Вы находитесь на странице: 1из 86

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ


ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
«КАЗАНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

Кафедра теории и истории права и государства

Реализация юридической технологии проверки


правоприменительных актов
(выпускная квалификационная работа)

Выполнила студентка
группы 2201
А.О. Фокина
_____________________
(подпись)

Допустить к защите: Научный руководитель:


Зав. кафедрой ТиИПГ к.э.н., доцент
к.ю.н., доцент А.А. Скорых
И.Н. Санонов _____________________
___________________ (подпись)
(подпись)
Выпускная
«_____» ___________2016 г. квалификационная работа
защищена
«____»__________2016г.
Оценка_____________

Председатель ГЭК
к.ю.н., доцент
Д.Н.Филир
_____________________
(подпись)

Казань 2016
Содержание

Введение
1. Правовые основы и форма реализации юридической процедуры
проверки правоприменительных актов.
2. Виды производств юридической процедуры проверки
правоприменительных актов и перспективы их реализации.
3. Зарубежный опыт реализации юридических технологий проверки
правоприменительных актов.
Литература
Введение
Закономерно, что реформы правовой системы, ставшие следствием
перемен в государственном устройстве, выстроили механизм, дающий
возможность осуществить проверку поведения органов власти и их
должностных лиц. Однако, переход к принципам обеспечения защиты прав
личности не был мгновенным, путь начинался с декларирования их в основном
законе государства. Помимо этого, необходима действенная правовая модель
реализации принципов и комплекс гарантий.
Распространены ситуации, когда органы государственной власти,
местного самоуправления или должностные лица, принимают незаконные
решения, совершают противоправные действия, не исполняют возложенные
на них обязанности. Предпосылками такого поведения, могут являться, как
банальная безграмотность, стремление «выслужиться», заканчивая
меркантильными интересами конкретных должностных лиц.
Безусловно, правоприменительный акт, при наличии лица несогласного
с ним, автоматически не считается неполноценным, скорее действует обратная
презумпция его правомерности. Начатая же проверка в социально значимых
целях должна быть максимально полной и зачастую при вынесении решения
субъект его принимающий не связан доводами и основаниями заявленного
требования. Именно поэтому, процедурно-процессуальные формы проверки
правоприменительных актов как элемент одноименной юридической
процедуры призваны соблюсти баланс частных и публичных интересов.
Потребность в научно-теоретическом осмыслении юридической
процедуры проверки правоприменительных актов вызвана необходимостью
формирования и расширения научных представлений о стратегии, тактике,
технике и процедурно-процессуальных формах данной деятельности, её
совершенствования и в конечном итоге повышения эффективности
юридической практики в целом.
В практическом плане актуальность проблемы продиктована не столько
нареканиями к нормативно-правовой регламентации отношений, сколько
качеством и эффективностью правоприменения.
Изучение специальной научно-юридической литературы показывает,
что категория «юридическая процедура» анализировалась отдельными
теоретиками права, но не выработана единая позиция относительно понятия и
элементов данного явления. Несмотря на приходящее осознание важности
исследований в этой области, количество и качество научных трудов,
описывающих указанный феномен, не соответствует современному уровню
развития юридической науки и практики. Проверка же правоприменительных
актов, как самостоятельная разновидность юридической процедуры,
малоисследована.
Важность общетеоретического исследования юридической процедуры
проверки правоприменительных актов определяется тем, что она является
индикатором правовой культуры всех субъектов права, призвана
сбалансировано разрешить социально значимые конфликты в сфере публично-
властных правоотношений.
Значимость темы исследования заключается также в том, что от
изучения процедуры проверки правоприменительных актов напрямую зависит
индуктивное понимание правоприменения и других форм реализации права –
соблюдения, исполнения, использования.
Степень научной разработанности темы. Юридическая процедура как
специальная область юридических знаний наполняется содержанием в
отечественной науке около двадцати лет. Складывается тенденция,
обновления понятийного аппарата, включение в структуру юридической
процедуры, как самостоятельного элемента – юридической техники. Такого
рода изменения носят дискуссионный характер, ввиду устоявшегося
направления, изучающего не одно столетие проблемы юридической техники.
Изложенное позволяет судить об актуальности темы исследования.
Представляется необходимым теоретическое исследование, поиск
закономерностей и на их основе разработка рекомендаций по
совершенствованию норм в указанной сфере.
Объектом исследования являются общественные отношения,
складывающиеся при проверке правоприменительных актов.
Предмет исследования составляют понятие, структура, содержание и
форма юридической процедуры проверки правоприменительных актов.
Методологической основой. В качестве методов научного
исследования использован комплекс общенаучных, частнонаучных и
специальных методологических принципов познания, выраженных в форме
сравнительно-правового, формально-юридического, фрагментарного
историко-правового, системного, логического, структурно-правового,
специально-юридического, социологического анализа, а также метод анализа
научных концепций, действующего законодательства и практики его
применения.
Теоретической основой являются труды в различных областях
научного знания, относящиеся к проблемам, рассматриваемым в работе.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской
Федерации, действующее арбитражное процессуальное, гражданское
процессуальное, административное, гражданское, уголовное
законодательство России, другие нормативные правовые акты, регулирующие
общественные отношения, являющиеся объектом исследования.
Эмпирическую основу исследования составили данные судебной
статистики, результаты обобщения, были изучены решения высших судебных
инстанций России, а также практика отдельных судов субъектов Федерации.
Научная новизна определяется комплексным подходом к изучению
самостоятельного вида юридической процедуры проверки
правоприменительных актов.
В ходе исследования получены принципиально новые выводы важные
как для теоретической науки, так и для практики, совершенствования
правового регулирования в данной сфере, использование которых будет
способствовать повышению эффективности процедур проверочной
деятельности.
1. Правовые основы и форма реализации юридической процедуры
проверки правоприменительных актов

В качестве правовой основы, выступают разнообразные нормативные


правовые акты, в которых закрепляются права и обязанности, субъектов
правоотношений.
Регламентация юридической процедуры осуществляется с
использованием общих механизмов правового регулирования путем принятия
государственными органами в рамках их компетенции и в установленном
порядке нормативных правовых актов. Повторимся, что элементы,
рассматриваемого вида процедуры содержаться в различных нормативных
источниках, однако, общие закономерности регламентации, в их системной
совокупности, указывают на самостоятельность изучаемого явления.
Считаем оправданным, раскрывая правовую основу, перечислить
различные нормативные правовые акты, с конкретизацией на нормах,
имеющих отношение к юридической процедуры проверки
правоприменительных актов.
Конституция Российской Федерации, имея высшую юридическую силу,
регулирует общественные отношения и оказывает непосредственное
воздействие на всю систему органов государственной власти, закрепляет
принципы их деятельности, устанавливает конституционные правовые нормы,
являющиеся основополагающими для всех других нормативных правовых
актов. При необходимости может применяться напрямую, в случае
противоречия ей норм федерального законодательства.
Интересно, что в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ, каждому гарантируется
судебная защита его прав и свобод. А ч. 2 ст. 46 Конституции РФ указано, что
решения и действия (или бездействие) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и
должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Закрепление названного
права, системно подчеркивает особый характер правоотношений, связанных с
возможностью проверки правоприменительных актов органов
государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных
лиц. Интуитивно отграничивая судебную защиту прав и свобод от могущих
быть обжалованными решений и действий государственных органов.
Декларируя отдельный характер отношений в этой области.
Следующий уровень федеральные конституционные законы, они
принимаются по вопросам, предусмотренным конституцией. Статьей 76
Конституции Российской Федерации прямо закреплен приоритет
федерального конституционного закона перед текущим законодательством.
Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным
законам.
В некоторых федеральных конституционных законах включены
положения, регулирующие отношения, которые можно связать с
рассматриваемой темой.
Юридическая процедура проверки правоприменительных актов, в
качестве самостоятельного вида производства, в наиболее строго и детально
регламентированной процессуальной форме предполагает рассмотрение
«административных дел». В эту категорию, прежде всего, объединены дела,
которые ранее были поименованы в процессуальных кодексах – ГПК РФ и
АПК РФ как дела публичного производства. Их мы можем обнаружить в новой
редакции ст. 126 Конституции РФ и ФКЗ о Верховном Суде РФ. Поэтому
изначально до введения в действие КАС РФ (15 сентября 2015 г.) отдельные
из включенных в новый Кодекс категорий дел рассматривались новым
Верховным Судом РФ согласно правилам судебной подведомственности и
подсудности посредством гражданского судопроизводства.
Также можно привести в качестве примера ст. 43.4 Федерального
конституционного закона от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных
судах в Российской Федерации»1, дела об оспаривании решений

1
Собрание законодательства РФ", 01.05.1995, N 18, ст. 1589,
антимонопольного органа о признании актом недобросовестной конкуренции
действий хозяйствующих субъектов, связанных с приобретением и
использованием исключительных прав на средства индивидуализации
юридического лица, товаров, работ или услуг, подлежат рассмотрению Судом
по интеллектуальным правам в качестве суда первой инстанции.
Изложенное указано также в Постановлении Пленума ВАС РФ от 8
октября 2012 г. № 60 «О некоторых вопросах, возникших в связи с созданием
в системе арбитражных судов Суда по интеллектуальным правам»2.
Нижестоящий уровень правовой регламентации – федеральные законы.
В соответствии с теорией права, в иерархии федеральных законов
России кодексы относятся к текущим (обыкновенным) органическим
(кодифицированным) законам, характеризуемым юридической цельностью,
внутренней согласованностью, высоким уровнем нормативных обобщений и
направленностью на комплексное регулирование соответствующей сферы
общественных отношений, и занимают место рядом с актами типа Основ
законодательства3.
По мнению В.М. Жуйкова – «что так механически нельзя подходить:
кодекс выше федерального закона, и все»4. Вместе с тем, учитывая
комплексный характер кодифицированных актов, отметим в первую очередь,
уже приводившиеся в качестве источников процедуры, процессуальные
кодексы.
Например, в разделе третьем АПК РФ закреплено процессуальное
производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим
из административных и иных публичных правоотношений. Так, в ст. 189 АПК
РФ прямо указано, что процессуальный порядок аналогичен исковому
производству, но с особенностями, установленными в разделе. Эти

2
Вестник ВАС РФ", N 12, декабрь, 2012,
3
Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.:
Юристъ, 1997. С. 337.
4
Жуйков В.М. Гражданский кодекс России в практике судов общей юрисдикции // Вестник
гражданского права. 2007. № 3.
особенности, в том числе, являются определяющими для отграничения
самостоятельной юридической процедуры проверки правоприменительных
актов.
Детально урегулирован процесс административного судопроизводства
при проверке решений действий (бездействия) органов государственной
власти, органов местного самоуправления, должностных лиц,
государственных и муниципальных служащих в КАС РФ.
УПК РФ предусматривает в главе 16, возможность обжалования
действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное
судопроизводство.
В наивысшей степени регламентированном виде, юридическая
процедура проверки правоприменительных актов закрепляется в
процессуальных кодексах, действующих в настоящее время, они содержат её
судебную форму.
Кроме того, судебная система в России такова, что
правоприменительный акт суда первой инстанции, проверяется вышестоящей
судебной инстанцией, по правилам того же вида судопроизводства, поэтому
процессуальные кодексы содержат разделы, регламентирующие процесс в
последующих (апелляционной, кассационной, надзорной) инстанциях.
Данные процедуры напрямую относится к исследуемой теме, так как
процессуальные правила предусматривают специальный механизм проверки
правоприменительных актов судов первой инстанции, который можно считать
элементом (видом) юридической процедуры проверки правоприменительных
актов.
Кодексы, устанавливающие материальные права ГК РФ, КоАП РФ, НК
РФ, отдельные федеральные законы, регулирующие возможность проверки
правоприменительных актов: «Об исполнительном производстве», «О
порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», «Об
организации предоставления государственных и муниципальных услуг»,
содержат лишь частные правила, которые применяются в зависимости от
предмета проверки.
Подзаконные нормативные правовые акты, издаваемые на основе и во
исполнение законов, составляют значительный массив специального
законодательства, которое регулирует отношения в сфере правоприменения.
Нормы международного права и международные договоры РФ могут
быть источниками при реализации технологий проверки
правоприменительных актов. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ
общепризнанные принципы и нормы международного права и
международные договоры Российской Федерации являются «составной
частью правовой системы» страны. Международное право выступает в
качестве критерия юридического обеспечения прав и свобод человека и
гражданина РФ.
В случае если международный договор, ратифицированный Российской
Федерацией, устанавливает иные правила, чем предусмотренные российским
законом, то применяются правила международного договора. Таким образом,
международные договоры России, будучи равны по статусу федеральному
закону, обладают приоритетом в применении. Межправительственные и
межведомственные соглашения международного характера преимуществом
по отношению к национальному закону не обладают.
Вопросы предварительного согласования национального и
международного права относятся к компетенции Конституционного суда РФ,
который обладает полномочиями проверять конституционность не
вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров (п.
«г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ). Вступление в силу для РФ и включение
международного договора в правовую систему страны возможно только в
случае одобрения КС РФ.
Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от
4 ноября 1950 г5. ратифицированная Федеральным законом от 30 марта

5
Собрание законодательства РФ. 08.01.2001. № 2. ст. 163.
1998 г., в разделе втором закрепляет процедуры, применение которых,
разрешает вопрос о том, нарушены ли права заявителя. Выводы Европейского
суда по правам человека, о нарушении прав и основных свобод, могут быть
основаны на установленных нарушениях правоприменения.
Как отмечено в комментариях к Основному закону под редакцией главы
Конституционного суда РФ Валерия Дмитриевича Зорькина, Конституция
занимает доминирующее положение в иерархии правовой системы России. В
случае конфликта между нею и нормами международного договора
первенство принадлежит Основному закону (в силу ч. 1 ст. 15). Принцип
верховенства Конституции РФ был дополнительно подтвержден в
постановлении КС РФ по делу К.А. Маркина от 6 декабря 2013 г. В нем было
указано, что исполнение в России решений международных судов возможно
только в случае их соответствия Конституции РФ и позициям
Конституционного суда РФ6.
С 15.12.2015 г. вступил в силу Федеральный конституционный закон от
14.12.2015 № 7-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный
конституционный закон», который дополнил ФКЗ «О Конституционном Суде
Российской Федерации» главой 13.1 «Рассмотрение дел о возможности
исполнения решений межгосударственного органа по защите прав и свобод
человека». Указанная глава дает право Конституционному суду России
признавать невозможным исполнение в стране решений международных
судов, если они нарушают конституцию.
Уже вынесено несколько постановлений признавших, что решение
ЕСПЧ противоречит российской Конституции, поэтому его невозможно
исполнить7.

6
Роль международного права в российском законодательстве. Досье // URL:
http://tass.ru/info/2484159(дата обращения 01.12.2015)
7
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 19 апреля 2016 г. №
12-П «по делу о разрешении вопроса о возможности исполнения в соответствии с
Конституцией Российской Федерации постановления Европейского Суда по правам
человека от 4 июля 2013 года по делу «Анчугов и Гладков против России»
В теории права вопрос о возможности осуществления правотворческой
функции судом традиционно является дискуссионным. Правовая система
Российской Федерации относится к так называемой системе
континентального права, основным источником права в которой признаются
нормативные правовые акты, прежде всего законы.
Вмести с тем, все больше исследователей признает нормативный
характер актов высших судов. Так, И.С. Шиткина разъясняет, что прецедент в
том смысле, в котором ему придается значение в странах общего права, не
является источником права в России. Однако, констатируя сложившиеся
реалии, следует фактически признать судебную практику в форме
выражаемых высшими судебными инстанциями правовых позиций в качестве
источника российского права8.
Указанные источники, в их совокупности, формируют единую систему,
включающую нормы процессуального и материального права, в которых
закреплено правовое регулирование отношений, предполагающих реализацию
юридической процедуры проверки правоприменительных актов.
Обозначенная правовая основа, закрепляет рассматриваемый вид процедуры.
Рассмотрев источники (нормативные правовые акты), как правовую
основу процедуры, следует перейти к анализу форм реализации, закрепленной
в вышеперечисленных нормах процедуры.
Деятельность участников процедуры проверки правоприменительных
актов облечена в процедурно-процессуальные формы.
Категория «форма» – от латинского forma – наружный вид, внешнее
очертание предмета9.

8
Шиткина И.С. О признании судебной практики источником российского права //
Хозяйство и право. 2013. № 4. С. 77.
9
Толковый словарь русского языка, 1935 - 1940 гг. В 4 т. [Электронный ресурс] / Под ред.
Д.Н. Ушакова // URL: http://slovari.yandex.ru/dict/ushakov, свободный.
Понятие «форма» связано с понятиями «структура» и «содержание»
употребляется для обозначения внутренней организации содержания, системы
устойчивых связей предмета10.
«Форма и содержание, – писал Г. Гегель, – представляют собою пару
определений, которыми рефлектирующий рассудок часто пользуется, и
пользуется именно преимущественно так, что содержание рассматривается им
как существенное и самостоятельное, а форма, напротив, как несущественное
и несамостоятельное. Против такого представления следует, однако, заметить,
что на самом деле оба одинаково существенны и что нет бесформенного
содержания, точно так же, как нет бесформенного вещества...»11.
Противоречивость единства содержания и формы заключается в том, что
у содержания преобладает тенденция к изменению, в то время как форма
тяготеет к устойчивости. Поэтому форма требует периодического обновления,
изменения и, не будучи своевременно преобразована, может стать тормозом
развития содержания. В этом состоит конфликт содержания и формы12.
Если содержание нацелено на раскрытие совокупности внутренних
элементов и процессов, образующих технологию, то форма дает возможность
показать способы организации и внешнего выражения ее содержания.
Способ организации внутренних связей элементов содержания,
относится к форме, которую можно раскрыть, через юридические действия и
операции.
В общей теории права, часто поднимаются вопросы процессуальной
формы в различных ее аспектах. Например, освещаются процессуальные
формы нормативной, позитивной реализации (без прерывания ее
правонарушением) норм материального права, осуществления правового
статуса субъектов права, их прав, свобод, законных интересов и обязанностей.

10
см.: Кураев В.И. Форма и содержание // Философский энциклопедический словарь. М.,
1983
11
Цит. по: Татаркина К.П. Форма сделок в гражданском праве России: монография. Томск:
Томский государственный университет систем управления и радиоэлектроники, 2012. 264
с.
12
См.: Алексеев П.В., Панин А.В. Философия: Учебник. М.: ТК "Велби", 2008. С. 471.
В учебной литературе традиционно выделяют юрисдикционную и
неюрисдикционную формы защиты прав. Сам термин «юрисдикция» (лат.
jurisdictio – судопроизводство, от jus – право и dico – говорю) определяется как
«установленная законом совокупность правомочий соответствующих
государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о
правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки
зрения их правомерности либо неправомерности, применять их юридические
санкции к правонарушителям»13.
Защита прав, свобод и законных интересов субъекта правоотношения, в
юрисдикционной форме, осуществляется различными специально
уполномоченными на данный вид деятельности государством компетентными
органами (судебными и не судебными), с присущим каждому из них
определенным процедурно-процессуальным порядком. Данное утверждение,
соотносится с изучаемой тематикой о выделении в рамках юрисдикционной
формы юридической процедуры проверки правоприменительных актов. В то
время как защита прав и интересов в неюрисдикционной форме протекает в
рамках материального правоотношения и осуществляется, как правило,
самими участниками правоотношения.
В этом контексте примечательны работы ученых, «Юридическая
процессуальная форма» под редакцией В.М. Горшенева и П.Е. Недбайло (М.,
1974); «Теория юридического процесса» под редакцией В.М. Горшенева
(Харьков, 1985); «Процессуальные нормы и отношения в советском праве (в
«непроцессуальных» отраслях)» под редакцией И.А. Галагана (Воронеж,
1985); монографии Е.Г. Лукьяновой, А.А. Павлушиной, И.В. Пановой, В.Н.
Протасова, А.В. Смирнова и других авторов.
Так, например, Б.В. Шагиев считает, что в основу любой юридической
деятельности образует совокупность взаимосвязанных между собой действий,
направленных на достижение локальной цели и решение более или менее
обособленной в рамках юридического процесса задачи, составляет операцию,

13
Юридический энциклопедический словарь. М.: ИНФРА-М, 2000. С. 447.
в то время как действия представляют собой внешне выраженные, социально-
преобразующие и влекущие определенные юридические последствия акты
субъектов14.
Процессуальная форма предопределяет последовательность
совершаемых действий участниками, направленных на достижение целей
складывающихся отношений. Заранее определённая форма призвана
обеспечить порядок, динамичность, поступательное движение. В ее основе
лежат повторяемые действия и операции, приемы и способы их
осуществления, средства, четкое их закрепление, неизменность,
повторяемость при наличии соответствующих условий и предпосылок.
Весомый вклад в создание учения о юридической процессуальной
форме как особой системе обеспечения режима законности внес В.М.
Горшенев. Юридическая процессуальная форма устанавливается нормами
права, фактическая – закрепляется корпоративными, организационными,
нравственными правилами, обычаями, традициями, деловыми
обыкновениями, определяется стереотипами, другими социальными
регуляторами15.
Согласимся с возможностью подразделения процессуальной формы на
юридическую и фактическую. Отдельными авторами отмечается, что «грань
между юридической и фактической процессуальной формой весьма
подвижна»16.
Фактическая процессуальная форма обязательно присутствует в любой,
даже наиболее строго нормативно регламентированной процессуальной
форме. Проявляется она в виде обычаев, традиций, привычек. Названные
проявления могут положительно дополнять, но чаще имеют отрицательное
воздействие на выстроенную систему, кроме того они выступают в качестве

14
Шагиев Б.В. Юридическая деятельность и ее система: проблемы теории и практики:
монография. М.: Юрлитинформ, 2014. С. 37.
15
Юридическая процессуальная форма. Теория и практика / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М.
Горшенева. М., 1976.
16
См.: Карташов В.Н. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность. С. 70.
своеобразных переменных обстоятельств, по этим причинам, настоящее
исследование предполагает охват исключительно юридической формы.
Юридическая процедура проверки правоприменительных актов
является частью юридического процесса, а именно деятельность публичных
(властных) субъектов, уполномоченных осуществлять проверку
правоприменительных актов. В этом аспекте следует рассматривать далее её
составляющие.
Часто приводится достаточно простая и понятная классификация
отношений, дающая возможность проследить соотношение категорий
процедура и процесс, в зависимости от степени подробности нормативной
регламентации, на три группы17:
К первой группе относят процедуры, имеющие простейшую
нормативно-правовую фиксацию (например, проверка непосредственным
руководителем поведения должностного лица). В них, как правило, не
выделяются этапы, стадии, отсутствует подробная регламентация действий.
Вторая группа – сочетания процедур и начал процессуальной
закрепленности совершаемых действий. Так называемые процедурно-
процессуальные формы средней развитости. К этой группе относят процедуру
проведения служебной проверки по информации о незаконности
правоприменительных актов или деятельность по межведомственному
контролю, прокурорскому контролю и др. Для них характерен более высокий
уровень нормативной фиксации.
К третьей группе – в высшей степени квалифицированным
процессуальным формам – относят административный, гражданский и
уголовный процессы. Их отличает детальная регламентация деятельности
участников на всех стадиях процесса и большее количество характеризующих
признаков.

17
Классификация приводится из анализа работ: Карташов В.Н. Юридическая деятельность:
понятие, структура, ценность. Саратов, 1989. С. 74-76; Юридическая процессуальная
форма: теории и практика / Под ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М., 1976. С. 54-59, 84-
103;
Предложенная классификация решает практически важный вопрос об
установлении (выборе) оптимальной и эффективной процессуальной
(организационной) формы для реализации юридической процедуры проверки
правоприменительных актов. Отсутствие широкого выбора из перечня
производств процедуры ведет либо к бюрократизму и излишне затянутой
процедуре, либо ослаблением гарантий законности, а иногда и к тем и к
другим последствиям одновременно.
Поэтому в каждом случае требуется дифференцированный подход:
- исключительно определенная юридическая процессуальная форма;
- возможность альтернативы при выборе вида производства процедуры;
- императивная последовательность реализации процессуальных форм
процедуры.
Так, правоприменительные акты, затрагивающие наиболее важные,
тесно связанные с возможным ограничением прав граждан, их коллективов и
организаций (например, привлечение к ответственности), должны быть
проверены с использованием максимально регламентированных процессов.
В ситуациях же в сфере предоставления правовых возможностей
целесообразно упрощение процедур18.
Элементами юридической процессуальной (организационной) формы
являются: процессуальные производства и процессуальные стадии.
В общем смысле понятие «стадия» означает фазу или ступень в развитии
чего-либо, имеющую свои качественные особенности19.
Исследуя проблему стадий в юридическом процессе, И.В. Бенедик
пишет о стадиях как о самостоятельных отрезках: «Процессуальные стадии –
это характеристика динамики процессуальной формы. Они дают
представления о начальном моменте ее осуществления, указывают на какие-

18
См.: Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 135-136.
19
См.: Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1999. С. 761.
то промежуточные, относительно обособленные участки и логически
завершающий пункт»20.
Стадии характерны для многих явлений. Чаще всего понятие «стадии»
используется при описании процесса, который как совокупность
последовательных действий, направленных на достижение определенного
результата.
Стадия юридического процесса – это его пространственно-временная,
динамическая характеристика. Она выражается в совокупности
процессуальных действий и процессуальных правоотношений, объединенных
ближайшей целью21.
В.Н. Карташов, характеризуя процедурно-процессуальную форму
юридической процедуры, закономерно заключает, что под стадией
необходимо понимать урегулированные процессуальными нормами
(обычаями, традициями и т.п.) относительно обособленные во времени и
пространстве, совершаемые в определенной последовательности действия и
операции, которые направлены на достижение результата22.
В науке гражданского процессуального права стадией принято называть
совокупность процессуальных действий, охватываемых не конечной, а какой-
либо близлежащей целью процесса, необходимостью правильного
возбуждения гражданского дела, его подготовки к судебному
разбирательству, проведения судебного разбирательства, обжалования
судебного решения, действий по его исполнению23.
Процессуальное законодательство, регулирующее поступательное
движение юридического процесса как комплексной системы, часто не
определяя конкретные стадии, устанавливает довольно четкую нормативно-
правовую регламентацию. Наука же отраслевого процесса, производя

20
Цит. по: Беляев В.П. Общественный контроль в современной России // Современное
право. 2005. № 6. С. 4.
21
Теория юридического процесса / под ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. С. 123-126.
22
См.: Карташов В.Н. Юридическая технология или юридическая техника? Некоторые
методологические аспекты исследования С. 21.
23
См.: Гражданский процесс: Учебник / Под ред. М.К. Треушникова. М., 2014. С. 171.
системное толкование, позволяет выделить стадии. Так, нормы уголовно-
процессуального законодательства дают полное представление о постадийном
разрешении уголовных дел. Последовательность и содержательные
характеристики стадий определяют нормы гражданско-процессуального и
арбитражно-процессуального законодательства, кодекса административного
судопроизводства. Закон также устанавливает субъектный состав в каждой из
стадий и закрепляет его правовой статус, отражает специфические задачи и
другие особенности отдельных стадий.
Представляется, что разработанные учеными теоретические положения
относительно понятия, содержания, сущности и назначения стадий процесса,
несмотря на их отраслевую (предметную) принадлежность, содержат в себе в
комплексе те моменты, которые могут быть взяты на вооружение при
дальнейшей разработке проблемы стадийности в общетеоретическом плане.
Как отмечает В.П. Беляев, такой подход позволяет с учетом
использования метода рационального перенесения определений, оценок и
подходов, сформулированных и применяемых в науке традиционного
юридического процесса, дать наиболее точные и оптимальные характеристики
специфических особенностей стадийности юридического процесса как
комплексной системы24.
Характерные черты присущие любой стадии:
1. совокупность процессуальных действий, направленных к одной
близлежащей цели;
2. самостоятельность стадии определяется задачей, которую на
данном этапе процесса ставит закон;
3. определенный, выделенный во времени момент развития;
4. качественное своеобразие стадии25.

Беляев В.П. Надзорно-процессуальные стадии // Современное право. 2005. № 6.


24
25
См.: Малешин Д.Я. Движение дела по стадиям в исполнительном производстве //
Исполнительное право. 2006. № 1.
С нашей точки зрения, названные черты необходимо и допустимо
распространить на стадии всех юридических технологий, реализуемых в
высшей степени квалифицированных процессуальных формах.
Стадией юридической процедуры проверки правоприменительного
акта, следует считать, обособляемую совокупность нормативно закрепленных
действий, ведущих к достижению определенной на данном этапе цели
процедуры.
Рассмотрев общую характеристику стадий как элемента процессуальной
(организационной) формы процедуры проверки правоприменительных актов
следует определиться с последовательностью стадий.
Вопрос о последовательности стадий можно рассматривать, с позиции
общей логической характеристики всякой юридической деятельности, и с
позиции характерной для процессуальных наук – реализация функций
процесса направленных на правильное применение норм материального
права.
Например, С.С. Алексеев называл следующие стадии
правоприменительной деятельности:
1) установление фактических обстоятельств дела;
2) выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела);
3) решение дела, выраженное в акте применения права 26.
Отдельные авторы, с точки зрения логики, последовательно
перечисляют следующие стадии правоприменения:
1. анализ фактических обстоятельств дела;
2. выбор нормы права;
3. удостоверение подлинности текста и установление юридической силы
источника;
4. уяснение смысла правовой нормы;
5. толкование;

Алексеев С.С. Собрание сочинений: В 10 т. [Справоч. том]. Т. 3: Проблемы теории права:


26

Курс лекций. М., 2010. С. 614-615.


6. вынесение решения и закрепление его в акте применения права27.
С нашей точки зрения, вышеприведенная структура не в полном объеме
обобщает процессуальные действия, которые могут быть заключены в одной
стадии. Выглядит слишком подробной на начальном этапе, вместе с тем не
выделяет всех процессуальных элементов, в рамках которых может
совершаться множество процессуальных действий.
Понятную и подходящую к настоящей работе, общетеоретическую
конструкцию стадий, раскрывающих процесс правоприменения, предложил
В.Н. Карташов. Ученый указывает, что: «правоприменительный процесс при
рассмотрении любого юридического дела состоит из следующих стадий:
1) определение подведомственности;
2) возбуждение юридического дела;
3) подготовка дела к рассмотрению;
4) разбирательство юридического дела;
5) принятие решения и его документальное оформление;
6) оглашение решения (акта)28.
Возможно дополнение данной структуры факультативными стадиями,
связанными с последующими проверками вынесенного решения (акта), а
также принудительного его исполнения.
Основываясь на том, что юридическая процедура проверки
правоприменительного акта протекает в рамках юрисдикционной формы
(судебной, внесудебной), необходимо подчеркнуть различия и в стадиях. Так,
судебная форма процесса может состоять из следующих стадий:
1. Возбуждение судопроизводства (проверка подведомственности и
других условий принятия заявления (жалобы)).
2. Подготовка дела (выяснение достаточности имеющихся по делу
материалов, их сбор; извещение участников; разрешение заявлений и

См.: Теория юридического процесса / Под ред. В.М. Горшенева. С. 123-137.


27
28
См.: Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Ч. 3.
Практика реализации права. Правоприменительная практика. С. 42.
ходатайств, установление обстоятельств, исключающих производство по
делу; и др.).
3. Судебное разбирательство (совершение основных процессуальных
действий и вынесение решения).
Количество и наименование стадий является универсальным для всех
видов судебного производства.
Далее проанализируем основные характерные межотраслевые признаки,
которые позволяют утверждать о самостоятельности юридической процедуры
проверки правоприменительных актов в рамках судебной процессуальной
формы:
1. Обязательное участие суда на всех этапах применения процедуры.
Ни одно процессуальное отношение не может возникнуть без действия суда,
предусмотренного нормой права, так как каждое из этих отношений
устанавливается именно с судом - обязательным субъектом всех
процессуальных отношений, совершаемых в рамках судебной формы,
юридической процедуры проверки правоприменительных актов. Суд
выступает в качестве органа государственной власти, наделенного
правомочием применять технологию проверки правоприменительных актов,
разрешать все вопросы, связанные с рассмотрением конкретного дела.
2. Публично-правовой спор. Задача при применении юридической
технология проверки правоприменительных актов заключаться не в
разрешении спора о праве, а в проверке законности деяния, органа управления,
должностного лица.
3. Межотраслевая процессуальная форма. Детальная регламентация
позволяет гарантировать достоверность результата юридической процедуры
проверки правоприменительных актов, соблюсти баланса частных и
публичных интересов.
4. Особая нормативная регламентация, процессуальной специфики,
проверки правоприменительных актов. В процессуальных кодексах
технология проверки правоприменительных актов закреплена, как отдельная
категория дел, предусматривающая самостоятельный вид производства по
делу, в нем существуют процессуальные особенности, определяемые исходя
из специфики и характера проверяемого правоприменительного акта.
Обобщив указанные особенности можно выделить следующие:
1) Специальные сроки обращения в суд. Существует общий срок,
который равен трем месяцам (например, ч. 1 ст. 219 КАС РФ, ч. 4 ст. 198 АПК
РФ) и частные сроки, для проверки отдельных правоприменительных актов
(например, 5 дней ч. 3 ст. 30.3 КоАП РФ, 10 дней ч. 2. Ст. 219 КАС РФ). Общая
тенденция такова, что нормативные правовые акты, закрепляющие
процессуальный механизм реализации процедуры проверки
правоприменительного акта, содержат непродолжительные (сжатые) сроки, в
течение которых есть возможность обратиться в суд.
Сжатые сроки, подвергаются критике так, А.Т. Боннер указывал:
«…трехмесячный срок для обращения с заявлением в суд является излишне
жестким… российскому менталитету не свойственна оперативность в
реализации гражданами и организациями права на судебную защиту. Кроме
того, не такими уж редкими бывают ситуации, когда негативные правовые
последствия подлежащего судебному обжалованию акта становятся
очевидными лишь спустя относительно длительное время со дня, когда
гражданину или организации стало известно о нарушении их права или
свободы. Вряд ли существование подобного сжатого срока соответствует
общему смыслу демократического института судебного контроля за
законностью в управлении, а также содержанию ст. 46 Конституции РФ» 29.
Названные сроки многократно проверялись Конституционным Судом
РФ. Так, в определении Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 № 103-О
изложено: «…десятидневный срок для обращения в суд с заявлением об
оспаривании постановлений судебного пристава-исполнителя, его действий
(бездействия), предусмотренный статьей 122 Федерального закона "Об

29
Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений //
Гражданское процессуальное право / Под ред. М.С. Шакарян. М.: Проспект, 2004. С. 337.
исполнительном производстве", не препятствует заинтересованному лицу
защищать свои права, которые оно полагает нарушенными постановлением,
действием (бездействием) судебного пристава-исполнителя. Установление
такого срока обусловлено необходимостью обеспечить стабильность и
определенность публичных правоотношений в сфере исполнительного
производства и не может рассматриваться как нарушающее право на судебную
защиту, поскольку несоблюдение установленного срока в силу части 4 статьи
198 АПК Российской Федерации и части 5 статьи 219 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации не является
основанием для отказа в принятии заявления или в прекращении производства
по делу, - вопрос о причинах пропуска срока решается судом после
возбуждения дела, т.е. в судебном заседании; заинтересованные лица вправе
ходатайствовать о восстановлении пропущенного срока, и, если пропуск срока
был обусловлен уважительными причинами, такого рода ходатайства
подлежат удовлетворению судом30.
Аналогично вопрос решен и на международном уровне, в схожих
ситуациях установления специального срока обращения в суд. В качестве
примера можно привести постановление Европейского суда по правам
человека, в котором указано, что правило шестимесячного срока призвано
поддерживать стабильность права и обеспечивать, чтобы дела, поднимающие
вопросы по Конвенции, рассматривались в разумные сроки. Оно также
защищает власти и других лиц, чьи интересы затронуты, от нахождения в
состоянии неопределенности в течение длительного времени31.
Считаем, что короткие сроки, установленные для проверки
правоприменительных актов, побуждают к более быстрому реагированию

30
Определение Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 № 103-О «Об отказе в принятии
к рассмотрению жалобы гражданки Малакович Натальи Николаевны на нарушение ее
конституционных прав рядом норм Арбитражного процессуального кодекса Российской
Федерации и статьей 122 Федерального закона "Об исполнительном производстве»
31
Дело "Саидова (Saidova) против Российской Федерации Постановление ЕСПЧ от
01.08.2013 // Российская хроника Европейского суда. Приложение к «Бюллетеню
Европейского суда по правам человека». Специальный выпуск. 2014. № 3. С. 35 - 58.
граждан и юридических лиц на неправомерные действия органов власти и
восстановлению законности. Действительно, правоприменительный акт
органа власти порождает права и обязанности, с течением времени возникшие
права получают свою реализацию. Вскоре в отношения с лицами,
получившими права и обязанности в результате правоприменительного акта,
вступает множество третьих лиц. Именно поэтому отмена в судебном порядке
решения, действия органа власти, спустя длительный период времени,
представляется законодателю нецелесообразным. Нормативно закреплен
принцип выбора меньшего из двух зол – стабильные правоотношения, пускай
и основанные частично на незаконном правоприменительном акте. С другой
стороны – подобный срок стимулирует граждан и юридических лиц
внимательно следить за актами власти, затрагивающими их правовое
положение. Только при подобном внимании возможно построение правовой
системы на основе принципа законности
2) Расширенные процессуальные полномочия суда. (суд может
истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного
разрешения дела (ч. 1 ст. 63 КАС РФ), (ч. 6 ст. 200, ч. 5 ст. 205, ч. 5 ст. 210, ч.
5 ст. 215 АПК РФ), не связан основаниями и доводами заявленного
требования, рассматривает дела, руководствуясь принципом законности (ч. 8
ст. 226 КАС РФ) (ч. 5 ст. 194, ч. 7 ст. 210 АПК РФ). Сущностные особенностью
права суда выходить за рамки изложенных в заявлении доводов, является то,
что суд, разрешая вопрос о законности правоприменительного акта, учитывает
при этом и те нарушения, которые упомянуты небыли.
3) Не в полной мере применимы диспозитивные процессуальные
права и правила упрощенных производств (не применяется заочное
производство; упрощенное производство поставлено в зависимость от
дополнительных предпосылок; не принимается отказ от иска; не заключается
мировое соглашение, если это нарушает публичные интересы (ст. 190 АПК РФ
и п. 26 Постановления Пленума ВАС РФ от 18 июля 2014 г. № 50 «О
примирении сторон в арбитражном процессе»).
4) Полномочия суда, не подменяют права публичного субъекта,
принявшего правоприменительный акт, являющийся предметом проверки
юридической процедуры. Содержание резолютивной части судебного
решения включает указание на оставление заявления без удовлетворения, в
случае законности акта или признанные незаконности соответствующего
правоприменительного акта. Реализуется самостоятельный способ защиты
прав, закрепленный в ст. 12 ГК РФ – признание недействительным акта
государственного органа или органа местного самоуправления.
Так, по делу по делу № 2А-1455/2016 Октябрьский районный суд г.
Барнаула Алтайского края административное исковое заявление Маскалевой
Л. Н. к Управлению Федеральной службы государственной регистрации,
кадастра и картографии по Алтайскому краю, государственному
регистратору Управления Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю Хайрутдиновой О.
А. об оспаривании отказа в государственной регистрации перехода права на
недвижимое имущество удовлетворил. Признал незаконным
отказ Управления Федеральной службы государственной регистрации,
кадастра и картографии по Алтайскому краю в государственной регистрации
перехода права собственности и регистрации права собственности на
квартиру. Возложил на Управление Федеральной службы государственной
регистрации, кадастра и картографии по Алтайскому краю обязанность
рассмотреть заявление Маскалевой Л. Н. о государственной регистрации
права собственности на квартиру в установленные законом срок и порядке, а
также обязал сообщить об исполнении решения в течение трех месяцев со дня
вступления решения суда в законную силу32.
Исследование перечисленных особенностей, подтверждает
самостоятельный характер деятельности по проверке правоприменительных

32
Решение Октябрьского районного суда г. Барнаула Алтайского края по делу № 2А-
1455/2016 от 23 мая 2016 г. URL: http://sudact.ru/regular/doc/ 1522821233717 (дата
обращения 20.03.2018)
актах в различных видах судопроизводства. Степень процессуальной
организованности и закономерности её проведения, позволяют говорить о
единой юридической процедуры проверки правоприменительных актов.
Учитывая, что внесудебный порядок относится к менее организованным
с процессуальной точки зрения процедурам, предлагаем, используя наработки
в области административного права и процесса33 выделять следующие этапы:
1. Подача жалобы и ее регистрация;
2. Рассмотрение жалобы и принятие решения по ней;
Переходя к конкретным видам производств юридической процедуры, в
которых протекают вышеприведенные стадии в целях проверки
правоприменительных актов, можно дать их следующую классификацию:
1) в зависимости от подробности регламентации:
- общий порядок;
- специальный (упрощенный, письменный).
2) в зависимости от отрасли права:
- административно-процессуальная;
- арбитражно-процессуальная;
- гражданско-процессуальная;
- уголовно-процессуальная.
Несомненно, комплексный подход, предполагающий рассмотрение
различных аспектов изучаемого явления, является причиной вскрываемых
противоречий. Задача же исследователя в этой области снять (устранить),
большую их часть, с целью более точной и понятной характеристики.
Процессуальные формы содержат в себе принципы развития
процессуальной деятельности во времени, совокупность внутренне единых
правил, организующих однородные процессуальные действия и
обусловливающих своеобразие этой деятельности по рассмотрению и
разрешению дел данной категории. Технология же дополняет содержание

33
См. например: Лещина Э.Л., Магденко А.Д. Административно-процессуальное право:
курс лекций. М.: Российский государственный университет правосудия, 2015. 310 с.
созданием новых и совершенствованием существующих юридико-
технологических знаний о процессуальных средствах.
В отличие от вопроса стадийности, который, несмотря на споры о
понятии стадий, содержании стадий, их количестве, все же признается
подавляющим большинством ученых, в науке до сих пор нет определенного
мнения по поводу, существует ли вообще как самостоятельные формы
процесса процессуальные режимы34 и процессуальные производства.
Актуальность, выражающаяся в потребности исследовать, не полностью
изученных категорий, подтверждается в публикациях ученых – юристов,
которые затрагивали данную проблему С. С. Алексеева, А. М. Витченко, В. М.
Горшенева, В. Б. Исакова, В. В. Лазарева, Л. А. Морозовой, И. С. Самощенко
и др.
В.М. Горшенев указывал, что, по его мнению, «...процессуальное
производство – это составной элемент процессуальной формы,
характеризующий расчлененность юридического процесса по предметному
основанию и отражающий объективную потребность общественного
разделения труда, профессиональной специализации деятельности участников
юридического процесса»35. В свою очередь, «...процессуальный режим – это
атмосфера процессуальной деятельности, совокупность требований,
обеспечивающих обстановку целесообразного благоприятствования для
оптимального осуществления действий всех участников юридического
процесса»36.
Развивают тему процессуального правового режима, как разновидности
правового режима в отраслевых процессуальных научных направлениях.
Рассматривая данную правовую категорию, воплощающуюся в процессе и

34
Термин «процессуальный режим» в научный оборот ввел М.Д. Перлов (Перлов М.Д.
Процессуальный режим рассмотрения уголовных дел на пленумах верховных судов //
Советское государство и право. 1972. № 1. С. 101-108.
35
Горшенев В.М. Некоторые методологические проблемы теории юридического процесса
// Юридические гарантии применения права и режим социалистической законности в
СССР. Ярославль, 1977. С. 10.
36
Там же.
закрепленную в отраслевом законодательстве, четко разграничивают режимы
материальные и процессуальные.
М.Л. Якуб определил уголовно-процессуальную форму как правовую
форму деятельности суда, органов расследования и прокурорского надзора по
возбуждению уголовных дел, их расследованию и разрешению, а также
участников процесса и иных лиц, привлеченных к делу в том или ином
качестве, и отношений, связанных с этой деятельностью. Процессуальная
форма (процессуальный порядок), отметил он, создает детально
урегулированный, устойчивый, юридически определенный, строго
обязательный, стабильный правовой режим производства по уголовным
делам. Причем закон определяет порядок процесса в целом и каждой его
стадии37.
И.В. Панова, перечисляет следующие элементы структуры
административной процессуальной формы: «административные
производства, стадии административного процесса, а также характеристика
соответствующей атмосферы разбирательства дела (процессуальный режим),
т.е. принципы, действующие в административно-процессуальной сфере;
средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии»38.
С.А. Курочкин, характеризуя гражданско-процессуальную форму
отождествляет понятия режим и производство в понимании последнего как
нормативной модели. Указывает: «процессуальное производство – это общий
режим совершения действий субъектами процесса при рассмотрении дел
определенной категории»39.
Обобщенные позиции авторов позволяют констатировать, что
процессуальное производство и процессуальный режим являются
категориями, взаимосвязанными, но не тождественными. Если производство –

37
Якуб М.Л. Процессуальная форма в советском уголовном судопроизводстве. М.: Юрид.
лит., 1981. С. 8-9.
38
Панова И.В. Административный процесс в Российской Федерации: понятие, принципы и
виды // Правоведение. 2000. № 2. С. 124.
39
Курочкин С.А. Гражданский процесс как правовая процедура // Российский юридический
журнал. 2011. № 3. С. 198-206.
система процессуальных действий, объединенных конечной процессуальной
целью, то режим раскрывает требования (систему правовых норм, принципов
и иных правовых средств), в соответствии с которыми осуществляется
конкретное производство.
Другими словами, сущность процессуального режима заключена в том,
что с его помощью создается обстановка всеобщего благоприятствования всем
участникам судебного процесса для наиболее эффективного разбирательства
юридических дел40.
Данная юридическая конструкция обеспечивает единообразный порядок
рассмотрения однородных дел. Самостоятельный вид производства обладает
свойственным ему режимом. Полагаем, подробное изучение такой
характеристики как «режим», в рамках юридической технологи проверки
правоприменительных актов, позволит усилить наши позиции в обосновании
самостоятельности указанного явления.
Понятие «процессуальный режим» не должно включать всех
структурных признаков юридической процедуры, но иметь привязку к ним
обязательно. Вопрос элементов режима и их характеристики, в теоретической
науке также остается открытым. Некоторые авторы, например, А.Б. Лисюткин
выделяет, во-первых, нормативные правовые акты, в которых содержится
перечень юридических предписаний, позволяющих определить структуру
содержания режима. К элементам внутреннего строения относятся: принципы,
правила, условия, процедуры, порядки, виды и направления деятельности,
формы ее осуществления, субъекты поведения, объекты, отношения,
полномочия, способы и методы обеспечения; во-вторых, функции
обеспечивают объективацию внешнего контура зависимости субъектно-
объектной определенности от характера и видов деятельности41.

40
Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е изд., исправленное и доп.
М.: НОРМА, 2009.
41
А. Б. Лисюткин, Е. Ю. Тонконогова. К вопросу о природе неюрисдикционного процесса:
логико-гносеологический аспект // Известия Саратовского университета. Новая серия.
Серия: Экономика. Управление. Право. 2015. Т. 15. № 2. С. 211-220.
Считаем, что в данном случае перечисляются не элементы режима в
частности, но элементы процессуальной формы в целом.
По мнению других авторов, эффективность осуществления
процессуально-правового режима юридической деятельности обуславливают
две составляющие принципы и гарантии. Такие базовые положения, напрямую
влияют на оптимальность каждого из видов процессуальных режимов, на их
эффективность42.
Допускаем, что принципы и гарантии могут быть характеризующими
элементами режима.
Вместе с тем, следует отметить, что в основе каждой процессуальной
отрасли лежат, как общеправовые, межотраслевые принципы (принцип
законности; принцип процессуального равенства; принцип гласности), так и
принципы свойственные только для данной процессуальной отрасли права
(непосредственность, устность, непрерывность). Учитывая, что в рамках
одной отрасли возможно наличие нескольких видов судопроизводств, было бы
не корректно заявлять, что отраслевые принципы избирательно применяются
к каждому из видов в рамках одной отрасли процессуального права.
Следовательно, набор принципов унифицирован для всей отрасли,
несомненно, они влияют на режим производства в целом, но именно
нормативно закрепленные правовые гарантии влияют на атмосферу
разбирательства дела и делают специфичной процессуальный правовой
режим.
Например, наличие дополнительных гарантий, формирующих
процессуальный режим, предусматривающий особые (более льготные, или
более жесткие процессуальные рамки, в которые ставятся участники
правоотношения, по сравнению с общими) условия производства по
отдельным категориям дел. Примером могут являться более жесткие правила,
для представителей публичной власти, в процессе доказывания в соответствии

См.: Беляев В.П., Беляева Г.С. Принципы и гарантии процессуально-правового режима


42

юридической деятельности // Lex russica. 2014. № 10. С. 1169-1176.


со ст. 62 КАС РФ. «Обязанность доказывания законности оспариваемых
нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов,
организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными
публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган,
организацию и должностное лицо. Указанные органы, организации и
должностные лица обязаны также подтверждать факты, на которые они
ссылаются как на основания своих возражений».
И напротив более льготный режим для инициаторов процесса, по таким
административным делам административный истец, прокурор, органы,
организации и граждане, обратившиеся в суд в защиту прав, свобод и
законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не обязаны
доказывать незаконность оспариваемых ими решений, действий
(бездействия).
Аналогичная норма, например, может быть приведена из АПК РФ ст. 65.
В этой статье одновременно сформулирована общая гарантия и специальная:
«Каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на
которые оно ссылается как на основание своих требований и возражений.
Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для
принятия государственными органами, органами местного самоуправления,
иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений,
совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган
или должностное лицо».
Так, по делу № 33а-1696/2016 проверяя законность и обоснованность
решения суда, которым отказано в иске к Муниципальному образованию
"Михайловское сельское поселение" Калининского района Тверской области,
об оспаривании отказа выдать разрешение на строительство и утвердить
градостроительный план земельного участка. Судебная коллегия по
административным делам Тверского областного суда отметила, что вопреки
требованиям ч.2 ст.62 КАС РФ административным ответчиком
Администрацией Муниципального образования "Михайловское сельское
поселение" Калининского района Тверской области достоверно не доказано,
что санитарно-защитная зона для сельскохозяйственных объектов -
телятников ООО СПК "Заря" в предусмотренном законом порядке
установлена, не доказан ее размер и границы, а также то обстоятельство, что
вышеуказанный земельный участок, принадлежащий Уткину И.А. входит в
данную санитарно-защитную зону, в связи с чем, судебная коллегия полагает,
что при таких обстоятельствах у Администрации Муниципального
образования "Михайловское сельское поселение" Калининского района
Тверской области не имелось оснований для отказа в выдаче разрешения на
строительство и утверждении градостроительного плана земельного участка.
Исковое заявление было удовлетворено, отказ признан незаконным, а
администрация обязана выдать разрешение на строительство и утвердить
градостроительный план на земельный участок43.
Такого рода правила, в делах с публичным элементам считаются
оправданными, по мнению многих авторов, например О.В. Баулин
формулируя свою позицию указывает: «…представляется оправданным
определение в законодательстве категорий дел, по которым принцип
состязательности должен быть замещен принципом следственности, начало
следственности может быть установлено для споров, в которых присутствует
элементы публичности, которые значимы уже не только для их участников, но
и для общества в целом»44.
За счет специальных гарантий, которые могут в их совокупности
формировать процессуальное исключение из основных начал, на которых
строится процессуальная деятельность, являющаяся проявлением

43
Апелляционное определение СК по административным делам Тверского областного суда
от 18 мая 2016 г. по делу № 33а-1696/2016 URL: http://base.garant.ru/141904308/
44
Цит. по: Селиванов А.С. К вопросу об отдельных полномочиях суда при рассмотрении
дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных
служащих // Вестник Барнаульского юридического института МВД России. 2010. № 19. С.
24-26.
процессуальной формы, складывается особый процессуально-правовой режим
судопроизводства.
Процессуально-правовой режим можно определить как специальный
порядок регламентирующий деятельность субъектов и участников
юридического процесса, в рамках вида производства, в основе которого лежат
отраслевые принципы и закрепленные в определенном сочетании гарантий,
направленные на выполнение задач и достижение целей, стоящих перед
технологией.
Особый процессуально-правовой режим, существующий в процедуры
проверки правоприменительных актов, обеспечивает доступность
производства для участников; служить гарантией наиболее полного и
всестороннего разбирательства; способствует реализации прав наименее
защищенному участнику процедуры проверки правоприменительных актов и
др.
В качестве вывода по параграфу укажем, что правовой основой
процедуры, являются определенные нормативные правовые акты (источники
права). Комплексное толкование, позволяет рассматривать их как единую
систему, которая включает нормы процессуального и материального права, в
которых закреплено правовое регулирование отношений (форма) реализации
юридической процедуры проверки правоприменительных актов. Важно
подчеркнуть, что государство в лице законодательных органов, как основной
«технолог», разрабатывая нормы, которые, по нашему мнению, могут быть
объединены в технологию проверки правоприменительных актов, исходил из
высокой и благородной цели по созданию необходимых условий для защиты
прав и свобод, как высшей ценности. Однако, технология одновременно
призвана соблюсти баланс частных и публичных интересов, подтверждением
тому, наличие нескольких форм, в которых могут быть проверены
правоприменительные акты.
Процедурно-процессуальная (организационная) форма закладывает
последовательность совершаемых действий участниками, направленных на
достижение целей процедуры, призвана обеспечить порядок, динамичность,
поступательное движение и характеризуется стадийностью, особым
процедурно-процессуальным режимом. Режим как элемент формы
процедуры, призван компенсировать недостаток возможностей личности по
сравнению с возможностями публичной власти.

2. Виды производств юридической процедуры проверки


правоприменительных актов и перспективы их реализации
Начнем рассмотрение видов юридической процедуры проверки
правоприменительных актов, с процессуального производства, которое в
концентрированном виде максимально подробно регламентирует порядок
проверки.
Наиболее полно понятие процессуального производства разработано
В.М. Горшеневым и его учениками Ю.И. Мельшековым, С.Н. Олейниковым,
И.М. Погребным, В.И. Лайтманом и другими. В понятии отражаются родовые
признаки, и видовая характеристика производств.
Процессуальное производство – это главный элемент юридического
процесса, представляющий собой системное образование, комплекс
взаимосвязанных и взаимообусловленных процессуальных действий,
которые: а) образуют определенную совокупность процессуальных
правоотношений, отличающихся предметной характеристикой и
связанностью с соответствующими материальными правоотношениями; б)
вызывают потребности установления, доказывания, а также обоснования всех
обстоятельств и фактических данных рассматриваемого юридического дела;
в) обусловливают необходимость закрепления, официального оформления
полученных процессуальных результатов в соответствующих актах
документах45.

45
См.: Теория юридического процесса / Под общ. ред. В.М. Горшенева. Харьков, 1985. С.
88-90.
Любая классификация и подразделение на виды различных правовых
явлений должны отвечать определенным требованиям и иметь не только
теоретическую, но и в первую очередь практическую значимость. Разделение
единой процессуальной формы на виды должно быть объективно
оправданным, способствовать определению задач и определению
процессуальных особенностей.
Существование видов производств, юридической процедуры проверки
правоприменительных актов, опосредованно структурными особенностями и
большим спектром возможных правоприменительных актов (как предметной
характеристики).
Структурные элементы, имея все признаки, необходимые для
существования юридической процедуры проверки правоприменительных
актов как самостоятельного явления, могут отличаться, вызывая дробление на
несколько проявлений одного и того же явления. Например, проверку
правоприменительного акта муниципального органа, возможно, провести в
суде и в административном порядке, путем обращения к вышестоящему в
порядке подчиненности должностному лицу, в рамках ведомственного или
межведомственного контроля и т. д.
Отличия в признаках одного или нескольких элементов структуры
юридической процедуры проверки правоприменительных актов
обосновывают существование видов производств рассматриваемой
процедуры.
Вид производства юридической процедуры проверки
правоприменительных актов – это юридическая деятельность, которая
обладает всеми характеризующими свойствами юридической процедуры
проверки правоприменительных актов, но вместе с тем имеет видовые
признаки, позволяющие отличить ее от иных проявлений юридической
процедуры проверки правоприменительных актов.
Если взять за основу, что характеризующими признаками могут
обладать каждый элемент в отдельности, их комбинация или все элементы
структуры одновременно, представляется не оправданным перечислять и
раскрывать содержание каждого из видов производств.
Однако, нельзя обойти возможность их группировки в
классификационную систему. Объединив виды производств, в которых
реализуется юридическая процедура проверки правоприменительных актов, в
рода производств исходя из общих признаков.
Так, виды производств юридической процедуры, в зависимости от
формы проверки правоприменительных актов, можно разделить на судебный
и внесудебный;
в зависимости от характера нарушенных прав, свобод и законных
интересов субъекта можно выделить вид производства по поводу проверки
правоприменительного акта, нарушающего политические, экономические,
культурные, личные, трудовые, социальные права, законные интересы и
свободы субъектов;
в зависимости от субъекта инициатора юридической процедуры
проверки правоприменительных актов можно выделить индивидуальные,
коллективные, институциональные виды производства и др46.
Предложенная классификация видов производств (путем их
объединения в рода производств) является весьма условной. Каждый
самостоятельный вид может иметь признаки, позволяющие находиться в
различных группах заявленной классификации. В этой ситуации важно
помнить о целях классификации, задачах, поставленных перед нами,
объединяя виды производств юридической процедуры проверки
правоприменительных актов, – способствовать определению задач и
определению процессуальных особенностей.
С целью получения представления о видах производств юридической
процедуры проверки правоприменительных актов рассмотрим их

46
За основу взят вариант классификации предложенный в своем исследовании Ю.Н.
Радачинским. дисс. канд. юрид. наук. Ростов Н/Д 2003. С. 45.
соотношение с родами, объединяющими различные виды производств по
одному или ряду общих для них признаков.
Вид производства юридической процедуры проверки
правоприменительных актов соотносится с родом производств, как часть с
целым. Поэтому основные характеристики рода производств можно
распространять на отдельные виды производств в рамках этого рода.
В этом проявляется ценность классификации видов производств – по
месту, занимаемому видом производства в той или иной родовой группе,
определить основные его процессуальные свойства и качества.
Физические и юридические лица с целью защиты своих прав, свобод и
законных интересов имеют право обращения с требованиями проверки
правоприменительного акта в органы судебной власти. При этом в суде могут
быть проверены правоприменительные акты различных органов
(федеральных органов власти, органов власти субъекта, органов местных
администраций, и т. д.).
Деятельность по проверке правоприменительного акта такого органа
или отдельного должностного лица имеет свои специфические особенности
предмета, средств и способов проверки. Но в случае обращения в суд
деятельность каждого из них будет урегулирована нормами
административного процессуального, гражданского процессуального,
арбитражного процессуального, уголовного процессуального
законодательства и объединит их общим для всех порядком, его формой.
Таким образом, все эти виды производств юридической процедуры проверки
правоприменительных актов будут обладать едиными для них признаками:
формой (ее процессуальным характером), особенностями действий
(допускаемых отраслевым процессуальным законодательством), средств и
способов, что позволяет объединить их в судебный род юридической
процедуры проверки правоприменительных актов. Однако, обладая общими
свойствами в пределах судебного рода производств, виды производств не
теряют своеобразия, в силу того, что все они имеют самостоятельный предмет
(данный правоприменительный акт), самостоятельный индивидуально
определенный субъект (обратившееся физическое или юридическое лицо, или
их объединение), права, свободы или законные интересы, которые нарушены.
Подводя итог, виды производств существуют объективно, как
конкретные проявления деятельности субъектов, юридической процедуры
проверки правоприменительных актов. Род производств представляет собой
обобщенный элемент системы классификации, следствие группировки
отдельных видов производств и не может существовать без его видов, которые
являются его частью.
Отстаивая позицию на существования видов производств в процедуры,
которые могут быть объединены в рода производств, считаем целесообразным
начать рассмотрения судебного рода производств, в рамках процедуры
проверки правоприменительных актов.
Данная классификационная группа имеет видовую структуру в
зависимости от разновидности судопроизводства и отрасли
регламентирующей процесс:
- административное судопроизводство (объединяющее положения КАС
РФ, КоАП РФ и АПК РФ);
- гражданское судопроизводство (объединяющее гражданский и
арбитражный процессы);
- уголовное судопроизводство.
Названные виды производств соотносятся с перечисленными в ст. 118
Конституцией РФ производствами. В нашем же случае, распределены они не
только по алфавиту, но и по количеству проверяемых правоприменительных
актов, от большего к меньшему. Конституционное производство не включено
в род производств проверки правоприменительных актов.
Административное процессуальное производство, на настоящем этапе,
со вступления в действие КАС РФ, является системообразующим элементом
правовой основы юридической процедуры проверки правоприменительных
актов. Правилами КАС РФ предусмотрено рассмотрение всех дел, в судах
общей юрисдикции по первой инстанции, с целью проверки
правоприменительных актов, за исключением тех дел, для которых
федеральными законами предусмотрена иная процедура (АПК РФ, КоАП РФ
и УПК РФ). Кроме того, закреплены процессуальные правила проверки
правоприменительных актов суда в вышестоящих судебных инстанциях.
Гражданское судопроизводство закрепляет процессуальный порядок
стадий проверки вынесенных судебных постановлений (актов) – эти стадии
рассматриваются нами как вид производства, процедуры проверки
правоприменительных актов, отнесенный к судебному роду производств.
Устанавливая особый правовой режим, уголовно-процессуальное
законодательство предоставляет широкие возможности обжалования
действий и решений органов предварительного следствия лицам, права и
свободы которых были ограничены в ходе производства по уголовному делу.
На досудебной стадии процесса в ч. 3 ст. 29 УПК РФ предусмотрены
полномочия суда по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) и
решения прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя.
Рассмотрение судом этих жалоб (за исключением обжалования бездействия)
мы считаем видом производства юридической процедуры проверки
правоприменительных актов, должностных лиц органов предварительного
расследования и прокуратуры при осуществлении следственных действий;
при применении мер пресечения и иных мер процессуального принуждения,
связанных с ограничениями конституционных прав и свобод граждан; при
принятии иных процессуальных решений. Порядок рассмотрения таких жалоб
определен в ст. 125 УПК РФ.
Закрепленная в части 1 статьи 46 Конституции РФ гарантия судебной
защиты (с одной стороны, право каждого подать жалобу в соответствующий
суд, и с другой – обязанность последнего рассмотреть эту жалобу и принять
по ней законное, справедливое и обоснованное решение) является
эффективным средством реализации регламентированных в ст. 2 Конституции
положений о том, что человек, его права и свободы являются высшей
ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства.
Развивает описанную гарантию правило ч. 2 ст. 46 Конституции РФ, что
решения и действия (или бездействие) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, общественных объединений и
должностных лиц могут быть обжалованы в суд, в том числе подразумевается
регламентация порядка устранения возможной судебной ошибки.
Рассмотрение дела судом первой инстанции является элементом
правоприменения. Разрешая дело по существу, суд первой инстанции
выражает свою волю в конкретном судебном акте. Важнейшим
правоприменительным актом считается решение суда, которое выносится от
имени Российской Федерации и является итоговым актом применения норм
материального и процессуального права, разрешающим дело по существу.
Показательными и допускающим распространение на другие
процессуальные отрасли являются позиции, на вопрос природы процесса в
вышестоящих инстанциях, высказанные учеными в области уголовного
процесса47.
Первая позиция авторов (В.А. Лазарева, Л.Ю. Реброва, А.В. Смирнов,
Д.В. Тулянский), исследующих данную проблему, основывается на широком
понимании правосудия как правоприменительной деятельности. Потому и
уголовно-процессуальная деятельность суда второй инстанции по проверке
законности, обоснованности и справедливости приговоров судов
нижестоящей инстанции понимается указанными авторами как правосудие. К
примеру, Д.В. Тулянский обосновывает свою позицию тем, что в суде
кассационной и надзорной инстанции анализируется «само уголовное дело»,
а, следовательно, исследуются вопросы факта и права.
Вторая позиция – позиция авторов (Н.Н. Ковтун, Е.Г. Мартынчик, Н.М.
Чепурнова), полагающих, что деятельность суда по пересмотру решений

47
Цит. по: Борисова Е.А. Последовательность обжалования судебных актов в арбитражном
и гражданском процессах // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 8. С. 29-34.
судов нижестоящей инстанции, является судебным контролем, который
выступает, в свою очередь, формой правосудия.
Третья позиция – авторов (Н.С. Манова, Л.Н. Масленникова, Н.Г.
Муратова, Р.Ф. Зиннатов), четко определяющих рассматриваемый вид
деятельности суда вышестоящей инстанции как судебный контроль. Так, Л.Н.
Масленникова рассматривает деятельность судов вышестоящей инстанции по
пересмотру судебных решений судов нижестоящей инстанции как
осуществление контроля за обеспечением правосудия.
Наша точка зрения согласуется с третьей позицией, которая
характеризует деятельность судов всех вышестоящих инстанций как
воплощение именно юридической процедуры проверки
правоприменительного акта, а не реализацию правосудия. То обстоятельство,
что суд получает к своему рассмотрению не просто конфликт, возникший
между участниками соответствующих отношений, а судебное дело, которое
включает в себя итоговый (правоприменительный) акт суда первой инстанции
– судебное решение, является определяющим.
Исключением из приведенной концепции, процессуальные конструкции
(«процессуальные замки») в судах апелляционных инстанций
предусматривающие, при определенных условиях, возможность суда
проверить решение целиком, установить новые факты и вынести новое
решение по существу дела в интересах законности и обоснованности.
Например, ч. 2 ст. 308 КАС РФ «Новые доказательства могут быть
приняты только в случае, если они не могли быть представлены в суд первой
инстанции по уважительной причине»;
абз. 2 ч. 1 ст. 327.1 ГПК РФ «…Дополнительные доказательства
принимаются судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в
деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по
причинам, не зависящим от него, и суд признает эти причины
уважительными…»;
ч. 2 ст. 268 АПК РФ «Дополнительные доказательства принимаются
арбитражным судом апелляционной инстанции, если лицо, участвующее в
деле, обосновало невозможность их представления в суд первой инстанции по
причинам, не зависящим от него, в том числе в случае, если судом первой
инстанции было отклонено ходатайство об истребовании доказательств, и суд
признает эти причины уважительными»;
ч. 6.1 ст. 389.12 УПК РФ «Доказательства, которые не были исследованы
судом первой инстанции (новые доказательства), принимаются судом, если
лицо, заявившее ходатайство об их исследовании, обосновало невозможность
их представления в суд первой инстанции по причинам, не зависящим от него,
и суд признает эти причины уважительными».
Например, в своем апелляционном определении от 19.04.2017 № 44-
АПГ17-4 Верховный Суд РФ истолковал предоставление новых доказательств
следующим образом: «Как следует из предписаний части 2 статьи 308 Кодекса
административного судопроизводства Российской Федерации и разъяснений,
содержащихся в пункте 78 постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах
применения судами Кодекса административного судопроизводства
Российской Федерации", суд не вправе отказать участвующему в деле лицу в
удовлетворении ходатайства о приобщении или об истребовании
дополнительных доказательств, если доказательства были необходимы для
принятия законного и обоснованного решения и в связи с этим подлежали
истребованию судом первой инстанции по своей инициативе независимо от
волеизъявления участников спора. В иных случаях суд апелляционной
инстанции принимает новые доказательства при условии, если они не могли
быть представлены в суд первой инстанции по уважительной причине.
Однако административным истцом не названы уважительные причины
невозможности получения этого документа в суде первой инстанции.
Обращение после вынесения решения суда об отказе в удовлетворении
заявленных требований Копысовой О.В с просьбой принять меры по лишению
Бурнашова А.Л. депутатского мандата, полученного, по ее мнению, с грубым
нарушением действующего законодательства, не является основанием для
признания уважительности причин непредставления доказательств»48.
Даже названные процессуальные особенности не влияют на общую цель
апелляции. Более того подтверждают унифицированную технологичность
рассматриваемых видов производств, в рамках юридической процедуры
проверки правоприменительных актов.
Как справедливо указывал А.Х. Гольмстен, поводом возникновения
процессуального отношения в высшем (апелляционном) суде является
неправильное решение низшего суда (суда первой инстанции), а основанием
возникновения процессуального отношения в апелляционном суде является
подача апелляционной жалобы. Новое правоотношение отличается от
процессуального правоотношения, имевшего место в суде первой инстанции,
по элементам, содержанию. Прав С.М. Михайлов, утверждая, что «повторное
рассмотрение дела существует не само по себе, а для проверки правильности
судебного акта»49.
Ранее разрешенное дело рассматривается судами вышестоящих
инстанций в целях проверки законности и обоснованности решения суда.
Считаем, что в процессуальных отраслях, нормативно закреплены,
разновидности судебного рода производств юридической процедуры
проверки правоприменительных актов, судов первой инстанции в
вышестоящих инстанциях.
Исторический опыт свидетельствует, что развитие судебной системы и
судебного законодательства идет волнообразно – периоды унификации и
интеграции сменяются периодами специализации и дифференциации. По
нашему мнению, в такого рода движении нет ничего плохого, так как в обоих

48
Апелляционное определение Верховного Суда РФ от 19.04.2017 № 44-АПГ17-4 // СПС
КонсультантПлюс.
49
Цит. по: Борисова Е.А. Последовательность обжалования судебных актов в арбитражном
и гражданском процессах // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. № 8. С. 29-34.
случаях речь идет о развитии, вызванном эволюцией общественных
отношений в конкретно-исторической ситуации50.
Возможные перспективы реализации изучаемой юридической
процедуры, связаны с началом периода унификации и интеграции, принятие
единого Гражданского процессуального кодекса, концепция которого уже
разработана, может стать очередным этапом в регламентации порядка
проверки правоприменительных актов.
Председатель Комитета Госдумы по гражданскому, уголовному,
арбитражному и процессуальному законодательству П.В. Крашенинников
говорил об обеспечении доступного и справедливого правосудия,
осуществляемого в разумные сроки с соблюдением процессуальных норм
компетентными и независимыми судьями, гарантированном исполнении
судебных актов, обозначая цель реформирования законодательства51.
Предполагается, что эта цель должна быть достигнута при соединении правил
гражданского и арбитражного процессуального законодательства.
Разработчики концепции утверждают, что вступивший в силу 15.09.2015
г. «Кодекс административного судопроизводства РФ должен стать переходной
ступенью к дальнейшей унификации всех процессуальных норм, за
исключением уголовного процесса, в едином кодифицированном акте»52. Это
утверждение укрепляет нашу убежденность, что в будущем АПК РФ лишится
(как это произошло с гражданским процессуальным кодексом) норм,
устанавливающих производство в арбитражном суде первой инстанции по
делам, возникающим из административных и иных публичных
правоотношений. Что повлечет очищение цивилистического процесса от не
свойственных ему правил. Положения УПК РФ по рассмотрению жалоб на
действия (бездействие) и решения прокурора, следователя, органа дознания и

50
Демичев А.А. Объединение Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ,
разработка Концепции единого Гражданского процессуального кодекса... Что дальше? //
Вестник гражданского процесса. 2015. № 5. С. 87-95.
51
См.: Концепция единого Гражданского процессуального кодекса / Вступ. слово П.В.
Крашенинникова. М., 2015. С. 11.
52
СЗ РФ от 9 марта 2015 г. № 10 ст. 1391
дознавателя, так же не являются исключительными и могут быть заменены
унифицированными нормами.
Названные нормы перейдут в КАС РФ, в который также должен быть
включен механизм КоАП РФ, по пересмотру постановлений и решений по
делам об административных правонарушениях.
Таково рода изменения выстроят логическую систему регламентации
процессуальных отношений, соотносящихся с положениями конституции.
Юридическая процедура проверки правоприменительных актов обретет
четкую горизонтальную (КАС РФ) и вертикальную (все остальные
процессуальные кодексы, предусматривающие проверочные инстанции)
структуры.
Внесудебный род производств процедуры проверки
правоприменительных актов. Данная классификационная группа объединяет
внутриведомственные и вневедомственные виды производств процедуры
проверки правоприменительных актов.
Внутриведомственное производство представляет процедурно-
процессуальный механизм обращение в вышестоящий в порядке
подчиненности орган или должностному лицу. Обращение может быть
направлено как в письменном виде, так и в устном во время процедуры приема
граждан.
Достоинством внутриведомственного контроля за деяниями органов
государственной власти, органов местного самоуправления
государственными и муниципальными служащими, выступает
осведомленность проверяющего в силу специализации деятельности,
определенная гибкость в выборе средств реагирования на обнаруженное
нарушение. Другими плюсами административной процедуры, является
быстрота рассмотрения жалобы, легкость принятия и оперативность
приведения в исполнение решения по жалобе.
Правовой основой описанной выше процедуры в течение долгого
времени является федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений
граждан Российской Федерации»53.
Некоторые ведомства создают специальные институты,
осуществляющие рассмотрение обращений граждан, в первую очередь их
жалоб. Так, в ФНС для рассмотрения обращений создают комиссию по
рассмотрению жалоб налогоплательщиков. Регулирует порядок деятельности
названного коллегиального органа «неслужебный» приказ Федеральной
налоговой службы от 24.03.2006 № САЭ-4-08/44дсп@ «Об утверждении
Регламента рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц
на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера
налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке»54.
В июле 2013 г. в целях развития процедуры внутриведомственной
проверки правоприменительных актов налоговых органов, Президент РФ
подписал Федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 153-ФЗ «О внесении
изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации»55,
закрепляющий обязательный претензионный порядок рассмотрения
налоговых споров. Налогоплательщики при несогласии с решением
налогового органа перед обращением в суд обязаны обжаловать его в
вышестоящий налоговый орган. Данный Закон начал действовать с 1 января
2014 г.

53
Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 19. Ст. 2060.
54
Решение ВАС РФ от 27.01.2010 № ВАС-15316/09 О признании недействующим приказа
Федеральной налоговой службы «Об утверждении Регламента рассмотрения заявлений и
жалоб физических и юридических лиц на действия или бездействие, а также на акты
ненормативного характера налоговых органов Российской Федерации во внесудебном
порядке» от 24.03.2006 № САЭ-4-08/44дсп@ в части.
55
Собрание законодательства РФ, 08.07.2013. № 27. Ст. 3445.
Отдельно следует отметить, в РФ разработано и внедрено огромное
количество административных регламентов56 исполнения государственных
функций и предоставления государственных услуг и инструкции об
организации рассмотрения обращений граждан57, в целях совершенствования
системы государственного управления и повышения открытости деятельности
государственных органов для общества.
Нормативно закреплены правила58 определяющие порядок разработки и
утверждения административных регламентов исполнения государственных
функций.
Внедрение административных регламентов предполагает
совершенствование существующих и создание новых эффективных
механизмов досудебного обжалования, в том числе в электронном формате,
гражданами и организациями решений и действий (бездействия)
государственных органов и должностных лиц.
Названные изменения повышают технологичность
внутриведомственной проверки правоприменительных актов.
Сейчас существуют две основные вневедомственные формы проверки
правоприменительных актов органов исполнительной власти, органов
местного самоуправления и их должностных лиц, которыми может

56
См. например: Приказ Госкорпорации «Росатом» от 23.09.2015 № 1/20-НПА «Об
утверждении Административного регламента предоставления Государственной
корпорацией по атомной энергии «Росатом» государственной услуги по аттестации
экспертов по аккредитации в области использования атомной энергии»; Приказ
Ростехнадзора от 07.06.2013 № 248 «Об утверждении Административного регламента по
исполнению Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному
надзору государственной функции по федеральному государственному надзору в области
использования атомной энергии».
57
См. например :Приказ МВД России от 12.09.2013 № 707 «Об утверждении Инструкции
об организации рассмотрения обращений граждан в системе Министерства внутренних дел
Российской Федерации»; Приказ Росприроднадзора от 19.10.2015 № 832 «Об утверждении
Инструкции о порядке рассмотрения обращений граждан и организаций в Федеральной
службе по надзору в сфере природопользования и о внесении изменения в Регламент
Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утвержденный приказом
Росприроднадзора от 29 июня 2007 г. № 191».
58
Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении
административных регламентов исполнения государственных функций и
административных регламентов предоставления государственных услуг».
воспользоваться гражданин: обращение в прокуратуру Российской Федерации
и к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации,
уполномоченным по правам человека субъектов Российской Федерации.
Прокуратура в Российской Федерации является независимым
специализированным надзорным органом, осуществляющим от имени
Российской Федерации надзор за соблюдением на ее территории законов
Российской Федерации. Правовой статус прокуратуры определен нормами
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»59. В целях
обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты
прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов
общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет:
- надзор за исполнением законов федеральными органами
исполнительной власти, законодательными (представительными) и
исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами
местного самоуправления, органами управления и руководителями
коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием
законам издаваемых ими правовых актов;
- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина
федеральными органами исполнительной власти, законодательными
(представительными) и исполнительными органами субъектов Российской
Федерации, органами местного самоуправления, а также органами управления
и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими
оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
- надзор за исполнением законов судебными приставами;
- надзор за исполнением законов администрациями органов и
учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом
меры принудительного характера, администрациями мест содержания
задержанных и заключенных под стражу;

59
Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 8. Ст. 366.
- уголовное преследование в соответствии с полномочиями,
установленными уголовно-процессуальным законодательством Российской
Федерации;
- координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с
преступностью.
Прокуроры также участвуют в рассмотрении дел судами общей и
арбитражной юрисдикции в случаях, установленных процессуальным
законодательством Российской Федерации, обжалуют противоречащие закону
решения, приговоры, определения и постановления судов (в некоторых
случаях вносят представления).
Вполне очевидно, что институт прокуратуры сохранился практически
без изменений с советского времени. Это относится и к рассматриваемой в
настоящей работе сфере.
Функция общего надзора позволяет и требует от прокуратуры в случае
сообщения о фактах правонарушений или обращения к ней (статьи 22, 27 и др.
Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации») в
автоматическом режиме реагировать на нарушения закона путем внесения
протестов и представлений в соответствующий орган исполнительной власти
либо в вышестоящий по отношению к нему орган об отмене незаконного акта,
путем обращения с заявлением в соответствующий компетентный суд и т.п.
Институт Уполномоченного по правам человека как российский вариант
института омбудсмена был учрежден Конституцией Российской Федерации в
1993 году (статья 103). Правовой статус Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации определяется в настоящее время Федеральным
конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в
Российской Федерации»60. Уполномоченный по правам человека в Российской
Федерации независим и не подотчетен в своей деятельности какому бы то ни
было органу или должностному лицу, он несменяем (в пределах 5-летнего
срока, на который он назначается Государственной Думой Российской

60
Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.
Федерации). Деятельность Уполномоченного не может быть прекращена или
приостановлена даже в условиях чрезвычайного или военного положения.
В соответствии со статьей 16 названного Федерального
конституционного закона Уполномоченный по правам человека
рассматривает жалобы граждан и юридических лиц на решения или действия
(бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления,
должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель
обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо
административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его
жалобе.
При наличии информации о массовых или грубых нарушениях прав и
свобод граждан либо в случаях, имеющих особое общественное значение или
связанных с необходимостью защиты интересов лиц, неспособных
самостоятельно использовать правовые средства защиты, Уполномоченный
вправе по собственной инициативе принять соответствующие меры в пределах
своей компетенции (статья 21 Федерального конституционного закона "Об
Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").
В отличие от прокуратуры, являющейся жестко централизованным
федеральным органом власти, уполномоченные по правам человека,
действующие на уровне Федерации и ее субъектов (региональные
уполномоченные, в некоторых субъектах также специализированные
уполномоченные, например, по правам ребенка), не составляют единой
системы. Однако рекомендации уполномоченных по правам человека
достаточно результативны, что может быть объяснено их парламентской
правовой природой.
Вместе с тем хотелось бы отметить, что, в отличие от зарубежной
практики, в Российской Федерации пока не получила должного развития
специализация этого института.
В литературе высказывалось предложение – учреждение
«исполнительных омбудсменов» в рамках территориальных подразделений
Министерства юстиции Российской Федерации61. Такой вариант, на наш
взгляд, может ослабить, с одной стороны, действующий институт
федерального Уполномоченного по правам человека и его региональных
аналогов (что нежелательно), а с другой – предлагаемый для учреждения в
настоящей статье институт специализированных парламентских
уполномоченных.
Таким образом, представляется, что институт омбудсмена, или
уполномоченного по правам человека, применим в технологи проверки
правоприменительных актов.

§2.3. Зарубежный опыт реализации юридической процедуры


проверки правоприменительных актов

В западной правовой доктрине контроль, осуществляемый за властными


(публичными) субъектами, рассматривается как один из важнейших
признаков правового государства. Многовековой опыт существования
процедур проверки действий и решений публичного управления и его органов,
стран Западной Европы (Франция, Германия, Великобритания), позволяет
делать вывод об их эффективности.
Изучая вопрос зарубежного опыта реализации юридической процедуры
проверки правоприменительных актов, обнаружилось, что большая часть
работ в этой области административно-отраслевой направленности. При
рассуждении о проверке правоприменительных актов, как итога
правоприменительной деятельности компетентных публичных субъектов,
многие ученые, начинают с рассмотрения термина «административная
юстиция», в него включают деятельность судов, по рассмотрению

61
См.: Аналитическая записка «О перспективах создания в структуре органов
исполнительной власти института разрешения споров с гражданами»
(http://uisrussia.msu.ru/docs/nov/leontief/2006/Sung.html).
административных споров. Ю.Н. Старилов указывает, что административная
юстиция – это специальный вид правосудия, направленный на деятельность
администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном
(публичном)62.
Другое определение понятия административной юстиции дано Д. М.
Чечотом. По его мнению, административная юстиция – «это порядок
рассмотрения и разрешения в судебной процессуальной форме споров,
возникающих в сфере административного управления между гражданами или
юридическими лицами с одной стороны, и административными органами – с
другой, осуществляемый юрисдикционными органами, специально
созданными для разрешения правовых споров»63.
Близким по своей сути является понятие, данное Н. Ю. Хаманевой, она
понимает административную юстицию как систему специальных органов,
которые осуществляют контроль в сфере управления, считает необходимым
создание целостной системы административных судов, обособленных от
общего судопроизводства64.
Ученые, исследовавшие проблему административной юстиции,
выделяют различные виды моделей (систем) административной юрисдикции.
Так, исторически, в зависимости от принадлежности к одной из правовых
семей, разняться и модели используемых технологий для проверки деяний
публичных субъектов. Н.Г. Салищева и Н.Ю. Хаманева выделяют
континентальную модель (Франция, Германия), которая предполагает
автономию административного права и самостоятельный правовой статус
судебных учреждений административной юстиции; англосаксонскую или
англо-американскую модель, которая состоит в более или менее

62
Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. М. Норма.
2001. С.55
63
Лаврентьев А.Р. Об обжаловании в суд постановлений и решений по делам об
административных правонарушениях // Антология научной мысли: К 10-летию Российской
академии правосудия: Сборник статей / Отв. ред. В.В. Ершов, Н.А. Тузов. М.: Статут, 2008.
С. 480.
64
Кипер Н.Г. Административно-правовой спор (теоретические проблемы) // Юридический
мир. 2007. № 12. С. 59.
последовательном осуществлении начала единой юстиции – в подчинении
актов управления контролю общих судов 65.
Учитывая объем данных, касающихся процедур проверки
правоприменительных актов в различных государствах, считаем оправданным
сузить, в рамках параграфа, путем сопоставления видов производств
процедуры в зарубежных странах с действующими в России правилами. В
качестве элементов для анализа подтверждающих наличие именно процедуры
проверки правоприменительных актов, следует определить основные формы
реализации процедуры проверки правоприменительных актов, в общем, и в
отдельных странах; указать на конкретные правила (признаки), при проверке
правоприменительных актов в некоторых государствах, позволяющие
отграничить проверку правоприменительных актов от процесса
правоприменения.
Так, В.В. Бойцова и Л.В. Бойцова, изучая вопрос возможностей контроля
за действиями публичной администрации, в зависимости от наличия или
отсутствия системы специализированных судов, выделяют в зарубежных
государствах две модели. Первая модель: государства, в которых отсутствует
система административных судов, что не исключает в некоторых из них
наличия иных (квазисудебных) аналогичных учреждении, например,
административных трибуналов (Великобритания, США, Австралия, Новая
Зеландия). Вторая модель: государства, в которых функционируют
административные суды (Франция, Германия, Италия, Австрия, Финляндия,
Швеция, Греция, Испания, Польша, Израиль и др.)66.

65
Салищева Н.Г., Хаманева Н.Ю. Административная юстиция и административное
судопроизводство в Российской Федерации. М., 2001. С. 4-21.
66
Бойцова В.В., Бойцова Л.В. Системы судебного контроля за администрацией:
классические модели и модификации: Материалы семинара. М., 2002. С. 18-31.
Жерар Марку обосновывает, что критерием разделения является статус
высшей судебной инстанции по административным делам и выделяет
следующие модели67.
Единый Верховный суд. Такая модель является наиболее давней по
времени возникновения. Она берет свое начало в истории английского права.
В рамках такой системы, в частности в Великобритании, существует более
выраженная дифференциация судебных административных органов. Такая
модель действует в большинстве государств, судебная система которых
основывается на общем праве (common law), а также во многих странах, где
существует самостоятельное понятие административного права (Испания,
большинство стран Латинской Америки).
Государственный совет. Такой орган административной юстиции
является наследником римского Совета принцепса. В своей современной
форме Государственный совет появился во Франции с принятием
республиканской Конституции VIII года (1799 г.) Он представляет собой
орган, объединяющий функции консультативного совета при исполнительной
власти и высшего административного суда. Государственный совет
существует, в частности, в Нидерландах, Бельгии, Италии, Греции, Турции,
Колумбии. Право такой системы на существование несколько раз
оспаривалось в Европейском суде по правам человека, однако суд подтвердил
ее законный характер.
Высший административный суд. Имеется в виду административный суд,
не связанный организационно ни с судами по гражданским делам, ни с
исполнительной властью. Такой суд впервые был создан в Австрии в конце
XIX века. Сегодня такие суды включены в судебную систему некоторых стран.
Системы смешанного характера. В системах смешанного характера
первой инстанцией, рассматривающей административные споры, являются

67
Цит. по: Приженникова А.Н., Баранов В.А. Актуальность институтов административного
судопроизводства зарубежных стран для российского законодательства //
Административное и муниципальное право. 2014. № 1. С. 53-57.
обычные суды общей юрисдикции, а следующей инстанцией выступает
специализированный административный суд (Нидерланды, Чешская
Республика). В некоторых странах, напротив, существуют административные
суды первой инстанции, решения которых могут быть обжалованы в
вышестоящем суде общей юрисдикции (Австралия, Швейцария).
Считаем, что наиболее оправданным, для формирования
классификационной группы, использовать признак принадлежности к одной
из правовых семей. Ибо иным путем невозможно обосновать единство по
другим критериям в силу специфики законодательного регулирования и
самостоятельного пути развития права внутри государства.
Рассмотрим опыт некоторых зарубежных стран в регламентации и
реализации процедуры проверки правоприменительных актов, начав с
Франции.
Считается, что Франция одна из первых стран, сформировавших
законодательство на основе доктрины, в соответствии с которой органы
управления должны быть безоговорочно отделены от судов. Праву Франции
присущи тщательная разработанность отдельных правовых норм и
институтов, а также высокая правовая культура.
Две параллельные судебные системы: судов общей юрисдикции и
органов административной юстиции, представляет собой особенность
французской судебной системы и, как определил Конституционный совет
Франции, основополагающий принцип, признаваемый законами республики и
имеющий конституционное значение. Возникающие споры о
подведомственности различных категорий дел судам разрешает Трибуналом
по конфликтам. Такой орган обеспечивает доступность правосудия и
разрешает обязательно возникающие спорные вопросы о
подведомственности.
Существует практика нормативного закрепления правил
исключительной подведомственности для отдельных категорий дел.
Исторически сложившиеся обычаи рассмотрения, которые соблюдаются, не
смотря на явную не подведомственность. Так, в соответствии с рядом
законодательных актов, суды общей юрисдикции рассматривают:
- о гражданском состоянии и гражданстве;
- о косвенных налогах, отличных от налога с оборота (в частности
НДС);
- о социальном обеспечении;
- о решениях Совета по вопросам конкуренции;
- об ответственности государства в области почты;
- об ответственности государства за ущерб, вызванный или понесенный
учениками публичных образовательных учреждений;
- об ответственности публичных лиц за ущерб, причиненный
принадлежащими им транспортными средствами.
Административные суды рассматривают споры:
- о продаже недвижимости государства;
- о контрактах, касающихся занятия публичной собственности
государства68.
Во Франции 4 мая 2000 г. принят Кодекс административной юстиции им
урегулированы споры, относящихся к сфере управленческой деятельности
публичной власти. Специализированные административные суды, во
Франции прошли длительный путь становления. Так, в работе А. Шаво 1841 г.,
впервые юрисдикционный дуализм был обоснован особой французской
интерпретацией теории разделения властей. Эта позиция была поддержана и
развита «основателем» административного права Л.-Э. Лаферьером и
большинством крупных ученых - Ж. Бартелеми, Р. Карре де Мальбером, Ф.
Эсменом, Л. Дюги, Ж. Жезэ и др69.

68
Талапина Э.В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного
правоведения. М.: Норма, 2004. С. 136-151; .С. 11-12.
69
Цит. по: Андреева И.А. Генезис, становление и развитие системы органов
административной юстиции Франции // Административное право и процесс. 2013. № 7. С.
64-67.
Все французские органы административной юстиции делятся на два
вида:
1) общие органы административной юстиции;
2) органы административной юстиции со специальной компетенцией
(они весьма многочисленны, но имеют узкую компетенцию).
В систему органов, осуществляющих контроль за органами власти
Франции, входят административные суды – базовое звено органов
административной юстиции, административные апелляционные суды,
которые также могут быть судами первой инстанции по отдельным
категориям дел и Государственный совет – выступающий судом кассационной
инстанции, а также апелляционной и первой инстанции по отдельным
категориям дел.
Государственный совет управляет системой административной юстиции
Франции в целях формирования единообразной судебной практики, выступает
в качестве административного суда и консультативного органа для
Правительства Франции70.
Специализированные административные судебные учреждения,
обладают конкретной компетенцией, которая ограничивается строго
определенной и часто весьма узкой сферой. Образование и деятельность этих
органов объясняются различными задачами, стоящими перед множеством
государственных организаций. Система включает в себя в первую очередь
финансовые судебные учреждения, к которым относятся Счетная палата,
региональные и территориальные счетные палаты, а также Суд бюджетной и
финансовой дисциплины71.
Система административной юстиции французского типа обладает
следующими свойствами:

70
Бонналь Н. Административные и финансовые суды // Судебная система и судебные
учреждения / Под ред. П. Трюша / Посольство Франции в России. М.: Гнозис/Логос, 2003.
С. 53.
71
Соловьев А.А. Особенности правового положения судей административных судов
Французской Республики // Вестник Арбитражного суда Московского округа. 2015. № 1. С.
136-146.
- тесно связана с исполнительной властью;
- соединение судебных и консультативных функций в одном органе;
- усеченный характер контроля;
- активная роль администрации в осуществлении судопроизводства.
Во Франции рассмотрение дел в административных судах подчинено
следственному (инквизиционному) принципу. Суд берет на себя обязанность
выяснить все обстоятельства дела, в том числе истребовать дополнительные
пояснения и доказательства; кроме того, суд вправе изменить распределение
бремени доказывания между сторонами.
Во французском апелляционном производстве стороны могут
представлять неисследованные доказательства, обосновывать свою позицию
новыми доводами72.
Такой порядок в теории процесса принято именовать «полной
апелляцией».
Процессуальные правила не содержат единого требования к
обязательному претензионному (досудебному) обжалованию решений
административных органов по всем категориям дел.
Если лицо, чьи права затронуты решением, воспользовалось правом на
его внесудебное обжалование, то срок для обращения в административный суд
автоматически продляется до получения ответа государственного органа.
А. Б. Зеленцов в одной из своих работ описывает используемые во
французском праве способы альтернативные прямому административному
оспариванию (внутренней апелляции). Альтернативный порядок предполагает
процедуру урегулирования и примирения. Эти процедуры иногда обозначают

72
Сидорова Н.В. Апелляция в уголовном процессе Франции и Германии Международное
уголовное право и международная юстиция. 2008. № 2. С. 25.
так же, как процедуры полюбовного обсуждения и примирения (procedures de
discussionamiable et deconciliation)73.
Использование этих процедур является одним из наиболее простых
путей разрешения административного спора. Суть этой процедуры состоит в
передаче спорного дела на рассмотрение третьей стороне – независимому
единоличному или коллегиальному органу для обсуждения сложившейся
ситуации между частным лицом и администрацией – и выработке соглашения,
устраивающего обе стороны.
Орган примирения оценивает обоснованность претензий гражданина и
позицию администрации, пытается сформулировать решение, исключающее
произвол и незаконный подход. В процессе этого разбирательства
осуществляется в известном смысле непрямое административное
оспаривание. Оно оставляет администрации полную свободу действий при
принятии решения о разрешении спора. В то же время оно предоставляет
гражданину гарантию более беспристрастного рассмотрения дела и
преимущество более широкой огласки действий администрации.
Процедуры примирения сторон во Франции подразделяют на два вида:
1) общие процедуры, охватывающие все сферы административной
деятельности, и 2) особые процедуры, действующие лишь в нескольких
ограниченных сферах.
Особые процедуры связаны с деятельностью посредников в
департаментах, которые помогают гражданам в их действиях,
предпринимаемых главным образом в отношении департаментских служб по
благоустройству территории, городскому строительству, где нормативная
база особенно сложна. В роли посредника выступает Консультативный
комитет «полюбовных соглашений» при премьер-министре, в задачу которого

73
Зеленцов А.Б. Административное обжалование в органы исполнительной власти как
средство контроля деятельности администрации // Тенденции развития контроля за
деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: монография / А.Б.
Зеленцов, Н.М. Касаткина, В.И. Лафитский и др.; отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г.
Тимошенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. 446 с.
входит разрешение споров, связанных с толкованием и исполнением
контрактов, которые заключают все министерства. К органам примирения
относятся также организуемые премьер-министром в департаментах
консультативные комитеты по улаживанию споров по вопросам возмещения
убытков. В качестве особой процедуры рассматривается процедура
арбитража, учрежденная для разрешения проблем, связанных с открытыми
конкурсами, которую проводит государство или местные органы (ст. ст. 247 и
361 Кодекса открытых конкурсов).
Обращение в орган примирения осуществляется по инициативе
заявителей, за исключением арбитражной процедуры. Оно завершается
вынесением простого заключения, не обязательного для сторон, которые в
случае необходимости могут обратиться в суд.
Показательно, что имеющийся арсенал способов, проверки
правоприменительных актов, урегулирован специальными нормами, система
органов, осуществляющих процедуры насчитывает большое их количество.
Все изложенное подтверждает отделение, по предмету, процедуры проверки
правоприменительных актов во французском праве.
Подобного рода опыт видится интересным, но с позиции
компаративистского подхода, целиком не может быть использован в
отечественном законодательстве. Однако, отдельные элементы могут усилить
правовую регламентацию процедур административной формы разрешения
публичных дел.
Британская модель проверки правоприменительных актов.
В Англии широко применяется практика внутренней апелляции
(административного обжалования) в отношении деятельности различного
рода исполнительных органов с функциями регулирования в определенных
областях. Для рассмотрения обращений граждан в органах исполнительной
власти, как правило, назначаются специальные должностные лица или
создаются специальные подразделения. В частности, в министерствах,
деятельность которых затрагивает широкие круги населения, имеются
постоянные должности инспекторов или ревизоров по апелляциям,
рассматривающих подаваемые апелляции в установленном порядке74.
Промежуточное положение между администрацией и общими судами
занимают трибуналы – специфическое британское явление.
В XVI-XVII вв. Великобритания создавала специализированные
судебные инстанции проверявших акты органов власти, что вполне
вписывалось в логику любой абсолютной монархии, не желающей
распространения юрисдикции обычных судов на ее акты и акты чиновников.
Понадобились ожесточенные столкновения между обычными судами и
парламентом, с одной стороны, и монархией Стюартов – с другой, чтобы
любые специализированные судебные инстанции в административной
области, созданные королем, были упразднены.
Административные трибуналы в англосаксонской системе не являются
судебными органами в собственном смысле этого слова, так как являются
неотъемлемой частью исполнительной власти и лишь в силу какого-либо
закона обладают ограниченными судебными полномочиями при
рассмотрении определенных вопросов. Видимо, поэтому их называют не
судами, а трибуналами, хотя данный термин в истории применялся и к чисто
судебным органам75.
В.В. Сажина характеризует правовой статус административных
трибуналов в Великобритании как учрежденный парламентом механизм
осуществления квазисудебной деятельности, т.е. не как часть активной
администрации и не как звено в системе общего права 76.

74
Зеленцов А.Б. Административное обжалование в органы исполнительной власти как
средство контроля деятельности администрации // Тенденции развития контроля за
деятельностью публичной администрации в зарубежных государствах: монография / А.Б.
Зеленцов, Н.М. Касаткина, В.И. Лафитский и др.; отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г.
Тимошенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. 446 с.
75
Женетль С.З. Виды юрисдикционного контроля в европейских странах // Российский
судья. 2007. № 12. С. 38.
76
Цит. по: Хаванова И.А. Налоговая жалоба: сравнительно-правовое исследование / под
ред. И.И. Кучерова. М.: Юриспруденция. 2013. 184 с.
Кроме сущностного конституционного различия между судами и
трибуналами, в литературе выделяется основная практическая особенность
последних, которая состоит в том, что трибуналы являются частью
исполнительной власти и в значительной степени стоят на позициях
администрации при принятии решений. В качестве положительных черт
отмечается профессионализм членов трибунала, обусловленный их
специализацией в конкретной области права и практической деятельности.
По сути, трибуналы представляют собой квазисуды, рассматривающие
дела по упрощенной процедуре и работающие в самых разных областях
государственного управления. К таким органам относятся, в частности,
образовательный апелляционный трибунал, иммиграционный апелляционный
трибунал, трибунал по вопросам занятости, трибунал по социальному
обеспечению, трибунал по налогу на добавленную стоимость, трибунал по
вопросам дорожного движения и т.п.77.
В середине 80-х гг. прошлого столетия в Великобритании было более
2000 трибуналов 40 различных видов78.
На сегодня в состав Высшего трибунала входят четыре палаты (по
административным жалобам, по вопросам налогообложения, по земельным
вопросам, по вопросам иммиграции и предоставления убежища), в состав
Трибунала первого уровня – семь (по социальным вопросам, по вопросам
налогообложения, по общим вопросам, по вопросам собственности и др.).
Помимо указанных выше, система трибуналов включает также трудовые
трибуналы: Апелляционный трудовой трибунал и Трудовой трибунал (Англии
и Уэльса) и некоторые другие.
Трибунал первой инстанции разрешает отнесенные к его ведению споры
по существу с вынесением по ним мотивированного решения. Он действует по

77
Разгильдеев А.В. Административное правосудие: опыт стран Европы, США и
возможность его использования в России // Закон. 2013. № 11. С. 135-150.
78
Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных
государствах: монография / А.Б. Зеленцов, Н.М. Касаткина, В.И. Лафитский и др.; отв. ред.
В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. 446 с.
принципу определенной предметной специализации. Так, Палата общего
регулирования рассматривает наиболее общие вопросы административной
деятельности. Юрисдикция других палат является более специальной и
распространяется на установленную Законом предметную сферу
(здравоохранение и образование, налоговые вопросы, социальная помощь,
военные пенсии и др.).
Высший трибунал преимущественно рассматривает жалобы на решения
Трибунала первого уровня. Он располагает судьями, специализирующимися в
отдельных областях, но также может обращаться к судьям Высокого Суда для
участия в рассмотрении дела. Как видно, система трибуналов предполагает
обжалование решений нижестоящих трибуналов в вышестоящие, но, кроме
этого, существует возможность обжалования решений палат Высшего
трибунала, а также Апелляционного трудового трибунала в Апелляционный
суд79.
Судебная система Англии имеет отличие от континентальной судебной
системы. Она состоит из двух видов судов: высокое правосудие, которое
осуществляется высшими судами (Вестминстерские суды, канцлерский суд,
суд Адмиралтейства, суд по наследственным делам); нижестоящие суды,
которые рассматривают подавляющее большинство спорных дел.
Все подлежащие в суде рассмотрению дела (гражданские,
административные и уголовные) решаются или находятся в сфере контроля
Верховного суда. Суды высших инстанций самостоятельны не только в
выборе решений по рассматриваемому делу, но и в установлении порядка
своей деятельности. Например, порядок деятельности Верховного суда
устанавливается комиссией, основная роль в которой принадлежит судьям, а
не парламентом Англии.
Таким образом, на современном этапе в Великобритании споры,
возникающие в сфере управления, рассматриваются с использованием модели

79
Устюжанинова Е.А. О способах разрешения административно-правовых споров в
Великобритании // Юридический мир. 2013. № 10. С. 63-65.
внутренней апелляции (административного обжалования), по специальным
процессуальным нормам трибуналами как системой квазисудебных органов, а
также судами.
В результате проведенных реформ трибуналы представляют собой
новую двухуровневую систему, имеющую структуру в виде палат, с единым
управлением и едиными правилами производства в них, лишь незначительно
различающимися исходя из специфики споров, рассматриваемых отдельными
палатами. Судебная система и система трибуналов не противопоставляются,
а, наоборот, успешно сотрудничают, о чем свидетельствует, в частности, то,
что решения трибуналов могут быть обжалованы в суд.
Так, Ю.Н. Старилов неоднократно критиковал предложения о введении
административных трибуналов в России80. Указывая на то, что
административное судопроизводство должно реализовываться через систему
административных судов, независимых от администрации и отдельных от
судов общей юрисдикции.
Известно отрицательное отношение В.В. Пучинского к данному
институту. Ученый писал, что аргументом теории, призванной
свидетельствовать, что расширение административной юстиции не уменьшает
гарантии защиты интересов граждан, является ссылка на установленные
формы судебного надзора над деятельностью трибуналов. Первая из них -
апелляция. Но апелляционное обжалование допускается на юрисдикционные
акты не всех трибуналов, здесь есть немало исключений. Кроме того,
апелляция возможна только по вопросам права, решений в части оценки
доказательств и выводов о фактах суды не проверяют81.
В США формы и методы контроля за публичной администрацией
обусловлены президентской формой правления и федеративным устройством
страны. Органы исполнительной власти выполняют в той или иной мере

80
Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству.
Воронеж, 2003. С. 12.
81
Цит. по: Хаванова И.А. Налоговая жалоба: сравнительно-правовое исследование / под
ред. И.И. Кучерова. М.: Юриспруденция, 2013. 184 с.
квазисудебные функции. Такие полномочия определяются главным образом
актами по организации органов исполнительной власти. Помимо этого,
имеется довольно большое число законов, регламентирующих порядок
разрешения квазисудебных споров по различным вопросам (трудовым,
торговым, лицензионным, налоговым и т.д.).
Единого акта по вопросам административной юстиции в Соединенных
Штатах нет. Определенной унификации подвергнута только процедура
рассмотрения квазисудебных споров на основе Закона об административной
процедуре (1946 г.)
Правила административной процедуры, в рамках которых регулируются
статус, полномочия, документы, решения, действия административных
агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в
специальных законах и регламентах, которые применяются и судами. В закон
«Об административной процедуре», были включены лучшие положения из
имеющейся административной практики деятельности органов
исполнительной власти82.
Названный нормативный правовой акт, закрепил институт
подведомственности, разграничив дела отнесенные к общим судам и указав
какие компетентны рассматривать административные агентства.
Система органов административной юстиции США83. Существуют
следующие виды органов административной юстиции:
а) руководители органов исполнительной власти. В соответствии с
законодательством главы многих органов исполнительной власти наделены
правом разрешать споры, которые возникают в рамках подчиненных им
органов. Согласно Закону об административной процедуре они должны

82
Агафонов С.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Административные процедуры и запреты
в законодательстве зарубежных государств // Административное и муниципальное право.
2009. № 11. С. 53-63.
83
Структура описана в монографии: Тенденции развития контроля за деятельностью
публичной администрации в зарубежных государствах: монография / А.Б. Зеленцов, Н.М.
Касаткина, В.И. Лафитский и др.; отв. ред. В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: ИЗиСП,
ИНФРА-М, 2015. 446 с.
действовать в квазисудебном порядке с соблюдением тех правил и процедур,
которые будут изложены ниже. Как правило, руководители министерств и
ведомств не участвуют в разрешении споров, делегируя это право
должностным лицам либо специальным административным судьям,
входящим в состав подчиненных им органов. В первом случае речь в основном
касается использования согласительных процедур, во втором - разрешения
споров в соответствии с четко установленными процедурными правилами;
б) специализированные комиссии как структурные подразделения
органов исполнительной власти. Во многих органах исполнительной власти
созданы специализированные структурные подразделения, выступающие по
тем или иным вопросам в роли органов административной юстиции. Члены
таких комиссий называются административными судьями.
Аналогичным образом в рамках органов исполнительной власти
формируются различного рода советы, комиссии, коллегии и т.д.,
разрешающие споры в квазисудебном порядке. Здесь можно упомянуть
Администрацию по безопасным и здоровым условиям труда, созданную в
рамках федерального Министерства труда.
Недостатком данной разновидности органов административной
юстиции является то, что они находятся в определенной, нередко в весьма
серьезной, зависимости от формирующих их органов.
в) специализированные органы административной юстиции. Большое
число разнообразных актов предусматривает учреждение
специализированных органов административной юстиции. Так, Законом о
Федеральной торговой комиссии создана одноименная комиссия с целью
пресечения незаконной торговой практики. Законом о безопасности
потребительской продукции учреждена Комиссия по безопасности
потребительских продуктов, цель которой - защита прав потребителей.
Законом о чистом воздухе учреждено Агентство по защите окружающей
среды. К органам административной юстиции относятся также Комиссия по
междуштатной торговле, Комиссия по ценным бумагам, Федеральная
регулирующая комиссия по энергетике и многие другие органы.
Отличительной чертой перечисленных выше органов является
сочетание в их деятельности нормоустанавливающих и квазисудебных
функций, каждая из которых выполняется в особом порядке;
г) судебные органы, осуществляющие функции административной
юстиции. К органам административной юстиции нередко относят суды
специальной юрисдикции, среди которых следует выделить Федеральный суд
по делам международной торговли, Федеральный претензионный суд,
Федеральный налоговый суд.
Федеральный суд по делам международной торговли разрешает споры
по вопросам международной торговли и таможенных платежей. Суд состоит
из 9 судей, назначаемых Президентом и действующих пожизненно.
Федеральный претензионный суд разбирает жалобы граждан и частных
предприятий с требованиями о возмещении ущерба, причиненного
действиями федеральных властей. В Федеральный претензионный суд могут
обращаться правительства и граждане других государств, но только в том
случае, если такое же право предоставлено в этих государствах гражданам
США.
Федеральный претензионный суд рассматривает множество дел – от
самых крупных (например, в случае расторжения правительственного
контракта) до совсем незначительных (компенсация за вынужденный прогул
при незаконном увольнении). В Федеральном претензионном суде
федеральное Правительство как сторона по делу не имеет каких-либо
дополнительных привилегий и прав.
Федеральный налоговый суд рассматривает споры между
налогоплательщиками и Федеральной налоговой службой.
Как отмечает Г.И. Никеров, «...американцы придают большое значение
установленной законом процедуре, считают ее важнейшей стороной системы
господства права. Члены Верховного суда США отмечают, что история
свободы в США во многом была историей соблюдения процедурных
гарантий»84. Как отмечает И.М. Лазарев, «большинство штатов имеют свои
законы об административной процедуре, принятые в соответствии с
Примерным штатным законом о такой процедуре»85.
Принципы доступности, открытости, на которых основывается
технология в США, соотносятся с общей идеей содействия слабейшей стороне
правоотношения.
Проявляются специальные положения в распределении бремени
доказывания. Гражданин не обязан доказывать обстоятельства дела, которые
интересуют орган власти, и орган власти сам в силу своих обязанностей
должен выяснить необходимые факты, а также запрет сверхформализации,
согласно которому непозволительно устанавливать гражданам препоны, если
это происходит только ради соблюдения формы. Если гражданин не
соблюдает форму (при подаче какого-либо заявления, к примеру), это не
должно быть поводом для отказа принять это заявление, если, конечно, цель,
преследуемая формой, может быть достигнута и без ее соблюдения 86.
В своей работе И.В. Панова в концентрированном виде выделяет
следующие особенности производств в рамках процедуры проверки деяний
органов публичной власти и их должностных лиц в США:
1) рассмотрение споров между гражданином и органами
исполнительной власти;
2) содержание спора – принятые органами исполнительной власти
решения (административные акты);

84
См.: Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США // Государство и право.
1997. № 12. С. 96.
85
См.: Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и
их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: Дис. ... канд.
юрид. наук. М., 2002. С. 161.
86
Агафонов С.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В. Административные процедуры и запреты
в законодательстве зарубежных государств // Административное и муниципальное право.
2009. № 11. С. 53-63.
3) гласность и доступность административного процесса (любой человек
может прийти на разбирательство любого открытого административного
дела);
4) сходство рассмотрения дел в административном порядке с судебной
процедурой;
5) отсутствие особого административного судопроизводства в судах (на
судебной стадии).
Германия считается одной из первых стран, в которой появился институт
административной юстиции, предоставляющий возможность гражданам,
предпринимателям проверять все решения государственных органов на
основе особых процессуальных принципов, особого процесса в независимых
судах87.
Судебная система Германии включает пять самостоятельных элементов
(общая юстиция, социальная юстиция, финансовая юстиция, трудовая
юстиция, административная юстиция).
Административная юстиция состоит из административных судов,
расположенных во всех землях, апелляционных административных судов
земель (высших административных судов), федерального административного
суда, они вместе образуют одну из ветвей судебной системы Германии. Как
отмечает первым же параграф Кодекса административного судопроизводства
ФРГ (Verwaltungsgerichtsordnung) «административное судопроизводство
осуществляется независимыми и отдельными от структуры исполнительной
власти судами».
По установленному в ФРГ порядку рассмотрения исков в судах
административной юстиции судебному разбирательству предшествует
рассмотрение протестов на акты управления, которые оспариваются (как
предварительная стадия в административном процессе) в органах, издавших
акты, по жалобам лиц, интересы которых затронуты. Рассмотрение протеста

87
Журавлева О.О. Бизнес на территории Единого экономического пространства: новые
возможности // Журнал российского права. 2014. № 7. С. 172-179.
формально преследует цель обязать орган, издавший акт, проверить его с
точки зрения законности и целесообразности. Такой протест может привести
к отмене акта полностью или частично. Принесение протеста по общему
правилу приостанавливает действие акта в его опротестованной части. Не
допускается изменение акта в худшую сторону для лица, принесшего
протест88.
По абсолютному большинству дел административный суд выступает в
качестве суда первой инстанции, а остальные выступают в качестве
вышестоящей инстанции. Но по некоторым особенно важным категориям дел
судом первой инстанции являются высший административный суд земли или
Федеральный административный суд соответственно89.
Решения в судах первой инстанции принимаются в основном
коллегиями из трех профессиональных и двух непрофессиональных судей,
решения высших административных судов земель (апелляционная инстанция)
– сенатами, состоящими из трех судей, решения Федерального
административного суда – сенатом, состоящим из пяти судей. Из правила об
обязательности рассмотрения споров в административных судах как первой
инстанции имеются исключения: (а) в соответствии с § 47 указанного Закона
высшие административные суды земель рассматривают в качестве первой
инстанции вопросы, касающиеся разрешений на строительство крупных
технических объектов (заводов, электростанций); (б) в соответствии с § 50
указанного Закона Федеральный административный суд в качестве первой
инстанции рассматривает споры с участием высших федеральных органов.
Как отмечает К. Райтемайер90, административное судопроизводство
преследует следующие основные цели:

88
Тенденции развития контроля за деятельностью публичной администрации в зарубежных
государствах: монография / А.Б. Зеленцов, Н.М. Касаткина, В.И. Лафитский и др.; отв. ред.
В.И. Лафитский, И.Г. Тимошенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2015. 446 с.
89
Синявская М.С. Административная юстиция в Германии: особенности
административного судопроизводства // Российский судья. 2013. № 1. С. 33-36.
90
Цит. по: Женетль С.З. Виды юрисдикционного контроля в европейских странах
Российский судья. 2007. № 12. С. 40.
- защиту субъективных публичных прав граждан;
- контроль за деятельностью администрации, осуществляемый путем
рассмотрения исков;
- осуществление требований правового государства;
- совершенствование законодательства;
- поддержание правовой стабильности в стране.
Территориальная подсудность регулируется параграфом 52 Закона об
административно-судебном процессе. В соответствии с этой нормой иски об
оспаривании административного акта по общему правилу подсудны тому
суду, в округе которого находится издавший соответствующий акт
административный орган.
В Германии существует обязательное досудебное обжалование
незаконных актов и действий государственных органов в вышестоящие
органы управления или в специально созданные органы по урегулированию
конфликтов с последующим судебным контролем за решениями
административных органов по разрешению споров.
Одной из особенностей административного судебного процесса в
Германии, отличающей его от наиболее близкого по процедуре гражданского
процесса, является реализация принципа исследования, суть которого
заключается в том, что суд самостоятельно исследует обстоятельства дела и
не связан объяснениями и доказательствами, представленными сторонами.
Вторым нюансом реализации данного принципа является то, что если
гражданин инициировал судебный процесс, то он не в состоянии ограничить
судебную проверку своими доводами или соображениями.
По делам, не представляющим сложности, решение может быть принято
судьей единолично; предусматривается также возможность упрощенного
производства, т.е. принятие решения в форме судебного заключения после
заслушивания сторон без проведения устного разбирательства (аналог
судебного приказа в гражданском процессуальном законодательстве
Российской Федерации)91.
Апелляционный суд в Германии по общему правилу должен
самостоятельно исследовать необходимые доказательства и принять решение
по делу. Однако апелляционный суд вправе отменить решение и направить
дело в суд первой инстанции при наличии существенного недостатка в
производстве по делу в первой инстанции, если из-за этого недостатка
необходимо обширное и требующее больших затрат исследование
доказательств. Новые средства защиты и нападения допускаются, если они: 1)
представлялись ранее, но суд первой инстанции ошибся и счел их неважными
(не относящимися к делу); 2) не были представлены в установленный судом
первой инстанции срок, который был пропущен вследствие ошибки в
производстве; 3) не были представлены в суде первой инстанции, а причина
такого упущения кроется не в небрежности сторон (т.е. сторона имеет
уважительную причину)92.
Гораздо ближе России государственно-правовая модель Германии. У нас
одинаковым образом складывалось федеративное государство – «сверху», а не
«снизу», как в США. Генетически и территориально Россия ближе к романо-
германской правовой семье и Германии, чем к США93.
Особенностью Германии является узкая специализация судебных ветвей
(суды административные, гражданские, социальные трудовые, финансовые),
которые хорошо скоординированы на уровне высших судов между собой.
Считаем закономерным и уместным обращение к зарубежному опыту стран
континентального права, в первую очередь Германии, конституционный строй
которой так же, как и российский, базируется на началах федерализма,

91
Ахметзянова Э.Р. Потенциал использования опыта специализированных судов Германии
в судебной системе Российской Федерации // Международное публичное и частное право.
2011. № 5. С. 35-39.
92
Курпас М.В. К вопросу о соответствии предложенной модели апелляционного
производства критериям справедливого судебного разбирательства // Арбитражный и
гражданский процесс. 2011. № 5. С. 29-32.
93
Малько А.В., Саломатин А.Ю., Терехин В.А. Судебный федерализм в условиях
глобализации (сравнительный анализ) // Российская юстиция. 2013. N 7. С. 31 - 34.
принципе разделения властей, социального государства и местного
самоуправления, при характеристики юридической процедуры проверки
правоприменительных актов.
Рассмотренный выше анализ организации и осуществления проверки
правоприменительных актов является необходимым и полезным материалом,
который может быть использован в России для выработки теоретических
подходов к пониманию юридической процедуры проверки
правоприменительных актов и для поиска оптимальных способов реализации
указанного вида процедуры.
В настоящий момент в отечественных судах можно говорить о
специализации отдельных судей и их составов внутри суда (коллегии по
уголовным, гражданским, административным делам, судебные составы по
таким же или еще более дробным категориям дел) - функциональная
специализация. Такая профилизация существенно влияет на степень
эффективности защиты прав в суде. Этим явлением характеризуется
самостоятельный путь, которым идет судебная система Российской
Федерации.
Эффективность специализации в суде была выявлена и
проиллюстрирована еще в 70-е годы XX века. Были установлены взаимосвязи
между количеством отмененных приговоров и стажем работы,
специализацией судей (изменение в сторону уменьшения количества
отмененных приговоров на 33% зависит от роста стажа работы судей, на 75%
- от наличия специализации)94.
Но в действующем законодательстве есть примеры институциональной
специализации, которая в отличие от функциональной специализации внутри
судов, предполагает кардинальные изменения в организационной судебной
деятельности и отправлении правосудия в целом.

94
Цит. по: Замышляев Д.М. Специализация как форма развития судебной системы:
судопроизводство, юрисдикция, компетенция // Российский судья. 2015. № 8. С. 13 - 16.
Так, в соответствии с ФКЗ о судебной системе существует Суд по
интеллектуальным правам (ст. 26.1). к специализированным судам можно
отнести не только Суд по интеллектуальным правам, но и арбитражные суды,
конституционные (уставные суды).
Считаем, что создание специализированных административных судов,
которые будут применять, в том числе, технологию проверки
правоприменительных актов, на настоящем этапе нереализуемо.
Изложенное, убеждает, что к заимствованию норм из иностранных
правовых систем следует подходить с большой осторожностью, с целью
недопущения пробелов в законодательстве и не единообразного нормативного
регулирования.
Заключение
Осуществленный анализ научных источников, истории развития
теоретических воззрений, сравнение с иностранными моделями,
характеризующими юридическую технологию проверки правоприменительных
актов, позволяет сделать следующие выводы:
1. имеется тенденция формирования самостоятельного теоретико-
правового направления. Данное направление получило серьезный потенциал
(в том числе терминологический) для рассуждения о его многоаспектности,
вопрос систематизации знаний в указанной сфере в настоящее время очень
актуален, ввиду существования множества понятий, характеризующих разные
стороны исследуемого явления;
2. следует говорить о выделении юридической процедуры проверки
правоприменительных актов в качестве «ответвления» правоприменительной
процедуры. Это возможно ввиду наличия особенностей, закрепленных
нормативно. Наличие данных особенностей является фактором,
объединяющим в систему различные процедурно-процессуальные формы;
3. «технологической» особенностью изучаемого явления выступает
необходимость исследования определенных законом обстоятельств при
проверке любого правоприменительного акта, что делает проверку с точки
зрения стратегии прогнозируемой;
4. субъекты данных правоотношений, взаимодействуя по поводу
проверяемого правоприменительного акта, реализуя имеющиеся права и
обязанности, выбирают стратегию и на основе подходящей тактики,
применяют, используют, технико-юридические средства, соблюдают и
исполняют технологические правила;
5. считаем, что, формулируя представление об объекте юридической
процедуры проверки правоприменительных актов, следует отталкиваться не
от воли её участников, их интересов в рамках субъективных прав и
обязанностей, за основу следует принимать конкретный вид юридической
практики, который в идеальном своем состоянии опосредованно затронет
права и обязанности участников отношения, оформившись в объект;
6. деятельность участников проверки правоприменительных актов
облечена в процедурно-процессуальные формы, их технологизация – это путь
к унификации такого рода деятельности. Указанная закономерность
подтверждается исторически и из анализа действующих нормативных
источников. На основе технологического подхода проверка
правоприменительных актов становится доступным и понятным институтом.
7. процессуально-правовой режим объединяет различные виды
производств юридической процедуры проверки правоприменительных актов.
В его основе лежат отраслевые принципы и закрепленные в определенном
сочетании гарантий, направленные на выполнение задач и достижение целей,
стоящих перед технологией. Самостоятельный вид производства обладает
свойственным всей процедуры режимом. Полагаем, подробное изучение такой
характеристики как «режим», в рамках юридической технологи проверки
правоприменительных актов, позволяет усилить наши позиции в обосновании
системности изучаемого явления. Его следует определять как специальный
порядок регламентирующий деятельность субъектов и участников
юридического процесса, в рамках вида производства, в основе которого лежат
отраслевые принципы и закрепленные в определенном сочетании гарантий
направленные на выполнение задач и достижение целей.
Итогом любого теоретико-правового исследования являются
рекомендации и выводы, наряду с которыми обычно формулируются и
направления будущих исследований, отдельные проблемы, которые были
затронуты, но не нашли комплексного отражения в работе. Так, более
подробного изучения требует вопросы соотношения юридической и
фактической процессуальной формы при проверке правоприменительных
актов. Комплексно могут быть рассмотрены вопросы классификации
(дробления) юридической процедуры проверки правоприменительных актов,
отталкиваясь от субъекта применения процедуры. Очень сложным и
дискуссионным является вопрос правовой природы процедур проверки
правоприменительных актов. Следует в дальнейшем проработать проблемные
аспекты существования многоуровневых видов проверочных инстанций с
точки зрения соблюдения баланса частных и публичных интересов в русле
технологического подхода.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ
АКТОВ И ЛИТЕРАТУРЫ
1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным
голосованием 12.12.1993 от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание
законодательства РФ. 2014. № 31. Ст. 4398.
2. Об арбитражных судах в Российской Федерации: федеральный
конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ // Собрание
законодательства РФ. 01.05.1995. № 18. Ст. 1589.
3. Кодекс Российской Федерации об административных
правонарушениях: федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. I). Ст. 1.
4. Кодекс административного судопроизводства Российской
Федерации: федеральный закон от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 09.03.2015. № 10. Ст. 1391.
5. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской
Федерации: федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ // Собрание
законодательства РФ. 2006. № 19. Ст. 2060.
6. О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса
Российской Федерации: федеральный закон от 2 июля 2013 г. № 153-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 08.07.2013. № 27. Ст. 3445.
7. О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора)
и муниципального контроля: федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-
ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6249.
8. Об Уполномоченном по правам человека в Российской
Федерации: федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-
ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. – № 9. Ст. 1011; 2016. № 5. Ст.
552.
9. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17
января 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного
Совета РСФСР. 1992. № 8. Ст. 366.
10. Об утверждении Инструкции об организации рассмотрения
обращений граждан в системе Министерства внутренних дел Российской
Федерации: приказ МВД России от 12 сентября 2013 № 707 // Российская
газета. № 9. 17.01.2014.
11. Об утверждении Инструкции о порядке рассмотрения обращений
граждан и организаций в Федеральной службе по надзору в сфере
природопользования и о внесении изменения в Регламент Федеральной
службы по надзору в сфере природопользования утвержденный приказом
Росприроднадзора от 29 июня 2007 г. № 191: приказ Росприроднадзора от 19
октября 2015 № 832 // Российская газета. № 259. 17.11.2015.
12. Об утверждении Административного регламента по исполнению
Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному
надзору государственной функции по федеральному государственному
надзору в области использования атомной энергии: приказ Ростехнадзора от
07 июня 2013 № 248 // Российская газета. № 175. 09.08.2013.
13. Дело Саидова (Saidova) против Российской Федерации.
Постановление ЕСПЧ от 01.08.2013 // Российская хроника Европейского суда.
Приложение к «Бюллетеню Европейского суда по правам человека».
Специальный выпуск. 2014. № 3. С. 35 - 58.
14. Определение Конституционного Суда РФ от 09.06.1995 № 28-О.
По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской
Федерации от 25 января 1995 г. № 72 «О государственной поддержке
структурной перестройки и конверсии атомной промышленности в г.
Железногорске Красноярского края» в связи с запросом Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Конституционный
Суд Российской Федерации: Постановления. Определения. 1992-1996. М.
1997.
15. Определение Конституционного Суда РФ от 26.01.2017 № 103-О
«Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Малакович
Натальи Николаевны на нарушение ее конституционных прав рядом норм
Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и статьей 122
Федерального закона «Об исполнительном производстве». // СПС
КонсультантПлюс. 2012.
16. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от
19 апреля 2016 г. № 12-П. По делу о разрешении вопроса о возможности
исполнения в соответствии с Конституцией Российской Федерации
постановления Европейского Суда по правам человека от 4 июля 2013 года по
делу «Анчугов и Гладков против России» // Собрание законодательства РФ.
25.04.2016. № 17. Ст. 2480.
17. Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 25.06.2012 по
делу № А53-23381/2010. О признании недействительными решений
налогового органа // СПС КонсультантПлюс 2012.
18. Решение ВАС РФ от 27.01.2010 № ВАС-15316/09 О признании
недействующим приказа Федеральной налоговой службы «Об утверждении
Регламента рассмотрения заявлений и жалоб физических и юридических лиц
на действия или бездействие, а также на акты ненормативного характера
налоговых органов Российской Федерации во внесудебном порядке» от
24.03.2006 № САЭ-4-08/44дсп@ в части // СПС КонсультантПлюс 2010.
19. Административная ответственность в СССР. Процессуальное
регулирование / Галаган И.А. - Воронеж: Изд-во Воронеж. ун-та, 1976. - 198 c.
20. Авдеев Д.А. Разделение властей и дуалистическая природа
исполнительной власти в России // Конституционное и муниципальное право.
2010. № 9. С. 14-18.
21. Авдюков М.Г. Виды производства в советском гражданском
процессуальном праве // Вестник МГУ. Серия Экономика. Философия. Право.
1955. № 2 С. 112-113;
22. Агафонов С.И., Сальников М.Г., Трегубова Е.В.
Административные процедуры и запреты в законодательстве зарубежных
государств // Административное и муниципальное право. 2009. № 11. С. 53-63.
23. Алексеев С.С. Об объекте права и правоотношения. С. 284-308.
24. Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. М.: Юридическая
литература, 1982. 360 с.
25. Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск, 1972. 396 с.
26. Алексеев Ю.Г. Судебник Ивана III. Традиция и реформа. СПб.,
2001. 446 с.
27. Андреев В.К. Вещь как объект гражданских прав // Гражданское
право. 2014. № 1. С. 26-29.
28. Андреева И.А. Генезис, становление и развитие системы органов
административной юстиции Франции // Административное право и процесс.
2013. № 7. С. 64-67.
29. Ахметзянова Э.Р. Потенциал использования опыта
специализированных судов Германии в судебной системе Российской
Федерации // Международное публичное и частное право. 2011. № 5. С. 35-39.
30. Ашомко Т.А., Силкина А.В., Тохтамуратов Б.Е., Цыганков Э.М.
Правовые акты в сфере налогообложения // СПС КонсультантПлюс. 1999.
31. Баранов В.М. Проблемы юридической техники: Сборник статей /
Под редакцией В.М. Баранова. Н. Новгород. 2000. 823 с.
32. Бахвалов С.В., Карташов В.Н. Правотворческая практика
субъектов Российской Федерации. Некоторые проблемы законодательной
технологии. Ярославль: ЯрГУ, 2007. 240 с.
33. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное
право: Учебник для вузов. 2-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2006. 800 с.
34. Беляев В.П. Надзорно-процессуальные стадии // Современное
право. 2005. № 6. С. 36-41.
35. Боннер А.Т., Квикин В.Т. Судебный контроль в области
государственного управления. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1973. 112 с.
36. Борисова Е.А. Последовательность обжалования судебных актов в
арбитражном и гражданском процессах // Арбитражный и гражданский
процесс. 2012. № 8. С. 29-34.
37. Брауде И.Л. К вопросу об объекте правоотношения по советскому
гражданскому праву // Советское государство и право. 1951. № 3. С. 56-58.
38. Брауде И.Л. Очерки законодательной техники. М., 1958. 105 с.
39. Бэкон Ф. Собрание сочинений в 2-х томах. М.: 1978. 592 с.
40. Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности. 2-е
изд., исправленное и доп. М.: НОРМА, 2009. 259 с.
41. Власенко Н.А. Законодательная технология (Теория. Опыт.
Правила): учебное пособие. Иркутск, 2001. 144 с.
42. Власенко Н.А. Юридическая техника как комплексная система
знаний // Доктринальные основы юридической техники / под ред. Н.А.
Власенко. М., 2010. С. 151-167.
43. Волков А.В. Теория концепции «злоупотребление гражданскими
правами». Волгоград, 2007. 352 с.
44. Гайворонская Я.В. Система правовых актов Российской
Федерации // Lex russica. 2013. № 8. С. 830-838.
45. Горшенев В.М. Некоторые методологические проблемы теории
юридического процесса // Юридические гарантии применения права и режим
социалистической законности в СССР. Ярославль, 1977. С. 3-12.
46. Дорошков В.В. Мировой судья. Исторические, организационные и
процессуальные аспекты деятельности. Норма. 2004. // СПС
КонсультантПлюс.
47. Евтушенко В.Ф. К вопросу о соотношении категорий «субъект
налогового права» и «субъект налогового правоотношения». Финансовое
право. 2005. № 4. С. 12-16.
48. Ершов В. Признание нормативных правовых актов
противоречащими Конституции РФ и федеральными законами: судебная
практика // Российская юстиция. 2003. № 4. С. 18-21.
49. Ефимова А.Ф. Пискарева И.К. Мировой судья в гражданском
судопроизводстве. Городец. 2004. // СПС КонсультантПлюс.
50. Иеринг Р. Юридическая техника. СПб., 1905. 105 с.
51. Исаков Н.В., Малько А.В., Шопина О.В. Правовые акты:
общетеоретический аспект исследования // Правоведение. 2002. № 3. С. 16-28.
52. Кабашов С.Ю. Организация работы с обращениями граждан в
истории России: учебное пособие. М.: 2010. 312 с.
53. Комаров С. А. Общая теория государства и права: учебник. СПб:
Изд-во юрид. ин-та, 2012. 608 с.
54. Кондратьева Е.А. Объекты интеллектуальных прав: особенности
правовой охраны. М.: Статут, 2014. 160 с.
55. Концепция единого Гражданского процессуального кодекса /
Вступ. слово П.В. Крашенинникова. М., 2015. 224 с.
56. Корф, С.А. Административная юстиция в России. Книга первая.
Очерк исторического развития власти надзора и административной юстиции в
России / С.А. Корф. С-Петербург: Типография Тренкеи Фюсно, 1910. 536 с.
57. Моисеева И.Г. Проблемы применения АПК РФ при оспаривании
нормативных актов в судах // Закон. 2007. №11. С. 81-89.
58. Мурадьян Э.М. Судебный контроль за административными
актами // Советское государство и право. 1978. № 11. С. 75-80.
59. Нестеров А.В. О технологичности в праве на примере
административных регламентов // Административное право и процесс. 2014.
№ 10. С. 16-20.
60. Никеров Г.И. Административно-процессуальное право США //
Государство и право. 1997. № 12. С. 96-103.
61. Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми
актами в гражданском и арбитражном процессе: монография. М.: РАП,
Волтерс Клувер, 2010. 304 с.
62. Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском
государственном управлении. Л., 1973. 64 с.
63. Носов Е.И. К вопросу о теории советской административной
юстиции // Советское право. 1925. № 4. С. 70-85.
64. Общая теория права: Учебник / Под ред. В.С. Нерсесянца. М.,
1999. 552 с.
65. Чистяков О.И. Законодательство Екатерины II / О.И. Чистяков,
Т.Е. Новицкая. М. 2000. С. 516-517.
66. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изд.
1907 г.). М.: Спарк, 1995. 556 с.
67. Шиткина И.С. О признании судебной практики источником
российского права // Хозяйство и право. 2013. № 4. С. 73-77.
68. Юридическая деятельность: понятие, структура, ценность /
Карташов В.Н.; Под ред.: Матузов Н.И. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1989.
218 c.