щества защиты прав потребителей, саморегулируемые организации (схема 36).
Гражданин (организация) вправе оспорить только тот нормативный правовой
акт, который действует в отношении заявителя, в том числе, если спорный нормативный
акт применен или может быть применен к данному гражданину (организации) в конкрет -
ном юридическом деле.
При рассмотрении дела суд проверяет соответствие оспариваемого
нормативного правового акта (отдельного положения) нормативному правовому
акту большей юридической силы, правомочность (компетентность) органа или
должностного лица на принятие данного нормативного акта, а также соблюдение
порядка принятия, введения в действие и опубликования спорного акта.
По результатам рассмотрения дела суд выносит решение, которым либо
подтверждает законность спорного нормативного правового акта, либо признает его
незаконным, в результате чего спорный акт становится недействующим и не
подлежащим применению.
При признании нормативного предписания соответствующим закону решением
суда снимается неопределенность (спорность) законности нормативного правового акта,
который был предметом судебного разбирательства. Суд подтверждает, что положения
данного акта соответствуют закону или иным нормативным правовым актам, имеющим
большую юридическую силу. Повторное судебное оспаривание такого нормативного
правового акта не допускается.
Правовым последствием признания нормативного правового акта или его
отдельных положений недействующим является прекращение его регулирующего
воздействия на соответствующие общественные отношения. Судебным решением
останавливается реализация такого нормативного акта, он может не исполняться и
не соблюдаться субъектами данных правоотношений. Это также означает введение
запрета на дальнейшее его применение судами, иными государственными или
муниципальными органами и должностными лицами и т.д. С момента вступления
в законную силу судебного решения незаконный нормативный правовой акт
становится недействующим и не подлежащим применению.

Литература:
КАС РФ
ГПК РФ
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 (ред. от 09.07.2020) «О
некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации»
Гражданский процесс: Учебник / Под ред. С.В. Никитина
Административное судопроизводство: Учебник / Под ред. С.В. Никитина — М.: РГУП,
2018.