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Emenda 51
A Emenda Constitucional 51, publicada no Diário Oficial da União em 15 de
fevereiro de 2006, modifica a Constituição Federal ao acrescentar os §§ 4º, 5º e 6º ao
seu artigo 198.
O referido artigo está inserido no Título VIII, que trata da Ordem Social.
Também faz parte do Capítulo II do mesmo Título e disciplina a Seguridade Social.
Dentro da Seguridade Social, o artigo está inserido na Seção II, a respeito da “Saúde”.
Da Saúde
Segundo o texto original da Constituição de 1988, as ações e serviços públicos
de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema
único, organizado de acordo com as diretrizes de descentralização, com direção única
em cada esfera de governo; de atendimento integral, com prioridade para as atividades
preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais; e de participação da comunidade.
1
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Lei complementar, que será reavaliada pelo menos a cada cinco anos,
estabelecerá os percentuais já referidos acima, determinará também os critérios de rateio
dos recursos da União vinculados à saúde destinados aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municípios, e dos Estados destinados a seus respectivos Municípios, objetivando a
progressiva redução das disparidades regionais. Também criará as normas de
fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas esferas federal, estadual,
distrital e municipal e as normas de cálculo do montante a ser aplicado pela União.
A grande questão que deve ser ressaltada é justamente que o processo seletivo
público é uma alternativa que torna desnecessária a realização de concurso público.
Outro ponto interessante a ser destacado, por exemplo, é o da Lei nº 9.962, de
22/02//2000, artigo 2º que prevê que a contratação de pessoal para emprego público
deverá ser precedida de concurso público de provas ou de provas e títulos, conforme a
natureza e a complexidade do emprego. Ou seja, conforme as disposições
constitucionais do artigo 37.
Pela simples leitura do texto do novo parágrafo, é possível se destacar que restou
estabelecida a determinação à nova lei federal de estabelecer se o regime de jurídico dos
futuros agentes de saúde ou de combate às endemias será público ou privado, ou seja,
estatutário ou celetista.
Além das hipóteses de perda de cargo do servidor público estável em virtude de
sentença judicial transitada em julgado, mediante processo administrativo em que lhe
seja assegurada ampla defesa, mediante procedimento de avaliação periódica de
desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa e por excesso de
despesas com pessoal, o servidor que exerça funções equivalentes às de agente
comunitário de saúde ou de agente de combate às endemias poderá perder o cargo em
caso de descumprimento dos requisitos específicos, fixados em lei, para o seu exercício.
Esta é mais uma mistura do tratamento dos futuros agentes públicos,
independentemente do regime do regime jurídico que vier a lhes ser conferido. Isto
porque os novos agentes de saúde ou de endemias estarão sujeitos a todas as limitações
e hipóteses de perda do cargo de um servidor público além das condições outras que
vierem a ser estabelecidas em lei, mesmo sendo considerados ocupantes de cargos ou
empregos públicos, de acordo com o regime jurídico que porventura vier a ser
estabelecido pela lei.
Parágrafo único
Entretanto, os profissionais que, no dia 14 de fevereiro de 2006 e a qualquer
título, desempenhassem as atividades de agente comunitário de saúde ou de agente de
combate às endemias, na forma da lei, foram dispensados de se submeter ao processo
seletivo público, desde que tenham sido contratados a partir de anterior processo de
seleção pública efetuado por órgãos ou entes da administração direta ou indireta de
Estado, Distrito Federal ou Município ou por outras instituições com a efetiva
supervisão e autorização da administração direta dos entes da federação.
Constituição Federal com vistas a equacionar problema antigo que se coloca para o
Governo Federal e para os demais parceiros gestores do Sistema Único de Saúde, qual
seja o da falta de regramento constitucional e legal adequado às especificidades das
atividades desenvolvidas pelos agentes comunitários de saúde e pelos agentes de
combate às endemias. A aprovação da Emenda Constitucional nº 51, de 2006, teria
representado um necessário e efetivo passo nessa direção. Não foi, no entanto,
providência suficiente, uma vez que remeteu para a Lei Federal a competência para
dispor sobre as atividades e o regime jurídico dos profissionais de que se ocupou.
ações que fortaleçam os elos entre o setor saúde e outras políticas que promovam a
qualidade de vida.
Já os agentes de combate às endemias têm como atribuição o exercício de
atividades de vigilância, prevenção e controle de doenças e promoção da saúde,
desenvolvidas em conformidade com as diretrizes do SUS e sob supervisão do gestor de
cada ente federado.
O Ministério da Saúde disciplinará as atividades de prevenção de doenças, de
promoção da saúde, de controle e de vigilância dos agentes comunitários de saúde e dos
agentes de combate às endemias além de estabelecer os parâmetros dos cursos
introdutórios de formação inicial e continuada, observando-se as diretrizes curriculares
nacionais definidas pelo Conselho Nacional de Educação.
São requisitos para o exercício da atividade dos agentes comunitários de saúde:
a) a residência na área da comunidade de atuação, desde a data da publicação do edital
do processo seletivo público; b) conclusão, com aproveitamento, do curso introdutório
de formação inicial e continuada; e, c) haver concluído o ensino fundamental.
Aqueles que, em 06 de outubro de 2006, estivessem exercendo atividades
próprias de agente comunitário de saúde foram dispensados da exigência de haver
completado o ensino fundamental.
Compete ao ente federativo (União, Estados, Distrito Federal e Municípios)
responsável pela execução dos programas a definição da área geográfica de residência e
atuação do agente comunitário de saúde, desde que observados os parâmetros
estabelecidos pelo Ministério da Saúde.
Para o exercício de suas atividades, os agentes de combate às endemias devem
preencher os requisitos de conclusão, com aproveitamento, de curso introdutório de
formação inicial e continuada; e de conclusão do ensino fundamental.
Da mesma forma que para os agentes comunitários de saúde, aqueles agentes de
combate às endemias que, em 06 de outubro de 2006, estivessem exercendo atividades
próprias do emprego foram dispensados da exigência de haver completado o ensino
fundamental.
Regime trabalhista
O artigo 8º da Lei 11.350 estabelece que o regime jurídico dos agentes
comunitários de saúde e dos agentes de combate às endemias admitidos pelos gestores
locais do SUS e pela Fundação Nacional de Saúde - FUNASA, na forma do disposto no
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FUNASA ou FNS
É fácil perceber que a Lei operou a introdução dos agentes da FUNASA. Isto
porque a Emenda Constitucional 51 só previa gestores do SUS.
A FUNASA é órgão vinculado ao Ministério da Saúde. A FUNASA tem origem
na autorização dada pelo artigo 11 (atual artigo 14) da Lei nº 8.029, de 12 de abril de
1990 com a sigla FNS (Fundação Nacional de Saúde).
O Decreto nº 100, de 16 de abril de 1991, por meio de seu artigo 1º, instituiu a
Fundação Nacional de Saúde – FNS.
De acordo com o seu estatuto, a Fundação Nacional de Saúde (FNS) é uma
fundação pública, vinculada ao Ministério da Saúde, com jurisdição em todo o território
nacional, sede e foro no Distrito Federal e prazo de duração indeterminado.
São finalidades da FNS a promoção e a execução de ações e serviços de saúde
pública, e especialmente: I - implementar atividades para o controle de doenças e de
outros agravos à saúde; II - desenvolver ações e serviços de saneamento básico em áreas
rurais; III - realizar, de forma sistemática, estudos e pesquisas e análises de situações de
saúde e suas tendências; IV - apoiar a implementação e operacionalização de sistema e
serviços locais de saúde e saneamento; V - operar, em áreas estratégicas e de fronteiras,
atividades, sistemas e serviços específicos de saúde; e, VI - coletar, processar e divulgar
informações sobre saúde.
A FNS seria resultado da incorporação da Superintendência de Campanhas de
Saúde Pública (Sucam) e da Fundação Serviços de Saúde Pública (Fsesp). Teria a
mesma também absorvido atividades das extintas Secretarias Nacionais de Ações
Básicas de Saúde (Snabs) e de Programas Especiais de Saúde (Snpes), do Ministério da
Saúde, além daquelas relacionadas à área de informática do SUS, até então
desenvolvidas pela Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social
(Dataprev). 2
Deve ser ressaltado que desde a criação da Fundação Nacional de Saúde, não se
encontra uma só referência à sigla FUNASA, mas sim à FNS. Somente a partir da
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http://www.funasa.gov.br/
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Princípios constitucionais
O texto do caput do artigo 9º da Lei determina que a contratação de agentes
comunitários de saúde e de agentes de combate às endemias deverá ser precedida de
processo seletivo público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a
complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para o exercício das
atividades, que atenda aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficiência.
A previsão da observância dos princípios constitucionais da Administração
Pública pelos agentes de saúde e pelos agentes de endemia está de acordo com as
exigências do texto do caput do art. 37 da Constituição Federal.
O ingresso por meio de processo seletivo público de provas ou de provas e
títulos muito se aproxima dos concursos públicos de provas ou de provas e títulos
utilizados para a investidura em cargo ou emprego público. Entretanto, processo
seletivo público não é concurso público, conforme determina a Constituição. O processo
seletivo público seria o procedimento utilizado para o recrutamento de empregados
públicos, sem direito à estabilidade, conforme a nomenclatura utilizada pela mais
recente reforma administrativa. Resta a leitura e exegese do inciso II, do artigo 37 da
Constituição Federal para se descobrir que a exigência de concurso público para a
investidura em cargo ou emprego público não pode ser desrespeitada. Além do mais, o
próprio inciso prevê que o concurso público se dará de acordo com a natureza e a
complexidade do cargo ou emprego, na forma da lei.
Também não se pode esquecer que o processo seletivo público já era previsto na
legislação de contratação de servidores temporários (Lei nº 8.745/93, artigo 3º), que
prevê que o recrutamento do pessoal a ser contratado, nos termos da Lei 8745, será feito
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Consórcios públicos
Segundo o caput do artigo 13, os agentes de combate às endemias integrantes do
Quadro Suplementar de Combate às Endemias a que se refere o artigo 11 poderão ser
colocados à disposição dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito do
SUS, mediante convênio, ou para gestão associada de serviços públicos, mediante
contrato de consórcio público, nos termos da Lei de Consórcios Públicos (Lei 11.107,
de 06/04/05), mantida a vinculação à FUNASA e sem prejuízo dos respectivos direitos
e vantagens.
Agentes temporários
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Dotações orçamentárias
As despesas decorrentes da criação dos mais de cinco mil empregos públicos
previstos na Lei correrão à conta das dotações destinadas à FUNASA, consignadas no
Orçamento Geral da União.
Vigência
O artigo 20 da Lei determinou que a mesma entrasse em vigor no dia de sua
publicação. Desta forma, embora promulgada em nove de junho de 2006, a Lei só
entrou em vigor no dia de sua publicação, ou seja, seis de outubro do mesmo ano, quase
quatro meses depois.
Como as normas transformadas em lei eram provenientes de uma Medida
Provisória, estas valeram a partir do dia de sua primeira publicação 12/06/2006, até a
sua prorrogação de efeitos, no dia 01/08/2006 até o dia 11/10/2006.
Com a publicação da Lei nº 11.350, em 06/10/2006, os prazos constitucionais do
artigo 62, § 7º foram observados. Isto porque prevê a Constituição Federal que em caso
de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. Além do
mais, prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória
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que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação
encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
Conclusões finais
A Emenda Constitucional 51, ao acrescentar três parágrafos ao artigo 198 da
Constituição, tratou de saúde como integrante da seguridade social, especificadamente
do SUS.
O primeiro acréscimo à Constituição Federal abre possibilidade para os gestores
locais do Sistema Único de Saúde (SUS) admitirem agentes comunitários de saúde e
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agentes de combate às endemias por meio de processo seletivo público, de acordo com a
natureza e complexidade de suas atribuições e requisitos específicos para sua atuação.
Processo seletivo público não é concurso público. A essência do novo parágrafo
constitui-se na possibilidade de contratação de servidores públicos temporários
contratados excepcionalmente para as funções de agentes comunitários de saúde e de
agentes de combate às endemias. Como já observado, isto representa um processo de
troca de agente públicos estatutários por contratados.
O parágrafo seguinte determinou à Lei federal a disposição sobre o regime
jurídico e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de
combate às endemias. Ao fazer isto, o autor da Emenda abriu a possibilidade do
legislador ordinário, em todas as esferas políticas, determinar o regime jurídico e
especificar quais serão as atribuições de tais agentes públicos.
A Emenda faz verdadeira mistura do tratamento dos futuros agentes públicos,
independentemente do regime do regime jurídico que acabou lhes sendo conferido
(trabalhista). Os agentes de saúde ou de endemias se sujeitarão às limitações e hipóteses
de rompimento do vínculo de trabalho estatutárias e contratuais.
Após a promulgação da EC 51, os agentes comunitários de saúde e os agentes de
combate às endemias somente poderão ser contratados diretamente pelos Estados, pelo
Distrito Federal ou pelos Municípios mediante processo seletivo público, observado o
limite de gasto estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal.
A Emenda 51 abre possibilidade de aproveitamento de agentes de saúde e de
endemias sem a necessária subordinação a processo seletivo público.
O regime jurídico dos agentes comunitários de saúde e dos agentes de endemias
é o trabalhista para os entes federais. Para os demais entes federados, o mesmo poderá
ser trabalhista ou estatutário, conforme lei.
Tanto o Poder Constituinte derivado quanto o legislador que desenharam a EC
51 e a Lei 11.350 inauguraram no ordenamento positivo pátrio documentos confusos
que utilizam previsões até então inconciliáveis como estatutárias e trabalhistas. È de se
prever imensas dificuldades para a aplicação prática da novel legislação brasileira.