Министерство образования и науки Российской Федерации

Государственное образовательное учреждение 
высшего образования 
Липецкий государственный педагогический университет
имени П.П.Семенова-Тян-Шанского

Институт естественных, математических и технических наук

Кафедра географии, биологии и химии

 
  
ЛИТЕРАТУРНЫЙ ОБЗОР
 
 
По дисциплине: «Методика организации региональных
исследований»

Тема: Административно-территориальное устройство

Липецкой области
 
 Выполнил:
студент 2 курса
дневного отделения
Г-1
Королев В.В.
Подпись____________

Научный руководитель:
к.г.н., доцент кафедры
географии, биологии и
химии
Климов Д.С.
Оценка______________
Подпись_____________

Липецк 2021

1
 Оглавление

Введение...................................................................................................................3
1. Сущность, правовые основы и принципы административно-
территориального устройства................................................................................5
2. Особенности административно-территориального устройства субъектов
РФ (на примере Липецкой области)......................................................................8
Заключение............................................................................................................13
Список использованной литературы...................................................................16

2
 Введение

Настоящий литературный обзор выполнен в рамках темы

«Административно-территориальное устройство Липецкой области»,
актуальность которой определена тем, что правовое регулирование
административно-территориального устройства и территориальной
организации местного самоуправления сегодня является одним из
проблемных вопросов, поскольку в настоящее время имеется необходимость
соотнесения территориальной организации местного самоуправления и
административно-территориального устройства друг с другом. Отсутствие их
комплексного правового регулирования означает недоучет существующих
системных связей и не может свидетельствовать о высоком качестве
правового регулирования. Значимость вопросов, связанных с
административно-территориальным устройством субъектов Российской
Федерации подтверждается и наличием диссертационных исследований,
подготовленных за последнее десятилетие.
В их числе можно отметить ряд диссертаций на соискание ученой
степени кандидата юридических наук: В.Н. Афонькин «Административно-
территориальное устройство субъектов Российской Федерации» (2006 г.),
В.В. Бессонова «Конституционно-правовые основы объединения субъектов
Российской Федерации на примере Читинской области и Агинского
Бурятского автономного округа» (2009 г.), А.В. Диреганова
«Административно-территориальное устройство субъектов Российской
Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа» (2005
г.), Ю.В. Ермолаева «Административно-территориальное устройство
субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы» (2013
г.), а также диссертационное исследование А.Н. Черкасова, представленное
на соискание ученой степени доктора юридических наук, на тему «Правовое
регулирование территориального устройства России: концепция и прогноз»
(2012 г.).
3
 Вместе с тем, изучение вышеуказанных работ позволяет утверждать,
что в современной России пока не найдены решения целого ряда имеющих
место проблем теоретического и практического плана, не выработано
единого подхода к научно-теоретическому обоснованию модели
административно-территориального устройства субъектов Российской
Федерации. В этой связи сохраняет свою значимость изучение литературных
источников и действующего законодательства федерального и регионального
уровня, в части, закрепляющей конституционно-правовые основы и
принципы административно-территориального устройства субъектов
Российской Федерации.
Цель литературного обзора состоит в том, чтобы на базе положений
современной науки и действующего законодательства рассмотреть
актуальные вопросы административно-территориального устройства
применительно к Липецкой области. Для реализации поставленной цели
необходимо выполнение следующих задач:
- определить сущность, правовые основы и принципы
административно-территориального устройства;
- изучить правовые основы и выявить принципы административно-
территориального устройства Липецкой области.
Основу обзора составили научные труды таких ученых, как: С. А.
Авакьян, М.Х. Гельдибаев, Н.А. Касаткина, .А. Алебастрова, И.А. Исаев, С.В.
Нарутто, А.Н. Ларичев, В. С. Комаровский, Л.В. Сморгунов и др. авторов, а
так же правовые источники и интернет ресурсы.
Методологической базой исследования выступил комплекс таких
взаимосвязанных и взаимодополняющих друг друга групп методов: общих
(методы анализа, синтеза, сравнения, классификации, обобщения) и
специальных (унификации документов, библиографический метод).
Структура литературного обзора представлена введением, двумя
разделами, заключением, списком использованных источников.

4
 1. Сущность, правовые основы и принципы административно-
территориального устройства

Россия имеет уникальную историю формирования своего

территориального устройства, которая кардинально отличается от мировых
государств. Следуя из названия (РФ), она является федерацией. Зачастую
формирование мировых федеративных государств протекало за счет
объединения двух и более независимых субъектов. Однако путь становления
государственности РФ имел свои отличия. Опираясь на научные положения,
изложенные в статье А.П. Ланчиковой можно отметить, что, прежде всего
это обосновано тем, что Российская Федерация была сформирована не
объедением, а созданием в составе автономных образований. Результатом
этого стало использование не договора, а Конституции в качестве
основополагающего документа формы административно-территориального
устройства государства [16, с. 109].
Представленный процесс был довольно продолжительным и
продолжает оказывать непосредственное влияние на современное положение
дел, позволяя характеризовать территориальную организацию федеративного
государства через понятие «федеративное устройство», которому К.С.
Семенова дает следующее определение: «административно-территориальное
устройство – это внутренне согласованное объединение административно-
территориальных единиц, которое обеспечивает необходимое
организационное единство и упорядоченность административно-
территориальной структуры федерального государства и его субъектов» [20,
с. 162].
Так же уместно будет и мнение А.Н. Ларичева, согласно которому,
административно-территориальное устройство России представляет собой
деление всей территории России и субъектов федерации на структурные
единицы — территориальные образования, являющиеся необходимой
организационной базой функционирования органов государственной власти

5
и местного самоуправления, участия граждан в управлении
государственными и общественными делами, эффективного использования
природных и материальных ресурсов, создания необходимых условий для
удовлетворения социально-экономических, политических и духовных
потребностей населения [17, с. 530].
Соглашаясь с мнением С. А. Авакьян, следует подчеркнуть, что
административно-территориальное деление Российской Федерации в
настоящий момент выступает в роли важнейшей составляющей
территориальной организации России, так как благодаря ему появляется
возможность формирования системы органов государственной власти,
местного самоуправления, системы общественных объединений,
разделенных определенными территориальными границами [4, с. 55].
Под границей территориально-административной единицы
подразумеваются пределы территории административно-территориального
образования [10, с. 57]. Иными словами, это пространственный предел
полномочий, соответствующих государственных и муниципальных органов,
зафиксированный на законодательном уровне.
Зачастую границы всех административно-территориальных единиц в
субъектах идентичны границам соответствующих муниципальных
образований.
Разделение на административно-территориальные единицы базируется
на серии определенных принципов. В ядре административно-
территориального устройства Российского государства лежит закрепленный
в основном законе государства принцип федерализма, который сочетает в
себе два начала: централизм, который требует надлежащих органов
государственности власти в субъектах федерации, и широкий демократизм,
который выражается в местном самоуправлении, самоорганизации
территорий [4, с. 57].

6
 Кроме того, одним из основных в научном сообществе считается
экономический принцип, в соответствии с котором, должны протекать такие
виды действий [18, с. 41]:
- ведение учета природных рубежей, экономической
направленности выбранной территории;
- работы по контролю численности, плотности населения,
принадлежности населенного пункта к определенным экономическим
центрам;
- выявление направлений, характера путей сообщения,
последующего развития средств связи;
- формирование экономических условий, организационных для
эффективной работы государственных и муниципальных органов.
Еще одним принципом, согласно публикации А.П. Ланчиковой
становится сопоставление исторически сложившейся системы расселения и
тенденций развития данной системы [16, с. 109]. Иными словами,
используется национальный принцип, который подразумевает учет
национального состава населения, анализ наиболее характерных
особенностей, а также создание оптимальных условий для компактного
проживания в пределах административно-территориальной единицы.
Целевым назначением национального принципа считается развитие культур
разных национальностей, сбережение культурно-бытовых традиций
национальных и этнических групп с низкой численностью, проживающих на
территории Российского государства.
Обозначенные принципы административно-территориального
устройства, функционирующие в совокупности позволяют обеспечивать
рациональную, научно обоснованную территориальную организацию
публичной власти, как в стране, так и на территории отдельно взятого
субъекта Российской Федерации.

7
 2. Особенности административно-территориального устройства
субъектов РФ (на примере Липецкой области)

В рамках регионального законодательства понятие «административно-

территориальное устройство» не определено и в силу этого наблюдаются
разные подходы к трактовке данного понятия, которые можно
В современном государствоведении высказываются различные точки
зрения по поводу содержания исследуемого понятия, которые условно можно
выделить в две группы.
Согласно первой позиции ключевой функцией административно-
территориального устройства является исключительно организация
государственной власти субъекта и государственного управления на местах
[9; 17; 19]. Так, например, в одной из монографий под административно-
территориальным устройством субъекта РФ понимается разделение его
территории на части - административно-территориальные единицы, в рамках
которых в субъектах РФ осуществляется управление государственными
делами и отражаются их исторические, национальные, культурные и
социально-экономические особенности [6, с. 176].
По мнению С.С. Кустова, административно-территориальное
устройство субъекта РФ следует определить как его территориальную
организацию, представляющую собой разделение его территории на
административно-территориальные единицы и населенные пункты в целях
осуществления государственного управления [15, с. 43].
По мнению Ю.В. Ермолаевой, административно-территориальное
устройство представляет собой законодательно закрепленную систему
взаимосвязанных частей территории субъекта Федерации, в пределах
которых осуществляются полномочия органов государственной власти
России и ее субъектов [12, с. 155].

8
 Достоинством этой позиции является выделение административно-
территориального устройства как отдельного правового института,
функционирующего параллельно муниципально-территориальному.
Приверженцы второго подхода считают, что, помимо целей
организации и функционирования государственной власти и
государственного управления субъекта федерации на местах,
административно-территориальное устройство субъекта служит также целям
организации местного самоуправления [5, с. 140]. Как полагает Р.Я. Исляев,
под административно-территориальным устройством следует понимать
систему территориальной организации государства, на основе которой
образуют и функционируют органы государственной власти и управления, а
также при условии ее существования - система местного самоуправления [14,
с. 3].
Изложенное свидетельствует о недостаточном понимании
региональным законодателем понятия административно-территориального
устройства субъекта РФ, под которым следует понимать разделение его
территории на части - административно-территориальные единицы, в рамках
которых в субъектах РФ осуществляется управление государственными
делами и отражаются их исторические, национальные, культурные и
социально-экономические особенности. Полагаем, что данное понятие
подлежит закреплению на федеральном уровне в представленной выше
редакции
Обращаясь к изучению особенностей Особенности административно-
территориального устройства Липецкой области следует отметить, что
правовую основу устройства составляют Конституция Российской
Федерации [1], Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об
общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» [2], иные федеральные законы и нормативные правовые акты,

9
Устав Липецкой области Российской Федерации, законы и иные
нормативные правовые акты области.
Согласно закона Липецкой области от 28 апреля 2010 года N 382-ОЗ
«Об административно-территориальном устройстве Липецкой области и
порядке его изменения (с изменениями на 5 ноября 2020 года)»
административно-территориальное устройство Липецкой области - это
территориальная организация области, устанавливаемая посредством
деления территории области на её составные части: административно-
территориальные единицы и населённые пункты [3].
Схема административного деления Липецкой области представлена на
рисунке 1 [22].

Рисунок 1 - Схема административного деления Липецкой области

Опираясь на данные рисунка 1 видно, то административным центром

области является город Липецк.
Административное деление области включает 325 муниципальных
образований, в том числе:
10
 - 2 города областного подчинения, образующие Липецкий городской
округ и Елецкий городской округ;
- 18 муниципальных районов;
- 6 городских поселений;
- 299 сельских поселений.
В составе сельских поселений находится 1598 сельских населённых
пунктов. В подчинении городских поселений также могут находиться
сельские населённые пункты.
Принципы административно-территориального устройства берут свое
начало в нормах, закрепляющих федеративные начала государства (ст. 1, ст.
4, ч. 3 ст. 5, ст. 11, ст. 73, ч. 1 ст. 15, ст. 76, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ), и
направлены на непосредственное их претворение в жизнь путем
превращения из абстрактных идей в реализуемые правовые положения. Они
более глубоко раскрывают сущность территориального принципа
государства, реализуют его теоретические аспекты посредством построения
системы территориального устройства. Так, в основу построения каждого из
видов территориальной организации (государственно-территориального,
муниципального, функционального (ведомственного, отраслевого) и
административно-территориального) положено административно-
территориальное деление территории страны.
Согласно положений закона Липецкой области от 28 апреля 2010 года
N 382-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Липецкой
области и порядке его изменения (с изменениями на 13 ноября 2019 года)»
основными принципами административно-территориального устройства
области являются [3]:
- самостоятельное, в пределах ведения области как субъекта
Российской Федерации, установление административно-территориального
устройства области и порядка его изменения;
- обязательность учета мнения населения области при решении
вопросов административно-территориального устройства области;
11
 - соответствие исторически сложившейся системе расселения жителей
области и устойчивым тенденциям ее развития;
- рациональное использование природных и материальных ресурсов,
развитие инженерной, транспортной, социальной инфраструктуры;
- создание экономических, финансовых, организационных условий для
эффективного и сбалансированного развития территории области.
Таким образом, можно сказать, что административно-территориальное
устройство субъекта Российской Федерации есть результат правотворчества,
то есть сознательно-волевой деятельности людей. К принципам
формирования системы административно-территориального устройства
Липецкой области, как субъекта РФ следует отнести: законность,
взаимодействие всех видов территориальной организации государства,
эффективность и целесообразность, стабильность, последовательность
(синхронность), соответствие критериям построения территориального
устройства и т.д.
Среди принципов административно-территориального устройства
субъекта Российской Федерации следует так же выделить и приближение к
населению государственного и муниципального аппарата, а так же
прислушивание к мнению местного населения при решении актуальных
вопросов по организации новых либо уже существующих административно-
территориальных единиц.
Все они представляют собой руководящие начала организации системы
административно-территориального устройства субъектов РФ и должны
учитываться во взаимосвязи и взаимодействии.
Функционирующие в совокупности принципы административно-
территориального устройства позволяют обеспечивать рациональную,
научно обоснованную территориальную организацию публичной власти на
территории субъекта Российской Федерации.

12
 Заключение

Общая материалы литературного обзора, можно отметить, что

отсутствие четкого законодательно определенного соотнесения указанных
форм территориального деления государства является основой целого ряда
проблем.
1. В рамках регионального законодательства понятие
«административно-территориальное устройство» не определено и зачастую
под ним подразумевается деление территории субъекта на отдельные части,
называемые административно-территориальными единицами
(административно-территориальные образования) и населенными пунктами.
Но главное отличие заключается в определении административно-
территориального устройства со стороны одних субъектов Российской
Федерации исключительно для целей государственного управления, и более
оптимальной организации государственной власти и местного
самоуправления - со стороны других.
Изложенное свидетельствует о недостаточном понимании
региональным законодателем понятия административно-территориального
устройства субъекта РФ, под которым следует понимать разделение его
территории на части - административно-территориальные единицы, в рамках
которых в субъектах РФ осуществляется управление государственными
делами и отражаются их исторические, национальные, культурные и
социально-экономические особенности. Полагаем, что данное понятие
подлежит закреплению на федеральном уровне в представленной выше
редакции, так как административно-территориальное устройство каждого
субъекта Российской Федерации, наряду с иными системными мерами,
направлено на обеспечение высокоэффективного функционирования
государственной и муниципальной власти. В результате будут созданы
благоприятные условия для ведения национально-культурной, хозяйственно-
экономической, общественно-политической деятельности. Более того все
13
работы будут осуществляться исключительно в интересах граждан данного
субъекта, а также его отдельных территориальных единиц, населенных
пунктов.
2. На сегодняшний день проблемным является совмещение
территориальных пределов функционирования органов публичной власти
как по линии «субъект Федерации - муниципальное образование», так и по
линии «Федерация — муниципальное образование». Главы муниципальных
образований отмечают, что повсеместно проводимое в последние годы
«укрупнение» территорий деятельности подразделений органов
государственной власти на местах не учитывает ни их доступности
непосредственно для населения, ни потребности в оптимизации
взаимодействия с ними органов местного самоуправления.
3. Признание самостоятельности субъектов РФ в определении своего
административно-территориального устройства создает возможность для
организации органов государственной власти субъектов Федерации, по сути,
дублирующих органы местного самоуправления.
4. Следует указать, что предусмотренная в Федеральном законе от 6
октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного
самоуправления» система территориальной организации местного
самоуправления основана на использовании понятий «населенный пункт»,
«город», «поселок», «сельские населенные пункты». Однако в Законе
Липецкой области от 28 апреля 2010 года N 382-ОЗ «Об административно-
территориальном устройстве Липецкой области и порядке его изменения (с
изменениями на 13 ноября 2019 года)» дается определение не всех этих
терминов. Тем самым подрывается единство правового регулирования общих
принципов организации местного самоуправления в России, размываются
основы федерального правопорядка. В законе N 382-ОЗ используются
следующие основные понятия: административно-территориальное
устройство области, административно-территориальная единица, граница

14
административно-территориальной единицы, населенный пункт,
административный центр.
5. Многоплановость территориального деления государства при
отсутствии юридической взаимосвязи различных его видов является
источником терминологической путаницы. На практике часто смешиваются
понятия муниципального района и административного района; населенного
пункта как населенного места, застроенной территории и как единицы
административнотерриториальной; города как населенного пункта в
градостроительном его понимании, города как административной единицы и
городского округа, т.е. муниципального образования.
Перечисленные обстоятельства убедительно свидетельствуют о
необходимости четкой взаимосвязи административно-территориального
устройства и территориальной организации местного самоуправления, а
также соотнесения их и с другими видами территориального деления
государства (прежде всего с градостроительной его составляющей).
Во-первых, на законодательном уровне необходимо четко определить
виды территориального деления Российской Федерации, а также понятие,
виды и, вероятно, возможные наименования населенных пунктов.
Во-вторых, на практике территориальные органы государственной
власти Российской Федерации и ее субъектов нередко действуют в пределах
границ муниципального образования (муниципального района, городского
округа, а иногда и поселений). Однако для федеральных органов не имеют
юридического значения ни территория муниципального образования, ни
территория административно-территориальной единицы субъекта РФ.
Предлагаемые нововведения, как представляется, будут способствовать
обеспечению системного решения проблем правового регулирования
территориального деления Российской Федерации.

15
 Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации принята всенародным

голосованием 12.12.1993 г. (последняя редакция) // Собрание
законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
3. Закон Липецкой области от 28 апреля 2010 года N 382-ОЗ «Об
административно-территориальном устройстве Липецкой области и
порядке его изменения (с изменениями на 5 ноября 2020 года)» // ИПО
Гарант
4. Авакьян С. А. Конституционный лексикон: государственно-правовой
терминологический словарь. - М.: Юстицинформ, 2015. - 640 с.
5. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс. - Москва:
Юристъ, 2015. - Т. 2. – 749 с.
6. Алебастрова И.А., Территория в публичном праве: монография / И.А.
Алебастрова, И.А. Исаев, С.В. Нарутто и др. - М.: Норма, Инфра-М,
2013. - 320 c.
7. Афонькин В.Н. Административно-территориальное устройство
субъектов Российской Федерации: : автореферат дис. ... кандидата
юридических наук. – М., 2006. - 23 с.
8. Бессонова В.В. Конституционно-правовые основы объединения
субъектов Российской Федерации на примере Читинской области и
Агинского Бурятского автономного округа: автореферат дис. ...
кандидата юридических наук. – М., 2009. - 22 с.
9. Вишняков В.Г. Проблемы укрепления территориальной целостности
Российского государства // Законодательство и экономика. - 2017. - №
10. - С.11.
16
10. Гельдибаев М.Х. Форма государственного устройства: подходы к
определению терминологии / М.Х. Гельдибаев, Н.А. Касаткина //
Образование и право. - 2018. - № 12. - С. 56-62.
11. Диреганова А.В. Административно-территориальное устройство
субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного
федерального округа: автореферат дис. ... кандидата юридических наук.
- Ставрополь, 2005. - 21 с.
12. Ермолаева Ю.В. Административно-территориальное устройство
субъектов Российской Федерации: конституционноправовые вопросы. -
Саратов: Научная книга, 2015. – 196 с.
13. Ермолаева Ю.В. Административно-территориальное устройство
субъектов Российской Федерации: конституционно-правовые вопросы:
автореферат дис. ... кандидата юридических наук. - Саратов, 2013. - 26
с.
14. Исляев Р.А. Административно-территориальное устройство
Российской империи: текс лекции. - Санкт-Петербург: СПбГИЭУ,
2003. – 56 с.
15. Кустов С.С. Административно-территориальное устройство субъектов
РФ: эффективность правового регулирования // Основные тенденции и
детерминанты реформирования конституционного и
административного права на современном этапе: Материалы
международной научно-практической конференции, 2017. - С. 41-48
16. Ланчикова А.П. Понятие и принципы административно-
территориального устройства Российской Федерации // Наука и
образование в современном обществе: актуальные вопросы и
инновационные исследования: Сб. статей Международной научно-
практической конференции, 2020. - С. 108-112.
17. Ларичев А.Н. Понятие административно-территориального устройства
субъектов Российской Федерации: теоретические подходы и правовое
закрепление // Аллея науки. - 2020. - № 3 (42). - С. 529-534.
17
18. Мачинский В.М., Основные принципы федеративного устройства
Российской Федерации / В.М. Мачинский, А.В. Мачинский //
Проблемы права. - 2018. - № 3 (67). - С. 39-44.
19. Политико-административное управление : учебник для бакалавриата и
магистратуры / Под ред. В. С. Комаровского, Л. В. Сморгунова. - М.:
Издательство Юрайт, 2019. - 407 с.
20. Семенова К.С. Понятие административно-территориального
устройства Российской Федерации: проблема территориальной
организации местного самоуправления // NovaUm.Ru.. - 2016. - № 4. -
С. 162-163.
21. Черкасов А.Н. Правовое регулирование территориального устройства
России: концепция и прогноз: автореферат дис. ... кандидата
юридических наук. – М., 2012. -50 с.
22. Административно-территориальное деление Липецкой области
[Электронный ресурс]. – Электрон. данные. – Режим доступа:
https://www.wikiwand.com/ru/Административно-
территориальное_деление_Липецкой_области (Дата обращения
20.01.2021).

18