Вы находитесь на странице: 1из 224

Хрестоматия по Теории Государства и Права

2011г.
* ТОМ I *
От составителя
Предлагаю вашему вниманию хрестоматию (учебное пособие), в виде сборника статей из
журналов, а порой и выдержек из книг по Теории Государства и Права. Хрестоматия
предназначена исключительно для учебных целей, т. е. для студентов юридических
факультетов. Она поможет студенту-правоведу лучше подготовиться как к семинару, так
и к сдаче не только курсовых экзаменов, но обеспечит успешную сдачу государственного
экзамена по данному предмету. Хрестоматия может пригодиться в качестве
дополнительного источника, тем студентам, кому необходимо будет писать курсовую
работу по предмету ТГП. В томе I приводятся материалы (статьи, выдержки из книг и
нормативно-правовые акты) по таким темам как: «Правотворчество и систематизация
нормативно-правовых актов (законодательства)» и «Система права». В хрестоматии,
также, представлены материалы по теме «Юридическая техника».
Оглавление:
От составителя .......................................................................................................................... 1
Оглавление: ............................................................................................................................... 2
Материалы к теме: «Правотворчество и систематизация нормативно-правовых актов
(законодательства)» .................................................................................................................. 3
Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, актов палат Федерального собрания» ..................................... 3
Опубликование законов (А. М. Эрделевский) ..................................................................... 5
Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и практика ................ 6
Указ президента РФ «о порядке опубликования и вступления в силу актов президента
Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных
правовых актов федеральных органов исполнительной власти» ...................................... 13
Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект ......... 16
Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения законодательства .................. 23
Организация законопроектной деятельности Кабинета министров Канады
(Сравнительное исследование) ........................................................................................... 30
О кодификации и кодексах ................................................................................................. 37
Унификация права стран Латинской Америки .................................................................. 44
Классификация и систематизация законодательства Франции......................................... 59
Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и приоритеты ....... 68
Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития ..................................... 74
Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции развития ....................... 91
О допустимости судебного правотворчества ..................................................................... 99
Плановые основы совершенствования советского законодательства ............................ 104
Юридическая техника: общие понятия. ........................................................................... 110
Очерки по юридической технике ..................................................................................... 118
Значение юридической техники ....................................................................................... 120
Язык и стиль процессуальных документов ...................................................................... 122
Юридическая техника: рекомендуемая литература......................................................... 126
Материалы к теме: «Система права» ................................................................................... 127
Ценность частного права .................................................................................................. 127
Комплексные правовые институты и становление новых отраслей права ..................... 164
Система права и система законодательства в современных условиях ........................... 174
Система правовых норм и отраслевое подразделение права .......................................... 183
Конституционный судебный процесс в системе российского права .............................. 191
Комплексные институты как компоненты системы российского права......................... 196
Глобализация: взаимовлияние внутреннего и международного права........................... 200
Логико-структурные дефекты системы советского права .............................................. 208
Право и правовая система ................................................................................................. 216

2
Материалы к теме: «Правотворчество и систематизация
нормативно-правовых актов (законодательства)»

Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу


федеральных конституционных законов, актов палат Федерального
собрания»
Источник: ПС «Консультант+»

14 июня 1994 года N 5-ФЗ

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

О ПОРЯДКЕ ОПУБЛИКОВАНИЯ И ВСТУПЛЕНИЯ В СИЛУ


ФЕДЕРАЛЬНЫХ КОНСТИТУЦИОННЫХ ЗАКОНОВ, ФЕДЕРАЛЬНЫХ
ЗАКОНОВ, АКТОВ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ

Принят
Государственной Думой
25 мая 1994 года

Одобрен
Советом Федерации
1 июня 1994 года

(в ред. Федерального закона от 22.10.1999 N 185-ФЗ)

Статья 1. На территории Российской Федерации применяются только те федеральные


конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, которые официально
опубликованы.

Статья 2. Датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой
в окончательной редакции.
Датой принятия федерального конституционного закона считается день, когда он одобрен палатами
Федерального Собрания в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Статья 3. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному


опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской Федерации.
Акты палат Федерального Собрания публикуются не позднее десяти дней после дня их принятия.
Международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием, публикуются одновременно
с федеральными законами об их ратификации.
КонсультантПлюс: примечание.
По вопросу, касающемуся официального опубликования международных договоров Российской
Федерации, см. Федеральный закон от 15.07.1995 N 101-ФЗ.

Статья 4. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального


закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в
"Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации".
Федеральные конституционные законы, федеральные законы направляются для официального
опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для
официального опубликования председателем соответствующей палаты или его заместителем.
(статья 4 в ред. Федерального закона от 22.10.1999 N 185-ФЗ)

Статья 5. "Парламентская газета" является официальным периодическим изданием Федерального


Собрания. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат обязательному
опубликованию в "Парламентской газете". Обязательному опубликованию в "Парламентской газете"

3
подлежат те акты палат Федерального Собрания, по которым имеются решения палаты, принявшей эти
акты, об обязательном их опубликовании.
(часть первая введена Федеральным законом от 22.10.1999 N 185-ФЗ)
Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания
могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения
(обнародованы) по телевидению и радио, разосланы государственным органам, должностным лицам,
предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой
форме.
Законы, акты палат Федерального Собрания и иные документы могут быть опубликованы также в
виде отдельного издания.

Статья 6. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального


Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти
дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен
другой порядок вступления их в силу.

Статья 7. "Собрание законодательства Российской Федерации" является официальным периодическим


изданием, в котором публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат
Федерального Собрания, указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления и
распоряжения Правительства Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской
Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской
Федерации законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации,
Государственной Думы, Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных
актов.

Статья 8. "Собрание законодательства Российской Федерации" состоит из пяти разделов:


в первом разделе публикуются федеральные конституционные законы, федеральные законы;
во втором разделе публикуются акты палат Федерального Собрания;
в третьем разделе публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации;
в четвертом разделе публикуются постановления и распоряжения Правительства Российской
Федерации;
в пятом разделе публикуются решения Конституционного Суда Российской Федерации о толковании
Конституции Российской Федерации и о соответствии Конституции Российской Федерации законов,
нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы,
Правительства Российской Федерации или отдельных положений перечисленных актов.
Второй раздел подразделяется на две части: в первой части публикуются постановления палат
Федерального Собрания, принятые по вопросам, отнесенным к ведению палат статьями 102 и 103
Конституции Российской Федерации; во второй части - иные акты палат Федерального Собрания. Третий и
четвертый разделы также подразделяются на две части: в первой части помещаются нормативные акты, во
вторую часть включаются акты ненормативного характера.

Статья 9. Публикуемые в "Собрании законодательства Российской Федерации" акты помещаются в


статьях, имеющих соответствующие порядковые номера. Приложения к актам помещаются в тех же статьях,
что и сами акты.
При публикации федерального конституционного закона и федерального закона указываются
наименование закона, даты его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации,
должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер.
При публикации постановления палаты Федерального Собрания указываются его наименование,
должностное лицо, его подписавшее, место и дата его принятия, регистрационный номер. При публикации
иного акта палаты Федерального Собрания указываются его наименование, место и дата его принятия,
регистрационный номер.
Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в
который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в
полном объеме.

Статья 10. Признать утратившими силу:


Закон РСФСР от 13 июля 1990 года "О порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и
других актов, принятых Съездом народных депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами"
(Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1990, N 6, ст. 93);
Закон РСФСР от 27 декабря 1990 года "О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О
порядке опубликования и вступления в силу законов РСФСР и других актов, принятых Съездом народных
депутатов РСФСР, Верховным Советом РСФСР и их органами" (Ведомости Съезда народных депутатов
РСФСР и Верховного Совета РСФСР, 1991, N 1, ст. 8).

4
Статья 11. Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации привести свои
правовые акты в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Статья 12. Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Москва, Кремль
14 июня 1994 года
N 5-ФЗ

Опубликование законов (А. М. Эрделевский)

Материал подготовлен с использованием правовых актов


по состоянию на 20 июня 2001 года

А.М. ЭРДЕЛЕВСКИЙ

Александр Маркович Эрделевский, профессор МГЮА, доктор юридических наук.

Согласно п. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию, а


неопубликованные законы применению не подлежат. Это конституционное положение вполне
соответствует принципам правового государства. Однако на практике возникают некоторые трудности при
определении даты опубликования закона.
Этот вопрос имеет важное практическое значение, так как по общему правилу ст. 6 Федерального
закона от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных
законов, федеральных законов, актов палат федерального собрания" федеральные законы вступают в силу
по истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Согласно ст. 4 того же Федерального
закона официальным опубликованием любого закона считается первая публикация его полного текста в
"Российской газете" (РГ) или "Собрании законодательства Российской Федерации" (СЗ РФ).
Дуализм источников официальной публикации федеральных законов иногда порождает сложности
при определении действительной даты вступления закона в силу. Дело в том, что СЗ РФ является
еженедельным изданием, но каждый номер СЗ РФ содержит помимо его порядкового номера также и
указание определенной даты, приходящейся на очередной понедельник. Зачастую эта дата предшествует
дню публикации того же закона в РГ, хотя реально СЗ РФ может поступить в продажу или подписчикам и,
таким образом, оказаться доступной всеобщему сведению вовсе не в понедельник, а в один из следующих за
ним дней соответствующей недели.
Какой же датой следует руководствоваться? В числе других этот непростой вопрос оказался
предметом рассмотрения Конституционным Судом РФ в Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П по
делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 г. "О внесении
изменений в Закон Российской Федерации "Об акцизах".
Конституционный Суд в п. 6 Постановления, в частности, отметил, что день 11 марта 1996 г.,
которым был датирован выпуск СЗ РФ с текстом Федерального закона о внесении изменений в Закон РФ
"Об акцизах", не может считаться днем его обнародования. Указанная дата, как свидетельствовали
выходные данные, совпадала с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще
реально не обеспечивалось получение информации о содержании закона его адресатами. Следует заметить,
что совпадение указанных дат традиционно продолжает иметь место и сегодня. В РГ оспариваемый
Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 г., и именно этот день, по мнению Конституционного
Суда РФ, должен был быть признан днем официального его опубликования, в связи с чем оспариваемый
Закон в части, ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежал введению в действие ранее 24
марта 1996 г., когда истекал десятидневный срок с момента его опубликования.
При таких обстоятельствах и с учетом вышеупомянутого Постановления Конституционного Суда до
законодательного устранения неопределенности в определении дня опубликования федеральных законов в
СЗ РФ при определении срока их введения в действие следует руководствоваться датой их публикации в РГ,
если день публикации закона в РГ и указанная в СЗ РФ дата выпуска находятся в пределах одной
календарной недели.

5
Источник опубликования: Подготовлен для публикации в системах КонсультантПлюс
Дата опубликования: 10.10.2001 Автор: ЭРДЕЛЕВСКИЙ А.М.

Вступление федерального закона в силу: правовое регулирование и


практика
М.С. СТУДЕНИКИНА

Источник:
"ВСТУПЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА В СИЛУ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
И ПРАКТИКА" (М.С. Студеникина) ("Журнал российского права", N 7, 2000)

Студеникина Марина Семеновна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Закон как регулятор общественных отношений начинает действовать, то есть порождать


определенные права и обязанности, только тогда, когда он вступает в силу. Именно с этого момента закон
становится обязательным для всех органов, организаций, должностных лиц и граждан. Поэтому
установление точного времени вступления закона в силу - важный элемент и в самом законодательстве, и в
правоприменении.
Вступление закона в силу неразрывно связано с обязательным доведением его до всеобщего сведения
через официальное опубликование. В основе этого правила лежит презумпция о том, что объективная
невозможность узнать содержание закона логически должна освобождать от обязанности его выполнения.
Здесь уместно напомнить образное выражение К. Архипова, высказанное им еще в 1925 г.: "Возложить на
тех, кому неведомо содержание постановлений, обязанность выполнять их выходит за пределы сил
человеческих"1
Несмотря на аксиоматичность такого правила, требование о вступлении закона в силу только после
его официального опубликования в российском законодательстве впервые было сформулировано лишь в
1991 г. в Декларации прав и свобод человека и гражданина 2. Причем вначале это требование касалось
только той части законов, которые предусматривали наказания граждан или ограничивали их права и
свободы (ст. 35 Декларации). В последующем положение об обязательной публикации всех без исключения
законов, независимо от предмета их регулирования, было закреплено в Конституции Российской Федерации
1993 года. В ч. 3 ст. 15 Конституции указывались и последствия несоблюдения требования об обязательной
официальной публикации законов: неопубликованные законы не применяются, то есть не влекут за собой
правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для
регулирования отношений, применения каких-либо санкций к организациям, должностным лицам и
гражданам за неисполнение содержащихся в них предписаний. Другими словами, неопубликование закона
делает сам закон ничтожным.
Порядок и сроки вступления законов в силу нормативно урегулированы. Базовым актом для
федеральных законов является Закон от 14 июня 1994 года (с изменениями и дополнениями от 22 октября
1999 года) "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Закон об
опубликовании) 3. Первоочередного внимания и комментирования заслуживают, с нашей точки зрения,
четыре позиции, закрепленные этим Законом.
1. Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации.
Интересно отметить, что исторически российское законодательство в своем развитии прошло несколько
этапов, характеризовавшихся как разновременным (в зависимости от момента поступления на места
официальных изданий с текстом закона), так и одновременным на всей территории страны вступлении в
силу законов4. Бесспорно, закрепление в действующем российском законодательстве принципа

1
Архипов К. Опубликование и вступление в силу советских законов // Советское право. 1926. N 1 (19). С.
20.
2
См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 52. Ст. 1865.
3
СЗ РФ 1994 г. N 8. Ст. 801; 1999 г. N 43. Ст. 5124. Во многих субъектах Российской Федерации приняты
собственные законы, касающиеся порядка опубликования и вступления в силу региональных нормативных
актов. Сравнительное исследование законодательства субъектов Федерации по этому вопросу см. Абрамова
А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов субъектов
Российской Федерации (научно - аналитический обзор). М., 1999.
4
Подробнее об этом см.: Опубликование нормативных актов. М., 1978. С. 36 - 39; Тилле А.А.
Опубликование нормативных актов в первые годы советской власти. Ученые записки ВНИИСЗ. Вып. 13. М.,
1968. С. 134 - 135.

6
одновременного вступления в силу федеральных законов следует признать положительным фактором в
правовом регулировании. Такой подход наиболее совместим с принципом единой законности, помогает
обеспечить равенство граждан и других субъектов права, значительно смягчает трудности практического
характера, возникающие в правоприменительной деятельности.
2. Вопросы вступления законов в силу могут регламентироваться только нормативными актами,
имеющими форму закона. Это важная новелла в российском законодательстве. Следует напомнить, что еще
в недалеком прошлом, в бытность, например, Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета
РСФСР, порядок введения в действие конкретного закона мог определяться актом меньшей юридической
силы, а именно постановлением законодательного органа, принявшего закон. Сами постановления и Съезда
народных депутатов РСФСР, и Верховного Совета РСФСР считались по Конституции РСФСР
подзаконными актами. Тем не менее в них нередко предусматривались определенные изъятия из закона,
ограничения в его применении, особенно в части норм, имеющих обратную силу. Такая практика нарушала
установленную Конституцией иерархию нормативных актов и противоречила принципу законности.
Сейчас соответствующие нормы о вступлении конкретного закона в силу содержатся либо в
специальном разделе того же закона, являясь его заключительной частью, либо в специальном законе о
введении в действие. С нашей точки зрения, первый вариант предпочтительнее (если, конечно, речь не идет
о слишком большом количестве норм о порядке введения), и вот почему. Во-первых, нормы о вступлении в
силу по своему содержанию представляют собой органическую часть самого закона о конкретном
позитивном регулировании и разрывать их чаще всего нецелесообразно. Во-вторых, такой подход
ориентирует законодателя на решение всех вопросов действия закона в комплексе и ограничивает
возможность значительного разрыва во времени между принятием основного закона и акта о введении его в
действие. В-третьих, исключается искусственное увеличение количества самих законов, что в условиях бума
законотворчества немаловажно для реального обеспечения идеи систематизации законодательства.
3. В базовом Федеральном законе об опубликовании установлено, что федеральные законы подлежат
официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом Российской
Федерации. Значимость этой нормы несомненна. Она направлена на то, чтобы избежать неоправданных
задержек с опубликованием (а значит, и со вступлением в силу) федеральных законов. Ведь не секрет, что,
используя сугубо технический прием задержки с опубликованием, структуры, не относящиеся к
законодательной ветви власти, могут на длительное время отсрочить вступление в силу уже принятого
закона, заблокировать тем самым его реализацию.
4. Законодательным путем закреплен принцип определения сроков для вступления законов в силу
после их опубликования. Общее правило для федеральных законов таково: они вступают в силу по
истечении десяти дней после дня их официального опубликования. Нет особой необходимости доказывать,
какую важную роль играет вступление закона в силу не сразу после его опубликования, а по прошествии
определенного срока, позволяющего субъектам права уяснить содержание законодательного акта, пока он
находится в состоянии "бездействия", сообразовать с ним свое поведение.
Наряду с общим правилом определения даты для вступления закона в силу - по истечении десяти дней
после дня опубликования - законодатель наделен правом в каждом конкретном законе определять время
вступления его в силу особо. Причем запретов на уменьшение общего десятидневного срока в
законодательстве нет. Значит, вполне допустимо, что такой срок может быть либо длиннее, либо короче
срока, установленного Законом об опубликовании. Проанализируем законотворческую практику по этому
вопросу и те проблемы, которые она выдвигает.
Приходится констатировать, что общее правило о вступлении законов в силу по истечении десяти
дней после опубликования оказалось невостребованным. Более того, за последние годы общее правило
превратилось в исключение. Можно привести буквально единичные примеры, когда в законе указывалось
бы, что он вступает в силу по истечении десяти дней после опубликования или когда в нем вообще не
содержалось норм о вступлении его в силу, что означало бы автоматическое применение общего правила5. В
1999 г. из 209 принятых законов только один вступил в силу по истечении десяти дней после публикации.
Во всех остальных законах были установлены другие сроки вступления их в силу. Причем сами юридико -
технические способы определения сроков вступления законов в силу весьма разнообразны. Это может быть:
а) день опубликования; б) истечение более длительного, чем десять дней, срока после опубликования
(причем этот срок точно установлен); в) указание конкретной даты; г) наступление какого-то определенного
события или совершение каких-то действий. Проиллюстрируем каждый из этих способов примерами из
законотворческой практики.
Вступление закона в силу со дня его официального опубликования. Этот способ стал приоритетным
при определении момента, с которого закон начинает действовать; 150 законов, принятых в 1999 г.,
вступили в силу именно со дня опубликования. Такой подход подтверждают и предыдущие годы работы

5
См., например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 года "О Правительстве
Российской Федерации" (СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1); Федеральный закон от 8 января 1998
года "О внесении изменений в статью 16 Закона Российской Федерации "О государственных гарантиях и
компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним
местностях" (СЗ РФ. 1998. N 2. Ст. 220).

7
Федерального Собрания Российской Федерации второго созыва. Но объяснить тенденцию объективными
причинами, кроющимися в самой специфике принятых законов, весьма затруднительно. В число законов,
вводимых в действие непосредственно со дня опубликования, попали законы, совершенно разные и по
своему объему, и по кругу субъектов, в адрес которых они направлены, и по характеру регулируемых
отношений. В этой группе есть законы, состоящие всего из одной - двух статей6, а есть и такие, которые
насчитывают сто и более статей7. Наряду с законами позитивного регулирования в этой группе можно
увидеть и такие законы, которыми усиливается юридическая ответственность за совершенные
противоправные деяния, вводятся новые составы правонарушений, каким-либо иным способом
ограничиваются права физических и юридических лиц как сторон правоотношений. В качестве
иллюстрации последних можно назвать Федеральный закон от 9 февраля 1999 года, значительно
повысивший уголовную ответственность за похищение людей8, Федеральный закон от 15 марта 1999 года,
установивший уголовную ответственность руководителей за несвоевременную выплату зарплаты, пенсий и
стипендий9. Вообще следует заметить, что все десять законов, которые успели уже внести изменения в
новый УК РФ, вступали в силу со дня опубликования.
Не "отстает" от уголовного законодательства и законодательство об административной
ответственности. Начало действия закона со дня опубликования определено Федеральным законом от 7
марта 1999 года, установившим административную ответственность за нарушение правил закупки, хранения
или рационального использования зерна и продуктов его переработки10. Федеральный закон от 30 марта
1999 года также вступил в силу со дня опубликования, хотя им введены шесть новых составов
административных проступков, связанных с нарушением экологического законодательства при проведении
работ в исключительной экономической зоне11. Вместе с тем Федеральный закон от 30 января 1999 года "О
внесении изменения в статью 49 КоАП РСФСР" (ответственность за мелкое хищение чужого имущества),
содержащий куда менее значительные по своим правовым последствиям санкции, вступал в силу по
истечении одного месяца со дня опубликования 12. Аналогичное решение было принято законодателем и по
поводу вступления в силу закона, установившего административную ответственность юридических лиц и
индивидуальных предпринимателей за правонарушения в области производства и оборота этилового спирта,
алкогольной и спиртосодержащей продукции13. Приведенные примеры свидетельствуют о том, что при
определении сроков вступления в силу законов, устанавливающих ответственность, никакой
закономерности, диктуемой предметным содержанием самих законов, выявить не удается, здесь действует
сугубо случайный фактор. Трудно объяснить причину отказа от общего правила вступления в силу и для тех
законов, которыми ограничиваются права граждан или каким-либо иным способом ухудшается их
положение. Почему, например, непременно со дня опубликования нужно было вводить в действие закон, в
соответствии с которым не допускаются забастовки или иное прекращение работы авиационным
персоналом гражданской авиации? Аналогичный вопрос возникает и в связи с введенным в действие со дня
опубликования Федеральным законом от 8 июля 1999 года "О налоге на отдельные виды транспортных
средств". Отметим, кстати, что такое решение вопроса применительно к дате вступления в силу закона об
установлении нового налога не только нелогично, но и на момент принятия закона находилось в
противоречии с Налоговым кодексом Российской Федерации.
"Изъятие из обращения" в законотворческой практике десятидневного срока с момента
опубликования, в течение которого население имело хотя бы минимальные возможности ознакомиться с
новшествами в правовом регулировании, чревато немалыми негативными последствиями. Отсутствие
десятидневного срока существенно подрывает принцип "презумпции знания закона", согласно которому
никто не может сослаться на незнание действующего нормативного акта, если таковой в официальном
порядке доведен до сведения исполнителей, и уклониться под этим предлогом от исполнения его
предписаний. Чтобы принцип знания закона имел реальные основания и не превратился в пустую
формальность, он должен быть обеспечен определенными юридическими гарантиями. Одной из таких
гарантий является, с нашей точки зрения, правило о том, что закон, усиливающий ответственность или
иным способом ухудшающий положение лица, не может вступать в силу со дня его опубликования.
Этим концептуальным положением необходимо дополнить Закон "О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального
Собрания Российской Федерации".

6
См.: Федеральный закон от 20 ноября 1999 года "О внесении дополнения в статью 5 Закона Российской
Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 47. Ст. 5613).
7
См.: Градостроительный кодекс Российской Федерации (СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2069); Федеральный закон
от 22 апреля 1996 года "О рынке ценных бумаг" (СЗ РФ. 1996. N 17. Ст. 1918).
8
СЗ РФ. 1999. N 7. Ст. 871.
9
Там же. N 11. Ст. 1255.
10
СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1164.
11
Там же. N 14. Ст. 1651.
12
Там же. N 28. Ст. 3476.
13
Там же. N 5. Ст. 603.

8
Вступление закона в силу по истечении более длительного, чем десять дней, срока после его
опубликования. Этот срок, судя по практике, может быть различным: тридцать дней, один месяц, три
месяца, шесть месяцев14. Сразу оговоримся, что представляется неудачным употребление при исчислении
сроков словосочетания "один (три, шесть) месяц". Количество дней в разных месяцах разное, и это уже само
по себе может создавать сложности в определении даты вступления закона в силу. Чтобы избежать
дополнительных трудностей для правоприменителя, целесообразно прямо указывать количество
календарных дней, по истечении которых с момента опубликования нормы закона вступают в силу. Тем
более что такой прием известен в законотворческой практике15.
Применительно к рассматриваемому способу определения даты вступления законов в силу
специально следует сказать о Налоговом кодексе. В нем установлены особые временные рамки вступления в
силу такой категории законов, которые касаются налогов и сборов. Этому посвящена ч. 1 ст. 5 Кодекса
"Действие актов законодательства о налогах и сборах во времени" 16. Суть положений, содержащихся в этой
статье, сводится к следующему. Законы о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца
со дня их официального опубликования и не ранее первого числа очередного налогового периода по
соответствующему налогу. Акты законодательства о налогах и сборах вступают в силу не ранее чем по
истечении одного месяца со дня их официального опубликования. Федеральные законы, вносящие
изменения в Налоговый кодекс в части установления новых налогов и (или) сборов, вступают в силу не
ранее 1 января года, следующего за годом их принятия.
Причина установления удлиненных (по сравнению с общим) сроков для вступления в силу
законодательных актов о налогах и сборах вполне понятна. Увеличенные сроки дают многочисленным
участникам отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, необходимое время для того,
чтобы, с одной стороны, объективно проанализировать собственную финансовую базу и механизм влияния
через налогообложение на производство и предпринимательство, а с другой, - оценить уровень налогового
бремени и организовать с учетом баланса публичного и частного интереса весь процесс, охваченный
финансами.
Указание на конкретную дату как точка отсчета для вступления закона в силу. Чаще всего этот способ
определения времени вступления закона в силу является разновидностью предыдущего способа. В
большинстве случаев устанавливаемая конкретная дата увеличивает временной разрыв между днем
опубликования закона и днем введения его в действие. Например, Уголовный кодекс Российской Федерации
был принят 13 июня 1996 года, а вступил в силу с 1 января 1998 года; Семейный кодекс Российской
Федерации был принят 29 декабря 1995 года, введен в действие (за некоторыми исключениями) с 1 марта
1996 года. Бесспорно, такая регламентация сроков вступления законов в силу обеспечивает гражданам
бОльшую возможность ознакомиться с самим законом, осмыслить вводимые им новеллы, настроить
общественное мнение на их неуклонное исполнение.
Случаи расширения временных рамок между опубликованием закона и точной датой его вступления в
силу могут быть объяснимы также тем, что для реализации закона требуется проведение каких-то
дополнительных организационных мероприятий, изыскание необходимых финансовых, материальных и
людских ресурсов.
Казалось бы, указание на конкретную дату вступления закона в силу должно исключить все спорные
вопросы по поводу начала действия самого закона. Тем не менее в ряде случаев такие вопросы все же
возникают.
Приведем на этот счет два примера из практики 1999 года. 31 марта 1999 года был принят
Федеральный закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций" 17. В Законе записано, что он
вступает в силу с 1 апреля 1999 года, то есть на следующий день после принятия. Аналогичное решение
принято и в отношении Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации: он подписан Президентом
РФ 30 апреля 1999 года, а вступил в силу с 1 мая 1999 года 18. В обоих названных случаях дата вступления
закона в силу опережает дату опубликования закона. Первый из них был опубликован 5 апреля, второй - 3
мая. В такой ситуации мы получаем типичную картину коллизии действия закона во времени: с одной
стороны, новый закон должен вступить в силу с конкретной, обозначенной в нем даты, а с другой, - он не
может вступить в силу до момента его опубликования. Создается неопределенность в праве. В приведенных
примерах эта неопределенность существует, конечно, незначительное время - соответственно пять дней и
три дня. Но и в этот период могут произойти события, требующие однозначного правового разрешения.
Именно в этот период правоприменительные органы могут быть поставлены в затруднительное положение
относительно выбора между старым и новым законом. Например, какой КТМ нужно было применять в
случае столкновения судов в период с 30 апреля по 3 мая 1999 года, по каким нормам рассчитывать
страховые риски, возмещение ущерба и т.д. Поэтому совершенно непонятно "опережение" со сроками

14
См., например: СЗ РФ. 1998. N 49. Ст. 5970; 1999. N 5. Ст. 603; 1998. N 2. Ст. 219; 1999. N 28. Ст. 3487.
15
См.: СЗ РФ. 1998. N 30. Ст. 3612; N 49. Ст. 5970.
16
Действие п. 1 ст. 5 Налогового кодекса РФ приостанавливалось до 1 января 2000 года (см.: Федеральный
закон от 30 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1649).
17
СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1660.
18
Там же. N 18. Ст. 2207.

9
вступления закона в силу, которое априори идет вразрез с Законом об опубликовании и порождает, кроме
того, трудноразрешимые вопросы в правоприменении. Подобная практика нарушает принцип законности в
самой законодательной деятельности и не должна иметь тенденций к распространению.
КонсультантПлюс: примечание.
По-видимому, ссылаясь на Федеральный закон "О налоге на прибыль предприятий и организаций",
автор имел в виду Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации
"О налоге на прибыль предприятий и организаций" от 31.03.1999 N 62-ФЗ.
Вступление закона в силу при условии наступления определенного события или совершения каких-то
конкретных действий. Отлагательное условие для вступления закона в силу - довольно распространенный
вариант при определении начального момента действия закона во времени.
Наиболее отчетливое проявление этот вариант находит в случаях, когда речь идет о связи вступления
закона в силу с принятием какого-то специального законодательного акта. Например, в Законе "О введении
в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" предусматривалось, что глава 17 ГК
РФ вступает в силу со дня введения в действие нового Земельного кодекса РФ; Федеральный закон от 17
июля 1999 года "О государственной социальной помощи" 19 вступает в силу со дня установления
Правительством Российской Федерации величины прожиточного минимума в соответствии с Федеральным
законом "О прожиточном минимуме в Российской Федерации".
Следует заметить, что прием отлагательных условий для определения даты вступления в силу
используется иногда как своеобразная уловка для того, чтобы отсрочить на значительное время реализацию
уже принятого закона. Причины такой "отсрочки" могут быть самыми разными, в том числе и
конъюнктурными. Под этим углом зрения мы проанализировали действие со времени (в части вступления в
силу) Налогового и Бюджетного кодексов.
Налоговый кодекс (часть первая), принятый 31 июля 1998 года, вводился в действие с 1 января 1999
года, за исключением положений, для которых самим Кодексом были установлены иные сроки. В
большинстве этих "изъятых" положений было сказано, что они вводятся в действие со дня вступления в
силу второй части Налогового кодекса РФ. Прошло уже немало времени, а второй части Налогового кодекса
до сих пор нет. На практике это означает, что часть первая, хотя и вступила в силу, но действует усеченно.
Это обусловило появление уже в конце 1998 г. многочисленных предложений о целесообразности
приостановления действия первой части Налогового кодекса РФ, что избавило бы от двусмысленности
ситуации. На приостановление Налогового кодекса законодатель не решился, но буквально через полгода
после вступления Кодекса в силу в него было внесено около 200 существенных изменений20.

Аналогичная картина со вступлением в силу наблюдалась и с Бюджетным кодексом Российской


Федерации. Его приняли 31 июля 1998 года. В Заключительных положениях Кодекса вопрос о его
вступлении в силу решался следующим образом: Бюджетный кодекс РФ вводится в действие федеральным
законом о введении в действие Бюджетного кодекса. Такой закон пришлось ждать ровно год21. В период
этих годичных ожиданий, по существу, создавалась лишь видимость нового правового регулирования
бюджетных отношений.
По двум названным Кодексам отлагательное условие для их вступления в силу объяснялось сугубо
конъюнктурными мотивами.
Судя по приведенным примерам, у приема отлагательных условий есть весьма негативная сторона. Ее
нужно, по возможности, снивелировать. Каким образом? Во-первых, с нашей точки зрения, этот прием
вообще не годится, когда время вступления закона (условно назовем его первичным) ставится в зависимость
от принятия другого - вторичного, сопутствующего закона, определяющего лишь порядок введения в
действие первого. Оба эти закона теснейшим образом связаны между собой, не могут существовать в
правовом поле друг без друга. Поэтому они должны приниматься в одном пакете, без всякого временного
разрыва. Установку об обязательном одновременном принятии и опубликовании этих двух законов
необходимо зафиксировать либо в Законе об опубликовании, либо в Законе "О нормативных правовых актах
Российской Федерации".
Во-вторых, в законодательной деятельности абсолютным должно быть правило - закон может
приниматься только тогда, когда для этого созрели все условия. Если же этого нет, то работа на
"опережение" в законотворчестве, под каким бы предлогом она ни проводилась, не может поощряться. Само
же последующее использование в такой ситуации приемов отсрочки введения в действие уже принятых
законов должно признаваться нелегитимным.
Из четырех названных нами способов определения времени вступления законов в силу два (причем
наиболее распространенные) непосредственно связаны с датой опубликования закона в официальном

19
Там же. N 29. Ст. 3699.
20
См.: Федеральный закон от 9 июля 1999 года "О внесении изменений и дополнений в часть первую
Налогового кодекса Российской Федерации" (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3487).
21
Федеральный закон "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации" принят 9 июля
1999 года (СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3492).

10
источнике. Поэтому для правоприменителя важно уяснить: 1) что считать первой официальной публикацией
закона; 2) какую дату считать датой публикации; 3) включать ли в срок, установленный между публикацией
и датой вступления закона в силу, день самой публикации. Попытаемся разобраться в этих вопросах,
которые пока еще не получили точной и исчерпывающей регламентации в федеральном законодательстве.
В соответствии с Законом об опубликовании официальным опубликованием федерального закона
считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или в
"Собрании законодательства Российской Федерации" (ст. 4 Закона). Употребленный союз "или" позволяет
сделать вывод о том, что все три источника поименованы как альтернативные и равнозначные,
следовательно публикация в любом из них может быть первой. Если возникает проблема с определением
даты вступления закона в силу, то требуется установить, какая из публикаций действительно была первой. К
сожалению, законодатель не вооружил практику никакими направляющими координатами на этот счет.
Поэтому решение проблемы целиком ложится на плечи самого правоприменителя. Вначале он должен, как
минимум, найти все официальные источники. В условиях недостаточно хорошо налаженного и притом
довольно дорогого информационного обеспечения эта изыскательская работа не из легких. В ее облегчении
определенную помощь оказывают действующие системы поиска правовой информации типа "Консультант
Плюс", "Кодекс" и другие. В базе "Консультант Плюс", например, кроме текстов самих законов со всеми их
реквизитами, содержатся также сведения об источниках опубликования законов и датах их опубликования в
каждом из них. Это, конечно, полезный путеводитель для тех, кто пользуется данной системой. Но
проанализировать полученную информацию и сделать выбор относительно того, какая из всех публикаций
была первой, должен сам субъект правоотношения. Заметим, что ситуации, требующие оценки, могут быть
самыми разными.
Известно, например, что многие федеральные законы достаточно велики по объему. Поэтому они
публикуются не в одном, а в нескольких номерах газет. Что в таком случае считать датой первой
публикации - дату начала публикации или дату выпуска последнего номера газеты, в котором помещена
заключительная часть закона?
Разберем первый конкретный пример. Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (объем
около 5,5 печатных листов) "Российская газета" публиковала частями, начав публикацию 1 мая и закончив 5
мая 1999 года <*>. 3 мая 1999 года КТМ РФ был опубликован в "Собрании законодательства Российской
Федерации" <**>. Каковы здесь приоритеты? С нашей точки зрения, начало публикации Кодекса в
"Российской газете" нельзя соотнести с его первой официальной публикацией. Согласно ст. 4 Закона об
опубликовании официальным опубликованием считается первая публикация его полного текста в одном из
установленных источников. Поэтому в приведенном примере датой официальной публикации КТМ в
"Российской газете" нужно считать 5 мая, когда был обнародован весь текст закона. Поскольку двумя днями
раньше, то есть 3 мая, КТМ РФ был опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации", то
эта дата и будет датой его первой публикации. Именно от 3 мая необходимо вести отсчет при определении
сроков вступления КТМ РФ в законную силу.
--------------------------------
<*> Российская газета. N 85, 86. 1999.
<**> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2207.

Спорным оказался вопрос и о том, что считать датой публикации, если текст закона помещен в
"Собрании законодательства Российской Федерации". Этот вопрос пытался решить даже Конституционный
Суд Российской Федерации <*>.
--------------------------------
<*> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 г. N 17-П (СЗ РФ. 1996. N 45.
Ст. 5202).

В октябре 1996 года Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел дело о проверке
конституционности ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года "О внесении изменений в Закон
Российской Федерации "Об акцизах" <*>. Поводом к рассмотрению явились запрос Арбитражного суда
Брянской области и жалобы акционеров акционерного общества и ряда товариществ с ограниченной
ответственностью. В обращениях ставился вопрос о нарушении конституционных прав и свобод граждан ч.
1 ст. 2 Федерального закона от 7 марта 1996 года, которая придала обратную силу Закону об акцизах,
ухудшив тем самым положение налогоплательщиков. Конституционный Суд РФ констатировал, что
Федеральный закон от 7 марта 1996 года был помещен в сорок пятом номере "Собрания законодательства
Российской Федерации", выпуск которого датирован 11 марта 1996 года. Но Конституционный Суд РФ
решил, что день 11 марта 1996 года, которым датирован выпуск "Собрания законодательства Российской
Федерации" с текстом Федерального закона, не может считаться днем его официального обнародования.
Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания только в
печать, и, следовательно, по мнению Суда, с этого момента еще реально не обеспечивается получение
информации о содержании закона его адресатами. В ходе разбирательства было установлено, что
оспариваемый Федеральный закон был опубликован 13 марта 1996 года в "Российской газете". Именно этот
день, по мнению Конституционного Суда, должен быть признан днем официального опубликования.

11
Логическим следствием такой констатации явилось суждение о том, что Закон от 7 марта 1996 года в части,
ухудшающей положение налогоплательщиков, не подлежит введению в действие ранее 24 марта 1996 года,
когда истек десятидневный срок с момента его опубликования.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1996. N 11. Ст. 1016.

Поскольку постановления Конституционного Суда фактически имеют прецедентный характер,


постольку они распространяют свое действие не только на рассмотренный Судом конкретный случай.
Конституционный Суд своими постановлениями формирует модель подхода к решению аналогичных
вопросов в будущем. Справедливости ради нужно сказать, что предложенная им модель особой ясности в
спорную проблему не внесла. Конституционный Суд РФ констатировал лишь, что выбор точки отсчета при
определении даты вступления закона в силу был избран неверно. Рациональное зерно в таком рассуждении
действительно присутствует, но не более того. Конструктива все же нет: какую же дату нужно считать
отправной, если закон опубликован в "Собрании законодательства Российской Федерации"? Особенные
затруднения возникают, если "на выручку" не приходят газеты как альтернативный источник
опубликования. Ведь можно допустить, что "Собрание законодательства Российской Федерации" будет
единственным источником опубликования <*>. Какую дату в таком случае считать датой опубликования?
На этот вопрос Постановление Конституционного Суда РФ от 24 октября 1996 года не дает ответа.
Признавая практическую важность вопроса об определении даты обнародования закона, когда речь идет о
его публикации в "Собрании законодательства Российской Федерации", считаем необходимым решить его
непосредственно в Законе об опубликовании. Ведь определяет же этот Закон, что считать датой принятия
закона.
--------------------------------
<*> Такая ситуация была вполне возможна до внесения изменений в 1999 г. в Федеральный закон "О
порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,
актов палат Федерального Собрания Российской Федерации".

Кроме того, целесообразно в законодательном порядке закрепить правило о том, что в "Собрании
законодательства Российской Федерации" должна быть указана информация и о датах опубликования
закона в других официальных источниках, если публикация в них прошла раньше, чем в "Собрании".
Возложить работу по сбору такой информации нужно именно на официальную государственную структуру,
которая занимается изданием "Собрания законодательства Российской Федерации". Здесь уместно
воспринять опыт, имевшийся в советской России, когда еще в первые годы советской власти в "Собрании
узаконений" после даты принятия законодательных актов указывалось также, где они были
"распубликованы".
На практике нередко возникал вопрос и о том, как следует исчислять срок вступления закона в силу
после его опубликования: надо ли отсчет дней производить непосредственно со дня опубликования или же
его нужно вести со следующего за ним дня? В свое время по этому поводу в связи с разрешением
конкретного уголовного дела было даже специальное постановление Президиума Верховного Суда РСФСР,
по которому днем введения закона в действие был признан день, следующий за днем опубликования самого
закона <*>.
--------------------------------
<*> См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР. 1965. N 1. С. 13 - 14.

В период, когда этот аспект проблемы не находил никакого решения в конституционном


законодательстве, такое решение Президиума Верховного Суда было вынесено в соответствии с принципом
возможного субсидиарного применения процессуальных норм других отраслей права (в данном случае
гражданско - процессуальных норм), касающихся общих правил исчисления процессуальных сроков.
Впоследствии, с принятием в 1994 г. Закона об опубликовании, ситуация с исчислением сроков вступления
закона в силу, казалось бы, нашла свое законодательное решение. В статье шестой упомянутого Закона
закреплялось правило о том, что федеральные законы вступают в силу по истечении десяти дней после дня
их официального опубликования. Следовательно, согласно закону день публикации без всяких сомнений не
должен включаться в установленный десятидневный срок. Но сомнения тем не менее остались, поскольку в
некоторых законах, принятых после Закона об опубликовании, можно обнаружить формулировки, не
укладывающиеся в установленное Законом от 1994 г. общее правило. Так, Федеральный конституционный
закон от 31 декабря 1997 года "О Правительстве Российской Федерации" вступал в силу "по истечении
десяти дней со дня его официального опубликования" <*>. Еще более теряет свою однозначность
концептуальное положение Закона 1994 г., когда речь заходит о законах (а таких законов, как мы уже
отмечали, большинство), которые вступают в силу со дня их официального опубликования. Буквальное
толкование таких норм, содержащихся в заключительных положениях закона, исключает наличие даже
однодневного "люфта" после опубликования при исчислении сроков вступления закона в силу. Таким
образом, субъекты права, вынужденные руководствоваться законом, вступившим в силу непосредственно со
дня его опубликования, не только теряют возможность в течение какого-то разумного времени

12
ознакомиться с содержанием самого закона, но у них отбирают также и возможность пользоваться
общепризнанными при исчислении других процессуальных сроков правилами.
--------------------------------
<*> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712; 1998. N 1. Ст. 1.

Чтобы избежать коллизий в трактовке общего и специальных законов, представляется


целесообразным закрепить непосредственно в Законе об опубликовании принципы исчисления сроков
вступления законов в силу после их официального опубликования, имея в виду при этом все возможные
ситуации в связи с разными юридико - техническими способами определения этих сроков.
Делая общий вывод о правовой регламентации введения федеральных законов в действие, следует
сказать, что Федеральный закон 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных
конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания Российской
Федерации" нуждается в существенном совершенствовании, поскольку он не решает (либо решает не
полностью) многих вопросов, касающихся одного из важных аспектов действия закона во времени - аспекта
вступления закона в силу.

Указ президента РФ «о порядке опубликования и вступления в силу актов


президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов
исполнительной власти»
От 23 мая 1996 года № 763
(в ред. Указов Президента РФ от 16.05.97 N 490,
от 13.08.98 N 963)

В целях приведения порядка опубликования и вступления в силу указов и распоряжений Президента


Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также
нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в соответствие с Конституцией
Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О государственной тайне", Федеральными
законами "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и "Об информации, информатизации и защите
информации" постановляю:
1. Указы и распоряжения Президента Российской Федерации (далее именуются - акты Президента
Российской Федерации), постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации (далее
именуются - акты Правительства Российской Федерации) подлежат обязательному официальному
опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие
государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.
2. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации подлежат
официальному опубликованию в "Российской газете" и Собрании законодательства Российской Федерации
в течение десяти дней после дня их подписания.
Официальным опубликованием актов Президента Российской Федерации и актов Правительства
Российской Федерации считается публикация их текстов в "Российской газете" или в Собрании
законодательства Российской Федерации.
Официальными являются также тексты актов Президента Российской Федерации и актов
Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно - техническим
центром правовой информации "Система".
3. Акты Президента Российской Федерации и акты Правительства Российской Федерации могут быть
опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и
радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам,
предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
4. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования актов Президента Российской
Федерации осуществляет Главное государственно - правовое управление Президента Российской
Федерации, актов Правительства Российской Федерации - Аппарат Правительства Российской Федерации.
5. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный характер, вступают в силу
одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого
официального опубликования.

13
Иные акты Президента Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня
их подписания.
6. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности
человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а
также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении
семи дней после дня их первого официального опубликования.
Иные акты Правительства Российской Федерации, в том числе акты, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня
их подписания.
7. В актах Президента Российской Федерации и актах Правительства Российской Федерации может
быть установлен другой порядок вступления их в силу.
8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права,
свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или
имеющие межведомственный характер (далее именуются - нормативные правовые акты федеральных
органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции
Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или
отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера.
9. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат
официальному опубликованию в "Российской газете" в течение десяти дней после дня их регистрации, а
также в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства
"Юридическая литература" Администрации Президента Российской Федерации, который должен издаваться
начиная со второго полугодия 1996 г. не реже двух раз в месяц, а с 1998 года - еженедельно. Официальным
также является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно - техническим
центром правовой информации "Система".
(в ред. Указа Президента РФ от 13.08.98 N 963)
10. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и
отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения
конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные,
но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в
силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения
санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них
предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
11. Контроль за правильностью и своевременностью опубликования нормативных правовых актов
федеральных органов исполнительной власти осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации.
12. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу
одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их
официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, содержащие сведения,
составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и не подлежащие в
связи с этим официальному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве
юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения
номера, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.
(абзац введен Указом Президента РФ от 16.05.97 N 490)
13. Правительству Российской Федерации:
в 2-месячный срок подготовить совместно с Главным государственно - правовым управлением
Президента Российской Федерации и представить на утверждение Президента Российской Федерации
перечень сведений конфиденциального характера;
в месячный срок привести свои нормативные акты в соответствие с настоящим Указом.
14. Признать утратившими силу акты Президента Российской Федерации по Перечню согласно
Приложению.

Президент
Российской Федерации
Б.ЕЛЬЦИН
Москва, Кремль
23 мая 1996 года
N 763

14
Приложение
к Указу Президента
Российской Федерации
от 23.05.96 N 763

ПЕРЕЧЕНЬ
АКТОВ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ,
ПРИЗНАННЫХ УТРАТИВШИМИ СИЛУ

1. Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 302 "О порядке опубликования и
вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации"
(Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1992, N 1, ст. 1).
2. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 129-рп "Вопросы
"Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации".
3. Распоряжение Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 г. N 130-рп "О редакционном
совете "Собрания актов Президента и Правительства Российской Федерации".
4. Указ Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О нормативных актах
центральных органов государственного управления Российской Федерации" (Собрание актов Президента и
Правительства Российской Федерации, 1993, N 4, ст. 301).
5. Пункт 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 апреля 1993 г. N 482 "О признании
утратившими силу, изменении и дополнении актов Президента Российской Федерации в связи с принятием
Закона Российской Федерации "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" (Собрание
актов Президента и Правительства Российской Федерации, 1993, N 17, ст. 1453).

15
Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой
аспект
Источник:
"ОПУБЛИКОВАНИЕ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ: ИНФОРМАЦИОННО-
ПРАВОВОЙ АСПЕКТ" (А.И. Абрамова, Т.Н. Рахманина) ("Журнал российского права",
N 10-11, 1998) ПС Консультант+

А.И. АБРАМОВА, Т.Н. РАХМАНИНА

Абрамова Александра Ивановна - старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Рахманина Татьяна Николаевна - ведущий научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.

Формирование современной, широко доступной базы действующего законодательства - одно из


основных направлений правовой реформы, проводимой в стране. В этой связи существенно возрастает роль
обнародования принимаемых нормативных правовых актов.
Вопросы их опубликования - важные, юридически значимые. Они напрямую связаны с проблемой
вступления нормативных актов в силу, правильным применением правовых норм всеми государственными
органами, организациями, должностными лицами и гражданами. Весьма важным здесь является и
информационно - правовой аспект, поскольку состояние гласности в этой области непосредственно
затрагивает права и законные интересы граждан и других субъектов права. Их информированность о
действующем законодательстве и должна стать определенным средством обеспечения этих прав и свобод,
необходимой предпосылкой знания законов.
Проблема доступности, открытости законодательства приобретает особое значение еще и потому, что
в качестве "информаторов" по законодательству сегодня все чаще выступают различного рода
коммерческие структуры, которые далеко не всегда способны обеспечить полную и достоверную
информацию о законах. Более того, нередко под видом законов они воспроизводят даже не самые последние
их проекты.
Официальный порядок опубликования правовых актов нормативно урегулирован. Наиболее важные
положения, касающиеся опубликования законов и иных нормативных правовых актов, закреплены
Конституцией Российской Федерации. Более детальное регламентирование этих вопросов содержится в
отдельных самостоятельных актах.
Безусловно, позитивным моментом является то, что прямое конституционное оформление получило
положение, устанавливающее связь опубликования акта с возможностью его применения. В соответствии с
федеральной Конституцией (ст. 15) закон, а равно любой другой нормативный правовой акт, который
затрагивает права, свободы и обязанности граждан, начинает действовать только после того, как он в
официальном порядке доведен до всеобщего сведения, то есть опубликован. Это важное положение
конкретизировано применительно к ведомственным нормативным актам. Указом от 23 мая 1996 года "О
порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства
Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <*>
закреплено, что акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и
законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, не влекут за собой правовых
последствий и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих общественных
отношений, если они не опубликованы. На такие акты нельзя ссылаться при разрешении споров.
--------------------------------
<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Введение специальных норм, предписывающих необходимость официального опубликования актов


министерств, иных федеральных органов исполнительной власти как условия их вступления в силу,
обеспечивает полную информацию об их принятии и содержании. Тем самым в значительной степени
решается проблема открытости и доступности актов, имеющих общеобязательное значение и широкую
сферу действия, появляется реальная возможность для ознакомления с ними всех заинтересованных
субъектов.
До недавнего времени российское законодательство вообще не содержало норм, которые четко и
подробно устанавливали бы процедуру государственного учета и опубликования актов министерств и
ведомств общеобязательного характера. Поэтому далеко не все такие акты публиковались, и зачастую без
всякого на то основания. Зарубежная практика правового регулирования в этой области уже тогда была

16
иной. Необходимым условием вступления названных актов в силу согласно законодательству многих
государств являлась их регистрация. Предписания, которые не регистрировались или не публиковались в
официальных изданиях, считались не обязательными для организаций и граждан <*>.
--------------------------------
<*> См., например: Монитор польски. 1983. N 27. Поз. 152.

Впервые необходимость регистрации и опубликования ведомственных нормативных актов в России


нормативно закреплена Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1992 г. N 305 "О
государственной регистрации ведомственных нормативных актов". Было предусмотрено их опубликование
в "Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств в Российской Федерации", который признан
официальным источником.
Впоследствии Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 он переименован в
"Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти".
Дальнейшее развитие вопросы государственной регистрации и опубликования ведомственных
нормативных актов получили в Указе Президента Российской Федерации от 21 января 1993 г. N 104 "О
нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации".
Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и
законные интересы граждан или носящие межведомственный характер, принятые после 1 марта 1993 года и
прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции, подлежали официальному
опубликованию в газете "Российские вести", если иное не предусмотрено законом.
На основании данного Указа Правительство Российской Федерации 23 июля 1993 года утвердило
Правила подготовки ведомственных нормативных актов, в которых решались и вопросы их государственной
регистрации и опубликования. В частности, зафиксировано, что ведомственные нормативные акты,
затрагивающие права, свободы и законные интересы граждан Российской Федерации или носящие
межведомственный характер, подлежат в установленном российским законодательством порядке
государственной регистрации и официальному опубликованию. Особо оговаривается недопустимость их
направления на исполнение до регистрации и опубликования.
Схожая практика утверждается и в субъектах Федерации. Например, Законом "О порядке
опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Ивановской области"
регламентировано, что на ее территории применению подлежат только те акты, которые официально
опубликованы. Не могут применяться, согласно Закону "О нормативных правовых актах Республики
Дагестан" не опубликованные в установленном порядке нормативные правовые акты, касающиеся прав,
свобод и обязанностей человека и гражданина.
Факт опубликования, являясь необходимой предпосылкой введения в действие любого нормативного
акта, одновременно служит отправной точкой для исчисления срока вступления его в силу. Поэтому важное
значение имеет установление в нормативном порядке конкретной даты официального опубликования
законов, иных нормативных правовых актов. По действующему законодательству федеральные
конституционные законы и федеральные законы подлежат опубликованию в течение 7 дней после их
подписания; акты Президента Российской Федерации - в течение 10 дней после их подписания; акты
федеральных органов исполнительной власти - в течение 10 дней после их регистрации.
Согласно Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 23)
постановления Правительства, за исключением постановлений, содержащих сведения, составляющие
государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат официальному
опубликованию не позднее 15 дней со дня их принятия, а при необходимости немедленного широкого их
обнародования доводятся до всеобщего сведения через средства массовой информации безотлагательно.
Сроки опубликования нормативных правовых актов получили нормативное закрепление и в ряде
субъектов Федерации. Так, в соответствии с Законом "О порядке опубликования и вступления в силу
законов Республики Башкортостан, актов Государственного Собрания Республики Башкортостан и его
палат", принятом Законодательной палатой 25 апреля 1995 года и одобренном Палатой представителей,
республиканские законы подлежат опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом.
Акты Государственного Собрания, его палат публикуются не позднее 10 дней после дня их принятия.
Согласно Закону "О порядке опубликования вступления в силу нормативных правовых актов органов
государственной власти Воронежской области" законы области публикуются в течение 7 дней после их
подписания председателем областной Думы; другие правовые акты, подлежащие опубликованию, - не
позднее 10 дней после их принятия.
В некоторых субъектах Федерации отсутствует нормативное определение сроков официального
опубликования нормативных актов. Наиболее типична такая ситуация для нормативных актов органов
исполнительной власти. На практике это чаще всего приводит к таким негативным явлениям, как введение в
действие еще неопубликованного нормативного акта либо опубликование его со значительным
превышением требуемого срока.
Нормативно определены также точные сроки вступления акта в силу. В отношении федеральных
законов установлено, что они вступают в силу по истечение 10 дней после дня их официального
опубликования (когда иное не предусмотрено в самих законах). Данное правило распространяется и на акты

17
палат Федерального Собрания Российской Федерации. Акты Президента Российской Федерации, имеющие
нормативный характер, вступают в силу по прошествии 7 дней со дня их опубликования. Постановления
Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и
гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования. Иные постановления
Правительства вступают в силу со дня их подписания, если самими постановлениями не предусмотрен иной
порядок их вступления в силу.
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу не ранее
чем через 10 дней (если в них не указана другая дата) со дня опубликования. Акты названных органов, не
подлежащие опубликованию, могут вступать в силу с момента их государственной регистрации в
Министерстве юстиции Российской Федерации и присвоения номера (если в них не указан иной, более
поздний срок вступления в силу).
Нет необходимости доказывать, какую роль играет вступление акта в силу не сразу после его
опубликования, а по истечении определенного срока, позволяющего гражданам, должностным лицам
уяснить его содержание, пока акт находится в состоянии "бездействия", сообразовать с ним свое поведение.
Однако в отдельных субъектах Федерации сохранилась практика, когда между опубликованием акта и
вступлением его в силу не существует никакого временного разрыва. В частности, в упомянутом Законе "О
порядке опубликования и вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов Ивановской
области" регламентируется, что законы, другие нормативные правовые акты Законодательного Собрания и
главы администрации области вступают в силу с момента их официального опубликования. В этом случае
граждане, должностные лица, которым он адресован, лишаются возможности ознакомиться с официально
опубликованным текстом акта раньше, чем последний начнет действовать.
Система одновременного вступления нормативных актов в силу утвердилась на всей территории
страны, что следует признать весьма позитивным моментом. Прежде всего, она совместима с принципом
единой законности, а это положительно сказывается на стабильности правового регулирования
общественных отношений. Принятый нормативный акт начинает действовать в разных местностях страны в
одно и то же время, исключая тем самым ситуацию, при которой кто-то может раньше воспользоваться теми
или иными льготами и правами, предоставляемыми вступающим в силу нормативным актом. К тому же,
действуя вне зависимости от срока поступления на места соответствующих номеров официальных изданий
как условия вступления акта в силу, система гарантирована от различных нежелательных последствий,
которые возможны в результате халатности или даже злоупотреблений должностных лиц на местах.
Оценивая в целом положительно систему одновременного вступления акта в силу, нельзя не
отметить, что в ходе ее реализации возникают значительные сложности. Не всегда удается обеспечить
своевременную доставку официальных печатных изданий в необходимом количестве по всей территории
страны. Определенным выходом могло бы служить более широкое использование местной прессы,
радиовещания, иных средств информации и пропаганды для ознакомления (в первую очередь окраинных и
труднодоступных территорий) с подлежащими вступлению в силу нормативными актами.
В правовом смысле нормативный акт может быть опубликован только после того, как он принят
правотворческим органом и подписан соответствующими должностными лицами. Но практика последних
лет свидетельствует, что значительное число принимаемых федеральных законов отклоняется и не
подписывается Президентом Российской Федерации. Анализ причин этого явления - предмет особого
исследования. Мы же остановимся на одном из аспектов проблемы. Есть ли у Президента легальные
основания не подписать закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации, и
достаточно ли полно данный вопрос урегулирован на конституционном уровне?
Согласно ч. 2 ст. 107 Конституции Российской Федерации Президент может возвратить принятые
федеральные законы на новое рассмотрение (так называемое отлагательное вето). Наделяя Президента
правом на отклонение принятого федерального закона, Конституция Российской Федерации вместе с тем
содержит указание о необходимости подписания им этого закона в случае, если он принят парламентом в
прежней редакции повторно (ч. 3 ст. 107). Принятый федеральный конституционный закон в соответствии
со ст. 108 Конституции в течение 14 дней подлежит подписанию Президентом Российской Федерации и
обнародованию. То есть вне зависимости от того, имеются у Президента возражения по принятому
конституционному закону или нет, он обязан подписать его в той редакции, в какой закон принят палатами
Федерального Собрания, и обнародовать.
Примечательно, что отдельными субъектами Федерации вопрос подписания и обнародования законов
регламентирован еще более четко и определенно. Так, Уставом Тюменской области предусматривается, что
принятый на повторном заседании областной Думы в прежней редакции закон подписывается
председателем областной Думы и губернатором в трехдневный срок с момента его поступления. Если в
течение указанного срока губернатор не подписывает закон, то он вступает в силу. Согласно Уставу
Иркутской области (ст. 28) губернатор в течение 10 дней с момента поступления принятого
Законодательным собранием закона области подписывает и обнародует его. Если губернатор в течение
этого срока не подписал и не возвратил принятый закон для повторного рассмотрения, то закон подлежит
обнародованию и вступает в силу в установленном порядке. В случае возвращения принятого закона для
повторного его рассмотрения и одобрения в прежней редакции большинством не менее двух третей от

18
установленного числа депутатов Законодательного собрания губернатор обязан подписать и обнародовать
данный закон в течение 5 дней с момента поступления.
Исходя из приведенных выше конституционных положений, отказ главы государства от подписания
закона надлежит рассматривать как уклонение от осуществления входящих в его компетенцию полномочий.
Между тем согласно решению Конституционного Суда Российской Федерации от 22 апреля 1996 года по
делу о толковании ч. 3 ст. 107 Конституции Российской Федерации не является отклонением федерального
закона возвращение Президентом закона в соответствующую палату Федерального Собрания по причине
нарушения палатой установленных Конституцией требований к порядку его принятия.
За Президентом, таким образом, фактически устанавливается право признавать законы непринятыми.
Действительно, может возникнуть вопрос о том, следует ли закон, рассмотренный с нарушением
конституционных требований, считать принятым. Именно так и ставил его представитель Президента в
Конституционном Суде Российской Федерации при рассмотрении Судом запроса Государственной Думы о
правомерности неподписания Президентом Федерального закона "О культурных ценностях, перемещенных
в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации",
который был отклонен Президентом, а затем повторно рассмотрен и принят палатами Федерального
Собрания в прежней редакции. Конституционный Суд своим решением обязал Президента подписать этот
закон. Но суть проблемы в другом. Как справедливо отмечается в юридической литературе, Президент не
вправе выносить подобно Конституционному Суду окончательное решение о неконституционности закона.
"Обязанность главы государства, как гаранта Конституции, в части обеспечения соблюдения
конституционных требований к порядку принятия законов не может превращаться в право действовать по
своему усмотрению" <*>.
--------------------------------
<*> Окуньков Л.А. Вето Президента // Журнал российского права. 1998. N 2. С. 25.

Остается неясным, каким же образом должна разрешаться ситуация в случае неподписания и


необнародования Президентом федерального закона в установленные сроки. Поучительна практика
решения аналогичной проблемы на региональном уровне. Так, в соответствии с Конституцией Республики
Мордовия (ст. 90) при неподписании Главой Республики принятого Государственным Собранием закона в
течение отведенного для этого срока, данный закон подписывает и обнародует Председатель
Государственного собрания Республики. Согласно Уставу Ленинградской области в случае неподписания
губернатором правового акта и неполучения Законодательным Собранием в указанный срок
мотивированного заключения о причинах возврата акта, нормативный акт публикуется в соответствии с
областным законодательством (ст. 41).
Что касается конституционного регулирования процедуры принятия и обнародования законов на
федеральном уровне, то здесь наблюдается явный пробел, который порождает нежелательную практику,
когда процесс введения их в действие затягивается. Вряд ли данное положение можно исправить путем
официального толкования Конституционным Судом соответствующей конституционной нормы. Вызывает
сомнение также идея о возложении функции по обнародованию принятых федеральных законов на
Председателя Совета Федерации, если их не подпишет и не направит для официального опубликования
Президент <*>. Это, на наш взгляд, не соответствует действующей Конституции Российской Федерации,
согласно которой подписание и обнародование принятого федерального закона осуществляет Президент
Российской Федерации (ст. 107). Совершенно очевидно, что нужны дополнения в Конституции,
обеспечивающие исполнение Президентом этой его конституционной обязанности.
--------------------------------
<*> В июне 1998 года Государственной Думой принят федеральный закон, в котором данная идея
получила реальное воплощение.

Восполнить существующий пробел могла бы отчасти законотворческая практика, то есть такие


действия Президента, которые, оставаясь в "конституционных рамках", давали бы возможность еще раз
обратить внимание законодателя на конституционные нарушения, которые, с его точки зрения, допущены
при принятии закона. Иными словами, Президент подписывает закон, обнародует его и одновременно
обращается в Государственную Думу с предложением вернуться к рассмотрению тех положений закона,
которые, по его мнению, противоречат Конституции.
Еще более предпочтительным и действенным представляется другой вариант. Президент подписывает
закон и обнародует его, но одновременно направляет представление в Конституционный Суд Российской
Федерации о несоответствии закона или отдельных его положений Конституции Российской Федерации. И в
том и в другом случае федеральный закон вступает в силу за исключением тех положений, относительно
которых имеются возражения Президента.
Весьма важно также, на каком нормативном уровне (актами какой юридической силы) должен
регламентироваться порядок официального опубликования актов разных правотворческих органов. В
Российской Федерации наряду с Законом от 25 мая 1994 года "О порядке опубликования, вступления в силу
федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", как
известно, действует Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года "О порядке

19
опубликования, вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти", которым
определены правила опубликования и введения в действие перечисленных актов. Вполне закономерен
вопрос: может ли каждый орган государственной власти сам определять порядок опубликования
издаваемых им актов?
В юридической литературе отстаивается идея комплексного урегулирования правил опубликования
актов разной юридической силы в одном нормативном правовом акте. В качестве такого единого акта
называется закон <*>. Высказанная идея, с нашей точки зрения, достаточно перспективна. В
правотворческой практике некоторых государств она уже получила реализацию. Так, в Литве 6 апреля 1993
года принят Закон "О порядке опубликования и введения в действие законов и иных правовых актов
Литовской Республики" <**>, которым регламентируется порядок опубликования законов, иных актов,
принятых Сеймом, декретов Президента Республики, постановлений Правительства, актов Банка Литвы,
министерств, департаментов и учреждений Правительства, а также актов других институций
государственного управления (ст. 3).
--------------------------------
<*> См.: Студеникина М.С. Юридическая природа актов Президента Российской Федерации //
Проблемы законотворчества Российской Федерации: Труды ИЗиСП. Вып. 53. М., 1993. С. 60.
<**> См.: Ведомости Сейма и Правительства Литовской Республики. 1993. N 12. Ст. 296.

Идея комплексного урегулирования вопросов опубликования актов разной юридической силы в


одном акте (законе) находит свое воплощение и в практике отдельных субъектов Российской Федерации.
Например, Законом "О порядке опубликования, вступления в силу нормативных правовых актов органов
государственной власти Воронежской области" урегулирован порядок опубликования не только законов, но
и других актов, принятых областной Думой, а также администрацией области.
Представляет интерес проблема целесообразности единого печатного органа официального
опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Предложение о его создании давно
выдвигается учеными - правоведами <*>. При этом справедливо делается ссылка на преимущества
концентрации всего нормативного материала в одном общедоступном источнике. Это не только позволяет
сокращать расходы на издание, но и облегчает ознакомление с принятыми актами, обеспечивает удобство
пользования ими, их учет и систематизацию и в конечном итоге способствует эффективности
правотворческой и правоприменительной деятельности. Целесообразность создания единого органа
официального опубликования подтверждает и положительный опыт функционирования такого органа в
целом ряде зарубежных государств - Италии, Франции, ФРГ и др.
--------------------------------
<*> См., например: Теоретические проблемы систематизации советского законодательства. М., 1963.
С. 219 - 220; Новоселов Н.И. Законность актов органов управления. М., 1968. С. 76; Правотворчество в
СССР. М., 1974. С. 227; Опубликование нормативных актов. М., 1978. С. 163 - 166.

Но, как показывает анализ, существуют разные варианты (модели) решения этой проблемы. В
"Собрании законодательства Российской Федерации", являющемся официальным источником
опубликования, помимо федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов палат
Федерального Собрания публикуются указы и распоряжения Президента Российской Федерации,
постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, а также решения Конституционного
Суда Российской Федерации о толковании Конституции Российской Федерации и о соответствии
Конституции законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации,
Государственной Думы и Правительства Российской Федерации. Таким образом, в Российской Федерации
существует единый официальный источник опубликования федеральных законов, актов Президента и
Правительства Российской Федерации.
Аналогичный федеральному действует порядок опубликования нормативных правовых актов в
Республике Башкортостан. В едином источнике "Ведомости Государственного Собрания, Президента и
Кабинета Министров Республики Башкортостан" публикуются законы Республики, акты Государственного
Собрания и его палат, указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Кабинета
Министров, решения Конституционного Суда. Наряду с законами, иными нормативными правовыми актами
Законодательного Собрания, постановлениями и распоряжениями главы администрации области в
"Собрании законодательства Ивановской области" должны публиковаться также другие правовые акты,
касающиеся области: договоры, соглашения, акты федеральных органов исполнительной власти, решения
судебных органов по нормативным правовым актам. Законом "О порядке подписания, обнародования и
вступления в силу законов Иркутской области" учрежден специальный, только для законов, источник их
официального опубликования - "Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области".
В ряде субъектов Федерации практикуется выпуск совместных единых изданий несколькими
самостоятельными правотворческими органами. Так, "Бюллетень нормативных правовых актов
Калининградской области" учреждается областной Думой и администрацией области и является их

20
совместным печатным органом. В нем публикуются законы области; нормативные правовые акты, принятые
областной Думой; нормативные правовые акты администрации области.
Пожалуй, один из самых сложных вопросов создания единого органа опубликования нормативных
актов - следует ли помещать в него ведомственные акты. При этом отстаивается мнение о целесообразности
распространения правила о едином издании на ведомственные акты, имеющие общеобязательное значение
<*>. С этим следует согласиться. Помещение общеобязательных ведомственных актов в едином источнике
опубликования наряду с законами, актами Президента, Правительства создает несомненные удобства для
пользователей. Особенно это касается ведомственных актов, изданных в развитие и конкретизацию актов
более высокой юридической силы. Наличие в одном месте нормативных актов различных уровней по
одному и тому же вопросу способствует правильному и точному их уяснению в первую очередь теми
субъектами, на которых эти ведомственные акты непосредственно распространяют свое действие. Практике
прошлых лет известны случаи опубликования актов министерств и ведомств в едином официальном
издании. Так, отдельные ведомственные акты помещались в Собрании законодательства СССР, что было
закреплено нормативно. В Литовской ССР приказы и инструкции министерств и ведомств Республики
помещались в едином органе официального опубликования - "Ведомостях Верховного Совета и
Правительства Литовской ССР".
--------------------------------
<*> См.: Пиголкин А.С. Указ. соч. С. 165.

На федеральном уровне, равно как и на уровне отдельных субъектов Федерации, для оперативного
доведения правовой информации до широких слоев населения практикуется опубликование нормативных
правовых актов в массовых периодических изданиях, которым придается статус официального источника
опубликования. В России, например, это "Российская газета", в Республике Дагестан - "Дагестанская
правда", в Республике Башкортостан - газеты "Известия Башкортостана", "Башкортостан", "Кызыл Там",
"Советская Башкирия", в Калужской области - газета "Весть". Следует, однако, учитывать, что в средствах
массовой информации целесообразно публиковать не все, а лишь наиболее важные нормативные акты,
требующие широкого обнародования. Что касается актов, не имеющих общего значения или ненормативных
(к примеру, акты, регламентирующие внутриорганизационные вопросы деятельности законодательного
органа), информация о них для населения не столь уж необходима. Да и помещение многочисленных актов
со всеми их реквизитами в периодическом издании неизбежно приведет к его перегрузке обязательными
публикациями.
Заслуживает особого внимания вопрос о языке официального опубликования нормативных правовых
актов, который имеет прежде всего значение для республик в составе Российской Федерации. Не случайно
он затрагивается специальным законодательством об опубликовании нормативных правовых актов и
законами о языках, принятыми на федеральном и республиканском уровнях.
В Законе о языках народов Российской Федерации закреплено правило о том, что тексты законов и
других актов (в их числе и акты Президента Российской Федерации) должны быть опубликованы как на
русском языке, признанном государственным на всей территории России, так и на государственных языках
республик в составе Российской Федерации.
В соответствии с Законом "О языках народов Республики Хакасия" тексты законов и других правовых
актов, принятых высшими органами государственной власти Республики, публикуются на двух языках -
русском и хакасском. В Законе "О языках народов Республики Бурятия" установлено, что тексты законов и
постановлений органов государственной власти Республики публикуются на бурятском и русском языках.
Что касается документов местных органов власти и управления, то они принимаются и объявляются или на
русском или на бурятском языке в зависимости от контингента населения. В местностях компактного
проживания других национальностей (эвенки, татары, немцы и др.) наряду с государственными языками
может использоваться язык большинства населения данной местности.
Действующим Законом "О языках в Республике Саха (Якутия)" предусмотрено опубликование
законов и других актов республиканских органов государственной власти и управления на саха и русском
языках. Акты местных органов государственной власти и управления принимаются и публикуются на саха,
русском, а также местных официальных языках (эвенкийский, эвенский, юкагирский, долганский,
чукотский), которые используются в местах проживания этих народов наравне с государственными
языками.
Такой подход, когда в качестве государственного на территории республики действуют одновременно
несколько языков, дает больше возможностей для преодоления возникающих языковых коллизий и поэтому
представляется наиболее целесообразным. Вместе с тем реализация нормы о необходимости опубликования
нормативных правовых актов, изложенных на разных языках, весьма непроста (особенно в условиях
многонациональной республики). Сказывается недостаточная подготовленность материальной,
организационной и лингвистической баз.
Конечно, вопросы официального опубликования нормативных правовых актов могут решаться
субъектами Федерации неоднозначно. Но в любом случае при информационном обмене в сфере
законодательства необходимо исходить из проблемы "взаимоотношения языков" в рамках единой
Федерации.

21
Весьма важным остается вопрос о так называемых ограничительных грифах. Существует категория
нормативных актов, на которые требование обязательного опубликования не распространяется. К ним
относятся законы, другие нормативные правовые акты, содержащие сведения, составляющие
государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Это делается, как правило, в интересах
обороны или государственной безопасности страны.
В той или иной степени данный принцип проводится и в субъектах Федерации. Так, в соответствии с
законодательством Республики Дагестан каждый гражданин имеет право ознакомиться с нормативными
правовыми актами Республики в установленном порядке, за исключением нормативных правовых актов,
содержащих сведения, составляющие государственную тайну или носящие конфиденциальный характер.
Очевидно, что какие-то нормативные правовые акты должны оставаться "закрытыми" даже в
условиях демократического, правового государства. Однако при этом важно не допускать необоснованного
присвоения ограничительных грифов. Результатом чрезмерной засекреченности правовых актов может стать
такое нежелательное явление, как "отчуждение от права". Необходимо также учитывать, что присвоения
ограничительного грифа в ряде случаев требует не весь акт, а лишь определенная его часть (статья, пункт,
абзац).
Помимо официального опубликования нормативных правовых актов существуют и другие формы их
оглашения. Акты, требующие срочного и широкого обнародования, наряду с опубликованием в
официальных изданиях, могут быть обнародованы по радио и телевидению, а также разосланы в служебном
порядке. И, напротив, акты, не имеющие общего значения, подлежат рассылке определенному кругу
органов и организаций. Это подтверждается и современной правотворческой практикой. Так, по
действующему законодательству Российской Федерации федеральные конституционные законы и
федеральные законы, акты палат Федерального Собрания, наряду с опубликованием в официальных
изданиях ("Собрание законодательства Российской Федерации" и "Российская газета"), могут быть
опубликованы в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и
радио, разосланы государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,
организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемом издании. Законы, акты палат
Федерального Собрания могут быть опубликованы также в виде отдельного издания.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года "О порядке
опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской
Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" акты Президента
и акты Правительства помимо опубликования в официальных источниках, могут быть опубликованы в иных
печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы
государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям,
учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Сохранилась и такая форма официального оглашения, как ведомственная рассылка. Она
осуществляется с целью доведения ведомственных актов до их исполнителей и обычно тоже нормативно
регламентируется. Так, Правилами подготовки ведомственных нормативных актов предусматривается, что
федеральные органы исполнительной власти доводят принятые ими нормативные акты до сведения
(направление на исполнение) соответствующих государственных органов, предприятий и организаций.
Определенное разнообразие форм оглашения нормативных правовых актов наблюдается и в
субъектах Федерации. Например, в Калининградской области отдельные акты после их принятия областной
Думой и подписания могут быть обнародованы немедленно по областному радио, телевидению. В
Ивановской области предусмотрены такие формы доведения до всеобщего сведения законов, иных
нормативных правовых актов, как обнародование их по телевидению и радио; рассылка государственным
органам и органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям,
организациям; передача по каналам связи; распространение в машиночитаемой форме. Возможно
опубликование этих актов и в виде отдельного официального издания.
Помимо затронутых в настоящей статье, ждут своего решения и другие вопросы. Нуждается в
совершенствовании практика опубликования обновленного текста нормативного правового акта. Особенно
это актуально в отношении законов, которые содержат наиболее стабильные правовые нормы. Поэтому
следовало бы сразу же вслед за "перечнями" актов, вносящих изменения в действующие законы, издавать
тексты измененных законов и оперативно их доводить до исполнителей.
Расширение сфер общественных отношений, подлежащих правовому урегулированию, порождает
новые организационно - правовые формы, в том числе и по вопросам опубликования нормативных актов.
Поучительна в этой связи практика Волгоградской области. В целях информирования населения области о
принимаемых Законодательным Собранием законах и постановлениях планируется организовать
оперативную и полную публикацию законодательных и иных актов в основных печатных изданиях на
условиях договоров с редакциями этих изданий.
Вырабатываемые практикой новые формы в организации публикации законов и иных нормативных
правовых актов не только заслуживают внимания, но и требуют научного осмысления, выработки
практических рекомендаций.

22
Классификатор правовых актов и вопросы упорядочения
законодательства

Источник:
Журнал "Журнал российского права", 2003 год, N 7 А.И. Абрамова Т.Н. Рахманина,

Современный этап развития правовой системы Российской Федерации характеризуется


возрастанием роли технологий построения различных систем классификации правовых актов как
важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения правовой
информацией государственных и общественных структур, а также граждан и в итоге -
формирования единого информационно-правового пространства страны. Для этого, как
отмечается в литературе, необходима классификация, отражающая массив правовых актов во всем
их многообразии и динамике*(1). Развитие глобальных компьютерных сетей, предполагающее
системный подход, позволяет охватить огромный объем правовой информации.
Проблема правовых классификаций в призме вопросов упорядочения законодательства
продолжает оставаться актуальной. Во-первых, потому что на классификаторе основывается учет
законодательства, без которого вообще невозможно упорядочение законодательного материала.
Официально унифицированная система поиска информации создает основу для формирования
единой внутренне согласованной системы законодательства*(2). Во-вторых, без классификатора
(что совершенно очевидно) не будут столь эффективны результаты работ по кодификации
законодательства. В-третьих, классификатор является основой для разработки схем
систематических собраний (сводов) законодательства, поскольку по существу и представляет
собой научно обоснованную классификацию нормативных правовых актов. Тщательно
разработанный, детализированный классификатор играет существенную роль в работе по учету и
систематизации нормативных актов, помогает осуществлять полный и достоверный поиск
правовой информации. Он является одной из методологических основ систематизации и
кодификации законодательства, служит важным инструментом, без которого невозможна
эффективная работа законодателя. Классификатор не только позволяет получать достаточно
полную и точную информацию о правовых актах, но и способствует наведению должного порядка
в работе по их систематизации. В связи с подготовкой к изданию собраний (сводов)
законодательства на федеральном и региональном уровнях вопросы теории классификаций
приобретают сегодня особый практический резонанс.
Цели упорядочения законодательства, для достижения которых создаются классификаторы,
весьма разнообразны - это информационный поиск, пересмотр действующего законодательства,
организация единого информационно-правового пространства, создание собраний (сводов)
законодательства, выявление пробелов и противоречий действующего законодательства и т.д. В
зависимости от целей различны и требования, предъявляемые к принципам классификации: по
отраслям права, по темам правового регулирования и др.
До недавнего времени в Российской Федерации действовал Общеправовой классификатор
отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N
2171*(3). В целом Классификатор отвечал своему основному предназначению - способствовать
наиболее полному и достоверному поиску правовой информации. Достоинством Классификатора
являлось и то, что он максимально соответствовал состоянию российского законодательства на
тот период. Вместе с тем его структура в значительной степени основывалась на схеме Свода
законов СССР и, несмотря на то, что Классификатор "воспринял" происходящие в обществе новые
процессы, он, как на это неоднократно обращалось внимание, неизбежно отражал заложенную в
Своде законов систему, в которой государство выступало как основной хозяйствующий субъект.
Помимо этого Классификатор сохранял и некоторые другие характерные черты того времени,
порождающие на практике определенные проблемы. Одной из таких проблем было, в частности,
разграничение публично-правовых и частноправовых отношений в процессе систематизации.
Наиболее четко это просматривалось в сфере финансовых и кредитно-денежных отношений.
На определенном этапе назрела потребность в новом подходе к самой концепции

23
классификатора, в поиске иных критериев построения его структуры. Возникла необходимость
сформулировать принципы, по которым должна строиться работа по классификации, показать
роль и функции системы классификации в процессе законотворчества и реализации законов
применительно к сложившимся реалиям и с учетом функционирования новых правовых
институтов, обеспечивая их адаптацию к особенностям современной российской государственной
и правовой систем. Это касалось в первую очередь современного понимания системы
государственных органов, институтов власти. Кроме того, все более очевидной становилась
необходимость сочетания, взаимодействия законов рыночной экономики с рычагами
государственного регулирования. Глубокие изменения коснулись и таких областей правового
регулирования, как права человека, социальная сфера, вопросы предпринимательства,
собственности и приватизации и т.д. В решение этих проблем активно включились специалисты в
области классификации, юристы, а также специалисты из других отраслей знания. В ходе
исследований было необходимо выработать требования к современному классификатору
правовых актов, очертить сферу его охвата, определить интересы будущих пользователей.
Результатом этой работы стал Классификатор правовых актов, одобренный Указом
Президента РФ от 15 марта 2000 г. N 511*(4), и сегодня он является, по существу, единственным
официальным источником классификации российского законодательства. В Классификаторе
отражены новые концептуальные подходы к разработке системы классификации правовых актов с
учетом предшествующего опыта, органично учтены структурные преобразования, которые
российское законодательство претерпело за последние годы. В основных своих параметрах он
соответствует структуре базовых законов, предназначение которых - существенно реформировать
наиболее значимые сферы общественных отношений. Это прежде всего новые кодексы:
Гражданский, Уголовный, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и Кодекс об административных
правонарушениях.
Проблема юридической классификации, таким образом, в настоящее время перестает быть
чисто научной. Она получает самое непосредственное практическое звучание. В этом отношении
Классификатор правовых актов имеет большое значение не только как основа для дальнейшей
разработки собственно проблем классификации правовых актов, но и для работы тех органов,
которые занимаются законотворчеством, систематизацией законодательства, а также
правоприменительной деятельностью.
Сегодня федеральные органы государственной власти в своей работе достаточно активно
используют Классификатор. Весьма полезной следует признать и работу, которую проводит
Экспертно-консультативный совет по проблемам систематизации и кодификации
законодательства при Председателе Государственной Думы. По результатам своей работы Совет
периодически готовит и издает сборники, которые дают возможность ознакомиться с мнениями
ведущих ученых-специалистов (юристов, математиков, филологов, программистов) по проблемам
систематизации и кодификации законодательства, в том числе - по проблемам практического
использования правового классификатора и другим актуальным вопросам классификации
правовых актов.
В настоящее время сложились разные основания классификации правовых актов. Наряду с
предметно-функциональным (предметно-тематическим) основанием выделяются такие критерии
классификации, как алфавитный, хронологический, по типам и видам актов, по органу,
принявшему акт, и др. Смешение различных оснований (признаков) классификации в одном
документе представляется нецелесообразным. Реализация принципа интеграции разных
классификационных схем, основывающихся на сочетании сразу нескольких признаков
(критериев), делает классификатор громоздким и, как следствие, - неудобным в пользовании.
Именно поэтому важно, чтобы построение конкретного классификатора ориентировалось на
какой-либо один, главный признак. С этой точки зрения классификатор, предназначенный,
например, для систематизации законодательства, должен преимущественно строиться по
предметному признаку.
Построение классификатора по предметному признаку предполагает наличие дуализма: с
одной стороны, за основу берутся отрасли законодательства, корреспондирующие традиционным
отраслям права, с другой - комплексные отрасли или массивы законодательства. Такой подход
позволяет отразить конкретные реалии и проблемы комплексного характера. Предметный
классификатор, таким образом, обеспечивает универсальный охват всего массива
законодательства.
Одно из требований к предметному классификатору - его согласованность со схемой

24
систематического собрания (свода законов). Реализация идеи о том, что в основу
систематического собрания должна быть положена структура классификатора правовых актов,
позволит унифицировать приемы, способы классификации и систематизации законодательства,
обеспечить оперативность в подборе необходимой правовой информации, помочь правильному
учету и распределению нормативного материала по разделам собрания (свода).
Работа по созданию Свода законов Российской Федерации предполагает в качестве одной из
основных задач разработку схемы Свода, определение ее разделов, их разбивку на главы,
параграфы и прочее. В этой связи возникает вопрос, должна ли схема собрания (свода)
разрабатываться как "самостоятельное произведение", независимо от системы классификатора,
либо в основе своей она должна исходить из этой системы. Как представляется, разрабатываемая
схема Свода должна соотноситься со структурой действующего Классификатора правовых актов.
При этом такая соотносимость, как справедливо отмечено в литературе, должна доходить до
третьего уровня рубрикации включительно, что помогло бы в последующем эффективно
использовать и эталонную электронную версию Свода*(5). Этот вывод основывается на том, что в
целом они сопоставимы по своим основным параметрам: и схема Свода, и структура
Классификатора формируются на единых подходах и общих принципах, исходят из одинаковой
оценки роли того или иного правового института в регулировании общественных отношений. При
расположении нормативных правовых актов в любом систематическом собрании
законодательства существенное значение имеет принцип отраслевой предметности. Основанием
для предметной классификации нормативных правовых актов здесь также служат
соответствующие отрасли законодательства.
Сказанное дает основание согласиться с высказанным в литературе мнением о том, что в
идеале работа по созданию собрания (свода) законодательства и классификатора правовых актов
должна вестись синхронно, при тесном взаимодействии комиссий и рабочих групп,
осуществляющих эту работу6 .
Вместе с тем схема Свода не должна слепо следовать за структурой Классификатора. В этом
отношении правы те авторы, которые говорят о необходимости, с одной стороны, согласованности
схемы Свода законов со схемой предметного классификатора, а с другой - об отсутствии между
ними полной идентичности. Можно заметить, что определенная часть выделенных в
Классификаторе рубрик (подрубрик) является правомерной с точки зрения структуры
соответствующей отрасли законодательства или отрасли юридической науки, но малополезной
для целей рубрицирования и поиска правовой информации. Классификатор имеет свои
специфические цели, и его структура не может механически повторять структуру
соответствующих отраслей законодательства. Одним из решающих критериев выделения той или
иной рубрики (подрубрики) является наличие определенного, достаточно развитого массива
нормативных правовых предписаний.
Будучи своеобразным инструментом учета и поиска правовой информации, классификатор
правовых актов носит в определенной степени прикладной характер. Ориентированность
классификатора на интересы пользователей оправдывает некоторые отступления от требований
чисто научной классификации при создании его системы. В ряде случаев, правда, и при
составлении собраний (сводов) законодательства приходится отступать от "чистоты" выбранного
для расположения в данном конкретном систематическом издании критерия (принципа)
построения системы. Это подтверждает, например, опыт систематизации законодательства
Швейцарии. При составлении Систематического собрания (в соответствии с постановлением
Союзного Собрания Швейцарии) нормативные акты классифицировались по предмету. В
основном этот принцип выдерживался, но в ряде случаев составители отступали от этого
критерия, группируя акты внутри корпуса Собрания на основе практических соображений.
Например, там, где систематизация позволяла отнести один и тот же акт к различным рубрикам,
выбиралась та, в которой пользователь, по всей вероятности, стал бы искать акт, а в других
рубриках делались соответствующие отсылки*(7).
Однако важно подчеркнуть, что классификатор в большей степени, чем собрание (свод)
законодательства, ориентирован на поиск правовой информации и обеспечение ею пользователей.
Именно в этом его основное предназначение.
Классификатор правовых актов является определенной основой и для составления собраний
(сводов) законодательства субъектов Российской Федерации. В своих базовых параметрах
Классификатор ориентирует составителей региональных собраний (сводов) при разработке схем.
Вместе с тем проблема соотношения Классификатора правовых актов с системой регионального

25
законодательства имеет свои особенности. Это обусловлено главным образом спецификой
законодательства субъектов РФ как в силу разграничения предметов ведения Федерации и ее
субъектов, так и по причине сохраняющихся исторических, национальных и других особенностей
развития конкретных регионов, что находит отражение и в региональном законодательстве. Таким
образом, использовать Классификатор правовых актов при разработке схем собраний (сводов)
законодательства субъектов РФ необходимо с учетом специфики системы законодательства
конкретного региона. Очевидно, одни разделы и рубрики Классификатора не будут задействованы
совсем (например, по вопросам гражданского права, внешнеэкономической деятельности,
обороны, гражданства и т.д.), другие же будут использованы при выделении аналогичных
разделов и рубрик схем собраний (сводов) применительно к законодательству субъектов РФ. При
этом в схемах собраний (сводов) рубрики, заимствованные из Классификатора, могут
объединяться, перегруппировываться в зависимости от тех практических задач, которые стоят
перед создателями собраний (сводов) регионального законодательства. Кроме того, как
показывает практика, в схемах собраний (сводов) субъектов РФ могут быть выделены рубрики по
вопросам, которым нет аналогов в Классификаторе правовых актов (например: городское
хозяйство, благоустройство и др.).
Практика построения систем классификации позволяет выделить ряд требований, которым
должен отвечать современный классификатор правовых актов. К ним относятся: удобство
практического использования; полнота охвата нормативного материала; соответствие реально
существующей системе действующего законодательства (ориентированность классификатора на
структуру основополагающих нормативных актов, в первую очередь кодексов); сочетание
стабильности и динамизма; научно обоснованный подход к рубрицированию классификатора;
систематическое обновление классификатора и поддержание его в контрольном состоянии.
Другими словами, классификатор должен сочетать в себе детальность и обозримость
(компактность), полноту и однозначность, точность, конкретность рубрик и возможность его
развития, универсальность и специализацию.
Необходимо обеспечить единообразный подход к классификации. Это предполагает
соблюдение единообразных требований, касающихся уровней рубрицирования материала, степени
его детализации на первом и втором уровнях и, в конечном счете, объема, который тот или иной
раздел должен занимать в общей массе материалов.
Структура классификатора должна быть логичной и исходить из принципа соразмерности
разделов и рубрик. Не следует допускать чрезмерно больших по объему разделов, объединяющих
сразу несколько отраслей законодательства, порой весьма далеких друг от друга, в то же время и
рубрики одного уровня не должны включать несопоставимые по объему и значимости вопросы.
Важно также обеспечение единообразия формулировок однотипных позиций. На практике
это требование проводится не всегда последовательно, что значительно затрудняет учет и поиск
правовой информации. Например, для обозначения категории "управление" нередко используются
формулировки типа: "общие вопросы управления", "государственное регулирование",
"организация и управление", "управление в сфере" и т.д.
Существенным фактором, оказывающим ориентирующее влияние на построение научно
обоснованной системы классификации, выступает связь классификатора с базовыми законами.
Следует заметить, что они призваны служить своеобразным каркасом любой формирующейся
правовой системы. Вместе с тем рубрикацию классификатора желательно не привязывать к
структуре исключительно одного базового закона в соответствующей отрасли, а охватывать по
возможности отрасль (или массив законодательства) в целом в тех случаях, когда в отрасли
имеется несколько базовых, системообразующих законов. Например, рубрики раздела,
касающегося вопросов информатизации, в основном воспроизводят структуру Федерального
закона "Об информации, информатизации и защите информации". Однако в данной сфере это не
единственный закон, поэтому вряд ли будет правильным ограничиваться здесь такой рубрикацией.
Принцип необходимой полноты классификатора предполагает, что в нем находит отражение
система отрасли в целом, включая все ее правовые институты.
В условиях динамично развивающегося законодательства классификатор должен учитывать
все происходящие в жизни общества перемены. Поэтому одной из главных его характеристик
является сочетание стабильности и в то же время восприимчивости ко всем изменениям
законодательства, что предполагает периодическое обновление структуры классификатора в
зависимости от новых тенденций и направлений развития правовой системы, новых категорий
базовых, системообразующих законов. В противном случае он станет просто бесполезным, не

26
востребованным широким кругом пользователей. Основной акцент необходимо сделать именно на
сочетании этих двух составляющих - восприимчивости и стабильности. Как подчеркивалось в
Послании Президента России Федеральному Собранию на 2001 год, "нам давно нужна
систематизация законодательства, позволяющая не только учесть новые экономические реалии, но
и сохранить традиционные отрасли права, опасно размытые в последние годы"*(8).
Важным этапом работы по созданию классификатора является рубрицирование.
Классификатор по своей сути подобен таблице, своеобразной матрице, "гнездами" которой
являются его рубрики. В процессе рубрицирования должна быть обеспечена одинаковая глубина
проработки разделов (рубрик), выдержан единый принцип (основания) их деления на каждом
этапе градации.
При классификации и, соответственно, рубрицировании необходимо избегать произвольного
определения связей между отраслями законодательства, их подотраслями и институтами. Не
следует также отступать от принципа соразмерности деления рубрик. В противном случае одни
разделы (рубрики) классификатора окажутся весьма объемными и поиск внутри них правовой
информации будет затруднен, другие - будут лишены необходимого для полноценной рубрики
нормативно-правового материала либо останутся вообще "пустыми".
В классификаторе важно обеспечить последовательное расположение разделов (рубрик),
которое бы отражало реально существующие системные связи в законодательстве. Определенным
ориентирующим началом для адекватного отражения таких системных связей является предмет
правового регулирования. Приведем пример. В современных условиях жилищное
законодательство по предмету регулирования тяготеет не столько к коммунальному хозяйству,
сколько к гражданскому праву. Многие вопросы жилищного законодательства требуют подхода к
жилищным отношениям как к самостоятельному объекту регулирования, с которым
коммунальное хозяйство связано договорными отношениями и контролем за безопасным
использованием жилья в рамках градостроительных и иных правил, оставаясь в то же время
особой отраслью хозяйства и управления. Такой вывод делает целесообразным выделение
жилищного законодательства из законодательства о жилищно-коммунальном хозяйстве в
отдельный раздел классификатора и помещение его после раздела "Гражданское
законодательство".
Одним из непременных условий любой классификации является отсутствие дублирующих
элементов (позиций). Классификатор не должен содержать слишком много рубрик, повторяющих
друг друга. Как свидетельствует практика, множественность дублирующих рубрик в
классификаторе не только существенно увеличивает его объем, но и значительно затрудняет
процесс индексирования правовых актов, а также их поиск.
Решению этой проблемы в значительной степени способствует выработанный теорией и
практикой классификации механизм отсылок. Это помогло разрешить целый ряд сложных
ситуаций, которые долгое время оставались камнем преткновения для специалистов,
занимающихся вопросами построения систем классификаций правовых актов. Такой подход, как
представляется, позволит, не перегружая классификатор чрезмерным количеством отсылок,
обеспечить необходимые связи между отраслями и институтами законодательства.
Механизм, о котором идет речь, предполагает четко выстроенную систему взаимных отсылок
между рубриками, что позволяет решить проблему возможности практического использования
классификатора, обеспечивая его внутрисистемные связи, а в итоге способствует более
эффективному проведению работ по упорядочению законодательства. Например, институт
государственной службы по своей природе близок конституционной материи, поскольку
самостоятельно от органов государства такая служба существовать не может. Вместе с тем этот
институт непосредственно связан с такими институтами трудового законодательства, как
"отпуска" и "оплата труда". Показать их взаимную связь поможет применение взаимных отсылок.
Важно четко представлять, на каком основании производится выделение тех или иных
рубрик и их размещение в структуре классификатора. Недооценка этого фактора, то есть
выделение рубрик по различным основаниям, может привести к неоправданному пересечению их
предметов и осложнить процесс рубрицирования нормативных правовых актов.
Одно из основных требований к классификатору заключается в том, чтобы он не был
излишне детализированным. В противном случае классификатор станет неудобным для
пользования, и это значительно усложнит поиск необходимой информации. Вместе с тем
нежелательно и чрезмерное укрупнение классификационных единиц (разделов). Как правило, это
ведет к неполноте классификатора и в ряде случаев не облегчает, а затрудняет пользование им,

27
поскольку многие устоявшиеся, научно обоснованные, самостоятельные отрасли законодательства
превращаются в структурные части отрасли законодательства, к которой имеют весьма далекое
отношение. А самое главное - это усложняет систематизацию нормативных правовых актов.
Следует учитывать, что отдельные разделы классификатора, в зависимости от объема и
специфики включаемого нормативного материала, могут иметь сложную внутреннюю структуру,
и в этом случае многоуровневое деление вполне оправданно. Сказанное обуславливает
необходимость дифференцированного подхода к рубрицированию классификатора.
Целесообразно при этом исходить из двухуровневого построения системы правовых актов.
Отрасли права могли бы послужить основным звеном рубрикации первого уровня. В рамках
данного звена нашла бы место более дробная рубрикация по предметам регулирования. Наряду с
ними на этом же (первом) уровне целесообразно помещать и комплексные сферы регулирования,
такие как: общие вопросы хозяйственной деятельности; сельское хозяйство, торговля, транспорт,
здравоохранение и т.п. При этом некоторые предметы регулирования, носящие комплексный
характер (с точки зрения их соотношения с отраслями права), пришлось бы выделить особо, но в
целом система законодательства строилась бы в соответствии с профилирующими отраслями
системы права.
Структура классификатора в основных своих параметрах должна соответствовать реально
существующей структуре действующего законодательства и отражать наличный объем
нормативно-правового материала с учетом тенденций и перспектив развития конкретных
отраслей, подотраслей и институтов законодательства. Так, институты общей части
административного права - органы исполнительной власти; государственная служба;
административно-правовые режимы (паспортный, визовый, лицензирования); административное
принуждение; заявления, предложения и жалобы граждан - уже сейчас довольно детально
"отоварены" нормативным материалом, а по большинству из них имеются даже акты
кодификационного свойства. Наряду с этим необходимо учитывать, что отдельные комплексы
законодательства сегодня еще только формируются, но совершенно очевидно - получат свое
дальнейшее развитие (законодательство о защите населения и территорий от чрезвычайных
ситуаций, о борьбе с терроризмом, о беженцах и вынужденных переселенцах и др.). Для таких
случаев в классификаторе целесообразно предусматривать своего рода "резервные ниши". С этой
точки зрения классификатор должен представлять собой в известном смысле перспективную
модель, которая могла бы быть восприимчивой к развитию законодательства последующих лет.
Другими словами, он должен быть максимально полным с точки зрения завершенности системы
(например, по типу таблицы Менделеева).
Как правильно отмечалось, систематизация действующего законодательства в условиях
радикальных социально-экономических преобразований, происходящих в России, должна прежде
всего увязываться с процессом коренной реформы действующего права и с четким
представлением о направлении развития его институтов на перспективу*(9). Классификатор, на
наш взгляд, даже в большей степени, чем схема собрания (свода), призван отражать
существующую модель системы законодательства, которая направлена прежде всего на
перспективу развития законодательства.
По своей сути классификатор призван быть основой стандарта в области классификации
правовых актов. Идея целесообразности установления определенных стандартов для обеспечения
стабильности системы классификации уже высказывалась в литературе*(10). Введение таких
стандартов позволит сделать важный шаг на пути к созданию единого информационно-правового
пространства и существенно облегчит для пользователей работу с различными системами. Это
приобретает особое значение в условиях развития современной модели российского федерализма.
С точки зрения федеративного аспекта проблемы, одним из возможных путей реализации
высказанной идеи является создание единого предметного классификатора *(11). Такой
классификатор дает возможность охватить огромный объем нормативного материала, позволяет
учитывать и федеральные акты, и правовые акты субъектов РФ, и акты органов местного
самоуправления, составляющие, по сути дела, единый массив нормативных правовых актов в
Российской Федерации. В ракурсе сегодняшнего дня, когда высока активность правотворческой
деятельности субъектов РФ и органов местного самоуправления, без учета таких актов
невозможно обеспечить получение имеющейся правовой информации в полном объеме. К тому же
выделение регионального массива будет способствовать снижению "шума" при поиске,
повышению его избирательности по всем названным направлениям.
В качестве единого стандарта в информационном поиске предлагается избрать наиболее

28
стабильную и, так сказать, "общепризнанную" часть структуры классификатора, которая включает
два-три ее верхних уровня. Официальное утверждение только принципиальной, наиболее важной
структуры классификатора дает возможность специалистам, непосредственно ведущим
конкретные базы данных, разрабатывать нижние уровни рубрикации самостоятельно*(12).
Некоторые ученые и практики, ссылаясь на нестабильный характер современного
российского законодательства, высказываются против введения стандарта на классификатор, то
есть против создания единого классификатора для всех пользователей*(13).
Не отрицая в принципе права на существование разных классификаторов, помогающих в
поиске информации и адресно удовлетворяющих потребности различных категорий
пользователей, следует, однако, заметить, что на практике возникает необходимость в
классификаторе, который бы занял свою, особую нишу в системе классификаций. Его
предназначение - поиск информации обо всех правовых актах, рассчитанной на любого
пользователя. Приближенным к модели такого классификатора, по существу, является ныне
действующий Классификатор правовых актов. Поэтому необходима более основательная
корректировка данного Классификатора с тем, чтобы он мог эффективнее выполнять функцию
единого языка общения различных органов и организаций, занимающихся законодательной и
правоприменительной деятельностью.
Кроме того, следует учитывать, что законодательство непрерывно развивается, и это, в свою
очередь, также требует постоянного совершенствования классификатора. Очевидно, в ныне
действующем Классификаторе должны быть зафиксированы результаты ведущегося в настоящее
время реформирования системы органов государственной власти, новые модификации рыночных
отношений. К тому же нельзя не отметить, что сейчас Классификатор строится по разным
критериям - по отраслям законодательства, подотраслям, правовым институтам, сферам правового
регулирования и др. Между ними не всегда присутствует строгая связь. Наблюдается и
"раздробление" некоторых фундаментальных отраслей законодательства (конституционное,
административное и др.), что ведет к ослаблению внутрисистемных связей в законодательстве.
В последние годы все активнее проводится идея о необходимости создания постоянного
мониторинга состояния правовой системы*(14). В аспекте преломления ее к построению системы
классификаций эта идея, как представляется, приобретает особое значение.

А.И. Абрамова,
ведущий научный сотрудник ИЗиСП,
кандидат юридических наук;

Т.Н. Рахманина,
ведущий научный сотрудник ИЗиСП,
кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 7, июль 2003 г.

——————————————————————————————————————————
———————————————————————————————
*(1) См.: Маковский А.Л., Новиков Д.Б., Силкина А.В., Симбирцев А.Н. Принципы
построения системы классификаций правовых актов. - В сб.: Правовой классификатор и правовой
тезаурус в законотворчестве и юридической практике. М.; Екатеринбург, 1998. С.5.
*(2) См. подробнее: Гусев Ю.И. Об опыте подготовки Свода законов СССР в 1927-1930 гг. //
Советское государство и право. 1970. N 2. С.103-107.
*(3) См.: САПП РФ. 1993. N 51. Ст.4936.
*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 12. Ст.1260.
*(5) Подготовка Свода законов: пора завершать начальную стадию. (Из стенограммы
совещания-семинара в Главном государственно-правовом управлении Президента РФ,
организованном совместно с ИЗиСП) // Журнал российского права. 1998. N 2. С.168.
*(6) Там же. С.166.
*(7) См.: Боботов С.В., Васильев Д.И. О кодификации и систематизации законодательства
Швейцарии // Правоведение. 1972. N 5. С.81-82.
*(8) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской
Федерации на 2001 год. М., 2001. С.15.

29
*(9) См.: Поленина С.В., Колдаева Н.П. О Своде законов Российской Федерации. М., 1997.
С.12.
*(10) См.: Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации. М.,
1999. С.10.
*(11) В начале 90-х годов отдельными субъектами Российской Федерации предпринимались
попытки создать собственные классификаторы федерального и регионального законодательства. В
их основу были положены различные принципы градации правовых актов: по отраслям
законодательства, по видам правовых актов, по органам, их принявшим, и т.п.
*(12) См.: Концепции системы классификации правовых актов Российской Федерации. С.10.
*(13) См.: Юридический мир. 1998. N 2. С.38-40.
*(14) См., например: Першеев Д.В. Проблемы систематизации законодательства на основе
общеправового классификатора. - В сб.: Правовой классификатор и правовой тезаурус в
законотворчестве и юридической практике. С.30.

Организация законопроектной деятельности Кабинета министров


Канады (Сравнительное исследование)

Участие в законодательном процессе должно рассматриваться в качестве одного из


приоритетнейших направлений деятельности правительства любого государства,
ориентирующегося на соблюдение общецивилизационных принципов демократии и законности.
Немалая работа по совершенствованию, оптимизации и повышению эффективности
законопроектной деятельности за последние годы проделана Правительством РФ. Достаточно
сослаться на Регламент Правительства Российской Федерации (в ред. постановления
Правительства РФ от 5 октября 2000 г. N 760), а также ряд иных постановлений, специально
посвященных этой проблеме: от 15 апреля 2000 г. N 347 (ред. от 2 августа 2001 г.) "О
совершенствовании законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации"; от 2
августа 2001 г. N 576 "Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов
федеральных законов"; от 11 ноября 2002 г. N 803 "О совершенствовании организации исполнения
федеральных законов".
Указанные нормативные документы поставили законопроектную деятельность
Правительства, осуществляющего в соответствии с Конституцией РФ исполнительную власть
Российской Федерации, на четкую организационную основу, придали ей постоянный и плановый
характер. Важная роль в реализации этих подходов отведена Комиссии Правительства РФ по
законопроектной деятельности и Министерству юстиции РФ.
Следствием предпринятых серьезных организационно-правовых мер явилась существенная
активизация законопроектной деятельности Правительства России. Его инициативы носят более
прогнозный характер, направлены на решение наиболее назревших и общественно значимых
проблем развития законодательства, касающихся, в первую очередь, социально-экономической
сферы.
Этот вывод подтверждают и статистические данные. В 2001 году из 203 законов,
подписанных Президентом России, 73 (36 процентов) были внесены в Государственную Думу
Правительством РФ, в 2002 году - 206 и 94 (46 процентов), в 2003 году - 170 и 80 (47 процентов).
Отметим, что все законы, имеющие системообразующее значение, были инициированы
Президентом РФ или российским Правительством.
Однако считать все проблемы повышения качества и эффективности законопроектной
деятельности Правительства России решенными было бы преждевременным. В этой связи весьма
полезным было бы использование опыта организации аналогичной работы правительствами ряда
зарубежных государств. В статье излагается опыт организации такой работы в Канаде. Это
государство, как и Россия, имеет федеративное устройство. Многие эксперты отмечают
лидирующую роль Канады в использовании современных технологий управления
государственными делами, доступность и высокую транспарентность деятельности
государственных структур по оказанию услуг своим гражданам.
Канада является одновременно конституционной монархией, федерацией и парламентской
30
демократией с двумя официальными языками, двумя системами законодательства - гражданским
правом и общим правом - и Хартией прав и свобод, включенной в Конституцию страны.
Исполнительную власть в Канаде осуществляет один из комитетов Тайного совета,
называемый Кабинетом, в состав которого входят действующие министры. Источником
полномочий Премьер-министра и министров является не писаная Конституция, а традиции и
обычаи. Исполнительная власть принадлежит Кабинету, а глава государства (генерал-губернатор)
руководствуется его рекомендациями. Генерал-губернатор обязан официально утверждать
практически все решения Кабинета министров и законопроекты, одобренные Парламентом.
В соответствии с традициями, унаследованными от Парламента Великобритании, Парламент
Канады состоит из королевы (которая представлена генерал-губернатором), Сената и Палаты
общин.
Сенат (Верхняя палата) создан по образу и подобию британской Палаты лордов. 104 члена
Сената назначаются, а не избираются. Сенаторы представляют четыре главных региона Канады:
Онтарио, Квебек, западные и атлантические провинции. За небольшим исключением, Сенат имеет
такие же полномочия, как и Палата общин.
Палата общин - основной орган, принимающий законы. Число депутатов, избираемых по
одномандатным округам сроком на пять лет, - 301.
Обычно кандидаты представляют признанные политические партии, хотя некоторые из них
участвуют в выборах как независимые. Партия, получившая большинство мест в Палате общин,
как правило, формирует Правительство. Генерал-губернатор предлагает лидеру победившей
партии занять пост Премьер-министра, который выбирает министров из числа депутатов
Парламента от правящей партии.
На федеральном уровне главной организацией, обеспечивающей работу Кабинета министров
и Премьер-министра, является Управление Тайного совета, которое возглавляет Секретарь. Он
отвечает за координацию деятельности Кабинета министров. Сотрудники канцелярии Секретаря
разрабатывают повестки дня заседаний Кабинета министров, ведут протоколы и информируют
соответствующих должностных лиц о решениях, принятых на его заседаниях.
Гражданское право, действующее на территории девяти из десяти провинций Канады,
основывается на принципах общего права. Оно представляет собой правовую систему,
базирующуюся на юридических прецедентах. Когда судья выносит какое-либо решение, оно
становится прецедентом - нормой права, которой будут руководствоваться другие судьи при
рассмотрении аналогичных дел в будущем. Значительная часть канадского законодательства
представляет собой судебные прецеденты и традиции, сложившиеся за многие годы юридической
практики.
В Квебеке гражданское право основывается на писаном кодексе, включающем общие
принципы и правовые нормы, которыми следует руководствоваться при рассмотрении разных
категорий дел. Судья вначале обращается за рекомендациями к писаному кодексу и лишь после
этого изучает прецеденты, явившиеся результатом принятых ранее судебных решений. Первый
Гражданский кодекс Квебека был утвержден в 1866 году. 1 января 1994 г. вступил в силу новый
Гражданский кодекс, на подготовку которого ушло более тридцати лет.
В 1982 году в Конституцию Канады была включена Хартия прав и свобод, ставшая одним из
ее основополагающих компонентов. Хартия обеспечивает защиту основных свобод, включая
свободу совести и вероисповедания, мысли, убеждений, выражения мнения и самовыражения,
свободу мирных собраний и объединений, а также большинство других общепризнанных прав и
свобод человека в политической, социальной и экономической сферах.
Закон является наиболее формальным выражением волеизъявления государства.
Предложенные законопроекты называются биллями, выносятся на обсуждение в Сенате или
Палате общин. Прежде чем билль станет законом, он должен быть одобрен обеими палатами
Парламента и королевой.
Решения о том, какие идеи следует облечь в форму законодательных предложений,
принимают члены Кабинета министров по рекомендации руководителей министерств (одного или
нескольких).
Политические цели, преследуемые в предложенном законопроекте, и средства, с помощью
которых предполагается их достичь, должны быть одобрены Кабинетом до того, как поступившее
предложение будет облечено в форму законопроекта. Министр, представляющий министерство,
являющееся инициатором законопроекта, обеспечивает одобрение предлагаемой законодательной
инициативы Кабинетом министров. Он должен представить документ (меморандум) для Кабинета

31
министров, в котором в общих чертах описывается эта инициатива и содержится просьба дать
разрешение на подготовку законопроекта.
Требование представлять меморандумы до начала работы над законопроектом продиктовано
главным образом стремлением не допускать, чтобы министерства поручали юристам подготовку
законопроектов, которые вряд ли будут утверждены правительством. Меморандум готовится для
того, чтобы заручиться поддержкой Кабинета министров, одобрившего основные принципы
предложенного закона. Законопроект представляется на более позднем этапе, после чего Кабинет
министров приступает к его подробному рассмотрению.
Меморандум для Кабинета министров готовится по установленной форме и состоит из двух
частей. Первая часть представляет собой рекомендацию министра о разработке законопроекта на
основании конкретного законодательного предложения и представления данного законопроекта на
рассмотрение Парламента. Во второй части анализируются разные варианты решения
рассматриваемого вопроса и разъясняются достоинства и недостатки предложенных вариантов в
первую очередь с точки зрения их соответствия Конституции и положениям Хартии прав и
свобод.
К меморандуму прилагаются два документа. В первом - описываются пути и способы
представления данного законодательного предложения на рассмотрение и обсуждение
общественности и прогнозируется ее возможная реакция, а также указываются меры по
организации консультаций с теми, чьи интересы она может затронуть. Во втором - излагаются
инструкции по подготовке законопроекта, содержащие подробное описание сути
законодательного предложения. Они должны служить руководством для составителей
законопроекта, не предписывая при этом, какие именно положения и формулировки он должен
включать.
После одобрения Кабинетом министров меморандума утверждается протокол о принятии
решения, разрешающий Министерству юстиции Канады приступить к составлению законопроекта
в соответствии с инструкциями, содержащимися в протоколе.
Правительственные законопроекты готовятся в Отделе по вопросам законодательства
Министерства юстиции. Такая централизованная система подготовки законопроектов была
внедрена в 1940-х гг. с целью усиления контроля Кабинета министров и обеспечения
согласованности и последовательности при составлении правительственных законопроектов.
Высококвалифицированные составители законопроектов руководствуются в своей работе
соответствующими указаниями Кабинета министров и отлично разбираются в том, каким
требованиям законы должны соответствовать, чтобы они действовали как единая правовая
система. Такой порядок подготовки законов дает возможность анализировать законодательные
предложения с точки зрения их законности и эффективности, использовать лингвистические
знания, необходимые для четкого и правильного выражения мыслей и понятий. Лингвистические
знания особенно важны, поскольку федеральные законы Канады должны издаваться на
английском и французском языках, причем оба текста имеют одинаковую силу.
Составители законопроектов из Отдела по вопросам законодательства работают вместе с
должностными лицами министерства, ответственными за законопроект. Эти должностные лица,
включая юристов, работающих в министерстве, изучают инструкции по подготовке
законопроекта, содержащиеся в протоколе о принятии решения, утвержденном Кабинетом
министров, и представляют составителям законопроекта дополнительную информацию, которая
может им понадобиться для надлежащей его подготовки.
Обычно в ходе работы над законопроектом пишется несколько вариантов текста, которые
изучаются должностными лицами, руководящими этой работой, и затем обсуждаются вместе с
составителями законопроекта, чтобы в случае необходимости они могли подготовить другой его
вариант. Как правило, варианты законопроекта подготавливаются на обоих официальных языках.
Все составители законопроектов работают на компьютерах, используя при этом специальное
программное обеспечение. Им помогают редакторы и лингвисты.
После того как должностные лица и министр одобрят вариант законопроекта, который, по их
мнению, обеспечит достижение поставленных целей, он направляется в Кабинет министров для
окончательного утверждения. Законопроект изучается сотрудниками Управления Тайного совета,
которые подготавливают заключение для лидера Палаты общин от Правительства (член Кабинета
министров, ответственный за парламентские дела). В нем указывается, соответствует ли
представленный законопроект первоначальному законодательному предложению, утвержденному
Кабинетом. Незначительные изменения рассматриваются членами Кабинета министров, когда

32
законопроект выносится для окончательного утверждения Кабинетом. Если в законопроект
вносятся существенные изменения, они должны быть изложены в новом меморандуме.
После утверждения законопроекта Кабинетом министров лидер Палаты общин от
Правительства и министр, предложивший законопроект, принимают решение о том, когда
представить этот документ в Парламент.
Правительственные законопроекты должны выноситься на рассмотрение Парламента одним
из членов Кабинета. Обычно это делает министр, ответственный за законопроект. Этот министр
или другой депутат, представляющий партию, членом которой является министр, разъясняют
положения законопроекта и отстаивают его на всех этапах прохождения в Парламенте.
Сотрудники министерства, которое возглавляет министр, выдвинувший законопроект,
подготавливают выступления и справочные материалы.
Право выступать в каждой из палат Парламента имеют только депутаты данной палаты.
Когда законопроект обсуждается в каком-либо парламентском комитете, обычно на его заседания
приглашаются сотрудники министерства, выдвинувшего законопроект, которые разъясняют
отдельные его положения и отвечают на вопросы членов комитета. Они готовят поправки к
законопроекту, получив на то разрешение своего министра. В этой работе им помогают
составители законопроектов из Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции.
Подготовленные поправки выносятся на рассмотрение комитета членами комитета,
представляющими Правительство. Поправки, существенным образом изменяющие
законодательное предложение, одобренное на первоначальном этапе Кабинетом, также должны
утверждаться Кабинетом.
Члены комитета - депутаты от правящей партии, равно как и другие члены комитета, вправе
предлагать свои собственные поправки, которые подготавливаются составителями
законопроектов, работающими в аппарате Сената или Палаты общин, в зависимости от того,
депутатами какой палаты являются члены комитета, представившие эти поправки.
По предмету регулирования законы можно разделить на две группы: публичные и частные.
Публичный закон может предлагаться Правительством в виде билля, выносимого на рассмотрение
Парламента от имени одного из министров, которого называют министром - инициатором
законопроекта. Но может он также предлагаться в виде билля, представленного депутатом Палаты
общин, не являющимся членом Кабинета министров. Эти так называемые билли частных членов
выносятся от имени депутатов, выступающих в качестве инициаторов законопроектов.
Конституция существенно ограничивает круг вопросов, которые могут являться предметом
регулирования таких биллей. В частности, билли "частных членов" не должны включать
положения, касающиеся бюджетного финансирования. В соответствии с регламентом Парламента
на обсуждение биллей "частных членов" в Палате общин выделяется всего лишь несколько часов
в неделю.
В ходе каждой сессии Парламента депутаты - "частные члены" предлагают сотни
законопроектов. Однако лишь немногие из них выносятся на обсуждение. Еще по меньшему числу
"биллей частных членов" проводится голосование. В некоторых случаях Правительство
принимает решение преобразовать "билль частного члена" в правительственный законопроект.
Это повышает вероятность того, что это законодательное предложение станет в итоге законом.
Правительство не участвует в подготовке законопроектов, которые предлагаются депутатами
Парламента, не являющимися членами Кабинета министров. "Билли частных членов" обычно
готовятся составителями законопроектов, работающими в Бюро советников по вопросам
законодательства Палаты общин. Представители министерств могут подключиться к
рассмотрению таких законопроектов на стадии комитета и поручить их составителям из
Управления по вопросам законодательства подготовить проекты поправок в законопроекты.
В Сенате различия между правительственными законопроектами и "биллями частных
членов" носят не столь очевидный характер. Сенаторы, не являющиеся членами Кабинета
министров, пользуются услугами Секретаря по правовым вопросам Сената, обеспечивающего
подготовку законопроектов, предлагаемых сенаторами.
Цель частных законов - предоставление отдельным лицам или группам лиц каких-либо
полномочий, особых прав или льгот. Процедура принятия Парламентом частных законов почти
такая же, как процедура принятия публичных законов. Отличие состоит в порядке их
представления. Как правило, в этом случае законопроекты подготавливаются сотрудниками
Канцелярии Советника по правовым вопросам Сената и Бюро советников по вопросам
законодательства Палаты общин без участия специалистов министерств.

33
Любой законопроект должен пройти в Парламенте определенные стадии. Законодательный
процесс начинается с представления законопроекта в Сенате или Палате общин. После
представления законопроект изучается, обсуждается и принимается данной палатой, после чего
передается в другую палату Парламента, где вновь изучается, обсуждается и принимается.
Публичные законопроекты проходят в Парламенте следующие стадии: представление и
первое чтение; второе чтение; изучение законопроекта в парламентском комитете; доклады; третье
чтение; рассмотрение законопроекта в другой палате (в Сенате, если законопроект был
представлен в Палате общин, или в Палате общин, если законопроект был представлен в Сенате);
королевская санкция.
Законодательный процесс в Парламенте Канады основывается на классической
вестминстерской модели: рассмотрение законопроекта может начинаться в любой из палат, за
исключением финансовых законопроектов, которые могут вноситься первоначально только на
рассмотрение Палаты общин. Первое чтение фактически означает распоряжение об издании
текста законопроекта и его распространении среди депутатов. На стадии второго чтения
происходит обсуждение принципиальных положений законопроекта. На заседании комитета
заслушиваются свидетели, происходит подробное рассмотрение законопроекта и могут
предлагаться поправки. Затем депутаты палаты обсуждают доклад, подготовленный
соответствующим комитетом. На стадии третьего и окончательного чтения депутаты палаты
принимают решение об утверждении или отклонении законопроекта.
В разработке проектов предлагаемых законов участвуют многие специалисты. Вместе с тем
совершенно очевидно, что качество того или иного закона во многом зависит от квалификации и
добросовестности составителей законопроектов. Разумеется, они не могут готовить отвечающие
установленным требованиям законы без помощи целого ряда других специалистов.
Подготовка законопроекта включает соответствующую доработку правительственных
решений для придания им формы и стиля, используемых в законодательстве. Задача его
составителей заключается в подготовке текста, обеспечивающего эффективное достижение целей,
определенных правительством. Они должны также учитывать такие критерии, как ясность,
последовательность и беспристрастность законов и сохранение целостности правовой системы.
Составители законопроектов являются активными участниками процесса рождения законов,
а не просто переписчиками текстов. Они дают рекомендации по ряду вопросов: содержание
инструкций по подготовке законопроектов, которые включаются в меморандумы для Кабинета
министров; время, необходимое для подготовки законопроекта и его издания; эффективность
предложенных положений; выяснение в законодательных предложениях пробелов; форма
положений законопроекта; включение определенных видов положений в законопроект.
Служебные обязанности специалистов Отдела по вопросам законодательства Министерства
юстиции Канады дают достаточно полное представление об условиях, в которых должны работать
составители законопроектов. К числу основных обязанностей относятся:
1. Детальный анализ законодательных предложений с целью определения их законности и
наличия связи с действующим законодательством и правительственной политикой. Выстраивание
вышеупомянутых предложений в логичную законодательную схему для подготовки
законопроекта, позволяющего реализовать эти предложения.
2. Выявление в ходе анализа проблем, имеющих юридический, структурный, логический,
политический, стилистический или терминологический характер, и поиск решений этих проблем,
включая анализ степени риска или возможной пользы, определение, какие решения являются
совершенно новыми, а какие базируются на прецедентах.
3. Улаживание разногласий, которые могут возникнуть в ходе подготовки законопроектов.
4. Разработка стратегии, обеспечивающей оперативное и результативное прохождение
законопроекта в Парламенте. Ответы на вопросы клиентов и парламентариев в парламентских
комитетах.
5. Тщательная проверка законопроекта вместе с другим составителем и/или лингвистом с
целью обеспечения соответствия текстов на обоих официальных языках и соблюдения критериев,
предъявляемых к его подготовке, с целью обеспечения юридической эквивалентности,
грамматической адекватности и целостности текстов на обоих официальных языках.
6. Постоянное внимание и сосредоточенность, особенно во время сравнительного прочтения
текстов законопроекта на обоих официальных языках. Это важно для обеспечения подготовки
качественного продукта, являющегося правильным с правовой и грамматической точки зрения и
отвечающего требованиям клиента.

34
В подготовке и прохождении законопроекта могут участвовать разные должностные лица
министерства, являющегося его инициатором. Они отвечают за выработку политики, отраженной
в проекте закона. Их знания и опыт позволяют руководить работой составителей законопроектов.
В Канаде в каждом министерстве федерального правительства имеется правовая служба, в
которой работают юрисконсульты Министерства юстиции. Они играют важную роль на всех
этапах законодательного процесса. Должностные лица того или иного министерства
консультируются с ними на начальной стадии выработки политики и особенно на этапе
подготовки соответствующего меморандума для Кабинета министров. Как правило,
юрисконсульты министерств участвуют и в последующих этапах прохождения законопроекта,
начиная с утверждения законодательного предложения членами Кабинета и кончая подготовкой
законопроекта и его принятием Парламентом.
Обычно в роли должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, выступают
юрисконсульты министерства - инициатора данного законопроекта. Они знают предмет
законопроекта и юридические проблемы, которые могут возникнуть в процессе его прохождения.
В некоторых случаях в качестве должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта,
могут выступать также сотрудники соответствующего министерства, не являющиеся
юрисконсультами.
Количество должностных лиц, руководящих подготовкой законопроекта, зависит от его
сферы действия и сложности. Как правило, это небольшая группа. Их роль заключается в
оформлении в виде инструкций политических решений, принятых министерством - инициатором
законопроекта. В тех случаях, когда предмет законопроекта находится в ведении нескольких
министерств, группа должностных лиц, осуществляющих руководство его подготовкой, может
включать представителей ряда министерств.
Выполнение в срок законопроекта и общее его качество в значительной мере зависят от
качества инструкций по его подготовке. Они должны быть максимально подробными и отражать
не просто пожелания, а определенный политический курс и решения, утвержденные
министерством - инициатором законопроекта. Не существует официально утвержденной
определенной формы инструкций. Важно, чтобы они были четкими и краткими.
Тем не менее инструкции должны включать информацию и вспомогательную документацию,
касающуюся: контекста желательных положений; проблем, которые предполагается решить, и
предлагаемых решений; конкретных целей, преследуемых министерством - инициатором
законопроекта, а также возможных путей и способов достижения этих целей; нормативных актов,
которые могут понадобиться; поправок к другим законам; трудностей юридического характера;
устранения противоречий с действующим законодательством; временных положений,
необходимых для изменения действующей законодательной схемы.
Существенную роль в работе Отдела по вопросам законодательства Министерства юстиции
Канады играют юридические лингвисты. Хотя их рекомендации не являются обязательными для
составителей, которые сами отвечают за тексты подготавливаемых ими законопроектов,
замечания юридических лингвистов позволяют существенно улучшить качество текстов
федеральных законов.
Редакторы-лингвисты, работающие на федеральном уровне, выполняют триединую задачу:
редактируют тексты законов, готовят их к печати и корректируют объединенные тексты законов.
Помимо проверки правильности написания слов и употребления грамматических правил,
редакторы проверяют каждый проект с точки зрения ясности изложения, единства стиля и
логичного выражения идей. Они сверяют ссылки и обеспечивают соответствие технического
исполнения законопроекта или нормативного акта утвержденному формату.
Редакторы законопроектов нередко перерабатывают проекты поправок, помогая тем самым
составителям законопроектов. Они отвечают за подготовку к печати в ходе подготовки к
рассмотрению в Парламенте окончательного варианта текста законопроекта. Редакторы текстов
законопроектов вырабатывают подходящие формулировки пунктов о внесении изменений и дают
рекомендации составителям законопроектов по таким вопросам, как формат приложений,
составление положений, касающихся вступления в силу законов, и временных положений. Кроме
того, они высказывают рекомендации по техническим вопросам и обновляют оригиналы текстов
всех федеральных законов, включая перечни поправок.
В настоящее время на федеральном уровне в Канаде существуют три специальных
подразделения, осуществляющих подготовку законопроектов: Управление по предоставлению
услуг в области законодательства Министерства юстиции; Бюро Секретаря по правовым вопросам

35
и Парламентского советника Сената; Бюро по предоставлению услуг в области законодательства
Палаты общин.
Подготовка проектов всех публичных биллей осуществляется в Управлении по
предоставлению услуг в области законодательства Министерства юстиции Канады, штат
сотрудников которого насчитывает около 120 человек. Управление возглавляет Главный советник
по вопросам законодательства. Оно включает следующие основные структурные подразделения,
отвечающие за подготовку федерального законодательства и организацию работы с текстами
федеральных законов и подзаконных актов: Отдел по вопросам законодательства, Отдел
постановлений, Службу по редактированию текстов и изданию законодательных документов и
Службу автоматизации.
В ответ на резкую критику, высказанную Уполномоченным по официальным языкам,
Министерство юстиции образовало комитет, которому было поручено выработать рекомендации,
касающиеся обеспечения участников законодательного процесса текстами на французском и
английском языках на всех его этапах. Комитет предложил осуществлять подготовку текстов
законопроектов одновременно на французском и английском языках.
Результатом естественного развития явилась монополия федерального Отдела по вопросам
законодательства в сфере подготовки законопроектов. Итогом этой эволюции стала служба,
готовящая законопроекты на двух официальных языках и опирающаяся в своей работе на систему
как общего, так и гражданского права.
Завершая общую характеристику организации законопроектной деятельности Правительства
Канады, можно выделить основные принципы, на которых она построена. К ним, в частности,
следует отнести:
1. Принцип четкой урегулированности законопроектной деятельности, выражающийся в
определении состава ее участников, содержания и последовательности этапов, планомерности
организации работы на этом важном направлении.
2. Принцип централизации, заключающийся в передаче функций по подготовке
подавляющего большинства законопроектов одному центральному органу, в качестве которого,
как правило, выступает Министерство юстиции Канады в лице Отдела по вопросам
законодательства.
Это способствует достижению единообразия и последовательности в вопросах
законодательной техники, позволяет достаточно эффективно использовать ограниченные ресурсы
и непосредственно регулировать темпы законопроектной работы, обеспечивает постоянный
контакт во время подготовки и прохождения законопроектов с должностными лицами из
соответствующих министерств и представителями аппарата Парламента. Кроме того,
централизованная подготовка законопроектов позволяет использовать бесценный коллективный
опыт и знания. Такой порядок фактически гарантирует законодательное оформление
правительственной политики.
3. Принцип специализации заключается в том, что работа по подготовке законопроектов,
требующая специальных знаний, высокой квалификации, должна выполняться (в своей основной
части) профессиональными составителями законопроектов. Обычно они не являются узкими
специалистами в какой-то конкретной отрасли права, обладают широким юридическим
кругозором, хорошо ориентируются в системе действующего законодательства, прекрасно
владеют правилами законодательной техники и умеют применять их на практике.
4. Принцип монополизма означает, что к выполнению функций по составлению
законопроектов привлекаются только государственные служащие - специалисты
соответствующего подразделения Министерства юстиции.
5. Принцип стандартизации выражается в широком использовании в работе по составлению
законопроектов официальных правил, соответствующих моделей, типовых положений,
стандартных терминов, выражений и отдельных положений законов.
6. Принцип широкого использования современных информационных технологий при
составлении законопроектов.
7. Принцип особого подхода к подбору, подготовке, обучению и повышению квалификации
кадров составителей законопроектов.
8. Принцип обеспечения стабильности и преемственности в деятельности по разработке
законопроектов, предполагающий применение средств морального и материального
стимулирования качества и эффективности труда составителей проектов законов.
Изложенные отличительные особенности организации законопроектной деятельности

36
Кабинета министров Канады в известной мере обусловлены особенностями национально-
государственного устройства, культурными, историческими, социально-экономическими
факторами, характеризующими современное положение страны. Однако во многом канадский
опыт обусловлен общецивилизационными обстоятельствами, носящими универсальный характер
и присущими многим современным государствам.
Последняя группа факторов создает объективные основания для вывода о возможности
использования опыта канадских коллег с целью улучшения организации законотворческой работы
федеральных органов исполнительной власти России.
Представляет несомненный интерес роль в этом процессе специалистов Министерства
юстиции, решительная их трансформация из экспертов, дающих заключение на проект,
подготовленный специалистами других министерств и ведомств, исследовательских центров,
научных учреждений, в основных разработчиков. Разумеется, такой переход должен носить
постепенный характер, сопровождаться соответствующим кадровым и ресурсным обеспечением.
Давно назревшей проблемой является внедрение современных программных комплексов,
предназначенных для использования при составлении и экспертизе законопроектов.
И, наконец, следует решительно преодолеть стереотипы в отношении к работе по подготовке
законопроектов (достаточно распространенные и среди юристов-профессионалов) как к
малозначительной, носящей скорее технический, чем правовой характер. Это отношение
проявляется в том числе и в низкой оплате труда соответствующих специалистов -
государственных служащих.
Насущные общественные интересы требуют принципиально иного понимания значения
деятельности по подготовке законопроектов, без которой немыслимо формирование современной,
эффективно действующей правовой системы России.

А.Б. Карлин,
профессор, заслуженный юрист РФ

"Журнал российского права", N 5, май 2004 г.

О кодификации и кодексах

Отечественная доктрина и практика кодификации


О кодексах иностранных государств
Международная кодификация - веление времени
Кодексы как профессиональные нормы-самообязательства

Масштабное и динамичное развитие законодательства в России и иностранных государствах


придает особую актуальность выбору форм законодательных и иных правовых актов, а также их
сопоставлению и соотношению. Накопление громадного нормативного материала обостряет
проблему согласованности норм и отраслей законодательства, их доступности для граждан и
правильного применения. Сказанное объясняет интерес к такой форме упорядочения
законодательства, как кодификация, и кодексам как ее "венцу". Причем именно сравнительный
правовой метод позволяет расширить рамки анализа.

Отечественная доктрина
и практика кодификации

В отечественной истории можно выделить несколько видов крупных сводных актов и


правил, отражавших и закреплявших этапы правового развития. Не будет преувеличением сказать,
что "Русская Правда" первого тысячелетия в обобщенном виде содержала нормы обычного права,
позднее уставы Новгорода и Пскова стали выражением общих правил. Судебники 1497 и 1550
годов - образец первых русских кодексов в сфере гражданского, торгового и уголовного права,

37
судопроизводства в период создания централизованного государства. Усилиями Петра I и
Екатерины II впоследствии были созданы важные сводные акты. А ХIХ век дал новые образцы
кодификации: творчество М.М. Сперанского выразилось в Полном собрании законов и Своде
законов Российской империи. Новые государственные институты были закреплены в Основных
законах 1906 года.
В первые годы советской власти разрабатываются и принимаются новые кодексы - Трудовой
и Семейный (1918), Уголовный, Гражданский, Земельный, Уголовно-процессуальный, Кодекс
законов о труде (1922), Гражданско-процессуальный, Лесной (1923). После образования Союза
ССР были изданы Основные начала уголовного законодательства, Кодекс торгового
мореплавания, Воздушный кодекс, Таможенный кодекс и многие уставы кодификационного
характера. Все они были общесоюзными актами, что ознаменовало первый этап формирования
законодательства с помощью базовых актов.
Второй этап кодификации полнее отражает федеративные принципы законодательства,
кодифицируются одновременно и общесоюзные, и республиканские нормативно-правовые
акты*(1). В 60-70 годах принимаются 16 Основ законодательства и в строгом соответствии с ними
- кодексы союзных республик, в которых почти отсутствовала какая-либо специфика. Создаются
Собрания законодательства и Своды законов СССР и республик.
В юридической литературе тех лет понятие "кодификационный акт" используется для
обозначения и основ, и кодексов, и уставов, и положений, что и тогда вызывало спорные оценки
ученых-юристов*(2).
Авторы учебников советских лет рассматривали кодификацию как основную форму
систематизации законодательства, в рамках которой наряду с инкорпорацией создается новый
обобщенный акт. Он становится опорой системы норм и актов и призван заменять нормы и акты
прошлого времени*(3).
В настоящее время отмеченная тенденция в основном сохранилась, и в научной литературе
кодификация традиционно рассматривается в широком смысле как деятельность по
систематизации и коренной переработке действующего законодательства путем разработки и
принятия нового нормативно-правового акта. В рамках всеобщей, отраслевой и специальной
кодификации как особой содержательной формы упорядочения актов кодификационный акт как
нормативно-правовой акт сводного характера охватывает и основы законодательства, и кодексы, и
уставы, и положения, и правила. К видам систематизации относят учет, инкорпорацию и
консолидацию и соответственно сборники и собрания законов и подзаконных актов, а также свод
законов*(4).
В законодательстве нашей страны за последнее десятилетие резко возрос удельный вес
кодексов. Их действует два десятка. По предмету регулирования условно можно выделить
кодексы жизнеобеспечения человека и общества (Гражданский, Бюджетный, Таможенный,
Трудовой, Семейный), природоресурсные (Земельный, Водный, Лесной), правоохранительные
(Уголовный, Уголовно-исполнительный, три процессуальных кодекса и КоАП), транспортные
(Воздушный, КТМ). В субъектах Федерации есть свои кодексы - Библиотечный, Музейный,
Трудовой и др. Ведется подготовка других кодексов - образовательного, социального, о недрах и
даже кодекса о государственном регулировании экономики.
Возникает вопрос: удачно ли избирается предмет регулирования с помощью кодексов,
отвечают ли они по форме и структуре своему назначению?
Кодекс - это разновидность закона. Его отличает, во-первых, полнота регулирования
отношений в какой-либо сфере, во-вторых - единообразие регулирования, в-третьих - закрепление
основных юридических принципов, понятий и конструкций, в-четвертых - отражение крупных
юридических теорий и концепций, в-пятых - лидирующее место среди иных законов и особое
воздействие на все правовые акты и процесс правоприменения.
Пока не ясны критерии выбора кодекса как одной из форм законов. Нередко кодекс
"возникает" на пустом месте, при отсутствии накопленного нормативного материала, и ему, по
сути, нечего кодифицировать.
Есть и федеративный аспект. Принятие в ряде субъектов Российской Федерации кодексов
(Библиотечного, Избирательного, Музейного, Трудового и др.) неоправданно. Допускается
дублирование или нарушение федеральной законодательной компетенции. Форма кодекса
неадекватна характеру и объему регулируемых им отношений.
Сложной является проблема соотношения кодекса с другими законами. Одна линия - кодекс
и законы в рамках отрасли законодательства, другая - соотношение разных кодексов в

38
регулировании смежных или однородных отношений. Третья - сочетание норм кодексов с
нормами законов, устанавливающих статус госорганов, местного самоуправления, общественных
и хозяйственных структур.
Названные соотношения возникают и существуют в большей степени на основе
традиционной доктрины о "головной роли" кодекса. С формально-юридической точки зрения это
не вполне правильно, поскольку нет соответствующих положений в Конституции. Долгие годы не
принимается федеральный закон "О нормативных правовых актах", где кодексу может быть
отведено место в этой иерархии. И приходится каждому кодексу самому провозглашать свое
верховенство.
Сопоставление кодексов со структурой соответствующих отраслей дает интересную картину.
Кодекс как бы представляет отрасль, служит ее "визитной карточкой". Применительно к
Гражданскому кодексу на это обращал внимание Конституционный Суд РФ. Структура
бюджетного законодательства установлена в Бюджетном кодексе. В части 2 ст.2 закреплен
приоритет норм Кодекса перед положениями указанных актов в случае их противоречий.
Унификации служат понятия и термины, применяемые в Кодексе (ст.6).
В гражданском законодательстве удачно решены комплексные проблемы. Оно состоит
только из Гражданского кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов.
Приоритет Кодекса усиливается положением об обязательном соответствии ему норм
гражданского права, содержащихся в других законах. В первом случае речь идет, видимо, о
приоритете в рамках отрасли, во втором - в межотраслевых отношениях.
К сожалению, создание многих кодексов не означает проведения глубокой кодификации.
Вместо программ кодификации за каждым кодексом "вдогонку" готовится пакет законов и
подзаконных актов. Подготовка Свода законов замерла: Остаются без изменений многие акты,
теряющие смысл в связи с принятием кодексов. Кодексы - "тонкие" по объему регулирования.
Сказывается отсутствие единых принципов и методологических подходов.
Как видно, остаются нерешенными несколько проблем. Первая: надо четко охарактеризовать
природу и признаки кодексов и их место среди других законов. Вторая: готовить программы
кодификации - общие и отраслевые. Третья: требуется определить роль кодексов в процессе
развития законодательства, момент их подготовки и принятия по мере накопления и обобщения
"нормативного материала". Четвертая: необходимо установить соотношение между различными
кодексами в регулировании смежных (однородных) вопросов. Пятая: следует ускорить принятие
федерального закона "О нормативных правовых актах". Шестая: оправданно создание
Государственной комиссии по кодификации.

О кодексах иностранных государств

Дигесты Юстиниана явились, пожалуй, одним из первых кодексов в многовековой истории


права Европы. В поручении об их подготовке было сказано о необходимости собрать и исправить
все римские постановления и включить в один кодекс разрозненные тома разных авторов,
устранить противоречия, дополнить и исправить то, что устарело. В 50 книгах были закреплены
положения о праве и законе (в частности, формула Модестина "Позднейшие законы имеют
большее значение, чем те, которые были раньше"), о функциях должностных лиц, о статусе
людей, о процедурах в судах, об имущественных правилах и сделках, о браке, об опеке, о военном
деле и др.*(5) Как видно, в кодексе собраны правила по многим отраслям права, и их значение как
четких юридических формул подтверждено веками.
Последующие столетия право в европейских странах развивалось в русле римских
принципов и постулатов. Шагом вперед был Гражданский кодекс Франции 1804 г. (Кодекс
Наполеона), который на рубеже нового исторического времени содержал в систематизированном
виде юридические нормы о лицах, вещах и сделках. Это - живой кодекс, и зимой 2003 года вышло
в свет его 101-е издание.
По этой причине оправданно рассмотреть современный опыт Франции по кодификации
законодательства, который является для нас весьма полезным и поучительным.
Как известно, кодификация является одним из способов упорядочения и обновления
законодательства. Во Франции этот способ исторически пользуется большой популярностью, но
его содержание во многом отличается от привычной для российской доктрины и практики формы
кодификации.
Марк Суэл в книге "О кодификации" (1999 г.)*(6) выделяет ряд этапов кодификации: 1902-

39
1948 гг. - кодификация без правил, 1948-2002 гг. - методическая кодификация. Этим занимались
национальный Комитет по организации (с 1938 года), Комиссия по изучению законодательной
информации (с 1943 года), Комиссия по анкетированию о ценах, об услугах. С 1948 года стала
действовать Высшая комиссия по кодификации, которую возглавляет премьер-министр, в составе
15 человек - технический вице-президент, представители Госсовета, судов, Счетной палаты,
Министерства юстиции, Министерства заморских территорий. Программа кодификации
утверждается на ряд лет, последняя - на шесть лет.
Проект кодекса готовит министерство - по профилю, Комиссия готовит методики и
осуществляет контроль. Проект кодекса в законодательной части направляется премьер-министру
и обсуждается на совещании министров, затем - в Госсовет и Правительство. В итоге издается
ордонанс, имеющий силу закона. Десять лет готовились девять кодексов. По словам профессора
Ги Бребана в беседе с нами в Париже в декабре 2002 года, почти половина французского права
кодифицирована. Теперь приступили к регламентирующим частям, то есть отдельным
положениям декретов Совета Министров и Госсовета. Принят декрет о кодификации. С 1984 года
начинается новый этап.
Кодификация понимается как собрание, объединение в один или несколько томов
совокупности правовых норм перманентного характера, относящихся к определенной области
(социальная безопасность, шахты, кредит и др.), вступивших в силу после одобрения и
официального опубликования. Тексты распределяются методически, классифицируются в
соответствии с объектом и по плану. Они представлены в частях, различающихся в соответствии с
этим планом, следуя их природе: закон, декрет Госсовета, декрет, решение. В кодексе две части -
законодательная и регламентационная.
Кодекс не создает новые правила, а охватывает только действующее право. В то же время
нормы актов, не включенные в кодексы, утрачивают юридическую силу. Поставлена задача
кодифицировать все французское право, обеспечивая соотношение его с международными
нормами и лишь интерпретируя директивы и регламенты ЕС.
Всего за прошедшие годы было подготовлено свыше 85 кодексов и их проектов. Приведем
примерный перечень действующих кодексов, согласно сайту "Законодательство Франции". Это
кодексы: Административный, общей собственности, коммуникаций, жилищного строительства,
выборов, окружающей среды, госслужбы, Генеральный кодекс административно-
территориальных образований, коллективных процедур, интеллектуальной собственности, дорог,
Аграрный, Лесной, Спортивный, урбанизма, страхования, Гражданский, Потребительский,
Коммерческий, Уголовный, УПК, военной юстиции, публичного здоровья, семьи и социальной
помощи, социальной безопасности, Трудовой, ГПК, Книга фискальных налоговых процедур. Есть
даже Конституционный кодекс, как и в Бельгии.
Кодексы издаются разными издательствами. Наиболее крупное издательство "Dallos"
формирует кодексы по-своему.
Следует отметить, что кодексы европейских стран при всей общности имеют и отличия по
объему и способам регулирования*(7). В некоторых из них наряду с гражданскими действуют
торговые кодексы. В Италии есть Навигационный кодекс, трудовые отношения регулируются
Гражданским кодексом и другими актами. Нет трудового кодекса и в Германии, зато есть
Социальный кодекс. Семейное право нередко выражается в нормах гражданских кодексов. В
Англии предпочтение отдается законам, которые консолидируют применительно к тем или иным
институтам нормы прежних актов и прецедентного права. В 2001 году Верховная Рада Украины
одобрила Хозяйственный кодекс. В США кодификация в сфере гражданского, уголовного и
процессуального права начиналась в штатах, где готовились и своды законов.
Одним из первых модельных кодексов стал Единообразный торговый кодекс США,
разработанный Американским институтом права и Национальной конференцией уполномоченных
по разработке единообразных законов штатов и одобренный в 1952 году. К 1990 году появилось
несколько его обновленных редакций. Кодекс состоит из десяти разделов - продажа, торговые
бумаги, банковские депозиты и инкассовые операции, аккредитивы, складские свидетельства и др.
Его цель - упрощение и модернизация права, регулирующего торговые сделки, и унификация
торгового права всех штатов. Кодекс - скорее модельный, нежели непосредственно регулирующий
акт, ибо таковым становится лишь после одобрения законодательными органами штатов. Ряд его
норм допускает альтернативные варианты. Это - не полная кодификация, а скорее собрание норм
по отдельным институтам, причем без традиционных для гражданских кодексов общих
положений, так как последние относятся к компетенции штатов*(8).

40
Изучение иностранных кодексов очень полезно в аспекте сравнительного правоведения.

Международная кодификация - веление времени

Происходившее в ХХ веке интенсивное расширение процесса договорной унификации,


отражающего формирование способов единообразного регулирования международных сделок и
коммерческого оборота, позволяет вести речь о субправе. Устав и документы УНИДРУА,
принципы европейского контрактного права и акты других международных структур дают
основание говорить об усилении тенденции создавать "нормы будущих отношений" - те четкие
формулы, которые служат моделью будущих наилучших решений. И поэтому кодексы занимают
среди них все более видное место, будучи порождением согласованной воли государств-
учредителей таких структур предоставить субъектам торгово-экономических отношений выбор
норм не национальных систем, а вненациональной правовой системы. Тут и выбор, и свобода
контракта, и императивность общего правового порядка*(9).
Устойчивость государственного строя и экономики стран североевропейского права
предопределила стойкую тенденцию к унификации. В 1880 году на территории Швеции,
Финляндии и Дании вступил в силу единый Кодекс о векселе, позднее появились единые законы о
торговом знаке, торговом реестре, фирме и др. В первой трети ХХ века вступают в действие
единые законы о купле-продаже движимого имущества, о договорах, в 70-х годах - о торговых
посредниках, о платежах в рассрочку и др. Этим актам свойственны не общие части, а конкретно-
регулирующие нормы, видимо, в силу общих преимущественно историко-правовых истоков
общественного сознания и жизни этих стран.
Шагом вперед в развитии кодексов как формы международно-правовой унификации стал
Кодекс Бустаманте (Конвенция о международном частном праве 1928 г.), принятый на Шестой
конференции американских государств. Специалисты выделяют в нем общие принципы
разрешения коллизий национальных законов. Есть нормы международного публичного порядка,
действующие как обязательные на территории государства, есть нормы добровольные или нормы
частного порядка, исходящие от сторон контрактов и договоров. Но все же преобладают не
конкретные нормы, а нормы-принципы, кодифицировавшие ранее существовавшие правила
международных конвенций. Кодекс включает общие положения и четыре книги: международное,
гражданское, торговое, уголовное и процессуальное право*(10).
В рамках Содружества Независимых Государств более десяти лет действует
Межпарламентская Ассамблея. Ее главное детище - модельные законы как рекомендательные
правовые акты. Их уже более 100. Они могут быть полнотекстовыми или содержать лишь общие
согласованные принципы и институты. Имеют смысл актов нормативной ориентации,
приобретающих непосредственно регулирующее значение после рассмотрения в национальных
парламентах и принятия в целом или частично. Появились и модельные кодексы, например,
Гражданский и Налоговый (специальная часть - по отдельным видам налогов). Они содержат
типичные правовые характеристики субъектов права, их обязанностей и ответственности, которые
конкретизируются в национальных кодексах. К сожалению, использование модельных актов
оставляет желать лучшего. Все это надо учитывать при подготовке и реализации Основ
законодательства и типовых проектов в Евразийском экономическом сообществе.
Примечательная тенденция последних десятилетий, отражающая усиление глобальных
интеграционных процессов в экономической и финансовой сферах и громадную самостоятельную
роль крупнейших национальных, транснациональных компаний и корпораций, - разработка ими
нового вида кодексов. К их числу можно отнести Международный налоговый кодекс
Гарвардского университета, который стал гегемоном в "налоговом мире", корпоративные кодексы
МБРР и МВФ, которые трансформируются в нормы национального гражданского и акционерного
права. Проект корпоративного кодекса как свод норм-самообязательств для хозяйствующих
субъектов в целях обеспечения их "примерной деятельности" подготовлен и в России.
Усиливаются кодификационные работы в рамках Европейского Союза. Принят, в частности,
Европейский кодекс конкуренции с судебными процедурами. В конце 2002 года опубликован
проект Европейской Конституции, в которой есть раздел об актах и их иерархии. С ней должны
будут считаться государства-члены. Готовится Конституционный акт союзного государства
России и Беларуси. Подобные конституционные акты повлияют на общую кодификацию, что
становится характерным для правовых систем именно межгосударственных объединений. Кстати,
в рамках Международной академии сравнительного права готовится европейский гражданский

41
кодекс.
Как видно, интеграционные процессы в сфере экономики, торговли, финансов, экологии,
культуры и др. ведут к повышению роли унифицированных актов. Кодексы приобретают значение
международно-правовых и доктринальных сводных правил для регулирования общения между
государствами, юридическими лицами и гражданами. Они способствуют сближению
национальных законодательств.

Кодексы как профессиональные


нормы-самообязательства

Последние годы характеризуются появлением и распространением еще одного вида


кодексов. Это кодексы, призванные регулировать поведение лиц определенной профессии. В них
содержатся преимущественно нормы этико-морального характера, но есть и правовые нормы.
Принимаются кодексы либо в пределах профессионально-трудового сообщества, либо органами,
которые выражают их интересы. В любом случае они представляют собой свод правил-
самообязательств, выполнение которых служит залогом успешной трудовой и производственной
деятельности.
В США и европейских странах в ХХ веке появились кодексы поведения на крупных
предприятиях, позже - в финансовых и иных корпорациях для формирования и поддержания
высокого уровня корпоративного поведения. В нашей стране "моральные кодексы" также
существовали некоторое время, а с 80-х годов после принятия закона СССР о трудовых
коллективах на предприятиях стали появляться кодексы трудовой, рабочей чести. Сейчас им на
смену пришли новые кодексы.
В хозяйствующих субъектах нередко создаются кодексы делового поведения. Готов
корпоративный кодекс, как уже говорилось. ФКЦБ подготовила проект кодекса аудиторской этики
и представила его на рассмотрение Совета по аудиторской деятельности при Министерстве
финансов. В нем содержатся требования к членам аудиторских объединений. Российский союз
промышленников и предпринимателей принял Хартию деловой и корпоративной этики. Около
десяти лет действует Кодекс чести, принятый судейским сообществом, сейчас он обновляется.
Появился Кодекс служащих. В январе 2003 г. на съезде адвокатов принят Кодекс
профессиональной этики адвоката.
Как видно, в этих случаях кодексы играют роль сводных актов, консолидирующих поведение
людей в рамках профессий.

***

Каков же общий вывод? Кодификация выступает наиболее радикальным способом


упорядочения и обновления законодательства, и кодексы, естественно, занимают все более видное
место в системах национальных законодательств. Об этом шла речь на российско-французском
семинаре "О качестве регламентации", состоявшемся в прошлом году в Высшей школе экономики.
Оправданно использование кодексов как формы унифицированного международно-правового
регулирования и как способа тематического структурирования разных правовых актов. Все это
объясняет интерес к дальнейшей разработке проблем теории кодификации и методологии
правовой регламентации общественных отношений.

Ю.А. Тихомиров,
первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный деятель науки РФ

Э.В. Талапина,
старший научный сотрудник ИГП РАН,
кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 3, март 2003 г.

——————————————————————————————————————————

42
———————————————————————————————
*(1) См.: Основы законодательства Союза ССР и союзных республик. М.: Юридическая
литература, 1987.
*(2) См.: Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое
право. М.: Юридическая литература, 1973. С.413-422.
*(3) См., например: Керимов Д.А. Кодификация и законодательная техника. М., 1962;
Развитие кодификации советского законодательства. М., 1968.
*(4) См.: Теория права и государства: Учебник. М.: Право и закон, 2001. С.213-229.
*(5) См.: Памятники римского права. М.: Зерцало, 1997.
*(6) См.: Suel Marc. Essai sur la codification а droit constant. 3e edition. Septembre, 1999, Paris.
*(7) См.: Тихомиров Ю.А. Курс сравнительного правоведения. М.: Норма, 1996; Правовые
системы стран мира. М.: Юридическая литература, 1993; Решетников Ф.М., Жалинский А.Э.,
Рерихт А. Введение в немецкое право. М.: Спарк, 2000; Осакве К. Сравнительное правоведение в
схемах: общая и особенная части. М.: Дело, 2002.
*(8) См.: Единообразный торговый кодекс США / Пер. с англ. М.: Международный центр
финансово-экономического развития, 1996.
*(9) См. подробнее: Бахин С.В. Субправо. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2002.
*(10) См.: Доронина Н.Г. Унификация права стран Латинской Америки // Законодательство и
экономика. 2002. N 10.

43
Унификация права стран Латинской Америки

Особенность унификации права этих стран состоит в том, что к регулируемым отношениям
оказываются применимыми два или более международных договоров, касающихся одного и того
же вопроса. При этом различные формулировки отдельных норм, как правило, не меняют общего
принципа решения проблемы регулирования означенных отношений. Примером первой
унификации права стран Латинской Америки являются Договоры Монтевидео 1888-1889 гг.
Сравнивая содержание этих договоров с современными конвенциями, можно проследить
эволюцию унифицированной правовой нормы на протяжении более чем ста лет. Так, норма ст.4 о
юридических лицах Договора Монтевидео 1889 г. "О международном гражданском праве" нашла
свое отражение в ряде статей Конвенции о международном частном праве, подписанной в Гаване
в 1927 г. (Кодекс Бустаманте), в Конвенции о коллизионном праве торговых компаний,
подписанной в Монтевидео в 1979 г., и, наконец, в Конвенции о правосубъектности и
правоспособности юридических лиц в международном частном праве, подписанной в Ла-Пасе
(Боливия) в 1984 г.
Вместе с тем в договорах Монтевидео встречаются нормы, которые регулируют отношения,
уже не существующие в современной международной торговой практике. К таковым относятся,
например, положения о разновидности договора морского страхования "бодмерея", заключенные в
Договоре о международном торговом праве 1889 г. Полный анализ текстов договоров того
периода, включая своего рода и анахронизмы, несмотря на сложность языка, позволяет не только
понять общие направления и особенности унификации права стран Латинской Америки, оценить
ее преимущества и недостатки, но и уяснить содержание собственно самой нормы, меняющейся
вместе с изменениями регулируемых отношений.
К вопросам унификации права стран Латинской Америки наши юристы обращались
неоднократно. Интерес к этой проблеме пробудился с момента издания первых переводов
отдельных международных договоров, действующих и поныне. В этом ряду достаточно назвать
Кодекс Бустаманте, переведенный В.Н. Дурденевским*(1), и Конвенцию о международном
коммерческом арбитраже, переведенную С.Н. Лебедевым*(2).
Затем последовало несколько работ, содержащих анализ текстов унификационных
международных договоров данного региона. Общей характеристике конвенций, направленных на
унификацию права, были посвящены работы специалистов, известных авторитетов в своей
области права*(3).
Обращение к тем или иным аспектам унификации права стран Латинской Америки в работах
отечественных юристов показывает, насколько полезен анализ опыта унификации права,
накопленного в этом регионе за столь продолжительное время. В целях информации о
существующих в Латинской Америке международных договорах и о проводимой в регионе работе
по унификации права была опубликована в рамках Института законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве РФ специально посвященная этой теме работа*(4).
Международные договоры и конвенции, посвященные унификации права стран Латинской
Америки, свидетельствуют о стремлении участвующих государств к универсализму в решении
вопросов этой области права. Универсализм выражается в том, что страны Латинской Америки на
протяжении длительного времени работали над созданием кодексов международного публичного
и международного частного права. Успехом в работе этого направления следует считать принятие
кодекса Бустаманте, который представляет собой универсальный свод коллизионных норм,
применяемых в регулировании гражданско-правовых отношений, возникающих при
осуществлении торговли между лицами различных государств. Что касается создания
аналогичного свода норм международного публичного права, то результатом в работе этого
направления явилось подписание лишь отдельных международных договоров, некоторые из
которых и поныне составляют специфику так называемого американского международного права.
К их числу можно отнести договор, регулирующий институт политического убежища.
Универсализм в унификации права стран Латинской Америки проявляется и в том, что она
коснулась в первую очередь и главным образом коллизионных норм в гражданском праве. При
унификации в регулировании гражданско-правовых отношений во главу угла ставилась задача
унифицировать коллизионные нормы, отличающиеся от обычных норм гражданского права, а не

44
создавать единообразные нормы материально-правового регулирования. Кроме того, в работе над
унификацией права в более широкой сфере отношений были использованы особые методы
унификации. Для этих целей был применен, например, такой метод унификации, как обращение к
принципам регулирования, который в настоящее время чаще называют методом гармонизации
права. Отказавшись от создания кодексов международного публичного и международного
частного права как универсально действующего и применяемого права всеми государствами
мирового сообщества, латиноамериканские страны стали следовать идее универсализма, согласно
которой под унификацией права понимается прежде всего гармоничное взаимодействие
различных национально-правовых систем в рамках мирового сообщества.
Более полно суть универсализма раскрыл Л.А. Лунц*(5), который считает, что это явление
заключается в том, чтобы избежать такой ситуации, когда "внутригосударственный закон
разрешает проблему международного общения, регулируя гражданско-правовые отношения
международного характера". Иными словами, обращение к нормам международного права, в том
числе к его общим принципам и конкретным единообразным нормам, содержащимся в
международных договорах, при регулировании отношений, возникающих в рамках национально-
правовых систем, следует рассматривать как выражение идей универсальной унификации права.
Крайним проявлением универсализма Копельманос рассматривает ситуацию, когда "отношения с
иностранными индивидуумами, юридическими лицами квалифицируются как "международные",
т.е. как отношения, которые должны подлежать юрисдикции международных органов;
юрисдикция, ныне осуществляемая внутригосударственными органами власти, есть по существу
временное исполнение ими некоторой надгосударственной функции". Л.А. Лунц характеризует
доктрину стран Латинской Америки как отражающую в большинстве своем идеи универсализма.
"Их учения во многом существенно отличаются от партикуляризма, господствующего в
западноевропейской и североамериканской науке международного частного права".
Дать всесторонний анализ такого направления в сфере унификации права, как универсализм -
актуальная задача сегодняшнего дня, ибо правильная оценка его идей позволяет определить
значение подавляющего большинства международных договоров, лежащих в основе правового
регулирования международной торговли и экономического сотрудничества. Будучи в
большинстве своем региональными договорами, т.е. такими, которые направлены на создание
региональных экономических союзов государств, эти международные договоры являются по
своему содержанию универсальными (в рамках ограниченного региона) правилами, по которым
осуществляется регулирование внешнеэкономической деятельности в рамках национально-
правовых систем. К таким договорам относятся и договоры, заключаемые в рамках СНГ
государствами, бывшими республиками Союза ССР.
Помимо региональных договоров существуют и договоры, рассчитанные на "универсальное"
применение в рамках всего мирового сообщества. Они появились благодаря практическим
успехам, достигнутым в рамках регионального Европейского экономического союза
(Европейского общего рынка), и идеям универсализма, зародившимся на Американском
континенте. К ним относятся международные соглашения, действующие в рамках Генерального
соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) и составляющие правовую основу Всемирной торговой
организации (ВТО). Российская Федерация приняла решение об участии в международных
соглашениях ГАТТ/ВТО, представляющих собой универсальные правила международной
торговли. Однако далеко не все согласны с таким политическим шагом России. В основе
возражений оппонентов лежит непонимание того, что эффективная защита национально-
государственных интересов возможна лишь при обращении к системе норм и правил, созданных
для целей международного сотрудничества, а следовательно, преследующих интересы мирового
сообщества.
В современных отношениях широко применяются такие формы унификации права, как
"кодексы поведения", "стандарты регулирования", "общие принципы регулирования" и т.п.
Практика принятия таких актов вызвана тем, что в развитии современного международного права
оптимальной целью является создание универсального права, связывающего все субъекты
международного права. Международные договоры, заключаемые странами Латинской Америки и
отражающие универсалистский подход этих стран к вопросам унификации права, имеют значение
для правильного понимания ряда международных документов, к числу которых относятся,
например, Кодекс поведения транснациональных корпораций, Кодекс поведения при передаче
технологии и Комплекс норм по ограничительной деловой практике. Большая часть проектов этих
документов разрабатывалась международными организациями, действующими под эгидой ООН,

45
отражающей интересы всего мирового сообщества. Среди них можно назвать Комиссию ООН по
проблемам транснациональных корпораций и Комиссию ООН по торговле и развитию
(ЮНКТАД). Идеями универсализма проникнута деятельность и других международных
организаций, имеющих более узкий круг участников и более ограниченную сферу интересов. К
ним следует отнести, например, Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР),
"Группу-77" развивающихся государств.
В странах Латинской Америки нормам международного права придается особое значение для
достижения единообразного национального регулирования. Трансформируя нормы
международного права в национальные, они придают им силу норм конституционного права.
Этим нормам подчинено регулирование, осуществляемое на всех иных уровнях нормативной
деятельности, т.е. на уровне подзаконных актов, актов органов управления. Соподчиненность в
системе нормативных актов имеет преимущественное значение. С точки зрения иерархии норм
права унифицированным нормам, имеющим своим источником международный договор,
придается значение общего принципа регулирования, определяющего все развитие национального
законодательства.
По оценке латиноамериканских юристов, международное право изначально несет в себе идеи
универсализма, т.е. признается правом, применимым ко всем политическим сообществам. "Оно в
большей степени, чем национальное право, отражает объективность, проповедует культ истины и
правосудия вопреки проявлениям национальных и частных интересов, отражает
общечеловеческую солидарность, рассматривая международное сообщество как единую общность
людей и народов, находящихся в постоянном поиске норм и законов, наиболее полно отражающих
идею справедливости"*(6).
Поиск странами Латинской Америки наилучшего выражения унифицированных норм
(принципов регулирования) прослеживается через весь комплекс международных договоров и
конвенций, заключенных ими в течение XX столетия, начиная с Договоров Монтевидео 1888-1889
гг. и заканчивая межамериканскими конвенциями. В связи с этим целесообразно
проанализировать процесс развития унифицированных норм права, содержащихся в
международных договорах, заострить внимание на специфике методологии унификации права в
странах Латинской Америки.
Своеобразность методологии унификации права, применяемой в латиноамериканских
странах, состоит в том, что унификация не подразумевает полного устранения различий в
национальном праве. Сохранение национальных особенностей предполагалось и при работе над
созданием кодексов международного публичного и международного частного права, и тогда,
когда в область унификации права неизбежно стали попадать нормы материального права, в том
числе публично-правового характера.
Столкнувшись с необходимостью унификации норм материального права,
латиноамериканские юристы обратились к поиску новых методов унификации, близких по своему
характеру к коллизионным методам регулирования. В своей унификационной деятельности
страны Латинской Америки используют, например, такой способ, как определение в
международном договоре условий субстантивного характера, которые необходимо исполнить
частным лицам любого из договаривающихся государств, чтобы совершаемые на территории
одного государства юридические действия признавались действительными на территории другого
договаривающегося государства (признание векселя, чека, доверенности). Унификация права этих
последнее время развивалась в сторону регулирования процессуальных действий (получение
свидетельских показаний за границей, выдача судебных поручений и т.д.), закрепляя в
международном договоре порядок их осуществления.
Специфика методологии унификации права стран Латинской Америки заключается еще и в
том, что они рассматривают нормы международных конвенций в качестве единой системы
регулирования в области международного частного права и процесса, что проявилось в ряде
конвенций и принятых в их развитие дополнительных протоколов к ним. К их числу относятся:
Конвенция, касающаяся судебных поручений, и Дополнительный протокол к ней;
Конвенция о получении свидетельских показаний за границей и Дополнительный протокол к
ней;
Конвенция об экстерриториальном действии иностранных судебных и арбитражных решений
и принятая в ее развитие Конвенция о международной юрисдикции в вопросах, касающихся
экстерриториального действия иностранных судебных решений.
Международные договоры и конвенции в области унификации права стран Латинской

46
Америки складываются в единую систему регулирования главным образом благодаря тому, что в
своей унификационной деятельности эти страны пытаются найти наилучшие способы выражения
изначально принятого ими принципа регулирования тех или иных отношений, например принципа
решулирования, закрепленного в Договорах Монтевидео 1888-1889 гг. и в Кодексе Бустаманте
1927 г.
Панамский конгресс 1826 г. Работа по унификации права стран Латинской Америки была
начата сразу после завоевания политической независимости большинства стран Южной и
Центральной Америки. К 1825 г., который считается годом окончания гражданской войны в
южной части Американского континента, на территории бывших испанских колониальных
владений (Объединенные провинции Ла-Платы с входившим в их состав вице-королевством Перу
- современная Аргентина; Новая Гранада - современная Колумбия и др.) возникли новые
суверенные государства.
Тогда же Симон Боливар - один из руководителей борьбы с колониальным господством
европейских государств - приложил немало усилий к тому, чтобы вновь образовавшиеся на
территории так называемой Испанской Америки государства пошли по пути построения
гармоничного сообщества государств. Поставив задачу создать лигу, или конфедерацию,
южноамериканских государств, он в 1825-1826 гг. созывает в Панаме Генеральную ассамблею
американских республик, в полномочия которой входит "урегулирование разногласий между
республиками, обеспечение согласия при возникновении крупных конфликтов, выработка общих
позиций в случае появления общей для всех республик угрозы, точное толкование
межгосударственных соглашений при возникновении осложнений и улаживание таких
осложнений"*(7).
В договоре, подписанном на Панамском конгрессе в 1826 г. (далее Панамский договор), были
закреплены принципы, которые затем легли в основу всех создаваемых впоследствии
объединений (союзов) суверенных государств, а в данном случае объединения, именуемого
Обществом народов или Объединением наций. И хотя Панамский договор так и не вступил в силу,
а задуманная Боливаром Конфедерация южноамериканских государств не была создана, но
принципы, сформулированные в этом договоре, несомненно, оказали влияние и на современное
понимание категории "мировое сообщество". Это влияние становится тем более очевидным, если
обратиться к самим принципам, закрепленным в договоре:
признание необходимости поддерживать суверенитет и независимость друг друга против
любого иностранного вмешательства, основываясь на чувстве всеобщей солидарности;
закрепление взаимных гарантий территориальной целостности договаривающихся
государств;
мораторий на военные действия и запрещение объявлять войну до обращения к средствам
примирения, находящимся в компетенции Ассамблеи;
обязательность и периодичность созыва Ассамблеи полномочных представителей
государств, входящих в мировое сообщество;
решение споров между государствами в соответствии с примирительной процедурой при
участии Ассамблеи*(8).
Все эти принципы, разработанные еще в начале прошлого века, закреплены в настоящее
время в различного рода международных соглашениях, среди них Договор о взаимопомощи (о
поддержании суверенитета и независимости против иностранного вмешательства), принятый
латиноамериканскими государствами в Боготе в 1947 г.; Устав ООН и в Устав Организации
американских государств (ОАГ) (принцип уважения территориальной целостности государств).
Ими руководствуются в своей практической деятельности Панамариканский союз (начиная с 1890
г.) и Организация американских государств с 1948 г. (периодический созыв Конференции
американских государств и межамериканских конференций).
Значение Панамского договора 1826 г. состояло не только в том, что разработанные в нем
принципы создали основу будущего межгосударственного сотрудничества, но и в том, что в нем
была отражена потребность создать посредством межгосударственного (т.е. международного)
сотрудничества единообразие в национальном законодательном регулировании различных
отношений. Этой задаче была подчинена вся дальнейшая работа над кодификацией
международного публичного и международного частного права в странах Латинской Америки.
Лимский конгресс 1878 г. В указанном году в столице Перу Лиме созывается Американский
конгресс юристов, на котором принимается первое международное соглашение по унификации
права - Конвенция об установлении единообразных норм международного частного права.

47
Шестьдесят статей этого документа содержат нормы, касающиеся гражданско-правового статуса и
правоспособности лиц; правового положения имущества, расположенного в пределах
государственной территории; договоров, заключаемых за границей; режима браков; недвижимого
имущества, а также так называемой международной юрисдикции судебных органов и исполнения
иностранных судебных решений. Конвенция была подписана всеми государствами - участниками
конгресса (Аргентина, Боливия, Коста-Рика, Чили, Эквадор, Перу, Венесуэла, Гватемала и
Уругвай), однако она так и не вступила в силу из-за отсутствия необходимых ратификаций.
Прежде чем Конвенцию представили на одобрение государствам - участникам Лимского
конгресса, была проделана большая работа по выработке концепции этого соглашения, к которой
были привлечены видные юристы и государственные деятели. Еще в 1865 г. были созданы два
проекта решения проблемы унификации международного частного права. И если первый проект,
представленный полномочным представителем Эквадора доном Винсенте Пьедраита, имел целью
"определить несколько принципов в области внешнего публичного права, в том числе
международного частного права", то второй проект, разработанный юристами из Венесуэлы
доном Антонио Леокадио Гузманом касался "унификации исключительно норм международного
частного права"*(9).
Сложность в достижении единообразия международного частного права заключалась в том,
что существовали две противоположные позиции, одну из которых занимали государства -
сторонники решения коллизионных вопросов на основе критерия гражданства, а другую -
государства - сторонники решения коллизий на основе критерия домицилия. При открытии
конгресса было заявлено: "Достижение единообразия в частном праве позволит государствам (в
той степени, насколько этому будут способствовать обстоятельства) принять соответствующие
единообразные кодексы, а там, где единообразия достичь невозможно, принять нормы, в
соответствии с которыми должны разрешаться коллизии в процессе применения различных
законов".
И упомянутые проекты, и заявление отражали основные особенности подхода к унификации
права, характерного для стран Латинской Америки, каковыми являются:
достижение единообразия в гражданских кодексах, регулирующих отношения в рамках
национально-правовых систем, и лишь как крайний случай при невозможности достичь
единообразия в материально-правовом регулировании - обращение к единообразным
коллизионным нормам;
особая роль международного публичного права в достижении единообразных норм права;
рассмотрение международного частного права как части национального гражданского права;
рассмотрение национального гражданского права как имеющего экстерриториальное
действие (возможность применения иностранного права в национальной судебной системе), а
поэтому именуемого внешним публичным правом;
понимание единообразной нормы как составной части международного соглашения.
Перечисленные особенности сохранятся в странах Латинской Америки и на последующих
этапах унификации права, несмотря на неудачную попытку реализовать проект международного
договора, представленного на Лимском конгрессе.
Договоры Монтевидео - первые действующие акты в области унификации права. Они были
приняты на I Южноамериканском конгрессе, который начал работу 25 августа 1888 г. Среди них
девять договоров по международному торговому, гражданскому, уголовному, процессуальному
отраслям права и международные договоры о праве собственности на произведения литературы и
искусства, о патентах на изобретения, о товарных знаках в промышленности и в торговле, об
осуществлении свободных профессий, о взаимном применении законов договаривающихся
государств. Таким образом, эти договора охватили собой практически все отношения, связанные с
применением иностранного права, отношения, характеризуемые присутствием иностранного
элемента и составляющие содержание международного частного права.
Договоры Монтевидео 1888-1889 гг. обладают определенной ценностью и не только в плане
исторического исследования унификации права в этом регионе. Они положили собой начало в
применении особого метода при унификации права, ибо предполагают ее на основе единого для
всех регулируемых отношений критерия - принципа регулирования. Эти договоры закрепляют
территориальный принцип в решении основного вопроса в международном сотрудничестве
государств о границах применения иностранного права.
Сегодня достаточно сложно определить их статус, хотя все они действующие. Это
объясняется следующими обстоятельствами. Вслед за I Южноамериканским конгрессом

48
последовал II (юбилейный), состоявшийся в 1939-1940 гг., на котором в эти договоры были
внесены поправки. Однако не все государства, подписавшие Договоры Монтевидео в 1889 г.,
согласились с внесенными изменениями, что затормозило процесс унификации на базе указанных
договоров.
Так, Договоры Монтевидео были подписаны и ратифицированы в полном объеме
Аргентиной, Боливией, Парагваем, Перу и Уругваем. Бразилия подписала лишь некоторые из них,
а ратифицировала только Договор о свободных профессиях. Чили также подписала отдельные
договоры, но не ратифицировала ни одного из них. Колумбия присоединилась к договорам,
унифицировавшим право основных отраслей (гражданское, торговое, процессуальное), и к
Договору о свободных профессиях. Спустя пятьдесят лет из Договоров Монтевидео 1888-1889 гг.
вышло несколько государств-участников, что отнюдь не означало их отказ от согласованных
принципов унификации, скорее наоборот - этот выход подтвердил приверженность этих
государств содержащимся в договорах принципам регулирования, ибо он был связан с их
вступлением в Договоры Монтевидео 1939-1940 гг. Принятие на II Южноамериканском конгрессе
улучшенного варианта договоров означало новый этап в унификации права стран Латинской
Америки. Однако вступление в силу нового договора предполагало прекращение действия
соответствующего предыдущего договора. А поскольку не все новые договоры получили
единодушное одобрение, сократилось число участников каждого из договоров, что значительно
снизило эффект проводимой на основе договоров 1888-1889 гг. унификации.
Изменения, внесенные Договорами Монтевидео 1939-1940 гг., коснулись прежде всего
"отраслевых" договоров - о международном уголовном, гражданском, торговом и процессуальном
праве. Так, на базе Договора о международном торговом праве было создано два договора - о
международной торговле на суше и о международной морской торговле. Из Договора о
международном уголовном праве был выделен Договор по вопросам политического убежища. В
общей сложности на втором конгрессе было подписано, так же как и в 1889 г., девять договоров,
которые включали в себя помимо названных трех Договор о защите прав на интеллектуальную
собственность, Договор на осуществление свободных профессий, договоры по вопросам
международного гражданского права, уголовного, процессуального права и Дополнительный
протокол к этим договорам. В результате ратификации указанных договоров некоторыми из
государств - участников договоров 1888-1889 гг. отдельные предыдущие договоры утратили силу
для Аргентины, а для Парагвая и Уругвая было прекращено их действие в полном объеме,
поскольку эти страны ратифицировали все договоры 1939-1940 гг.
Договор о международном гражданском праве был подписан 12 февраля 1889 г.,
участниками его являются Боливия, Колумбия и Перу. Парагвай и Уругвай вышли из него 12
сентября 1942 г., Аргентина - 27 апреля 1956 г. Этот договор содержит правила о личном статуте и
правоспособности лиц, включая вопросы определения домициля, безвестного отсутствия,
семейного права (способность вступать в брак, личные права и обязанности супругов, вопросы
супружеского домициля, отцовской власти, происхождения, опеки и попечительства). В нем
решаются и коллизионные вопросы относительно имущества, юридических фактов и
обязательств, сроков давности, юрисдикции.
В вопросах личного статута договаривающиеся государства отступили от распространенного
в то время в странах Латинской Америки принципа гражданства, а за исходный момент в
регулировании коллизионных ситуаций приняли принцип домициля. Принцип гражданства в
регулировании коллизионных вопросов был принят в большинстве стран континентальной
Европы. Он закреплен во французском Гражданском кодексе 1804 г. (Кодекс Наполеона), а с
кодификацией международного частного права в 1865 г. был вообще возведен в ранг
универсального принципа, лежащего в основе унификации европейского международного
частного права. В первых Гаагских конвенциях 1903-1905 гг. признавалась целесообразность
унификации международного частного права на основе принципа гражданства. Этот принцип до
сих пор преобладает в международном частном праве стран континентальной Европы, хотя в
отечественной литературе и отмечалось "усиление оппозиции принципу национального закона в
странах, где этот принцип остается господствующим"*(10).
Принцип домициля, по словам М. Вольфа, преобладавший в Европе до введения
французского Гражданского кодекса и сохранивший свое действие в Дании и Норвегии (в Швеции
и Финляндии он используется только в отношениях между скандинавскими странами, что
обусловлено унификацией права этих стран), на Американском континенте применяется в
странах, подписавших Договоры Монтевидео 1888-1889 гг., - Аргентина, Боливия, Перу, Уругвай

49
и Парагвай, а также в двух государствах Центральной Америки - Никарагуа и Гватемала.
Применение принципа домициля при решении вопросов личного статута физических и
юридических лиц государствами, участвующими в унификации международного частного права
на основе Договоров Монтевидео 1888-1889 гг., расходилось с принятым в национальном
законодательстве большинства стран Латинской Америки принципом гражданства.
Договор о международном гражданском праве 1889 г. определяет право-, дееспособность
физических лиц по закону страны домициля (ст.1), предусматривает, что изменение домициля не
влечет за собой изменений в объеме право-, дееспособности, приобретенных в результате
эмансипации, достижения совершеннолетия или судебного решения. Договор определяет
правоспособность юридических лиц и государства в случаях, когда последнее выступает как
субъект гражданского права. Правоспособность государства, вступающего в гражданский оборот,
определяется по закону того государства, на территории которого осуществляются права и
возникают обязательства (ст.3).
Факт существования и соответственно правоспособность юридического лица - субъекта
частного права определяется по закону государства, в котором это юридическое лицо признается
как таковое. При этом вид юридического лица, объем его правоспособности определяются по
месту его инкорпорации. Условия же, необходимые для совершения действий в пределах
специальной правоспособности, определяются по закону государства, где эти действия
предполагается совершить (ст.4).
Договор содержит определение домициля и предусматривает, что домициль лица должен
быть определен в соответствии с требованиями, устанавливаемыми законом страны, где это лицо
имеет свое постоянное местопребывание (ст.5).
Домицилем родителей, опекунов и попечителей считается территория государства, по закону
которого определены функции этих лиц, а родителей несовершеннолетнего - домициль их
законных представителей (ст.7).
Лица, не обладающие легально признаваемым домицилем, будут считаться
домицилированными в месте их проживания (ст.9).
В разделе "Об имуществах" предусматривается, что в отношении имущества (установление
его характера, принадлежности, права отчуждать и других вещных (реальных) прав) применяется
закон его местонахождения (ст.26). Суда, находящиеся в открытом море, подчиняются закону
места его приписки (ст.27). Грузы, находящиеся на судах в открытом море, подчиняются закону
страны места назначения груза (ст.28).
Права на имущество, вытекающие из обязательственных отношений (los derechos de los
creditores), оцениваются как права, возникшие по закону места, где соответствующее
обязательство должно быть исполнено (ст.29). Изменение места нахождения движимого
имущества не влияет на права, приобретенные в соответствии с законом места нахождения в
момент приобретения этого имущества. В то же время заинтересованные лица обязаны выполнить
по форме и по существу все требования закона нового места нахождения, чтобы приобрести или
сохранить указанные права (ст.30). Права, приобретенные третьими лицами в отношении того же
имущества в соответствии с законом его нового места нахождения до выполнения указанных
требований, обладают преимуществом перед ранее приобретенными правами (ст.31).
Договор содержит раздел, посвященный сделкам, гражданско-правовым договорам.
Реквизиты договора, его форма определяются по закону места его исполнения (ст.32), который
регулирует также вопросы самого факта заключения договора, его действительности, правовой
природы, правовых последствий исполнения и другие вопросы, связанные с содержанием
договора (ст.33). Договоры, заключаемые в отношении индивидуально определенных вещей,
подчиняются закону места нахождения этих вещей в момент заключения договора. В отношении
договора оказания услуг возможно применение трех вариантов при выборе закона,
регулирующего правоотношение: закон места нахождения вещи в момент заключения договора,
если услуга состоит в передаче вещи; закон места, где должны возникнуть правовые последствия
исполнения договора, если действие договора связано с определенным специальным местом его
исполнения; закон места домициля должника в момент заключения договора во всех остальных
случаях (ст.34).
Частью Договора о международном гражданском праве являются нормы о юрисдикции,
восполняющие отсутствующую волю сторон в договоре относительно выбора компетентного суда
в случае возникновения спора. В разделе, посвященном вопросам юрисдикции, Договор
предусматривает, что личные иски должны заявляться в суд страны, закону которой подчинено

50
юридическое действие, составляющее предмет спора. Они могут быть в равной степени заявлены
в страны домициля истца (ст.56). Раздел включает в себя несколько норм, определяющих
юрисдикцию в каждом конкретном случае отдельно: вопрос об объявлении лица безвестно
отсутствующим решается в суде страны места последнего домициля этого лица (ст.57); иски,
вытекающие из проявления родительской власти, опеки и попечительства над
несовершеннолетними, а также иски к лицам, участвующим в названных правоотношениях, если
эти иски касаются их личных прав, рассматриваются в судах страны, в которой родители, опекуны
и попечители имеют домициль (ст.59).
Принятие решений, относящихся к вопросам создания и ликвидации гражданского
товарищества (sociedad civil), находятся в компетенции судов страны домициля этих лиц (ст.65).
Раздел о юрисдикции имеет важное значение, которое придается в современном праве и
отдельным нормам гражданских кодексов. Например, ст.14 французского Гражданского кодекса
предусматривает, что иностранец, даже не имеющий места жительства во Франции, может
выступать в качестве ответчика в суде Франции в связи с исполнением обязательств по договору,
заключенному во Франции, если другой стороной является француз. Согласно ст.15 ФГК
иностранец может быть привлечен к ответственности французским судом по обязательствам,
возникшим за границей, если стороной в обязательственном отношении является француз.
Приведенные нормы признаются юристами нормами о юрисдикции, применяемыми к
обязательственным правоотношениям. Аналогичные нормы содержатся в разд.2 Закона о
международном частном праве Швейцарии.
Договор о международном торговом праве был подписан 12 ноября 1889 г., его участники -
Аргентина, Боливия, Колумбия и Перу, Парагвай и Уругвай вышли из него 12 сентября 1942 г.
Этот договор содержит определение торговой сделки, коммерсанта. Характер сделок, т.е.
относятся ли они к торговому или гражданскому праву, определяется в соответствии с законом
страны, где они совершаются (ст.1). Вопрос о том, является ли то или иное лицо коммерсантом,
решается по закону страны, в которой это лицо имеет свое торговое предприятие (ст.2).
Коммерсанты и агенты, осуществляющие вспомогательную деятельность в торговле, подчиняются
торговым законам страны, где они осуществляют профессию (ст.3). Деятельность торговых
товариществ регулируется в соответствии с законом страны, в которой это товарищество имеет
торговый домициль (ст.4).
Товарищества или ассоциации, которые являются юридическими лицами, подчиняются
законам страны их домициля. Они признаются в договаривающихся государствах юридическими
лицами, обладающими правоспособностью, в том числе правом выступать от своего имени в суде.
Совершение действий, направленных на создание юридического лица, должно подчиняться
правилам, установленным в государстве, где лица, создающие товарищество, намерены его
создать (ст.5). Дочерние предприятия или представительства, учрежденные товариществом в
другом договаривающемся государстве, будут считаться домицилированными в месте, где они
осуществляют свою деятельность, и подчиняться юрисдикции местных властей во всем, что
касается совершаемых ими действий. Суды страны, где товарищество имеет свой законный
домициль, компетентны принимать на рассмотрение споры, возникающие между членами
товарищества, или споры по искам третьих лиц к товариществу. В случае если товарищество,
имеющее свой домициль в одном договаривающемся государстве, осуществляет свою
деятельность в другом договаривающемся государстве, где действует судебный порядок
рассмотрения соответствующей категории споров, к этому товариществу может быть предъявлен
иск в суде того государства, где товарищество осуществляет свою деятельность (ст.7).
В разделе, посвященном страхованию, предусматривается, что договоры о страховании
земли и внутриводного транспорта (торговля на суше как часть торгового права) подчинены
закону страны, где находится объект страхования в момент заключения договора (ст.8). Морское
страхование и страхование жизни регулируются законами страны, где страховое общество, его
дочерняя компания или агентство имеют свой домициль (ст.9). Суды страны, где страховое
общество имеет законный домициль, компетентны принимать к рассмотрению исковые
требования, предъявленные страховому обществу. Если эти общества имеют дочерние компании,
учрежденные в других договаривающихся государствах, применяется норма ст.6 (ст.10).
Договор о международном торговом праве включает в себя нормы, регулирующие морскую
торговлю, которые включены в разделы, регулирующие отношения, возникающие в связи со
столкновением, захватом судов, кораблекрушением (ст.11-13); с заключением и исполнением
договора морской перевозки (ст.14, 15), особого договора займа, применяемого в сфере морских

51
перевозок (бодмерея) (ст.16 и 17); с аварией (ст.25).
Отдельный раздел Договора посвящен векселю как важному платежному средству,
применяемому в торговом обороте (ст.26-31), чекам, банковским билетам, долговым
обязательствам в торговле (ст.33 и 34).
В разделе, посвященном вопросам несостоятельности, предусмотрено, что компетентными
судьями для разрешения спора о несостоятельности являются суды страны торгового домициля
несостоятельного коммерсанта, даже если лицо, объявленное несостоятельным, совершало
торговые операции в другом государстве либо имело агентство или филиалы, осуществляющие
деятельность за счет основного торгового представительства (ст.35). Если несостоятельный
коммерсант обладает двумя и более независимыми друг от друга торговыми предприятиями,
находящимися на территории разных государств, принятие решения о несостоятельности каждого
из указанных предприятий находится в компетенции суда страны домициля соответствующего
предприятия (ст.36). Если решение о несостоятельности было принято в одной стране, то
обеспечительные меры, предусмотренные в решении суда, будут иметь силу и в отношении
имущества несостоятельного лица, находящегося на территории других государств, без ущерба
интересов местных кредиторов (ст.37). После исполнения обеспечительных мер путем выдачи
судебного поручения получивший его судья, должен опубликовать в течение 60дней объявление с
информацией о несостоятельности и о принимаемых обеспечительных мерах (ст.38). Такая
информация дает основание местным кредиторам принять меры, направленные на принятие
решения судом о несостоятельности лица, признанного банкротом в другом государстве, или
ходатайствовать перед компетентными органами об объявлении конкурсного производства. В
случае совершения местными кредиторами указанных действий судебные решения о
несостоятельности, вынесенные в различных государствах, будут исполняться в дальнейшем
раздельно и в отношении каждого из них будут применяться законы государства, где вынесено это
решение (ст.39). Местные кредиторы могут участвовать в конкурсе, открытом в какой-либо
стране, если их требования должны быть удовлетворены в этой стране (ст.40). Договор о
международном торговом праве определил следующий порядок удовлетворения требований
кредиторов: остаток имущества, образовавшийся у лица, объявленного несостоятельным в одном
государстве, может быть предоставлен в распоряжение кредиторов другого государства для его
раздела между кредиторами в судебном порядке (ст.41).
Унификация правового регулирования гражданского и торгового оборота, проводимая в
рамках рассмотренных Договоров Монтевидео, показывает, что в основе ее лежат единообразные
нормы - принципы правового регулирования. Отличие этих норм состоит в том, что они
сформулированы как нормы материального гражданского и торгового права вместе с
соответствующей им коллизионной привязкой. Содержание такой единообразной нормы в
наибольшей степени приближено к абстрактной формуле, которая может быть применена только в
случае, если получит развитие в соответствующих формулировках норм национального права:
разных и по своему содержанию, и по объему регулируемых отношений. Однако все это
"национальное" разнообразие благодаря унификации не будет выходить за рамки правового
регулирования, обозначенного в Договорах Монтевидео 1888-1889 гг. Такой метод унификации,
основанный на принципах регулирования, содержащихся в международном договоре, получил
развитие и в других международных договорах, которые впоследствии были разработаны и
приняты странами Латинской Америки.
Панамериканские конференции (1890-1940 гг.) стали продолжением работы, начатой в
Монтевидео в конце XIX века. Решение проблем кодификации в Договорах Монтевидео, по
меткому выражению В. Гольдшмита, является золотым фондом международного публичного
права. Сразу по завершении работы I Южноамериканского конгресса в Монтевидео была созвана
в декабре 1890 г. Первая конференция американских государств. Эта организация постепенно
превратилась в Панамериканский союз, преобразованный после второй мировой войны в
Организацию Американских Государств (ОАГ). На Шестой конференции американских
государств, состоявшейся в Гаване (Куба) в 1928 г., был принят Кодекс Бустаманте, который и
поныне служит примером международной кодификации международного частного права*(11).
В Кодексе Бустаманте (Конвенции о международном частном праве 1928 г.)
сформулированы общие принципы разрешения коллизий законов государств - участников в сфере
регулирования гражданских отношений - принцип территориальности, принцип автономии воли
сторон (ст.3). Принцип территориальности, закрепленный в Кодексе Бустаманте, подразумевает,
что национальное законодательство применяется в пределах территории того или иного

52
государства. При этом одни нормы национального законодательства (гражданского права)
обладают свойством экстерриториального действия. Их применение допускается на территории
иностранного государства, т.е. законы как бы следуют за лицом - подданным принявшего их
государства и рассматриваются в качестве "личных законов". Эти нормы, составляющие особую
категорию, именуются в Кодексе Бустаманте нормами внутреннего публичного порядка, что
обусловлено тем, что нормы гражданского права принимаются органами законодательной власти
соответствующего государства.
Другие нормы национального законодательства (государственного и административного
права) являются одинаково обязательными для всех лиц, находящихся на территории государства,
и именуются в Кодексе территориальными нормами, поскольку их действие ограничено
территорией принявшего их государства. Кодекс Бустаманте дает им и иное название - нормы
международного публичного порядка, учитывая, что только в сфере международного публичного
права возможно решить проблему коллизии этой категории законов различных государств.
Третью категорию образуют нормы добровольные или нормы частного порядка. Они не
исходят от органов публичной власти, а устанавливаются самими участниками гражданско-
правовых отношений в частноправовых контрактах, договорах, заключаемых лицами различных
государств. Принцип автономии воли сторон сформулирован в Кодексе как признание за
договорными условиями юридической силы закона для договаривающихся сторон - физических и
юридических лиц. Эта категория норм, применяемых только по изъявлению, толкованию или
презумпции воли сторон или одной из сторон, является последней в трехступенчатой
классификации норм национального права, определяющих поведение частных лиц, на территории
какого бы договаривающегося государства они ни находились. Такая классификация норм
национального законодательства, отражающая территориальный принцип в регулировании
частноправовых отношений с иностранным элементом, по существу устанавливала порядок
определения законодательной компетенции государств - участников.
Основное содержание Кодекса Бустаманте, так же как и Договоров Монтевидео, составляют
нормы-принципы, регулирующие конкретные гражданско-правовые отношения. Однако в отличие
от Договоров Монтевидео он представляет собой свод - кодификацию ранее созданных норм-
принципов. Структура Кодекса включает в себя общие положения и четыре книги:
Международное гражданское право, Международное торговое право, Международное уголовное
право и Международное процессуальное право. В разделе "Общие правила" сформулированы
принцип предоставления национального режима иностранцам, принцип разграничения
законодательной компетенции государств-участников и другие принципы общего характера,
применимые к разнообразным гражданско-правовым отношениям. Остальные книги содержат
нормы-принципы, действующие в основных отраслях права.
Книга "Международное гражданское право" состоит из четырех частей "Лица",
"Собственность", "Способы приобретения собственности", "Обязательства и договоры". Но в
отличие от Договора о международном гражданском праве 1889 г., она включает в себя нормы-
принципы более высокого уровня кодификации. Так, принцип территориальности находит
отражение в нормах, одинаково допускающих разрешение коллизий как на основе критерия
гражданства, так и домициля в зависимости от того, какое из двух начал воспринято в
национально-правовой системе договаривающегося государства. В первой части - "Лица" -
содержатся принципы регулирования различных вопросов, связанных с определением
гражданства, домициля; принципы определения национальности юридических лиц - гражданских,
торговых, промышленных обществ, акционерных обществ (ст.17-19); а также понятие домициля
физических и юридических лиц, его приобретение утрата и восстановление (ст.22). Для решения
обозначенных в соответствующей статье вопросов Кодекс всякий раз отсылает к личному или
территориальному закону.
Кодекс Бустаманте вряд ли можно рассматривать как модельный закон о международном
частном праве. Он не содержит законченных норм международного частного права, готовых к
применению, а лишь развивает положения Договоров Монтевидео, делая их одинаково
применимыми как в странах, где в основу коллизионного права положен критерий гражданства,
так и в странах, где за основу принят критерий домициля. Главная цель Кодекса Бустаманте, как и
других международных договоров, принятых на предыдущих конференциях, заключалась в
защите прав иностранцев, в каком бы из договаривающихся государств они ни находились.
На шестой Конференции американских государств была подписана и Конвенция о
Панамериканском союзе, которая легализовала существование Международного бюро

53
(Панамериканского союза). Это Бюро исполняло организационные функции сначала лишь в
отношении созыва конференций, начиная с первой Конференции американских государств 24 мая
1890 г. На третьей и четвертой конференциях функции Международного бюро были расширены.
Вопрос о создании объединения американских государств с системой институциональных органов
был решен на Девятой конференции американских государств, проходившей в Боготе в 1948 г.,
когда был принят Устав Организации Американских Государств. Органами ОАГ стали Совет,
Межамериканские конференции, Совещание министров иностранных дел. Высшим органом ОАГ
была признана Генеральная ассамблея американских государств. Организационные функции в
ОАГ вместо Панамериканского союза выполняют постоянно действующие органы: Генеральный
секретариат, Межамериканский совет по вопросам образования, науки и культуры,
Межамериканский экономический и социальный совет, Постоянный совет ОАГ. В рамках ОАГ
действуют созданный в 1942 г. Постоянный юридический комитет и Комиссия по правам
человека. Работу по унификации права стран Латинской Америки выполняют две
специализированные организации - Межамериканская конференция по вопросам международного
частного права (CIDIP) и Межамериканская конференция по вопросам экстрадиции (CIDEX).
Межамериканская конференция по вопросам международного частного права. После того как
завершилась работа, связанная с созданием Организации Американских государств,
Межамериканский комитет обратился в Совет ОАГ с предложением созвать Специализированную
межамериканскую конференцию по вопросам международного частного права (CIDIP) и включить
в число обсуждаемых вопросов проблемы гражданского и торгового права, имеющие
практическое значение в международном торговом обороте.
В 1975 г. состоялась первая Межамериканская конференция по вопросам международного
частного права (CIDIP-I), в 1979 г. - вторая (CIDIP-II), в 1984-м - третья (CIDIP-III) и в 1989-м -
четвертая (CIDIP-IV).
Следует отметить, что унификационная деятельность в странах Латинской Америки как до
второй мировой войны, так и после нее не ограничивалась исключительно коллизионными
нормами. Договоры, подписанные на межамериканских конференциях помимо норм
международного частного права включают в себя унификацию в сфере международного
гражданского процесса, международного гражданского права, международного торгового и
уголовного права. Отличительной чертой продолжает оставаться присутствие норм - принципов
регулирования тех или отношений.
На первой Межамериканской конференции (Панама) было подписано шесть конвенций:
о коллизионном праве простого и переводного векселя и счетов;
о коллизионном праве чеков;
о международном коммерческом арбитраже;
о судебных поручениях;
о получении свидетельских показаний за границей;
о правовом режиме доверенностей за границей.
Межамериканская конвенция о коллизионном праве простого и переводного векселя и счетов
предусматривает, что право-, дееспособность лиц в отношениях по векселю определяются по
закону места, где обязательство возникло. Если обязательство возникло в результате действий
лица, которое такой право-, дееспособностью не обладает, ограничения в право-, дееспособности
могут не приниматься во внимание на территории государства, если закон этого государства
признает возникшее обязательство действительным (ст.1). Таким образом, в Конвенции удалось
избежать осложнений, которые могли бы возникнуть, если бы право-, дееспособность сторон в
правоотношении по векселю определялось в соответствии с их личным законом. Сложности
возникли бы из-за того, что в странах Латинской Америки придерживаются различных принципов
при определении личного закона- принципа гражданства и принципа домициля. По мнению
бразильского юриста Г.Т. Вальядао, положения ст.1 Конвенции в действительности формулирует
принцип решения коллизионного вопроса, поскольку норма не содержит привязки к личному
закону какой-либо из сторон в вексельном правоотношении, что позволяет применять эту
Конвенцию и в странах, придерживающихся принципа гражданства, и в странах, где в основу
регулирования положен принцип домициля.
Юрист из Венесуэлы Парра-Арангурен также подчеркивает приверженность Конвенции
традициям предшествующих унификаций. Доказательством тому служит то, что в ней наряду с
коллизионными нормами содержатся нормы о юрисдикции. По выбору истца суды
договаривающегося государства, в котором обязательство должно получить признание, или

54
государства, в котором ответчик имеет домициль, обладают компетенцией решать споры,
вытекающие из обращения векселя (ст.8).
Межамериканская конвенция о коллизионном праве чеков состоит всего лишь из одной
статьи, которая преследует цель придать надежность этому платежному средству. Согласно этой
статье закон государства, в котором чек подлежит оплате, определяет:
срок предъявления чека к оплате;
круг действий, которые можно с ним совершать (акцептовать, удостоверить, кроссировать,
подтверждать);
права держателя чека;
права лица, выдавшего чек;
форму чека и вопросы, связанные с ней.
Эту статью следует рассматривать как общее направление - принцип развития
унифицированного законодательства в регулируемом правоотношении.
Межамериканская конвенция о правовом режиме доверенностей, предназначенных для
использования за границей, в значительной степени относится к торговым операциям,
совершаемым коммерческими компаниями. Она вводит в действие принцип признания
действительности доверенностей, выданных в порядке, предусмотренном Конвенцией (ст.1);
устанавливает требования, которые необходимо исполнить, чтобы доверенность признавалась за
границей. Если государство, в котором выдана доверенность, не устанавливает в своем
законодательстве специальных формальных требований, которые содержатся в законе другого
государства, где предполагается использовать доверенность, то доверенность должна быть
оформлена в соответствии с требованиями, содержащимися в Конвенции (ст.4). К таким
требованиям, в частности, относятся легализация доверенности и включение в доверенность
заявление принципала, сделанное под присягой (ст.7). Указанное заявление касается личности
принципала (имя, гражданство, домициль, состояние в браке) и его полномочий выдавать
доверенность.
Таким образом, данная Конвенция включает в себя нормы материального (субстантивного)
характера, которые позволяют признавать юридическую силу доверенностей даже в том случае,
если они выданы без соблюдения формальностей, предусматриваемых национальным законом
государства, где предполагается ее использовать. Такое международное законодательство в
значительной степени облегчает положение коммерческих компаний, заинтересованных в
ускорении международного коммерческого оборота. Цель международного законодательства
направлена на обеспечение признания совершаемых юридических действий в договаривающихся
государствах.
Межамериканская конвенция о судебных поручениях касается названных поручений в
отношении совершения процессуальных действий формального характера, связанных с
рассмотрением гражданских и торговых дел. Такими поручениями могут быть, например,
процессуальное извещение, вызов в суд в связи с предъявлением иска за границей, получение
свидетельских показаний, при условии, что нет оговорки, свидетельствующей о неприменении
Конвенции к судебным поручениям о получении свидетельских показаний (ст.2)
Межамериканская конвенция о получении свидетельских показаний за границей
предусматривает, что судебные поручения, выдаваемые в этом случае судебными органами
одного государства и адресованные судебным органам другого государства, исполняются, если
испрашиваемые процессуальные действия не противоречат законодательству в запрашиваемом
государстве и если заинтересованная сторона предоставляет финансовые и другие средства,
необходимые для совершения действий в соответствии с поручением (ст.2).
Конвенция закрепляет требования, которые необходимо исполнить для получения
свидетельских показаний или информации за границей. Таковыми являются:
указание в судебном поручении цели получения свидетельского показания или информации,
предоставление копии документов, объясняющих необходимость такого судебного поручения;
точное указание имен и адресов сторон в процессе, свидетелей, экспертов, других лиц,
участвующих в деле;
итоговый отчет по процессу и по выявленным в его ходе фактам;
точное указание действий, об исполнении которых просит запрашивающее государство, для
получения свидетельских показаний (ст.4).
Конвенция подчиняет действия по исполнению поручения законодательству запрашиваемого
государства (ст.5) и определяет различные каналы передачи поручения судебным органам

55
договаривающегося государства: по судебным каналам, через дипломатических или консульских
агентов, через центральный орган запрашивающего или запрашиваемого государства (ст.11).
Межамериканская конвенция о международном коммерческом арбитраже устанавливает, что
любые соглашения, по которым стороны обязуются передать возникшие или могущие возникнуть
из коммерческой сделки разногласия на разрешение арбитража, являются действительными. Такое
соглашение должно быть зафиксировано в документе, подписанном сторонами, или достигнуто
путем обмена письмами, телеграммами либо сообщениями по телетайпу (ст.1). При отсутствии
соглашения о порядке назначения арбитров и процедуры Конвенция допускает проведение
арбитража по правилам процедуры Межамериканской комиссии по коммерческому арбитражу
(МАККА), созданной в 1933 г. на Седьмой конференции американских государств в Монтевидео.
Международные правила процедуры проведения арбитража в данном случае заменят
национальное законодательство стран Латинской Америки в указанной области.
Вторая межамериканская конференция по вопросам международного частного права (CIDIP-
II) состоялась в 1979 г. в Монтевидео. На ней было подписано восемь конвенций:
об экстерриториальном действии иностранных судебных и арбитражных решений;
об осуществлении обеспечительных мер;
о доказывании и информации об иностранном праве;
о коллизионном праве чеков;
о коллизионном праве торговых компаний;
о домициле физических лиц;
об общих нормах международного частного права;
Дополнительный протокол к Межамериканской конвенции о судебных поручениях.
Конвенция об общих нормах международного частного права посвящена вопросам общей
части международного частного права, включая установление содержания иностранного закона,
вопросы обратной отсылки, действие нормы о публичном порядке и т.д. По мнению одного из ее
разработчиков, Кайседо Кастилья, эта Конвенция вместе с Конвенцией о домициле физических
лиц должна была связать воедино унификацию, достигнутую на основе Договоров Монтевидео
1888-1889 гг., и Кодекс Бустаманте. Иными словами, идея соединить два начала в международном
частном праве - принцип домициля и принцип гражданства - должна была бы получить свое
развитие в направлении приоритета домициля.
Конвенция устанавливает приоритет унифицированного в международном договоре подхода
перед национально-правовым регулированием. Согласно ст.1 выбор применимого права,
регулирующего отношения и связанного с обращением к иностранному праву, осуществляется в
соответствии с положениями настоящей Конвенции, иных дву- и многосторонних международных
договоров, которые были подписаны или могут быть подписаны в будущем. При отсутствии
международно-правовой нормы стороны применяют нормы национального права. В силу ст.2
суды и компетентные органы применяют иностранное право таким же образом, каким оно
применялось бы судами государств, чье право подлежит применению, при условии, что за
сторонами сохраняется право доказывать существование и содержание применимого права.
Конвенция предусматривает основание для возможного отказа в применении иностранного
права. Право одного договаривающегося государства не применяется в другом договаривающемся
государстве, если значительны расхождения в содержании права. Так, если право
договаривающегося государства включает в себя институты и процессуальные нормы,
отсутствующие в праве другого государства, это договаривающееся государство вправе отказать в
применении права государства, в котором отсутствуют указанные институты и процессуальные
нормы, необходимые для применения (ст.3). К такой же категории правил относится и норма
Конвенции о том, что все апелляции, допускаемые процессуальным правом места рассмотрения
спора, возможны только в том случае, если они допускаются законом любого другого
договаривающегося государства (ст.4). Эти нормы не могут обеспечить единообразия в правовом
режиме иностранцев, находящихся на территории договаривающихся государств. В то же время
они усиливают действие принципа национального режима при осуществлении договаривающимся
государством внешнеэкономической политики.
Конвенция закрепляет применение правила о публичном порядке: на территории
договаривающегося государства может быть отказано в применении права, признаваемого на
основании любого из международных договоров применимым, в связи с тем, что применение
этого права противоречит публичному порядку (ст.5). В ст.6 сформулировано правило об обходе
закона: право договаривающегося государства не применяется в качестве иностранного права,

56
если при этом обманным способом избегалось применение основных принципов права другого
договаривающегося государства. При этом решение вопроса о существовании намерения "обойти
закон умышленно" оставляется на усмотрение государства, в котором рассматривается спор.
Правило о применении разных коллизионных привязок в одном правоотношении закреплено
в ст.9. Согласно ему различные законы, которые могут быть применены к различным аспектам
одного и того же правоотношения, должны применяться гармонично, чтобы достичь целей,
преследуемых каждым из таких законов. Все трудности, которые могут быть вызваны их
одновременным применением, должны разрешаться в соответствии с требованием справедливости
в каждом конкретном деле.
Формулировка норм, относящихся к общей части международного частного права, как
принципов регулирования создает единообразие в их применении в национальной системе права.
Присутствие норм-принципов в международном договоре не заменяет действие национальных
норм международного частного права, которые продолжают оставаться частью национального
гражданского права. Рассматриваемая Конвенция направлена на гармоничное взаимодействие
национально-правовых систем при осуществлении экономического сотрудничества в сфере
частноправовых отношений. Эту же цель преследует и Конвенция о домициле физических лиц.
Конвенция о домициле физических лиц определяет домициль в соответствии с
обстоятельствами, принимаемыми во внимание в следующей очередности: обычное
местожительство лица; место его основной деятельности; обычное место нахождения лица при
отсутствии первого и второго; место, где лицо в данный момент пребывает при отсутствии его
обычного места нахождения (ст.2). Если лицо имеет домициль в двух государствах, участвующих
в Конвенции, его домицилем будет считаться договаривающееся государство, где это лицо имеет
местонахождение, а если лицо имеет местонахождение в двух государствах - будет приниматься
во внимание место, где лицо в данный момент пребывает (ст.6).
Конвенция о коллизионном праве торговых компаний применяется к торговым компаниям,
учрежденным в любом договаривающемся государстве (ст.1). Торговые компании, должным
образом учрежденные в одном государстве, признаются в другом. Признание торговой компании
не исключает права государства потребовать доказательств существования этой компании в
соответствии с законом места ее учреждения. В любом случае правоспособность признаваемой
торговой компании не может быть больше, чем правоспособность торговых компаний,
учрежденных в государстве, их признающем (ст.3). При совершении действий, соответствующих
целям торговой компании, эти компании подчиняются закону государства, в котором эти действия
совершаются. Этот же закон регулирует отношения, связанные с установлением контроля какой-
либо компании над торговой компанией, учрежденной в другом государстве (ст.4). К компании,
учрежденной в одном государстве, намеревающейся разместить управление, свой главный
административный центр в другом государстве, может быть предъявлено требование исполнить
законодательство этого последнего государства. Для совершения действий, прямо или косвенно
связанных с целями компании, компании, учрежденные в одном государстве, подчиняются
судебным и административным органам государства, где совершаются указанные действия (ст.6).
Положения Конвенции включают основные принципы регулирования иностранных
инвестиций. Каждое государство вправе регулировать деятельность компании, созданной по
законам иностранного государства (иностранной компании), на своей территории в соответствии
со своим собственным законодательством, и это не рассматривается как ограничение деятельности
иностранной компании.
Анализ всех конвенций, принятых на Специализированной межамериканской конференции
по вопросам международного частного права, которая регулярно проводится раз в четыре года,
свидетельствует о том, что страны Латинской Америки последовательно претворяют в жизнь идеи
Симона Боливара, возглавлявшего национально-освободительное движение в XIX в. на
Южноамериканском континенте. Создание Союза южноамериканских государств основано на
уважении суверенитета государств, освободившихся от колониальной зависимости. Суверенитет
как основа союза государств предполагает самостоятельную реализацию каждым государством
своей законодательной компетенции. В сфере международного частного права национально-
правовое регулирование дополняется действием согласованных в международных договорах
норм-принципов регулирования, которые восполняют отсутствующую волю национального
законодателя и обеспечивают единообразное толкование норм национального гражданского права.

Н.Г. Доронина

57
"Законодательство и экономика", N 10, октябрь 2002 г.

——————————————————————————————————————————
———————————————————————————————
*(1) Избранные источники по международному частному праву XIX и XX веков/ Под ред.
В.Н. Дурденевского.- М.: Юриздат, 1941.- Вып.1
*(2) Лебедев С.Н. Международное сотрудничество в области коммерческого арбитража.- М.,
1979.
*(3) См.: Садиков О.Н. Новые международные договоры по вопросам международного
частного права/ Проблемы совершенствования советского законодательства.- М.: ВНИИСЗ, 1983. -
Вып.25. - С.196-205; Вилкова Н.Г. Региональная унификация коллизионных норм и
международные коммерческие контракты // Юридический мир. - 1997. - N 10.
*(4) Унификация права стран Латинской Америки: Обзорная информация. М.: ИЗиСП при
ВС РФ, 1991. - Вып.9.
*(5) Лунц Л.А. Курс международного частного права. Общая часть.М., 1973.- С.163.
*(6) D'Estefano Pisani M.A. Historia del Derecho Internacional desde antiguedad hasta 1917.-
Habana, 1985.- P.64.
*(7) Parra-Aranguren G. Recent Developments of Conflict of Laws Conventions in Latin America//
Recueil des cours/ 1979-III, t.164, Hague. 1980.
*(8) Caictda Casillia J.J. El Derecho internacional tn tl systema interamericano.- Madrid, 1970.-
P.23.
*(9) Parra-Aranguren G. Указ. Соч.- С.67.
*(10) Лунц Л.А. Указ. Соч.- С.210.
*(11) Международное частное право: Сборник документов. - М., 1997. С.3-40.

58
Классификация и систематизация законодательства Франции

I. Понимая под классификацией упорядочение объектов или явлений по какому-то общему


признаку, можно констатировать, что российский классификатор правовых актов, принятый
Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года, скорее указатель, призванный
сориентировать потребителя правовой информации в той или иной отрасли законодательства и
обеспечить поиск необходимого правового акта, чем классификатор в строгом понимании
содержания этого термина. В собственном смысле слова, классификация - это деление
законодательства на отрасли права, поскольку в его основе лежит классификационный признак -
определенный предмет регулирования.
Следовательно, применительно к праву следует различать классификацию как техническую
процедуру, задача которой состоит в упрощении пользования правовой информацией, и
отраслевую классификацию, задачи которой значительно шире. Если в первом случае
классификация действующего законодательства может проводиться на основе произвольно
избранного классификационного критерия, базируясь на определенных алгоритмах (что является
задачей скорее программирования, нежели систематизации законодательства), то в основе
отраслевой систематизации права лежит объективный классификационный критерий -
однородные правовые отношения. В идеале целью отраслевой классификации может быть
создание своего рода "Периодической таблицы правовых элементов", которая помимо
информативного содержания позволяла бы выявлять пробелы в правовом регулировании,
основываясь на закономерностях права как системного явления.
Таким образом, система права и его систематика суть разные явления. Что касается
российского классификатора, то здесь мы имеем дело с систематикой законодательства, что не
исключает его иные виды систематизации.
В качестве классификационных могут быть использованы и другие критерии. Современная
правовая доктрина во Франции противопоставляет естественному праву, обусловленному
человеческой природой и предоставленному всем, позитивное право, которое устанавливается
каждым государством в пределах своего суверенитета. В зависимости от субъектов
правоотношений проводится деление права на публичное и частное. Публичное право включает:
конституционное право, административное право, финансовое законодательство, международное
право. Предметом конституционного права являются форма, структура и организация государства
и его высшие органы. Оно также регулирует участие граждан в управлении. Общее публичное
право касается философско-юридической теории государства и индивидуальных свобод или
основных прав, установленных декларациями прав, которые фигурируют в преамбуле
большинства конституций. Административное право объединяет нормы, которые определяют
организацию публичных органов (кроме политических и судебных), и условия, на которых эти
органы пользуются правами и исполняют обязанности, возлагаемые на администраторов.
Финансовое законодательство определяет расходы на деятельность публичных служб (бюджет) и
средства на их покрытие (налоги, займы). Международное публичное право регулирует проблемы,
возникающие в международном сообществе между государствами.
К частному праву относится гражданское право, охватывающее регламентацию частных
отношений, которые стали предметом французского Гражданского кодекса 1804 г. Гражданский
процесс (осуществление судебных прав) является предметом гражданско-процессуального
кодекса. Торговое право касается коммерсантов и действий, совершаемых с целью торговли, и
является содержанием торгового кодекса. Нормы уголовного права содержатся в уголовном и
уголовно-процессуальном кодексах. Иные отрасли права определяются в зависимости от их
предмета регулирования: трудовое право, предпринимательское, горное, лесное и т. д. Количество
этих отраслей может быть произвольно увеличено. Критерием в данном случае выступает скорее
объем нормативного материала в определенной сфере правового регулирования, нежели какие бы
то ни было доктринальные воззрения.
Следует различать отрасль права и отрасль законодательства. Отрасль права помимо
законодательства включает его толкование и судебную практику.
Официальное оформление и признание соответствующей отрасли законодательства
проводится путем кодификации определенной группы нормативных актов. Под кодексом во

59
Франции понимается "юридический документ, объединяющий совокупность законодательных и
регламентарных предписаний, применяемых в определенной отрасли права"*(1). Таким образом,
кодификация является завершающим этапом оформления отрасли законодательства как элемента
его системы.
Принципиальные кодексы разработаны во Франции в период Консулата и Империи:
Гражданский кодекс 1804 г., Гражданско-процессуальный кодекс 1806 г., Уголовно-
процессуальный кодекс 1808 г., Уголовный кодекс 1810 г. Они подверглись многочисленным
изменениям по существу, но в структурном плане оставались неизменными.
Другой этап принятия новых кодексов охватывает период с Реставрации до Второй мировой
войны. В это время были приняты: Лесной кодекс (1827 г.), Сельскохозяйственный кодекс (1898
г.), Трудовой кодекс (1910 г.), Кодекс морских работ (1926 г.), Дисциплинарный и уголовный
кодекс морской торговли (1926 г.), Кодекс военной юстиции сухопутных войск и военно-морских
сил (1928 и 1938 гг.). Особую группу кодексов составляют фискальные кодексы, которые
правительственным декретом от 6 апреля 1950 года были инкорпорированы в Налоговый кодекс.
Принципиальное отличие в подходах к классификации законодательства во Франции и
России (а в широком смысле его систематизации, поскольку классификация выступает как один из
ее элементов) в современный период состоит в том, что систематизация законодательства во
Франции происходила и происходит по мере эволюционного накопления нормативного материала
(во всяком случае, после Великой французской революции). В России же дважды в ХХ столетии
полное отрицание предшествующего государственно-правового опыта в 1917 г. и коренная ломка
государственно-правовых основ после 1991 г. привели к тому, что законодательное регулирование
было направлено прежде всего на создание новых правовых отношений, а не на регулирование
отношений по мере возникновения и развития. То есть во Франции критерии систематизации
вырабатывались по мере накопления законодательного материала, тогда как в России сначала
вырабатываются критерии права, в значительной части идеологизированные, а затем начинается
их реализация в нормотворческой деятельности.
II. Во Франции отсутствует официально утвержденный классификатор французского
законодательства. Задачи государства в систематизации законодательства сводятся к его
кодификации и организационно-координационной деятельности в сфере правовой информатики.
Интенсивная и регулярная работа по систематизации законодательства во Франции начинается по
существу в послевоенные годы. К концу 40-х годов обнаружилось, что количество нормативных
актов достигло такой величины, что пользоваться нормативным материалом стало крайне
затруднительно. В стране продолжали действовать значительное число актов, принятых еще до
революции 1789 г. (королевские ордонансы, эдикты, декларации), нормативные акты, принятые в
послереволюционные годы, а также изданные за время существования двух империй и трех
республик. Действовал ряд нормативных актов, принятых коллаборационистским правительством
Виши.
В этой ситуации организацию работы по систематизации французского законодательства
взяла на себя исполнительная власть. Правительственным декретом N 48-800 от 10 мая 1948 года в
стране была учреждена Высшая комиссия по проведению кодификации и упрощению законов и
нормативных актов исполнительной власти (в официальных документах и литературе чаще
называемая Высшей комиссией по кодификации (или предкодификации). Действует Комиссия при
премьер-министре, которая включает: членов парламента, высших государственных чиновников,
председателя Генерального совета и мэра. Председательствует на ее заседаниях председатель
внутренней секции Государственного совета. Комиссия по кодификации не наделяется
полномочиями по утверждению проектов кодексов. Она является совещательным органом
правительства по систематизации законодательства. В своей работе она тесным образом связана с
Генеральным секретариатом правительства. Это дает ей возможность контролировать ход работы
по кодификации и воздействовать на центральные ведомства, занимающиеся конкретной
подготовкой кодексов. Подготовка их возлагается на те ведомства, характеру деятельности
которых наиболее соответствует та сфера регулирования, к которой имеет отношение
создаваемый кодекс. Если в подготовке проекта кодекса "заинтересованы" несколько ведомств, то
одному из них поручается возглавить кодификационную работу. Сама Комиссия
непосредственной разработкой кодексов не занимается.
В министерстве, на которое возложена подготовка проекта кодекса, создается комиссия под
председательством генерального инспектора правительства. В состав ее входят представители
структурных подразделений министерства, а также член Государственного совета,

60
специализирующийся по проблемам, имеющим отношение к содержанию кодекса.
Работа над проектом кодекса включает следующие этапы: 1) отбор и анализ нормативных
актов, которые должны лечь в его основу; 2) подготовка проекта плана кодекса и 3) подготовка
проекта текста кодекса. Составляется график работы комиссии, за соблюдением которого следит
генеральный докладчик Высшей комиссии по кодификации. Разработка проекта текста кодекса
проводится только после утверждения проекта плана кодекса Комиссией по кодификации.
Подготовленные проекты кодексов обсуждаются на заседании Высшей комиссии по
кодификации. С сообщением о проекте выступает специально назначенный для этого докладчик
из числа специалистов данной области права. В роли докладчика может выступать также один из
членов Высшей комиссии по кодификации. В том же порядке организуется работа при проведении
"административной кодификации". Для пересмотра классических кодексов (так называют во
Франции наполеоновские кодексы) создаются особые комиссии при Министерстве юстиции.
Термин "кодификация" во Франции имеет более широкое содержание, чем в российском
праве. Он включает кодификацию в собственном смысле и кодификацию в широком смысле.
Кодификация в собственном смысле совпадает с кодификацией, проводимой в России и ранее в
СССР. Результатом ее является создание консолидированного акта, регулирующего определенную
сферу общественных отношений. Таковыми являются "классические" кодексы, принятые во
времена Наполеона I.
Если роль французского Гражданского кодекса 1804 г. сравнима со значением последней
кодификации гражданского законодательства в России, то дальнейшее развитие кодификации во
Франции проходит не путем создания кодексов как консолидированных нормативных актов, а
путем объединения различных нормативных актов, регулирующих однородные отношения, в
"кодексы", которые представляют собой по форме и содержанию скорее систематизированный
сборник нормативных актов различного уровня, нежели кодекс в его традиционном понимании.
Эту процедуру называют кодификацией в широком смысле слова, которая сводится по
существу к объединению различных нормативных актов в единый документ. В отличие от
кодификации в собственном смысле кодификация в широком смысле не предполагает пересмотра
законодательства. Если в ходе кодификационной работы выявляются противоречия в
законодательстве или необходимость пересмотра устаревших законодательных актов, то
соответствующие законы пересматриваются в порядке обычной законодательной процедуры, а не
кодификационной деятельности.
В целом процесс систематизации законодательства во Франции представляет собой издание
совокупности кодексов, охватывающих все те области отношений, которые могут быть объектом
комплексного правового регулирования. На современном этапе проводится в основном
кодификация в широком смысле. Она, как правило, предшествует и тем самым способствует
пересмотру традиционных кодексов. Кодификацию в широком смысле принято называть
"административной кодификацией".
Высшая комиссия по кодификации определила следующие принципы кодификации: 1)
полнота; 2) формальный характер и 3) непрерывность.
Принцип полноты кодификации подразумевает, что вся совокупность однородных
общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, должна быть
регламентирована нормами, содержащимися в кодексе (материальная полнота кодификации).
Одновременно кодексы должны поглотить нормы, содержащиеся во всех нормативных актах,
изданных центральными органами власти (законах, ордонансах, декретах правительства,
постановлениях и циркулярах министерств и ведомств). Не подлежат включению в кодексы
только нормы, содержащиеся в Конституции, и акты временного характера (формальная полнота
кодификации).
Формальный характер административной кодификации проявляется в ограничении
полномочий правительства в том, что касается законодательных актов. Если правительство не
получило специального на то полномочия парламента, оно не вправе вносить изменения по
существу в нормы закона (кроме чисто редакционных изменений).
Это ограничение не действует при кодификации правительством нормативных актов,
изданных центральной исполнительной властью. Исходя из потребностей кодификации,
правительство имеет право вносить изменения как по форме, так и по существу.
Перераспределение полномочий между законодательной и исполнительной властями в
пользу последней привело к тому, что многие акты, принятые в различные периоды, которые
ранее не могли быть пересмотрены правительством в ходе административной кодификации,

61
лишились подобной "неприкосновенности". Кодексы, получившие в период IV Республики силу
закона, продолжают оставаться таковыми только в той части, в которой предусмотрено правовое
регулирование вопросов, входящих в компетенцию парламента в силу ст.34 Конституции. В
остальной части они продолжают действовать, но приравниваются в своей юридической силе к
правительственным декретам. Согласно Конституции 1958 г. кодексы, имеющие силу закона,
должны приниматься парламентом.
Непрерывность кодификации рассматривается как непременное условие ее ценности и
эффективности. По предложению Комиссии по кодификации, одобренному правительством, по
мере принятия новых нормативных актов вносятся изменения в кодексы. Процедура включения
норм, дополняющих или изменяющих действующие кодексы с учетом их структуры, носит
название инкорпорации. Правила осуществления текущей инкорпорации определяются
циркулярами премьер-министра от 14 января 1961 года и 10 октября 1968 года. Установлен такой
порядок, что все законопроекты, вносимые от имени правительства, а также проекты
правительственных декретов проверяются Генеральным секретариатом правительства с точки
зрения соблюдения правил текущей инкорпорации.
Правительство считает себя вправе самостоятельно осуществлять административную
кодификацию как правительственных актов, так и законодательных решений без наличия
специального полномочия, полученного от парламента. Однако на практике выработался порядок,
при котором правительство приступает к кодификации законодательных актов на основании
поручения парламента, даже если кодификация предусматривает только редакционную обработку
законодательства. Законопроекты о поручении правительству провести кодификацию в той или
иной области правового регулирования вносятся, как правило, самим правительством.
Кодексы обычно состоят из нескольких частей: первая часть включает нормы
законодательного характера (Code legislatif ou Premiere partie. - Legislative). Нормы этой части
обозначаются буквой L. Вторая часть (2-ieme partie: Reglements d'administration) - (R) содержит
нормы из декретов президента, правительства, которые принимаются только на основании
заключения Государственного совета и имеют наибольшую юридическую силу среди актов
исполнительной власти. Третью часть кодекса составляют нормы, содержащиеся в так
называемых простых декретах премьер-министра, не требующих заключения Государственного
совета (3-ieme partie: Decrets), - (D). В четвертой части содержатся нормы, предписанные
постановлениями министерств и ведомств (4-ieme partie: Arretes), - (A). Пятая часть кодекса
включает циркуляры исполнительной власти (5-ieme partie: Instruction ge'ne'rale) - (C).
Различные кодексы имеют различную структуру. Законодательную и регламентарную часть
(L и R) имеет, к примеру, Избирательный кодекс. В 1958 г. добавлена регламентарная часть (R) к
Уголовному кодексу (в современной редакции УК состоит из четырех законов - новелла в
кодификации!). Эту категорию кодексов называют законодательными кодексами. Среди них
следует различать кодексы, ратифицированные парламентом, обладающие самостоятельной
юридической силой, и нератифицированные кодексы, для которых нормы законодательного
происхождения в случае спора имеют приоритет над кодифицированными нормами.
Большую часть составляют так называемые регламентарные кодексы, которые включают
только нормы, содержащиеся в актах исполнительной власти (Кодекс хозяйственных договоров,
Кодекс сберегательных касс, Кодекс военных пенсий по инвалидности и пенсий жертвам войны,
Кодекс ремесел и т. д.).
В процессе кодификационной деятельности выработаны принципы распределения
нормативного материала по определенным кодексам. В основном разбивка правовых норм по
отдельным кодексам и группам кодексов должна производиться в соответствии с объектом
правового регулирования или сферой государственной деятельности (развитие
предпринимательства, охрана определенных свобод и т. д.). В основу кодификации может быть
положен и более частный критерий (например, относимость норм права к определенной группе
лиц - инвалиды, пенсионеры, коммерсанты). Руководствуясь этими критериями, Комиссия разбила
все кодексы на четыре основные группы: кодексы в 1) области экономики; 2) социальной сфере; 3)
интеллектуальной сфере и 4) политической (публичной) области.
Оценивая деятельность Высшей комиссии по кодификации за почти пятидесятилетний
период существования, следует признать ее достаточно плодотворной и эффективной. В
настоящее время в стране действует около 50 кодексов, охватывающих большинство отраслей. В
процессе подготовки находятся Кодекс местных коллективов, Кодекс защиты природы, Кодекс
авторских прав и др.

62
В циркуляре премьер-министра от 15 июня 1987 года, обращенном к руководителям
министерств и ведомств, подчеркивалось, что кодификация должна составлять существенный
элемент в проводимой ими политике и в пределах их компетенции способствовать более
гармоничным отношениям между государством и гражданским обществом.
Несмотря на впечатляющие успехи кодификации, значительное число актов остается
некодифицированным. Значительная доля некодифицированных актов в системе
законодательства, очевидно, одна из причин отсутствия учета законодательства по отраслям права
и скептического отношения французских специалистов к созданию Свода законов или
аналогичных монументальных кодификационных форм. Если в доктринальном плане проблема
межотраслевого регулирования и получает определенное звучание, то на практике предпочтение
отдано систематическому классификатору, построенному по алфавитно-предметному принципу,
что значительно упрощает учет и поиск нормативных актов, обеспечивая необходимую полноту и
актуализацию правовой информации.
Единственным ограничителем в доступе к правовой информации является
конфиденциальность некоторых правовых актов. Согласно Закону N 78-753 от 17 июля 1978 года
"О некоторых мерах по улучшению отношений между администрацией и населением:" гражданам
и организациям может быть отказано в доступе к административным актам, в том числе и
нормативного характера, если "это наносит ущерб:
- секретности решений правительства и ответственных органов, подчиненных
исполнительной власти;
- тайне национальной обороны и внешней политики;
- денежной системе и публичным кредитам, государственной безопасности и общественному
порядку;
- ходу разбирательства в судебных органах, а также процедуре досудебного разбирательства
без разрешения компетентного органа;
- тайне частной жизни, личным и медицинским досье;
- коммерческой и промышленной тайне;
- расследованию, проводимому компетентными органами, налоговых и таможенных
правонарушений;
- и другим секретам, охраняемым законом.
Перечни административных документов, которые не могут быть переданы населению,
устанавливаются министерскими постановлениями по согласованию с Комиссией по доступу к
административным документам".
Не вдаваясь в оценку целесообразности и обоснованности установленных ограничений
"свободы доступа" к административным документам, следует отметить, что вопрос о предании
гласности или засекречивании административного акта решает в основном сама администрация.
Кроме информации, разглашение которой прямо запрещено законом, любая информация может
быть засекречена ею. И трудно представить информацию, на которую невозможно было бы
распространить одно из оснований из указанного перечня, чтобы отказать гражданину в доступе к
административному документу, если администрация того пожелает. По существу данный закон
скорее легализирует практику негласности деятельности исполнительной власти, чем направлен
на ее ограничение. Все это не может не сказаться на объеме правовой информации, доступной
населению.
III. Систематический учет законодательства во Франции осуществляется Генеральным
секретариатом правительства (далее - ГСП). ГСП ведет картотеку нормативных актов, точно
отражающую состояние французского законодательства (база данных "LEX"). Она ведется в двух
вариантах: хронологическом и систематическом. В хронологической картотеке акты учитываются
в порядке их публикации в официальном издании правительства - "Журналь офисьель".
Классификатор систематической картотеки в основном соответствует размещению материала при
публикации нормативных актов в журнале. Названия рубрик размещаются в алфавитном порядке
(по принципу алфавитно-предметного указателя). Допускается по мере необходимости более
детальная классификация в рамках рубрик официального издания. Официально утвержденного
классификатора в стране нет. В основу классификации законодательства положен рубрикатор
официального издания "Журналь офисьель".
Законы и декреты публикуются в "Журналь офисьель"*(2). Дирекция журнала является
одной из служб правительства и подчиняется непосредственно Генеральному секретарю
правительства. За последние годы материально-техническая база издания значительно

63
модернизирована. Постановлением правительства от 13 августа 1985 года введена в действие
электронная версия "Журналь офисьель. Законы и декреты". Ее цель состоит в телематическом
распространении среди населения информации, содержащейся в "Журналь офисьель".
Кроме законов и декретов Генеральный секретариат правительства обеспечивает публикацию
в "Журналь офисьель":
- решений Конституционного совета; постановлений премьер-министра, межминистерских и
министерских постановлений;
- важнейших министерских циркуляров;
- решений независимых административных органов (Комиссии по доступу к
административным документам, Национальной комиссии по информатике и свободам, Высшего
совета по аудиовизуальным средствам, Национальной комиссии по коммуникациям и свободам и
др.);
- парламентскую информацию;
- другие материалы (объявления о конкурсах на замещение должностей в государственных
службах, объявления для экспортеров и т. д.).
Публикация нормативных документов обязательна, поскольку в соответствии с декретом от 5
ноября 1870 года является непременным условием для их вступления в силу и возможности
использования гражданами в судебных спорах.
Генеральный секретариат правительства участвует в управлении банком юридических
данных Национального центра правовой информатики. Это выражается в:
- предоставлении Центру базы данных "LEX", в которую входят все нормативные акты,
опубликованные в "Журналь офисьель";
- надзоре над дирекцией "Журналь офисьель", которому подчиняется указанный Центр;
- организации работы комиссии по координации деятельности в сфере правовой
информатики.
Юридическая картотека "LEX" является своего рода "внешней памятью" ГСП. Картотека
открыта для широкой публики, которая получает доступ к ней через Национальный центр
правовой информатики. В ней содержатся выходные данные и краткий анализ всех актов,
опубликованных в "Журналь офисьель" начиная с периода Освобождения (с 1944 г.).
Ежемесячно отдельным выпуском "Журналь офисьель" публикует хронологический и
систематический указатель законов, декретов, постановлений, циркуляров, решений, инструкций и
заключений, опубликованных за месяц.
Помимо "Журналь офисьель" издательство "Официальных журналов" ("Journaux officiels")
периодически выпускает "Бюллетени администрации" ("Bulletins des administrations"), в которых
публикуются законы, декреты, постановления и циркуляры, касающиеся определенных областей
правового регулирования.
Издательство "Официальных журналов" публикует, кроме того, часть нормативных актов,
помещенных в "Журналь офисьель", отдельными выпусками под названием "Нормативные акты,
представляющие общий интерес" ("Textes d'interet ge'ne'ral").
Публикация законодательных актов осуществляется также секретариатом Национального
собрания, которое выпускает "Собрание законов" ("Recueil des lois"). Помимо официальных
издательств нормативные акты в систематизированном виде публикуют различные издательства.
Наиболее известное и популярное среди них издательство "Даллоз" ("Dalloz"). Оно ежегодно
переиздает кодексы, пользующиеся наибольшим спросом (Гражданский кодекс, Гражданско-
процессуальный кодекс, Уголовный кодекс, Уголовно-процессуальный кодекс и некоторые
другие). Кроме того, издательство еженедельно выпускает "Сборник Даллоз" ("Recueil Dalloz"), в
котором в систематизированном виде публикуются вышедшие нормативные акты, а также статьи
по актуальным проблемам права и обзор судебной практики.
В рамках "Юридической энциклопедии Даллоз" издаются справочники (repertoires) по
важнейшим отраслям права, представляющие собой симбиоз законодательства, доктрины и
судебной практики. Собранные в справочнике материалы излагаются в алфавитном порядке и
ежегодно (некоторые издания, в частности сборник по гражданскому праву, подлежат текущему
обновлению дважды в пределах года) обновляются путем издания разъемных брошюр с
изменениями законодательства и их комментариями, инкорпорируемыми в основное издание
путем замены устаревших текстов, что позволяет поддерживать справочник в контрольном
состоянии.
По существу эти справочники представляют собой научно-практическое пособие,

64
ориентируемое на юристов. В настоящее время выпущены в двух изданиях следующие сборники.
Первое издание: Сборник гражданского права (5 томов); Сборник торгового права (2 тома);
Сборник международного права (2 тома); Сборник гражданского и торгового процесса (2 тома);
Сборник публичного и административного права (2 тома); Сборник социального и трудового
права (2 тома). Второе издание: Сборник по гражданскому праву (8 томов); по торговому праву (5
томов); по уголовному праву и уголовному процессу (5 томов); по товариществам (4 тома); по
трудовому праву (3 тома); по гражданскому процессу (4 тома); по административным спорам (2
тома).
Предваряя новое издание "Справочника по гражданскому праву Юридической энциклопедии
Даллоз", руководитель издательской группы, профессор факультета права и экономических наук
Парижского университета П. Рейно отмечает, что "эта публикация может показаться
анахронизмом для тех, кто не хочет отстать от века информатики и полагает, что компьютер
должен заменить Справочник. Они были бы правы, если бы последний представлял собой только
лишь безликое описание судебных решений. Мы стремимся к лучшему, и если использование
техники и информатики призвано способствовать обновлению и будущим преобразованиям, а
также служить юристам, следует пожелать, чтобы оно оставило за ними роль творцов и
художников, ибо изложение и описание Права является вкладом в его разработку и реализацию.
Право - столь же искусство, сколь и техника, и если оно утратит этот характер, то это будет
сигналом о том, что побежденная техническим умопомрачением, наша цивилизация истребила
саму себя"*(3).
К середине 70-х годов осознание необходимости систематизации французского
законодательства применительно к новым технологиям обработки информации получило свое
практическое выражение в подготовке третьего издания "Законодательной и регламентарной
картотеки", которое непосредственно ориентировалось на "брак компьютера и
законодательства"*(4).
Новый классификатор французского законодательства готовился при содействии
Представительства по информатике (Delegation a l'informatique)*(5) с участием аналитиков,
специалистов в области перфорированной и электронной обработки информации. Классификатор
на момент его создания охватывал около 60 000 нормативных актов. В основу "Законодательной и
регламентарной картотеки" положен классификатор систематической картотеки ГСП. Она
построена по предметному принципу в алфавитном порядке и включает помимо национального
законодательства алфавитный указатель международных соглашений, состоящий из двух
разделов: двусторонние соглашения и соглашения по определенным вопросам.
Таким образом, несмотря на отсутствие официального классификатора законодательства в
стране, в основу регистрации законодательства в публичном и в частном секторах положен
систематический классификатор юридической картотеки Генерального секретариата
правительства.
Наиболее перспективным и недорогостоящим, с точки зрения французских специалистов (L.
Mehl), является распределение правовой информации по так называемым семантическим гнездам
(le lot de graphes semantiques)*(6). Семантический ряд является документом в информатическом
смысле и представляет собой структурированную совокупность слов и выражений, объединенную
ключевым понятием (le clef de graphe).
Семантические ряды, выступающие в форме понятийной таблицы, могут быть
структурированы как таксономическим способом (классификация, иерархия), так и
кибернетическим (описание последовательности действий) или комбинацией обоих методов.
Применительно к правовой информации речь идет в данном случае о классификации нормативных
актов по семантическому признаку. То есть в нормативном акте выделяется понятие или
совокупность понятий (семантическая структура), наиболее полно отражающая содержание этого
акта и соответствующая определенной рубрике классификатора, куда и попадает этот акт.
Поскольку изначально публикация указателей официального издания и государственная
регистрация законодательства во Франции велись по этому принципу, эта методология логично
ложилась в основу построения электронных баз данных правовой информации. Преимущества
данной системы очевидны: во-первых, сохранялся выработавшийся в течение многих лет единый
стандарт в учете правовой информации; во-вторых, создание баз данных правовой информации на
основе новых технологий значительно облегчалось благодаря существованию этого стандарта.
Таким образом, система классификации законодательства во Франции, построенная по
семантическому, а не отраслевому критерию, достаточно безболезненно и без чрезмерных затрат

65
вписывалась в новые технологии учета, хранения и распространения правовой информации.
Важную роль в информационной политике в правовой сфере призван играть созданный
декретом N 84-940 от 24 октября 1984 года при премьер-министре Национальный центр правовой
информатики. Это промышленное и коммерческое предприятие, в задачу которого входят
концентрация правовой информации с применением автоматизированных средств и оказание
услуг юридического характера посредством телематики.
В Центре сосредоточиваются следующие юридические документы: международные
договоры, законы, регламентарные акты, опубликованные инструкции и циркуляры,
национальные коллективные соглашения, решения Конституционного совета, постановления
Государственного совета, Кассационного суда, Счетной палаты, а также другие юридические
документы, перечень которых устанавливается постановлением премьер-министра, на основании
заключения Комиссии по координации правовой информатики.
Закон обязывает административные, судебные и иные государственные органы представлять
в Национальный центр правовой информатики документы, а в случае необходимости - любую
информацию правового характера, зарегистрированную на магнитных носителях. На договорных
началах с публичными и частными органами Центр может получать и иную правовую
информацию. Он обеспечивает подготовку персонала органов, занятых производством баз и
банков юридических данных, согласно методике, им установленной, возлагает телематическое
распространение правовой информации на орган, созданный с этой целью.
Управление Национальным центром правовой информатики осуществляет директор
Официальных изданий, которому оказывает помощь научный и технический директор,
назначаемый декретом. Директор Центра организует и возглавляет специальную службу и
осуществляет управление ее персоналом. В рамках направлений, установленных Комиссией по
координации правовой информатики, научный и технический директор разрабатывает
методологию и программы работ Центра.
Под председательством директора или его помощника по научной и технической работе
действует Научно-технический совет, который проводит консультации по разрабатываемым
Центром методикам и рабочим программам. В его состав входят: шесть представителей от
административных, судебных, публичных учреждений и других публичных органов, участвующих
в производстве баз и банков юридических данных, и шесть представителей от публичных и
частных потребителей указанных баз и банков, назначаемых премьер-министром; один член,
назначаемый органом, ответственным за телематическое распространение правовой информации;
один член от органа, ответственного за коммерческое распространение баз и банков данных; два
квалифицированных специалиста, также назначаемых премьер-министром.
Декретом предусмотрено создание комиссии по координации правовой информатики. Она
создается при межминистерском комитете по информатике и оснащению бюро. Под руководством
комитета комиссия осуществляет:
- подготовку технических, методических и бюджетных планов, руководящей схемы правовой
информатики в управлении и обеспечивает ее применение административными органами;
- выработку приоритетов в отношениях с административными, судебными и другими
заинтересованными публичными органами;
- подготовку и публикацию правил представления правовой информации в соответствии с
требованиями информатики.
Комиссия включает: шесть членов, назначаемых постановлением премьер-министра; по
одному члену от Министерства юстиции и министерств, ответственных за публичную
деятельность, экономику и финансы, бюджет, промышленность, почту, телефон и телеграф,
внешние сношения, внутренние дела и децентрализацию. Пять членов входят в комиссию по
должности: директор "Официальных изданий"; директор Французской документации;
генеральный директор Кассы депозитов; председатель комиссии по координации
административной документации; глава межминистерской комиссии по научной и технической
информатике. Указанные органы могут быть представлены лицами, уполномоченными их
руководителями. Кроме того, в состав комиссии входят: представители органов, ответственных за
телематическое распространение правовой информации и баз и банков данных; два представителя
от административных, судебных и публичных учреждений, участвующих в производстве баз и
банков данных, назначаемых премьер-министром; два представителя от потребителей публичного
сектора, назначаемых премьер-министром.
Мандат члена комиссии, кроме членов, входящих в нее по должности, имеет трехлетний срок

66
действия. Председательствует в комиссии генеральный директор секретариата правительства.
Генеральный докладчик, назначаемый премьер-министром, подготавливает материалы комиссии.
Несмотря на практически монопольную роль государства во Франции в части официальной
регистрации информации о принятых нормативных актах, распространение же правовой
информации в основном проводится частными фирмами с участием или без такового публичных
учреждений. К числу таких фирм относятся: CEDFJ -учредители: ряд министерств (в том числе
Министерство юстиции), оба Кассационных суда, различные объединения, в частности,
Национальный центр французского патроната; JURISDATA - издательство "Технические издания"
("Editions techniques") и "Парижская газета" ("Gazette de Paris"); SYDONI - Министерство
промышленности при содействии Депозитной и сберегательной кассы (Casse de depots et
consignaiton); Societe TELECONSULTE и др.
Отсутствие во Франции официального классификатора, аналогичного российскому,
значительно сужает параметры сравнительного анализа. Тем не менее можно констатировать, что
действующая французская система классификации законодательства по алфавитно-предметному
принципу достаточно эффективна в обеспечении полноты регистрации и простоты доступа и
поиска правовой информации.
Основные усилия государственных органов во Франции сосредоточены на кодификации
законодательства и организационно-координационной деятельности в области правовой
информатики. Организационные структуры - Высшая комиссия по кодификации, Генеральный
секретариат правительства, Национальная комиссия по правовой информатике, Комиссия по
координации правовой информатики - обеспечивают скоординированную и эффективную
политику государства в области систематизации и распространения правовой информации.
Таким образом, опыт Франции может быть особенно полезен для России с точки зрения
организационно-правовых форм участия государства в процессе систематизации и классификации
законодательства.

А.Н. Пилипенко,
ведущий научный сотрудник ИЗиСП,
отдел конституционного и административного законодательства
иностранных государств, кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

——————————————————————————————————————————
———————————————————————————————
*(1) Dictionnaire de droit. T. I. Paris, 1966. P.327.
*(2) Помимо серии "Законы и декреты" "Журналь офисьель" имеет еще четыре серии:
- "Дебаты Национального собрания и Сената", где публикуются полные отчеты заседаний,
письменные вопросы и ответы министров;
- "Документы Национального собрания" - законопроекты и проекты законов, доклады и
заключения комиссий;
- "Экономический и социальный совет" - заключения и доклады;
- "Административные документы" - отчеты и статистика администрации.
*(3) Reperoire de droit civil. Deuxieme edition. Dalloz. Paris, 1988. Preface.
*(4) Juris-classeurs. Fishier legislatif et reglementaire. Centre de documentation juridique. Paris,
1975.
*(5) Структура в рамках Министерства промышленного и научного развития.
*(6) Mehl L. L'amelioration des systemes documentaires // Informatique et droit en Europe.
Bruxelles, 1985. P.75-95.

67
Законотворческая деятельность Правительства России: содержание и
приоритеты

Проводимая в стране административная реформа, направленная на прекращение


избыточного государственного регулирования и создание благоприятных условий для реализации
субъектами предпринимательства своих прав и интересов, вышла на важный и ответственный
этап: определена новая система и структура федеральных органов исполнительной власти.
Оптимизирована структура Правительства Российской Федерации, изменено предназначение
министерств и иных ведомств. Все это должно отразиться и на роли Правительства Российской
Федерации в системе исполнительной власти и в целом в системе государственной власти.
Проведение административной реформы настоятельно требует изменения значительного числа
действующих федеральных законов, и именно Правительство России должно сыграть в этом
основную роль.
Участие Правительства Российской Федерации в законотворчестве является одним из
приоритетных направлений деятельности этого органа государственной власти. Это объективно
вытекает из конституционного статуса Правительства, уполномоченного при осуществлении
исполнительной власти решать важнейшие вопросы управления страной. Современная роль
Правительства России характеризуется тем, что этот государственный орган, реализуя
конституционные полномочия в законотворческой деятельности, конкретизирует и воплощает их
на практике как самостоятельно, так и совместно с другими субъектами, наделенными такими
полномочиями. Самостоятельная деятельность Правительства обусловлена его положением как
органа, представляющего особую ветвь государственной власти (исполнительную власть).
Координация его деятельности с другими субъектами законодательной инициативы обеспечивает
всесторонний подход к содержанию законопроектов, соблюдению должной процедуры.
Среди форм участия Правительства России в законотворческом процессе можно выделить
стандартную, когда полномочиями совершить то или иное действие обладают несколько
субъектов (например, реализация Правительством права законодательной инициативы в
соответствии с ч.1 ст.104 Конституции Российской Федерации), а также исключительную, когда
соответствующие полномочия возложены только на Правительство. Так, в соответствии с ч.3
ст.104 Конституции Правительство дает заключения по законопроектам, которые вносятся в
Государственную Думу другими субъектами права законодательной инициативы.
Социально-экономическая направленность большинства рассматриваемых палатами
Федерального Собрания Российской Федерации законопроектов, а также особенности
конституционно-правового статуса Правительства Российской Федерации обусловливают
необходимость принятия мер по обеспечению системности и содержательного единства
законотворческого процесса. В настоящее время все заметней тенденция расширения функций
Правительства России в законотворческом процессе, усиления его взаимодействия с другими его
участниками, совершенствования внутриорганизационной деятельности по участию
Правительства в законотворческом процессе.
Правительство России становится одним из основных участников законотворческой
деятельности. Ему, естественно, должна принадлежать ведущая роль и в обеспечении научных
основ законотворчества в Российской Федерации. Эта задача может быть осуществлена как путем
совершенствования собственной законотворческой деятельности, так и путем создания условий
для совершенствования деятельности иных субъектов законотворчества, для теоретической
разработки проблем содержания и процедур законодательства.
Правовую базу участия Правительства России в законотворческой деятельности составляют
прежде всего нормы Конституции Российской Федерации. Положения Конституции
предусматривают не только участие Правительства России в деятельности Федерального
Собрания по созданию законов, но и позволяют ему активно воздействовать на законотворческий
процесс как на "допарламентском" этапе, так и в ходе исполнения принятых законов, анализа их
эффективности с целью возможных последующих корректировок содержания.
Правительство выступает, кроме того, в качестве составного звена законотворческой
деятельности других субъектов законодательной инициативы. Конституция Российской
Федерации (ч.3 ст.104) уполномочила его давать письменные заключения финансово-

68
экономического характера по законопроектам о введении или отмене налогов, освобождении от их
уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и
по другим законопроектам, предусматривающим расходы, покрываемые за счет федерального
бюджета. Данное полномочие направлено на оказание серьезной помощи Федеральному
Собранию в "отсечении" законопроектов, не обеспеченных финансовыми средствами.
Однако следует иметь в виду, что для внесения законопроекта необходим сам факт
представления заключения Правительства, а не его содержание. Заметим, что в ряде стран
установлены более жесткие процедуры рассмотрения законопроектов в финансовой сфере. Так,
Конституция Франции (ст.40) предусматривает, что предложения и поправки, выдвигаемые
членами Парламента, не могут быть приняты в том случае, если бы следствием их принятия было
либо сокращение средств, либо создание или увеличение расходов государства.
В ст.75 Конституции Греции установлено, что законопроекты, влекущие расходы или
уменьшающие доходы, не обсуждаются, если они не сопровождаются специальным докладом,
указывающим средства для покрытия дефицита, и если они не подписаны соответствующим
министром и министром финансов.
На парламентских стадиях законотворческого процесса Правительство Российской
Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к
находящимся на рассмотрении там законопроектам, направлять в палаты Федерального Собрания
официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах (ч.6
ст.36 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации").
Официальный отзыв является формой выражения отношения Правительства к конкретному
законопроекту. Как правило, официальный отзыв содержит результаты проведения правовой и
других его экспертиз. В официальном отзыве определяется позиция Правительства России о
целесообразности правового регулирования конкретных общественных отношений на уровне
федерального закона.
Значительную часть достаточно большого массива правовых актов, с помощью которых
регулируется законотворческий процесс на федеральном уровне, составляют решения
Правительства Российской Федерации. В соответствии со своими полномочиями, закрепленными
нормами Конституции и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской
Федерации", оно регламентирует собственную законопроектную деятельность, а также работу по
подготовке заключений, поправок и официальных отзывов на законопроекты, поступившие в
Правительство в соответствии с ч.3 ст.104 Конституции Российской Федерации. Все указанные
вопросы достаточно полно решены в Регламенте и Положении об аппарате Правительства
Российской Федерации*(1).
Правительство России своими решениями формулирует "идеологию" своей законопроектной
деятельности. Так, в интересах достижения большей системности в законотворческом процессе 15
апреля 2000 г. было принято Постановление N 347 "О совершенствовании законопроектной
деятельности Правительства Российской Федерации"*(2), а в августе 2001 г. Постановлением N
576 утвержден документ комплексного характера - "Основные требования к концепции и
разработке проектов федеральных законов"*(3).
Для более действенного участия Правительства Российской Федерации в законотворчестве
создаются специальные механизмы. Одним из них является Комиссия по законопроектной
деятельности, также созданная на основе соответствующего Постановления *(4). Главной целью
ее создания было обеспечение взаимодействия с палатами Федерального Собрания и
совершенствования законопроектной деятельности Правительства.
Разрабатывая Положение о Комиссии по законопроектной деятельности, Правительство учло
опыт участия высшего органа исполнительной власти страны и его Аппарата в законотворческом
процессе. Основными ее задачами стали: повышение качества законопроектной работы,
осуществляемой федеральными органами исполнительной власти; формирование позиции
Правительства по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;
обеспечение взаимодействия в этой области с другими субъектами права законодательной
инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;
обеспечение участия субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства
России. Думается, что в связи с большим объемом законопроектной работы целесообразно в
рамках Комиссии создать секции по основным направлениям государственной и общественной
жизни. Эти секции могли бы разрабатывать и готовить к обсуждению соответствующие
законопроекты.

69
Большое участие в законоподготовительной деятельности принимают федеральные органы
исполнительной власти. Их роль в сфере законотворчества постоянно возрастает, поскольку они,
обладая наиболее полной информацией о проблемах государственного управления и путях их
разрешения, способны разрабатывать для Правительства Российской Федерации проекты законов,
важность принятия которых диктуется велением времени. Федеральные органы исполнительной
власти обязаны обеспечивать разработку, научное обоснование и своевременное представление в
Правительство Российской Федерации предложений по проектам федеральных законов.
Необходима дальнейшая активизация деятельности федеральных органов исполнительной власти
в палатах парламента по отстаиванию позиций Правительства России на всех стадиях
рассмотрения таких проектов.
Правительство России организует исполнение законов, принимаемых парламентом (ст.4
Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"). Известно,
что эффективное осуществление законов связано с принятием подзаконных актов,
обеспечивающих их действие и реализующих установленную законодательством компетенцию
Правительства. Это особенно важно, поскольку до настоящего времени вопрос о реализации
законодательства зачастую остается на втором плане. А ведь сам факт принятия федерального
закона не является самодостаточным. Именно от его реализации зависит, будет ли достигнут
ожидаемый результат. В целях организации более эффективного исполнения федеральных законов
Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 11 ноября 2002 г. N 803
"О совершенствовании организации исполнения федеральных законов"*(5). Однако для полного
решения названных выше вопросов необходимы планомерная работа и согласованные действия
парламента и Правительства Российской Федерации - с тем чтобы одновременно с законом
готовились проекты подзаконных актов, обеспечивающих его применение.
Конституционный принцип разделения властей предполагает не только их самостоятельность
и независимость, но и активное взаимодействие в соответствии с принципом единства системы
государственной власти. Трудно переоценить значение взаимодействия Правительства Российской
Федерации и парламента России в ходе законотворческого процесса, тем более что лишь решения,
учитывающие интересы всех ветвей власти, могут дать ожидаемый социальный и политический
результат.
Усиление роли Правительства в законодательной деятельности является условием
эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания, что крайне
важно для реализации одной из основных задач парламентаризма.
Результаты прошедших выборов депутатов Государственной Думы свидетельствуют о все
большей структурированности депутатских объединений этой палаты российского парламента.
Следствием таких изменений могут стать более скоординированные законодательные инициативы
парламентариев. В настоящее время круг субъектов права законодательной инициативы в России
значительно шире, чем в большинстве стран (свыше семисот органов и лиц), что существенно
усложняет законотворческий процесс. Большое количество таких субъектов, разрабатывающих
законопроекты зачастую изолированно и без должной координации, делает этот процесс трудно
управляемым. Нельзя не согласиться и с тем, что сокращение числа субъектов законодательной
инициативы не означает отхода от демократических начал в организации законотворческой
деятельности. Более того, эффективность законодательного процесса при этом может
повыситься*(6). Более весомой станет тогда и роль Правительства Российской Федерации в
законодательном процессе, что позволит значительно ускорить процесс рассмотрения его
законодательных инициатив по острейшим проблемам социально-экономической и других сфер
жизни общества.
Заслуживает внимания позиция ряда ученых, согласно которой в основу законопроектной и
законодательной деятельности положены принципы "рационализированного парламентаризма",
предполагающие активное влияние исполнительной власти на законодательную как в части
разработки проектов законов, так и при их прохождении*(7). Думается, что осуществить эти
принципы можно было бы значительно легче, если деятельность членов Правительства, его
полномочных представителей в палатах Федерального Собрания дополнить их индивидуальной
работой с руководителями депутатских объединений и отдельными членами парламента,
оказывающими влияние на его работу.
Как представляется, большинство проектов федеральных законов должно исходить от
Правительства Российской Федерации. Практика, фактические отношения сегодня зачастую
"опережают" федеральное законодательство. Правительство Российской Федерации, обладая

70
значительными возможностями, способно отслеживать такие процессы, своевременно готовить
изменения в действующее федеральное законодательство, вносить в парламент проекты
соответствующих законов и всемерно способствовать их принятию.
Необходимо подчеркнуть значимость законопроектов, разрабатываемых и вносимых
Правительством Российской Федерации в парламент, что соответствует реальной роли высшего
органа исполнительной власти, призванного проводить в жизнь государственную политику,
основанную на реализации принятых законов. Правительство, все активнее осуществляя свою
главную функцию - исполнение законов согласно классическому принципу разделения властей,
добилось существенного прогресса и в законотворческой деятельности и по праву является
сегодня "основным игроком" на поле законотворческой деятельности.
Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов,
показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов
права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт подсказывает совсем другие
пропорции: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа
власти государства. Такая практика, как уже отмечалось, характерна для большинства стран. В
одной из работ по зарубежному парламентаризму приводились такие цифры: в 33-х из 69-ти
государств правительства вносят от 90 до 100 процентов законопроектов, еще в 22-х - более 50
процентов законопроектов*(8). В Российской Федерации еще не так давно картина была
совершенно иной. Бесспорными лидерами в законотворчестве в 1994-1998 гг. являлись депутаты
Государственной Думы, которыми вносилось в среднем около половины всех законодательных
инициатив. Правительство России вносило в среднем не больше 20 процентов законопроектов*(9).
Конечно же, такое его участие в законодательном процессе нельзя было считать достаточным.
Отрадно, что в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону все более активного участия
Правительства в законотворческой деятельности.
Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это
свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского
законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что
результативность прохождения через парламент правительственных законопроектов в
большинстве стран является чрезвычайно высокой. Из 60-ти государств в 42-х парламенты
одобряют от 90 до 100 процентов таких законопроектов, в девяти - от 80 до 89 процентов и в
четырех - от 70 до 79 процентов законопроектов*(10). Сегодня Российская Федерация не является
исключением из этого правила, и активная роль Правительства России в разработке и
представлении вносимых законодательных инициатив сочетается с высокой итоговой
результативностью. Последнее объясняется как более высоким уровнем подготовки
законодательных инициатив Правительства, в распоряжении которого находится аппарат
федеральных органов исполнительной власти, так и широкими возможностями влияния на всех
стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето"*(11).
Так, в период весенних сессий из числа принятых в целом Государственной Думой
федеральных законов Правительством Российской Федерации в 2001 году было внесено 28
процентов, 2002 году - 42 процента, в 2003 году - 39 процентов, а в период осенней сессии 2003
года - уже 62 процента проектов федеральных законов. Необходимо также учитывать, что общая
доля участия Правительства России в законодательном процессе значительно выше, поскольку ряд
проектов федеральных законов, внесенных Президентом Российской Федерации в
Государственную Думу, был разработан Правительством. Кроме того, отдельные проекты
федеральных законов, внесенные в Государственную Думу другими субъектами права
законодательной инициативы, также разрабатывались совместно с Правительством Российской
Федерации.
Следует отметить, что проекты федеральных законов, вносимых Правительством Российской
Федерации, в основном носят базовый, определяющий характер для конкретных сфер
деятельности, тогда как законопроекты, внесенные другими субъектами права законодательной
инициативы, в основном касаются изменений и дополнений в действующие федеральные законы.
Например, приняты такие важные для страны федеральные законы, разработанные
Правительством России, как Земельный кодекс Российской Федерации, Трудовой кодекс
Российской Федерации и многие другие.
В интересах более полного обеспечения взаимодействия в законотворческом процессе с
Федеральным Собранием Правительство создает свои механизмы влияния на его ход и
результаты. Важное место в системе таких механизмов занимают представители Правительства в

71
палатах Федерального Собрания. В настоящее время деятельность таких представителей
регулируется Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2000 г. N 94 "О полномочных
представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания
Российской Федерации"*(12). Для улучшения участия Правительства в законотворческом
процессе необходима более активная работа его полномочных представителей с федеральными
органами исполнительной власти - не только на этапе сопровождения законопроектов в палатах
парламента, но и при формировании планов законопроектной деятельности в период их
исполнения.
Взаимодействие Правительства России и Президента Российской Федерации в области
законотворческой деятельности осуществляется в разнообразных формах. Ряд таких форм
существует достаточно продолжительное время и получил правовое закрепление, другие являются
новыми, не оформленными в законодательном порядке. При этом часть из них объективно
вытекает из конституционных полномочий главы государства, а некоторые предопределяются
характером функций Правительства и его полномочиями по реализации задач, которые ставит
перед ним Президент Российской Федерации.
Прежде всего Правительство активно участвует в реализации ежегодных посланий
Президента России парламенту в той их части, где дается оценка положения дел в сфере
формирования законодательной базы деятельности государства и формируются задачи на
будущее, стоящие перед субъектами законотворчества. В научной литературе справедливо
отмечается, что послания главы государства парламенту России имеют сложную правовую
природу. С одной стороны, делается вывод об обязательном характере общих установок,
конкретных поручений, содержащихся в посланиях, а с другой стороны, подчеркивается, что
послания не являются нормативными актами, не могут противоречить законам, принимаемым
Федеральным Собранием, и каким-либо образом ограничивать его правотворческую
деятельность*(13). В посланиях Президент нередко дает оценку законотворческой деятельности,
осуществляемой федеральными органами государственной власти, и высказывает свое видение
возможных путей ее совершенствования.
В ряде случаев Президент Российской Федерации использовал свои послания парламенту для
формулирования законодательных инициатив, которые справедливо можно считать
приоритетными в программе законопроектных работ*(14). Вполне понятно, что прежде всего они
во многом определяют содержание законотворческой деятельности Правительства России.
Тесное взаимодействие между Правительством Российской Федерации и Президентом
России осуществляется в ходе реализации главой государства принадлежащего ему права
законодательной инициативы. Во-первых, такое взаимодействие реализуется в любом случае,
когда Президент вносит в Государственную Думу законопроекты, указанные в ч.3 ст.104
Конституции Российской Федерации. Во-вторых, когда он, выступая с законодательной
инициативой, особенно по тем вопросам, которые сформулированы в посланиях Федеральному
Собранию, ставит перед Правительством России вполне определенные задачи. В ряде случаев, как
показывает практика, такие задачи облекаются в форму поручений о разработке проектов
конкретных правовых актов и их "сопровождении" в период рассмотрения парламентом
Российской Федерации. В других случаях Президент России своими решениями косвенно
обязывает Правительство принимать развернутые (комплексные) планы законопроектных работ,
вовлекая в этот процесс не только многие федеральные органы исполнительной власти, но и
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Представляется, что дальнейшая оптимизация взаимоотношений Правительства Российской
Федерации и Президента России возможна путем более четкого разграничения полномочий
указанных органов в законотворческом процессе. Однако такое разграничение не должно
препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, в частности согласованию
планов законопроектной деятельности Правительства с Президентом РФ.
Заметим, что роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации в
законодательном процессе зачастую незначительна из-за недостаточности необходимой
нормативной базы. Ее совершенствование должно быть направлено на активизацию
взаимодействия Правительства России и органов власти субъектов Федерации в законотворческом
процессе, что позволит более полно сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в
действующем законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового
пространства в России. Процесс такого взаимодействия должен быть двухсторонним и включать в
себя, с одной стороны, поддержку Правительством России согласованных законодательных

72
инициатив органов государственной власти субъектов Федерации, а с другой - поддержку
органами государственной власти субъектов Федерации законодательных инициатив
Правительства России, в частности через своих представителей в Совете Федерации. В этих целях
органы государственной власти субъектов Федерации должны максимально привлекаться к
участию в разработке планов и программ законопроектной деятельности Правительства России.
Активизация и совершенствование взаимодействия Правительства России и органов
государственной власти субъектов Федерации в законотворческом процессе позволит более полно
и гармонично сочетать интересы Российской Федерации и ее субъектов в действующем
законодательстве, а также способствовать обеспечению единства правового пространства. При
этом необходимо определить последствия рассмотрения субъектами Российской Федерации
проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, направляемых им
Правительством Российской Федерации на стадии подготовки.
Исследование правовой регламентации роли Правительства Российской Федерации в
законотворчестве позволяет утверждать, что сегодняшнее состояние законодательного
регулирования отношений Правительства Российской Федерации с парламентом России,
Президентом Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации в
области законотворческой деятельности в целом является удовлетворительным. Вместе с тем
можно сделать вывод о том, что регламентация форм и методов участия Правительства России в
законотворческой деятельности нуждается в дальнейшем совершенствовании.
Расширение сфер законотворчества и определяемая этим необходимость совершенствования
нормативного регулирования законотворческого процесса, в том числе с участием Правительства
Российской Федерации, настоятельно требуют нормативного закрепления наиболее оправдавших
себя форм и методов деятельности Правительства в этом направлении.
В настоящее время существует два варианта активизации взаимодействия Правительства
Российской Федерации и иных органов, участвующих в федеральном законодательном процессе.
Первым из таких вариантов является совершенствование норм регламентов и иных актов данных
органов. Вторым вариантом является принятие соответствующих федеральных законов,
регламентирующих федеральный законотворческий процесс. В качестве примера можно привести
рассматриваемый Государственной Думой Российской Федерации проект федерального закона "О
порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов Российской
Федерации". Положения проекта содержат общеобязательные правила поведения всех участников
законотворческого процесса. При этом первый из рассмотренных вариантов представляется нам
более предпочтительным. Следует учитывать, что многие вопросы участия Правительства в
федеральном законотворческом процессе пока не являются до конца устоявшимися, поскольку
находятся на пути своего становления. Это, например, новые, сложившиеся и оправдавшие себя в
последние годы формы взаимодействия, такие как организация встреч главы государства и
руководителей высших органов государственной власти страны, практика проведения "круглых
столов" с участием указанных лиц и руководителей депутатских объединений. В целом же,
рассматривая данный вопрос, следует отметить, что нельзя исключать, что хорошо действующие
вчера и сегодня правила могут существенно затормозить законодательный процесс в будущем,
поскольку уже не будут отвечать новым реалиям. В случае, если такие правила установлены
федеральным законом, их изменение потребует значительного количества времени и немалых
усилий. Поэтому более предпочтительным представляется вариант совершенствования норм
регламентов и иных актов органов, участвующих в федеральном законодательном процессе (в
частности, речь идет о Регламенте Правительства Российской Федерации; о развитии норм,
касающихся основных организационных форм этой работы, взаимодействия Правительства
России с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.).
Более детальная правовая регламентация роли в законотворчестве как Правительства
Российской Федерации, так и других органов государственной власти будет способствовать
развитию российского законодательства, повышению качества законотворческой деятельности в
целом. В этом случае Правительство Российской Федерации и иные органы власти будут иметь в
своих руках достаточно прочный правовой инструментарий для разрешения возникающих в ходе
законотворческого процесса коллизий.

И.И. Шувалов,
заместитель Руководителя Администрации
Президента Российской Федерации,

73
кандидат юридических наук

"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.

——————————————————————————————————————————
———————————————————————————————
*(1) См.: Постановление Правительства Российской Федерации от 18 июня 1998 г. N 604
"Вопросы организации деятельности Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 1998. N 27.
Ст.3176.
*(2) См.: СЗ РФ. 2000. N 17. Ст.1877.
*(3) См.: СЗ РФ. 2001. N 32. Ст.3335.
*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.773.
*(5) См.: СЗ РФ. 2000. N 46. Ст.4582.
*(6) См.: Конституционное законодательство России / Под ред. Ю. А. Тихомирова. М., 1999.
С.124.
*(7) См.: Хабриева Т.Я., Сивицкий В.А. Федеральное Собрание в 2003 году: вклад
законодателей в развитие федерализма и местного самоуправления // Журнал российского права.
2003. N 12. С.7.
*(8) См.: Лaфитcкий В.И. Законодательный процесс // Очерки конституционного права
иностранных государств: Учебное и научно-практическое пособие / Отв. ред. Д. А. Ковачев. М.,
1999. С.188.
*(9) См.: Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития //
Журнал российского права. 2000. N 3. С.27.
*(10) См.: Лафитский В.И. Указ. соч. С.188.
*(11) См.: Исаков В.Б. Указ. соч. С.39.
*(12) См.: СЗ РФ. 2000. N 6. Ст.67.
*(13) См.: Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2003. С.277.
*(14) См.: Там же.

Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития


В.Б. ИСАКОВ

"ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО: НЕКОТОРЫЕ ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ"


(В.Б. Исаков) ("Журнал российского права", N 3, 2000)

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы,


доктор юридических наук, профессор.

Статистические методы могут быть использованы не только для анализа объема и тенденций развития
законодательства, но и для оценки законотворческой деятельности. Каково место законов среди иных
нормативных и ненормативных правовых актов, принимаемых российским парламентом? Какова
активность субъектов законодательной инициативы? Насколько успешны их усилия? Каковы причины
отклонения законов? В ответах на эти и другие вопросы автором широко использованы материалы,
опубликованные Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы <*>.
--------------------------------
<*> См., в частности: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Федеральный законодательный
процесс в зеркале статистики. (Аналитический обзор) // Государство и право. 1998. N 9. С. 91 - 97.

Правовая активность Государственной Думы

Законы - важнейший вид нормативных правовых актов, принимаемых федеральным парламентом.


Однако, кроме них, Государственная Дума и Совет Федерации принимают большое количество
постановлений, заявлений, обращений, ходатайств в Конституционный Суд и т.д. Какова структура
правовой активности Думы и какое место в этой структуре занимают вопросы законотворчества? Как видно

74
из табл. 1 и рис. 1 <*>, удельный вес различных актов - документов в структуре правовой активности
Государственной Думы выглядят следующим образом:
--------------------------------
<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 1

СТРУКТУРА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ


В 1994 - 1998 ГГ. (В АБСОЛЮТНЫХ ЦИФРАХ И В ПРОЦЕНТАХ)

Кате- 1994 г. 1995 г. 1996 г. 1997 г. 1998 г. Всего


гория
Законы 80 7,5 230 18,1 164 14,1 162 13,2 193 12,2 829 14,3
Поста- 824 76,6 807 63,5 703 60,3 750 61 805 50,8 3348 57,9
новле-
ния по
вопро-
сам
законо-
твор-
чества
Поста- 61 5,7 38 3 86 7,4 64 5,2 85 5,4 334 5,8
новле-
ния по
орг-
вопро-
сам
Обраще- 24 2,2 48 3,8 80 6,9 89 7,2 98 6,2 339 5,9
ния и
заявле-
ния
Запросы 0 0 22 1,7 6 0,5 9 0,7 12 0,8 49 0,9
в КС
Прочие 83 7,7 126 9,9 126 10,8 156 12,7 391 24,6 882 15,2
Итого 1072 99,7 1271 100 1165 100 1230 100 1584 100 5781 100

Изучение полученных данных свидетельствует о том, что пик законотворческой активности


Государственной Думы пришелся на 1995 год. Это неудивительно, поскольку именно в этот год
Государственная Дума первого созыва подводила итоги двухлетнего периода своей работы. Труднее
объяснить то обстоятельство, что на протяжении последующих трех лет законотворческая активность
Государственной Думы постоянно снижалась.
О том же самом свидетельствует сопоставление средних показателей правовой активности
Государственной Думы первого созыва за два года и Государственной Думы второго созыва за три года
работы (см. табл. 2 и рис. 2). Отчетливо видно, что Государственная Дума второго созыва несколько снизила
активность в области законотворчества и значительно активнее (почти в два раза) принимала заявления и
обращения.

Таблица 2

СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВОЙ АКТИВНОСТИ


ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ ПЕРВОГО И ВТОРОГО СОЗЫВОВ, %

Категория 1-й созыв 2-й созыв


(1994 - 1995 гг.) (1996 - 1998 гг.)
Законы 17,2 13
Постановления по вопросам 60,49 56,75
законотворчества
Постановления по орг. 5,49 5,9
вопросам
Обращения и заявления 4 6,71
Запросы в КС 1,22 0,68
Прочие 11,6 16,9

75
Итого 100 99,94

Таким образом, утверждения об излишней политизированности Государственной Думы второго


созыва и некотором ослаблении ее внимания к вопросам законотворчества имеют под собой объективные
основания. Впрочем, исследование проводилось, когда до конца полномочий депутатов Государственной
Думы второго созыва оставался еще целый год работы, в течение которого она заметно изменила итоговые
результаты своей работы.

Приоритеты законотворчества

Статистическое исследование с использованием правовых баз данных позволяет рельефно показать


приоритеты в законодательной деятельности Государственной Думы. Какие вопросы находились в центре
внимания депутатов? К каким проблемам Государственная Дума обращалась наиболее часто? Рассмотрим
массив законов, принятых Государственной Думой в 1994 - 1998 гг., в разрезе десяти тематических групп
(см. табл. 3 и рис. 3).

Таблица 3

ПРИОРИТЕТЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 - 1998 ГГ.

Отрасли законодательства Принято Процент


законов
(включая
законы об
изменениях
и дополне-
ниях)
1. Основы конституционного строя 72 23
2. Гражданское законодательство 3 11
3. Законодательство о труде 39 12
4. Законодательство о предприятиях 23 8
и предпринимательской деятельности
5. Законодательство о культуре 11 4
6. Законодательство об охране здоровья 26 9
7. Законодательство о земле 12 4
8. Законодательство об обороне 18 6
9. Уголовное законодательство 32 11
10. Законодательство об административных 37 12
правонарушениях
Итого 303 100

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Очевидным приоритетом в законодательной деятельности в 1992 - 1998 гг. было конституционное


законодательство (1), что вполне объяснимо вступлением в силу новой Конституции Российской
Федерации, условиями перехода от одной общественно - политической системы к другой. Существенное
внимание уделялось также гражданскому (2), уголовному (9) и трудовому законодательству (3).
Аутсайдерами с точки зрения количества законодательных инициатив выглядят законодательство о
культуре (5) и земельное законодательство (7).
Другой не менее важный вопрос: насколько полно выдерживались приоритеты законодательной
деятельности на протяжении всего исследуемого периода (1992 - 1998 гг.)? Электронные правовые базы
данных предоставляют возможность на него ответить (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

ДИНАМИКА ПРИОРИТЕТОВ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ


ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ В 1992 - 1998 ГГ.

Отрасли законодательства 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998


1. Основы конституционного 18 15 3 14 10 5 7
строя

76
2. Гражданское законодатель- 10 1 3 4 7 4 4
ство
3. Законодательство о труде 6 4 1 11 5 5 7
4. Законодательство о пред- 4 3 0 5 2 3 6
приятиях и предпринима-
тельской деятельности
5. Законодательство о куль- 1 1 1 4 2 0 2
туре
6. Законодательство об охра- 2 4 1 5 4 4 6
не здоровья
7. Законодательство о земле 2 1 1 0 1 3 4
8. Законодательство об обо- 2 2 0 5 2 2 5
роне
9. Уголовное законодатель- 7 9 2 5 5 1 3
ство
10. Законодательство об адми- 6 4 0 10 6 9 2
нистративных правонаруше-
ниях

Подсчитано по базе данных "Эталон"

Анализ приоритетов в их динамике показал, что картина далеко не так проста, как могло показаться
на первый взгляд. Прежде всего выявилась тенденция постепенного снижения объема конституционного
законотворчества (1), что объясняется, по-видимому, постепенной стабилизацией государственно - правовой
системы, складывающейся на основе действующей Конституции Российской Федерации. Обращает на себя
внимание устойчивость темпов развития трудового законодательства (3) и законодательства об охране
здоровья (6).
Вместе с тем ломаные зигзагообразные линии графика свидетельствуют о том, что, за исключением
конституционного законодательства, в развитии российского законодательства в 1992 - 1998 гг. не было
устойчивых приоритетов: в каждом отдельном году такие приоритеты складывались стихийно. Отчасти это
объясняется тем, что "единица законотворчества" - законопроект - подчас не укладывается в отдельно
взятый календарный год. Для завершения всего цикла работ по крупному законопроекту требуется подчас
два, три года. Таким образом, приоритеты законопроектной работы реально проявляют себя на более
продолжительных промежутках времени. Несомненно, однако, что на итоговый результат повлиял "фактор
стихийности" - отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальности в развитии
отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности.

Активность субъектов законодательной инициативы

Состав участников законотворческой деятельности представляет немалый научный и практический


интерес. Какова активность субъектов законодательной инициативы? Кто является лидером
законодательного процесса, а кто - аутсайдером? Статистический анализ законодательной деятельности
обнаруживает ряд любопытных фактов (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

АКТИВНОСТЬ СУБЪЕКТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ


В 1994 - 1998 ГГ., %

Субъекты 1994 - 1995 1996 1997 1998


Президент 10 7 9 4
Правительство 20 23 23 18
Депутаты ГД 55 53 52 47
СФ, члены СФ, субъекты 15 17 16 31
РФ
Конституционный Суд, менее 1 менее 1 менее 1 менее 1
Верховный Суд, Высший
Арбитражный Суд
Всего 100 100 100 100

Полученные результаты позволяют сделать вывод, что несомненным лидером в области


законотворчества в этот период являлись депутаты Государственной Думы (в среднем - около 50 процентов

77
всех внесенных законодательных инициатив). На втором месте (за исключением 1998 г.) - Правительство
Российской Федерации, на третьем - субъекты Российской Федерации и члены Совета Федерации (по
содержанию инициатив их можно объединить в одну группу), на четвертом - Президент Российской
Федерации. Законодательные инициативы высших судебных органов в сумме составляют менее одного
процента и поэтому на графике не отражены.
Обращает на себя внимание отчетливо видимая тенденция к снижению законотворческой активности,
особенно резко выраженная у Президента Российской Федерации, на фоне возрастания законотворческой
активности субъектов Российской Федерации и членов Совета Федерации. Здесь нашла свое проявление
возрастающая роль субъектов Российской Федерации во всех аспектах общественной и государственной
жизни, в том числе в федеральном законотворчестве.
Нельзя не отметить относительно низкий уровень участия Правительства Российской Федерации в
федеральном законотворчестве - на его долю приходилось в среднем около 20 процентов законодательных
инициатив. Для сравнения: в германском бундестаге правительство - ведущий субъект законотворчества. В
среднем германский бундестаг рассматривает около 160 законов в год, из них 60 процентов вносятся
правительством.
Однако ситуация не так однозначна, как может показаться на первый взгляд. В практике российского
федерального законотворчества распространены ситуации, когда законодательные инициативы
федеральных министерств и ведомств вносятся через депутатов - так легче лоббировать ведомственные
интересы. Разумеется, подобную практику нельзя признать оправданной. Правительству Российской
Федерации следует основательно поработать над тем, чтобы стать действительным лидером правовой
политики.

Результативность законодательного процесса

Еще один момент, который представляет безусловный интерес и является предметом острых
дискуссий, - результативность законодательного процесса в Государственной Думе. Естественно,
результативность законотворчества, как и всякого сложного социального процесса, оценить не просто. У
каждого исследователя могут быть свои критерии и оценки. Но существуют общие количественные
показатели, которые могут дать полезный материал для дискуссии.

Таблица 6

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА


В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЕ В 1994 - 1998 ГГ.

1994 - 1995 1996 1997 1998


Внесено инициатив 1045 1079 1456 1600
Включено в план 961 808 705 586
Рассмотрено ГД 545 586 417 443
Принято ГД 461 249 213 287
Стало законами 282 150 154 172

Полученный график избыточно информативен, поэтому имеет смысл вычленить из него отдельные
аспекты и рассмотреть их по отдельности.
Первый аспект: динамика количества рассмотренных Государственной Думой законодательных
инициатив. Общее количество законодательных инициатив растет из года в год, и теоретически каждая
законодательная инициатива должна быть рассмотрена Государственной Думой. На практике, однако, этого
не получается: Государственная Дума успевает рассмотреть от половины до трети от общего числа
внесенных законопроектов и тем самым, несомненно, нарушает конституционное право субъектов
законодательной инициативы (см. табл. 7 и рис. 7).

Таблица 7

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, РАССМОТРЕННЫХ


ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998


Рассмотрено внесенных 52,1 54,3 28,6 27,7
законодательных
инициатив

Постоянное снижение процента рассмотренных законодательных инициатив объясняется, видимо,


тем, что в парламентском законодательном портфеле накапливается нерассмотренный "переходящий

78
остаток", который все время увеличивается и "давит" на статистику, снижая показатели эффективности
законодательной деятельности. Однако при любых условиях столь низкий уровень рассмотрения внесенных
законодательных инициатив никак не может быть признан нормальной законодательной практикой.
Государственная Дума должна принять меры, чтобы переломить сложившуюся неблагоприятную
тенденцию.
Второй аспект, заслуживающий внимания, - отношение принятых законов к числу законодательных
инициатив, другими словами, "затратность" законодательного процесса. Полученная картина выглядит
следующим образом (см. табл. 8 и рис. 8):

Таблица 8

ДОЛЯ ПРИНЯТЫХ ЗАКОНОВ К ЧИСЛУ ВНЕСЕННЫХ


ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998


Стали законами 27,0 19,3 10,6 10,8

Анализируя представленный график, можно сказать, что каждый закон "выплавляется из тонны
словесной руды". В среднем законами становились лишь около 14,4 процента внесенных законодательных
инициатив. Хорошо это или плохо? На этот вопрос нельзя ответить однозначно. С одной стороны, очевидна
высокая "затратность" законодательного процесса, значительный объем работы "вхолостую". Но, с другой
стороны, вытекает ли отсюда, что всякий законопроект, внесенный в Государственную Думу, должен быть
обязательно принят? Законопроекты слабые, плохо проработанные, лоббистские, не отвечающие
государственным интересам должны, безусловно, отклоняться. Статистическое исследование однозначно
зафиксировало тенденцию к нарастанию "затратности" законодательного процесса, но причины этого
явления подлежат дополнительному изучению.
Третий аспект, привлекающий внимание, - устойчивое снижение доли законодательных инициатив,
включаемых Государственной Думой в план законопроектных работ (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДОЛЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, ВКЛЮЧЕННЫХ


ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМОЙ В ПЛАН ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998


Включено в план 91,7 74,9 48,4 36,6

Отмеченная тенденция дает основания предположить, что Государственная Дума, накапливая


законотворческий опыт, стремится освобождаться от "бесперспективных" законодательных инициатив на
возможно более ранних стадиях законодательного процесса. На наш взгляд, такой подход заслуживает
одобрения и поддержки, поскольку он, освобождая депутатов и работников аппарата от "перелопачивания"
явно скороспелых законодательных инициатив, позволяет сосредоточить внимание на действительно
значимых законопроектах.
Однако мало наметить план, надо его выполнить. Насколько полно Государственная Дума второго
созыва выполняла план законопроектных работ? Оказывается, что в выполнении намеченного у нее
возникали серьезные проблемы (табл. 10 и рис. 10).

Таблица 10

ДОЛЯ ЗАКОНОПРОЕКТОВ, РАССМОТРЕННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОЙ


ДУМОЙ, ПО ОТНОШЕНИЮ К ВКЛЮЧЕННЫМ В ПЛАН
ЗАКОНОПРОЕКТНЫХ РАБОТ, %

1994 - 1995 1996 1997 1998


Рассмотрено ГД 56,7 72,5 59,1 75,6

При некотором улучшении показателей выполнения плана законопроектных работ к 1998 г., нельзя не
заметить, что выполнялся он далеко не в полном объеме. Невыполнение плана законопроектных работ
можно объяснить как изначальными недостатками планирования, так и включением в план, по ходу работы,
значительного количества новых законодательных инициатив. Обеспечение реального планирования - один
из очевидных резервов совершенствования законодательного процесса в Государственной Думе.
Сопоставляя итоговые показатели работы Государственной Думы первого созыва (за два года работы)
и Государственной Думы второго созыва (за три года работы) необходимо отметить снижение показателей

79
результативности работы - процента рассмотренных законодательных инициатив, процента принятых
законопроектов и процента законопроектов, ставших законами (см. табл. 11 и рис. 11).

Таблица 11

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ДВУХ


ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДУМ, % ОТ ЧИСЛА ВНЕСЕННЫХ ИНИЦИАТИВ

Категория 1994 - 1995 1996 - 1998


Внесено инициатив 100 100
Рассмотрено 52,1 35,0
Принято 44,1 18,1
Стали законами 27,0 11,5

Данное обстоятельство объясняется, по-видимому, многими причинами. Неустойчивость показателей


функционирования свидетельствует о том, что российский парламентаризм, как и вся система власти,
созданная на основе Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., переживает одну из ранних
стадий своего развития.
Любопытно отметить, что показатели результативности зарубежных парламентов также далеко не
одинаковы. Они зависят от исторически сложившихся особенностей взаимоотношений между властями, от
законодательных традиций, стиля работы, на который настроена "законодательная машина". В приведенных
ниже табл. 12 и рис. 12 можно увидеть сравнительные характеристики эффективности трех
"законодательных машин" - германской, российской и американской <*>.
--------------------------------
<*> См.: Гребенников В.В., Васецкий Н.А., Полуян Л.Я. Указ. соч. С. 92 - 94.

Таблица 12

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ


ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ГЕРМАНИИ, РОССИИ И США, %

Государство Внесено Рассмотрено Принято Стало


законами
Германия 100 100 66,0 65,0
Россия 100 49,4 25,1 14,4
США 100 11,7 11,6 5,8

Для германской "законодательной машины" характерно скрупулезное рассмотрение всех внесенных


законодательных инициатив, при этом 66 процентов из них получают поддержку депутатов (это
практически совпадает с количеством законодательных инициатив, внесенных правительством) и чуть
меньшее количество законопроектов (65 процентов) доходит до финиша, становится законами.
Американская "законодательная машина", напротив, предельно "затратна". В течение легислатуры
(которая составляет в Палате представителей два года) депутатами вносится порядка 10 тысяч
законопроектов, из которых лишь 11,7 процента удостаиваются внимания Палаты и, как правило,
поддерживаются. Однако до "финиша" доходит значительно меньше - лишь 5,8 проц. от числа внесенных
законопроектов становятся законами.
С этой точки зрения очевидно, что российская "законодательная машина" не является ни худшей, ни
лучшей. Она несет не себе явный отпечаток национальных особенностей России, исторических условий, в
которых сложился и продолжает формироваться российский парламентаризм.

Результативность субъектов законодательной инициативы

Какова судьба законодательных инициатив, внесенных различными субъектами законодательной


инициативы? Статистика свидетельствует, что она далеко не одинакова. Вот иллюстрация на эту тему (табл.
13 и рис. 13) <*>.
--------------------------------
<*> См.: Аналитический вестник. Вып. 14: Проблемы организации законодательного процесса в свете
статистических данных (по итогам 1996 г. - I квартала 1997 г.). М.: Государственная Дума, 1997. С. 14 - 15.

Таблица 13

СРАВНИТЕЛЬНАЯ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ


ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ ЗА ПЕРИОД 1996 - 1997 ГГ., %

80
Субъекты Внесено Рассмотрено Принято Стало
законами
Президент РФ 100 54,2 47,2 34,7
Правительство РФ 100 67,3 39,4 27,9
Депутаты ГД 100 44,1 21,1 9,9
Субъекты РФ 100 47,3 5,4 1,6
СФ, члены СФ 100 25,0 11,8 0

Приведенные данные отражают ряд тенденций, которые имеет смысл вычленить и рассмотреть по
отдельности.
Прежде всего, как соотносится количество рассмотренных и не рассмотренных Государственной
Думой законодательных инициатив? Приведенные ниже результаты свидетельствуют, что наибольшее
внимание Государственная Дума уделяла законодательным инициативам Правительства Российской
Федерации (рассмотрены 67,3 процента внесенных законопроектов), на втором месте - законодательные
инициативы Президента Российской Федерации (54,2 процента), на третьем - законодательные инициативы
субъектов Российской Федерации (47,3 процента). Последнее место занимают законодательные инициативы
Совета Федерации и членов Совета Федерации - Государственная Дума рассмотрела лишь 25 процентов
внесенных ими законодательных инициатив.

Таблица 14

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И НЕРАССМОТРЕННЫХ


ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Субъекты Рассмотрено Не рассмотрено


Президент РФ 54,2 45,8
Правительство РФ 67,3 32,7
Депутаты ГД 44,1 55,9
Субъекты РФ 47,3 52,7
СФ, члены СФ 25,0 75,0

Разумеется, не все рассмотренные инициативы получили поддержку Государственной Думы. Какова


результативность участия в законотворчестве субъектов законодательной инициативы на этой стадии
законодательного процесса? Ответ на этот вопрос содержат табл. 15 и рис. 15. Как можно убедиться,
наиболее результативными участниками законотворчества на данном этапе оставались Президент
Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, эффективность остальных участников
заметно ниже. На последнем месте - Совет Федерации, члены Совета Федерации и субъекты Российской
Федерации.

Таблица 15

СООТНОШЕНИЕ РАССМОТРЕННЫХ И ПРИНЯТЫХ


ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ РАЗЛИЧНЫХ СУБЪЕКТОВ
ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ИНИЦИАТИВЫ, %

Субъекты Рассмотрено Принято


Президент РФ 54,2 47,2
Правительство РФ 67,6 39,4
Депутаты ГД 44,1 21,1
Субъекты РФ 47,3 5,4
СФ, члены СФ 25,0 11,8

Наконец, каков итоговый результат участия субъектов законодательной инициативы в


законотворческом процессе? Какая часть их законодательных инициатив, пройдя все этапы
законотворческой процедуры, дошла до последнего этапа и стала законами? Ответ на этот вопрос дают табл.
16 и рис. 16.

Таблица 16

РЕЗУЛЬТАТИВНОСТЬ УЧАСТИЯ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ

81
(ПРОЦЕНТ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ ИНИЦИАТИВ, СТАВШИХ ЗАКОНАМИ)

Субъекты Стали законами Не стали законами


Президент РФ 34,7 65,3
Правительство РФ 27,9 72,1
Депутаты ГД 9,9 80,1
Субъекты РФ 1,6 98,4
СФ, члены СФ 0 100

Наиболее результативно участвовали в законотворческом процессе Президент Российской Федерации


и Правительство Российской Федерации (соответственно - 37,4 и 27,9 проц. законодательных инициатив).
На третьем месте - депутаты Государственной Думы (9,9 проц.). "Проходимость" законодательных
инициатив Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской Федерации существенно
ниже.
Приведенные данные позволяют отметить по крайней мере два обстоятельства.
Во-первых, сравнительно скромное участие Президента Российской Федерации и Правительства
Российской Федерации с точки зрения общего количества вносимых законодательных инициатив в какой-то
степени компенсируется высокой итоговой результативностью их участия. Это объясняется как более
высоким уровнем подготовки законодательных инициатив Президента и Правительства, в распоряжении
которых находится огромный аппарат федеральных органов власти, так и широкими возможностями
влияния на всех стадиях прохождения законопроекта, включая стадию президентского "вето"
(законопроекты, внесенные Президентом и Правительством, значительно реже попадали под президентское
"вето", хотя это случалось).
Во-вторых, обращает на себя внимание низкая результативность участия в федеральном
законодательном процессе Совета Федерации, членов Совета Федерации и субъектов Российской
Федерации, особенно заметная на фоне роста общего количества их законодательных инициатив. Данное
обстоятельство давало повод говорить о "напряженных отношениях" между депутатами Государственной
Думы и членами Совета Федерации, "ревности к власти", "пренебрежении депутатов к законодательным
инициативам с мест" и т.д.
Психологические трения между членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы
действительно существуют, это реальный фактор политики, который нельзя сбрасывать со счетов
(обстановка заседаний в Совете Федерации, где могли не дать слова приглашенному депутату
Государственной Думы, - пример на эту тему). Но все же, на наш взгляд, в общем контексте
взаимоотношений субъектов законодательной инициативы указанный фактор не является определяющим.
Гораздо существеннее то обстоятельство, что законодательные инициативы членов Совета Федерации и
субъектов Российской Федерации вырастают из проблем и трудностей местной жизни и носят, за редким
исключением, достаточно частный характер, а по юридической форме являются поправками к
действующему законодательству. Уровень научной и технико - юридической проработки этих инициатив,
как правило, невысок, не отработана технология их "сопровождения" по стадиям законодательного
процесса. Неудивительно, что эти законодательные инициативы оказываются "на дне" законодательного
портфеля, и очередь до них часто просто не доходит.
Повышение роли субъектов Российской Федерации в федеральной политике должно выражаться не
просто в количественном росте числа законодательных инициатив, а прежде всего - в повышении их
юридического качества. Значимая законодательная инициатива вытекает из продуманной правовой
стратегии, является продолжением и формой реализации экономической и социальной политики. Способны
ли субъекты Российской Федерации разрабатывать и проводить в жизнь общегосударственную политику?
Создание в регионах Российской Федерации институтов и центров регионального законотворчества говорит
о том, что субъекты Российской Федерации все чаще задумываются над своим местом и ролью в
законодательном процессе <*>.
--------------------------------
<*> См.: Сборник из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной
власти субъектов Российской Федерации. Вып. 5. Об участии институтов регионального законодательства и
центров законотворчества в правовом обеспечении нормотворческой деятельности в субъектах Российской
Федерации. М.: Государственная Дума, 1999.

Причины отклонения принятых законов

Вопрос, который нельзя обойти вниманием: по каким причинам Президент Российской Федерации
отклонял законы, принятые Государственной Думой и одобренные Советом Федерации?
Статистические данные свидетельствуют, что взаимоотношения палат Федерального Собрания
носили достаточно устойчивый характер: Совет Федерации отклонял в среднем 19 - 20 процентов
принимаемых Государственной Думой законов. Взаимоотношения Государственной Думы с Президентом
Российской Федерации складывались менее устойчиво: если в начале рассматриваемого периода Президент

82
Российской Федерации отклонял 17,8 проц. принятых Государственной Думой законов, то в дальнейшем
количество отклоненных законов возросло до 28,5 проц., что отражало достаточно напряженный характер
отношений Президента Российской Федерации и Государственной Думы.
По каким основаниям отклонялись законы? "Веер" мотивов <*> в 1996 - 1997 гг. представлен в табл.
17.
--------------------------------
<*> К мотивировкам следует относиться с некоторой осторожностью, так как указанный в письме
Президента мотив не всегда отражал действительную причину отклонения.

Таблица 17

ОСНОВАНИЯ ОТКЛОНЕНИЯ ЗАКОНОВ ПРЕЗИДЕНТОМ РФ


В 1996 - 1997 ГГ.

Основания Абс. число


Несогласие с принятым законом или одним из его 209
положений
Несоответствие закона Конституции РФ 98
Нарушение правил юридической техники 115
Несоответствие закона ГК РФ 26
Противоречие закона ФЗ "О федеральном бюджете" 12
Отсутствие заключения Правительства 11
Несоответствие нормам международного права или 7
международным обязательствам РФ
Иные замечания правового характера 103
Всего 581

Тем не менее изучение мотивов отклонения законов Президентом Российской Федерации в динамике
(за 1996 - 1999 гг.) дает серьезную пищу для размышлений (см. табл. 18).

Таблица 18

ДИНАМИКА ПРИЧИН ОТКЛОНЕНИЯ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ


ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ЗА ПЕРИОД
1996 - ПЕРВОЕ ПОЛУГОДИЕ 1999 Г., %

Основания 1996 1997 1998 1999


(I-е по-
лугодие)
Несогласие с принятым законом 44,0 32,5 32,5 18,0
Противоречие Конституции РФ 15,5 15,0 6,0 24,5
Нарушение правил юридической 18,0 28,5 35,0 34,0
техники
Противоречие закону о госбюджете 2,8 1,5 1,0 1,0
Противоречие ГК РФ 3,5 8,0 5,0 6,0
Противоречие нормам международного 3,0 1,0
права
Иные замечания правового характера 21,0 21,2 18,0 13,5
Всего 100 100 100 100

В представленных материалах обращает на себя внимание заметное сокращение количества


отклонений, мотивированных общим несогласием с принятым законом (строка "Несогласие с принятым
законом"). Напротив, в течение всего периода росло количество отклонений, мотивированных
противоречием принятого закона Конституции Российской Федерации и правилам юридической техники.
Можно предположить, что данная тенденция отражала не только особенности взаимоотношений
Президента Российской Федерации с составом Государственной Думы второго созыва, но и в какой-то мере
качество самого законодательного материала, принимаемого Государственной Думой. Удельный вес
отклонений по мотивам противоречия Федеральному закону о государственном бюджете, Гражданскому
кодексу и несоответствия международным обязательствам Российской Федерации оставался в течение всего
периода относительно стабильным, что свидетельствует о том, что данные аргументы не разыгрывались во
взаимоотношениях Президента Российской Федерации с Государственной Думой в качестве "политической
карты".

83
Анализ писем Президента Российской Федерации и постановлений Совета Федерации об отклонении
принятых законов свидетельствует о том, что во многих случаях высказывавшиеся в них претензии к
принятым Государственной Думой законам носят обоснованный характер и ориентируют на повышение
качества законотворческой деятельности.

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РФ: ОБЪЕМ, СТРУКТУРА,


ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ

В.Б. ИСАКОВ

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы,


доктор юридических наук, профессор.

Данная публикация продолжает анализ действующего российского законодательства методом


электронной юриметрии <*>. Если в предыдущей статье речь шла о федеральном законодательстве, то здесь
предполагается проанализировать структурные и динамические характеристики законодательства в
субъектах Российской Федерации <**>.
--------------------------------
<*> См.: Журнал российского права. N 10. 1999 г.
<**> Автор выражает признательность специалистам АО "Консультант Плюс", выполнившим по его
просьбе значительный объем подсчетов по своим базам данных.

Соотношение федерального законодательства,


законодательства субъектов Российской Федерации
и муниципального законодательства

Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона


нормативных актов. Ниже приводится оценка состояния законодательного массива в разрезе
международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации
и нормативных актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости "муниципальным
законодательством"), а также их прогнозируемые объемы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кузнецов С.В. Прикладные методы экспертизы законопроектов. Материал к докладу на
заседании Экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе
Государственной Думы. М., 1998. С. 1.

Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10


процентов объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная
перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса
принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.

Таблица 1

ОЦЕНКА ОБЪЕМА ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1997 Г.


И ПРОГНОЗ НА 2000 Г. (ПО ДАННЫМ ФИРМЫ "ИНВЕНТА")

Категория Число действующих нормативных актов


на 1 марта 1997 г. прогноз на
1 января 2000 г.
Международные акты 50000 60000
Федеральное законодательство 52000 110000
Законодательство субъектов
Российской Федерации 290000 580000
Муниципальное
законодательство 400000 800000
Всего 792000 1550000

Таблица 2

ЕЖЕГОДНЫЙ ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ


ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:

84
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное 2527 8100 9279 9355 10825 14840 14981 15285
законодательство
Законодательство
субъектов РФ 2079 5405 9057 20695 30291 40682 46051 52721
Муниципальное
законодательство 143 823 2194 7360 10258 13271 17002 19173

Динамика законодательных "пластов"

Российское законодательство - живая, подвижная система. Используя возможности электронных баз


данных, можно проследить динамику трех основных "слоев" законодательства - федерального, субъектов
Федерации, муниципального - на протяжении последних семи лет.
Приведенные данные свидетельствуют, что наиболее динамично растет муниципальное
законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем -
федеральное законодательство. Картина становится еще более отчетливой, если от абсолютных показателей
перейти к относительным - представить ежегодные и среднегодовые темпы прироста соответствующих
секторов законодательства (см. табл. 3 и рис. 3) <*>.
--------------------------------
<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 3

ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО


ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, % (ПО БАЗЕ
ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Сред-
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 него-
довой
Федеральное
законодательство 221,0 14,8 1,0 15,8 37,1 1,0 2,0 41,8
Законодательство
субъектов РФ 159,0 67,0 128,0 46,0 34,0 13,2 14,5 66,0
Муниципальное
законодательство 167,0 167,0 235,0 39,4 29,3 28,1 12,7 96,9

Необходимо учитывать, что на приведенную выше картину темпов роста законодательства повлиял
"технический фактор". Нормативные акты субъектов Российской Федерации и особенно нормативные акты
муниципального законодательства стали учитываться в общероссийских правовых базах данных
сравнительно недавно. Это отчасти объясняет чрезвычайно высокие темпы прироста регионального и
муниципального законодательства в 1992 - 1994 гг.; затем они, по мере накопления нормативного
материала, пошли на убыль.

Перераспределение "законодательного поля"

Соотношение федерального, субъектов Федерации и муниципального законодательства постоянно


меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных
за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности сравним два крайних рубежа
изучаемого периода - 1991 и 1998 годы. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в
базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального
законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес
актов федерального законодательства (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО


ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

85
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В 1991 И В 1998 ГГ., % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ
ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Годы Акты федерального Акты субъектов РФ Акты муниципального


законодательства законодательства
1991 53 44 3
1998 18 60 22

Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года
анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ


ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА 1991 - 1998 ГГ., %
(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное
законодательство 53,2 56,5 45,2 25,0 21,0 21,6 19,2 17,5
Законодательство
субъектов РФ 43,8 37,7 44,1 55,3 59,0 59,1 59,0 60,5
Муниципальное
законодательство 3,0 5,8 10,7 19,7 20,0 19,3 21,8 22,0
Всего 100 100 100 100 100 100 100 100

Как следует из приведенных данных, в 1991 - 1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к
перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального
законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской
Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. При некотором влиянии
обстоятельств техногенного характера данная тенденция отражает фундаментальное социально -
политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при
одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.

Динамика источников законодательства

Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно


интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный
вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов
Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и
подзаконными актами? (см. табл. 6 и рис. 6).

Таблица 6

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(ЗА 1991 - 1998 ГГ.)

Акты Федеральное Законодательство


законодательство субъектов Федерации
зарегистриро- удельный зарегистрирова- удельный
вано актов - вес, % но актов - до- вес, %
документов кументов
Конституции,
уставы и
законы 1504 1,7 10286 3,7
Акты прези-
дентов и

86
глав админи-
страции 12473 14,4 37154 14,4
Акты
правительства 21248 24,6 35126 12,7
Прочие 51259 59,3 194639 70,2
Всего 86448 100 277205 100

Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной


правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За
совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность
структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской
Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно - властной
компетенции.
Можно поставить и такой вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными?
Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода?
Приведенные данные (табл. 7 и рис. 7) свидетельствуют как о сходстве, так и о различиях в
тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992 - 1993 гг.,
связанного, по-видимому, с парламентско - президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную
деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск
законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной
Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества
законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных
законодательных систем.

Таблица 7

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ


В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред-


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 нем по
базе
Федеральное
законодательство 9,0 1,8 1,4 1,1 2,7 1,4 1,3 1,5 1,7
Законодательство
субъектов РФ 8,4 3,6 2,7 3,4 4,4 5,4 5,7 5,3 3,7

Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника


законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов
(губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см. табл. 8 и рис. 8).

Таблица 8

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ


ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОВ
(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, % АКТЫ ПРЕЗИДЕНТОВ
(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ)
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы В сред-


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 нем по
базе
Акты Президента
Российской Феде-
рации 28,4 26,0 23,8 21,6 10,2 11,4 8,5 8,5 14,4
Акты президентов
(губернаторов,
глав администра-
ций) субъектов
Российской Феде-
рации 5,1 11,5 17,8 26,5 18,6 15,3 16,4 18,8 13,4

87
Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если
на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской
Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты
президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали
вес". Пик президентско - губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих
актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах
в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в
регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения
удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.
Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства
Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ


ПРАВИТЕЛЬСТВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред-


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 нем по
базе
Акты Правитель-
ства Российской
Федерации 13,7 37,2 34,2 30,6 23,4 20,0 19,9 19,9 24,6
Акты правитель-
ств субъектов
Российской Феде-
рации 5,7 10,6 12,1 13,6 19,0 20,3 17,5 16,3 12,7

Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991 - 1992 гг., вызванного
распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления
вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992 - 1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле
сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов.
Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего
следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще
формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком
начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в
субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес
актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в
1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства.
Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти
Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации
(президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и
правительства). (См. табл. 10 и рис. 10.)

Таблица 10

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ


ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
И В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное
законодательство 51,2 65,0 59,4 53,4 36,3 32,8 29,6 29,9
Законодательство
субъектов РФ 19,2 25,7 32,7 43,5 42,1 40,8 39,6 40,4

Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях


складывались противоположные тенденции. Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших
органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и
снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес

88
актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика
наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это
свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались
более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и
парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом.
Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило
гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне.
Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в табл. 11 и на рис. 11.

Таблица 11

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ,


ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) И АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В СИСТЕМЕ
ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Законы 175 193 248 704 1362 2185 2627 2792
Акты президентов,
губернаторов, глав
администраций 106 621 1615 5488 5640 6238 7530 9918
Акты правительства 119 575 1099 2806 5745 8243 8078 8570

Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального
законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансировано, нежели на федеральном
уровне. Яркий "всплеск" законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 г., следует
отнести, по-видимому, на счет "технического фактора", - в условиях начавшегося в тот период создания баз
данных регионального законодательства. В первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты
высшей юридической силы. А вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994 -
1997 гг., уже невозможно объяснить "техническим фактором". Она отражает становление законодательных
и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их
системе источников законодательства.

Стабильность законодательства

Стабильность законодательства зависит от многих факторов: времени принятия закона, социально -


экономической обстановки. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов субъектов
Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях отражена в табл. 12 и на рис. 12.

Таблица 12

СООТНОШЕНИЕ ВНОВЬ ПРИНИМАЕМЫХ ЗАКОНОВ


СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОВ
ОБ ИХ ИЗМЕНЕНИЯХ И ДОПОЛНЕНИЯХ

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Новые законы 138 106 156 511 874 1288 1486 1435
Законы об изменениях
и дополнениях 9 64 55 92 262 593 837 1095

Из приведенных данных следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия
новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С
точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает,
скрываются небезынтересные частные тенденции.
В ходе исследования была предпринята попытка сопоставить стабильность конституционного
законодательства республик в составе Российской Федерации и уставного законодательства другой
категории субъектов Российской Федерации - краев и областей. Полученные данные приведены в табл. 13 и
на рис. 13.

Таблица 13

ДИНАМИКА КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

89
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1991 - 1998 ГГ.

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Конституции субъектов РФ 0 2 5 10 14 14 16 16
Изменения и дополнения
к конституциям 6 9 13 20 30 35 43 49
Уставы субъектов РФ 0 0 1 10 31 45 49 51
Изменения и дополнения
к уставам 0 0 0 2 16 63 115 164

Полученные данные свидетельствуют, что стабильность конституционного законодательства


республик в составе Российской Федерации заметно выше стабильности уставного законодательства краев и
областей. Данное различие коренится, по-видимому, в более устойчивом конституционно - правовом
статусе республик, более самостоятельных в решении всех вопросов внутренней жизни, в том числе -
конституционно - правовых. Это обстоятельство еще раз указывает на необходимость выравнивания
конституционно - правового статуса республик в составе Российской Федерации и краев (областей).
Существующий дисбаланс отражается практически на всех аспектах экономической, политической и
культурной жизни субъектов Российской Федерации, в том числе - на различиях в уровне стабильности
законодательства.

Структура и динамика регионального законодательства


по содержанию актов

В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской


Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В
целях анализа выделим десять тематических групп:
Группа 1. Основы конституционного строя.
Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики
"Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о
предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности",
"Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о
транспорте и связи").
Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.
Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и
занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").
Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.
Группа 6. Жилищное законодательство.
Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и
образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).
Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране
окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).
Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.
Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и
внешнеэкономической деятельности.
Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе
указанных десяти тематических групп выявило следующую картину (см. табл. 14. и рис. 14).

Таблица 14

СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ


ПО ТЕМАТИЧЕСКИМ ГРУППАМ

Группа Учетных Процент Группа Учетных Процент


единиц единиц
1 43613 15,7 6 19513 7,0
2 82993 29,9 7 13823 5,0
3 58047 20,9 8 18676 6,7
4 23883 8,6 9 1803 0,6
5 12264 4,4 10 3248 1,2
Всего 277863 100

90
Таким образом, первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской
Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование
предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и
связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к
проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам
использования финансово - кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте -
вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо.
Как менялись приоритеты в развитии законодательства субъектов РФ на протяжении исследуемого
периода? В табл. 15 и на рис. 15 приведены сведения о динамике законодательства субъектов Федерации за
восемь лет, прослеженной в разрезе указанных десяти тематических групп.

Таблица 15

ДИНАМИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


ЗА 1991 - 1998 ГГ. ПО ГРУППАМ

Группы 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998


1 123 255 351 873 1263 1840 2188 2588
2 174 524 912 2004 2681 3410 3845 4492
3 50 218 464 1251 2168 2738 2732 2998
4 96 200 304 585 896 994 977 1140
5 23 90 139 368 417 449 589 591
6 15 67 170 472 653 862 912 1091
7 41 100 122 289 465 569 655 764
8 47 126 229 455 638 749 868 948
9 8 20 36 41 48 67 91 81
10 8 32 44 65 95 141 150 171
Всего 585 1632 2771 6403 9324 11819 1307 14864

Приведенные данные позволяют сделать вывод об устойчивости приоритетов в развитии


регионального законодательства. Начиная с 1994 г., стабильно увеличивается удельный вес
конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе
Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Стабильно растет также слой законодательства,
посвященного экономическим и финансовым вопросам. А вот удельный вес социального законодательства
за прошедший период заметно сократился. Вполне возможно, что это связано со снижением экономических
и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов.
Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных)
органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии, что также отчетливо показано в табл. 15.

***

В заключение еще раз подчеркнем, что предпринятое статистическое исследование структуры и


динамики российского законодательства не претендует на полноту и бесспорность. Измерение
законодательства через призму "пользовательских" правовых баз данных несет отпечаток неизбежных
погрешностей и дает неодинаковый результат в зависимости от того, по какой базе ведутся подсчеты.
Вместе с тем попытка статистического "обсчета" законодательства выявила обстоятельство, которое,
на наш взгляд, имеет актуальный характер. Россия до сих пор не имеет достаточно полного и надежного
национального архива законодательства (не только в электронном виде, но и на бумаге), который позволял
бы применять современные методы исследования. Создание национального архива законодательства России
позволит оценить своеобразие правового развития страны и поставит на подлинно научную основу
выработку стратегии правовой реформы.
Методологические вопросы создания такого архива обсуждаются в научной среде. Дело - за
практическими шагами.

Законодательство субъектов РФ: объем, структура, тенденции


развития

91
В.Б. ИСАКОВ

Исаков Владимир Борисович - начальник Правового управления Аппарата Государственной Думы,


доктор юридических наук, профессор.

Данная публикация продолжает анализ действующего российского законодательства методом


электронной юриметрии <*>. Если в предыдущей статье речь шла о федеральном законодательстве, то здесь
предполагается проанализировать структурные и динамические характеристики законодательства в
субъектах Российской Федерации <**>.
--------------------------------
<*> См.: Журнал российского права. N 10. 1999 г.
<**> Автор выражает признательность специалистам АО "Консультант Плюс", выполнившим по его
просьбе значительный объем подсчетов по своим базам данных.

Соотношение федерального законодательства,


законодательства субъектов Российской Федерации
и муниципального законодательства

Законодательство Российской Федерации - это нормативная система, включающая в себя до миллиона


нормативных актов. Ниже приводится оценка состояния законодательного массива в разрезе
международного права, федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации
и нормативных актов органов местного самоуправления (будем называть их для краткости "муниципальным
законодательством"), а также их прогнозируемые объемы <*>.
--------------------------------
<*> См.: Кузнецов С.В. Прикладные методы экспертизы законопроектов. Материал к докладу на
заседании Экспертного совета по кодификации и систематизации законодательства при Председателе
Государственной Думы. М., 1998. С. 1.

Обращает на себя внимание, что федеральное законодательство сегодня составляет не более 10


процентов объема всего количества нормативных правовых актов. За этой цифрой - колоссальная
перестройка структуры власти и управления, отражающая реально произошедший переход процесса
принятия решений из федерального центра на "нижележащие" уровни власти и управления.

Таблица 1

ОЦЕНКА ОБЪЕМА ДЕЙСТВУЮЩЕГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В 1997 Г.


И ПРОГНОЗ НА 2000 Г. (ПО ДАННЫМ ФИРМЫ "ИНВЕНТА")

Категория Число действующих нормативных актов


на 1 марта 1997 г. прогноз на
1 января 2000 г.
Международные акты 50000 60000
Федеральное законодательство 52000 110000
Законодательство субъектов
Российской Федерации 290000 580000
Муниципальное
законодательство 400000 800000
Всего 792000 1550000

Таблица 2

ЕЖЕГОДНЫЙ ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ


ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное 2527 8100 9279 9355 10825 14840 14981 15285
законодательство
Законодательство
субъектов РФ 2079 5405 9057 20695 30291 40682 46051 52721

92
Муниципальное
законодательство 143 823 2194 7360 10258 13271 17002 19173

Динамика законодательных "пластов"

Российское законодательство - живая, подвижная система. Используя возможности электронных баз


данных, можно проследить динамику трех основных "слоев" законодательства - федерального, субъектов
Федерации, муниципального - на протяжении последних семи лет.
Приведенные данные свидетельствуют, что наиболее динамично растет муниципальное
законодательство, на втором месте - законодательство субъектов Российской Федерации, на третьем -
федеральное законодательство. Картина становится еще более отчетливой, если от абсолютных показателей
перейти к относительным - представить ежегодные и среднегодовые темпы прироста соответствующих
секторов законодательства (см. табл. 3 и рис. 3) <*>.
--------------------------------
<*> Здесь и далее рисунки не приводятся.

Таблица 3

ПРИРОСТ РЕГИСТРИРУЕМЫХ АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО


ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ
ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, % (ПО БАЗЕ
ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Сред-
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 него-
довой
Федеральное
законодательство 221,0 14,8 1,0 15,8 37,1 1,0 2,0 41,8
Законодательство
субъектов РФ 159,0 67,0 128,0 46,0 34,0 13,2 14,5 66,0
Муниципальное
законодательство 167,0 167,0 235,0 39,4 29,3 28,1 12,7 96,9

Необходимо учитывать, что на приведенную выше картину темпов роста законодательства повлиял
"технический фактор". Нормативные акты субъектов Российской Федерации и особенно нормативные акты
муниципального законодательства стали учитываться в общероссийских правовых базах данных
сравнительно недавно. Это отчасти объясняет чрезвычайно высокие темпы прироста регионального и
муниципального законодательства в 1992 - 1994 гг.; затем они, по мере накопления нормативного
материала, пошли на убыль.

Перераспределение "законодательного поля"

Соотношение федерального, субъектов Федерации и муниципального законодательства постоянно


меняется. Это обстоятельство "всплывает на поверхность", если проследить их удельный вес в базе данных
за определенный, достаточно продолжительный период. Для наглядности сравним два крайних рубежа
изучаемого периода - 1991 и 1998 годы. Тенденция прослеживается отчетливо и не оставляет сомнений: в
базе данных резко увеличился "удельный вес" законодательства субъектов Федерации и муниципального
законодательства и, соответственно, сократился (при общем количественном увеличении) удельный вес
актов федерального законодательства (см. табл. 4 и рис. 4).

Таблица 4

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС АКТОВ ФЕДЕРАЛЬНОГО


ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
В 1991 И В 1998 ГГ., % (ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ
ПЛЮС: РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Годы Акты федерального Акты субъектов РФ Акты муниципального


законодательства законодательства
1991 53 44 3
1998 18 60 22

93
Отмеченная тенденция проявляет себя еще более наглядно, если не только сравнить два крайних года
анализируемого периода, но попытаться проследить процесс изменения по годам (см. табл. 5 и рис. 5).

Таблица 5

ИЗМЕНЕНИЕ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ


ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА, ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ЗА 1991 - 1998 ГГ., %
(ПО БАЗЕ ДАННЫХ "КОНСУЛЬТАНТ ПЛЮС:
РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО")

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное
законодательство 53,2 56,5 45,2 25,0 21,0 21,6 19,2 17,5
Законодательство
субъектов РФ 43,8 37,7 44,1 55,3 59,0 59,1 59,0 60,5
Муниципальное
законодательство 3,0 5,8 10,7 19,7 20,0 19,3 21,8 22,0
Всего 100 100 100 100 100 100 100 100

Как следует из приведенных данных, в 1991 - 1998 гг. наблюдалась устойчивая тенденция к
перераспределению информационного "законодательного поля". Удельный вес актов федерального
законодательства устойчиво сокращался, а удельный вес законодательства субъектов Российской
Федерации и муниципального законодательства столь же устойчиво рос. При некотором влиянии
обстоятельств техногенного характера данная тенденция отражает фундаментальное социально -
политическое обстоятельство - сокращение сферы влияния федерального законотворчества при
одновременном расширении влияния регионального и муниципального законотворчества.

Динамика источников законодательства

Соотношение федерального и регионального законодательства имеет еще один чрезвычайно


интересный аспект: оно может быть рассмотрено в разрезе источников законодательства. Каков удельный
вес актов высшей юридической силы в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов
Федерации? Как выглядит в хронологической перспективе количественное соотношение между законами и
подзаконными актами? (см. табл. 6 и рис. 6).

Таблица 6

УДЕЛЬНЫЙ ВЕС РАЗЛИЧНЫХ ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
(ЗА 1991 - 1998 ГГ.)

Акты Федеральное Законодательство


законодательство субъектов Федерации
зарегистриро- удельный зарегистрирова- удельный
вано актов - вес, % но актов - до- вес, %
документов кументов
Конституции,
уставы и
законы 1504 1,7 10286 3,7
Акты прези-
дентов и
глав админи-
страции 12473 14,4 37154 14,4
Акты
правительства 21248 24,6 35126 12,7
Прочие 51259 59,3 194639 70,2
Всего 86448 100 277205 100

94
Полученные данные позволяют констатировать принципиальную однотипность федеральной
правовой системы и правовых систем субъектов Российской Федерации по составу источников. За
совпадением структурных характеристик источников законодательства проглядывает однотипность
структуры государственной власти и управления на федеральном уровне и в субъектах Российской
Федерации, сходный подход к распределению полномочий, функций, государственно - властной
компетенции.
Можно поставить и такой вопрос: были ли отмеченные структурные характеристики постоянными?
Как менялся удельный вес различных источников законодательства на протяжении изучаемого периода?
Приведенные данные (табл. 7 и рис. 7) свидетельствуют как о сходстве, так и о различиях в
тенденциях развития федерального и регионального законодательства. После резкого спада в 1992 - 1993 гг.,
связанного, по-видимому, с парламентско - президентским кризисом 1993 г., парализовавшим нормальную
деятельность представительных органов власти, на федеральном уровне в 1995 г. наблюдается всплеск
законодательной активности, связанный, скорее всего, с оформлением итогов работы Государственной
Думы первого созыва. В это же время на региональном уровне наблюдается устойчивый рост количества
законов, который отражает активно идущий в эти годы процесс формирования региональных
законодательных систем.

Таблица 7

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА ЗАКОНОВ


В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред-


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 нем по
базе
Федеральное
законодательство 9,0 1,8 1,4 1,1 2,7 1,4 1,3 1,5 1,7
Законодательство
субъектов РФ 8,4 3,6 2,7 3,4 4,4 5,4 5,7 5,3 3,7

Не менее интересной выглядит сравнительная картина изменений второго по значению источника


законодательства - актов Президента Российской Федерации и, соответственно, актов президентов
(губернаторов, глав администраций) субъектов Российской Федерации (см. табл. 8 и рис. 8).

Таблица 8

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ


ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРЕЗИДЕНТОВ
(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) СУБЪЕКТОВ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, % АКТЫ ПРЕЗИДЕНТОВ
(ГУБЕРНАТОРОВ, ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ)
СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы В сред-


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 нем по
базе
Акты Президента
Российской Феде-
рации 28,4 26,0 23,8 21,6 10,2 11,4 8,5 8,5 14,4
Акты президентов
(губернаторов,
глав администра-
ций) субъектов
Российской Феде-
рации 5,1 11,5 17,8 26,5 18,6 15,3 16,4 18,8 13,4

Бросается в глаза существенное различие тенденций на федеральном и региональном уровнях. Если


на федеральном уровне отмечается устойчивое снижение удельного веса актов Президента Российской
Федерации, то на региональном уровне картина выглядит иначе. В течение четырех лет нормативные акты
президентов, губернаторов, глав администраций субъектов Российской Федерации устойчиво "набирали
вес". Пик президентско - губернаторского законотворчества пришелся на 1994 г., когда с помощью этих
актов на местах формировалась новая система власти (роспуск Советов, утверждение положений о выборах
в новые органы власти и т.д.). После формирования законодательных и представительных органов в

95
регионах России правовая ситуация относительно выравнивается: по крайней мере резкого увеличения
удельного веса актов президентов, губернаторов, глав администраций статистика не фиксирует.
Не менее интересная картина вырисовывается при сравнении динамики актов Правительства
Российской Федерации и правительств субъектов Российской Федерации (см. табл. 9 и рис. 9).

Таблица 9

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ


ПРАВИТЕЛЬСТВ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы В сред-


1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 нем по
базе
Акты Правитель-
ства Российской
Федерации 13,7 37,2 34,2 30,6 23,4 20,0 19,9 19,9 24,6
Акты правитель-
ств субъектов
Российской Феде-
рации 5,7 10,6 12,1 13,6 19,0 20,3 17,5 16,3 12,7

Можно предположить, что после резкого расширения его компетенции в 1991 - 1992 гг., вызванного
распадом СССР, Правительство Российской Федерации как институт государственной власти и управления
вошло в полосу устойчивого кризиса. За 1992 - 1998 гг. его присутствие на информационном правовом поле
сократилось почти в два раза - с 37 до 19 процентов.
Ситуация в субъектах Российской Федерации складывалась принципиально иначе. Прежде всего
следует отметить, что на уровне субъектов Российской Федерации правительство - пока еще
формирующийся институт власти и управления, что отражается, в частности, на достаточно низком
начальном уровне его присутствия на информационном правовом поле. Однако влияние правительств в
субъектах Российской Федерации (по крайней мере до 1996 г.) устойчиво росло. За это время удельный вес
актов правительств субъектов Российской Федерации вырос практически в четыре раза, сравнявшись (в
1996 г.) с соответствующим показателем для федерального правительства.
Попытаемся суммировать данные о динамике актов высших органов государственной власти
Российской Федерации (Президента, парламента, Правительства) и субъектов Российской Федерации
(президента, губернатора или главы администрации, законодательного (представительного) органа и
правительства). (См. табл. 10 и рис. 10.)

Таблица 10

ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЯ УДЕЛЬНОГО ВЕСА АКТОВ ВЫСШИХ ОРГАНОВ


ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В ФЕДЕРАЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
И В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ, %

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Федеральное
законодательство 51,2 65,0 59,4 53,4 36,3 32,8 29,6 29,9
Законодательство
субъектов РФ 19,2 25,7 32,7 43,5 42,1 40,8 39,6 40,4

Полученные данные свидетельствуют о том, что на федеральном и на региональном уровнях


складывались противоположные тенденции. Если на федеральном уровне суммарное присутствие высших
органов государственной власти на правовом поле стабильно снижалось, что отражает общий кризис и
снижение влияния федеральной власти, то на региональном уровне картина иная. До 1994 г. удельный вес
актов "высшего эшелона власти" устойчиво рос, после этого ситуация стабилизировалась: статистика
наполнения правовых баз данных не зафиксировала ни пикового роста, ни катастрофического падения. Это
свидетельствует о том, что взаимоотношения институтов власти на региональном уровне складывались
более оптимальным образом, нежели на федеральном, где острая политическая борьба между президентом и
парламентом подорвала влияние федеральной власти в целом.
Сказанное, разумеется, не означает, что в развитии регионального законодательства все происходило
гладко и бесконфликтно. Борьба за доминирование на правовом поле шла и на региональном уровне.
Динамика этой борьбы просматривается в данных, приведенных в табл. 11 и на рис. 11.

96
Таблица 11

СООТНОШЕНИЕ ЗАКОНОВ, АКТОВ ПРЕЗИДЕНТОВ (ГУБЕРНАТОРОВ,


ГЛАВ АДМИНИСТРАЦИЙ) И АКТОВ ПРАВИТЕЛЬСТВ В СИСТЕМЕ
ИСТОЧНИКОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Законы 175 193 248 704 1362 2185 2627 2792
Акты президентов,
губернаторов, глав
администраций 106 621 1615 5488 5640 6238 7530 9918
Акты правительства 119 575 1099 2806 5745 8243 8078 8570

Полученные данные свидетельствуют о том, что в изучаемый период правовое поле регионального
законодательства формировалось в целом более спокойно и сбалансировано, нежели на федеральном
уровне. Яркий "всплеск" законотворческой активности, зафиксированный статистикой в 1991 г., следует
отнести, по-видимому, на счет "технического фактора", - в условиях начавшегося в тот период создания баз
данных регионального законодательства. В первую очередь учитывались и вводились в базы данных акты
высшей юридической силы. А вот тенденцию к росту удельного веса законов, отмечаемую в период 1994 -
1997 гг., уже невозможно объяснить "техническим фактором". Она отражает становление законодательных
и представительных органов власти в субъектах Федерации и, соответственно, повышение роли законов в их
системе источников законодательства.

Стабильность законодательства

Стабильность законодательства зависит от многих факторов: времени принятия закона, социально -


экономической обстановки. Общая картина соотношения вновь принимаемых законов субъектов
Российской Федерации и законов об их изменениях и дополнениях отражена в табл. 12 и на рис. 12.

Таблица 12

СООТНОШЕНИЕ ВНОВЬ ПРИНИМАЕМЫХ ЗАКОНОВ


СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЗАКОНОВ
ОБ ИХ ИЗМЕНЕНИЯХ И ДОПОЛНЕНИЯХ

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Новые законы 138 106 156 511 874 1288 1486 1435
Законы об изменениях
и дополнениях 9 64 55 92 262 593 837 1095

Из приведенных данных следует, что по мере развития правовой системы падают темпы принятия
новых законов и растут темпы принятия законов об изменениях и дополнениях к ранее принятым законам. С
точки зрения здравого смысла так и должно быть. Но за средними цифрами, как это нередко бывает,
скрываются небезынтересные частные тенденции.
В ходе исследования была предпринята попытка сопоставить стабильность конституционного
законодательства республик в составе Российской Федерации и уставного законодательства другой
категории субъектов Российской Федерации - краев и областей. Полученные данные приведены в табл. 13 и
на рис. 13.

Таблица 13

ДИНАМИКА КОНСТИТУЦИОННОГО И УСТАВНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА


СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1991 - 1998 ГГ.

Категория Годы
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Конституции субъектов РФ 0 2 5 10 14 14 16 16
Изменения и дополнения
к конституциям 6 9 13 20 30 35 43 49
Уставы субъектов РФ 0 0 1 10 31 45 49 51

97
Изменения и дополнения
к уставам 0 0 0 2 16 63 115 164

Полученные данные свидетельствуют, что стабильность конституционного законодательства


республик в составе Российской Федерации заметно выше стабильности уставного законодательства краев и
областей. Данное различие коренится, по-видимому, в более устойчивом конституционно - правовом
статусе республик, более самостоятельных в решении всех вопросов внутренней жизни, в том числе -
конституционно - правовых. Это обстоятельство еще раз указывает на необходимость выравнивания
конституционно - правового статуса республик в составе Российской Федерации и краев (областей).
Существующий дисбаланс отражается практически на всех аспектах экономической, политической и
культурной жизни субъектов Российской Федерации, в том числе - на различиях в уровне стабильности
законодательства.

Структура и динамика регионального законодательства


по содержанию актов

В завершение необходимо затронуть вопрос о содержании законотворчества субъектов Российской


Федерации, отражающем характер решаемых проблем и приоритеты законодательной деятельности. В
целях анализа выделим десять тематических групп:
Группа 1. Основы конституционного строя.
Группа 2. Законодательство по вопросам хозяйственной деятельности (включая рубрики
"Гражданское законодательство", "Общие вопросы хозяйственной деятельности", "Законодательство о
предприятиях и предпринимательской деятельности", "Законодательство о промышленности",
"Законодательство о строительстве", "Законодательство о сельском хозяйстве", "Законодательство о
транспорте и связи").
Группа 3. Законодательство о финансах и кредите.
Группа 4. Законодательство по вопросам социальной политики (включая "Трудоустройство и
занятость", "О труде", "О социальном страховании и социальном обеспечении").
Группа 5. Законодательство о торговле, общественном питании и бытовом обслуживании.
Группа 6. Жилищное законодательство.
Группа 7. Законодательство по вопросам культурной политики (о научной деятельности и
образовании, о культуре, о физкультуре и спорте).
Группа 8. Законодательство об охране природы и пользовании природными ресурсами (об охране
окружающей среды, о земле, о недрах, об охране лесов, об охране вод, об охране животного мира).
Группа 9. Законодательство об административных правонарушениях.
Группа 10. Законодательство о межрегиональных и международных отношениях и
внешнеэкономической деятельности.
Изучение структуры и динамики законодательства субъектов Российской Федерации в разрезе
указанных десяти тематических групп выявило следующую картину (см. табл. 14. и рис. 14).

Таблица 14

СТРУКТУРА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ


ПО ТЕМАТИЧЕСКИМ ГРУППАМ

Группа Учетных Процент Группа Учетных Процент


единиц единиц
1 43613 15,7 6 19513 7,0
2 82993 29,9 7 13823 5,0
3 58047 20,9 8 18676 6,7
4 23883 8,6 9 1803 0,6
5 12264 4,4 10 3248 1,2
Всего 277863 100

Таким образом, первоочередным приоритетом законодательной деятельности субъектов Российской


Федерации являлись вопросы хозяйственной деятельности, включая правовое регулирование
предпринимательской деятельности; промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и
связи. На втором месте - законодательство о финансах и кредите, что отражает повышенное внимание к
проблемам источников формирования местных бюджетов, межбюджетным отношениям, проблемам
использования финансово - кредитных рычагов в развитии региональных рынков. На третьем месте -
вопросы конституционного законодательства, что также вполне объяснимо.

98
Как менялись приоритеты в развитии законодательства субъектов РФ на протяжении исследуемого
периода? В табл. 15 и на рис. 15 приведены сведения о динамике законодательства субъектов Федерации за
восемь лет, прослеженной в разрезе указанных десяти тематических групп.

Таблица 15

ДИНАМИКА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ


ЗА 1991 - 1998 ГГ. ПО ГРУППАМ

Группы 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998


1 123 255 351 873 1263 1840 2188 2588
2 174 524 912 2004 2681 3410 3845 4492
3 50 218 464 1251 2168 2738 2732 2998
4 96 200 304 585 896 994 977 1140
5 23 90 139 368 417 449 589 591
6 15 67 170 472 653 862 912 1091
7 41 100 122 289 465 569 655 764
8 47 126 229 455 638 749 868 948
9 8 20 36 41 48 67 91 81
10 8 32 44 65 95 141 150 171
Всего 585 1632 2771 6403 9324 11819 1307 14864

Приведенные данные позволяют сделать вывод об устойчивости приоритетов в развитии


регионального законодательства. Начиная с 1994 г., стабильно увеличивается удельный вес
конституционного законодательства, что отражает правовое оформление новой системы власти на основе
Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году. Стабильно растет также слой законодательства,
посвященного экономическим и финансовым вопросам. А вот удельный вес социального законодательства
за прошедший период заметно сократился. Вполне возможно, что это связано со снижением экономических
и финансовых возможностей субъектов Российской Федерации в решении социальных вопросов.
Стабильным на протяжении всего периода оставалось внимание законодательных (представительных)
органов субъектов Российской Федерации к вопросам экологии, что также отчетливо показано в табл. 15.

***

В заключение еще раз подчеркнем, что предпринятое статистическое исследование структуры и


динамики российского законодательства не претендует на полноту и бесспорность. Измерение
законодательства через призму "пользовательских" правовых баз данных несет отпечаток неизбежных
погрешностей и дает неодинаковый результат в зависимости от того, по какой базе ведутся подсчеты.
Вместе с тем попытка статистического "обсчета" законодательства выявила обстоятельство, которое,
на наш взгляд, имеет актуальный характер. Россия до сих пор не имеет достаточно полного и надежного
национального архива законодательства (не только в электронном виде, но и на бумаге), который позволял
бы применять современные методы исследования. Создание национального архива законодательства России
позволит оценить своеобразие правового развития страны и поставит на подлинно научную основу
выработку стратегии правовой реформы.
Методологические вопросы создания такого архива обсуждаются в научной среде. Дело - за
практическими шагами.

"ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО СУБЪЕКТОВ РФ: ОБЪЕМ, СТРУКТУРА, ТЕНДЕНЦИИ


РАЗВИТИЯ" (В.Б. Исаков) ("Журнал российского права", N 12, 1999)

О допустимости судебного правотворчества


Б.А. ЕДИДИН

"О ДОПУСТИМОСТИ СУДЕБНОГО ПРАВОТВОРЧЕСТВА"


(Б.А. Едидин) ("Юрист", 2004, N 11)

Едидин Б.А., преподаватель кафедры теории права, государства и судебной власти Российской
академии правосудия.

99
Принцип разделения государственной власти, закрепленный в статье 10 Конституции РФ, относится к
числу основ конституционного строя и гласит, что государственная власть осуществляется на основе ее
разделения на законодательную, исполнительную и судебную, которые самостоятельны и независимы друг
от друга. Реализация данного принципа на практике требует определения необходимых пределов
взаимовлияния и взаимного вмешательства органов государственной власти. При этом проблема поиска
наиболее рационального разграничения власти между консулом, сенатом и народным собранием
существовала уже в Древней Греции. В ходе изучения механизмов государственного управления Полибием
впервые были высказаны идеи о взаимной поддержке и содействии органов государственной власти, а также
об их сдерживании. В современной научной литературе наиболее острые дискуссии вызывает проблема
допустимости наделения судебных органов правотворческими полномочиями и правовой природы
судебного правотворчества. Отечественная правовая доктрина при этом исходит из существования в странах
Европы двух основных правовых систем, в которых различным образом оценивается роль и место судебных
актов.
В странах англосаксонской системы этот вопрос решен признанием судебного прецедента
источником права, в результате чего нередко делается вывод о законодательном закреплении "права на
судебное правотворчество". В странах романо-германской системы, к которым относится и Российская
Федерация, судебный прецедент источником права не признается, в результате значительное место в
правовых доктринах занимают проблемы определения места и роли судебных решений в системе права.
Конституция РФ предусматривает жесткую модель взаимодействия законодательных, исполнительных и
судебных органов, закрепляя их полный суверенитет в осуществлении государственной власти. Вместе с
тем роль суда в системе органов государственной власти согласно конституционным положениям особенна,
поскольку последний обеспечивает защиту прав и свобод человека и реализацию механизмов взаимного
сдерживания, в том числе путем проверки законности и конституционности нормативных правовых актов
органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Конституционному Суду РФ
принадлежит право признавать нормативные правовые акты противоречащими Конституции РФ, что влечет
утрату их юридической силы. Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ вправе издавать
разъяснения по вопросам применения судебной практики. В рамках рассмотрения конкретных дел судам
предоставлено право прямого применения Конституции РФ, норм и принципов международного права и
неприменения неконституционных и незаконных нормативных правовых актов и их отдельных положений.
Данные полномочия убедительно доказывают возможность значительного влияния судов как на правовую
систему, так и на практику правоприменения.
В российской правовой науке нет единства мнений относительно значения актов судебных органов
государственной власти и характера нормотворческих полномочий судебных органов государственной
власти. В частности, Е.И. Козлова, М.И. Кукушкин, С.А. Карапетян, С.Д. Князев, В.Г. Стрекозов не
признают нормативного значения актов судебной власти. Однако М.В. Баглай, Р.З. Лившиц, Н.М.
Чепурнова источниками права признают не только акты Конституционного Суда РФ, но и Верховного и
Высшего Арбитражного Судов РФ. Вместе с тем Н.В. Витрук, А.Б. Дорохова, Б.С. Эбзеев признают
источниками права только решения высшего федерального органа конституционного контроля.
В общей теории права, а также в отраслевых науках можно выделить три основные проблемы
определения места судебных решений в системе российского права, которые так или иначе связаны с
оценкой нормативных правовых предписаний. Одной из главных является определение места и роли
решений Конституционного Суда РФ, а также степени обязательности выраженных в его решениях
правовых позиций. Другая проблема связана с выявлением правовой природы деятельности Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ при даче разъяснений по вопросам судебной практики. И
наконец, требуется определение роли и значения решений судов по делам, связанным с проверкой
законности нормативных правовых актов в порядке абстрактного и конкретного нормоконтроля.
В рамках разрешения указанных проблем ряд авторов предлагают признать нормотворческие
полномочия судов, доказывая равное право всех органов государственной власти принимать обязательные
для исполнения акты. Г. Черемных указывает, что "любой орган публичной власти цивилизованного
государства облекает свои решения в нормативно-правовую форму, а действия совершает в рамках
существующего законодательства". Приводя доводы в пользу своей позиции, автор указывает на то, что
высшие суды РФ вправе самостоятельно принимать регламенты, которые, в свою очередь,
распространяются не только на судей и работников суда, но и на иных лиц - экспертов, сторон процесса,
иных его участников и в этой связи носят нормативно-правовой характер.
Е.Б. Абросимова полагает, что суд, осуществляя судебный контроль, приобретает качества органа
власти, то есть субъекта, принимающего решения, юридически обязательные для всех, что является
основанием для приобретения судом права на судебное правотворчество.
Сходную позицию занимает Н.А. Богданова, предполагающая, что любой орган должен обладать
правом на издание в пределах своей компетенции нормативно-правовых актов. Если одна из ветвей
государственной власти лишена или ограничена в реализации данного права, то реальное равновесие этих
ветвей обеспечено не будет.
Закономерно, что вслед за утверждением о признании решений судов источниками права возникает
вопрос определения их вида, при этом, как правило, авторы отмечают их прецедентный характер. Так, Б.С.

100
Эбзеев отмечает, что правовые позиции Конституционного Суда "обладают характером правовых
прецедентов, связывающих всех участников конституционных отношений". Как полагает Н.В. Витрук,
"Конституционный Суд, в известном смысле и в известных пределах, творит право, определяя тенденции
развития законодательства, создавая прецеденты толкования конституции и законов, заполняя пробелы в
самой Конституции". По мнению, Л.В. Смирнова, анализ содержания резолютивных частей решений
приводит к выводу о формировании системы прецедентов Конституционного Суда РФ. Л.В. Лазарев считает
решения Конституционного Суда "нормативно-интерпретационными", прецедентными. Подобной позиции
придерживается В.А. Кряжков, отмечая прецедентно-обязательность решений Конституционного Суда РФ и
для самого Суда. В.О. Лучин, О.Н. Доронина указывают: "Постановления по жалобе (в отличие от
постановлений о конституционности нормативно-правовых актов в связи с запросами, поступающими от
субъектов, указанных в статье 125 Конституции РФ) не являются прецедентами", - фактически признавая
прецедентный характер некоторых решений Конституционного Суда РФ. Подобное суждение о
прецедентной природе решений Конституционного Суда высказывает и Ж.И. Овсепян, которая среди стадий
конституционного судопроизводства упоминает "исполнительное производство, обеспечение действия
решения Конституционного Суда РФ как нормативного акта (судебного прецедента)".
Н.А. Богданова, исследуя характер полномочий Конституционного Суда РФ при принятии решений
об отмене тех или иных правовых актов или правовых норм, приходит к выводу, что соответствующие акты
Конституционного Суда РФ можно охарактеризовать как квазинормативные.
В качестве основного доказательства нормативно-правовой природы решений Конституционного
Суда РФ приводится статья 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде РФ", в
которой декларируется обязательность решений Конституционного Суда РФ на всей территории России для
всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц, организаций,
граждан и их объединений. Кроме того, нередко отмечается особое место Конституционного Суда РФ как в
судебной системе, так и в системе органов государственной власти в целом, что позволяет говорить о его
контрольной природе и соответственно лишь условном отнесении к судебным органам.
Вместе с тем, на наш взгляд, не менее обоснованной выглядит противоположная позиция. Исходя из
принципа разделения государственной власти, закрепленного в статье 10 Конституции РФ, ученые
указывают на то, что деятельность Конституционного Суда РФ не может быть законодательной, поскольку
органы государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной независимы и в пределах
установленных полномочий обладают всей полнотой государственной власти. Законотворчество относится
к компетенции законодательных органов государственной власти, а судебные органы лишь применяют и
обеспечивают надлежащее применение конституции и законов, а также квалифицируют определенные
факты. По смыслу теории разделения государственной власти при правомерной деятельности задача
судебных органов - искать, находить и применять надлежащую правовую норму, а не создавать новое
правило поведения, помимо и вопреки нормам, воплощенным в Конституции или законах.
Немаловажен и тот факт, что деятельность судов вообще и конституционных (уставных) в частности
не подчиняется принципам правотворчества, не основывается на осознании и учете потребностей правового
опосредования и не выражается в форме предусмотренного законодательством вида правового акта - закона
(либо как его предпосылки - законопроекта). Данная деятельность судов носит спонтанный характер,
основанный на незапланированных обращениях граждан, решения судов не могут быть предусмотрены
законодателем при принятии правовых актов и для правовой системы случайны. В этой связи роль решений
судов в Российской Федерации заключается в том, что, вторгаясь в правовую систему, они определяют
спорный характер ее отдельных положений и указывают на направления развития права. Даже решения
Конституционного Суда РФ, в рамках которого правовые нормы признаются неконституционными, тем не
менее не создают позитивного, то есть действующего, права: они объясняют, какую норму нельзя
применять, как противоречащую Конституции РФ, но не замещают дезавуированную норму другой и в этой
связи не носят нормативно-правового характера. Судебным решением определяются пути
совершенствования не только того закона, чьи положения признаны неконституционными, но и всей
системы законодательства. По мнению П.Е. Кондратова, "Конституционный Суд, признавая утратившими
силу некоторые законы, выступает в роли как бы "негативного законодателя", в любом случае не создает
положительных норм, и поэтому и фактическим, и юридическим регулятором общественных отношений в
конечном счете выступают не его решения, а Конституция РФ и нормативные акты, принятые
законодателем, Президентом, Правительством".
Следует отметить, что несостоятельными являются попытки обосновать какой-то особый статус
Конституционного Суда РФ и в этой связи доказать особый характер принимаемых им актов. Конституция
РФ, определив, что правосудие в Российской Федерации осуществляется посредством гражданского,
административного, уголовного и конституционного судопроизводства, при этом не содержит норм об
особом положении Конституционного Суда РФ в судебной системе и системе органов государственной
власти в целом. Безусловно, имеются некоторые особенности судопроизводства в Конституционном Суде
РФ, обусловленные не специфическими качествами самого суда, а, как представляется, характером
субъектов и объектов споров и рассматриваемых дел, а также их значением для развития законодательства и
правовой системы.

101
Апеллируя к нормам Конституции РФ, также можно установить отсутствие в ней особых
нормотворческих полномочий Конституционного Суда РФ и других высших судов Российской Федерации.
В этой связи все судебные органы осуществляют свою деятельность в целях реализации основной функции -
защиты права, опосредованно участвуя в формировании правовой системы - разрешая правовые конфликты
путем применения материального права и вынесения решений, детализируя и конкретизируя в своих
решениях общие нормы права. При этом эти судебные решения или акты правосудия не создают правового
прецедента, они лишь способствуют уяснению права и его единообразному применению. Кроме того,
принятое в науке рассмотрение источников права в материальном, идеальном и формальном смысле также
не позволяет говорить о нормативном характере данных судебных решений. В материальном смысле
источники права - это сложившаяся система общественных отношений, определяющая потребности в
правовом регулировании. В идеальном смысле источники права - стимулы и детерминанты
правотворческого процесса, предшествующего появлению права как нормативного предписания.
Конституция Российской Федерации закрепляет основные источники права в формальном смысле - это
непосредственно Конституция РФ, законы Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы
международного права и международные договоры РФ (ст. 15). Отраслевым законодательством на основе
норм Конституции РФ устанавливаются источники соответствующих отраслей. В гражданском праве
наряду с указанными в статье 15 Конституции РФ источником права признается обычай делового оборота,
который не должен противоречить положениям законодательства или договора (ст. 5 ГК РФ). Решения
Конституционного Суда РФ или других судов ни в этом перечне, ни в Конституции РФ, ни в отраслевом
законодательстве в качестве источников права не упоминаются.
Вместе с тем, несмотря на отсутствие, как в Конституции Российской Федерации, так и в правовой
доктрине достаточных, на наш взгляд, оснований для признания решений Конституционного Суда РФ
источником права, анализ его решений указывает на систематическое присвоение последним функций
законодателя.
В Постановлениях Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 года и 27 января 2004 года
Конституционный Суд РФ фактически изменил компетенцию судов общей юрисдикции, которая
установлена законом, признав неконституционными положения Гражданского процессуального кодекса,
предусматривающие возможность судебной проверки законности конституций (уставов) субъектов
Российской Федерации и некоторых постановлений Правительства РФ. В качестве другого примера можно
привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2002 г. N 10-П,
которым пункт 1 статьи 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" был признан не соответствующим Конституции
Российской Федерации, ее статьям 32 (часть 2), 46 (часть 2) и 55 (часть 3) в той мере, в какой на его
основании избирательная комиссия вправе принимать решение об отмене регистрации кандидата в качестве
меры ответственности за нарушения избирательного законодательства, а не в общем. В этой связи можно
отметить, что решением Конституционного Суда были изменены полномочия избирательных комиссий. В
Постановлении Конституционного Суда от 30 января 2001 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности
пп. "д" пункта 1 и пункта 3 статьи 20 Закона РФ "Об основах налоговой системы" в редакции Федерального
закона от 31 июля 1998 года, а также положений Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона
Кировской области "О налоге с продаж" и Закона Челябинской области "О налоге с продаж" определяется
не только конституционность указанных правовых актов, но и фактически устанавливаются временные
ограничения действия правовых норм. Так, в вышеприведенном Постановлении Конституционного Суда РФ
указывается, что "положения частей первой, второй, третьей и четвертой пункта 3 статьи 20 Закона
Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" (в редакции
Федерального закона от 31 июля 1998 года), а также основанные на них и воспроизводящие их положения
Закона Чувашской Республики "О налоге с продаж", Закона Кировской области "О налоге с продаж" и
Закона Челябинской области "О налоге с продаж" не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее
статьям 19 (часть 1), 55 (часть 3) и 57, должны быть приведены в соответствие с Конституцией Российской
Федерации и, во всяком случае, утрачивают силу не позднее 1 января 2002 года". Буквальное толкование
решения позволяет сделать вывод о том, что Конституционный Суд Российской Федерации самостоятельно
осуществил правовое регулирование по вопросу определения срока действия законодательного акта. При
этом круг полномочий Конституционного Суда, определенный Федеральным конституционным законом "О
Конституционном Суде Российской Федерации", не предусматривает такого рода полномочий (ст. ст. 3, 74,
75, 79, 87).
Изложенная тенденция, на наш взгляд, не только не соответствует конституционному принципу
разделения государственной власти, традициям отечественной правовой системы, но и полагаем, что
признание за судебной властью неограниченных законотворческих полномочий, конкурирующих с
полномочиями законодателя, неминуемо приведет к судебному произволу. Очевидно, что одновременно и
законодательствуя, и применяя право, невозможно долгое время оставаться беспристрастным защитником
права и правопорядка, но, действуя только на основе и в рамках действующего права и не изменяя его,
судебная власть может обеспечить связанность правом субъектов права и тем самым реализацию принципов
правового государства.

102
103
Плановые основы совершенствования советского законодательства

Плановые основы совершенствования советского законодательства /А. С.


Пиголкин, М. Н. Николаева. //Правоведение. -1982. - № 3. - С. 3 – 8

Пиголкин, А. С., Николаева, М. Н.,канд. юрид. наук, ст. науч. сотр.


В статье рассматривается планирование правоподготовительной деятельности, имеющей
важное значение для совершенствования законодательства. Библиогр. в подстрочных
примечаниях.

Плановые основы совершенствования советского законодательства

А. С. Пиголкин,* M. H. Николаева**

В обществе зрелого социализма значение планирования как важнейшей функции


государственного управления экономическим и социальным развитием постоянно
возрастает. Расширяется и сфера планирования, она охватывает новые области
общественной жизни, в том числе законодательную. Планирование — одно из условий
дальнейшего внедрения научных основ в совершенствование законодательства,
своевременного учета новых потребностей и условий развития общества, повышения
авторитета законодательства, важная гарантия устранения скороспелых, непродуманных
решений.[1]

Важное значение для совершенствования законодательства имеет планирование


правоподготовительной деятельности.

Определяя общую картину развития законодательства на будущее, оно позволяет выявить


актуальные направления правотворческой деятельности, установить их
последовательность, форму и основные этапы.

Создает оптимальные условия для рациональной организации подготовки проектов


нормативных актов. При наличии плана органы и организации, которым поручено
составление проекта, имеют возможность заблаговременно провести необходимые
работы, подготовить соответствующие материалы и документы; проанализировать
действующее нормативное регулирование по соответствующему вопросу и практику его
применения, изучить разные варианты решения, используя эксперименты,
социологические и иные современные методы исследования, без спешки составить и
тщательно отредактировать проект. Планирование объединяет усилия разных органов и
организаций по подготовке проектов, предотвращает дублирование в их работе.

Позволяет лучше использовать достижения юридической науки, более четко,


применительно к нуждам практики, определить направления научных изысканий,
сосредоточить усилия научно-исследовательских учреждений в первую очередь на
разработке теоретических проблем, связанных с актами, подготовка которых
предусмотрена планом, систематически и шире привлекать ученых-юристов к
законопроектной работе.

Планирование законопроектной деятельности неизбежно привлекает большое внимание


общественных организаций, коллективов трудящихся, широких масс населения к

104
подготовке законопроектов, активизирует их участие в выработке предложений по
проекту, обсуждении его текста.

Наконец, оно способно усилить контроль со стороны законодательных и


правительственных органов за своевременностью и качеством подготавливаемых актов.

В литературе справедливо отмечается, что план законопроектных работ определяет на


конкретный отрезок времени законодательную стратегию, представляет собой в
концентрированном виде отражение и нормативное закрепление правовой политики
государства.[2] Кроме того, планирование правотворчества — одно из средств
обеспечения юридического единства советского законодательства, внутренней согла-
сованности его нормативных предписаний, их взаимной увязанности, полноты и
непротиворечивости.

Планирование законопроектной деятельности в той или иной форме характерно для


работы правотворческих органов всех социалистических государств. Можно выделить
несколько самостоятельных его форм. Первая — полугодовые или годовые планы работы
того или иного правотворческого органа. Вторая — принятие плана совершенствования
нормативных актов на определенный период по какой-либо одной отрасли
законодательства. Третья — планирование упорядочения всего массива правовых актов
того или иного правотворческого органа (Совета Министров, определенного
министерства, ведомства и т. д.). Например, в постановлении ЦК КПСС и Совета
Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по дальнейшему совершенствованию
хозяйственного законодательства» содержится поручение министерствам и ведомствам
СССР пересмотреть изданные ими нормативные акты, а также объединить принятые в
разное время акты по одним и тем же вопросам.[3] Работа эта осуществлялась на
основании утвержденных в министерствах и ведомствах планов упорядочения актов.
Наконец, четвертая форма планирования — разработка и утверждение комплексных
планов совершенствования всей системы законодательства, входящих в нее актов разных
иерархических уровней, скажем, законодательных и правительственных. К этой форме
относятся все программы упорядочения законодательства, принятые в СССР и других
социалистических странах за последние годы.

Названные формы планирования, преследуя свои цели, в то же время не исключают одна


другую. Они могут использоваться одновременно, неизбежно находясь при этом во
взаимосвязи. Определяющая роль, однако, принадлежит комплексным планам, на
современном этапе являющимся наиболее эффективным и универсальным способом
упорядочения законодательства, охватывающим все его важнейшие части.

В СССР уже третье десятилетие осуществляется постепенное и систематическое


обновление законодательства. Созданные основополагающие и другие крупные
кодификационные акты, определившие принципы правового регулирования в конкретных
сферах общественных отношений, формулируют направления дальнейшего
совершенствования законодательства. Собрания действующего законодательства выявили
пробелы в ряде отраслей законодательства, наличие в некоторых из них множества актов
по одному вопросу, а также устаревших и противоречивых норм, громоздких
юридических конструкций. Все это нуждается в незамедлительном устранении.

Совершенствование содержания и формы законодательства, создание необходимых на


данном этапе развития новых и обновленных укрупненных, в ряде случаев
кодификационных актов, которые вберут в себя содержание десятков ныне действующих
актов с одновременным обновлением и расчисткой нормативного материала от устарев-

105
ших положений, ликвидацией несогласованностей и повторений, невозможно без
внедрения в законопроектную работу плановых начал. Планирование — одно из главных
условий создания наиболее полного, совершенного по содержанию, компактного и
удобного для пользования законодательства.

Все это объясняет повышенное внимание в нашей стране к планированию


законодательной деятельности. Уже сделаны существенные шаги в этом направлении.[4]
Важно то, что данной работе придан постоянный характер,[5] в планирование
правотворческой деятельности практически введен принцип непрерывности,
свойственный государственному планированию.

Особое значение планирование правотворческих работ приобрело в связи с принятием


новой Конституции СССР, конституций союзных и автономных республик. Утверждены
обширные долгосрочные программы законодательных работ как в Союзе ССР, так и в
союзных республиках. Будучи значительной вехой в планировании законотворческой
деятельности, они направлены на приведение законодательства в соответствие с новыми
Основными законами и издание обновленных актов, которые будут помещены в Свод
законов СССР и соответственно в своды законов союзных республик.[6]

Свойственные им черты имеют определяющее значение для характеристики современного


состояния законотворческих работ в целом. Утвержденные планы законопроектных работ:
а) носят комплексный характер как по содержанию (охватывают практически все отрасли
законодательства), так и уровню актов (включают законодательные и правительственные
акты) ; б) предусматривают разработку проектов в виде кодификационных и других
укрупненных актов; в) имеют долгосрочный характер; г) утверждены высокими
правотворческими инстанциями. Так, перечень законов и других законодательных актов
СССР, подлежащих разработке в связи с принятием новой Конституции СССР, утвержден
постановлением Президиума Верховного Совета СССР. Это свидетельствует о том, что
планы законопроектных работ являются не просто юридически обязательными актами, но
и актами законодательного характера, что придает им особый авторитет и силу.

Программы правоподготовительных работ наиболее последовательно отражают


генеральную стратегическую задачу законодателя на современном этапе — привести
законодательство в полное соответствие с новыми конституционными законами, поднять
уровень кодифицированности нормативных актов, создать Свод законов СССР, своды
законов союзных республик. Они свидетельствуют о том, что в значительной степени
возросли значение и объем планирования: оно становится одним из основополагающих
начал развития правовой системы СССР и других социалистических стран.[7]

Внедрение плановых начал в правотворчество ярко иллюстрирует рост влияния


юридической науки на совершенствование социальных процессов общества. Ученые-
юристы давно обосновали идею о необходимости долгосрочного планирования
законодательных работ, и ныне она реализована.

Утвержденные в 1977—1978 гг. программы обновления законодательства успешно


выполняются и в недалеком будущем будут полностью реализованы. На смену им в
соответствии с принципом непрерывности планирования правотворческой деятельности
придут новые планы. Необходимо, чтобы отношения, связанные с разработкой и
утверждением плана, а также складывающиеся в процессе его реализации, были
урегулированы действующим законодательством. В настоящее время нормативно
определено лишь то, что проекты планов работ по совершенствованию законодательства
готовятся Министерством юстиции СССР (и соответственно Министерствами юстиции

106
союзных республик) с учетом предложений министерств и ведомств.[8] Ряд вопросов
решен применительно к задачам настоящих планов Союза ССР и союзных республик,
предусматривающих обновление законодательства в связи с принятием новых
конституций и созданием сводов законов. Так, полномочия вносить изменения в план
правоподготовительных работ в Союзе ССР предоставлено Комиссии по изданию Свода
законов СССР, контроль за ходом его реализации в значительной части осуществляет
Министерство юстиции СССР, на которое возложены формирование материалов Свода и
ответственность за его качество и полноту.

Учитывая приближающуюся разработку новых планов, желательно безотлагательно


нормативно определить: порядок составления и утверждения планов, их структуру,
процедуру внесения в планы изменений, срок представления проекта плана в
утверждающий его правотворческий орган, оптимальные сроки, на которые планы
должны быть рассчитаны. При разработке общих нормативных предписаний по этим
вопросам необходимо в полной мере использовать опыт создания и реализации первого
единого плана правотворческой деятельности.

Наиболее существенно при этом то, какие органы утверждают планы


правоподготовительных работ. Комплексные государственные планы совершенствования
законодательства для придания им авторитетности, стабильности и согласованности
должны быть утверждены высшими правотворческими органами Союза ССР и союзных
республик. Целесообразно, чтобы каждый такой план имел сводный, единый характер для
Союза ССР (соответственно для каждой союзной республики) и был бы утвержден
совместным постановлением Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров
СССР.

Эффективность перспективных планов законопроектной деятельности во многом зависит


от правильного выбора срока, на который они должны быть рассчитаны. Опыт
правотворчества в СССР свидетельствует, что такие планы обычно принимаются на 5—6
лет. В других социалистических странах эти сроки определяются на 7 лет. Пред-
ставляется, что оптимальный срок, на который должны быть рассчитаны планы, — 5 лет,
иначе возникает потребность в существенной корректировке той их части, которая
относится к более отдаленным годам, поскольку за этот период перед правотворческими
органами неизбежно возникнут новые задачи.

Преимущество пятилетних планов и в том, что они четко координируются со сроками


планов экономического и социального развития страны.[9]

Однако и пятилетние планы не исключают внесения в них изменений. Это составляет


компетенцию планирующего органа и может осуществляться иным органом лишь в
порядке делегирования полномочий. Очевидно, что планы законопроектных работ не
должны иметь жестких рамок, не могут и не должны закрывать путь правотворческой
инициативе вне рамок плана, исключать текущее правотворчество. .Деятельность по
подготовке проектов нормативных актов охватывает как выполнение утвержденного
плана, так и разработку проектов министерствами, ведомствами и другими органами и
организациями во исполнение разовых поручений правотворческих органов и по собст-
венной инициативе, а также разработку инициативных проектов, предложенных
депутатами представительных органов и общественными организациями.

Отношения, связанные с планированием правоподготовительной деятельности,


целесообразно урегулировать в законе о нормативных актах, предложения об издании
которого высказывались неоднократно.[10] В законе специальный раздел следует

107
посвятить проблемам планирования правотворчества, предусмотреть обязательность
опубликования плана, увязку направления научно-исследовательских работ с его
содержанием, мероприятия, обеспечивающие помощь ученых в подготовке проектов.[11]

Эффективность планирования, определяющего картину совершенствования


законодательства на конкретный период, в значительной степени зависит от того,
насколько оно опирается на научно обоснованное долгосрочное прогнозирование главных
направлений развития законодательства, предполагаемых форм его дальнейшего
упорядочения. В теоретическом плане следует различать два понятия — планирование
законопроектной деятельности на определенный период и прогнозирование развития
законодательства на длительную историческую перспективу.

Долгосрочное прогнозирование — это прежде всего дело юридической науки. Оно


включает определение тенденций и перспектив развития всей юридической системы,
отдельных сфер правового регулирования на длительный период, диалектику отмирания
одних отраслей и возникновения других (космос, трансплантация тканей и органов и т.
д.), расширения либо сужения сферы регулируемых правом общественных отношений и т.
д. На основе выявления и глубокого анализа общественных потребностей законодательное
прогнозирование призвано выработать концепцию правового регулирования на
длительную перспективу. Диалектика совершенствования законодательства должна быть
тесно увязана и основываться на научном определении путей, развития общественных
отношений, всех социальных процессов. Только на этой основе прогнозирование
законотворчества будет успешным и эффективным.

Сущность прогнозирования развития законодательства требует He-определять точные


заголовки будущих актов, органы, ответственные за их подготовку, и т. д.
Нецелесообразно также утверждать такой прогноз как обязательный для исполнения
юридический акт. Определение долгосрочного прогноза развития советского
законодательства — дело всей юридической науки, ее важнейших исследовательских
подразделений. Такой прогноз должен быть выработан коллективными усилиями
наиболее компетентных ученых, детально обсужден в научных коллективах, юридических
вузах и одобрен в качестве документа, который активно использовался бы в
правотворческой деятельности, при составлении очередных планов законопроектных
работ и систематизации законодательства, в научных исследованиях. Большую помощь в
его выработке и обсуждении могли бы оказать высшие судебные, арбитражные и
прокурорские органы, те организации и учреждения, которые непосредственно участвуют
в правоподготовительной деятельности.

Наряду с главными направлениями развития каждой отдельной отрасли законодательства


и важнейших правовых институтов в прогнозе уместно определить и общие перспективы
дальнейшей кодификации и упорядочения нормативных актов, оптимальное соотношение
законов и подзаконных актов, союзного и республиканского законодательства и т. д.

* Доктор юридических наук, профессор, руководитель сектора Всесоюзного научно-


исследовательского института советского законодательства.

** Кандидат юридических наук, старший научный сотрудник того же института.

[1] О планировании законодательной деятельности см., например: Пиголкин А. С.,


Николаева M. H. Планирование законодательной деятельности. — Советское государство

108
и право, 1972, № 11; Колибаб К. Е. Актуальные проблемы кодификации законодательства
Союза ССР.—Там же, 1975, № 1; Пиголкин А. Плановые основы кодификации
законодательства.—Советская юстиция, 1976, № 17; Ковачев Д. А. Механизм
правотворчества социалистического государства. М., 1977, с. 60—73; Проблемы
совершенствования советского законодательства. М., 1977, с. 18—22; Самощенко И. С.
Теоретические проблемы законодательства развитого социализма.—Советское
государство и право, 1977, № 11; Завадский С. Планирование правотворческой
деятельности в странах социализма. — Там же, 1979, № 2; Поленика С. В., Колдаева Н. П.
О долгосрочном планировании развития законодательства. — Там же, № 6;
Социалистическое право и научно-техническая революция. М., 1979, с. 89—93 и др.

[2] Поленина С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 52.

[3] СП СССР, 1975, № 16, с. 98.

[4] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23 декабря 1970 г. «Об


улучшении правовой работы в народном хозяйстве» (СП СССР, 1971, № 1, ст. 1);
постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г. «О мерах по
дальнейшему совершенствованию хозяйственного законодательства».

[5] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров от 25 июня 1975 г. обязало


Министерство юстиции СССР осуществлять подготовку с учетом предложений мини-
стерств и ведомств СССР проектов планов работ по совершенствованию хозяйственного
законодательства, координацию разработки министерствами и ведомствами СССР
проектов актов, контроль за выполнением этой работы и оказание методической помощи
при ее осуществлении.

[6] Постановление Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. «Об


организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с
Конституцией СССР» (Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, № 51, ст. 764);
постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров
СССР от 23 марта 1978 г. «Вопросы Свода законов СССР» (Ведомости Верховного Совета
СССР, 1978, № 15, ст. 239; Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1978, № 28, ст. 752; СП
РСФСР, 1979, № 7, ст. 35) и т. д.

[7] Долгосрочное планирование правоподготовительной деятельности активно осу-


ществляется в большинстве зарубежных социалистических государств. Так, Совет
Министров ВНР 25 октября 1975 г. принял постановление о законодательных задачах на
1975—1980 гг.; Государственный Совет СРР — Программу правотворческой
деятельности на 1976—1980 гг. Оправдавший себя опыт планирования в этих странах
внимательно изучен и использован при подготовке планов законодательных работ в
СССР.

[8] Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 июня 1975 г.

[9] По этому вопросу см.: Поленика С. В., Колдаева Н. П. Указ. соч., с. 51.

[10] Там же, с. 56; Проблемы совершенствования советского законодательства.—Тр.


ВНИИСЗ. М., 1981, № 19, с. 23.

[11] Специальный раздел посвящен планированию правоподготовительной деятельности в


Законе о нормативных актах, принятом Народным Собранием НРБ в 1973 г. В нем

109
предусматриваются составление планов правоподготовительных работ, необходимость
выработки текущих и перспективных планов подготовки важнейших законопроектов,
дополнительные исследования, предшествующие включению соответствующего проекта в
план, и т. д.

Юридическая техника: общие понятия.


Источник:
Большой юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских.-М., 2002

Техника юридическая - Совокупность определенных приемов, правил, методов,


применяемых как при разработке содержания и структуры правовых актов, так и при их
претворении в жизнь.

Элементами юридической техники являются:

юридическая терминология,
юридические конструкции;
способы построения нормативно-правовых актов.

Виды юридической техники:

законодательная техника,
судебная техника и т.д.

110
Юридическая техника. Рудольф фон Иеринг. (извлечения)

«Юридической техникой мы называем искусство применения правовых категорий, как


при составлении правовых документов, так и в правоприменительной практике в целом.
Правила юридической техники вырабатываются издревле. Еще римские юристы собрали
их в семнадцатом титуле пятидесятой книги "Дигест". Источником юридической техники
является не только творчество юристов, но и искусство ораторов, труды философов.
Например, выдающийся мыслитель Уильям Оккам сформулировал знаменитое правило,
известное как "бритва Оккама": "Без необходимости не следует утверждать многое".
Теоретическое осмысление феномена юридической техники сделал Рудольф фон Иеринг в
одноименном труде (Санкт-Петербург, 1905 год), являющемся частью фундаментального
"Духа римского права". С некоторыми из этих трудов мы предлагаем ознакомиться на
этих страницах.»22

Источник:
Р. Иеринг Юридическая техника. Перевод с немецкого Ф.С.Шендорфа. С.-
Петербург, 1905.

§ 1. Разница между обыденным и юридическим пониманием


§ 2. Задача юридической техники и средства для решения ее
§ 3. Три основных приема юридической техники:
1. Юридический анализ
2. Логическая концентрация
3. Юридическая конструкция

§ 1. Разница между обыденным и юридическим пониманием

То, что должно каждого профана убедить в его невежестве, разъяснению чего я и
посвящу поэтому главное внимание – составляет юридический метод. Юристу,
собственно, ничего не должно было бы быть более знакомо, чем этот метод, так как он
именно и создает юриста. … Из практики и в своем применении юридический метод
очень хорошо знаком юристам, но он является у них скорее делом чувства и привычки,
нежели сознания. (3)

Теория техники, которую я предлагаю на последующих страницах, хотя и


построена на наблюдении над римским правом, тем не менее имеет значение общей
истины. … Не только сама задача, о которой идет тут речь, является абсолютно
необходимой, является проблемой, вызванной конечными целями прав, но и самый способ
ее решения римлянами должен быть признан, несмотря на всю его римскую форму, по
существу абсолютно правильным, заимствованным из самой сущности вещей. С той же
несомненной уверенностью, с которой можно утверждать, что основные положения
математического метода останутся всегда неизменны, можно то же самое утверждать и
для юридического метода. … Юридический метод не является чем-то извне занесенным в
право, а напротив, требуемым с внутренней необходимостью самим же правом
единственным способом верного практического владения им. (5-6)

Появление юриста в истории обозначает тот факт, что право уже вышло из периода
детства и наивного существования; юрист – продукт и глашатай этого неизбежного

22
http://www.russian-lawyers.ru/art.shtml
Цифра в скобках – номер страницы в книге Иеринга.
111
поворота в жизни права. Но не юрист вызывает этот поворот, а поворот – юриста; профан
не отступает на задний план, потому что юрист оттесняет его, а, наоборот, юрист
выступает вперед, потому что профан в нем нуждается. (6-7)

Право не есть простая масса законов, а нечто совершенно иное. Законы может не-
юрист также хорошо заучить, как юрист, но чтобы понимать и применять право, для этого
недостаточно одного здравого разума, а необходимы еще: 1) приобретаемая лишь
многолетними усилиями и упражнениями своеобразная способность воспринимания,
особая искусность отвлеченного мышления, юридическая интуиция, воображение, 2)
умелость в обращении с юридическими понятиями, способность легкого перевода
понятий из области отвлеченного в область конкретного и наоборот, верный глаз,
безошибочность при раскрытии правового понятия в данном правовом казусе
(юридический диагноз), словом – юридическое искусство. Оба эти условия мы обнимаем
выражением юридическое образование. Оно и есть то, что отличает юриста от профана, а
не количество познаний; оно определяет цену юриста, а не степень учености. (7-8)

Юридическое образование выходит далеко за пределы какого-нибудь отдельного


местного права, в нем встречаются, как на нейтральной, международной почве юристы
всех мест и наречий. … Предметы их познаний, учреждения и права отдельных стран
различны, но способ рассматривать их и понимать одинаков: настоящие юристы всех
стран и всех времен говорят одним и тем же языком. (9-10)

Авторитет ―здравого разума‖ я вполне признаю для юриспруденции и считаю его


решающим; я бы определил даже юриспруденцию, как осадок здравого разума в вопросах
права. … Кто умеет овладеть этим кладом, то уже не оперирует с одним лишь своим
слабым разумом, не опирается уже на одну свою незначительную опытность, а работает с
помощью мыслительной силы предыдущих поколений и опыта прошедших веков и
тысячелетий. (14-15)

§ 2. Задача юридической техники и средства для решения ее

Право существует для того, чтобы оно осуществлялось. Осуществление есть жизнь
и истина права, есть само право. … Таким образом, решающим моментом при оценке
права является не абстрактное содержание законов, не справедливость на бумаге и
нравственность на словах, а то, как это право объективируется в жизни, энергия, с которой
все признанное необходимым, исполняется и проводится в действительности. (18-19)

Невозможные постановления разбиваются о свою собственную невыполнимость, а


законы, противоречащие духу времени – независимо от того, стоят ли они позади или
впереди его – могут рассчитывать на упорнейшее сопротивление. Об этой материальной
пригодности права у нас не будет идти речь: юрист не имеет никакой власти над этим,
вопрос не принадлежит к технике права. Пригодность права, которую последняя имеет
своей задачей создать, и которая одна только будет занимать нас в последующем
изложении – чисто формального рода. Она исчерпывается вопросом: как должно быть
право, независимо от его содержания, устроено и образовано, чтобы оно могло, благодаря
своему механизму, сколько возможно более упростить, облегчить и обеспечить
применение правоположений к отдельному случаю? … Вопрос, о котором тут идет речь,
является исключительно вопросом целесообразности, и вся теория техники есть не что
иное, как познанная и примененная целесообразность в интересах решения указанной
выше задачи. (22-23)

112
Техническое несовершенство права не есть лишь частичное несовершенство, не
есть пренебрежение отдельной стороной права. Техническое несовершенство
представляет собой несовершенство всего права, недостаток, тормозящий право и
вредящий ему во всех его целях и задачах. … Поэтому техника косвенным образом
обладает большим этическим значением, и практическая юриспруденция, относясь при
технической обработке материала с крайней тщательностью даже к мелочам, может
хвалиться, что действует путем усовершенствованной техники права на пользу всего
высокого и великого; ее мало заметная работа в низинах права способствует развитию
последнего нередко больше самого глубокого мыслительного труда. (24)

Я пользуюсь выражением ―техника‖ в двояком смысле – субъективном и


объективном. В первом смысле я понимаю под выражением ―техника‖ то юридическое
искусство, задачу которого составляет формальная отделка данного правового материала
в указанном выше смысле, словом, - технический метод; во втором смысле –
осуществление этой задачи в самом праве, т.е. соответствующий технический механизм
права. (25)

Вся деятельность юридической техники может быть сведена к двум главным


целям. Кто хочет вполне уверенно применять право, должен прежде всего усвоить его,
овладеть им умственно. Это усвоение может быть ему либо облегчено, либо затруднено,
смотря по характеру самого права. Облегчение этой работы путем возможно большего
количественного и качественного упрощения права составляет одну из двух главных задач
техники. Вторая задача техники вызвана целью применения права к конкретному случаю.
Искусность в применении есть, правда, главным образом, дело субъекта, это – искусство,
которое может быть усвоено только упражнением, но и в этом отношении может само
право соответственным построением правоположений значительно облегчить задачу, а
превратным очень затруднить ее. … Задача законодательства как и юриспруденции и
заключается в том, чтобы облегчить понятия, не поддающиеся верному применению, в
такую форму, которая делает возможным перевести, если можно так выразиться, данное
понятие с языка философа права на язык законодателя и судьи. … Философско-правовая
идея совершеннолетия заключается в зрелости умственного развития, идея же полного
совершеннолетия – в зрелости характера, но для практического применения эта мысль
является неподходящей, ее заменяет поэтому число – потеря в правильности и
корректности мысли уравнивается практической применимостью ее. Достижение этого
последнего качества, способности формальной реализации правоположения, или лучше
говоря, достижение практичности права и составляет вторую главную задачу техники.
(25-27)

Познание и субъективное усвоение права является отчасти делом ума, отчасти


памяти, и, смотря по характеру права, размер требуемой затраты той или другой
умственной силы различен. … Напряжение памяти определяется количественной,
напряжение ума – качественной стороной права.
Легкость или трудность субъективного усвоения права имеет однако не только
субъективный интерес: с последним вполне совпадает и интерес объективный, т.е.
интерес правосудия. Чем более право затрудняет тому, кто его должен применять, а,
следовательно, и изучать, своей расплывчатостью обозрение и своей туманностью и
неопределенностью – правильное уразумение, тем более несовершенным станет само
применение права. Интерес судьи идет здесь рука об руку с интересом всего оборота, и
потому получает громадное практическое значение вопрос о том, достижимо ли и каким
образом достижимо такое облегчение субъективного усвоения права для юриста, чтобы
даже при богатейшем экстенсивном и интенсивном развитии права достаточно было бы
обыденного размера сил и трудолюбия для того, чтобы овладеть этой задачей.

113
Средство в достижении этой цели заключается в количественном и качественном
упрощении права, – посредством него юристу дается духовное владычество над правом.
I. Количественное упрощение. Оно имеет своей задачей уменьшение массы
материала без вреда конечно, для получаемого из него результата. Его закон: с
наименьшими средствами достичь наибольшего; чем меньше материал, тем легче и вернее
пользоваться им.
Я это называю законом бережливости и вижу в нем один из жизненных законов
всякой юриспруденции. … Большое растяжение его применения наглядно выясняют
следующие технические операции:
1. Разложение всего материала или сведение его к простым составным частям.
2. Логическая концентрация (―сгущение‖) материала.
3. Систематическое расположение материала.
Пока наука не нашла для какого-либо предмета правильного места в системе, она и
не поняла его еще как следует, ибо ―понять‖ не значит только вникнуть в предмет сам
по себе, но и в его связи с другими.
4. Юридическая терминология.
Техническое выражение, правда, ничем не упрощает той мысли или того
содержания, которое оно должно обозначать, но оно вливает его в форму, несравненно
упрощающую и облегчающую пользование им. … Самого предмета еще недостаточно,
надобно и имя. … Извращением терминологии является простая номенклатура,
снабжающая именем все, даже совершенно безценное.
5. Искусство умелого пользования наличным материалом (юридическая экономия).
II. Качественное упрощение права. В качественном отношении право является
простым, если оно как бы вылито из одного целого, если отдельные части его резко
отграничены и отделены друг от друга и тем не менее гармонично соединяются в одно
целое, если глаз, следовательно, так же легко может охватить какую-нибудь часть, как и
все в совокупности. Каким путем юриспруденция достигает этого, будет показано в
отделе юридической конструкции. (27-33)

§ 3. Три основных приема юридической техники

1. Юридический анализ (алфавит права)

Алфавит заключает в себе в области языка решение той задачи, которую мы выше
назвали главной проблемой техники для права: облегчение господства над материалом
через упрощение его. … Идея алфавита заключается в разложении, в сведении сложного к
его составным частям. … И для права возможность сравнительно легкого владения
материалом, кажущимся неисчерпаемым, покоится на том же процессе, что и для языка:
на разложении материала и сведении его к простым элементам; здесь подтверждается
сделанное нами уже однажды замечание, что сущность права заключается в разложении,
дроблении и делении. В этом смысле можно юридическую технику, на долю которой
выпадает решение этой задачи, назвать химией права, юридическим искусством
разложения, умеющим отыскивать простые элементы права. (34-35)

Момент общности, заключающийся во всех вещах, должен по необходимости


оправдаться и на правовых положениях, и наряду с теми правоположениями, которые
действительно местного характера, т.е. свойственны отдельному институту: договору
купли-продажи, мены, найма и т.д., будут и другие, общие им всем. Мыслительный
процесс, коим открываются и выясняются последние – извлечение общих начал –
содержит в себе применение аналитического метода, так как он представляет собой не что
иное, как выделение общего из частного, разложение материала на его общие и частные
или местные элементы. Его цель – не возможно большее устранение индивидуальностей и

114
замена их общими точками зрения, а, наоборот, выяснение того, что является в
действительности индивидуальным и что, в действительности же – общим; этим он
способствует правильному пониманию как одного, так и другого. Но вместе с тем он этим
путем уменьшает объем материала, предупреждая возможность развития одной и той же
мысли в различных местах системы. (36-37)

Юриспруденция может только извлекать общее начало где оно есть, но она не
может создать его. (38)

Если взглянем на тот способ, каким обыкновенно совершается обобщение какой-


нибудь мысли, то окажется, что этот вид развития права предоставлен, главным образом,
юриспруденции. … Прием, путем которого юриспруденция разрешала задачу [обобщения
мысли], известен под именем аналогического распространения.
Понятие ―аналогического распространения‖ может быть определено следующим
образом: этот прием – не что иное, как выделение всего, имеющего по своей природе и
своему предназначению общий характер, из той частной формы, в которой оно появилось
в истории. (43-44)

Решение юридического случая – та же операция, что и чтение: как при последней


отыскивают, т.е. читают буквы, из которых состоит слово, и сумму обозначенных ими
звуков соединяют в одно целое, так юрист отыскивает понятия юридического казуса;
каждое в отдельности, он выделяет одно за другим, чтобы, наконец, установить их общий
результат: решение покоится на разграничении, суждение – на делении. (48)

2. Логическая концентрация

Этот прием преследует, как уже было указано выше, ту же цель, что и
предыдущий, но в прямо противоположном направлении: вместо разложения –
соединением и сведением. Он не является специфически юридическим приемом, а общей
логической операцией извлечения какого-нибудь принципа из данных частностей,
подстановкой иной, более интенсивной логической формы выражения.
Мы можем также выразить эту задачу в несколько иной форме следующим
образом: речь идет здесь о сжатии внешнего объема той массы правового материала,
который создало положительное право для какого-нибудь известного юридического
отношения. Объем этот определяется не исключительно или даже только
преимущественно значением данного юридического отношения, количеством вопросов,
которые должны быть при нем разрешены, словом, каким-нибудь объективным моментом,
а наоборот, также чисто субъективным моментом искусности лица, разрешающего эти
вопросы. Кто понимает дело, достигает здесь одним словом того же, чего другой – сотней.
Краткость – одно из неоценимейших качеств законодателя. Но краткость
заключается не в малом количестве слов, содержимых законом, а в интенсивности,
глубине высказываемых им мыслей. Мы можем себе легко представить, что то же
отношение, для законодательного образования которого этот закон издал массу
отдельных, не покоящихся на какой-нибудь общей мысли постановлений (казуистическая
форма), в другом законодательном сборнике нормировано самым полным образом
помощью одного только принципа (принципиальная форма). При том первом способе
юриспруденция лишена возможности концентрировать материал: частности, не
вытекающие из какого-нибудь принципа, не могут быть и сведены к принципу. Но также
мало юриспруденции дана была бы эта возможность, если бы законодатель сам всегда
высказывал данный принцип в подходящей форме – впрочем, в этом отношении у
юриспруденции никогда не было недостатка в работе.

115
Возможность концентрации материала со стороны юриспруденции предполагает,
что законодатель действительно имел и применил какой-нибудь принцип, лишь не
сознавая и не высказывая его. (57-59)

3. Юридическая конструкция

А. Обычная форма, в которой право появляется в законах – повелительная, т.е.,


непосредственно практическая форма запрещения или повеления. … Эта форма
проявления права, в которой форма и содержание еще совершенно совпадают, является в
истории первоначальной, первой. В противоположность той, которая появляется
впоследствии, я ее называю ―низшей‖ формой.
Пока юриспруденция оставляет материал в этой его форме, название ―низшей‖
подобает также и ей, и я различаю, таким образом, как низшую и высшую форму
выражения права, так и низшую и высшую юриспруденцию.
Деятельность нашей юриспруденции можно определить одном словом –
толкованием. Задача толкования заключается в том, чтобы разложить материал, устранить
кажущиеся противоречия, выяснить темные и неопределенные места, извлечь наружу
полное содержание законодательной воли, следовательно, в особенности извлечь из
данных отдельных положений лежащий в их основе принцип, и наоборот, из данного
принципа вывести все последствия его. Толкование не есть специально юридическая
операция: каждая наука, источники которой – письменные акты, должна заняться
толкованием; поэтому и самый предмет не получает, благодаря ему, своеобразно
юридического характера. Что бы юриспруденция не извлекла таким путем наружу, оно не
будет ничем специфически новым, а всегда только первоначальным правовым
материалом, лишь – разложенным.
С толкования не только повсюду начала юриспруденция, но оно и должно быть
всегда первым приемом, предпринимаемым ей над сырым материалом закона. Чтобы
конструировать, она должна сперва интерпретировать, толковать; низшая юриспруденция
– необходимая первая ступень к высшей, но она лишь первая ступень, и юриспруденция
не должна на ней останавливаться больше, чем нужно. Только на высшей ступени ее
задача и метод становятся специфически юридическими, лишь здесь она приобретает свой
своеобразный научный характер, отличающий ее от всех других наук. (64-66)

Правовой институт является не простым сборищем отдельных правоположений,


касающихся одного и того же отношения, а чем то существенно отличным от него.
Положения права – материя, масса мыслей, они имеют лишь материальное
существование; институты же права представляют собой существа, логические
индивидуальности, юридические тела, мы охватывает и наполняем их представлением об
индивидуальном бытии и жизни. Они возникают, погибают, действуют, вступают в
столкновение с другими, они имеют свои задачи, цели, которым служат, и соответственно
этому – своеобразные силы и свойства и.т.д. Я назвал бы их, чтобы вызвать в читателе
постоянное представление об их бытии и жизни, юридическими существами, если бы это
название не казалось слишком искусственным. Я предпочитаю потому выражение
―юридические ― или ―правовые тела‖ (в противоположность простой субстанции права
или правовому материалу). (66-67)

В. Юридические тела.
Понятие. Строение. Первая задача при исследовании юридического тела
заключается в вопросе: что оно собой представляет? является ли оно самостоятельным
телом или может быть сведено к другому? Здесь повторяется для нас закон юридического
анализа: не признавать самостоятельным такого тела, которое может быть составлено из
одного или нескольких других.

116
Указание того, что представляет собою тело, является равнозначащим его понятию,
понятие ―понимает‖, т.е. схватывает его сущность, дефинирует его т.е., отграничивает его
от других, дает ему логическое сомостоятельное бытие. Понятие содержит, таким
образом, логическую квинтэссенцию тела, самую сущность его, то, что составляет его
индивидуальность; в нем должна заключаться вся сила тела; все, что происходит на нем и
с ним, должно уживаться с его понятием. Определение понятия является поэтому в
сущности не первым действием: оно возможно в качестве формальной редакции или
концентрации добытых результатов лишь после того, как исследование тела совершенно
закончилось. … Впрочем, не следует смешивать представление и формулировку понятия:
можно себе ясно представить понятие, между тем как формулировка, дефиниция его
неудачна. (70-72)

С. Юридическая конструкция и ее законы.


Все предыдущее изложение имело в сущности лишь подготовительную цель: дать
читателю наглядное представление о предметах и задачах естественно-исторического
метода или – что то же самое – представление о юридическом теле.
Мы дошли до того момента, когда можем вернуться к исходной точке этого
параграфа – юридической конструкции и определить ее одним словом, а именно, как
обработку правового материала в смысле естественно-исторического метода.
Юридическая конструкция, таким образом, является пластическим искусством
юриспруденции, предмет и цель ее – юридическое тело.
… Мы подвергнем теперь юридическую конструкцию ближайшему рассмотрению
и коснемся ее законов.
Конструкция имеет в виду художественную обработку юридического тела. В чем
же заключается эта художественность, т.е. какими соображениями, правилами должна она
руководиться, словом – каковы ее законы? Я признаю следующие законы юридической
конструкции:
1. Закон совпадения с положительным материалом. Положительные
правоположения – те данные точки, через которые юридическая конструкция должна
проложить свою конструкционную линию; в остальном же она при этом совершенно
свободна, собственные конструкции законодателя не обладают для нее обязательной
силой. Законодатель не должен конструировать – он этим переходит в область науки,
лишает себя авторитета и силы законодателя и становится с юристом на одну линию.
Итак, юриспруденция, что касается художественной обработки материала,
совершенно свободна, поскольку в форме, которую она ему придает, остается та же
практическая сила, которая была ему присуща в прежней форме. (79-84)

2. Закон непротиворечия или систематического единства. Юриспруденция связана


как с законом, так и с самой собой, она не должна при своих конструкциях вступать в
противоречие с самой собой, с понятиями, тезисами, выставленными ей в другом месте, ее
конструкции должны согласовываться как в самих себе, так и между собою.
Требование, о котором идет речь в нашем втором законе, мы можем выразить так:
наука не должна устанавливать то, что юридически невозможно. (85-88)

Если мы хотим противопоставить друг другу оба закона юридической


конструкции, которых мы до сих пор касались, то можем сказать, что первый имеет своим
корнем позитивный, второй – логический элемент. Элемент третьего (и последнего)
закона, к которому я перехожу теперь, я назвал бы эстетическим.
3. Закон юридической красоты. Будут пожалуй, считать натяжкой, если я говорю о
юридическом чувстве изящного или чувстве красоты. Но сам предмет этого требует, и раз
мне позволено говорить о художественной обработке материала, то придется уже
допустить и чувство изящного. На нем основано удовольствие и неудовольствие, которое

117
вызывают в нас известные конструкции. Одни удовлетворяют нас своей естественностью,
прозрачностью, простотой, наглядностью, другие отталкивают нас противоположным,
кажутся нам натянутыми, неестественными и т.д., хотя мы и не можем назвать их
превратными. Этот закон, следовательно, не является, как первые два, абсолютным.
Конструкция, идущая вразрез с последними, абсолютно неправильна – она совсем не
конструкция; тяжеловесная же, натянутая конструкция, покуда нельзя на ее место
поставить лучшей, и уместна, и необходима. В этом последнем отношении есть,
следовательно, градации, более и менее совершенные конструкции.
… Чем проще конструкция, тем более совершенна она, т.е. тем она нагляднее,
прозрачнее, естественнее; и здесь в наивысшей простоте сказывается наивысшее
искусство. Самые запутанные отношения не редко конструировались путем простейших
средств (например, юридическое лицо), конструкции же, производящие впечатление
натянутого, сложного, должны с самого начала вызывать в нас справедливое недоверие.
Конструкция наглядна, если она рассматривает данное отношение с точки зрения легко
доступной нашему воображению; прозрачна – если последствия данного отношения ясно
обнаруживаются, благодаря той точке зрения, как, например, в понятии юридического
лица; естественна – если конструкция не вызывает никакого отклонения от того, что
вообще происходит во внешнем или в духовном мире. (92-94)

Очерки по юридической технике

Источник:
Л.Успенский. Очерки по юридической технике. Ташкент, 1927

Какие достоинства и недостатки у закона, как у формы права? К достоинству


закона следует отнести его ясность и четкость. Ни одна другая форма права не обладает
этими свойствами в такой мере, как закон. Ни норма обычного права, ни норма
основанная на прецеденте, ни даже юридические правила, основанные на сознательном
соглашении, не могут обладать той отчетливостью, которая свойственна закону. Эти
преимущества закона обуславливают, однако, и его главный недостаток, его некоторую
жесткость. Закон, как общее правило, всегда один для индивидуально-различных
жизненных отношений, он всегда является попыткой приравнять то, что фактически не
равно; в этом отношении во всяком законе всегда есть некоторое несоответствие
реальным отношениям действительности, некоторый момент несправедливости.
Абсолютно справедливых законов не бывает и быть не может.
Прецедент является одним из наиболее совершенных источников права. С одной
стороны, так как его нормы являются результатом сознательного творчества людей, они,
подобно нормам права законного, могут обладать достаточной четкостью и ясностью
своего содержания, с другой стороны, прецедентное право творится в самом процессе
жизни, в его создании принимают участие сами члены данной общественной группы,
поэтому прецедентное право является более гибким и приспособляющимся к новым
условиям, чем законное. Но сознание прецедентного права требует от членов
общественной группы, высокого культурного уровня и высокого правосознания. Только
там, где каждый будет сознавать, что его действия обязывают не только его одного, но в
известных случаях являются примером и для других, возможно широкое прецедентного
права. Вот почему прецедентное право есть в значительной мере право будущего.
Договор. В одних договорах, хотя с формальной стороны и происходит
объединение воль договаривающихся, но по содержанию эти воли стремятся к
совершенно противоположным целям; так, например, в договоре купли-продажи продавец
хочет продать вещь и получить за нее деньги, а покупатель приобрести вещь в

118
собственность. В результате таких договоров получается не слияние воль в одно целое, а
скорее их согласование. Совершенно другой характер имеют те договоры, где воли обеих
договаривающихся сторон имеют одно и то же содержание, стремятся к осуществлению
одной общей цели, удовлетворению общего, для сторон, интереса. Договоры этого типа
создают действительное слияние воль договаривающихся. В их результате появляется
единый совместный акт.
Правовые нормы создаются для того, чтобы действовать, то есть определять собой
поведение людей.
Задачей толкования является установление внутреннего смысла правовых норм.
Могут быть пробелы с точки зрения отдельных норм права, но с точки зрения
общего смысла законодательства, общего духа законов, эти пробелы всегда могут быть
восполнены.
Правоустанавливающее значение юридической сделки. Под ней следует понимать
форму правообразования, или точнее создание новых правовых норм но основе уже
существующих. Вместе с этим, в сделке необходимо дано возникновение, прекращение
или, по крайней мере, изменение правоотношений, но характерное в этих вызванных
правовой сделкой изменениях правоотношений заключается именно в том, что они
происходят посредством установления новых правовых норм, которые и составляют
настоящую сущность сделки. Законодательство есть установление сделок публичного
характера: законодательные акты только относительно отличны от частно-правовых
сделок.
Юридические факты – это те условия, которые правовая норма ставит себе для
своего применения; значение юридических фактов состоит в том, что они являются
условиями, или основанием возникновения или прекращения юридических отношений.
Задача юридической техники – формальный анализ правового регулирования.
Рефлективное действие права (рефлекс субъективного права) – те выгоды, которые
получают третьи лица вследствие осуществления кем-либо своего права. … Не
устанавливают субъективных прав, но лишь рефлексы объективного права, те
юридические нормы, которые обязывают государство заботиться от индивиде, причем эти
заботы принимает на себя государство, ради общего интереса.
Право не может предписывать невозможного. Всякое право существует для того,
чтобы применяться, а норма, устанавливающая невозможную обязанность, неприменима.
Основные признаки юридического лица: собственные интересы, собственная
деятельность, собственная воля.

119
Значение юридической техники
Источник:
Сандевуар П. Введение в право. М., 1994.- 326 с.

благодаря юридической технике, юрист или простой гражданин находят значительную


безопасность и основательность в правовой науки и во всей юридической практике. Очень
часто право является ясным, а решения четкими и бесспорными. Юрист, можно сказать,
— это человек, который живет достоверностью. Однако в повседневной жизни, в связи с
трудностями, напряженностью и конфликтами, окружающими существование людей,
юрист или гражданин встречаются со многими неопределенностями и колебаниями,
плодами сложности реального мира, противоречий коллективной жизни, злобности
преступников, а иногда и неясностей или пропусков в законах. Так появляются сомнения,
неуверенность или растерянность. Реальность пока