История участия Италии в парламентских объединениях Европы

В последние годы деятельность парламентской дипломатии достигла

стремительного развития во всем мире. Это произошло в связи с тремя
крупными процессами современной истории: демократизацией;
региональной интеграцией; глобализацией.
Постепенное смещение больших порций суверенитета из области
национального до международного ставит так, все больше и больше
затягивая в Парламентах тему легитимности и демократического контроля
решений и, возможно, появится возможность иметь рядом с инструментами
традиционной дипломатии правительств, мест межпарламентского диалога,
сотрудничества и противостояния.
Именно поэтому они выполняют задачи парламентской дипломатии,
функции не «типичные» законодательных собраний и, что может привести к
двум типам фонда: отношения параллельные и взаимодополняющие в
государственных органах; участие в мероприятиях и обсуждениях мест
межпарламентских представительных учреждений, региональные или
международные темы.
По мере консолидации феномена межпарламентского
сотрудничества/дипломатии наблюдается тенденция к расширению сферы
действий межпарламентских институтов от
познавательного/консультативного до совещательного/законодательного
измерения. Почти ни один международный парламентский орган в настоящее
время не имеет законодательной власти и функции контроля над
соответствующим межправительственным учреждением, но есть проекты и
видения, направленные на расширение прерогатив международных
парламентских органов и которые все чаще смотрят на Европейский
парламент как модель регионального (в данном случае прямого)
представительства.
 Рост числа и политического веса мест парламентской дипломатии
укрепил историческую характеристику, то есть приверженность достижению
мира между народами. Как часть международной сети, депутаты имеют
предрасположенность к выполнению и координации процессов
консультаций, чтобы способствовать расширению сотрудничества между
государствами, посредником в переговорах для разрешения конфликтов,
может также использоваться больше свободы и маневренности по сравнению
с ограничениями внешней политики и традиционной дипломатии.
Есть те, кто циклически критикует как чрезмерное умножение
международных парламентских органов, особенно в некоторых регионах, где
произошла бы своеобразная «инфляция» таких стран, как Европы, Латинской
Америки и Африки. Эта тенденция, которая может привести к дублированию
и наложению органов и членства, возможно, неизбежно в политической и
географической экспансивной фазе этих явлений.
Попытки рационализации, которые примиряли развитие и
эффективности парламентской дипломатии могут улучшить восприятие этой
реальности в общественной дискуссии, так долго, чтобы быть в курсе, и
защищать само значение сотрудничества и диалога между представителями
народов.
Парламентская Ассамблея Совета Европы (ПАСЕ) является
совещательным органом и движущей силой Совета Европы. ПАСЕ состоит
из ряда представителей от каждого государства-члена, и его президент,
который избирается ежегодно из числа своих членов максимум на три
сессии. В то время как каждое государство-член имеет один голос в
Комитете министров, в Парламентской ассамблее именно демографический
вес страны определяет число представителей и, следовательно, приписанные
голоса.
Учитывая четное число представителей и заместителей, Ассамблея
насчитывает в общей сложности 648 членов плюс 18 наблюдателей.
 Италия вступила в Совет Европы 5 мая 1949 года. Она является членом
- основателем Организации. Итальянская делегация включает 18 членов и
равное количество заместителей. Политический состав каждой национальной
делегации должен отражать различные политические течения,
присутствующие в национальном парламенте. Национальные делегации
также должны включать процентную долю представителей наименее
представленного пола, по крайней мере, равную доле их собственного
парламента.
Постоянное представительство, базирующееся в Страсбурге, имеет
задачу представлять Италию в Совете Европы, старейшей общеевропейской
межправительственной организации. Основная миссия Совета Европы
заключается в создании общего демократического и правового пространства
на европейском континенте, гарантирующего уважение основополагающих
принципов, касающихся прав человека, демократии и верховенства закона.
Чтобы облегчить процесс присоединения стран Центральной и
Восточной Европы, Ассамблея в 1989 году определила статус специального
гостя, который был распространен на все национальные законодательные
собрания европейских и неевропейских государств, которые ратифицировали
Заключительный акт или присоединились к Хельсинки.
В Ассамблее и ее комиссиях специальные гости пользуются
различными правами, за исключением прав активного и пассивного
голосования Ассамблея может, по рекомендации Бюро, предоставлять
статуты наблюдателей национальным парламентам государств, не
являющихся членами Совета Европы, которые отвечают требованиям пункта
1 Уставной резолюции (93) 26 Комитета министров о статусе наблюдателя.
Ассамблея устанавливает количество членов делегаций стран-
наблюдателей. Соответствующие парламенты не обязаны представлять
полномочия Председателю Ассамблеи, но они должны стремиться назначать
делегации, которые отражают различные мнения, присутствующие в них.
Члены этих делегаций заседают в Ассамблее без права голоса и имеют право
выступать только с разрешения Председателя Ассамблеи. Они могут
участвовать в заседаниях комиссий, как это установлено в статье 47.5.
Парламентская Ассамблея включает в себя ряд внутренних структур:
- Формирование политических групп было поощрено, чтобы выявить
европейскую и не национальную перспективу.
В настоящее время в Ассамблее действуют пять политических групп:
Социалистическая группа (СОК), Европейская народная партия (ЕНП),
Альянс либералов и демократов за Европу (АЛДЕ), Группа европейских
левых (ГЕ) и Европейская партия консерваторов (СЕ). Эти группы должны
взять на себя обязательство придерживаться ценностей, пропагандируемых
Советом Европы, и, в частности, политического плюрализма, прав человека и
верховенства закона. Председатель Ассамблеи и президенты политических
групп образуют Комиссию президентов.
- Бюро Ассамблеи состоит из президента и двадцати вице-президентов,
президентов политических групп или их делегатов и председателей
комиссий. В целом, более крупные страны имеют постоянное место в Бюро, а
более мелкие страны - по очереди. Бюро выполняет несколько функций:
подготовка повестки дня Ассамблеи, возврат документов в комиссии,
координация деятельности, переговоры с другими международными
организациями.
- В Постоянный комитет входят Бюро и председатели национальных
делегаций. Обычно он собирается не реже двух раз в год, и его основная
задача - действовать от имени Парламентской Ассамблеи, когда она не
заседает.
- Смешанный комитет является форумом, отвечающим за координацию
деятельности между Комитетом министров и Ассамблеей и за поддержание
хороших отношений между этими двумя органами. Он состоит из одного
представителя от каждого правительства-члена и равного числа
представителей Ассамблеи (членов Бюро и представителя каждой
парламентской делегации из государств-членов, не представленных в Бюро).
 - Большинство докладов, рассмотренных на пленарных заседаниях или
в Постоянном комитете, готовятся специализированной комиссией. Девять
комиссий Ассамблеи:
- Комитет по политическим вопросам и демократии (87 мест);
- Комиссия по правовым вопросам и правам человека (81 место);
- Комиссия по социальным вопросам, здравоохранению и устойчивому
развитию (81 место);
- Комиссия по миграции, беженцам и вынужденным переселенцам (81
место);
- Комиссия по культуре, науке, образованию и средствам массовой
информации (81 место);
- Комиссия по равным возможностям и недискриминации (81 место);
- Комиссия по соблюдению обязательств и обязательств государств-
членов (Комиссия по мониторингу - 93 места);
- Комиссия по регламенту, иммунитету и институциональным
вопросам (38 мест);
- Комиссия по выборам судей Европейского суда по правам человека.
- Все комитеты (за исключением Комиссии по соблюдению
обязательств и обязательств государств-членов) имеют равное количество
заместителей одной и той же национальности, которые пользуются теми же
правами, что и владельцы, но не могут принимать председательство в
комиссии. Кандидаты в члены Комиссии предлагаются национальными
делегациями и утверждаются Парламентской Ассамблеей.
Кроме того, большинство комиссий имеют подкомитеты по
конкретным темам и могут создавать специальные комиссии для конкретных
видов деятельности. Даже если комиссии занимаются в основном отчетами, у
них есть полная свобода рассматривать любые вопросы, относящиеся к их
компетенции: по конкретным вопросам комиссии организуют семинары,
интервью и конференции, результаты которых затем используются для
подготовки докладов, представляемых Ассамблее.
 Комиссии встречаются как в Страсбурге, так и в Париже, иногда в
Брюсселе, когда планируется совместная встреча с органом Европейского
парламента или в Будапеште, в Европейском молодежном центре.
Сессии Парламентской Ассамблеи разделены на четыре части, каждая
из которых длится около недели, и состоится в конце января, в конце апреля,
в конце июня и начале октября. Официальные языки - английский и
французский. Во время пленарных заседаний итальянский, немецкий и
русский языки используются в качестве дополнительных рабочих языков.
Только члены, должным образом назначенные национальной делегацией и
подписавшие реестр присутствия во время заседания, имеют право голоса.
Обычно Ассамблея голосует, используя электронную систему
голосования. В случае выдвижения кандидатур голосование проводится
тайным голосованием. Для решения таких вопросов, как проект
рекомендации или заключения Комитета министров или принятие срочной
процедуры, требуется большинство в две трети голосов.
Для проекта резолюции или других решений требуется большинство
поданных голосов. Если выборы Президента и Вице-президентов находятся в
пределах обычных прерогатив, Парламентская Ассамблея также
предусматривает следующие выборы: Генеральный секретарь, Заместитель
Генерального секретаря Совета Европы и Генеральный секретарь Ассамблеи
(избираются тайным голосованием с пятилетний срок); судьи Европейского
суда по правам человека; Уполномоченный по правам человека.
Члены Комитета по предупреждению пыток и бесчеловечного или
унижающего достоинство обращения или наказания (КПП) избираются
Комитетом министров Совета Европы по списку из трех имен,
составленному Бюро Ассамблеи. Ассамблея принимает три типа текстов:
рекомендации, резолюции и мнения.
Рекомендации включают рекомендации, адресованные Комитету
министров, за выполнение которых несет ответственность правительство.
 Резолюции отражают решения Ассамблеи по вопросам, входящим в ее
компетенцию, или выражение мнений, которые несут ее собственную
ответственность. Мнение в основном выносится Ассамблеей по вопросам,
порученным ей Комитетом министров, таким как присоединение новых
членов Совета Европы или проекты соглашений.
Парламентская ассамблея ОБСЕ (ОБСЕ-ПА). Структура и принципы
работы Парламентской ассамблеи ОБСЕ содержатся в окончательной
резолюции о создании парламентской ассамблеи ОБСЕ, принятой
парламентской конференцией государств-членов ОБСЕ (Мадрид, 2 и 3
апреля 1991 года). Ассамблея впервые собралась в Будапеште в июле 1992
года.
Основными задачами Ассамблеи являются:
- содействие межпарламентскому диалогу, как инструменту для
достижения демократического развития в зоне ОБСЕ;
- содействие механизмам предотвращения и разрешения конфликтов;
- поддержка укрепления и консолидации демократических институтов
в государствах-участниках ОБСЕ;
- содействие развитию институциональных структур ОБСЕ.
Ассамблея принимает заявления, резолюции и рекомендации,
адресованные правительствам, парламентам и гражданскому обществу по
вопросам содействия правам человека и основным свободам, экономического
и экологического сотрудничества, военно-политических вопросов.
Ассамблея состоит из делегаций национальных парламентов, которые
могут включать от минимум 2 до максимум 17 парламентариев
пропорционально населению стран-членов.
Итальянская делегация состоит из 13 парламентариев, назначаемых
президентами Палаты депутатов и Сената Республики, по назначению
президентов парламентских групп. Срок полномочий членов делегации-срок
Законодательного собрания, в течение которого они были назначены, по
окончании которого они остаются в должности до назначения новой
делегации, и, тем не менее, не более шести месяцев, если они были
переизбраны в парламент.
Ассамблея ОБСЕ собирается два раза в год: ежегодная сессия проходит
в июле в одной из стран-членов. По этому поводу проводятся заседания
генеральных комиссий, постоянной комиссии и пленарного Собрания. В
конце ежегодной сессии ожидается принятие окончательного заявления, а
также любых резолюций и рекомендаций. За принятие таких актов
Ассамблея принимает решение большинством членов. Окончательное
заявление передано Совету министров иностранных дел ОБСЕ,
действующему президенту и национальным парламентам.
В конце каждой ежегодной сессии проходят выборы на верхние посты
ассамблеи (президента, вице-президентов) и трех генеральных комиссий.
Зимняя встреча проходит в феврале в Вене и состоит из заседания
Постоянной комиссии и генеральных комиссий, которые собираются по
отдельности и в совместном месте. На зимнем заседании генеральные
комиссии не могут принять резолюции, однако они могут представить
предложения о разрешении Постоянной комиссии. К этим обязательствам
добавляются осенние заседания, состоящие из заседания Постоянной
комиссии, специального семинара и Средиземноморского форума.
Внеочередные сессии могут быть созваны президентом по просьбе
Постоянной комиссии.
В рамках собрания были созданы три комиссии: политические дела и
безопасность; экономические дела, Наука, техника и окружающая среда;
демократия, права человека и гуманитарные вопросы. Председатель
Ассамблеи избирается в конце ежегодной сессии Ассамблеей в течение
одного года, возобновляемой только один раз. Центральным органом
Ассамблеи является Бюро, состоящее из Председателя Ассамблеи, 9 вице-
президентов, казначея, президентов, вице-президентов и генеральных
докладчиков трех Комиссий.
 Политические решения Ассамблеи принимаются Постоянной
комиссией, в состав которой входят члены Бюро Ассамблеи и президенты
национальных делегаций (однако только президенты национальных
делегаций имеют право голоса в постоянной комиссии, так что каждая
национальная делегация имеет право голоса).
Постоянная комиссия, в отличие от установленной для собрания, но в
соответствии с правительственной инстанцией, принимает решения по
принципу «консенсуса минус один». Постоянная комиссия может создавать
специальные комитеты для конкретных целей. На сегодняшний день
существует шесть таких вопросов: Беларусь; Молдова; прозрачность и
реформа ОБСЕ; миграция; борьба с терроризмом; регулирование.
Кроме того, председатель Ассамблеи может назначить своих
специальных представителей в областях, представляющих особый интерес.
На сегодняшний день названы десять из них: Восточная Европа;
посредничество; антисемитизм, расизм и нетерпимость; арктические
проблемы; Южный Кавказ, Юго-Восточная Европа, равные возможности,
Средиземноморье, Торговля людьми.
Парламентская Ассамблея играет первостепенную роль в наблюдении
за выборами в ОБСЕ. Среди депутатов, участвующих в краткосрочной
наблюдательной миссии, действующий президент назначает одного из них
своим специальным координатором. Они будут руководить миссией
наблюдателей как на парламентском, так и на правительственном уровне и
представлять выводы наблюдательной деятельности, тесно сотрудничая с
главой миссии БДИПЧ.
На сегодняшний день более 5000 депутатов Ассамблеи приняли
участие в 155 наблюдательных миссиях. Ассамблея имеет международный
секретариат, который базируется в Копенгагене. В феврале 2003 года
Международный секретариат открыл офис связи в Вене с целью улучшения
отношений между правительственной стороной ОБСЕ и Парламентской
Ассамблеей.
 Евроскептицизм в Италии рос вместе с ростом антиэстеблишментских
партий с 1990-х гг. он стал мейнстримом в 2010-х гг. благодаря
последовательным событиям, вызвавшим разочарование в политике
Европарламента. Прошедшее десятилетие кризиса в управлении еврозоной
после финансового кризиса 2008 года, возрождения России, экономического
спада, притока беженцев в 2015-2016 годах и Brexit привело к «испарению
солидарности» по всему ЕС [4].
В Италии сочетание долгосрочной неспособности справиться с
экономическими и политическими реформами и иммиграционной проблемой
было взрывоопасным. Однако эта страна не должна рассматриваться как
выброшенная на поверхность. Ее уникальная история не должна затмевать
тот факт, что Италия во многом опережала события последних лет в
европейской политике. Это может послужить предупреждением и уроком для
всей остальной Европы.
На протяжении десятилетий участие в европейских институтах имело
первостепенное значение для послевоенной Италии. Это помогло стране
обрести международную легитимность после фашизма, закрепило ее
демократию в стабильных региональных институтах и способствовало
экономическому росту. С 1970-х годов сложился широкий межпартийный
консенсус в отношении того, что Италия не только принадлежит к
евроатлантическим структурам Европейского экономического сообщества и
НАТО, но и является их преданным и активным членом. Это сотрудничество
продолжалось и после окончания Холодной войны и трансформации
политической системы Италии, причем страна играла конструктивную роль в
последовательных реформах договоров, которые создал Европарламент.
Членство в Европарламенте еще больше укрепило институциональные
и политические реформы в Италии. Это широко рассматривалось, по крайней
мере до недавнего времени, как необходимое условие модернизации страны.
Итальянцы-единственные граждане ЕС, которые приняли
«европейский налог» в 1990 – е годы, чтобы позволить ему присоединиться к
европейскому механизму стабильности-необходимый шаг для того, чтобы
стать частью Еврозоны. Во всем мире и в большей степени, чем граждане
любого другого государства-члена, итальянцы продолжали доверять ЕС
гораздо больше, чем своим национальным институтам.
Скептицизм по отношению к ЕС рос по мере того, как итальянская
политика принимала все более антиистеблишментский оборот при премьер-
министре Сильвио Берлускони, когда партийная система страны рухнула под
двойным давлением окончания Холодной войны и открытия массовой
коррупции. ЕС не был главной мишенью для новых партий, возникших в
начале 1990-х годов, но постепенно он стал легкой мишенью для обвинений
в неразрешенных проблемах страны.
У Берлускони были проблемы с «вмешательством» ЕС в национальные
дела; он не был романтиком в отношении роли европейской интеграции в
обеспечении мира, демократии и процветания; и он предпочитал личные
отношения международным институтам. Таким образом, его
дипломатические усилия по налаживанию дружеских отношений с
президентом России Владимиром Путиным и президентом США Джорджем
Бушем-младшим были обратно коррелированы с его ограниченными
инвестициями в ЕС.
Например, когда в 2002 году ЕС согласовал европейский ордер на арест
– важный шаг в укреплении внутренней безопасности после терактов 11
сентября, - Берлускони до самого последнего момента не давал своего
согласия. Еще один пример недостаточного внимания к разработке политики
ЕС произошел, когда в 1999 году был введен евро и в Италии наблюдался
быстрый рост цен. В то время как президент Европейской комиссии (и
бывший премьер-министр Италии) Романо Проди указывал, что
правительство не создало предусмотренных комитетов для мониторинга
роста цен, Берлускони обвинил Брюссель.
 Что важно в этот период, так это не столько предпочтения,
выраженные Италией в отношении индивидуальных политических решений,
сколько ее транзакционный подход к членству в ЕС.
К 2010-м годам этот приоритет, казалось бы, оставил политические
расчеты в пользу внутренней политики после двух десятилетий
электоральной нестабильности, частой смены правительств, в том числе
технических, и сложных дилемм с Брюсселем. Италия потеряла престиж в
годы правления Берлускони, и страна начала недоинвестировать в ЕС.