Лекция от 03 сентября

Основы административного процесса.

Советское понимание административного права как управленческого

права, права для администрации, привело к умалению роли
административного процесса, низведению его до управленческой
деятельности. Действительно, природа споров между гражданами и
администрацией понималась как буржуазная, социально чуждая советскому
обществу. Не было задачи достижения баланса частных и публичных
интересов, так как частные интересы практически отсутствовали. Именно
поэтому исторически, в отечественной науке административного права не
выработано единое и универсальное понятие административного процесса ни
на теоретическом, ни на законодательном уровне. Проблема заключается в
том, что административисты не пришли к единому мнению по поводу границ
и объема административного процесса. Можно говорить о нескольких
подходах к пониманию административного процесса. Выделяются судебная,
юрисдикционная и управленческая концепции административного процесса.
Судебная концепция о сущности административного процесса, как
фундаментальной правовой категории, складывалась на основе гражданского
и уголовного процессов, теоретически хорошо разработанных и
законодательно закрепленных в соответствующих кодексах. При этом в
первую очередь отмечалась юрисдикционная природа этих видов процесса:
разрешение спора о праве в гражданском процессе и применение
принуждения в процессе уголовном. Последователи теории судебно-
процессуального права считают процессуальное право только правом
судебным, а юридический процесс сводили к судопроизводству. То есть
административный процесс есть там, где суды разрешают
административные дела. Причем Конституция РФ в ч.2. ст. 118 определяет,
что судебная власть осуществляется, в том числе, посредством
административного судопроизводства.
 Юрисдикционная концепция (иначе узкий подход к
административному процессу) несколько развивает судебную концепцию,
признав, что процессуальные формы присущи деятельности всех
исполнительных органов, а не только суда. Сторонники данного подхода
трактуют административный процесс его по аналогии с судебным процессом
– как явление, которое связано лишь с разрешением индивидуальных дел по
поводу споров и с применением мер административного принуждения.
Учитывая, что меры административного принуждения активно применяются
органами исполнительной власти и должностными лицами, то в
административный процесс включается юрисдикционная деятельностью
органов исполнительной власти.
Очевидно, что такой административный процесс является
исключительно негативным, правоохранительным. Административный
процесс представляет собой рассмотрение судами и органами
исполнительной власти споров, возникающих при разрешении
индивидуальных административных дел, а также мер принуждения, (даже не
деятельность по разрешению всех индивидуальных дел в области
управления). Таким образом, дается ограничительное толкование понятия
«административный процесс».
Отметим, что юрисдикционная трактовка административного процесса
на определенном этапе развития российского государства была оправдана
тем, что только отношения по разрешению административных споров, а
также по применению мер административного принуждения между
частными лицами и органами исполнительной власти были четко закреплены
на законодательном уровне. Органы исполнительной власти в процессе
реализации своих полномочий в советское время исходили из приоритета
общественных, государственных интересов над личными. Неконфликтные
правоотношения органов исполнительной власти и частных лиц носили
вертикальный характер, частного предпринимательства в его настоящем
понимании в нашей стране не было. В совокупности приведенные факторы
не способствовали отнесению неконфликтных правоотношений к
административному процессу.
Управленческая концепция (или широкий подход к
административному процессу) предполагает, что административный
процесс связывается с решением любых вопросов органов публичной
администрации, отнесенных к их компетенции. Д.Н. Бахрах четко заметил
двойственность административного процесса: «особенностью
административного процесса является то, что он регулирует не только
юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению
споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации
регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера». 1
С.С. Студеникин писал, что исполнительно-распорядительная деятельность
осуществляется на основе определенных процедурных правил, совокупность
которых составляет административный процесс.2
Административный процесс, с точки зрения управленческого подхода,
реализуется органами исполнительной власти всех уровней, а в случаях,
предусмотренных законом, - и другими субъектами, например, судьями.
Правовая природа административного процесса выражается в его
специальном назначении, состоящем в обеспечении реализации
материальных норм права, причем не только административного, но и других
материальных отраслей права – гражданского, финансового, трудового,
семейного, земельного. С точки зрения В.Д. Сорокина административный
процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-
конкретных дел в сфере государственного управления органами
исполнительной власти Российской Федерации и её субъектов, а в
предусмотренных законом случаях и другими полномочными субъектами3.

1
Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. - Пермь, 1969. - С. 276.
2
Студеникин С.С. Социалистическая система государственного управления и вопрос о предмете советского
административного права // Вопросы современного административного права. М.,1949. - С. 44.
3
Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. - Санкт-Петербург: Юридический центр Пресс,
2004. С. 203
 Отметим, что коренное изменение политико-правового строя России,
повлекшее за собой существенную трансформацию общественных
отношений и, как следствие, отечественного права позволили
исследователям по-новому взглянуть на административный процесс. В ходе
дискуссий появлялись новые подходы к содержанию, принципам, видам и
формам административного процесса. В соответствии с положениями,
закрепленными в Конституции РФ, целью правового регулирования является
обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и
гражданина. На смену традиционному приоритету общественных,
государственных интересов над личными приходит концепция приоритета
личности, взаимной ответственности государства и гражданина. В связи с
этим в предмет административного права в настоящее время включаются
вопросы исполнения конституционных норм и норм текущего
законодательства о правах граждан и их объединений, об административном
обеспечении прав и обязанностей граждан. Главная составляющая предмета
административного права, его ядро – система отношений публичной
администрации с гражданами и их организациями. Центр тяжести
современного административного России смещается в направлении
обеспечения надлежащей юридической сцепки публичной администрации с
правами и свободами граждан, механизмами их реализации и защиты4.

11.2. Характерные черты и особенности административного процесса

Административный процесс обладает следующими характерными

чертами. Это вид юридического процесса, то есть:

- определенная властная деятельность,

- регламентированная процессуальными нормами,

- деятельность целевая, направленная на достижение определенных

юридических результатов,
4
Князев С.Д. Административное право: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2002. № 5. -
С.46.
 - которая оформляется процессуальными документами.

Административный процесс представляет собой часть управленческой

деятельности, подлежащей правовой регламентации (прежде всего,
внешневластная деятельность, направленная на взаимоотношения с
гражданами и организациями).

Особенности административного процесса в том что:

1. Административный процесс не представляет собой единого целого, а

состоит из нескольких видов (частей). Наиболее сбалансированная теория
предлагает выделять как части административного процесса
административную юстицию (административное судопроизводство),
административную юрисдикцию и административные процедуры.

2. Нормативными актами регламентированы отдельные части

процесса, а сами процессуальные нормы содержаться в многочисленных
разрозненных актах разной юридической силы.

Отметим три кодифицированных акта: Кодекс об административных

правонарушениях (КоАП), Кодекс административного производства (КАС),
Арбитражно-процессуальный кодекс (АПК), а также федеральные законы:
«О лицензировании отдельных видов деятельности от 04.05. 2011г. № 99-ФЗ;
«О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при
осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального
контроля» от 26.12.2008г. № 294-ФЗ; «О порядке рассмотрения обращений
граждан РФ» от 02.05. 2006г. № 59-ФЗ.

Среди огромного числа подзаконных актов, содержащих

административно-процессуальные нормы выделим активно принимаемые в
последние годы административные регламенты федеральных министерств,
служб и агентств по оказанию ими административно-публичных функций,
оказанию государственных услуг5.
5
См. например, Административный регламент предоставления Министерством юстиции РФ
государственной услуги по принятию решения о государственной регистрации некоммерческих
 3. Административный процесс - это особый вид властной
деятельности не только судов, но и органов исполнительной власти.

4. Последовательная деятельность по реализации материальных

административно-правовых норм, состоит из обособленных производств, в
каждом из которых выделяются отдельные стадии, направленные на
достижение определенных юридических результатов. Под
административным производством понимается, урегулированным правом
порядок совершения процессуальных действий для разрешения однородных
конкретных административных дел, объединенных общностью предмета.

5. Результаты административного процесса часто закрепляются в

официальных документах (паспорт, водительское удостоверение, лицензия,
разрешение на строительство) или записях в соответствующих реестрах
(регистрации юридического лица, объекта недвижимости).

11.3. Структура административного процесса.

Структура административного процесса

С позиции интегративного понимания административного процесса в его

структуре следует выделять два подвида такого процесса:

1)  исполнительный административный процесс, осуществляемый

в сфере административно-распорядительной и административно-
охранительной деятельности Российского государства органами и 
должностными лицами органами исполнительной власти, органами местного
самоуправления (публичной администрацией), иными административно-
публичными органами в целях первичного полного или частичного
разрешения подведомственных им административных дел;

2)  судебный административный процесс, осуществляемый в  сфере

административно-охранительной деятельности Российского государства

организаций, утв. Приказом Минюста от 30.12. 2001г. № 455; Административный регламент МВД РФ
предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче паспортов гражданина РФ…., утв.
Приказом МВД России от 16.11. 2017г. № 864.
судами (судьями) в рамках рассмотрения судебно-административных дел,
в целях продолжения и завершения разрешения административных дел,
возбужденных либо возбужденных и частично или полностью разрешенных
органами и должностными лицами органов исполнительной власти, органов
местного самоуправления, иными административно-публичными
органами, либо в  целях проверки законности принятых указанными
органами, должностными лицами по рассмотренным ими
административным делам решений (правовых актов), совершенных ими
в рамках этих дел действий (бездействия).

Исполнительный административный процесс, свою очередь, может

быть регулятивным (объединяет административные производства,
связанные с интеграцией частных и публичных прав, законных интересов)
либо охранительным (охватывает административные производства,
связанные с обеспечением охраны и защиты частных и публичных прав,
законных интересов). Например, производства по делам о регистрации прав
на недвижимое имущество, военного учета, предоставления государственных
льгот и наград следует отнести к регулятивному исполнительному процессу.
Производство по  делам об  административных правонарушениях,
производство по жалобам граждан, исполнительное производство относятся
к охранительному исполнительному процессу.

Судебный административный процесс охватывает

административные судопроизводства, регламентированные КАС РФ, АПК
РФ, КоАП РФ.

КАС - Кодекс административного судопроизводства Российской

Федерации" от 08.03.2015 N 21-ФЗ

Кодекс регулирует порядок осуществления административного

судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом
Российской Федерации, судами общей юрисдикции, мировыми судьями
(далее также - суды) административных дел о защите нарушенных или
оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных
интересов организаций, а также других административных дел, возникающих
из административных и иных публичных правоотношений и связанных с
осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью
осуществления государственных или иных публичных полномочий.

Суды в порядке, предусмотренном КАС, рассматривают и разрешают

А) административные дела о защите нарушенных или оспариваемых

прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов
организаций, в том числе административные дела:

1) об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в

части;

2) об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и

обладающих нормативными свойствами;

3) об оспаривании решений, действий (бездействия) органов

государственной власти, иных государственных органов, органов военного
управления, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих;

4) о присуждении компенсации за нарушение условий содержания под

стражей, содержания в исправительном учреждении;

5) об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих

организаций, наделенных отдельными государственными или иными
публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций;

6) об оспаривании решений, действий (бездействия)

квалификационных коллегий судей;

7) об оспаривании решений, действий (бездействия) Высшей

экзаменационной комиссии по приему квалификационного экзамена на
должность судьи и экзаменационных комиссий субъектов Российской
Федерации по приему квалификационного экзамена на должность судьи;

8) о защите избирательных прав и права на участие в референдуме

граждан Российской Федерации;

9) о присуждении компенсации за нарушение права на

судопроизводство в разумный срок по делам, рассматриваемым судами
общей юрисдикции, или права на исполнение судебного акта суда общей
юрисдикции в разумный срок.

Б) Административные дела, связанные с осуществлением

обязательного судебного контроля:

1) о приостановлении деятельности или ликвидации политической

партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения,
другого общественного объединения, религиозной и иной некоммерческой
организации, а также о запрете деятельности общественного объединения
или религиозной организации, не являющихся юридическими лицами, об
исключении сведений о некоммерческой организации из государственного
реестра;

2) о прекращении деятельности средств массовой информации;

3) об ограничении доступа к аудиовизуальному сервису;

4) о признании информации, размещенной в информационно-

телекоммуникационных сетях, в том числе в сети "Интернет", информацией,
распространение которой в Российской Федерации запрещено;

5) о признании информационных материалов экстремистскими;

6) о взыскании денежных сумм в счет уплаты установленных законом

обязательных платежей и санкций с физических лиц;

7) административные дела о временном помещении иностранного

гражданина, подлежащего депортации или реадмиссии, в специальное
учреждение и о продлении срока пребывания иностранного гражданина,
подлежащего депортации или реадмиссии, в специальном учреждении;

8) административные дела об административном надзоре за лицами,

освобожденными из мест лишения свободы;

9) о госпитализации гражданина в медицинскую организацию,

оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, в
недобровольном порядке, о продлении срока госпитализации гражданина в
недобровольном порядке или о психиатрическом освидетельствовании
гражданина в недобровольном порядке;

10) о госпитализации гражданина в медицинскую

противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

11) иные административные дела о госпитализации гражданина в

медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном
порядке;

12) о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в

установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного
представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения
жизни.