6) ATOS ADMINISTRATIVOS

Fatos – acontecimentos no mundo em que vivemos. Fato

jurídico - às vezes, estes acontecimentos geram efeitos para o mundo
jurídico, ex.: nascer alguém – nova pessoa no mundo com personalidade.
Fato administrativo - acontecimento que gera efeito jurídico e para o
Direito Administrativo, ex.: falecimento de uma pessoa – efeitos para o
mundo jurídico, mas se trata do falecimento de um servidor público – gera
efeitos para o Direito Administrativo. OBS.: Fato administrativo – é o que
chamamos de atos ajurídicos (DIÓGENES GASPARINI) – condutas que não
representam manifestação de vontade, ex.: motorista de ambulância da
prefeitura dirigindo a sua viatura – não está manifestando vontade. São
meras condutas administrativas, atos materiais.

Ato – manifestação de vontade. Se o ato atingiu o mundo

jurídico – ato jurídico; se o ato também atingiu o direito administrativo –
ato administrativo. Trata-se de uma manifestação de vontade do Estado
ou por quem o represente (por quem lhe faça as vezes) que criará,
modificará ou extinguirá direitos, protegendo o interesse público,
complementando a lei (pois é inferior à previsão legal). Está o ato
administrativo sujeito ao controle pelo Poder Judiciário.

CONCEITO DE FATOS E ATOS ADMINISTRATIVOS POR

MARIA SYLVIA DI PIETRO

Ato x fato

O primeiro é imputável ao homem; o segundo decorre de

acontecimentos naturais, que independem do homem ou que dele
dependem apenas indiretamente.

Fato jurídico e fato administrativo

Fato jurídico - Quando o fato corresponde à descrição contida

na norma legal, produzindo efeitos no mundo do direito.

Fato administrativo – quando o fato descrito na norma legal

produz efeitos no campo do direito administrativo, ex.1: morte de um
funcionário público, que produz a vacância de seu cargo; ex2.: com o
decurso do tempo, que produz a prescrição administrativa.

Fato da administração – quando o fato não produz qualquer

efeito jurídico no Direito Administrativo.

Atos da administração
 Todo ato praticado no exercício da função administrativa é ato
da administração. Dentre os atos da administração, incluem-se:

• Atos de direito privado – como doação, permuta, compra e

venda, locação; VPMA – A administração pode praticar atos e contratos em
regime de Direito Privado, igualando-se aos particulares, abrindo mão de
sua supremacia de Poder Público, não podendo falar, nessas circunstâncias,
em ato administrativo. STF – quando o Estado pratica atos jurídicos
regulados pelo Direito Civil ou Comercial, coloca-se no plano dos
particulares.

• Atos materiais – não contêm manifestação de vontade, mas

envolvem apenas execução, como a demolição de uma casa, a apreensão
de mercadoria, a realização de um serviço;

• Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valores – também não

expressam uma vontade e, portanto, também não podem produzir efeitos
jurídicos, ex.: atestados, certidões, pareceres, votos;

• Atos políticos ou de governo – estão sujeitos a regime jurídico-

constitucional. CABM – são praticados com margem de discrição e
diretamente em obediência à Constituição, no exercício de função
puramente política, tais o indulto, a iniciativa de lei pelo Executivo. São
controláveis pelo Poder Judiciário, sendo praticados de modo amplamente
discricionário, além de serem expedidos em nível imediatamente
infraconstitucional – ao invés de infralegal (a doutrina européia entende que
os atos políticos são insuscetíveis de controle jurisdicional).

• Contratos – VICENTE PAULO/MARCELO ALEXANDRINO – os atos

administrativos são sempre manifestações unilaterais de vontade; as
bilaterais compõem os chamados contratos administrativos;

• Atos normativos – abrangem decretos, portarias, resoluções,

regimentos, de efeitos gerais e abstratos;

• Atos administrativos propriamente ditos – declaração do

Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos
imediatos, com a observância da lei, sob regime jurídico de direito
público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário.

CABM – atos jurídicos são declarações, vale dizer, são

enunciados; são “falas” prescritivas. O ato jurídico é uma pronúncia sobre
certa coisa ou situação, dizendo como ela deverá ser. Fatos jurídicos não
são declarações; portanto não são prescrições. Não são falas, não
pronunciam coisa alguma. O fato não diz nada. Apenas ocorre. Toda vez que
se estiver perante uma dicção prescritiva de direitos (seja ela oral, escrita,
expressada por mímica ou sinais convencionais) estar-se-á perante um ato
jurídico; ou seja, perante um comando jurídico. Quando, diversamente, se
esteja ante um evento não prescritivo ao qual o Direito atribua
conseqüências jurídicas estar-se-á perante um fato jurídico. CABM insere
ainda dentro dos fatos administrativos as omissões da Administração
(“silêncio da Administração”). O enquadramento deste
“silêncio”juridicamente relevante como fato, não como ato, independe de a
Administração ter desejado, ou não, a produção dos efeitos respectivos.
Simplesmente, um calar não pode se conceituado como ato, mesmo que a
Administração tenha deixado de agir visando exatamente à obtenção dos
efeitos jurídicos de sua omissão.

Importância prática para a distinção de atos e fatos

administrativos segundo CABM:

1. Atos administrativos podem ser anulados e revogados, dentro

dos limites do Direito; fatos administrativos não são nem anuláveis, nem
revogáveis;

2. Atos administrativos gozam de presunção de legitimidade;

fatos administrativos não;

3. O tema da vontade interessa nos atos administrativos

denominados discricionários (naqueles em cuja prática a Administração
desfruta de certa margem de liberdade); nos fatos administrativos nem se
poderia propô-lo.

FATOS ADMINISTRATIVOS POR VPMA

Fatos administrativos são comumentes conceituados como a

materialização da função administrativa; decorrem de um ato
administrativo, de uma decisão ou determinação administrativa, mas com
esta não se confundem.

Os fatos administrativos não têm por fim a produção de efeitos

jurídicos; eles consubstanciam, tão-somente, a implementação material de
atos administrativos, decisões ou determinações administrativas (por isso
os fatos administrativos são também chamados de atos materiais) – fato
administrativo é conseqüência do ato administrativo. Eles não são
praticados com a finalidade de produzir efeitos jurídicos.

Em síntese, o ato administrativo é uma manifestação de

vontade, de conteúdo jurídico, da Administração Pública; o fato
administrativo não tem por escopo a produção de efeitos jurídicos;
configura a realização material, a execução prática de uma decisão
ou determinação da Administração.

***OBS.: Lembrar que Maria Di Pietro adota um conceito

diferente de fato administrativo, no qual ele constitui espécie do gênero
fato jurídico em sentido estrito (como já foi explicado no tópico anterior).

6.1) ELEMENTOS OU REQUISITOS DO ATO

ADMINISTRATIVO

Os fundamentos se encontram na Lei 4717/65 – Lei da ação

popular.
 CRETELLA JÚNIOR usa a terminologia anatomia do ato
jurídico e a define como “o conjunto dos cinco elementos básicos
constitutivos da manifestação da vontade da Administração, ou seja, o
agente, o objeto, a forma, o motivo e o fim.

Quanto à diferença entre elementos e requisitos, ele diz que

os primeiros dizem respeitos à existência do ato, enquanto são
indispensáveis para sua validade. Nesse caso, agente, forma e objeto
seriam os elementos de existência do ato, enquanto os segundos
(requisitos) seriam esses mesmos elementos acrescidos de caracteres que
lhe dariam condições para produzir efeitos jurídicos: agente capaz, objeto
lícito e forma prescrita ou não defesa em lei.

Mas como a maioria dos autores, ele prefere empregar os

vocábulos como sinônimos.

6.1.1) Competência/sujeito

Para praticar ato administrativo, o agente deve exercer função

pública – agente público – devendo ser devidamente competente. A fonte de
competência é a lei e a CF.

CABM a conceitua como “círculo compreensivo de um

encadeamento de deveres públicos a serem satisfeitos mediante o exercício
de correlatos e demarcados poderes instrumentais, legalmente conferidos
para a satisfação de interesses públicos”.

O mesmo autor enumera as seguintes características da

competência:

• Competência administrativa é de exercício obrigatório (é um

poder-dever);

• A competência administrativa é irrenunciável – não obstante,

o exercício da competência pode ser parcial e temporariamente delegado,
desde que atendidos os requisitos legais. A delegação, de toda forma, não
implica renúncia à competência do agente delegante, que pode efetuar a
delegação com ressalva de exercício de atribuição delegada, além de poder
revogar a delegação a qualquer tempo;

• Não se admite transação de competência administrativa.

• Ela é intransferível – a delegação não transfere a

competência, mas somente, em caráter temporário, o exercício de parte das
atribuições do delegante, o qual tem a possibilidade de permanecer
exercendo-a concomitantemente com o delegado;

• Ela é imodificável pela vontade do agente – decorrência

lógica do fato de a competência decorrer da lei e ser sempre elemento
vinculado;
 • A competência administrativa é imprescritível. Se o agente
não for competente, enquanto não alegada a incompetência, o agente
continuará atuando. O não exercício da competência, não importa por
quanto tempo, não a extingue, permanecendo ela sob a titularidade
daquele a quem a lei atribuiu

• A competência administrativa é improrrogável – o fato de um

órgão ou agente incompetente praticar um ato não faz com que ele passe a
ser considerado competente, salvo disposição legal expressa que assim
estabeleça.

A delegação de competência é possível, mas é a exceção.

Pontos importantes sobre a delegação:

• A regra geral é a possibilidade de delegação de competência, a

qual somente é admitida se houver impedimento legal;

• A delegação pode ser feita para órgãos ou agente

subordinados, mas ela também é possível mesmo que não exista
subordinação hierárquica;

• A delegação deve ser de apenas parte da competência do

órgão ou agente, não de todas as suas atribuições;

• Deve ser feita por prazo determinado;

• O ato de delegação pode, ou não, conter ressalva de exercício

da atribuição delegada. Caso contenha, a atribuição delegada permanecerá
podendo ser, também, praticada pelo delegante;

• O ato de delegação é revogável a qualquer tempo pela

autoridade delegante;

• O ato de delegação e sua revogação deverão ser publicados no

meio oficial;

• O ato praticado por delegação deve mencionar expressamente

esse fato e é considerado adotado pelo delegado, ou seja, a
responsabilidade recai sobre ele.

A delegação é proibida em 3 situações: a) competência

exclusiva; b) delegar a competência para o exercício de ato normativo;
delegação para o julgamento de recurso

Caberá também a avocação da competência (ler arts. 11 a 15

da Lei 9784/99). Será permitida, em caráter excepcional e por motivos
relevantes devidamente justificados, a avocação temporária de
competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior. Trata-se de ato
mediante o qual o superior hierárquico traz para si o exercício
temporário de parte da competência atribuída originariamente a
um subordinado.

MARIA DI PIETRO preleciona que a avocação não é possível

quando se tratar de competência exclusiva do subordinado.

Quando a competência é exercida além dos limites

estabelecidos na lei, dá lugar a uma das modalidades de abuso de poder,
denominada excesso de poder (quando o agente público excede os
limites de sua competência).

A usurpação de função é crime, e o usurpador é alguém que

não foi por nenhuma forma investido em cargo, emprego ou função (não
possui espécie alguma de relação jurídica funcional com a Administração).

Já na situação de função de fato, a pessoa foi investida no

cargo, emprego ou função, mas há alguma irregularidade em sua
investidura ou algum impedimento legal para a prática do ato (sua situação
tem toda aparência de legalidade). Em virtude da teoria da aparência (a
situação, para os administrados, tem total aparência de legalidade, de
regularidade), o ato é considerado válido, ou, pelo menos, são considerados
válidos os efeitos por ele produzidos ou dele decorrentes  cuida-se de
proteger a boa-fé do administrado. Todavia, quando seja manifesta e
evidente a incompetência, os atos são visceralmente nulos, pois que não há
como requisito moral a ampará-los a boa-fé no agente e no beneficiário (os
atos, nestes casos de agente de fato, em regra, reputam-se válidos, se por
outra razão não forem viciados).

Uma vez invalidade a investidura do funcionário de fato, nem

por isso ficará ele obrigado a repor aos cofres públicos aquilo que percebeu
até então. Isto por que, havendo trabalhado para o Poder Público, se lhe
fosse exigida a devolução dos vencimentos auferidos haveria um
enriquecimento sem causa do Estado, o qual, dessarte, se locupletaria com
trabalho gratuito.

Na hipótese de usurpação de função, diferentemente, a

maioria da doutrina considera o ato inexistente.

OBS.: Convalidação da competência – depois se verá.

A distribuição de competência pode levar em conta vários

aspectos:

1. Em razão da matéria;

2. Em razão do território;

3. Em razão do grau hierárquico;

 4. Em razão do tempo;

5. Em razão do fracionamento.

07.05.2009

6.1.2) Forma

A forma deve ser aquela prevista em lei. O ato deve ser

praticado de acordo com a forma prevista em lei. O administrador necessita
exteriorizar a vontade da lei, cumprindo as formalidades específicas -
princípio da solenidade – o ato terá que cumprir a formalidade prevista.

HELY LOPES MEIRELLES – Trata-se de requisito vinculado e

imprescindível à validade do ato. Todo ato administrativo é, em princípio,
formal e a forma exigida pela lei quase sempre é a escrita.

Os atos administrativos devem ser praticados por escrito,

mas quando a lei autorizar poderá o ato ser de outra forma, ex.: gesto do
guarda de trânsito é ato administrativo.

OBS.: É possível, no Brasil, contrato administrativo verbal? R.: É

nulo de nenhum efeito o contrato administrativo verbal, salvo (podendo
ser verbal) nos casos de pronta entrega e pronto pagamento, não
ultrapassando 4 mil reais – art. 60, parágrafo único, da Lei 8666/93.

O ato administrativo é resultado de um processo, ex.: se

a multa é aplicada ao particular, é porque há um processo administrativo de
multa de trânsito; se um imóvel deve ser desapropriado, é porque há um
processo administrativo desapropriatório – não há ato solto na
administração – logo, o ato (o documento do conteúdo do ato) é guardado
no processo.

Se a rescisão é um ato administrativo, a administração deve

fazer processo, tendo o particular/empresa direito ao contraditório e à
ampla defesa.

Integra o conceito de forma a motivação do ato

administrativo, ou seja, a exposição dos fatos e do direito que serviram de
fundamento para a prática do ato; a sua falta impede a verificação de
legitimidade do ato. Quando se fala em motivação, fala-se na
fundamentação do ato administrativo; é a correlação lógica entre os
elementos do ato com a lei; é o raciocínio lógico que justifica a prática do
ato (não é igual ao motivo). A motivação, em regra, no Brasil, é
obrigatória – STF. A motivação deve acontecer antes ou durante a prática
do ato; depois de já feito, nada adianta explicar.

Na lei 9784/99 o art. 22 consagra praticamente, como regra, o

informalismo do ato administrativo, ao determinar que “os atos do processo
administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei
expressamente a exigir”.
 MARIA SYLVIA DI PIETRO – diz que até o silêncio pode
significar forma de manifestação da vontade, quando a lei assim o prevê:
normalmente ocorre quando a lei fixa um prazo, findo o qual o silêncio da
Administração significa concordância ou discordância. OBS.: CABM – silêncio
caracteriza fato administrativo (já visto).

6.1.3) Motivo

É o fato e o fundamento jurídico que levam à prática deste ato.

Para que o ato seja legal, o motivo também deve ser legal.

O motivo pode vir expresso na lei como condição sempre que

determinante da prática do ato ou pode a lei deixar ao administrador a
avaliação quanto à existência do motivo e a valoração quanto à
oportunidade e conveniência da prática do ato.

Quando o ato é vinculado, a lei descreve, completa e

objetivamente, a situação de fato que, uma vez ocorrida no mundo
empírico, determina, obrigatoriamente, a prática de determinado ato
administrativo cujo conteúdo deverá ser exatamente o especificado na lei.

Quando se trata de um ato discricionário, a lei autoriza a

prática do ato, à vista de determinado fato. Nesses casos, constatado o fato,
a Administração pode, ou não, praticar o ato, ou pode escolher seu objeto,
conforme critérios de oportunidade e conveniência, e sempre nos limites da
lei.

A) Motivo x motivação

MOTIVO MOTIVAÇÃO

É a situação de fato e de Vem a ser a exposição dos

direito que serve de fundamento
para a prática do ato. A situação de
direito é aquela, descrita na lei, que
serve de base para a prática do ato.
A situação de fato corresponde ao
conjunto de circunstâncias que
levam a Administração a praticar o
ato.
motivos que determinaram a prática
do ato, a exteriorização dos motivos
que levaram a Administração a
praticar o ato, a declaração escrita
desses motivos – é a demonstração,
por escrito, de que os pressupostos
autorizadores da prática do ato
realmente aconteceram.

MARIA DI PIETRO – entende, assim como a maioria da doutrina,

que a motivação é, em regra, necessária, seja para os atos vinculados, seja
para os atos discricionários, pois constitui garantia de legalidade, que tanto
diz respeito ao interessado como à própria Administração Pública; a
motivação é que permite a verificação, a qualquer momento, da legalidade
do ato, até mesmo pelos demais Poderes do Estado.

O motivo, como já dito, deve ser legal. Assim, as

exigências/requisitos para esta legalidade são:

• O motivo deve ser verdadeiro;

• O motivo utilizado no ato deve ser compatível com o motivo

legal (previsto na lei) – ex.: a demissão decorre de cometimento de infração
grave. Se o administrador aplica a pena de demissão ao servidor quando
este pratica infração leve, o motivo não está compatível com o motivo legal.
Se o motivo está declarado, ele deve estar compatível com o resultado do
ato administrativo. Teoria dos motivos determinantes - Uma vez
declarado o motivo do ato administrativo, o administrador está vinculado a
este motivo. A validade do ato se vincula aos motivos indicados como seu
fundamento, de tal modo que, se inexistentes ou falsos, implicam a sua
nulidade. VPMA – Segundo a teoria dos motivos determinantes, quando a
Administração declara o motivo que determinou a prática de um ato
discricionário que, em princípio, prescindiria de motivação expressa, fica
vinculada à existência do motivo por ela, Administração, declarado. Em
exoneração ad nutum há uma exceção, pois ela não depende de motivo,
mas se o administrador resolver declará-lo, deverá o ato ser conforme o
motivo declarado. Exceção: nos casos de desapropriação – o motivo dado
pode ser alterado, desde que mantido um motivo de interesse público –
tredestinação.

6.1.4) Objeto

Exs.: dissolução de uma passeata tumultuosa – o objeto é a

dissolução; fechamento de fábrica poluente – o objeto é o fechamento.

O objeto é o que o ato faz; é o resultado prático do ato

administrativo. O objeto do ato administrativo identifica-se com seu
próprio conteúdo, por meio do qual a Administração manifesta sua
vontade, ou atesta simplesmente situações preexistente. Pode-se dizer que
o objeto do ato administrativo é a própria alteração no mundo jurídico que o
ato provoca.

O objeto precisa ser lícito (previsto em lei), possível (algo

faticamente possível) e determinado (é o objeto claro, preciso).

Nos atos vinculados, a um motivo corresponde um único

objeto; verificado o motivo, a prática do ato (com aquele conteúdo
estabelecido na lei) é obrigatória. Nos atos discricionários, há liberdade de
valoração do motivo e, como resultado, escolha do objeto, dentre os
possíveis, autorizados na lei; o ato só será praticado se e quando a
Administração considerá-lo oportuno e conveniente, e com o conteúdo
escolhido pela Administração, nos limites da lei.
 MARIA DI PIETRO - Também à semelhança do negócio jurídico
de direito privado, o objeto do ato administrativo pode ser natural ou
acidental. Objeto natural é o efeito jurídico que o ato produz, sem
necessidade de expressa menção; ele decorre da própria natureza do ato,
tal como definido na lei. Objeto acidental é o efeito jurídico que o ato produz
em decorrência de cláusulas acessórias apostas ao ato pelo sujeito que o
pratica; ele traz alguma alteração no objeto natural; compreende o termo, o
modo ou encargo e a condição.

Pelo termo, indica-se o dia em que inicia ou termina a eficácia

do ato. O modo é um ônus imposto ao destinatário do ato. A condição é a
cláusula que subordina o efeito do ato a evento futuro e incerto; pode ser
suspensiva, quando suspende o início da eficácia do ato, e resolutiva,
quando, verificada, faz cessar a produção de efeitos jurídicos do ato.

6.1.5) Finalidade

Ato administrativo tem como finalidade o interesse público.

Há o desvio de finalidade quando o administrador, ao atuar, não está
alcançando o interesse público, mascarando o ato, dando uma aparência de
legalidade (na sua maioria, no desvio de finalidade há defeito na finalidade,
mas também há defeito no motivo).

A finalidade é também requisito sempre vinculado e é idêntico

para todo e qualquer ato administrativo, vale dizer, o fim almejado por
qualquer ato administrativo é o fim de interesse público.

Há outro sentido em que pode ser violado o requisito

finalidade, que é o desatendimento da finalidade específica, prevista
em lei, na prática de determinado ato – é a prática de um ato visando à
finalidade diversa daquela prevista em lei, ex.: remoção ex oficio de
servidor, como forma de punição  incorreria nesse vício, por exemplo, o
administrador público que, visando a punir o servidor, baixasse uma
portaria, removendo-o, de ofício, da cidade em que estivesse lotado para
uma localidade inóspita, mesmo que nessa localidade houvesse
necessidade de pessoal.

` MSDP – Tanto o motivo como finalidade contribuem para a

formação da vontade da Administração: diante de certa situação de fato ou
de direito (motivo), a autoridade pratica certo ato (objeto) para alcançar
determinado resultado (finalidade).

6.2) ATO VINCULADO E ATO DISCRICIONÁRIO

No ato vinculado não há juízo de valor, não há opção pelo o

administrador na hora de atuar, ex.: licença; sujeito com 70 anos de idade e
quer se aposentar compulsoriamente. Não há conveniência e oportunidade.
Preenchidos os requisitos, o administrador deve praticar o ato.
 No ato discricionário há liberdade, há juízo de valor, há
conveniência e oportunidade. Mas deve o ato ser sempre praticado nos
limites da lei, ex.: permissão de uso de bem público; autorização

ATO VINCULADO ATO DISCRICIONÁRIO

• Competência – é um • Competência – é um
elemento vinculado para os atos elemento vinculado também nos
vinculados; atos discricionários;

• Forma – é um • Forma – é um
elemento vinculado nos atos elemento vinculado também nos
vinculados; atos discricionários;

• Finalidade – é um • Finalidade – é um
elemento vinculado nos atos elemento vinculado também nos
vinculados; atos discricionários;

• Motivo e objeto – são • Motivo e objeto – são

elementos vinculados nos atos elementos discricionários nos atos
vinculados; discricionários. A discricionariedade
nos atos discricionários encontra-se
aqui.

A) Mérito do ato administrativo

O mérito está no ato discricionário, no motivo e no objeto. É o

juízo de valor do administrador, é a sua discricionariedade. Consiste no
poder conferido pela lei ao administrador para que ele, nos atos
discricionários, decida sobre a oportunidade e conveniência de sua prática.

OBS.: O Poder Judiciário pode rever o mérito do ato

administrativo? R.: Não! O Poder Judiciário quando controla princípios
constitucionais, por vias tortas, acaba atingindo o mérito do ato
administrativo, mas ainda sim, trata-se de controle de legalidade (em
sentido amplo = lei + princípios constitucionais). O Poder Judiciário pode
controlar/rever o motivo e o objeto do ato administrativo? R.: Pode! Se, por
ex., o motivo do ato é falso, tanto no ato vinculado quanto no ato
discricionário, tratar-se-á de motivo ilegal, fazendo o judiciário um controle
de legalidade.

6.3) ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO

 São as qualidades dos atos administrativos. OBS.: Os atributos
imperatividade e auto-executoriedade são observáveis somente em
determinadas espécies de atos administrativos.

6.3.1) Presunção de legitimidade

É a qualidade inerente a todo ato da Administração Pública,

qualquer que seja a sua natureza.

Leia-se primeiro: legitimidade, legalidade + moralidade.

O ato administrativo é presumidamente moral e legal, além de

possuir veracidade.

Trata-se de uma presunção relativa.

MSDP desmembra o atributo da presunção de legitimidade

desta forma:

• Presunção de legitimidade ou de legalidade, significando que

se presume que a interpretação e/ou a aplicação da norma jurídica pela
Administração foi correta; e

• Presunção de veracidade, significando que se presume que os

fatos alegados pela Administração existem ou ocorreram, são verdadeiros.

Consequência prática: aplicação imediata - aplica-se o ato

desde já, deixando para depois a discussão de sua presunção de
legitimidade ou não. Enquanto não confirmado sua ilegitimidade, deve o ato
ser cumprido. O fundamento da presunção de legitimidade dos atos
administrativos é a necessidade que possui o Poder Público de exercer com
agilidade suas atribuições, especialmente na defesa do interesse público.
Esta agilidade inexistiria caso a Administração dependesse de manifestação
prévia do Poder Judiciário quanto à validade de seus atos toda vez que os
editasse.

6.3.2) Auto-executoriedade

O ato administrativo não precisa do Poder Judiciário para se

praticado.

Pode o administrador solicitar a força da polícia para executar o

ato – mas não é obrigatória a presença da polícia no momento da prática
do ato. Ex. de ato não auto-executório: cobrança de multas, quando
resistida pelo particular (execução só por via judicial). Exceção da
exceção: multa administrativa aplicada por adimplemento irregular, pelo
particular, de contrato administrativo em que tenha havido prestação de
garantia.
 CABM e MSDP ensinam que a auto-executoriedade existe em
duas situações: a) quando a lei expressamente a prevê e, b) mesmo quando
não expressamente prevista, em situações de urgência.

6.3.3) Imperatividade

Os atos são coercitivos, são impostos ao particular. Nem todo

ato é dotado de imperatividade – ela só aparece nos atos que
constituem no seu conteúdo uma obrigação. A imperatividade é a regra,
mas há exceção. Decorre do poder extroverso do Estado. Existe a
imperatividade nos atos normativos, atos punitivos e atos de polícia. Se há
presunção de ilegalidade, deve mesmo assim ser cumprido, até prova em
contrário.

6.3.4) Tipicidade

Introduzido por MARIA DI PIETRO (atributo novo, reconhecido

por toda a doutrina). Cada ato administrativo terá uma aplicação
determinada. Ex.: a demissão serve para punir as infrações grave, a
advertência serve para punir as infrações leves etc. Cada ato só pode ser
utilizado naquele contexto previsto na lei.

O ato administrativo deve corresponder a figuras definidas

previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados.

Tal atributo representa uma garantia para o administrado

e afasta a possibilidade de ser praticado ato totalmente
discricionário.

6.4) PERFEIÇÃO, VALIDADE E EFEITOS DO ATO

ADMINISTRATIVO

Há como retirar um desses elementos (perfeição, validade e

eficácia) e o ato continuar existindo?

A perfeição diz respeito ao processo de formação do ato:

encerrado o seu ciclo de formação, com a passagem por todas as fases de
elaboração exigidas em lei, o ato é perfeito.

A validade refere-se à verificação da conformidade do ato com

a lei (se o ato foi praticado com adequação às exigências da lei).

Ato eficaz é o que pode produzir efeitos imediatamente.

CABM assim define que o ato pode ser:

 • Perfeito, válido e eficaz: concluído o seu ciclo de formação,
encontra-se plenamente ajustado às exigências legais e está disponível para
deflagração dos efeitos que lhe são típicos;

• Perfeito, inválido e eficaz: concluído o seu ciclo de formação e

apesar de não se achar conformado às exigências normativas, encontra-se
produzindo os efeitos que lhe seriam inerentes;

• Perfeito, válido e ineficaz: concluído o ciclo de formação e

estando adequado aos requisitos de legitimidade, não se encontra
disponível para a eclosão de seus efeitos típicos, por depender de um termo
inicial ou de uma condição suspensiva ou autorização etc.;

• Perfeito, inválido e ineficaz: esgotado o ciclo de formação,

encontra-se em desconformidade com a ordem jurídica, seus efeitos ainda
não podem fluir.

6.4.1) Efeitos dos atos administrativos

A) Efeito típico

O ato atinge apenas as partes envolvidas no seu objeto.

B) Efeito atípico/efeito atípico reflexo

Atinge terceiro que não era objeto principal do ato. Atinge

terceiro que não está inserido no objeto do ato.

C) Efeito prodromico

Trata-se de efeito preliminar. É o efeito que acontece antes do

aperfeiçoamento do ato/antecede ao aperfeiçoamento do ato. Aparecem
nos atos administrativos compostos ou também complexos, pois dependem
de 2 manifestações de vontades. Tal efeito consiste na obrigação da
segunda autoridade de se manifestar quando a primeira já se manifestou.

Trata-se de outro efeito atípico do ato administrativo. Tal

efeito independe da vontade do agente emissor do ato e acontecerão de
qualquer forma.

6.5) EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 6.5.1) Anulação e revogação

A) Anulação

Retirada do ato administrativo em razão de sua ilegalidade. A

Administração pode reconhecer a ilegalidade do ato, bem como também o
Poder Judiciário. Trata-se sempre de um controle de legalidade, nunca um
controle de mérito.

Quando o vício for insanável, o ato é nulo e a anulação é

obrigatória; quando for sanável, o ato é anulável, e pode ser anulado ou
convalidado (a convalidação é privativa da Administração).

Atos vinculados e discricionários são passíveis de anulação. O

que nunca existe é a anulação de um ato discricionário por questão de
mérito administrativo.

A anulação produz efeitos ex tunc – efeitos retroativos – a

Administração deve retirar o ato ilegal desde a sua origem. CABM e STF –
se o ato de anulação vai prejudicar, restringir a vida do sujeito, o efeito da
anulação deverá ser daqui para frente – ex nunc, e quando a anulação
acarretar sérios problemas à segurança jurídica, poderão os efeitos da
anulação também serem modificados, podendo valer daqui para frente – ex
nunc.

Em homenagem ao princípio da boa-fé e à presunção de

legitimidade dos atos administrativos, devem ser resguardados os
efeitos já produzidos em relação aos terceiros de boa-fé. Isso não
significa que o ato nulo gere direito adquirido (nunca há direito adquirido à
produção de efeitos de um ato nulo); eles simplesmente não serão
desfeitos.

A Administração tem o prazo de 5 anos para rever os seus

atos ilegais – art. 53 e SS da Lei 9784/99.

B) Revogação

O ato administrativo será revogado por motivos de

inconveniência de outro ato.

Se o ato administrativo for do próprio Poder Judiciário, ele

mesmo poderá, obviamente, revogar este ato. O que o Judiciário não
pode fazer é revogar atos administrativos de outros Poderes.

A revogação produzirá efeitos ex nunc – não

retroativos/prospectivos.

Se o vício do ato for sanável, o ato é anulável – passível de

convalidação. Normalmente, esta convalidação é possível nos defeitos de
forma (desde que ela não seja essencial à validade do ato) e competência
(quando a incompetência for em razão do sujeito, podendo a autoridade
competente ratificar o ato praticado pelo sujeito incompetente, desde que
não se trate de competência outorgada com exclusividade, excluindo a
possibilidade de delegação ou avocação); não quer dizer que todos os
defeitos de forma ou competência serão sanáveis. Se o vício é insanável, o
ato será nulo – terá de ser anulado.

Hoje, na jurisprudência, discute-se que, se a anulação causará

mais prejuízos do que a manutenção do ato, deverá o ato manter-se onde
está, não devendo ser anulado – estabilização de efeitos do ato.

Há atos que são irrevogáveis/insuscetíveis de revogação:

• Os atos consumados, que exauriram seus efeitos;

• Os atos vinculados, porque não comportam juízo de

oportunidade e conveniência;

• Os atos que já geraram direitos adquiridos;

• Os atos que integram um procedimento, porque, sendo o

procedimento administrativo uma sucessão ordenada de atos, a cada ato
praticado passa-se a uma nova etapa de procedimento, ocorrendo a
preclusão administrativa relativamente à etapa anterior;

• Quando já exaurida a competência da autoridade que editou

determinado ato;

• MSDP – os meros atos administrativos – as certidões, os

atestados, os votos, porque os efeitos deles decorrentes são estabelecidos
pela lei.

6.5.2) Outras formas de extinção do ato administrativo

• Cassação – extinção do ato quando o seu beneficiário deixa de

cumprir os requisitos que deveria permanecer atendendo como exigência
para a manutenção do ato e de seus efeitos;

• Extinção natural – o ato se desfaz pelo mero cumprimento

normal de seus efeitos;

• Extinção subjetiva – quando há o desaparecimento do sujeito

que se beneficiou do ato;

• Extinção objetiva – quando desaparece o próprio objeto do ato

praticado;

• Caducidade – quando uma nova legislação impede a

permanência da situação anteriormente consentida pelo Poder Público.
Surge uma nova norma jurídica que contraria aquela que respalda a prática
do ato;

• Contraposição – o ato, emitido com fundamento em uma

determinada competência, extingue outro ato, anterior, editado com base
em competência diversa, ocorrendo a extinção porque os efeitos daquele
são opostos aos destes.