Políticas Públicas de Geração de Emprego e Renda Desenvolvidas pela Agência do

Trabalho de Pernambuco: Uma Iniciativa de Desenvolvimento Local

Autoria: Sílvio Luiz de Paula, Brunna Carvalho Almeida, José Ricardo Costa de Mendonça

Sob a ótica do conceito de Iniciativa de Desenvolvimento Local-IDL, apresentada por Llorens

(2001), o presente trabalho objetivou compreender as ações empreendidas pela Agência do
Trabalho e a sua relevância enquanto instituição do Sistema Público de Emprego-SPE, que
promove ações de intermediação de mão-de-obra para suprir demandas do empresariado e
consequente inserção de trabalhadores no mercado de trabalho, bem como entender a
articulação existente entre os setores público, privado e/ou misto na concepção e
implementação das ações empreendidas. Para o alcance do objetivo, utiliza-se, além da
abordagem de Iniciativa de Desenvolvimento Local-IDL por Llorens (2001), conceitos de
policy analisys (FREI, 2000); abordam-se também aspectos sociológicos (renda, relações
capital e trabalho), discutindo-se o papel do trabalho na sociedade moderna, analisando com
base na mudança do perfil do trabalhador demandado pelo mercado, conforme sugere
Galbraith (1977). Concluindo o arcabouço teórico, descreve-se a característica das políticas
públicas até o início dos anos 80, momento que, segundo Farah (1999), ganha impulso a
reforma da agenda das políticas sociais, abordando ainda a mudança para o modelo
participativo-descentralizado, consolidado na Constituição de 1988. Do ponto de vista
metodológico, a pesquisa, de caráter exploratório-descritivo e de natureza qualitativa e
quantitativa, foi utilizada como estratégia o estudo de caso, que aconteceu nas quatro unidades
da Agência do Trabalho situadas na Região Metropolitana do Recife/PE. Foram utilizados
como instrumentos de coleta de dados entrevistas semi-estruturadas, realizadas com
profissionais que trabalham na Agência do Trabalho que ocupam posições estratégicas;
questionários, aplicados com os trabalhadores que utilizam os serviços das quatro unidades
pesquisadas; e pesquisa bibliográfica e documental com documentos disponibilizados pela
Agência do Trabalho. Na análise de dados predominou a análise de conteúdo. Dentre os
achados, identificou-se que as decisões no Sistema Público de Emprego oscilam entre as
representações dos trabalhadores, dos empregadores e do Estado, possibilitando uma
transferência e compartilhamento das responsabilidades e competências entre tais atores. A
mobilização e sensibilização desses três atores e seus recursos favorecem o melhor
aproveitamento das potencialidades locais, o que contribui na construção de entornos
territoriais inovadores e oferece ao mercado e à sociedade local a possibilidade do seu
desenvolvimento; pelo prisma dos trabalhadores que demandam os serviços da Agência do
Trabalho, a avaliação e percepção dos serviços prestados foram positivas. Pode-se afirmar que
o trabalho atingiu seus objetivos por possibilitar uma melhor compreensão das ações
desenvolvidas pela Agência do Trabalho enquanto órgão público com compromisso social de
melhoria das condições de vida da população e atendimento das demandas do empresariado
local.

1
 1 Introdução
O Brasil não ficou à margem das sucessivas e crescentes mudanças do mercado de
trabalho e do setor produtivo, demonstrando uma crescente necessidade de qualificação do
trabalho, que passa pela construção de um novo perfil de competências e de qualificação
global de seus agentes. Pernambuco, em sua condição de estado nordestino com considerável
atraso econômico-social, precisa alavancar recursos para desenvolver competências essenciais
às novas relações de trabalho para responder às novas regras de padrão de competitividade.
Aproximadamente dois terços da parcela dos trabalhadores brasileiros, segundo o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística-IBGE, não concluiu o ensino fundamental
(IBGE, 2008). Este pode ser um dos motivos do desemprego estrutural no Brasil, o que
motivou o governo nas três esferas, Federal, Estadual e Municipal, em conjunto com
entidades públicas e privadas, Sindicatos, Organizações não Governamentais-ONGs, escolas,
Sistema S e ainda Universidades e Fundações a unirem esforços em torno do Plano Nacional
de Qualificação–PNQ, visando facilitar a transição de atividades declinantes ou
indevidamente exploradas para aquelas em crescimento. Entretanto, o atual setor produtivo
reestrutura-se em função das novas regras da competição internacional e do novo perfil da
demanda interna, exigindo qualidade, produtividade e flexibilidade como regras de
sobrevivência básicas.
Através da instituição do Fundo de Amparo ao Trabalhador-FAT, criado pela Lei nº
7998/90, no início da década de 90, foram criadas as bases reais para a implantação do
Serviço Público de Emprego – SPE – no Brasil, tendo sido concebido, na mesma lei, o
Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador – CODEFAT, de gestão paritária
e tripartite, com poderes para fiscalizar, aprovar planos e, principalmente, ser interveniente
nos contratos e convênios firmados entre o Ministério do Trabalho e Emprego e outras
entidades, através de recursos do Fundo. Isso possibilita uma estrutura na qual os diversos
atores (Governo, Centrais Sindicais e Confederações Patronais) tenham um maior
envolvimento através da representação igualitária de seus membros na tomada de decisão e
participação dentro do sistema.
O Programa Territorial de Qualificação – PlanTeQ está inserido no Plano Nacional de
Qualificação-PNQ, concebido e desenvolvido pelo Ministério de Trabalho e Emprego. É
executado pelos governos estaduais com recursos do Fundo de Amparo do Trabalhador -
FAT, mediante diretrizes nacionais definidas pelo Conselho Deliberativo do FAT-
CODEFAT.
A Agência do Trabalho em Pernambuco é um órgão técnico da Secretaria de
Cidadania e Políticas Sociais e tem como desafio fazer com que o mercado de trabalho
funcione de maneira eficiente e equitativa, proporcionando desenvolvimento dos cidadãos e
da economia local. A finalidade do sistema de emprego é organizar informações sobre o
mercado de trabalho, identificando o perfil do trabalhador, suas necessidades e tendências no
mercado de trabalho local, a fim de fornecer subsídios ao sistema educacional na formação de
mão-de-obra e no desenvolvimento de competências em conformidade com os processos
produtivos modernos nos diferentes setores da economia.
Com base no conceito de Iniciativa de Desenvolvimento Local - IDL, que, de acordo
com Llorens (2001) pode ser entendido como um processo no qual atores ou instituições
locais mobilizam-se para apoiar as diferentes ações, buscando criar, reforçar e preservar
atividades e empregos, utilizando os meios e recursos do território, esta pesquisa tem como
objetivo compreender, por meio das ações empreendidas pela Agência do Trabalho no Estado
de Pernambuco, a sua relevância para o mercado de trabalho e a sociedade, bem como
entender a articulação existente entre os setores público, privado e/ou misto na concepção e
implementação das ações empreendidas, além de identificar a percepção dos trabalhadores
que demandam os serviços.

2
2 Referencial teórico

2.1 O trabalho na sociedade moderna

O modelo econômico brasileiro, orientado para a concentração da renda, coloca o país
muito aquém dos níveis de consumo que impulsionaram a produção em massa nos países
industrializados. A estratégia de industrialização adotada no Brasil é caracterizada por uma
segmentação heterogênea do mercado, no qual setores modernos convivem com setores
atrasados, com forte respaldo político-institucional nas relações trabalhistas – incluindo
legislação, sindicatos, políticas salariais – concedido por um Estado paternalista e
conservador. O modelo sócio-técnico da organização do trabalho resultou no uso quase que
predatório da mão-de-obra, alta rotatividade, baixa qualificação e baixos salários.
A partir dos anos 70, e mais intensamente a partir da crise dos anos 80 (chamada
década perdida), há uma tendência de mudança na gestão empresarial e na reorganização do
trabalho pela necessidade de enfrentar os novos desafios da qualidade, da produtividade e da
competitividade, com base na modernização tecnológica da nova ordem econômica da
sociedade moderna.
Em termos simplificados, a sociedade moderna, constituída e estruturada pela
paradigmática do trabalho, teria perdido o seu eixo à medida que o próprio trabalho se esvazia
de significado. Esse diagnóstico, aqui sem dúvida bastante simplificado, da crise da sociedade
do trabalho, tem suas origens na chamada escola de Frankfurt, aparecendo sob diversos
ângulos, nos trabalhos de Arendt (1981), Habermas (1987) e Offe (1980). A polêmica, no
entanto, reflete em grande parte o fato de que a sociologia e a sociedade começavam a se
deparar com o fenômeno trabalho em facetas múltiplas, nem sempre facilmente identificáveis
como tais. Tanto a teoria sociológica como as instituições, inclusive da área de educação,
estavam preparados para reconhecer e atuar em relação a um tempo bem definido de trabalho:
formal, assalariado, masculino, industrial, metalúrgico. Isso era “trabalho” e para isso havia
necessidade de mecanismos de preparação. Em síntese, trabalho e emprego eram até então
sinônimos. A crise dos anos 80, ao atingir em cheio a dinâmica da geração de empregos, deu a
impressão de que o trabalho sumira, muito embora permanecesse e se fortalecesse, para a
grande massa da população, a auto-representação como “trabalhador” e o trabalho como eixo
estruturador da vida. Galbraith (1977, p.227) expôs a mudança no perfil do trabalhador que o
mercado moderno demanda onde “à medida que declina a procura por operários, aumenta a
necessidade dos que possuem qualificação educacional mais alta. Estes são necessários para a
tecnoestrutura”.
Todas essas transformações ocorridas nas ultimas décadas trouxeram profundas
mudanças na estrutura produtiva das organizações e no seu modelo de gestão, desencadeando
uma profunda reestruturação em todas as atividades industriais e de serviços. As organizações
vêm se estruturando cada vez mais como unidades de negócios focalizadas nas suas
competências centrais, onde os seus responsáveis são empreendedores e não mais simples
gerentes que delegam responsabilidades aos funcionários de escalões mais baixos, que têm de
assumir riscos, que têm de decidir e inovar. As relações de trabalho se dão sob uma nova
ética, a ética do compartilhamento de riscos, da flexibilização das relações contratuais entre o
empregado e o empregador e da co-responsabilidade pela manutenção dos empregos e pelo
desenvolvimento profissional das pessoas, ou seja, a ética da “empregabilidade” (FLEURY,
2006).
Essa flexibilidade representa, frequentemente, relações e condições de trabalho mais
instáveis e inseguras do ponto de vista do trabalhador, bem como deslocamento ou perda de
postos de trabalho, a partir das mudanças da base técnico-econômica, que agravam as
situações de desemprego no país, como afirma Bandeira (1999).

3
 Esse novo conceito de trabalho, baseado no conhecimento e domínio tecnológico
característico do novo século, necessita de trabalhadores qualificados, o que implica políticas
educacionais e de treinamento capazes de suprir a demanda de mão-de-obra em um contexto
de competitividade global (LIMA, 2001).
Políticas públicas de trabalho e renda demandam mecanismos de fomento à geração de
atividades produtivas, como também de orientação e apoio ao trabalhador, para
aproveitamento dessas novas oportunidades, mediante serviços de intermediação eficientes,
seguro-desemprego e qualificação profissional. O Estado deve exercer papel de articulador e
fomentador de políticas globais, incluindo ações de médio e longo prazo para garantir
educação profissional em bases contínuas para parcelas crescentes da População
Economicamente Ativa - PEA (SILVEIRA, 2007).
Segundo Farah (1999), as políticas públicas promovidas pelo Estado Brasileiro, até o
início dos anos 80, se caracterizavam, em primeiro lugar, pela centralização decisória e
financeira na esfera Federal, cabendo aos Estados e Municípios, quando estes eram
envolvidos em uma política específica, o papel de executores das políticas formuladas
centralmente. Por outro lado, à medida que os recursos eram controlados pelo Governo
Federal e que as esferas locais de poder eram expostas diretamente a necessidades e demandas
dos cidadãos, estabelecia-se uma articulação entre governos estaduais e municipais e governo
Federal baseada na troca de favores de cunho clientelista, em que muitas vezes as instâncias
locais do poder público transformavam-se em agenciadores de recursos federais para o
Município ou Estado, o que procurou garantir a implementação de determinada política
pública para sua clientela. Embora estes mecanismos tenham se intensificado durante a Nova
República, já se faziam sentir nos anos 70, durante a vigência do regime autoritário. Tais
políticas públicas se caracterizam também pela fragmentação institucional, não existindo uma
articulação coordenada entre os diversos órgãos, trazendo implicações para a eficiência e a
efetividade das políticas públicas (LOIOLA; MOURA, 1996).
Cada política e cada setor de serviço público estavam sendo concebidos de forma
independente das demais, tendo a sua eficácia comprometida pela não existência de serviços
complementares de outros setores. Outra característica central das políticas sociais vigentes
no Brasil até os anos 80 consiste na exclusão da sociedade civil do processo de formulação
das políticas, da implementação dos programas e do controle da ação governamental. As
políticas incorporavam interesses da sociedade civil e do mercado, no entanto, tal
incorporação era excludente e seletiva, beneficiando segmentos restritos dos trabalhadores e
interesses de segmentos do capital nacional e estrangeiro (PAULA, 2005).

2.2 O Sistema Público de Emprego e a agenda da reforma das políticas sociais

A reforma da agenda das políticas sociais ganhou impulso nos anos 80, tendo se
consolidado na Constituição de 1988. A proposta teve como eixo a democratização dos
processos decisórios, sendo aberto espaço para a participação dos cidadãos na formulação e
implementação das políticas. Essa descentralização e a inclusão de novos atores, da sociedade
civil e do setor privado, na formulação, implementação e controle das políticas sociais eram
vistos como redistribuição de poder, sendo ingredientes fundamentais nessa reorientação que
a Agenda propunha.
Segundo Farah (1999), a redefinição da esfera pública inclui também a construção de
novos arranjos institucionais, que superam o modelo de provisão estatal e o padrão uni-
organizacional centralizado que caracterizava o período anterior. Tais arranjos apontam para a
construção de redes institucionais que reúnem diversos atores, envolvendo articulações
intersetoriais, intergovernamentais e articulações entre Estado, mercado e sociedade civil.
Esse contexto fez emergir propostas que enfatizam a descentralização e participação;
surgem as chamadas Iniciativas de Desenvolvimento Local - IDL, que atuam por meio da

4
mobilização dos atores locais, com o intuito de criar e ampliar além do emprego e a atividade
econômica local, o que favorece melhores condições locais que propiciem o surgimento e
crescimento empresarial. Quanto à mobilização dos atores locais, Costa e Peci (2002)
destacam o imbricamento na relação entre o governo, as empresas, as instituições de ensino e
a sociedade civil. Para Llorens (2001), dentre os componentes de uma Iniciativa de
Desenvolvimento Local - IDL, destacam-se a construção de redes, a qualificação dos recursos
humanos, a construção de entornos inovadores e o incentivo a micro e pequenas empresas.
Embora na Convenção nº 88 da Organização Internacional do Trabalho – OIT,
ocorrida em 1948, a qual o Brasil assinou, tivesse sido acordado que todo país-membro
devesse manter e assegurar a manutenção de um serviço público ou gratuito de emprego, foi
no início da década de 1990 que foram dadas no Brasil as bases reais para a implantação do
serviço público de emprego, através da instituição do Fundo de Amparo ao Trabalhador-FAT,
criado pela lei nº 7998/90. Na mesma lei criou-se, também, o Conselho Deliberativo do
Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT), de gestão tripartite e paritária, com poderes
para fiscalizar, aprovar planos e, principalmente, ser interveniente nos contratos e convênios
firmados entre o Ministério do Trabalho e Emprego e outras entidades, através de recursos do
Fundo. Esta estrutura intencionou desconcentrar o poder de decisão através da representação
igualitária de membros em cada bancada participante do sistema tripartite.
A Convenção nº 88 da OIT prevê que a instância nacional proverá, quando necessário,
comissões regionais e locais. Devido à dimensão geográfica e diferenças regionais existentes
no Brasil e à necessidade de aprimoramento do Sistema, o CODEFAT instituiu em 28 de
julho de 1994 a Resolução nº 63, que reconhece a Comissão Estadual e a Municipal de
Emprego, definidas como órgãos ou instâncias colegiadas, de caráter permanente e
deliberativo. As Comissões têm competência para formular, coordenar e acompanhar ações
direcionadas à intermediação de mão-de-obra, seguro-desemprego, qualificação profissional,
geração de informações sobre o mercado de trabalho e programas de apoio à geração de
emprego e renda. Estas ações refletem os principais objetivos da política pública e estão
estruturadas em planos ou programas. Para Llorens (2001), esse tipo de iniciativa possui
relevância quanto ao conteúdo territorial na medida em que respondem a problemas
identificados localmente, já que são protagonizados por atores locais.
A Comissão estadual de Emprego é considerada instância superior no âmbito estadual,
estando a ela vinculadas as Comissões Municipais. O artigo 10 da Resolução nº 63 do
CODEFAT estipula que é condição necessária para a transferência de recursos do FAT a
existência nos Estados e no Distrito Federal de Comissões Estaduais de Emprego.

2.3 Comissões Estaduais e Municipais de Emprego

Segundo a resolução nº 80, de 19 de Abril de 1994, as comissões de emprego são
órgãos ou instâncias colegiadas, de caráter permanente e constituídas de forma tripartite e
paritária, compostas de no mínimo seis e no máximo dezoito membros, devendo contar com
representação da área urbana e rural, em igual número, de trabalhadores, de empregadores e
do governo. A Presidência da Comissão é exercida em sistema de rodízio, entre as bancadas
do governo, dos trabalhadores e dos empregadores, tendo o mandato do Presidente a duração
de doze meses e vedada à recondução para período consecutivo.
A Secretaria Executiva da Comissão é exercida pela Coordenação Estadual do Sistema
Nacional de Emprego-SINE, e, no caso das Comissões Municipais, pelo órgão da prefeitura
responsável pela operacionalização das atividades inerentes ao Sistema Nacional de Emprego,
na localidade, cabendo a ela a realização das tarefas técnicas e administrativas.
Ainda segundo a resolução nº 80, as competências das Comissões de Emprego podem
ser agrupadas em quatro grandes funções:

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 1. A do conhecimento do mercado de trabalho local. As políticas do Ministério do
Trabalho e Emprego são dotadas de flexibilidade e podem ser frutíferas nos diversos
contextos em que são executadas. Mas é crucial que sua execução esteja em sintonia
com as particularidades do mercado de trabalho local, daí a importância desta
função;
2. A de orientar a execução local das políticas. Entre as competências aqui incluídas,
estão: a de propor ao SINE medidas que minimizem os efeitos negativos dos ciclos
econômicos e do desemprego estrutural ou que aperfeiçoe as ações do SINE e do
Programa de Geração de Emprego e Renda - PROGER; de articular-se com os
demais atores do PROGER, inclusive no que diz respeito à questão da capacitação
gerencial dos empreendedores; indicar áreas e setores prioritários para alocação dos
recursos deste programa; a de participar da elaboração e da alocação de recursos,
quando da formulação do Plano de Trabalho local que será conveniado com o MTE.
Esta é uma das principais funções das Comissões de Emprego. Com efeito, estas
Comissões parecem possuir, mais do que os demais parceiros dos programas do
MTE, a competência e a legitimidade para o exercício de orientar sua execução
local, uma vez que contam com variados pontos de vista de atores sociais
preocupados e diretamente envolvidos com a questão do desenvolvimento local
(governo, empregadores e trabalhadores);
3. A terceira função pode ser definida como de controle da execução das ações. Entre
as competências aí incluídas estão as de fazer cumprir os critérios técnicos
estabelecidos pelo MTE na alocação de recursos do convênio SINE; acompanhar a
execução do Plano de Trabalho; examinar em primeira instância o Relatório de
Atividades do SINE;
4. Por fim, há ainda um importante papel, especialmente no que diz respeito às
Comissões Estaduais de Emprego, de articulação institucional. Elas devem aprovar o
Regimento das Comissões Municipais; subsidiar as deliberações do CODEFAT,
quando necessário; promover o intercâmbio de informações com outras Comissões
Estaduais e Municipais para orientação de suas ações.

2.4 Indicadores Demográficos e Econômicos de Pernambuco

O Estado de Pernambuco abriga uma população de cerca de 7,6 milhões de habitantes
distribuídos em 184 municípios, apresentando um grau de urbanização de 74%. A Região
Metropolitana do Recife - RMR detém cerca de 41,59% da população do Estado, registrando
uma elevada taxa de densidade demográfica, correspondendo a 1.146,8 hab/Km², com 93,9%
da população concentrada na região urbana (IBGE, 2008).
No contexto econômico, Pernambuco se destaca como a segunda economia da Região
Nordeste, sendo responsável por aproximadamente 17% do produto nordestino, equivalendo a
2,6% do PIB brasileiro. As pequenas e médias empresas representam 77,3% do parque
produtivo do Estado, absorvendo aproximadamente 40% dos empregos gerados.
A Região Metropolitana do Recife representa um dos mais importantes mercados
urbanos do País. A taxa de participação global – indicador da proporção de pessoas com 10
anos ou mais incorporadas ao mercado de trabalho como ocupadas ou desempregadas –
variou positivamente 0,02%, passando de 52,3% para 52,5% no mês em análise.

2.5 Plano Territorial de Qualificação (PNQ)

Diante do quadro de exclusão, o Governo Federal traçou diretrizes para criar
condições necessárias ao desenvolvimento social, investindo recursos na educação

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profissional, geração de emprego e renda, norteados pelo PNQ, subsidiados com recursos do
Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT, tendo como focos prioritários:
 Atender a grupos vulneráveis, que têm dificuldades de acesso a outras alternativas de
qualificação profissional;
 Alavancar ou canalizar recursos de parcerias, com o setor público ou privado, para
ampliar o raio de cobertura do plano;
 Reduzir o desemprego e o subemprego da população economicamente ativa;
 Combater a pobreza e a desigualdade social;
 Elevar a produtividade, a qualidade e competitividade do setor produtivo.

Essa nova política pública de qualificação do trabalhador, cujo objetivo é a inclusão

social e a redução das desigualdades sociais, baseia-se em seis dimensões principais: política,
ética, conceitual, institucional, pedagógica e operacional.
No âmbito político, torna-se central a compreensão da qualificação profissional como
direito, como política pública, como espaço de negociação coletiva e como elemento
constitutivo de uma política de desenvolvimento sustentável. Na dimensão ética, busca-se
garantir a transparência no uso e gestão dos recursos públicos por meio da implementação de
instrumentos e adoção de procedimentos para unificar processos e reduzir gastos, além de
implementar um sistema de monitoramento em tempo real e de modo eficiente.
No campo conceitual objetiva-se dar prevalência a noções como educação integral,
formas solidárias de participação social e gestão pública e qualificação social e profissional.
Na dimensão pedagógica, busca-se garantir o aumento da carga horária média dos cursos,
uniformizar a nomenclatura dos cursos, manter articulação prioritária com a educação básica,
assim como garantir investimentos na formação de gestores e formadores e de investimento
na sistematização de experiências e conhecimentos.
Quanto à dimensão institucional, passa a ser estratégica a integração das políticas
públicas de emprego, trabalho e renda entre si e destas em relação às políticas públicas de
educação e desenvolvimento, dentre outras. Os municípios também passam a ser agentes do
processo de qualificação, podendo se reunir em arranjos municipais para executar localmente
planos de qualificação.
Em relação à dimensão operacional, o Ministério do Trabalho e Emprego objetiva
utilizar o planejamento como ponto de partida na elaboração de planos e projetos,
implementando um sistema integrado de planejamento, monitoramento, avaliação e
acompanhamento dos egressos do Plano Nacional de Qualificação, garantindo mecanismos de
efetiva continuidade com a adoção de critérios objetivos na distribuição de recursos do Fundo
de Amparo ao Trabalhador – FAT – entre os Planos Territoriais e os Projetos Especiais, entre
outros.

3 Metodologia
A estratégia utilizada neste trabalho foi a do estudo de caso único, exploratório-
descritivo. Para Vergara (1990), uma pesquisa descritiva se propõe a expor as características,
no caso em estudo, das ações empreendidas pela Agência do Trabalho. Para Ellet (2008, p.21)
“casos são representações textuais da realidade que colocam o leitor no papel de participante
da situação”, tendo sua unidade de análise variando desde um único indivíduo ou organização
a toda uma nação ou mesmo ao mundo.

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3.1 Técnicas de coleta
A pesquisa de campo foi realizada nas quatro unidades do Estado situadas na Região
Metropolitana do Recife, especificamente nos municípios do Cabo de Santo Agostinho,
Camaragibe, Paulista e Recife. A coleta de dados de campo foi feita utilizando-se múltiplas
fontes de evidência como:
 Entrevistas semi-estruturadas, objetivando captar a percepção dos profissionais que
implementam e executam as ações da Agência do Trabalho;
 Questionários, aplicados nos profissionais que procuram os serviços das unidades da
Agência do Trabalho;
 Documentos e registros disponibilizados pela Agência do Trabalho. Para Ferrari (1982), a
análise documental é realizada sobre materiais que se encontram elaborados, como fontes
acabadas que não receberam ainda um tratamento analítico ou se isso aconteceu ainda
podem oferecer contribuições de reforço, ou podem ainda receber uma nova
reformulação;

3.2 Análise e tratamento dos dados

Na interpretação dos dados predominou a análise de conteúdo dos mesmos. De acordo
com Godoy (1995), a análise de conteúdo é uma das técnicas mais utilizadas para a
codificação, a qual pode ser aplicada a discursos diversos e a várias formas de comunicação.
A análise de conteúdo das entrevistas foi associada à análise documental (fonte secundária de
dados) para melhor compreender as informações fornecidas pelos sujeitos entrevistados. O
tratamento dos dados dos formulários foi realizado através do programa informacional SPSS,
baseado nas informações coletadas na amostra pesquisada, cujos resultados subsidiaram o
processo de interpretação e conclusão do estudo, possibilitando a análise e a comparação com
as ações vigentes do objetivo da pesquisa.

3.3 Universo e Amostra

A população investigada é considerada infinita, sendo representado por uma amostra
dos usuários dos serviços prestados pela Agência do Trabalho da Região Metropolitana do
Recife, escolhida aleatoriamente dentre as pessoas que procuraram as unidades da Agência do
Trabalho em busca dos serviços ofertados pela mesma.
O foco da pesquisa atingiu uma amostra de 313 formulários distribuídos da seguinte
forma:
 74 formulários aplicados na agência do Cabo de Santo Agostinho;
 102 formulários aplicados na agência do Recife;
 83 formulários aplicados na agência de Camaragibe;
 54 formulários aplicados na agência de Paulista.

Nos próximos tópicos, analisam-se as políticas públicas de geração de emprego e

renda desenvolvidas pela Agência do Trabalho de Pernambuco enquanto Iniciativa de
Desenvolvimento Local - IDL, conforme descrito por Llorens (2001), suas características,
forma de funcionamento e gestão.

4 O caso da organização estudada

O estudo de caso foi realizado nas quatro unidades da Agência do Trabalho situadas na
Região Metropolitana do Recife.

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4.1 Agência do Trabalho e suas iniciativas de desenvolvimento local
Em 1999, foi iniciado um processo de reestruturação do Sistema Nacional de Emprego
- SINE em Pernambuco, visando à ampliação do atendimento aos trabalhadores
desempregados e sob risco de desocupação, melhorando o suporte ao empresariado local e
oferecendo suporte técnico e financeiro aos empreendedores locais em sua
profissionalização. A reestruturação contou com a implantação de um novo modelo
operacional, caracterizado pela instalação de novos postos de atendimento informatizados,
funcionando em novas estruturas físicas e pela integração de diversos programas voltados
para o trabalhador.
Tendo sido criada em 2000, pelo Governo do Estado de Pernambuco, a Agência do
Trabalho é responsável pela coordenação de um conjunto de ações voltadas para a
intermediação de emprego, com o objetivo de reduzir o tempo médio de desemprego. Sua
atuação é feita em unidades e postos instalados em diversos municípios do Estado. As
unidades em funcionamento estão localizadas em pólos econômicos estratégicos do Estado. O
atendimento integrado ao trabalhador procura obedecer à lógica do planejamento
descentralizado do Estado, com base nas principais cadeias e arranjos produtivos regionais
que impactam a economia estadual.
Também é responsável por um leque de outras ações voltadas para reduzir as
dificuldades enfrentadas no mercado de trabalho por segmentos sociais como a comunidade
afro-descendente, em especial as oriundas de antigos quilombos, as pessoas com deficiência e
o jovem candidato ao primeiro emprego; promove ações de acompanhamento e avaliação do
mercado de trabalho na Região Metropolitana do Recife; atua na concessão do seguro-
desemprego, expedição de documentos e possibilita o acesso a linhas de crédito através da
Agência do Crédito; coordena as ações de qualificação social e profissional do Estado,
objetivando contribuir a inserção e manutenção do trabalhador no mercado de trabalho,
mediante a oferta de cursos executados por entidades contratadas, entre elas universidades,
instituições do Sistema S, Federações empresariais e de trabalhadores, Centrais Sindicais e
Associações que ministram ensino profissionalizante.
A Agência do Trabalho possui como missão prestar um serviço público de qualidade
visando à colocação do trabalhador no mercado de trabalho, desenvolvendo ações que
contribuam para a gestão de emprego e renda e para a melhoria do bem-estar social, já
enquanto visão de futuro, ampliar o atendimento para todas as regiões de desenvolvimento,
com base nas principais cadeias e arranjos produtivos regionais que impactam a economia
estadual.
A Agência do Trabalho/Sine-PE atua em consonância com as diretrizes da política
estadual de emprego, aprovadas anualmente pela Comissão Estadual de Emprego - CEE, e
desenvolve suas atividades em articulação com Comissões Municipais de Emprego - CMEs.

4.2 Ações desenvolvidas pela Agência do Trabalho

A Agência do Trabalho/Sine-PE, abriga todos os programas do Sistema Público de
Emprego - SPE, destacando-se, entre eles, o Sistema Nacional de Emprego - SINE, o
Programa de Qualificação Profissional, o Programa Emprego Jovem e a Agência do Crédito.

 Intermediação de Emprego
Funcionando como um importante órgão de captação de vagas ofertadas pelo mercado, busca
atender as necessidades das empresas na contratação de pessoal e a colocação do trabalhador
no mercado de trabalho. As unidades da Agência do Trabalho possuem um banco de dados
dos trabalhadores que a procuram (Sistema de Gestão das Ações de Emprego - SIGAE),

9
contendo dados pessoais e profissionais, incluindo experiências profissionais e habilidades,
permitindo que suas informações sejam cruzadas com o perfil do profissional demandado
pelas empresas. Atualmente, existem mais de 800 mil trabalhadores cadastrados no Estado. O
objetivo do cadastro é facilitar o cruzamento de dados com o perfil da vaga apresentado pelas
empresas, permitindo o encaminhamento de candidatos que possam ser efetivamente
contratados pelas empresas, além de oferecer ao trabalhador serviço de orientação profissional
e qualificação.

 Qualificação profissional
O PlanTeQ está inserido no PNQ, concebido e desenvolvido pelo Ministério do Trabalho e
Emprego. É executado pelo Governo do Estado com recursos estaduais e federais do FAT,
mediante diretrizes nacionais, definidas pelo Conselho Deliberativo do FAT, o CODEFAT. A
grande inovação nos critérios de seleção para contratação de entidades executoras das ações
de qualificação profissional no Estado aconteceu a partir de 1999, com o processo de escolha
das entidades através de seleção pública. A avaliação dos projetos é realizada por uma
comissão técnica multidisciplinar e independente, com a anuência da Comissão Estadual de
Emprego. Este processo de seleção mudou a qualidade do perfil dos cursos e das entidades
executoras. De 1999 a 2003, foram qualificados mais de 470 mil trabalhadores, dos quais 30%
são jovens entre 16 e 24 anos. São oferecidos cursos nas áreas de agropecuária e
agroindústria, saúde e estética, educação e cultura, gestão, informática e telecomunicações,
artesanato, indústria, comércio, construção civil, transportes, serviços diversos e turismo. Os
cursos são direcionados às demandas das principais cadeias e arranjos produtivos do Estado,
atendendo a trabalhadores urbanos e rurais de diversos níveis de escolaridade e ampliando
suas possibilidades de inserção e permanência no mercado de trabalho.

 Programa Emprego Jovem

Voltado à inserção no mercado de trabalho do jovem de 16 a 24 anos, oriundo de famílias de
baixa renda, com escolaridade equivalente ao ensino fundamental ou médio, engloba duas
ações: uma de estímulo às empresas, cooperativas, entidades sem fins lucrativos, profissionais
liberais e autônomos para contratação de mão-de-obra jovem, e outra que objetiva melhorar as
condições de empregabilidade dos jovens de baixa renda a partir de ações se incentivo à
escolaridade, orientação e qualificação social e profissional. O programa foi criado pelo
governo do Estado através da Lei 11.892/2000, alterada pela Lei 12.181/2002, tendo sido
regulamentado pelo Decreto estadual n° 24.506, publicado no Diário Oficial do Estado do dia
09 de julho de 2002. Pela legislação, as empresas que firmam adesão podem contratar até
20% de sua força de trabalho através do programa, devendo manter os novos postos de
trabalho, relativos ao programa por um período mínimo de 12 meses. No caso de grandes
empresas, o percentual de contratação de jovens é de até 5%. Estas empresas contam ainda
com o incentivo financeiro oferecido pelas contratações efetivas. O programa favorece a
ampliação de parcerias com o setor produtivo, no que se refere à criação de oportunidades de
emprego para este segmento social.

 Agência de Crédito
Oferece crédito diferenciado para os pequenos empreendedores por meio de uma organização
da sociedade civil de interesse público - OSCIP. A Agência do Crédito atua de forma
integrada à Agência do Trabalho, utilizando recursos estaduais alocados no FUNAVAL e
outras fontes também estaduais, atendendo clientelas urbanas e rurais. O crédito destina-se a
apoiar micro e pequenos negócios, urbanos e rurais, formais e informais, que necessitam de
aporte de recursos para investimento e capital de giro, recebendo, para isso, orientação e
assessoria técnica, a fim de que seja obtido um melhor gerenciamento e aproveitamento do

10
empreendimento. As ações estão voltadas à diversificação e universalização da oferta de
crédito orientado para pequenos empreendimentos, para a criação de negócios, para clientes
com restrições cadastrais e para microcrédito aplicado ao meio rural, articulando-se aos
programas governamentais direcionados à superação da pobreza e inclusão social.

5. Apresentação e análise dos resultados

Entender e analisar a inter-relação entre as instituições políticas e o processo político
pelo prisma de instrumentos conceituais de análise de políticas públicas favorece a
compreensão do sistema. O Sistema Público de Emprego enquanto policy é uma tentativa que
procura combater o desemprego estrutural e adequar a força de trabalho aos novos requisitos
profissionais, com a utilização dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador - FAT. Essa
estrutura é responsável pela proposição de medidas que buscam implantar e integrar as
políticas de emprego, que objetivam assistir financeiramente o trabalhador desempregado ou
reduzir o excesso de oferta de trabalho, com as políticas de emprego de natureza ativa, as
quais buscam atuar diretamente sobre a oferta ou demanda de trabalho.
Para Llorens (2001, p.143), o mercado talvez não seja o melhor sistema de gestão
entre a oferta e a demanda, “sendo preciso intervir para ajudar na construção de tais
mecanismos de mercado ou para corrigir suas imperfeições, já que o seu funcionamento
nunca é genérico ou abstrato, mas se situa num contexto institucional determinado”.
Numa hipótese principal, pode-se dizer que o poder de influência sobre as decisões no
Sistema Público de Emprego, na atualidade, oscila entre as representações dos trabalhadores,
dos empregadores e do Estado. Na dimensão da policy networks, compreende-se que os
processos de interação entre essas três instâncias e os poderes na gênese e implementação de
uma determinada policy é democrático, tendo em vista a paridade que existe no processo de
composição de cada bancada, seja do Conselho Deliberativo do FAT, da Comissão Estadual
de Emprego, ou da Comissão Municipal de Emprego. Enquanto iniciativa de desenvolvimento
local, todos os atores possuem participação ativa, a partir do momento que têm os seus
interesses defendidos pelos seus representantes.
A Comissão Estadual de Emprego - CEE embasa o seu trabalho nas propostas do
plano de ação elaborado pelas Comissões Municipais de Emprego - CME, através de um
planejamento anual. Na dimensão da policy arena, os processos de conflito e de consenso
ocorrem nas várias instâncias de negociação a respeito das diversas necessidades de cada ator
envolvido. Destaca-se o início do conflito e da negociação no âmbito municipal na
formulação do plano de ação das Comissões Municipais de Empreso e na real execução, já na
instância estadual, através das diretrizes traçadas pela Comissão Estadual de Emprego.
Considerando a dimensão da policy cycle, a ação/programa que é formulado,
implementado e controlado pela Agência do Trabalho torna-se representativo, quando o
referido plano é conhecedor das diversas necessidades e especificidades da região, sendo mais
coerente enquanto estratégia de desenvolvimento local (LLORENS, 2001).
Considerando-se a População Economicamente Ativa da Região Metropolitana do
Recife de 1,5 milhões e que deste total 23,5% encontram-se desempregadas, a Agência do
Trabalho consegue atingir 10% desse total, o que demonstra uma grande penetração das
políticas públicas de recolocação profissional desenvolvida. Levando-se em conta as vagas
captadas de 55,8 mil, a Agência consegue colocar no mercado 73% deste total,
correspondente a um contingente de 40,7 mil pessoas/ano. Tal alcance é resultado de uma
ampla rede (social e institucional), a qual mobiliza diversos atores para a promoção do
desenvolvimento do Estado. A participação na formulação e orientação dos planos de ação
desenvolvidos e implementados vem garantindo e ampliando a sensibilização do Capital

11
Social em seus entornos, possibilitando, desta forma, uma transferência e compartilhamento
das responsabilidades e competências entre tais atores (FLEURY, 2006).
No panorama de baixa qualificação profissional, a Agência do Trabalho buscou dotar
as principais regiões econômicas do Estado como os polos: do gesso em Araripina, da
caprino-ovinocultura em Serra Talhada, da cerâmica em Vicência, sucroalcooleiro em
Palmares, de informática no Porto Digital, entre outros, com um entorno territorial inovador.
Neste caso, considerou-se construção e implantação dos condomínios de cursos, bem como a
abertura de unidades da Agência do Trabalho como sendo uma tentativa de promover uma
melhor adequação dos trabalhadores em seus entornos específicos as necessidades do
mercado, como também de oferecer ao mercado profissionais capacitados, a fim de diminuir a
dependência de mão-de-obra externa dessas regiões, contribuindo com o que Galbraith (1977)
chama da mudança do perfil do trabalhador demandado por mudanças no mercado local,.
No âmbito de suas ações, a Agência do Trabalho foca ainda o apoio aos profissionais
autônomos e o apoio na formação de cooperativas, coerentes com a proposta da nova agenda
das políticas públicas, conforme sugere Farah (1999). A tentativa de profissionalizar essas
atividades visa a médio e longo prazo, na esteira da evolução econômica, que tais
profissionais e cooperativas entrem para o mercado formal das MPMEs. Como também o
financiamento oferecido pela Agência do Crédito, a qual além de apoiar as MPMEs também
tenta desenvolver e profissionalizar o mercado informal de modo que este consiga formalizar-
se.

5.1 Análise dos destinatários das políticas

De forma geral, as informações demonstram que o perfil das pessoas que procuram os
serviços das unidades da Agência do Trabalho na Região Metropolitana do Recife concentra
homens com faixa etária de 21 a 30 anos. No aspecto referente à escolaridade da população,
observou-se que 43% declararam ter concluído o ensino médio, o que indica uma necessidade
de aumento das habilidades exigidas para a ocupação dos postos de trabalho disponíveis no
mercado.
O mercado de trabalho exige cada vez mais treinamento e experiência dos
profissionais frente às novas tecnologias, havendo uma percepção, por parte daqueles que
buscam uma oportunidade de trabalho, da insuficiência de qualificação profissional (FARAH,
1999). Os trabalhadores que demandam recolocação profissional encontram-se, muitas vezes,
em situações tão específicas que não conseguem ser absorvidos pelo mercado, seja porque os
mecanismos formais de recolocação não conseguem atingi-los, seja pela baixa oferta de vagas
existentes, o que exige formas diferenciadas de inserção no mercado de trabalho e de
programas diferenciados que garantam o acesso de trabalhadores que se encontram em
condições adversas, levando-se em conta a não homogeneidade da população atendida.
Quanto ao gênero, há uma maior concentração da população masculina, constituindo
60% dos usuários; na Agência de Paulista este índice chegou a 72%. No tangente à faixa
etária, verifica-se que 49% da população atendida situa-se na faixa de 16 a 25 anos, com o
maior contingente, de 28%, situado na faixa de 21 a 25 anos, o que evidencia uma baixa
oferta de postos de trabalho para atender a demanda desta faixa etária. Secundariamente,
verifica-se que no extrato de 26 a 35 anos há uma predominância de 28% da população,
conforme o gráfico 01 abaixo.

12
 10% 21% 16 a 20
13%
21 a 25
26 a 30
31 a 35
14% 36 a 40
28%
14% mais de 41

Gráfico 01: Faixa etária

Já no que concerne à escolaridade dos que procuram as unidades situadas na Região

Metropolitana do Recife, percebeu-se uma acentuada predominância do nível médio de
escolaridade, sendo 43% médio completo e 22% médio incompleto. Verifica-se nos extremos
1% da população declarando-se sem escolaridade e 1% com superior completo. Já em relação
à renda familiar, verificou-se que 68% da população possui renda familiar de até dois salários
mínimos, confirmando as últimas estatísticas oficiais, o que evidencia uma distribuição de
renda irregular, quando comparada com os 4% situados na faixa acima de 7 salários mínimos.
O gráfico 02 abaixo, que apresenta o tempo de desemprego versus a escolaridade,
revela uma maior concentração da população desempregada com escolaridade de nível médio,
constatou-se a mesma ocorrência dessa faixa de escolaridade quanto ao tempo de desemprego,
mostrando um comportamento não linear do tempo de desemprego em relação à escolaridade.
Constata-se um crescimento da população com o ensino fundamental incompleto com mais de
12 meses de desemprego, demonstrando a dificuldade de absorção dessa classe pelo mercado
de trabalho.

40
35
Sem es co larid ad e
30
F. inco mp leto
25
20 F. co mp leto

15 M . inco mp leto
10 M . co mp leto
5 Sup erio r inco mp leto
0
Há 6 mes es De 7 a 12 M ais d e 12 Sup erio r co mp leto

Gráfico 02: tempo de desemprego versus escolaridade

Quanto à percepção dos usuários em relação aos serviços prestados, em torno de 43%
dos trabalhadores que procuram a Agência do Trabalho já foram encaminhados ou conhecem
alguém que tenha sido encaminhado para curso de qualificação profissional ou para
oportunidades de emprego nas empresas que solicitam mão-de-obra à Agência do Trabalho,
mostrando a penetração da Agência junto à população economicamente ativa da Região
Metropolitana do Recife. Já em relação aos encaminhamentos realizados por unidade, 67%
dos encaminhamentos feitos pela Agência do Trabalho foram para vagas de emprego captadas
junto às empresas locais; quanto à variável curso, essa se evidencia nos municípios do Cabo e
de Camaragibe devido a parcerias com os Governos Municipais que possibilitaram a
manutenção destes cursos, tendo em vista que os recursos provenientes do Plano Territorial de
Qualificação-PLANTEQ (antigo PEQ) sofrerem atraso em sua liberação.
Analisando a percepção dos usuários por unidade pesquisada, verificou-se que 89% da
população pesquisada acreditam na capacidade da Agência do Trabalho em atender as suas
expectativas, conforme gráfico 03. Com ênfase na Agência do Trabalho de Camaragibe a qual
apresentou um maior índice de aprovação e um menor índice de rejeição.

13
 60

50
48
42 43
40 Acr edi ta total mente
38
35
30 29 Acr edi ta par ci al mente
21
Não acr edi ta
20
22
10 12 10 11
0 2
Reci f e Cabo Camar agi be Paul i sta

Gráfico 03: percepção dos usuários por unidade da RMR

Já quanto ao aspecto da qualidade percebida do atendimento nas unidades pesquisadas,

de forma geral, constatou-se uma uniformidade quanto à qualidade do atendimento prestado
pelas unidades da Agência do Trabalho, cujo atendimento é considerado bom por 53,4 % dos
usuários. A unidade de Recife apresentou um índice de 38% no quesito regular de
atendimento, devido ao grande contingente de usuários que buscam por seus serviços
especialmente nas segundas, terças e quartas-feiras, ocasionando uma maior espera para o
efetivo atendimento.

Cursos demandados Número de Interessados %(*)

Informática básica 111.394 27,7%
Informática avançada 33.159 8,3%
Inglês 44.580 11,1%
Espanhol 15.988 4,0%
Recepcionista 22.780 5,7%
Manutenção de microcomputador 9.683 2,4%
Mecânico de autos 9.944 2,5%
Telefonista 4.835 1,2%
Auxiliar de escritório 4.641 1,2%
Secretária/recepcionista/telefonista 4.296 1,1%
Carteira nacional de habilitação 3.669 0,9%
Telemarketing 3.498 0,9%
Vigilante 3.437 0,9%
Informática gráfica 3.390 0,8%
Informática adm. de redes 3.109 0,8%
Aux. de enfermagem 2.563 0,6%
Outros 120.947 30,1%
Total 401.913 100,0%
Tabela 01: Demanda por cursos
Fonte: Baseado em dados disponibilizados pela Agência do Trabalho

Na demanda por cursos, a Agência do Trabalho registra uma demanda de 51% dos
cursos nas áreas de informática e línguas, primordiais no capitalismo contemporâneo,
conforme tabela 01 acima, demonstrando uma falsa percepção das pessoas sobre os requisitos
que garantem empregabilidade, bem como detecta a precariedade do ensino profissionalizante
no país.

14
6. Conclusões e recomendações

As iniciativas de desenvolvimento local da Agência do Trabalho combinam recursos

endógenos e exógenos, incorporando-os numa estratégia capaz de gerar efeitos
multiplicadores, elevando, assim, os níveis de emprego e renda no Estado, mobilizando atores
e recursos e favorecendo o melhor aproveitamento das potencialidades locais. Essa
mobilização busca também a construção de entornos territorias inovadores, oferecendo ao
mercado e à sociedade local a possibilidade do seu desenvolvimento. Esse desenvolvimento
econômico territorial traz consigo um processo de acumulação de capacidades, garantindo aos
atores sociais locais a possibilidade de encarar os desafios, mobilizarem-se e formularem
estratégias conjuntas.
O atendimento integrado desenvolvido pela Agência do Trabalho mudou os níveis de
inserção de trabalhadores no mercado, tendo a Agência se tornado uma referência na
prestação desses serviços no país.
Com o objeto geograficamente delimitado para a Região Metropolitana do Recife, a
presente pesquisa buscou contribuir para o avanço teórico sobre as temáticas exploradas,
ainda que de forma preliminar, discutindo a partir dos achados os modelos teóricos utilizados.
Como sugestão de estudos futuros, fica a sugestão de explorar mais os elementos que
dizem respeito à nova fase do trabalho no mundo contemporâneo, ou seja, a preponderância
do setor de serviços e, até mesmo, da especulação financeira, que acaba por retirar o capital
do setor produtivo para o improdutivo, da mera especulação, do hot Money, dedicando espaço
aos textos oriundos da sociologia do trabalho e da sociologia diferencial. Outra possibilidade
é a investigação da efetividade dos modelos de gestão adotados.

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