Вы находитесь на странице: 1из 265

2007

Àêàäåìè÷åñêèé Ïðîåêò
Ìîñêâà

Þ.Ã. Àðçàìàñîâà
íàóê
ïîä ðåäàêöèåé äîêòîðà þðèäè÷åñêèõ
íàó÷íî-ìåòîäè÷åñêîå è ó÷åáíîå ïîñîáèå

НОРМОТВОРЧЕСТВА
ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ
НОРМОГРАФИЯ:

5543221 21 09 877665 43 21 099887 65 43 211009 87 65 433221


54
43321122110
09988765 544332
21100987 766554
43322109 988776
65544321 1
54 3 21 2 10 9 8 7 65 4 32 1 0 9 8
54321210987654321098765432109876547 6 54 3 2 1 09 8 76 5 433221
1 для вузов
Учебное пособие
Þ.Ã. Àðçàìàñîâà
Ïîä ðåä.
554433221
1221
10
0998
877665
5443
32
2110
099887
7665
54
4332
211009
9887
76
6554
433221
1
554
433221
1221
10
0998
877665
5443
32
2110
099887
7665
54
4332
211009
9887
76
6554
433221
1

Сибирская академия госслужбы


Российский университет кооперации
УДК 34 СВЕТЛОЙ ПАМЯТИ ТЕОРЕТИКА ПРАВА
ББК 67 ПИГОЛКИНА АЛЬБЕРТА СЕМЕНОВИЧА.
А 80
Авторы:
Абрамова Александра Ивановна — канд. юрид. наук;
Арзамасов Юрий Геннадьевич — др юрид. наук, доцент;
Маньковская Вера Ивановна — канд. юрид. наук, доцент;
Пиголкин Альберт Семенович — засл. деятель науки Рос
сийской Федерации, др юрид. наук, профессор; ÏÐÅÄÈÑËÎÂÈÅ
Пожарский Дмитрий Владимирович — канд. юрид. наук;
Рахманина Татьяна Николаевна — канд. юрид. наук;
Троцковская Валентина Алексеевна — канд. юрид. наук,
доцент;
Ухина Светлана Владимировна — канд. юрид. наук; В период проведения серьезных структурных из
Щербинина Любовь Федоровна — канд. юрид. наук. менений в социуме, связанных с трансформированием
Рецензенты:: экономических, социальных и других общественных
В.В. Лазарев — заслуженный деятель науки РФ, док отношений, большие надежды властные органы и дол
тор юридических наук, профессор (Московская госу жностные лица различного статуса возлагают на такой
дарственная юридическая академия); инструмент, как нормативные акты. Характерной осо
С.А. Комаров — доктор юридических наук, профессор бенностью современной России является значительное
(Государственная Дума Федерального Собрания увеличение числа проектов нормативных актов. Так,
Российской Федерации). например, в Государственной Думе Федерального Со
Нормография: теория и методология нормотворчества : на брания Российской Федерации своей очереди сегодня
учнометодическое и учебное пособие / под ред. дра юрид. дожидаются более 600 законопроектов. Еще более серь
А 80 наук Ю.Г. Арзамасова. — М. : Академический Проект, 2007. — езное положение наблюдается в подзаконном нормот
480 с. — (Gaudeamus). ворчестве. Например, только ведомственных норматив
ISBN 5829107864 ных актов на сегодняшний день действует более 60 тыс.
В пособии раскрывается правовая природа нормотворче При этом рост количества нормативных актов не соот
ства. Отдельный параграф посвящен результатам нормотвор ветствует их качеству, поэтому в современных услови
чества. Рассмотрены теоретические и практические проблемы ях увеличения нагрузки на нормодателей ученые и
юридической техники, а именно: понятие и средства юриди
ческой техники; требования, предъявляемые к проектам нор практикующие юристы все чаще заявляют о необходи
мативных актов; способы изложения нормативных документов. мости соблюдения правил юридической техники.
Особенная часть пособия посвящена организации и методике Серьезным вопросом является пробельность и
подготовки различных видов нормативных актов, начиная с коллизионность нормативных актов. Помимо этого,
законов и заканчивая локальными актами.
Настоящее пособие рассчитано на депутатов, государствен
существует масса проблем, связанных с содержатель
ных и муниципальных служащих, ученыхюристов, студентов, ной стороной нормативных актов. Действуют норма
аспирантов, преподавателей и всех, кто интересуется пробле тивные акты, в основном это касается региональных
мами нормотворчества и юридической техники. и муниципальных нормативных актов, которые проти
воречат международным нормам и принципам, нормам
ÓÄÊ 34 Конституции и указов Президента Российской Феде
ÁÁÊ 67 рации. Все это говорит о недостатке правовой культу
ры государственных и муниципальных служащих, за
© Авторский коллектив, 2007 нимающихся разработкой и принятием различных по
© Арзамасов Ю.Г., редакция 2007 юридической силе, формам и предмету правового ре
© Оригиналмакет, оформление.
гулирования нормативных актов. !
ISBN 5829107864 Академический Проект, 2007
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
В связи с этим данная работа является актуальной,
поскольку проблема качества федеральных законов и ÂÂÅÄÅÍÈÅ
подзаконных нормативных актов на сегодняшний день
нуждается в научном осмыслении и разрешении.
Авторы данного Проекта научные работники (А.И. Аб
рамова, Т.Н. Рахманина), преподаватели (Ю.Г. Арзамсов,
В.И. Маньковский и др.), практикующие юристы (С.В. Ухи
на и Л.Ф. Щербинина) проанализировали большой
спектр теоретических и прикладных проблем, начиная Все прожекты зело исправны должны быть,
с понятийного аппарата и заканчивая рассмотрением дабы казну изрядно не разорять и отечеству
отдельных технологий подготовки и принятия норматив ущерба не чинить.
ных актов. Петр I
Оригинальным является само название работы
«Нормография: теория и методология нормотворче В сегодняшних условиях проведения правовых
ства». Это новое базовое понятие в научный оборот реформ важное значение имеет наведение порядка в
предлагает ввести руководитель данного Проекта — системе нормативных актов. Осуществляется данный
Ю.Г. Арзамасов. Фактически он говорит о формирова вид деятельности с помощью реализации следующих
нии отдельной науки прикладного характера для тео функций: отмена и внесение определенных изменений
рии государства и права, науки о правотворчестве и и дополнений в устаревшие нормативные акты; при
юридической технике. Высказанная мысль представ нятие новых и систематизации действующих норма
ляется интересной и конструктивной, а введение в тивные актов. При этом осуществление данного вида
учебный процесс аналогичной дисциплины, по наше деятельности, т. е. нормотворчества никак не возмож
му мнению, полезно и необходимо, т. к. на сегодняш но без учета, устоявшихся научных закономерностей,
ний день практически все государственные и муници теорий, воззрений и, конечно же, без применения зна
пальные служащие в той или иной мере участвуют в ний юридической техники.
подготовке проектов нормативных актов. Серьезной эмпирической проблемой является ис
Данное пособие является инновационным трудом, что пользование государственными органами и должнос
свидетельствует о его значимости в период реформирова тными лицами в осуществлении нормативноправово
ния высшей школы. Еще не было работы, объединяющей го регулирования принципа «двойных стандартов»,
в себе теоретический материал, посвященный нормотвор это выражается прежде всего в том, что при осуще
честву, и все без исключения технологии подготовки нор ствлении правовой политики принцип научности нор
мативных актов. Несомненным достоинством Проекта мотворчества часто только декларируется, а на деле
является стремление авторов внести предложения по не только к современным научным исследованиям и
совершенствованию нормотворческого процесса, которые новым методикам подготовки тех или иных видов нор
содержатся практически в каждой главе работы. мативных актов, но и к фундаментальным теоретичес
Из сказанного можно сделать вывод, что данная ким работам нормодатели обращаются крайне редко.
работа — это новый, эксклюзивный, научный, комп Такое положение вещей сказывается прежде всего на
лексный труд, который необходимо использовать как качестве нормативных актов, которые не могут
в учебном, так и нормотворческом процессе. эффективно регулировать отношения в социуме, по
С.А. Комаров, скольку изобилуют коллизиями, неясностями, про
начальник отдела Правового управления Аппарата белами. При этом причина данной проблемы заклю
Государственной Думы Федерального Собрания Россий6 чается как в осуществляемой политике, так и в низкой
" ской Федерации, доктор юридических наук, профессор квалификации субъектов нормотворчества и субъек #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ВВЕДЕНИЕ
тов, обеспечивающих различные виды нормотворче щих требований, предъявляемых как к различным по
ского процесса, начиная от законотворчества и закан форме, юридической силе, сфере действия, характе
чивая подготовкой локальных нормативных актов, ру и предмету правового регулирования норматив
поскольку нормодатели нередко нарушают установ ным актам, так и к нормотворческому процессу.
ленные законом либо исходящие из общей теории Представленные требования смогут послужить под
права и государства техникоправовые, лингвистичес спорьем для всех, кто занимается подготовкой и при
кие и другие правила, приемы и средства юридичес нятием различных видов нормативных документов.
кой техники. В связи с этим в работе была выдвинута и аргумен
Серьезной проблемой системы нормативных ак тирована идея о необходимости обобщения в опреде
тов является правовая нестабильность, поскольку в ленную систему научных знаний о проблемах нор
отдельные нормативные акты внесено большое ко мотворческой деятельности, ее способах, принципах,
личество различных изменений и дополнений, поэто правилах, приемах и средствах юридической техни
му разобраться в них не под силу даже опытным ки и технологии подготовки различных видов норма
юристам. В связи с этим решить данную проблему тивных актов, которые составят методологию нормот
могут только высококвалифицированные нормодате ворчества, которую мы назвали нормографией.
ли посредством таких видов систематизации норма Нормография — это не просто совокупность техно
тивных актов, как кодификация и консолидация, осу логий подготовки нормативных актов, поскольку у нее
ществление которых никак не возможно без знания есть свой предмет и методы, она претендует называть
юридической техники. ся наукой. Данная наука, несомненно, займет свое дос
Существует также значительный блок вопросов, тойное место среди прикладных юридических наук. Те
связанных с содержательной стороной нормативных оретикам права и практикующим юристам уже давно
актов. На сегодняшний день продолжают действовать необходимо отойти от стереотипов, согласно которым
нормативные акты, не соответствующие нормам мора прикладные юридические науки существуют только как
ли, современным общественным отношениям. Не во вспомогательные науки для отраслевых юридических
всех органах государственной власти осуществлена наук. По нашему мнению, сегодня объективным фактом
работа по приведению нормативных актов в соответ является то, что уже очевидно просматриваются тенден
ствие с международными стандартами в области прав ции формирования системы прикладных наук не толь
и свобод человека и гражданина, а также нормам СЕ, ко для отраслевых юридических наук, но и для общей
что создает серьезные проблемы в сфере охраны и теории права и государства. Примерами могут служить:
обеспечения прав и свобод человека и гражданина. правовая компаративистика, правовая герменевтика,
Встречаются действующие нормативные акты, явно правовая конфликтология и т. п. При этом важное мес
противоречащие нормам российского законодатель то в данном списке должна занять наука нормография —
ства. Довольно часто в нормативных актах отсутствует наука о правовой природе правотворческой деятельно
механизм выполнения содержащихся в них норм пра сти и юридической технике.
ва. Указанные факты говорят о низком уровне право Нормографии как самостоятельной науке посвя
вой культуры разработчиков нормативных актов и об щено настоящее пособие. Данная работа состоит из двух
отсутствии должного контроля за всеми видами нор частей. В первой (общей) части освещены общетеоре
мотворческого процесса и его результатами, а также о тические проблемы правотворчества и юридической
необходимости определения способов и форм его со техники. Вторая часть (особенная) посвящена техноло
вершенствования и путей повышения качества норма гиям нормотворческой деятельности. Фактически она
тивных документов. является своеобразным путеводителем по разнообраз
В связи с этим в данном пособии нами предло ным методикам подготовки различных видов норматив
$ жена разработанная на научной основе система об ных актов. %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
Идея издания этого пособия была задумана совме
стно с Альбертом Семеновичем Пиголкиным, поэтому
данный труд и посвящен этому ученомуюристу.
Авторы также выражают глубокую благодарность
рецензентам пособия — заслуженному деятелю науки
РФ, доктору юридических наук, профессору Валерию
Васильевичу Лазареву и доктору юридических наук,
профессору Сергею Александровичу Комарову за уча
стие и полезные советы.
ОБЩАЯ ЧАСТЬ
&
ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
рах деятельности государственных органов (право
Глава 1 творчестве, правореализации, контрольной деятельно
сти и т. п.), но и прогрессивному развитию общества в
целом, его демократизации и гуманизации, что в ко
ÏÐÀÂÎÂÀß ÏÐÈÐÎÄÀ ÍÎÐÌÎÒÂÎÐ×ÅÑÒÂÀ нечном итоге отражается на построении правового
государства в России.
Из сказанного вовсе не следует, что новые право
вые концепции возникают на пустом месте, только
благодаря особому дару исследователей правовых проб
лем. Естественно, что становление и развитие право
вых концепций и воззрений напрямую зависит как от
проведенного анализа международноправовых актов,
национального законодательства, ведомственных и
локальных нормативных документов, современных пра
1.1. Íîðìîãðàôèÿ — íàóêà î íîðìîòâîð÷åñòâå вовых отношений, учета положительной и негативной
правоприменительной практики, обзоров деятельности
В сегодняшних условиях осуществления правовой судов, аналитических и статистических материалов
реформы, связанной с возникновением новых связей таких государственных органов Российской Федера
между разнообразными субъектами общественных ции, как Совет Федерации и Государственная Дума Фе
отношений, большинство из которых должно быть упо дерального Собрания, Администрация Президента,
рядочено нормами права, реализация разнообразных Министерство юстиции, Генеральная прокуратура и
функций государства во многом зависит от повыше другие органы, так и от той базы, которая была зало
ния научного обеспечения различных видов юридичес жена учеными прошлых эпох. Научная новизна боль
кой деятельности. Объективной необходимостью сегод шинства современных правовых исследований об
няшнего дня является как правовое регулирование условливается главным образом тем, что авторы данных
целого ряда общественных отношений (имуществен работ, обобщая как современный, так и накопленный
ных, финансовых и т. д.), так и выработка всесторон ранее юридической наукой опыт, начиная с исследо
них прогнозов, направленных на принятие верных ваний античной эпохи, поновому подходят к раскры
решений, способных принести положительные резуль тию правовой природы и назначения исследуемых
таты. Здесь особое место занимает изучение, исчерпы типов юридической деятельности и юридических по
вающее исследование правовых отношений, связанных нятий. Они выявляют структурные и типологические
с осуществлением нормотворческого процесса. Есте особенности предмета изучения, делают прогнозы и
ственно, что последний нуждается как в научном ос обобщения, результатом чего являются новые теории,
мыслении, так и методологическом оснащении. воззрения, закономерности.
Неоспоримым фактом является то, что любая на Однако, несмотря на существующий научный по
ука зарождается как результат накопления определен тенциал современного социума, который проявляется
ного массива знаний, приемов, способов и, конечно, в грамотном, творческом проведении отечественными
методик. Обобщение этих знаний в той или иной обла учеными различных исследований в области права,
сти человеческого бытия, в том числе и в правовой сфера правового регулирования на сегодняшний день
сфере, их ранжирование, сравнительноправовой и обстоятельно еще не исследована. По нашему мнению,
историкоправовой анализ, классифицирование, выве одним из основных препятствий на пути должного
дение новых понятий, методик, законов и принципов, научного осмысления современных правовых процес
 способствует не только прогрессу в определенных сфе сов является отсутствие глубокого научного анализа 
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
структуры и функционирования российского общества. мую пользу. Научные дискуссии, «круглые столы» и
Современные исследователи, беря на вооружение ло другие формы и методы проведения научноисследо
зунг, согласно которому «наука должна работать на вательской работы юристов способствуют нахождению
практику», в своих исследованиях нередко опираются правильных решений в той или иной ситуации. Акту
не на общеправовые и юридикосоциологические тео альной проблемой также является проведение конкур
рии, не на конкретные методики исследований право сов на разработку научных проектов в форме получе
вых явлений, а на сиюминутную практику, в результате ния научных грантов. Причем система предоставлений
чего появляются не проверенные временем антинауч научных грантов, по нашему мнению, должна строго
ные решения. контролироваться во избежание взяточничества и про
Помимо этого, серьезными факторами, тормозящи текционизма.
ми осуществление проведения научных исследований, Другим важным направлением в проведении кон
являются не только невысокая квалификация исследо курсных исследований является практика подготовки
вателей, которые недостаточно овладели знаниями альтернативных проектов федеральных законов, что
правил, приемов и средств юридической техники, но и говорит о демократизации нормотворческого процес
слабое финансирование научных изысканий, сокраще са, который, несомненно, должен опираться на послед
ние бюджетных средств, выделяемых на проведение ние данные научных исследований, и не только в об
научных исследований, низкая организация труда на ласти юриспруденции, но и других наук и научных
учной деятельности юристов, отсутствие скоординиро направлений. Юристы должны шире применять ком
ванности деятельности научных центров. плексные методики исследования. При этом нормода
В современных реалиях, несмотря на то, что прио тель должен не только учитывать волевой фактор, по
ритет часто отдается практическому опыту, это соответ скольку любой проект нормативного документа (акта
ствует в основе своей идеям, высказанным представи или договора) выражает волю той или иной социаль
телями социологической юриспруденции, большое ной группы, класса, партии либо общенародную волю,
значение имеют и методологические разработки, кото но и соотносить его разработанную модель урегулиро
рые выступают основой, фундаментом для юридичес вания какихлибо отношений с отмененными норма
кой деятельности. Поэтому без грамотного применения тивными актами, которые регламентировали эти же
методик невозможно достичь поставленных целей и либо аналогичные общественные отношения, а также
задач. Реализация последних зачастую зависит от осо изучать практику урегулирования данной проблемы в
бенностей объекта той или иной науки, а также от других правовых системах. Более того, нормодатель,
конкретного исследователя, т. е. его правовой культу скорее всего, отдаст предпочтение тому законопроек
ры, которая и отражается на научной квалификации. ту, при подготовке которого учитывался такой фактор,
Здесь следует подчеркнуть, что объектом любой науки как взаимодействие данного акта с другими докумен
выступают объективные закономерности, т. е. опреде тами системы законодательства, а также с междуна
ленная сумма знаний о глубинных качествах явлений, родными стандартами в области прав и свобод челове
их причинноследственных связях, функционировании ка и гражданина. Следует подчеркнуть, что приоритеты
и тенденциях развития. При этом любая наука не мо нормодателя в большинстве случаев отдаются субъек
жет существовать без своих индивидуальных приемов, там, обладающим правом законодательной инициати
применяемых в тех или иных исследованиях. Не явля вы и реализующим это конституционное право на
ется исключением здесь и юриспруденция. практике в форме законопроектов, которые опираются
Сегодня юристы все чаще обращаются к разработ на пакетный принцип формирования системы законо
ке научных предложений по совершенствованию раз дательства (когда в парламент вносятся вместе с гото
личных диапазонов общества. При этом столкновение вым законопроектом проекты подзаконных актов, до
 научных идей и подходов иной раз приносит неоцени кументов, фактически развивающих нормы законов !
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
посредством осуществления функций конкретизации поможет быстро и наглядно показать все имеющиеся
и детализации). При этом подзаконным нормативным плюсы и минусы подготовленного проекта.
актам следует уделять особое внимание, чтобы они не Сказанное позволяет сделать вывод о важнейшей
ущемляли права и свободы граждан и их законные роли юридической науки, которая выступает опреде
интересы, а служили средством обеспечения положе ленным трансформирующим фактором современного
ний норм законов, содержали технологии реализации социума, способствующим его прогрессу. Развитая
прав и свобод, провозглашенных в Конституции и кон юридическая наука — это один из стержневых пока
кретизированных в федеральных законах. зателей осуществления процесса формирования циви
Люди иной раз склонны делать ошибки, не являют лизованного, демократического общества. При этом
ся исключением и субъекты, обеспечивающие нормот властные органы, осуществляя свои функции, созда
ворческий процесс, и субъекты нормотворчества, одна вая нормативные документы в форме законов и подза
ко особенности их правового статуса определяются конных актов, должны учитывать и такие факторы, как
прежде всего тем, что они являются государственными правовая культура индивидов, составляющих совре
служащими, к которым следует предъявлять повышен менное общество, уровни индивидуального и обще
ные требования, поскольку от их работы, от реализации ственного правового сознания. Помимо этого они обя
их должностных обязанностей напрямую зависит каче заны брать на вооружение современные правовые
ство нормативных актов и в конечном итоге урегулиро идеи, воззрения, а также новые методики, методологи
вание определенных сфер общественных отношений. ческие приемы, общие, отраслевые и межотраслевые
В связи с этим нормодатели должны учитывать весь принципы права, различные аспекты развития гума
спектр перечисленных факторов, а это под силу только нитарных и других наук. Властные органы при созда
высокообразованным, качественно подготовленным в нии проектов нормативных актов должны также учи
области юриспруденции специалистам. тывать прошедшие проверку временем и одобряемые
Продолжая разговор об альтернативных проектах обществом нормы морали, религиозные и другие нор
нормативных актов, следует заметить: на первый взгляд мы. Кроме этого, необходимо способствовать развитию
может показаться, что их разработка способна обо посредством права только оптимальных идей и воззре
стрить борьбу между научными центрами и институ ний, проповедующих и предлагающих проверенные
тами. Однако научные споры, в том числе и по вопросу временем и одобряемые большинством членов обще
качества того или иного проекта нормативного акта ства образцы (стандарты) поведения, которые стиму
(федерального закона, постановления Правительства, лируют правомерное поведение, строгое и неукосни
закона субъекта Федерации и т. п.), способствуют на тельное соблюдение как нормативных актов, так и актов
хождению и принятию наиболее эффективного, гра применения права, что в целом скажется на становле
мотного и целесообразного разрешения существующей нии режима законности и правового порядка.
проблемы. Таким образом, можно констатировать: несмотря
Тем не менее, как показывает практика, даже под на то, что сегодня, с одной стороны, наблюдается ми
готовка альтернативных проектов нормативных актов нимизация правового сознания и правовой культуры
и их активное обсуждение — не панацея от юридичес граждан, поскольку их знания формируются в боль
ких ошибок и коллизий в праве, от неверного регули шинстве своем посредством только общедоступной
рования общественных отношений и т. п. В связи с этим информации, исходящей из средств массовой инфор
особое значение в последнее время имеют правовые мации, которые при этом умело используют активные
прогнозы и эксперименты, когда действие норматив правонарушители, выражающие интересы и осуществ
ного акта распространяется не на всю Российскую ляющие цели всевозможных отраслевых, этнических
Федерацию, а на определенную территорию (респуб и других преступных группировок, а с другой сторо
" лику, область, город и т. п). Проведенный эксперимент ны, наблюдается возрастание роли науки, поскольку #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
научнотехнический прогресс, пусть даже не во всех, а «пограничные» науки самостоятельной теоретической
только в некоторых отраслях, если не прямо, то опосредо направленности, так и прикладные науки, конкретизи
ванно влияет на развитие юриспруденции и других наук. рующие научные знания в общей теории права и госу
Однако наука — это не панацея от всех бед, а со дарства, уголовного права, криминалистики и т. д., что
вокупность идей, воззрений, направленных на преодо приводит не только к расширению предмета исследо
ление проблем, возникающих в различных сферах вания, но и к новым исследованиям.
общества. Тем не менее само развитие науки сегодня В сегодняшних условиях переходного государства,
идет по двум основным направлениям. связанного со становлением новой российской сис
С одной стороны, прослеживается тенденция ин темы права, с формированием его институтов, харак
теграции наук, т. е. их укрупнение и объединение. Так, теризующихся зарождением новых отраслей права,
например, идет процесс сближения и взаимопроник дифференциация знаний юриспруденции — явление
новения таких гуманитарных наук, как психология и закономерное, поскольку появление новых отношений,
юриспруденция — результатом чего является появле как уже было сказано, приводит к их изучению. Про
ние юридической психологии, юриспруденция и ин цесс формирования из определенных научных направ
форматика и т. п. лений самостоятельных юридических наук прикладно
С другой стороны, наряду с интеграционными про го характера не обошел теорию права и государства
цессами в юридической науке ясно просматривается и стороною. Так, например, в рамках теории права и го
дифференциация. Расчленение научных знаний в дан сударства претендуют на самостоятельность такие
ной сфере всецело связано с появлением новых струк научные направления, как правовая герменевтика (уче
турных, функциональных, экономических, социальных ние о толковании норм права)1, правовая конфликто
и других связей между субъектами общественных отно логия2, правовая компаративистика, т. е. наука срав
шений. Обозначенные тенденции объясняются главным нительного правоведения. Ярким ее представителем
образом необходимостью глобального изменения пра был французский юрист Рене Давид. Его научными
вового регулирования широкого круга как частных, так преемниками можно назвать Камиллу ЖоффреСпи
и публичных общественных отношений. Сегодняшнее
государство как сложный механизм управления обще 1 О толковании норм права см.: Васьковский, Е.В. Руководство
ством, несомненно, нуждается в более действенных к толкованию и применению законов. Для начинающих юристов
элементах социального воздействия в форме механиз / Е.В. Васьковский. — М., 1997 (переиздание работы 1913 г.); Воп6
ма правового регулирования. При этом особая роль в ленко, Н.Н. Толкование социалистического права / Н.Н. Воплен
ко. — Волгоград, 1990; Гаджиев, Х.И. Толкование права и закона
системе нормативного регулирования социальных от / Х.И. Гаджиев. — М., 2000; Лазарев, В.В. О роли доктринального
ношений принадлежит таким правовым средствам, как толкования права / В.В. Лазарев // Советская юстиция. 1969.
нормы права, нормативные акты, правоотношения, акты № 14. С. 4–5; Насырова, Т.Я. Телеологическое (целевое) толкова
применения права, реальное совершенствование кото ние советского закона : теория и практика / Т.Я. Насырова. —
рых невозможно без научного осмысления. Казань, 1988; Суслов, В.В. Герменевтика и юридическое толкова
ние / В.В. Суслов // Государство и право. 1997. № 6. С. 115–118;
Таким образом, можно сделать вывод, что диффе Хабибуллина, Н.И. Толкование права : новые подходы к методоло
ренциация научных знаний объясняется в последнее гии исследования / Н.И. Хабибуллина. — СПб., 2001; Хабри6
время, с одной стороны, усложнением общественных ева, Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации : тео
отношений и появлением новых отношений в социуме, рия и практика / Т.Я. Хабриева. — М., 1998; Черданцев, А.Ф. Тол
кование советского права / А.Ф. Черданцев. — М., 1979.
с другой, потребностями их научного изучения, прояв 2
О юридической конфликтологии см.: Право и общество : от
ляющегося в классифицировании и ранжировании конфликта к консенсусу : монография / под ред. В.П. Сальникова,
составляющих предмета исследования, разработки Р.А. Ромашова. — СПб., 2004; Жеребин, В.С. Правовая конфликто
правил и методик, выведении обобщений и закономер логия : курс лекций / В.С. Жеребин. — Владимир, 2000; Юриди6
$ ностей и т. п. Результатами данного труда являются как ческая конфликтология / под ред. В.Н. Кудрявцева. — М., 1995. %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
нози, доктора права лондонского университета Уилья нормы права, не владеют столь необходимыми знаниями
ма Батлера, узбекского ученого Акмаля Саидова и др. правил, приемов, средств, различных методик подготов
В нашей стране это такие доктора наук, как Ф.М. Ре ки тех или иных видов нормативных актов. Большинство
шетников, В.Н. Синюков, А.Я. Сухарев, Ю.А. Тихоми юристов, даже те, которые с отличием заканчивают
ров, В.А. Туманов и др.1 Более того, подтверждением юридические вузы и факультеты, имеют поверхностные
тому, что уже реально существует наука под названи знания юридической техники.
ем «правовая компаративистика», является работа Ин Столь нерадостные факты говорят о том, что рефор
ститута законодательства и сравнительного правове мировать правовую систему реально, совершенствуя
дения при Правительстве Российской Федерации. при этом все виды нормотворческого процесса, возмож
В данный ряд самостоятельных новых наук следует но только при качественном повышении уровня право
включить и нормографию, науку прикладного характе вой культуры всего корпуса государственных и муни
ра для общей теории права и государства, поскольку в ципальных служащих. В связи с этим необходимо на
данном курсе юридическая техника изучается только в всех юридических факультетах высших учебных заве
рамках темы «Правотворчество». К тому же указанная дений и на курсах повышения квалификации государ
тема явно «переросла» установленные рамки, т. к. вклю ственных служащих ввести учебный курс под названи
чает в себя не только рассмотрение различных теорети ем «Нормография». Тогда в своей работе нормодатели
ческих подходов к понятию правотворчества, его спо станут опираться на общие принципы правотворчества,
собам, принципам, стадиям, но и изучение проблем, будут владеть знаниями методик подготовки и принятия
различных видов правотворчества. Сегодня юристы различных видов нормативных документов (актов и до
практики, которые разрабатывают различные по юриди говоров), соблюдать требования, предъявляемые к со
ческой силе, видам, характеру регулируемых отношений держанию и форме при создании нормативных актов.
Государственного служащего (гражданского, военного,
правоохранительного), как и любого профессионала,
1 См.: Барциц, И.Н. Типология современных правовых сис
надо готовить планомерно, используя для этих целей
тем: учеб. пособие / И.Н. Барциц. — М., 2000; Давид Р. Основные апробированные методики и программы.
правовые системы современности / Р. Давид. — М., 1988; Да6 Из этого следует, что если будет введена данная
вид Р., Жоффре6Спинози К. Основные правовые системы совре
менности / Р. Давид, К. ЖоффреСпинози. — М., 1996; Марчен6 учебная дисциплина, то и подходы к ней должны быть
ко, М.Н. Место и роль сравнительного права в системе юриди научно обоснованными. Как уже было отмечено, проб
ческого образования / М.Н. Марченко // Правоведение. 1999. лема теории нормотворчества уже явно выходит за
№ 1. С. 215–224; Нерсесянц, В.С. Сравнительное правоведение в пределы курса общей теории права и государства.
системе юриспруденции / В.С. Нерсесянц // Государство и пра
во. 2001. № 6. С. 5–15; Очерки сравнительного права : сб. ст. /
В связи с этим усилия теоретиков права должны быть
сост. перев. и вступ. ст. В.А. Туманова. — М., 1981; Правовые направлены на сосредоточение разрозненных методик
системы стран мира : энциклопедический справочник / отв. подготовки нормативных актов и теоретических во
А.Я. Сухарев. — М., 2000; Рабель Э. Задачи и необходимость срав просов, касающихся проблем создания нормативных
нительного правоведения : пер. с нем. / Э. Рабель. — Екатерин актов в систему научно обоснованных знаний о нор
бург, 2000; Решетников, Ф.М. Правовые системы стран мира :
справочник / Ф.М. Решетников. — М., 1993; Саидов, А.Х. Введе
мотворчестве, которые и составят предмет самостоя
ние в основные правовые системы современности / А.Х. Саи тельной науки — нормографии (дословный перевод —
дов. — Ташкент, 1988; Саидов, А.Х. Сравнительное правоведение «пишу норму»). Последняя, по нашему мнению, займет
и юридическая география мира / А.Х. Саидов. — М., 1993; Синю6 особое место в системе юридических наук, поскольку
ков, В.Н. Российская правовая система: введение в общую тео наподобие правовой герменевтики, правовой компара
рию / В.Н. Синюков. — Саратов, 1999; Тиле, А.А., Швеков, Г.В.
Сравнительный метод в юридических дисциплинах / А.А. Тиле, тивистики и других прикладных наук будет носить
Г.В. Швеков. — М., 1978; Тихомиров, Ю.А. Курс сравнительного вспомогательный характер по отношению к общей
& правоведения / Ю.А. Тихомиров. — М., 1996. теории права и государства. '
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Общая теория права и государства должна быть не Платон указывал, что «из всех наук более всего совер
системой абстрактных категорий, а незаменимым по шенствует человека, ими занимающегося, наука о за
мощником для принятия конкретных правовых реше конах; по крайней мере, так должно быть, если пра
ний. В этой связи повышается ценность и значимость вильные ее положения…»1 О необходимости отдельной
практических решений, которые опираются именно на науки, изучающей проблемы правотворчества, в совет
научные знания теоретических матриц, определенных ское время писали такие теоретики, как А.С. Пиголкин
абстрактных построений, современных правил и мето и А.А. Ушаков2. Тем не менее данная проблема в пол
дик подготовки нормативных документов, соответствую ном объеме до сих пор не решена и требует серьезной
щих потребностям правовой жизни. научной проработки.
Известно, что в советское время ориентация препо По нашему мнению, актуальность выделения данной
давания была направлена на подготовку юристовпрак науки очевидна, поскольку во многих вузах читаются
тиков, занимающихся той или иной правоприменитель курсы, направленные на повышение нормотворческой
ной деятельностью. В вузах готовили судей, адвокатов, квалификации студентов: Подготовка законопроектов
следователей, нотариусов и т. д., а не нормотворцев, т. к. (МГЮА), Организация нормотворческой деятельности
нормативных актов по сравнению с сегодняшним днем органов внутренних дел (Академия управления МВД
было мало и отсутствовала необходимость в таких спе России), Теория ведомственного нормотворчества (Ака
циалистах. Законы зачастую разрабатывались в цент демия национального образования). Из этого следует,
ре, т. к. региональное нормотворчество находилось в что поскольку есть учебная дисциплина, преподавае
зачаточном состоянии. В современных условиях вала мая в высшем учебном заведении, то и подходы к ней
законодательства (сегодня в Государственной думе должны быть научно обоснованными.
Федерального Собрания своей очереди дожидаются бо Целью данной науки должно быть всестороннее
лее 900 законопроектов), наличия большого количества рассмотрение проблем и методик подготовки норма
пробелов и коллизий в праве серьезной проблемой яв тивных актов. Вполне очевидно, что теория нормотвор
ляется отсутствие грамотных специалистов, умеющих чества переросла себя и нуждается в самостоятельном
подготовить тот или иной проект нормативного акта. оформлении. Используя философскую терминологию,
Резюмируя сказанное, можно сделать вывод: объек данную идею можно выразить следующими словами:
тивно существует необходимость включения в програм где кончается «общее», начинается «особенное», т. е.
мы юридических вузов и факультетов изучения курса специальная наука — нормография. Поэтому все ее
нормографии, курса прикладного, вспомогательного задачи и методики должны быть сориентированы на
характера для общей теории права и государства с создание совершенных как по содержанию, так и по
целью подготовки высококвалифицированных нормо форме нормативных актов. Достичь этого без опоры на
дателей, специалистов по разработке проектов норма научные знания не представляется возможным. Без
тивных актов и нормативных договоров, способных научной основы преподавание обедняется. Сама же
правильно выбрать нужную форму нормативного акта юридическая техника ничего не изучает, ничего не
и грамотно его построить, чтобы нормативные акты не исследует. Наоборот, только после всестороннего изу
были противоречивыми, а соответствовали междуна чения данной технологии, т. е. теоретических положе
родным стандартам в области прав и свобод человека
и гражданина, российскому законодательству, чтобы в 1 Платон. Соч. / Платон. — М., 1972. Т. 3. Ч. 2. С. 463.
них не было противопоставления формы и содержа 2
См.: Пиголкин, А.С. Подготовка проектов нормативных актов
ния, не было нарушений правил и средств юридичес (организация и методика) / А.С. Пиголкин. — М., 1962. С. 31; Уша6
кой техники. Решить данные проблемы возможно толь ков, А.А. О законографии как науке о правотворчестве / А.А. Уша
ко с помощью теоретически обоснованной отрасли ков // Государство, право, законность : ученые записки. Вып. 5.
 научных знаний под названием «нормография». Еще Пермь : Пермский гос. унт, 1974. С. 59. 
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ний концепции нормотворчества, а также правил, при ма правового регулирования1. Однако правотворче
емов, методик и средств юридической техники, возмож ство — это не только первичный элемент механизма
но ее правильное применение. правового регулирования, но и один из главных ком
В современных условиях проведения правовой понентов рассматриваемого процесса.
реформы актуальной задачей является радикальное Определяя место правотворчества в структуре ме
реформирование юриспруденции с выделением само ханизма правового регулирования, следует сказать, что
стоятельных наук прикладного характера для общей реально существуют два его уровня. Первый состав
теории права и государства, среди которых достойное ляют средстваинструменты правового воздействия на
место должна занять наука о нормотворчестве и юри общественные отношения, такие как нормативные
дической техники — нормография. акты, правоотношения, фактические составы. Указан
ные средства являются главными внешними компонен
1.2. Ïîíÿòèå íîðìîòâîð÷åñòâà тами (элементами) механизма правового регулирова
ния. Кроме этого, можно выделить и дополнительные
Нормы права, закрепляющие правила поведения, средства правового воздействия, которые, так же как
распространяющие веления классов, социальных сло основные, главные средства правового регулирования,
ев, словом, тех сил, которые стоят у власти или оказы способствуют результативной работе механизма пра
вают значительное влияние на власть, на широкий вового регулирования. К ним следует отнести преам
либо четко обозначенный круг субъектов правоотно булы нормативных актов, различные таблицы, графи
шений, определяющие субъективные права и позитив ки, формы документов, содержащиеся в основном в
ные обязывания, устанавливающие различные запре приложениях к нормативным актам.
ты, правовые режимы, стимулы и ограничения в В изложенном воззрении имеется определенная
праве, а также раскрывающие содержание юридичес доля истины, но только доля, а не вся истина. Верно то,
ких терминов, создаются в процессе такого вида юри что перечисленные элементы носят внешний характер
дической деятельности, каким является нормотвор и, как было сказано, имеют также и глубинное строе
чество. ние, например нормы права, в составе которых выде
Если попытаться охарактеризовать данное поня ляют гипотезы, диспозиции, а в некоторых случаях и
тие одним словом, то можно использовать такой тер санкции. Однако само построение структурных связей
мин, как многогранность. Поэтому, чтобы понять пра данного механизма только с помощью инструменталь
вовую природу и назначение в механизме государства ного и телеологического подходов не представляется
нормотворческой деятельности, необходимо исследо возможным. Это объясняется тем, что элементы меха
вать различные подходы и мнения к решению этой низма правового регулирования в виде таких опреде
теоретической проблемы. Так, например, данное по ленных инструментов, как нормы права и правоотно
нятие можно рассматривать как составную часть ме шения, без определенных действий людей, без их
ханизма правового регулирования, без которой не деятельности не смогут работать, и, соответственно
появятся на свет нормы права, направленные на ре механизм не будет запущен в действие, определенная
гулирование различных общественных отношений. сфера общественных отношений останется неурегули
В обоснование выдвинутой гипотезы необходимо ис рованной.
пользовать инструментальный подход к понятию ме В связи с этим необходимо выделить такие элемен
ханизма правового регулирования, который дает воз ты механизма правового регулирования, как действия,
можность поновому исследовать саму структуру являющиеся видами юридической деятельности, кото
данного механизма. Четкую позицию по данному во
просу высказала Р.О. Халфина, отмечая, что право 1 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
творчество — это основное, начальное звено механиз С. 7. !
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
рые и составляют второй уровень механизма право Рассматривая вопрос о месте и роли правотворче
вого регулирования. И если придерживаться тради ства в процессе правового регулирования, следует
ционной точки зрения, согласно которой механизм пра уточнить, что проблема соотношения таких взаимосвя
вового регулирования состоит из системы правовых занных понятий, как «правотворчество» и «правовое
средств, то к последним следует отнести и различные регулирование», недостаточно освещена в отечествен
технологии по созданию правовых документов (норма ной юридической науке1. Тем не менее эти два научных
тивных, интерпретационных, индивидуальных). Напри понятия находятся в неразрывной связи, поскольку
мер, в нормотворческой деятельности это разработка правотворчество выступает предпосылкой и одновре
проекта нормативного акта, согласование проекта, менно началом правового регулирования. Существует
проведение различных видов экспертиз, принятие также мнение, что они могут совпадать. Согласно та
проекта нормативного акта и т. д. кому подходу, правотворчество — это один из видов
Нормотворчество, или, как его еще называют, правового регулирования. Автор данной идеи Ф.Н. Фат
нормотворческая деятельность (в этом и проявляется куллин указывал, чт. е. два вида правового регулирова
суть данного вида юридической деятельности), игра ния — общее и индивидуальное. Общее правовое ре
ет «первую скрипку» в действии механизма правово гулирование, по его мнению, по существу означает
го регулирования, поскольку выступает начальным правотворческую деятельность2.
элементом в сложном процессе правового регулиро Аналогичную точку зрения в своем докладе, про
вания. читанном на научнопрактической конференции в Ир
Используя телеологический подход к рассмат кутском государственном университете, высказал
риваемой проблеме, можно сделать следующий Н.А. Пьянов. В частности, он указывал, что следует
вывод: задачейминимум нормотворческой деятель употреблять термин не «вид», а «уровень правового
ности является создание соответствующего норма регулирования». По его суждению, государственное
тивного документа, направленного на регламента регулирование общественных отношений имеет два
цию конкретных отношений, а задачеймаксимум — уровня — нормативный и индивидуальный3. Однако
упорядочение общественных отношений, установле проблема уровней правового регулирования еще не
ние правового порядка и режима законности. Про достаточно исследована и нуждается в серьезной на
должая данные рассуждения, следует отметить, что учной проработке. Сегодня, в процессе появления но
указанная «задачамаксимум» является также це вых представлений о праве и государстве, она является
лью реализации норм права, поскольку в правовом актуальной.
регулировании после создания соответствующих Б.В. Дрейшев, говоря о системе правотворческих
правил поведения акценты переносятся на различ отношений, включил их непосредственно в правовое
ные формы реализации норм права. Таким образом,
видно, что в работе механизма правового регулиро 1 См., напр.: Явич, Л.С. Общая теория права / Л.С. Явич. — Л. :
вания можно выделить два основных этапа — пра Издво ЛГУ, 1976. С. 204; Алексеев, С.С. Общая теория права : в 2 т.
вотворчество и реализацию права. В последний вхо / C.С. Алексеев. — М., 1981. Т. 1. С. 306–321; Правотворчество
дит и интерпретационная деятельность, направленная в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. — М., 1974; Дрейшев, Б.В.
на постижение смысла норм права с помощью раз Правотворческие отношения в советском государственном уп
личных видов толкования, которые многие теоретики равлении / Б.В. Дрейшев. — Л., 1978. С. 41.
2
См.: Фаткуллин, Ф.Н. Проблемы теории государства и права
подразделяют по субъектам (официальные и неофи
/ Ф.Н. Фаткуллин. — Казань, 1987. С. 139.
циальные), способам (исторический, филологический, 3
См.: Пьянов, Н.А. Уровни правового регулирования / Н.А.
системный, логический, телеологический, формально Пьянов // Материалы ежегодной научнопрактической конфе
юридический и др.) и результатам толкования (адек ренции преподавателей и студентов юридического института
" ватное, ограничительное, расширительное). ИГУ (апрель 1999). Иркутск : Издво ЮИ ИГУ, 1999. С. 4. #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
регулирование. При этом он сводил механизм пра В данных суждениях у С.С. Алексеева не просмат
вового регулирования только к системе одних ривается четкая позиция относительно того, является
правоотношений 1 . Тем не менее правоотношения, ли правотворчество элементом механизма правового
между разновидностями которых действительно су регулирования или нет.
ществует связь, представляют собой лишь одно из Правотворчество способствует воплощению пра
звеньев сложного процесса правового регулирова вовых замыслов об упорядочении общественных отно
ния. Здесь просматривается в первую очередь так шений в современную реальность в форме норматив
называемый инструментальный аспект механизма ных документов, поскольку оно является средством
правового регулирования. упорядочения различных сфер общественной жизни.
Анализ юридической литературы показал, что по Для реализации данной глобальной цели разрабатыва
зиции теоретиков относительно соотношения понятий ются и принимаются законопроекты. Таким образом,
«правотворчество» и «механизм правового регулиро законодательствование выступает главным видом пра
вания» довольно часто не совпадают. Так, например, вотворческого процесса. Создание подзаконных нор
Л.С. Явич считал, что правотворчество осуществляется мативных актов является особым процессом в механиз
еще до самого процесса правового регулирования и ме правового регулирования.
поэтому не включается в его механизм2. Однако нормотворчество может сыграть и нега
Как было сказано выше, «правотворчество» мож тивную для механизма правового регулирования роль.
но рассматривать и как составную часть механизма Так, не нуждающиеся в правовом регулировании со
правового регулирования, без которой не появятся на стороны нормативных актов отношения в социуме
свет нормы права, направленные на регулирование раз иной раз оказываются урегулированными ведом
личных отношений в обществе. Так, например, С.С. ственными нормами. Чрезмерная регламентация об
Алексеев, говоря о механизме правового регулирова щественных отношений посредством норм права явля
ния, отмечал, что явления правовой деятельности (дей ется не чем иным, как одним из признаков полицейского
ствия в области правотворчества, акты по реализации государства.
норм) учитываются в правовом регулировании, вклю Помимо этого, результаты нормотворчества (нор
чаются в действие его механизма3. Существенно важ мативные акты и договоры) могут в реальной ситуа
но также и то, писал С.С. Алексеев, что через право ции также ослабить правовое воздействие на обще
творчество правовая система преимущественно и ственные отношения. Подобное может произойти, когда
оснащается регулятивной энергией. Правотворче министерства и ведомства, подминая законы, превы
ство — главный канал воздействия государственной шая свою нормотворческую компетенцию, без делеги
власти на социальную жизнь через механизм правово рования полномочий принимают «первичные» нормы,
го регулирования и в связи с этим — главный канал а не детализируют нормы законов, указов Президента
придания нормам юридической силы, значения крите и актов Правительства.
рия правомерности поведения4. Ослаблению действия механизма правового регу
лирования способствует также и несоблюдение пра
вил юридической техники, незнание соответствующих
1 См.: Дрейшев, Б.В. Правотворческие отношения в советском
правил, приемов и неумелое применение средств
государственном управлении / Б.В. Дрейшев. — Л., 1978. С. 26. юридической техники.
2
См.: Явич, Л.С. Общая теория права / Л.С. Явич. — Л. : Издво
Использование только одного инструментального
ЛГУ, 1976. С. 204.
3
См.: Алексеев, С.С. Теория права / С.С. Алексеев. — М., 1994. подхода не способствует выделению всех его элемен
С. 152. тов. В связи с этим целесообразно рассмотреть меха
4
См.: Алексеев, С.С. Общая теория права : в 2 т. / С.С. Алексе низм правового регулирования с точки зрения психоло
$ ев. — М., 1981. Т. 1. С. 306. гического подхода. Научные исследования в данной %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
области проводились такими учеными, как Н.Л. Гранат, Психологический способ выступает как определен
В.В. Лазарев, В.А. Серков, Н.И. Тарасов и другие1. ное дополнение к механизму правового регулирования,
Большинство авторов считает, что в психологичес основанному на инструментальном подходе. Однако ни
ком аспекте механизм правового регулирования харак один инструмент, ни одна технология не сможет функ
теризует происходящие в результате правового регули ционировать без четкого осмысления и осознанного ре
рования формирование и действие мотивов поведения шения о необходимости осуществления тех или иных
людей. Это своего рода проекция способов правового действий. Любая норма права, которую необходимо при
регулирования на психологическую сферу личности. менить, отражается прежде всего в правовом сознании
Необходимость выяснения того, как право (законода правоприменителя, который проецирует ее на конкрет
тельство, акты применения права, правоотношения) ные ситуации. Далее он принимает властное волевое
воздействует на волю и сознание людей, какие мотивы решение в соответствии с полученными им знаниями
и эмоции оно вызывает, можно понять только при ис общей теории права и государства, отраслей права, при
следовании психологического механизма правового ре обретенного опыта и в соответствии со своим уровнем
гулирования. Даже при самом общем его освещении правовой культуры. При этом нормы права, конкретные
можно отчетливо проследить, как поразному «работа обстоятельства дела, действия субъектов правоотноше
ют» в сфере психики людей, с одной стороны, позитив ний, установление причинноследственных связей вызы
ные обязывания, а с другой — дозволения и запреты. вают у юриста какиелибо эмоциональные всплески,
Позитивное обязывание, опосредующее динами которые иной раз могут отразиться на разрешении тех
ческую функцию, направлено на то, чтобы сформиро или иных вопросов. Таким образом, правосознание ока
вать побудительные мотивы поведения и обеспечить зывает существенное мотивационное воздействие на
их действие. Взятый в более или менее чистом виде поведение индивидов. При этом оно выступает в каче
данный способ правового регулирования предназна стве особого связующего звена между нормативными
чен для того, чтобы даже независимо от влияний иных предписаниями и реальными общественными отношени
факторов добиться при помощи многообразного ком ями. В связи с этим следует констатировать, что право
плекса юридических средств нужного эффекта. вая культура и правосознание являются одними из ос
Дозволения и запреты также оказывают немаловаж новных элементов механизма правового регулирования.
ное воздействие на поведение людей. Прежде всего, В юридической литературе уже давно доказано, что
юридический запрет, хотя и носит сдерживающий харак правовая культура индивидуума и его правосознание
тер, может оказывать немалое воздействие на поведение определяют его поведение, интеллект, обеспечивают
людей: ставить преграды возникновению противоправно ориентацию на правомерное поведение. Таким обра
го поведения и ориентировать на возникновение право зом, можно вести речь не о психологическом способе
мерных действий. Однако в большинстве своем правовые исследования проблемы, а о психологическом механиз
запреты не одобряются обществом. Исключением явля ме действия права.
ются только уголовные запреты. Другие же виды запре Тесно примыкает к психологическому механизму
тов (административные, дисциплинарные и т. п.), как пра социальный механизм действия права, родоначальни
вило, вызывают негативную реакцию у людей. ком которого является В.П. Казимирчук1. К предмету
социального механизма он относил: доведение право
вых норм и предписаний до всеобщего сведения; на
1 См.: Гранат, Н.Л. Психологические основы обеспечения со
правление поведения субъектов путем постановки в
циалистической законности в деятельности органов внутренний; правовых актах социально полезной цели; формирова
дел / Н.Л. Гранат // Обеспечение социалистической законности в
деятельности органов внутренний дел. Вып. 2. М., 1978. С. 3–47;
Лазарев, В.В. Социальнопсихологические аспекты права / В.В. Ла 1 См.: Казимирчук, В.П. Социальный механизм действия права /
& зарев. — Казань, 1982. В.П. Казимирчук // Сов. госво и право. 1970. № 10. С. 37–44. '
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ние правом социально полезных образцов поведения; пускают механизм правового регулирования в
социальноправовой контроль. действие, выводят его из статического состояния,
Взаимодействие социального механизма с психоло позволяют увидеть его работу и результативность.
гическим характеризуется тем, что при разрешении Продолжем рассматривать понятие нормотворче
таких вопросов, как доведение норм права до всеобще ства; не лишним будет обращение к его этимологии,
го сведения или постановка в нормативном акте соци т. е. к происхождению этого слова.
ально полезной цели, нормодатель воздействует на пра Анализируемое понятие состоит из двух ключевых
восознание, т. е. на правовую психологию субъектов слов: «норма» и «творчество». Первое по существу
правовых отношений, формирует правовую идеологию определяет направленность (цель) нормотворческой
и правовую культуру граждан, вызывая у них различ деятельности. Здесь, на наш взгляд, следует отметить,
ные эмоции и переживания. что такая юридическая деятельность в отличие от дру
Не секрет, что до недавнего времени ведомствен гих видов деятельности государственных органов (из
ные инструкции официально не публиковались и, сле дание актов применения права, актыдействия, орга
довательно, содержание их норм не доходило до адре низационные мероприятия и т. д.) имеет своей целью
сатов. Чиновники же при этом в своей работе создание правовых норм, т. е. формально определен
ссылались на такие инструкции. Таким образом, попи ных правил поведения общего характера, если эти
рался один из основных принципов демократии — правила распространяются на всех граждан, или пра
гласность. Социальный контроль практически был вил поведения узковедомственной направленности,
сведен к нулю. Сегодня ситуация меняется кардиналь если нормативные предписания рассчитаны только на
но, ведомственные нормативные акты публикуются в сотрудников того или иного ведомства. Указанная цель
«Российской газете» и в Бюллетене нормативных ак и определяет само содержание юридического термина
тов федеральных органов исполнительной власти из «нормотворчество». При этом данная деятельность,
дательства «Юридическая литература» Администрации направленная на создание норм права, фактически
Президента Российской Федерации. открывает жизнь праву как социальному регулятору,
Сказанное позволяет сделать следующие выводы: оформляет его в виде различных источников права.
–в работе механизма правового регулирования мож Второе слово — творчество. Проблемный вопрос «Что
но выделить два основных этапа — правотворче такое творчество?» во все времена будоражил умы фи
ство и реализацию права. В последний также вхо лософов, филологов, психологов и, конечно, юристов. Так,
дит и толкование (интерпретация) норм права; Владимир Даль в своем Толковом словаре раскрывал
–правотворчество — это начальное звено, первич понятие «творчество» как творение, сотворение, созида
ный компонент механизма правового регулирова ние, как деятельное свойство. При этом автор делал ак
ния, проявляющийся в форме строго регламенти цент на то, что творческий дар дан немногим1. Американ
рованной деятельности государственных органов ский ученый П. Хилл определял творчество как успешный
и должностных лиц; полет мысли за пределы неизвестного2. Отечественный
–структура механизма правового регулирования со психолог А.Я. Пономарев писал, что творчество — это
стоит из двух уровней. Это — инструментальные «взаимодействие, ведущее к развитию»3. На сегодняш
правовые средства и средствадействия. Первые
подразделяются на основные (нормы права, нор 1 См.: Даль, В.И. Толковый словарь живого великорусского
мативные акты, правоотношения, юридические
языка / В.И. Даль. — М., 1991. С. 395.
факты, акты применения права) правовые средства 2
См.: Хилл, П. Наука и искусство проектирования / П. Хилл. —
и дополнительные (преамбулы, приложения к нор М., 1973.
мативным актам и т. д.). Средствадействия с по 3
См.: Пономарев, А.Я. Психология творчества / А.Я. Понома
! мощью инструментальных правовых средств за рев. — М., 1976. !
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ний день большинство философов под творчеством по ибо даже самых лучших побуждений недостаточно для
нимает деятельность человека, направленную на созда того, чтобы создать творение, которое адекватно и в
ние культурных или материальных ценностей. нужный момент отражало бы жизнь во всей ее слож
Проблемы творчества неоднократно были предме ности и со свойственными ей тенденциями развития,
том исследования и ученыхюристов. Однако указан в котором общество могло бы без труда узнать себя и
ная проблема изучалась в основном в рамках частного увидеть недеформированное отражение своего реаль
права. Так, например, О.С. Иоффе в свое время указы ного бытия, своих стремлений и чаяний1.
вал, что «творчество — это сложный процесс, завися Конечно, творчески созданным нормативный акт
щий от индивидуальных особенностей творца, мас можно назвать только тогда, когда нормы его действу
штаба задачи, которую он поставил перед собой, ее ют реально, а не остаются на бумаге, эффективно ре
общественной значимости и от многих других факто гулируют прочно сложившиеся либо возникшие недав
ров, учесть и предвидеть которые с самого начала но общественные отношения.
трудно, если не невозможно». Кроме этого, автор отме Под правотворчеством понимают и один из основ
чал, что «творчество» можно употреблять в широком ных признаков государства, поскольку среди множества
(универсальном) и узком (специальном) смыслах; в пер политических организаций только государство в лице
вом значении творческой является любая деятельность, своих компетентных органов издает веления, которые
в результате которой создается нечто новое (в таком по имеют обязательную силу для всего населения страны.
нимании творчество способно проявляться в создании Помимо этого, правотворчество можно рассматри
как духовных, так и материальных ценностей); во вто вать и как функцию государства.
ром — это лишь сознательная созидательная деятель В.Х. Чхиквадзе говорил о правотворчестве как о
ность, «отличительную особенность которой составляет важной отрасли государственной деятельности2.
ее качественная новизна». Исходя из изложенного Т.В. Губаева, разрабатывая концептуальные осно
О.С. Иоффе определил творчество «как сферу духовно вы словесности в юриспруденции, писала: «Правотвор
го производства, обладающую определенными качества чество в любой его стадии — это непрерывная работа
ми интеллектуальную деятельность человека»1. коллективного речевого субъекта с текстом, со словом,
Попытку разработать самостоятельную теорию которое опосредует либо конструирование концепции
творчества предприняла С.В. Усольцева. На основе будущего закона или иного нормативного правового
проведенного анализа юридической литературы она акта, либо оформление их проектов, либо обсуждение
предложила определять творчество как интеллектуаль текстовых вариантов, либо фиксирует окончательную
ную деятельность, которой присущ признак новизны редакцию нормативного правового предписания»3.
(оригинальности)2. С.С. Алексеев в одной из первых книг, где был
О создании правовых норм как о творчестве писа осмыслен феномен права с общегуманитарных позиций,
ла теоретик права из Румынии А. Нашиц. Она отмеча предложил следующее определение правотворчества:
ла, что правотворчество необходимо для жизни и дея «Правотворчество (законотворчество) — это специаль
тельности людей — это почетная, но трудная задача, ная деятельность компетентных органов, завершающая
процесс правообразования, в результате которой при
1 См.: Иоффе, О.С. Основы авторского права. Авторское право,
изобретательское право и право на открытие/ О.С. Иоффе. — М., 1 См.: Нашиц, А. Правотворчество (теория и законодательная
1969. С. 3–6. техника) / А. Нашиц. — М., 1974. С. 236.
2 2
См.: Усольцева, С.В. Теория творчества : правовые аспекты / См.: Государство, демократия, законность. Ленинские идеи и
С.В. Усольцева // Материалы ежегодной научнопрактической современность. — М., 1967. С. 364.
3
конференции преподавателей и студентов юридического инсти См.: Губаева, Т.В. Словесность в юриспруденции : автореф.
! тута ИГУ (апрель 1999). Иркутск : Издво ЮИ ИГУ, 1999. С. 58. дис. … дра юрид. наук / Т.В. Губаева. — М., 1996. С. 7. !!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
обретает юридическую силу и вступает в действие Однако некоторые авторы не различают понятия
закон»1. «формирование права» и «правотворчество», т. е. пони
Анализируя данное определение, необходимо уточ мают данное понятие довольно «широко», включая в него
нить, что оно более применимо к законотворчеству. По процесс от идеи создания нормативного правового акта
нятие же «правотворчество» значительно шире деятель в связи с выявлением потребности в правовой регла
ности по разработке законопроектов и их принятию. Оно ментации до вступления его в силу. Такая позиция рас
включает в себя разные способы создания правовых норм. ширенного толкования нормотворчества может быть
Это — принятие нормативных актов путем всенародного подвергнута критике в связи с тем, что здесь имеет место
голосования (референдума), государственными органа совмещение понятий «нормотворчество» и «формиро
ми или должностными лицами, актов, выраженных как в вание права». Нормотворчество — это всегда официаль
форме законов, так и в форме подзаконных актов (актов но оформленный процесс деятельности государства,
Президента, Правительства, федеральных министерств, должностных лиц, органов местного самоуправления, а
федеральных служб, субъектов Федерации и т. д.). формирование права включает в себя неоформленный
Здесь необходимо заметить, что общественные от социальный процесс становления на основе различных
ношения, подлежащие правовому регулированию, мо факторов и взглядов, правовых идей о необходимости
гут возникать двумя путями. Первый — это возникно упорядочения общественных отношений.
вение правоотношений в соответствии с нормами Однако в юридической литературе высказано так
права. Второй — возникновение независимых отноше же мнение, согласно которому правотворчество — это
ний, которые не урегулированы нормами права, но в деятельность, направленная на подготовку и издание
дальнейшем, в процессе нормотворческой деятельно нормативных актов1. Такое определение может быть под
сти, будут урегулированы правовыми предписаниями. вергнуто сомнению по двум причинам: вопервых, в нем
Особым способом правотворчества является за отмечается только цель правотворчества — форма вы
ключение нормативных соглашений (договоров), кото ражения, в данном случае нормативный акт, содержа
рые предполагают обязательное исполнение правовых тельный же аспект оставлен без внимания; вовторых,
предписаний, причем такие соглашения могут быть его можно применить только к романогерманской пра
заключены между различными субъектами права (меж вовой семье2. Англосаксонская и традиционнорелиги
ду государствами, республиками, между правоохрани озные правовые системы, а также соответствующие им
тельными органами стран СНГ и т. д.). такие способы правотворчества, как судебный преце
Из рассмотренного выше определения правотвор дент и санкционирование обычаев и традиций, остают
чества, данного С.С. Алексеевым, следует, что автор ся вне поля зрения.
различает понятия формирования права и правотвор Нормотворчество — это прежде всего определен
чества. Здесь правотворчество понимается как послед ная форма государственной деятельности, направлен
няя стадия формирования права. Одним из первых о ная на создание, дополнение и отмену норм права, хотя
правотворчестве как о «заключительной стадии пра нормотворческие функции осуществляют органы мест
вообразовательного процесса» написал И.С. Самощен ного самоуправления, а также различные учреждения
ко2. Такой подход к пониманию правотворчества до и организации. Тем не менее главной функцией нор
вольно прочно утвердился в юридической науке. мотворчества является создание нормативных актов.
1 Алексеев, С.С. Государство и право / С.С. Алексеев. — М., 1 См.: Горшенев, В.М. Участие общественных организаций в
1994. С. 115. правовом регулировании / В.М. Горшенев. — М., 1963. С. 40.
2 2
См.: Самощенко, И.С. О правовых формах осуществления Термин «семья правовых систем» впервые был использован
функций Советского государства / И.С. Самощенко // Сов. госво французским автором Рене Давидом в книге «Основные право
!" и право. 1956. № 13. С. 86. вые системы современности», вышедшей в 1967 г. !#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Другие функции — отмена, изменение действующих 3. Выражение общей воли народа в целях макси
актов — носят, как правило, вспомогательный характер. мально точного, правильного и целесообразного ис
пользования объективных закономерностей в интере
1.3. Ïðèíöèïû íîðìîòâîð÷åñòâà сах всего общества1.
При первом ознакомлении становится ясно, что
Понятия и способы нормотворчества, хотя и рас указанные принципы носят слишком общий характер.
крывают основные направления нормотворчества раз В связи с изложенным представляется возможным вы
личных органов законодательной и исполнительной делить и раскрыть такие основные принципы нормот
власти, не определяют в полной мере ее правовую при ворчества, как законность, научность, техническое со
роду, в связи с этим необходимо определить основные вершенство, демократизм, гуманизм, профессионализм
принципы нормотворчества и рассмотреть их содер и, конечно, гласность.
жание. Одним из главных принципов нормотворческого
Известный специалист в области правотворчества процесса является законность. Русский философ и юрист
А.Ф. Шебанов считал, что не все принципы правотвор И.А. Ильин, как бы предчувствуя хаос надвигающихся
чества являются основными. К основным он относил революций 1917 г., писал о законности правотворчества,
такие начала, идеи, которые, вопервых, отражают что каждый правовой строй должен непременно откры
главные, объективные стороны и проявления право вать людям эту возможность совершенствовать законы
творчества, вовторых, характеризуют устойчивые, за по закону, т. е. улучшать правовой порядок, не нарушая
кономерно существующие отношения и связи в про правового порядка; а правовой строй, который закрыва
цессе правотворчества и, втретьих, воплощают в своем ет эту возможность для всех или для широких кругов
содержании конкретные черты и особенности всего народа, лишая их доступа к законодательству, готовит себе
правотворчества1. неизбежную революцию2.
Сейчас под принципами правотворчества большин Законность — явление объемное, многогранное,
ство теоретиков понимает основополагающие начала, требующее неоднозначного подхода. Чтобы более пол
основные идеи, на которые опираются государствен но изучить это понятие, необходимо исследовать раз
ные и муниципальные служащие в своей деятельнос ные его стороны, применяя при этом как специальные,
ти, результатом которой является создание правовых так и частные методы познания общей теории права и
норм, выраженных, как правило, в нормативных актах. государства.
Первой работой, в которой говорилось о принци О законности в различных ее проявлениях напи
пах правотворчества, была монография Д.А. Керимова сано много работ. Однако о таком аспекте, как обеспе
«Законодательная деятельность советского государ чение законности в нормотворческой деятельности,
ства». Автор выделил три основных принципа законо были лишь отдельные упоминания.
дательной деятельности государства. В условиях реформирования отечественной систе
1. Закрепление в праве политических и экономи мы права принцип законности играет большую роль.
ческих условий, обеспечивающих простор для прояв В данном случае, применительно к нормотворчеству, он
ления объективных законов, а также для их познания выражается в том, что нормативные акты следует при
и наиболее целесообразного использования. нимать только в пределах компетенции, предоставлен
2. Закрепление и установление правовых норм, ной субъектам нормотворчества законами, норматив
максимально способствующих разрешению назревших
общественных задач. 1 См.: Керимов, Д.А. Законодательная деятельность Советско
го государства / Д.А. Керимов. — М., 1955. С. 17–33.
1 См.: Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. 2
См.: Ильин, И.А. Порядок и беспорядок / И.А. Ильинн // Се
!$ М., 1974. С. 85–86. риал «Задачи момента». № 3. М., 1917. С. 4–5. !%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ными указами Президента, нормативными актами учности часто только провозглашается, а не реализу
Правительства и другими нормативными актами. Од ется на практике. В связи с этим предложения по со
нако в первую очередь нормативные акты должны со вершенствованию российского законодательства не
ответствовать международноправовым стандартам в всегда оказываются научно обоснованными. Подобные
области прав и свобод человека и гражданина и Кон ситуации возникают обычно, когда берутся на воору
ституции Российской Федерации. жение идеи и принципы, не отвечающие объективным
Законы как юридические документы, нормативные закономерностям развития такого социального меха
акты, обладающие высшей юридической силой, должны низма, как правовая система. В связи с этим эффек
прежде всего конкретизировать положения, записанные тивность нормотворческой деятельности повысится
в конституционном законе, а нормы подзаконных актов, только в том случае, когда она станет отражать все
в свою очередь, должны только детализировать законы, существенные изменения в общественной жизни, опи
помогая тем самым созданию условий для реализации раясь при этом на достижения современной науки.
предписаний законов. Принцип научности правотворчества имеет огром
При подготовке любого нормативного акта (указа, ное значение в период построения новых экономичес
приказа, положения и т. п.) следует убедиться, что ре ких отношений и проведения правовой реформы. Нор
шаемый с помощью проекта нормативного акта вопрос модатель, руководствуясь этим принципом, обязан
относится к компетенции того или иного органа влас учитывать разные научные взгляды и теории, которые,
ти. При этом допускается решение вопроса строго в несомненно, могут оказать существенную помощь в
тех пределах, которые установлены предписаниями, правильном регулировании общественных отношений.
содержащимися в федеральных законах, указах и рас Здесь и теория естественного права, идеи которой
поряжениях Президента, постановлениях и распоря вошли в Конституцию России 1993 г., и социологичес
жениях Правительства. кая юриспруденция (не секрет, что право в нашей стра
Из принципа законности также вытекает, что в зако не иногда рождается из общественных отношений), это
не должна быть предусмотрена система контроля и над и нормативизм, давший понятие юридической силы и
зора за соблюдением законности принимаемых актов. Ряд разделивший нормативные акты на законы и подзакон
контрольных полномочий за соблюдением законности ные акты, это и историческая школа права (нормода
нормативных актов осуществляют судебные органы. тель должен учитывать «дух», настроения народных
Законность правотворчества заключается также и масс), это и психологическая теория права (свойства
в соблюдении стадий нормотворческого процесса. По человеческой психики оказывают определенное влия
следний внешне играет роль процедуры создания пра ние на поведение и деятельность людей, в том числе и
ва, упорядоченной системы стадий (этапов) деятельно на нормодателя), это и теологическая теория права (в
сти по установлению, принятию или отмене правовых нашей стране много верующих, которые исповедуют
норм. При этом стадия нормотворческого процесса различные религии — это необходимо учитывать), это
выступает как самостоятельный этап формирования го и материалистическая теория права. И сейчас многие
сударственной воли, организационно обособленный ком труды классиков марксизма являются актуальными, их
плекс тесно связанных между собой действий, направ изучение включается в школьные и вузовские програм
ленных на создание нормативного акта. И если порядок мы. Но здесь важно отметить, что нормодатель в своей
принятия норм права утвержден парламентом, т. е. зако деятельности не должен отдавать предпочтение одной
нодательным органом, то принцип законности нормот какойлибо теории или направлению, напрочь отметая
ворчества проявляется в соблюдении законодательно другие. Он должен учитывать разность мнений и взгля
закрепленных стадий нормотворческого процесса. дов. Необходимо рассматривать проблему в комплек
Также одним из основных принципов нормотвор се, со всех сторон, только так можно будет принять
!& чества является научность. Между тем сама идея на правильное решение. !'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Принцип научности заключается также в том, что лит отразиться на качестве нормативных документов и
бы нормодатель не только брал на вооружение разные на авторитете самого нормодателя.
теории и взгляды, но и умело использовал практику На первый взгляд может показаться, что различий
применения права, делая из нее правильные выводы и между принципом научности, который, бесспорно,
рекомендации. В связи с этим перед подготовкой нор можно отнести к одному из главных принципов нор
мативных актов необходимо осуществить сбор и изу мотворчества вообще, и принципом технического со
чение информации, относящейся к регулируемому вершенства не существует. Данные выводы следуют
вопросу. Необходимая информация может содержать прежде всего из того, что все принципы нормотвор
ся в данных криминологических и социологических ческого процесса очень тесно взаимосвязаны, а прин
исследований, статистических и иных сведениях, ха цип технического совершенства принимаемых норма
рактеризующих состояние организации и деятельнос тивных актов прямо вытекает из принципа научности.
ти властного органа, материалах коллегий и различных Но его можно выделить и в самостоятельное начало,
совещаний, в справках о результатах выездов в слу ибо в уровне развития законодательной техники, как
жебные командировки и т. д. Таким образом, норматив подметил А.С. Пиголкин, в степени совершенства ее
ные акты станут иметь ценность, если они будут смо правил, в том, насколько последовательно эти правила
делированы вопервых, на основе положительной претворяются в жизнь, отражается социальная сущ
практической деятельности, а вовторых, востребова ность права, степень заинтересованности государства
ны практикой. Поэтому нормодателю всегда необходи в праве и законности1.
мо учитывать данные моменты. Идея технического совершенства законов уходит
Правотворчество, как было отмечено выше, — это своими корнями в Античность. Так, например, римские
деятельность, направленная на создание в первую законы должны были состоять из трех частей. Пер
очередь правовых норм, которые регулируют различ вая — вступление, содержащее имена инициаторов
ные общественные отношения, поэтому важно не толь предлагаемого закона и председателя комиции, а так
ко само содержание норм права, но и выражение их в же день и место заседания и голосования. Вторая часть
той или иной форме, а также способ создания юриди представляла собой предложение магистрата. Третья
ческих норм, используемые основные и дополнитель часть закона предусматривала санкции, под которые
ные методы правового регулирования, с помощью ко подпадали нарушители закона2.
торых выделяют элементы системы права. Субъекты О важности рассматриваемого принципа в 1906 г.
нормотворчества и субъекты, обеспечивающие нормо Р. Иеринг писал, что техническое несовершенство в
творческий процессе, в большинстве случаев не име праве представляет собой несовершенство всего пра
ют надлежащего понимания о системе законодатель ва, недостаток, тормозящий право и вредящий ему во
ства и системе права в связи с тем, что у теоретиков всех его целях3.
права нет единого подхода к данным понятиям, к их Реализуется принцип технического совершенства
соотношению и структурированию, а также к понима нормативных актов с помощью системы правил, прие
нию и структуре системы подзаконных нормативных мов и средств, которые составляют юридическую тех
актов. Поэтому нормодатель в своей работе должен
грамотно применять весь научный потенциал, накоп
1 См.: Пиголкин, А.С. Подготовка проектов нормативных актов /
ленный ранее, а для разрешения нестандартных ситу
А.С. Пиголкин. — М., 1974. С. 93.
аций и коллизий иметь в штате правового управления 2
См.: Пухан, И. Римское право (базовый учебник) / И. Пухан,
(юридической службы) консультантовтеоретиков из М. ПоленакАкимовская. Пер. с македонского В.А. Томсинова и
числа специалистов в области правотворчества. Поми Ю.В. Филиппова / под ред. В.А. Томсинова. М., 2003. С. 22.
мо этого, нормодателю следует грамотно применять 3
См.: Иеринг Р. Юридическая техника / Р. Иеринг. — СПб.,
" научные приемы юридической техники, что не замед 1906. С. 24. "
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
нику. Профессор В.М. Сырых отмечал, что законода отмечал, что при таком подходе в предмет законода
тельная техника включает достаточно развитую систе тельной техники включается почти вся теория права.
му требований к официальным реквизитам, структуре, Законодательная техника, по мнению А.С. Пиголкина,
содержанию нормативного правового акта, системным охватывает чисто технические моменты подготовки
связям норм как внутри закона, так и с другими зако проектов нормативных актов, под которыми следует
нодательными актами, к стилю закона1. Профессор понимать все то, что не имеет прямого отношения к
Ю.А. Тихомиров понятие юридической техники рас содержанию готовящихся проектов, а носит приклад
крывал как систему правил познавательнологичного ной характер и касается внешнего оформления таких
и нормативноструктурного формирования правового проектов, методики их подготовки1.
материала. В рассматриваемом определении он выде Разделяя эту точку зрения, необходимо отметить, что
лил шесть взаимосвязанных элементов: а) познаватель к основным средствам юридической техники относятся
ноюридический; б) нормативноструктурный; в) логи нормативное построение, юридические конструкции,
ческий; г) языковой; д) документальнотехнический; отраслевая типизация, юридическая терминология.
е) процедурный2. Нормативное построение предполагает, что внут
Само понятие «законодательная техника» входит в ренняя структура правовой нормы должна содержать
другое, более широкое понятие — «юридическая техни жизненные условия, при которых правило поведения
ка», которое включает в себя совокупность приемов, пра начинает действовать (гипотеза), сердцевину нормы
вил и средств, направленных на подготовку, принятие, права, т. е. само правило поведения (диспозиция), а
изменение либо отмену совершенных по форме, струк также юридические последствия (санкции): каратель
туре и содержанию законов и подзаконных норматив ные, поощрительные, правовосстановительные и т. д.
ных актов, а также актов применения права, а также Данное построение необходимо для того, чтобы любой
актов официального нормативного толкования права. человек, не имея специального образования, мог про
Проведенный анализ показал, что в понимании за читать правила поведения, выраженные в норматив
конодательной техники можно выделить два подхода — ном акте.
«узкий» и «широкий». Позиция сторонников первого Юридические конструкции представляют собой
основывается на том, что под законодательной техни схемышаблоны, которыми пользуются компетентные
кой понимают систему правил, приемов и средств органы при разработке юридических документов. Так,
подготовки совершенных по форме и содержанию например, в таком федеральном органе исполнитель
нормативноправовых актов, смысл которых будет по ной власти, как МВД России разработаны унифициро
нятен каждому. Данная позиция имеет широкое рас ванные образцы основных нормативноправовых ак
пространение в юридической науке, и ее разделяют тов, с помощью которых исполнители могут определить
многие ученыеюристы. Сторонники «широкого» под нужную форму проекта подготавливаемого акта и пра
хода под законодательной техникой понимают учение вильно его построить. Данные образцы при правиль
о законодательной системе, ее структуре, формах и ном их использовании будут способствовать повыше
методах ее построения. Такое широкое понимание за нию качества ведомственных нормативных актов.
конодательной техники еще в начале 1980х гг. подверг Отраслевая типизация помогает юристу отнести
критике профессор А.С. Пиголкин. В частности, он нормативный документ к той или иной системе норм,
регулирующих определенную сферу жизни, т. е. к от
1 См.: Сырых, В.М. Российское законодательство : проблемы и
расли права (конституционной, финансовой, граждан
перспективы / В.М. Сырых. — М., 1995. С. 390.
ской и т. п.).
2
См.: Юридическая техника : обзор материалов научномето
дического семинара (Н. Новгород, сент. 1999) // Юрист. — 2000. 1 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
" № 1–3. С. 254–255. "!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Юридическая терминология является средством Рассмотрев основные средства юридической тех
юридической техники, с помощью которой конкретные ники, можно сделать следующие выводы. Вопервых,
понятия приобретают словесное выражение в тексте особое внимание принципу технического совершенства
нормативного акта. Являясь первичным материалом необходимо уделять для того, чтобы избежать таких
для создания правовых норм, юридические термины характерных недостатков, присущих нормативным
имеют сквозное значение в юридической технике. актам, как неполнота, неточность, неясность, противо
Используя юридические термины, государство в лице речивость. Вовторых, на сегодняшний день актуаль
своих органов власти говорит на языке права и выра ным вопросом является сосредоточение в рамках от
жает свою волю. В юридической литературе юридиче дельной науки системы научно обоснованных знаний
ские термины обычно делят на общеупотребительные, не только о правилах, приемах и средствах юридичес
которые используются в обыденной речи и понятны кой техники, но и о подготовке и принятии норматив
всем, и специальноюридические, которые обладают ных актов, методах и принципах нормотворчества, ко
особым правовым содержанием (аккредитив, деликтос торые и составят предмет самостоятельной науки
пособность, исковое заявление и т. п.). Такие термины нормографии.
служат для обозначения юридических понятий, выра По нашему мнению, актуальность выделения дан
жения юридических конструкций, отраслевой типиза ной науки очевидна, поскольку во многих вузах читают
ции и т. д. Таким образом, специальноюридические тер ся курсы «Подготовка законопроектов», «Современные
мины являются переходным звеном от нормативных проблемы законотворчества», «Организация нормотвор
предписаний к более сложным пластам правовой мате ческой деятельности органов внутренних дел». Из этого
рии; технические термины, которые отражают область следует, что поскольку есть учебная дисциплина, пре
специальных знаний машиностроения, энергетики и подаваемая в высшем учебном заведении, то и подходы
т. д., например правила техники безопасности, проведе к ней должны быть научно обоснованными.
ния экспертизы технических решений и т. п. Следующий принцип нормотворчества — принцип
Вопрос о юридической терминологии — это вопрос демократизма. Существует мнение, что необходимо
о юридическом языке, т. е. об официальном языке на различать принципы демократизма и народности. Но
котором государство в лице законодательных и испол слово «демократия» в переводе с греческого языка
нительных органов власти разговаривает с физичес означает «власть народа».
кими и юридическими лицами1. Поэтому текст норма Строительство правового государства предполага
тивного акта должен быть написан ясным и доступным ет, что в подготовке и обсуждении проектов норматив
языком, без присутствия устаревшей терминологии. ных актов должны участвовать разные слои общества.
А для того чтобы специальноюридические термины Хотя Российской Федерации еще далеко до правового
стали понятны всем гражданам, нормодатель исполь государства, но определенные черты демократии уже
зует особые нормы, которые не регулируют обществен видны. Так, принцип демократизма в нормотворческой
ные отношения, а раскрывают содержание какихлибо деятельности федеральных органов исполнительной
понятий. Например, акцепт — в гражданской отрасли власти выражается в том, что проекты актов публику
права, акциз — в финансовом праве и т. п. Такие нор ются в печатных изданиях, обсуждаются на научных
мы носят название нормдефиниций. конференциях, коллегиях, на заседаниях экспертных
комиссий и советов по вопросам нормотворческой ра
1 См.: Губаева, Т.В. Словесность в юриспруденции : автореф.
боты, за «круглыми столами», в научноисследователь
ских, высших учебных заведениях, что вызывает опре
дис. … дра юрид. наук / Т.В. Губаева. — М., 1997. С. 7; Хабибулли6
на, Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового деленный оптимизм. В последнее время наметилась
толкования права : автореф. дис. … канд. юрид. наук / Н.И. Хаби тенденция активного обсуждения проектов норматив
"" буллина. — М., 1996. С. 8–19. ных документов не только научнопедагогическими "#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
кадрами и специалистамипрактиками, которые в сво Нормодатель должен знать, как воспримут ту или иную
ей деятельности будут исполнять данные акты, но и норму разные слои населения. Кроме ученыхюристов
общественностью, что говорит о становлении в России к нормотворческому процессу необходимо привлекать
элементов гражданского общества. Непосредственное и юристовпрактиков, которые в своей правопримени
участие общественности и средств массовой информа тельной деятельности будут работать с этими юриди
ции в подготовке и обсуждении проектов нормативных ческими нормами непосредственно, обеспечивая кон
актов выступает одним из видов гарантий предупреж ституционные права, свободы и законные интересы
дения коррупциогенности законодательства и преду граждан.
преждения коррупции в процессе подготовки норма Следующий принцип нормотворчества — глас
тивных актов1. ность. Гласность является одним из признаков право
Важное значение в нормотворчестве имеет и прин вого государства и гражданского общества. И если
цип гуманизма. Гуманизм нормотворчества виден в том, названные ценности становятся целью государствен
что нормы законов и подзаконных актов должны осно ного строительства, то все нормативные акты, а в осо
вываться на принципах свободы и справедливости. бенности нормативные акты силовых ведомств, не
В общей теории прав человека традиционно счита должны оставаться за «семью печатями». Исключе
ется, что нормы права должны не только деклариро ние составляют нормативные акты или отдельные их
вать права и свободы человека и гражданина, но и положения, которые содержат сведения, составляю
содержать условия их реализации. щие государственную тайну, или сведения конфи
Современный этап развития общества не умаляет денциального характера. Остальные нормативные
проблему регулирования процессов обеспечения и охра правовые акты власти подлежат официальному опуб
ны прав, свобод и обязанностей человека и гражданина ликованию. Так, законы, указы Президента и поста
с помощью различных форм нормативных актов. Если новления Правительства публикуются в «Российской
долгое время первое место в иерархии социальных газете» и инкорпоративном сборнике нормативных
приоритетов занимала коммунистическая партия, затем актов под названием «Собрание Законодательства
шло государство, общество, трудовой коллектив, семья, Российской Федерации», акты парламента, норматив
а в конце стоял человек, как «винтик» в государствен ные акты Федерального Собрания Российской Феде
ном механизме, то теперь человек и его семья в иерар рации публикуются в «Парламентской газете», нор
хии социальных приоритетов ставятся на первое место, мативные акты федеральных органов исполнительной
затем идут коллектив, общество и государство. Конечно, власти публикуются в Бюллетене нормативных актов
данные идеи не всегда реализуются на практике. Одна федеральных органов исполнительной власти. При
ко то, что о человеке заговорили как о свободной лично чем в законодательстве установлены четкие сроки, в
сти, — это уже прогрессивное явление. течение которых нормативные акты подлежат офи
Другим немаловажным принципом нормотворче циальному опубликованию. Так, например, норма
ства является принцип профессионализма. Он озна тивные акты федеральных органов исполнительной
чает, что созданием норм права должны заниматься власти подлежат официальному опубликованию в те
компетентные люди. В правотворческом процессе не чение десяти дней после их государственной реги
обходимо использовать знания не только опытных страции в Министерстве юстиции Российской Фе
юристов, но и политологов, экономистов, философов, дерации 1.
психологов, т. е. ученых различных специальностей. Выполнение принципа гласности, который явля
ется неотъемлемым признаком правового, демократи
1 См.: Тогонидзе, Н.В. Политическая коррупция в России : ма
териалы «круглого стола» / Н.В. Тогонидзе // Госво и право. 2003.
"$ № 4. С. 108–109.
1 См.: Росийская газета. — 1996. — 28 мая. "%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ческого государства, способствует реализации права ным, под источником права в материальном смысле
человека и гражданина, обозначенному в ст. 29 Кон понимают существующие различные отношения в со
ституции Российской Федерации получать информа циуме, прежде всего речь идет об экономических от
цию законным путем. ношениях. Второй — это идеологический аспект, его
Все перечисленные выше принципы нормотворче смысл заключается в том, что под источником права
ства можно назвать взаимосвязанными, потому что понимают различные теории (концепции), такие воз
работать они могут только во взаимодействии. Их мож зрения, которые выступают в большей степени не в ка
но назвать и общими, т. к. эти принципы приемлемы честве формы (источника) права, а в виде источника
для всех без исключения способов нормотворчества, в правообразования, т. е. определенной теоретической
том числе и для разработки и принятия различных по основы, своеобразной базы для создания (формирова
юридической силе, формам и сфере действия норма ния) правовых норм, выраженных в различных по
тивных актов. органу издания, по юридической силе, характеру ре
Подводя итоги анализа принципов нормотворче гулируемых отношений формах права.
ства, следует отметить, что в различные периоды исто Помимо этого, об источниках права говорят и в
рии принципы нормотворчества нарушались по каким плане изучения права. Согласно данной точки зрения
либо причинам, и это неотвратимо приводило к таким к источникам права относят: исторические памятники
негативным последствиям, как установление деспотии, (базальтовые столбы, на которых начертаны Законы
к тоталитарным и фашистским режимам, при которых царя Хаммурапи, древнерусские берестяные грамоты
не только унижали, но и уничтожали людей. и т. п.), памятники этнографии, религиозные тексты,
Выполнение общих принципов нормотворчества судебные речи адвокатов, научные труды юристов,
имеет огромное теоретическое и практическое значе нормативные акты и договоры и т. д.
ние, поскольку способствует установлению надлежа Оригинальную точку зрения относительно поня
щего правового порядка. тия «источник права» высказал известный всему миру
французский компаративист Рене Давид. В 1966 г. его
1.4. Ðåçóëüòàòû íîðìîòâîð÷åñòâà книга «Основные правовые системы современности»
впервые была издана в СССР1. Книга Рене Давида
Для определения правовой природы результатов стала своеобразным гидом во множестве существую
нормотворчества, т. е. нормативных документов (актов щих правовых систем. Все правовые системы автор
и договоров), необходимо рассмотреть родовое, объе поделил на три типа: романогерманскую, англосаксон
диняющее понятие — «источник права». Данное поня скую и социалистическую, а также, как он отмечал, и
тие возникло довольно давно. Оно широко применялось «примыкающий к ним традиционнорелигиозный пра
еще в римском праве, в Законах XII таблиц. вовой мир». В основе выделения правовой системы
На сегодняшний день в общей теории права и лежало два критерия. Первый — это идеология, в ко
государства существуют два основных подхода к дан торую он включал религию, философию, экономику
ному понятию. Первый подход часто называют «узким» и т. п. Второй — это юридическая техника. При этом
или формальноюридическим, поскольку в нем поня данное понятие Рене Давид понимал не «узко», как со
тие «форма» и «источник» права совпадают. Согласно вокупность определенных правил, приемов и средств,
данному подходу, под источниками права понимают те с помощью которых готовятся юридические докумен
сосуды (резервуары), из которых субъекты правоотно ты, а «широко», включая в него в качестве основной
шений черпают юридические нормы для решения составляющей и источники права. В связи с этим, рас
правовых проблем. Что же касается «широкого» пони
мания источника права, то здесь существует два ос 1 См.: Давид Р. Основные правовые системы современности /
"& новных аспекта. Первый можно назвать материаль Р. Давид. — М., 1988. "'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
сматривая различные результаты нормотворчества, Административный прецедент (административная
будет сказано, в каких правовых системах они распро практика) — это такое поведение органа власти либо
странены. должностного лица, которое имело место хотя бы один
В юридической литературе неоднократно отмеча раз и может служить образцом при аналогичных обсто
лось, что процесс правообразования, имеющий свои ятельствах. Административный прецедент как источник
особенности в каждой правовой системе, в конечном права широко распространен в странах англосаксон
счете и определяет особенности субъектов правотвор ской правовой системы, особенно в США. В странах СНГ
чества, а в еще большей мере — способы закрепления официально он источником права не признан, однако
и существования норм права. «дефакто» имеет место. Административная практика
В зависимости от способа закрепления и существо может быть и источником правообразования. Так, на
вания правовых норм выделяют такие источники пра пример, в Информационном бюллетене, выпускаемом
ва, как правовой обычай, юридический прецедент, ГУИН (тогда еще МВД России) говорилось о создании в
нормативный акт, нормативный договор. Некоторые ИТУ Пермской и Саратовской областях психологичес
ученые (например, Н.Л. Гранат) в данный перечень ких служб. Данный опыт был обобщен и на этой основе
включали также общие принципы права, правосозна разработано Положение о психологической лаборато
ние, религиозные тексты. рии ИТУ. Из сказанного следует, что административный
Однако если вести речь конкретно о результатах прецедент никак нельзя назвать результатом нормотвор
нормотворчества, то к таковым следует отнести норма чества, источником права в «узком» смысле, поскольку
тивные акты и нормативные договоры, которые одно он выступает только как источник права в «широком»
временно являются источниками права, главным обра смысле, т. е. как источник правообразования.
зом в романогерманской правовой семье, и судебные Другим видом юридического прецедента является
прецеденты, широко распространенные в англосаксон судебный прецедент (судебная практика). Под судеб
ской правовой семье и отчасти в романогерманской. ным прецедентом понимают судебное решение, фак
Таким образом, можно говорить о том, что понятия «ре тически используемое в качестве эталона (образца) при
зультат нормотворчества» и «форма права» примени аналогичных обстоятельствах. В данном смысле судеб
тельно к таким источникам, как нормативные акты, нор ное решение выступает определенной технологией
мативные договоры и судебные прецеденты, всецело закрепления норм права, а значит источником права в
совпадают. Что касается таких источников права, как «узком» смысле, т. е. результатом особого способа нор
правовой обычай, административный прецедент, общие мотворчества.
принципы права, правосознание и религиозные тексты, Судебный прецедент имеет широкое распростра
то данные источники права целесообразнее называть нение не только в странах англосаксонской правовой
не источниками права в «узком» смысле или формами семьи, но и на Юге Европы, в таких странах как Пор
права, а источниками права в «широком» смысле, т. е. тугалия, Испания, Италия.
источниками правообразования, теми идеологическими Официально судебный прецедент источником пра
и эмпирическими ценностями, которые лежат в основе ва в России не признан. Тем не менее данная проблема
создания правовых норм. К примеру, в странах, кото уже более 20 лет обсуждается юристами из Академии
рые входят в англосаксонскую правовую семью, широ наук. Некоторые ученые выдвигают предположение, что
кое распространение имеет такой источник права, как постановления Пленума Верховного Суда Российской
юридический прецедент. Под ним понимают решение Федерации являются не официальными актами толко
по конкретному делу, которое является образцом при вания, а судебными прецедентами, содержащими оп
принятии аналогичных решений, т. е. носит норматив ределенные нормы права. Помимо этого актуальной
ный характер. При этом юридический прецедент быва проблемой сегодняшнего дня является вопрос: считать
# ет двух видов — административный и судебный. ли различные решения Конституционного Суда Рос #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
сийской Федерации судебными прецедентами, т. е. В США судебный прецедент действует не так же
источниками права? Тем более, что согласно ст. 6 стко. Верховный суд США и Верховные суды штатов
Федерального закона о Конституционном Суде его ре могут менять свою практику. Судебные прецеденты
шения обязательны для всех представительных, испол действуют лишь в пределах конкретного штата, что
нительных и судебных органов власти, органов мест говорит об их независимости. В США ежегодно публи
ного самоуправления, предприятий, организаций, куется порядка 300 томов судебной практики, и если
должностных лиц, граждан и их объединений. Одним бы не широкие возможности применения компьютер
из подтверждений этого положения является то, что ной техники, то поиск судебных прецедентов довольно
данные решения публикуются в официальном инкор бы усложнился.
поративном сборнике под названием — «Собрание Характерной особенностью судебных прецедентов
Законодательства Российской Федерации». в США является их применение как при наличии зако
Судебный прецедент можно подразделить на же на, так и при его отсутствии. Американцы говорят, что
сткий и мягкий. В Англии действует жесткий судебный «право по данному вопросу молчит», хотя и имеется
прецедент, для которого характерно строгое соблюде закон, направленный на регулирование данных отно
ние правил поведения, закрепленных в форме преце шений, но не приняты на основе этого закона несколь
дента. В этом государстве правила прецедента раскры ко судебных прецедентов. Таким образом, американс
ваются в следующих положениях: кие суды, принимая судебные решения, выполняют не
– решения, принятые Палатой лордов, являются обя только судебные функции, но и нормотворческие, по
зательными для всех судов; скольку данные судебные решения выступают в каче
– решения, принятые Апелляционным судом, обяза стве эталонов (образцов) для принятия судами анало
тельны для всех нижестоящих судов; гичных решений и фактически содержат нормы права.
– решения, принятые Высоким судом, имеют обяза Тем не менее судебный прецедент на сегодняшний
тельный характер для нижестоящих судов и, не бу день не является главным источником права в США,
дучи строго обязательными, имеют весьма важное поскольку там существует довольно развитое законо
значение и обычно используются как руководство дательство, в системе которого высшей юридической
различными отделениями Высокого суда и Судом силой, так же как и в странах романогерманской пра
Короны. вовой семьи, обладает Конституция.
В 1966 г. произошло определенное смягчение в при Сегодня самым распространенным источником
менении судебных прецедентов, поскольку Палата (формой права) в странах континентального права, а
лордов отошла от применения судебного прецедента в также в других правовых системах является норматив
случаях, «когда особые соображения требуют достаточ ный акт. По мнению профессора А.Ф. Шебанова, нор
но умеренно его использовать». Апелляционный суд мативный акт — это акт, содержащий нормы права1.
также не всегда придерживается доктрины жесткого Однако такое определение будет неполным, поскольку
прецедента. Что же касается других судов Англии, то различными являются функции нормативных актов.
здесь применяется жесткий прецедент. Так, например, Иными словами, оставлены без внимания акты, изме
в 1932 г. был создан прецедент под названием «дело няющие, отменяющие или дополняющие другие нор
Донохью». Суть данного прецедента такова: изготови мативные акты. Функции внесения различных допол
тель напитка несет ответственность перед покупате нений в нормативные акты выступают определенными
лем, который заболел в результате того, что напиток способами структурной связи между нормативными
оказался недоброкачественным. Этот прецедент стал актами. При этом дополнения могут быть выражены в
источником права и применяется при рассмотрении
дел, связанных с другими видами недоброкачествен 1 См.: Шебанов, А.Ф. Нормативные акты Советского государ
# ных товаров. ства / А.Ф. Шебанов. — М. : МГУ, 1956. С. 6. #!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
виде конкретизаций и детализаций. Н.А. Игнатюк, ука акта, данную точку зрения разделяют многие юристы1.
зывая отличия конкретизации от детализации, отме Такой подход, на наш взгляд, является в полной мере
чала, что при конкретизации организаторисполни конструктивным. Тем не менее это не означает, что от
тель не осуществляет выбора конкретного варианта традиционного метода выведения понятия через его
решения, т. к. как он логически предполагается со признаки, т. е. индуктивного метода, метода «от частно
держанием основного акта, хотя текстуально и не го к общему», следует вообще отказаться. Для получе
сформулирован. Детализация приводит к образова ния полноценного анализа исследуемого понятия нельзя
нию новых норм права, но нужна в тех случаях, ког умалять роли традиционных методов исследования, т. е.
да необходимо определить порядок действия новых для более комплексной оценки полученных результатов
норм основного акта, «включить» их в систему дей надлежит выделить также признаки нормативных ак
ствующего законодательства1. тов. К ним относятся:
В общем массиве нормативных актов существуют 1) нормативность, т. е. содержание в себе определен
также акты, направленные на отмену норм права. Кро ных правил поведения — норм права, что позволя
ме этого, нормативный акт может вводить в действие ет относить нормативные акты к источникам права;
другой нормативный акт, а также один нормативный 2) неоднократное применение — действие предпи
акт может быть отменен другим нормативным актом, саний нормативного акта не носит разовый харак
обладающим большей юридической силой. Однако здесь тер и не прекращается до его отмены;
существует одно важное условие: отменить норматив 3) формализм, т. е. выражение в той или иной фор
ный документ вправе только тот орган власти, который ме — закона, указа, постановления и т. п.;
его принял, либо высший орган государственной вла 4) неперсонифицированность, т. е. распространение
сти, что на практике бывает крайне редко. на широкий, конкретно неопределенный круг лиц;
Кроме этого, существуют нормы права, которые не 5) регулировка общественных отношений, т. е. отно
созданы нормодателями, а взяты ими из жизни. Речь шений между различными субъектами, которые по
идет о так называемом санкционировании норм обы объективным и субъективным причинам прямо
чаев, традиций, ритуалов, когда указанными соци либо косвенно взаимодействуют между собой.
альными регуляторами, которые, как правило, прошли Однако в глобальном смысле главной целью нор
длительную проверку временем и одобряются большин мативных актов является установление правовых ре
ством членов общества, придается государственновла жимов, направленных на осуществление правового
стный характер, но закрепляются данные нормы так порядка и утверждение режима законности на том
же, как и нормы права, исходящие от нормодателя в правовом пространстве, на которое распространяет
нормативных актах. ся действие этих актов. Обеспечение правового по
В связи со сказанным под нормативными актами рядка при любом историческом типе государства все
следует понимать юридические акты, устанавливаю гда было одной из важных задач государственных
щие либо санкционирующие нормы права, изменяю органов, поскольку стабильность социума — это не
щие и отменяющие нормы права, на основе которых и только одна из задач публичной власти, но и ее поли
возникают те или иные общественные отношения.
Несмотря на то, что при разработке понятия «нор 1 См., напр.: Мицкевич, А.В. Акты высших органов советского
мативный акт» в основу брались не его признаки, как государства : юридическая природа нормативных актов высших
это бывает обычно при разработке других юридических органов государственной власти и управления СССР / А.В. Миц
понятий, а непосредственно функции нормативного кевич. — М., 1967. С. 24; Пиголкин, А.С. Юридический энцикло
педический словарь / А.С. Пиголкин ; гл. ред. А.Я. Сухарев. —
М., 1987. С. 254; Николаев, О.В. Проблема нормативности актов в
1 См.: Игнатюк, Н.А. Компетенция федеральных министерств российском законодательстве / О.В. Николаев // Юрист. 2002.
#" Российской Федерации / Н.А. Игнатюк. — М., 2003. С. 154. № 11. С. 12. ##
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
тическая, экономическая и социальная основа. Изве сделан в России дореволюционными юристами. К при
стно, что неизменным признаком государства как меру, русский юрист С.А. Муромцев понимал закон в
политической организации общества выступает пра философскоисторическом смысле как «постоянство,
вовое регулирование, ибо с его помощью власть которое существует в силу природы вещей в отношени
«оживляет» свои идеи, планы, проекты, программы и ях между явлениями, или явлениями и их условиями и
т. п. При этом их закрепление осуществляется в нор последствиями». По его мнению, эти отношения «уста
мативных актах. новлены не человеком, но естественными свойствами
Существуют различные классификации норма данных условий, иначе говоря, самой природой» 1.
тивных актов, которые и помогают определить пра А.Д. Градовский отмечал, что «под именем закона разу
вовую природу, социальное назначение данных до меется общее правило, устанавливаемое Верховной
кументов, привести их в определенную систему, что Властью, определяющее ряд однородных отношений и
позволяет говорить об их важной роли не только для служащее для разрешения конкретных случаев в су
теории, но и для практики. По функциям выделяют дебной и административной практике»2. Н.М. Корку
правозакрепляющие нормативные акты, правосанк нов под законом в широком смысле слова понимал
ционирующие, правоизменяющие, праводополняющие «всякую устанавливаемую органами государственной
и правоотменяющие нормативные акты. По времени власти юридическую норму»3.
действия нормативные акты подразделяют на акты с В эпоху строительства социализма и коммунизма
определенным и неопределенным сроком действия. природа и назначение закона коренным образом транс
Относительно первичности предписаний нормативные формировались, поскольку принципиальное единство
акты следует подразделить на «первоначальные» и раз законодательства и системы советского управления
вивающие, т. е. те, которые детализируют или конкре привело к тому, что законы стали подменяться подза
тизируют нормы законов, указов Президента, актов конными ведомственными актами. Идеологический
Правительства. отход от принципов, традиций и форм буржуазного
Самой распространенной классификацией норма парламентаризма способствовал созданию совершен
тивных актов является их деление по юридической силе но иной системы органов государственной власти и,
на законы и подзаконные акты. Как отмечал Томас соответственно, системы законодательства. Гипертро
Гоббс, только в государстве существует всеобщий мас фированная роль закона стала очевидной, поскольку
штаб для измерения добродетелей и пороков, таким законами стали считать практически все юридические
масштабом могут служить лишь законы каждого госу правила общего характера, в том числе и ведомствен
дарства1. ные нормативные документы (приказы, инструкции,
С трансформированием в обществе производствен уставы, наставления и т. п.), которые исходили от раз
ных отношений изменялись способы, приемы право личных министерств и ведомств. Как писал К.А. Архи
вого регулирования и, естественно, представления пов, «не равное значение всех норм, а принцип иерар
людей о таких источниках права, как законы. В рим хии в правовом режиме, подчинение не одному виду
ском праве субъектами правоотношений, в основном актов, а всем нормам актов вышестоящих органов в
частноправовых, были только свободные люди, т. е.
независимые от власти рабовладельцев свободные 1 Муромцев, С.А. Определение и основное разделение права /
члены римской общины и, естественно, законы распро С.А. Муромцев ; вступит. ст., коммент. дра юрид. наук, проф.
страняли свое действие только на свободных граждан. Ю.И. Гревцова. Изд. 2е, доп.— СПб. : Издво юрид. факультета
СПбГУ, 2004. С. 28.
Значительный вклад в развитие теории закона был 2
См.: Градовский, А.Д. Начала русского государственного пра
ва / А.Д. Градовский // соч. — СПб., 1901. Т. 7. Ч. 1. С. 10.
1 См.: Гоббс, Т. Мир философии: книга для чтения / Т. Гоббс, 3
Коркунов, Н.М. Лекции по общей теории права / Н.М. Корку
#$ Н. Левиафан. Ч. 2. Человек. Общество. Культура. М., 1991. С. 175. нов. — СПб., 1908. С. 299. #%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
деятельности нижестоящих...»1 Тем не менее советская смотря на заметные успехи в наведении порядка в рос
наука внесла много нового и полезного в развитие сийском законодательстве в последнее время, выражаю
теории закона2. щиеся в приведении нормативных актов Российской
На сегодняшний день в общей теории права и госу Федерации в соответствие с международными стандар
дарства нет серьезных дискуссий относительно понятия тами в области прав и свобод человека, принятии новых
«закон». В науке утвердился подход, согласно которому федеральных кодексов, устранивших явные коллизии и
под законом понимают принимаемый в особом порядке пробелы в гражданском, административном, уголовном,
и обладающий высшей юридической силой нормативный земельном и других отраслях, а также в осуществлении
акт, регулирующий наиболее важные общественные внешней систематизации нормативных актов, у государ
отношения. Законы принимают высшие органы государ ственных служащих не всегда наблюдается уважитель
ственной власти, в России — это Государственная Дума ное отношение к закону как главному источнику права.
Федерального Собрания и региональные законодатель В этой связи Ю.А. Тихомиров и Э.В. Талапина верно
ные органы государственной власти (законодательные подчеркивают, что «в бюджетных, налоговых и других
собрания, советы народных депутатов, курултаи и т. п.). законах допускается смешение закона и подзаконных
Также законы могут быть приняты непосредственно актов (в том числе субъектов Федерации и местного
народом путем референдума. самоуправления)»1.
По мнению профессора Н.Л. Гранат, высшая юри Сказанное говорит о том, что необходимо повышать
дическая сила законов выражается в следующем: 1) все не только общую культуру граждан, но и их правовую
остальные правовые акты должны исходить из законов культуру посредством правового воспитания и обуче
и соответствовать им, а в случаях противоречия зако ния, затем чтобы элементарные правила общей теории
нам действует последний; 2) никто не вправе отменить права и государства стали не только понимаемы, но и
или изменить закон, кроме органа, который его создал; соблюдаемы, чтобы авторитет закона был непререкаем
3) законы не подлежат утверждению какимлибо дру среди всех участников общественных отношений. В се
гим органом после их принятия3. Однако до 1990 г. по годняшних же условиях, по мнению М.Н. Марченко,
добная практика была широко распространена в ряде «искусственно усложняется процесс познания законов,
министерств СССР, поскольку законы вводились в затрудняется их градация и классификация, снижают
действие приказами, т. е. подзаконными актами. Не ся возможности их дальнейшего развития и совершен
ствования»2.
1 Архипов, К.А. Закон в Советском государстве / К.А. Архи Однако классифицировать законы стали не сегод
пов. — М., 1926. С. 44. ня. Так, например, известный немецкий философ Им
2
См.: Турубинер, А. Советский закон / А. Турубинер // Револю мануил Кант по содержанию подразделял законы на
ционная законность. 1926. № 2. С. 19–22; Ямпольская, Ц.А. К воп
правовые и неправовые. Последние содержат нормы,
росу о понятии закона в советском праве / Ц.А. Ямпольская //
Сов. госво и право. — 1946. — № 10; Петров, Г.И. Юридическая
направленные против человека, попирают его права и
природа советского закона / Г.И. Петров // Ученые записки Ле свободы. История знает немало примеров таких актов,
нингр. юрид. инта. Вып. 4. — Л., 1947; Попков, В.Д. Советский которые с точки зрения юридической техники были
закон : дис. … канд. юрид. наук / В.Д. Попков. — М., 1952; абсолютно безупречны, чего никак не скажешь об их
Цвик, М.В. Советский закон : дис. … канд. юрид. наук / М.В. Цвик. — содержании. Примером могут служить законы нацист
М., 1952; Зивс, С.Л. Источники права / С.Л. Зивс. — М., 1981; Тихо6 ской Германии, акты, подписанные в Чили генералом
миров, Ю.А. Теория закона / Ю.А. Тихомиров. — М., 1982; Нерсе6
сянц, В.С. Право и закон / В.С. Нерсесянц. — М., 1983; Кудряв6
цев, В.Н. Закон, поступок, ответственность / В.Н. Кудрявцев. — 1 Тихомиров, Ю.А. Введение в российское право / Ю.А. Тихо
М., 1986. миров, Э.В. Талапина. — М., 2003. С. 72.
3 2
См.: Гранат, Н.Л. Источники права / Н.Л. Гранат // Юрист. Марченко, М.Н. Источники права : учеб. пособие / М.Н. Мар
#& 1998. № 9. С. 9. ченко. — М., 2005. С. 136. #'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Пиночетом, и т. п. Из сказанного следует, что любая ской Федерации. Этот закон фактически был создан
классификация законов, существующих в том или ином официальным интерпретационным актом ст. 136 Кон
государстве, в тот или иной исторический период, ституции России, вынесенным Конституционным Су
конечно, в определенной мере отражает их характери дом Российской Федерации 31 октября 1995 г. (ВКС РФ.
стики и косвенно может указывать на определенные 1995. № 5), а также Федеральным законом «О порядке
недостатки и успехи в законодательстве. принятия и вступления в силу поправок к Конститу
Сегодня законы классифицируют по таким крите ции Российской Федерации», который иерархически
риям. поставил данный закон на высокое место в системе за
1.Субъекты принятия. Такие законы подразделя конодательства.
ются на: Под федеральными конституционными законами
– законы, принятые в ходе всенародного голосова6 понимают такие законы, о которых прямо говорится в
ния, т. е. референдума. Например, путем референ тексте Конституции России. Таких вопросов пятнад
дума 12 декабря 1993 г. была принята Конституция цать, среди них: вопросы о чрезвычайном положении
Российской Федерации; (ч. 1 и 2 ст. 56, ст. 88); о порядке принятия в Российс
– законы, принятые парламентом — Федеральным кую Федерацию и образования в ее составе нового
Собранием Российской Федерации. Например, Фе субъекта (ч. 2 ст. 65); о Государственном флаге, Госу
деральный закон от 26.09.1997 г. № 125ФЗ «О сво дарственном гербе и Государственном гимне Россий
боде совести и о религиозных объединениях»; ской Федерации, их описании и порядке официально
– региональные законы, принимаемые законодатель го использования (ч. 1 ст. 70) и др. Впервые термин
ными (представительными) органами субъектов «федеральные конституционные законы» был закреп
Российской Федерации. Примером может служить лен Конституцией Российской Федерации 1993 г. В
закон Томской области «О нормативных правовых ряде государств (Испания, Мексика и др.) такие зако
актах Томской области», принятый постановлени ны носят название органических. Они характеризует
ем Государственной Думы Томской области № 49 ся тем, что регулируют наиболее важные отношения в
от 21.02.2002 г. (в ред. от 10.08.2004 г.). социуме, обладают большей юридической силой по
2. Юридическая сила. По данному основанию за сравнению с обыкновенными законами. Кроме этого,
коны подразделяются на конституционные и обыкно более сложна и процедура их принятия по сравнению
венные (в научный оборот этот термин ввел русский обыкновенными законами.
ученый Н.М. Коркунов). К обыкновенным законам относятся федеральные
К первым относятся: Конституция — Основной законы. Например, Федеральные законы «Об экологи
закон государства, обладающий высшей юридической ческой экспертизе», «О пожарной безопасности» и т. п.
силой и поэтому стоящий на вершине российского Согласно ч. 3 ст. 76, федеральные законы не могут
законодательства, закон о поправке к Конституции противоречить федеральным конституционным зако
Российской Федерации и федеральные конституцион нам, из чего следует, что юридическая сила федераль
ные законы. Конституция характеризуется тем, что в ных конституционных законов больше, чем у обыкно
ней содержатся в большинстве своем материальные венных, т. е. федеральных законов.
нормы, т. е. нормы, закрепляющие права и обязаннос Подразделить законы на основные и обыкновен
ти субъектов правоотношений. Кроме этого, нормы ные предлагал еще член Особой комиссии по состав
Конституции имеют прямое действие, т. е. на них мож лению проектов Основных законов Временного пра
но ссылаться при рассмотрении дел в административ вительства А.Н. Макаров в октябре 1917 г. Однако по
ных и судебных инстанциях. объективным причинам полное собрание Основных
Нижестоящим в иерархии конституционных зако законов данная комиссия подготовить не смогла, т. к.
$ нов является закон о поправке к Конституции Россий была ликвидирована Советской властью. $
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Обыкновенные законы подразделяются на кодифи6 4. По отраслевой типизации, т. е. по отнесению за
цированные и текущие. К кодифицированным относят конов к той или иной отрасли права, выделяют законы,
ся кодексы и основы законодательства. Кодекс — это регламентирующие отношения в сфере государствен
форма закона, закрепляющая объединенные и система ного (конституционного) права (Конституция, ФКЗ
тизированные нормы права, направленные на регули «О внесении изменений и дополнений в Федеральный
рование определенной сферы общественных отношений конституционный закон «О Правительстве Российской
(Гражданский кодекс Российской Федерации, Налого Федерации» от 31.12.1997 г. и т. п.), административного
вый кодекс Российской Федерации и т. п.). Кодексы права (Кодекс Российской Федерации об администра
являются результатом как внутренней систематизации, тивных правонарушениях), гражданского права (Граж
так и внешней, поскольку при подготовке данных нор данский кодекс Российской Федерации) и т. п.
мативных актов происходит существенная переработка 5. По времени действия. По данному критерию вы
нормативного материала, устаревшие и не реальные деляют законы постоянного действия (Трудовой кодекс
нормы отменяются, создаются новые правила поведе Российской Федерации, Гражданский кодекс Россий
ния, соответствующие происходящим изменениям в ской Федерации и т. п.) и временные, которые действу
обществе (экономическим, политическим и др.). ют либо в то время, которое четко обозначено в статье
Основы законодательства представляют собой фе закона, либо в определенный период, например, когда
деральные законы, устанавливающие принципы и основ введено военное или чрезвычайное положение.
ные положения регулирования определенных сфер об 6. По объему и объекту регулирования законы
щественной жизни. Основы законодательства выступают подразделяются на общие (Уголовный кодекс Россий
определенной базой для создания процедурных законов ской Федерации, Семейный кодекс Российской Феде
и других нормативных актов. В недавнем прошлом осно рации и т. п.) и специальные, которые регламентиру
вы законодательства широко были распространены в ют узкие сферы общественной жизни. Например, закон
СССР. Сегодня существует мнение, что основы как фор «О залоге», «О несостоятельности (банкротстве)» и т. п.
ма закона должны исчезнуть из системы законодатель 7. По сфере правового регулирования законы под
ства. Однако, как отмечают М.С. Студеникина и Е.А. Юр разделяются на федеральные (Градостроительный ко
таева, отсутствие в Конституции упоминания об основах декс Российской Федерации, федеральный конституци
вовсе не должно означать запрета на их издание, ведь в онный закон «О международных договорах Российской
Конституции нет упоминания и о кодексах1. Федерации и т. п.) и региональные, принятые законода
Сегодня законотворческая практика не идет по тельным (представительным) органом власти какого
пути создания основ, которые, закрепляют принципы либо субъекта Федерации и действующие в пределах
и основные положения в какойлибо отрасли права, а данного субъекта (закон Алтайского края «О правотвор
по пути принятия основ, устанавливающих принципы ческой деятельности», Свердловский областной закон
и «первичные» нормы отраслей законодательства. Так, «О правовых актах в Свердловской области» и т. п.).
например, после принятия Конституции 1993 г. были Среди федеральных законов особое место занима
приняты основы законодательства об охране здоровья ют так называемые «рамочные» законы, которые уста
граждан, о нотариате и т. д. навливают общие нормы, в основном материального
3. Название, т. е. форма выражения закона (Консти характера, которые определяют основные права и обя
туция, федеральный конституционный закон, основы за занности субъектов, закрепляют различные принципы
конодательства, кодекс, федеральный закон и т. п.). права и нормыдефиниции, иными словами, содержат
только «первичные» нормы, которые затем должны
быть конкретизированы так называемыми «видовыми»
1 См.: Законотворчество в Российской Федерации (научно законами. В российском законотворчестве в последнее
$ практическое пособие) / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 94. время явно просматривается тенденция принятия та $!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ких федеральных законов. Однако в принятии данных групп, проведения согласований с заинтересованны
законов есть как положительные, так и негативные ми субъектами правоотношений, а самое главное —
моменты. Касаемо последних следует отметить, что придется потратить слишком много времени. Как из
многие недавно принятые «рамочные» законы страда вестно, жизнь не стоит на месте, она нуждаются в
ют излишней декларативностью и неопределенностью, правовом регулировании сегодня, сейчас, поэтому
в них содержатся в значительной степени описатель разработка и принятие необходимых «видовых» зако
ные положения, за которыми нет ни прав, ни обязан нов в отдельных случаях будут более целесообразны,
ностей, зачастую отсутствует тщательно отработанный чем многолетняя работа по разработке и принятию
механизм реализации положений норм данных зако пакета нормативных документов. Из сказанного сле
нов. Как показал проведенный анализ нормативной дует, что законотворческий процесс — дело важное и
базы, в большинстве своем законы отличаются абст сложное, не терпящее долгих отлагательств.
рактностью закрепленных в них норм права, также в Анализ представленных выше классификаций го
законах содержится довольно большое число норм ворит о необходимости ранжирования законов Рос
принципов, носящих не регулятивный, а чисто декла сийской Федерации с позиции иерархической зави
ративный характер, зачастую направленный на реа симости. По мнению В.А. Толстика, иерархия законов
лизацию определенных политических установок. Российской Федерации может быть представлена в
Из сказанного следует, что принятие «рамочных» за следующем виде:
конов в последнее время стало просто модным. На 1й уровень — глава 1 Конституции Российской
сегодняшний день принято много «рамочных» законов, Федерации;
которые остались лишь пустым звуком на бумаге. 2й уровень — главы 2, 9 Конституции Российской
Конечно, лучшим вариантом является принятие Федерации;
сразу целого пакета нормативных документов, иными 3й уровень — главы 3, 4, 5, 6, 7, 8 Конституции
словами, принятие не только «рамочного» закона, но и Российской Федерации, законы о внесении попра
«видовых» законов плюс подзаконных актов, направ вок в Конституцию Российской Федерации;
ленных на их детализацию и конкретизацию в целях 4й уровень — законы, принятые на референдуме;
создания единой системы права в Российской Феде 5й уровень — федеральные конституционные за
рации. Здесь трудно не согласиться с тем, что резервы коны;
совершенствования законопроектной работы содер 6й уровень — федеральные кодифицированные
жатся в системности и поэтапном, последовательном законы;
принятии и вступлении в юридическую силу, после со 7й уровень — некодифицированные федеральные
ответствующего обнародования, пакета взаимосвязан законы, которым законодатель придал иерархичес
ных законов и соответствующих подзаконных актов. кий приоритет по отношению к иным законам;
Некоторые законы просто не будут работать изза от 8й уровень — федеральные законы, не имеющие
сутствия у них механизма реализации их нормативных приоритета перед другими законами1.
положений, если не подкрепить их принятием соответ По юридической силе все нормативные акты под
ствующих подзаконных нормативных актов. «Пакет разделяются на законы и подзаконные акты. В зависимо
ный» принцип, на наш взгляд, должен стать одним из сти от субъекта, издавшего тот или иной нормативный
основных при формировании законодательных про акт, у него имеются свои особенности. Если говорить о
грамм. подзаконных актах в целом, то следует отметить, что
Однако такой путь правового регулирования дея данное понятие является собирательным, поскольку
тельности законодательных органов, хотя и является
идеальным, весьма сложен и требует больших усилий 1 См.: Толстик, В.А. Иерархия источников российского права /
$" от законотворцев, связанных с созданием рабочих В.А. Толстик. — Н. Новгород, 2002. С. 139. $#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
включает в себя разнообразные по органу принятия, по мы в сфере охраны и обеспечения прав и свобод чело
юридической силе, объекту регулирования и другим века и гражданина.
признакам нормативные акты. Действительно, весь спектр Вчетвертых, подзаконные нормативные акты —
подзаконных актов весьма широк, он включает норматив это необходимый элемент механизма правового регу
ные документы от актов высших органов государственной лирования.
власти (указы Президента, постановления Правительства) Впятых, это особая юридическая сила подзаконных
до локальных, которые действуют на определенной, как нормативных актов, т. е. их подзаконный характер.
правило, небольшой территории. Важное место среди источников российского пра
Тем не менее разработка понятия подзаконного ва занимают нормативные акты Президента. В общем
акта в научных трудах последних лет осуществлялась массиве они носят исполнительный характер, посколь
неоднократно. В этой связи следует привести наибо ку дефакто Президент Российской Федерации зани
лее удачное определение, предложенное профессором мает главенствующую роль в системе исполнительной
Н.Л. Гранат: «Подзаконный нормативный акт — это власти, хотя в условиях военного или чрезвычайного
документ, издаваемый в соответствии с законом и ему положения указанные акты могут приостанавливать
не противоречащий, содержащий нормы права, кон действие Конституции, федеральных конституционных
кретизирующие, детализирующие и организационно законов и федеральных законов, либо их отдельных
обеспечивающие действие закона»1. статей. Акты Президента принимаются по широкому
В современных условиях проведения правовой спектру вопросов, но в соответствии с полномочиями
реформы, направленной на создание новой правовой Главы государства, предусмотренными нормами Кон
системы, когда осуществляется упорядочение норматив ституции. В Основном законе отмечается, что акты
ного материала с помощью консолидирования, кодифи Президента обязательны для исполнения на всей тер
кации, с введением в действие современных компью ритории Российской Федерации и не должны проти
терных видов учета нормативных актов, актуальность воречить Конституции Российской Федерации. Данное
изучения подзаконных актов не вызывает сомнения. Это положение позволяет отнести указы и распоряжения
определяется прежде всего тем, что данные юридичес Президента к подзаконным актам, т. е. юридическим
кие документы образуют особый блок юридических документам, находящимся под законом и соответству
актов, который мало изучен, но тем не менее играет ющим ему. Конституция не говорит четко о том,
сегодня существенную роль в регулировании отноше по каким вопросам Президент принимает указы, а по
ний в социуме, поскольку большинство нормативных каким — распоряжения. Однако в распоряжении Пре
актов в системе правового регулирования составляют зидента Российской Федерации от 5.02.1993 г. № 85рп
именно подзаконные нормативные акты. «О порядке подготовки и внесения проектов указов и
Последние обладают следующими особенностями. распоряжений Президента Российской Федерации»от
Вопервых, подзаконные нормативные акты — это мечается, что нормативными являются предписания,
источники российского права. рассчитанные на постоянное или многократное дей
Вовторых, подзаконные нормативные акты явля ствие. Из этого вытекает, что распоряжения Президен
ются одной из форм реализации компетенции органов та не должны быть нормативными. Тем не менее в ре
исполнительной власти и должностных лиц. альной жизни отдельные распоряжения Президента
Втретьих, этими актами обязанности могут возла наряду с индивидуальными предписаниями содержат
гаться как на органы государственной власти, так и на и нормы права. Как правило, нормативные указы Пре
граждан, что иной раз создает определенные пробле зидента регламентируют общественные отношения
конкретно, по существу, т. е. закрепляют нормы мате
1 Гранат, Н.Л. Источники права / Н.Л. Гранат // Юрист. 1998. риального права, а распоряжения содержат в основ
$$ № 9. С. 6–12. ном процедурные нормы. $%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Однако, указы Президента не всегда бывают чисто б) указы как законодательные акты, на основе пол
нормативными, большинство таких актов носит смешан номочий, делегируемых главе государства парламен
ный характер. Смешанные указы отличаются от норма том;
тивных тем, что содержат кроме правил поведения об в) указы как временные законодательные акты, под
щего характера одно или несколько индивидуальных лежащие внесению на рассмотрение Федерального
предписаний. Например, такие предписания могут быть Собрания (таких указов было много в период сентяб
адресованы министру или руководителю департамента. ря — декабря 1993 г.);
К ненормативным указам относятся указы: о награжде г) указы о приведении законодательства Россий
ниях граждан орденами и медалями, о присвоениях ской Федерации в соответствии с Конституцией РФ1.
почетных званий, о приеме в гражданство и т. п. Самым многочисленным блоком в системе норма
Определенной проблемой как научного, так и прак тивного регулирования в России являются акты феде
тического плана является ответ на вопрос: может ли ральных органов исполнительной власти. При этом
Президент принимать так называемые «опережаю высшую ступень в иерархии указанных документов
щие» указы? Здесь речь идет о принятии нормативных занимают нормативные акты Правительства Российской
указов, содержащих «первичные» нормы права, при Федерации. Согласно ч. 1 с. 115 Конституции Прави
отсутствии закона, регламентирующего определенный тельство Российской Федерации издает постановления
круг общественных отношений. Иными словами, мо и распоряжения. Однако Конституция прямо не уста
жет ли Президент своими нормативными указами вос новила круг вопросов, по каким Правительство прини
полнять пробелы в праве? Очевидно, может, посколь мает постановления, а по каким — распоряжения. Не
ку современная Россия нуждается в оперативном сказано также, какой акт следует считать нормативным,
принятии большого пакета нормативных документов и а какой нет. В Конституции только указывается, что
уповать только на законодателя, который зачастую данные акты издаются на основании и во исполнение
занимается не принятием законов, а реализацией по Конституции, федеральных законов, нормативных ука
литических амбиций, не имеет смысла. Тем не менее зов Президента, что в общемто и определяет меньшую
такие указы, содержащие базовые «первичные» нор юридическую силу данных актов по отношению к за
мы, должны соответствовать прежде всего междуна конам и нормативным указам Главы государства. Акты
родным стандартам в области прав и свобод человека Правительства Российской Федерации, носящие нор
и гражданина и Основному закону, а также и россий мативный характер? принимаются в форме постанов
скому законодательству. Однако, конечно, главной лений и правил, которые также утверждаются поста
функцией «указного» нормотворчества является кон новлениями. Примером может служить Постановление
кретизация и детализация положений норм законов, т. е. Правительства от 13.08.1997 г. № 1009, утвердившее
принятие таких актов, которые реально способствуют «Правила подготовки ведомственных нормативных
созданию правовых, организационных и других усло актов и их государственной регистрации». Постанов
вий для воплощения положений норм законов в совре ления, как правило, регулируют общие вопросы в той
менную действительность. или иной сфере жизни и деятельности людей. А рас
После анализа основных особенностей норматив поряжения принимаются быстро, оперативно, по кон
ных актов Президента справедливой будет постановка кретным вопросам и носят в большинстве своем разо
вопроса об их соподчиненности. Определенный ответ вый характер. Акты Правительства обязательны к
на эту проблему предложили Ю.А. Тихомиров и И.В. Кот исполнению на всей территории России. Они регули
елевская, подразделив все указы Президента на четыре руют различные отношения, начиная от экономических
группы:
а) указы нормативного содержания в рамках соб 1 См.: Правовые акты : учебнопрактическое и справочное по
$& ственных полномочий Президента РФ; собие / Ю.А. Тихомиров, И.В. Котелевская. М., 1999. С. 157–158. $'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
и заканчивая регламентацией осуществления культур но государству, заботящемуся о законности, повыше
ных мероприятий. Нормативные акты Правительства — нии авторитета права. Законы, принимаемые по мел
это правоконкретизирующие юридические документы, ким, незначительным вопросам, теряют свою регуля
результаты развивающего нормотворчества, направлен тивную престижность, качества основной правовой
ные на повышение эффективности законов и указов системы государства и мало чем отличаются от под
Президента. На их основе органы исполнительной вла законных актов»1. Данное суждение подтверждает про
сти субъектов Федерации принимают свои подзаконные цессы, происходящие при формировании новой рос
акты, применительно к местным условиям. Подписывает сийской правовой системы, т. к. законы, а иной раз и
постановления в Российской Федерации Председатель нормативные указы Президента, в большинстве случа
Правительства, после чего они подлежат обязательному ев нуждаются в детализации их установок. Кроме этого,
опубликованию, так же как законы и указы Президента, существует объективная необходимость в создании ус
в «Российской газете» и в сборнике нормативных актов ловий для реализации большинства законодательных
«Собрание Законодательства Российской Федерации». предписаний, чтобы последние не были пустым звуком,
Согласно ст. 115 Конституции, постановления и рас «мертвым правом», декларацией, а действительно упо
поряжения Правительства в случае их противоречия рядочивали фактические отношения.
Конституции, федеральным законам и указам Президен Подзаконный характер ведомственных норматив
та могут быть отменены Президентом. ных актов исходит прежде всего из статуса органа либо
Продолжая разговор о месте и роли нормативных должностного лица, принимающего данный акт. Поми
актов федеральных органов исполнительной власти в мо этого, ведомственные нормативные акты обладают
системе правового регулирования, следует отметить, признаком подчиненности актам высших органов ис
что даже в фундаментальной работе «Механизм пра полнительной власти, поскольку имеют меньшую юри
вового регулирования в социалистическом государ дическую силу. При этом меньшая юридическая сила
стве» С.С. Алексеев лишь отмечает немалое значение ведомственных нормативных актов не умаляет обяза
в этом механизме подзаконных актов, в том числе ин тельности исполнения содержащихся в них норм. Дан
струкций отдельных ведомств1, но вопросы их приро ные нормы, так же как и первичные нормы законов, по
ды и места в механизме правового регулирования, со характеру и способу правового регулирования могут
отношения с другими нормативными актами остались быть обязывающими, запрещающими и управомочива
без ответа. ющими. В связи с этим ведомственные акты являются
Между тем, как свидетельствует практика, в ре такими же обязательными для соблюдения и исполне
альной жизни невозможно регулировать все многооб ния, как и акты законодательных органов и других
разие общественных отношений посредством только высших органов государственной власти. Ведомствен
законов, нормативных указов Президента и норматив ные нормативные акты, обобщая социальный опыт
ных актов Правительства, поскольку названные акты (юридический, региональный, исторический и т. п.), на
устанавливают зачастую только первичные нормы. современном этапе принимаются не только в соответ
Даже если бы законодатель попробовал урегулировать ствии в законами, правовыми актами Президента Рос
все отношения с помощью законов, данная попытка сийской Федерации и Правительства Российской Фе
не имела бы успеха. Как справедливо отмечается в дерации, но в определенных случаях во исполнение и в
работе, посвященной проблемам систематизации нор соответствии с нормативными документами субъектов
мативных актов, «мелкотемье законов и, как резуль Российской Федерации, и в связи с этим они не только
тат, значительное увеличение их числа вовсе не нуж конкретизируют, детализируют и организационно обес
1 См.: Алексеев, С.С. Механизм правового регулирования в со 1 Систематизация законодательства в Российской Федера
% циалистическом государстве / С.С. Алексеев. — М., 1966. С. 121. ции / под ред. А.С. Пиголкина. СПб., 2003. С. 20. %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
печивают предписания, содержащиеся в этих актах Резюмируя сказанное, можно сделать вывод, что
применительно к конкретным видам общественных от ведомственные нормативные акты — это источники
ношений, но и в соответствии с принципами гуманизма права, являющиеся результатами нормотворчества
и демократии выражают согласованную волю субъектов компетентных лиц министерств и ведомств, принимае
правовых отношений, выступают средством социального мые на основе и во исполнение законов и других актов
компромисса. Как верно заметил в своем исследовании высших органов государственной власти, содержащие
В.О. Елеонский, «конкретизация и детализация норм за нормы права, конкретизирующие, детализирующие и
конов в ведомственных нормативных актах позволяет ох организационно обеспечивающие действие этих актов.
ватить массу подробностей и особенностей, которые не Ведомственные акты нормативного характера да
могут быть учтены законом»1. Подтверждением данному леко не однородны, их многообразие обусловливает
высказыванию является большинство ведомственных необходимость исследования отдельных групп данных
нормативных актов инструктивнодетализирующего ха актов. Иными словами, чтобы определить юридичес
рактера. Так, например, в целях детализации ст. 9 Феде кую природу ведомственных нормативных актов необ
рального закона «Об особенностях эмиссии и обраще ходимо не только рассмотреть их признаки, но и осу
ния государственных и муниципальных ценных бумаг»2 ществить их классификацию. В итоге это, несомненно,
Министерством финансов 15 июня 2001 г. был принят будет способствовать, с одной стороны, обогащению
приказ № 45н «Об утверждении Условий эмиссии и об предмета общей теории права и государства, а также
ращения облигаций государственного сберегательного отрасли административного права, если рассматривать
займа Российской Федерации». ведомственный нормативные акты с точки зрения ак
Ведомственные нормативные акты могут содержать тов управления, а с другой — окажется весьма полез
не только детализирующие нормы, но и первичные пред ным для разработчиков различных проектов норматив
писания. Однако в сфере внешнего правового регулиро ных актов.
вания ведомственные нормативные акты регулируют в В связи с этим, по нашему мнению, целесообраз
основном порядок реализации гражданами, предприятия ным будет классифицирование ведомственных нор
ми, организациями, учреждениями имеющихся у них мативных актов по их формам (видам), по сфере дейст
прав и исполнения возложенных на них обязанностей в вия и по функциям. На сегодняшний день существует
определенных сферах жизни и деятельности граждан и большое многообразие форм (видов) ведомственных
их объединений, принимая или утверждая в отдельных нормативных актов. Обращая внимание на данный
случаях первичные нормы, осуществляя так называемое критерий следует отметить, что наименование акта
опережающее нормотворчество, когда федеральный за представляет собой определенную форму, выража
конодатель еще не обозначил свое отношение к упорядо ющую основной смысл нормативного документа.
чиванию данных общественных отношений. В связи с этим классификация ведомственных нор
Несмотря на разность форм, объектов регулирова мативных актов по форме является самой распрост
ния, юридическую силу актов, степень содержащихся раненной в отечественной юриспруденции. Здесь не
в них секретных сведений, цели ведомственных актов обходимо сделать одно уточнение, смысл которого
должны быть едиными — обеспечивать организацион заключается в том, что понятие вида и формы, т. е.
ные, технические функции в реализации норм актов внешней формы нормативного акта, не всегда может
высших органов власти. совпадать. Так, например, под формой ведомствен
ного акта можно понимать определенный способ их
1 Елеонский, В.О. Нормотворчество в органах внутренних дел : выражения — устный или письменный.
дис. канд. юрид. наук / В.О. Елеонский. — М., 1992. С. 80. Нормотворческая деятельность министерств и ве
2
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — домств регламентирована Правилами подготовки нор
% 1998. — № 31. — Ст. 3814. мативных правовых актов федеральных органов испол %!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
нительной власти и их государственной регистрации. ганов исполнительной власти и их государственной
Однако кроме того, что данные правила определяют регистрации»1.
нормотворческую компетенцию министерств и ве На сегодняшний день самым распространенным
домств, они также содержат перечень основных видов видом и формой ведомственного нормативного акта яв
нормативных актов, принимаемых федеральными ми ляется приказ. Приказ как нормативный акт, так сложи
нистерствами и ведомствами. В них предусмотрены лось исторически, прошел жесткую проверку временем.
следующие виды (формы) нормативных актов: поста Приказ является самым гибким нормативным докумен
новления, приказы, распоряжения, правила, инструк том, т. к. применяется для регулирования различных
ции и положения1. Фактически в данном нормативном общественных отношений, которые не нуждаются в стро
документе впервые была предпринята попытка унифи гой дифференциации. Как правило, он издается по наи
кации ведомственных нормативных актов. Однако се более важным проблемам функционирования системы
рьезным недостатком Правил является то, что в них министерства, включая вопросы создания, реоргани
отсутствуют дефинитивные нормы, раскрывающие зации, ликвидации органов или структурных подраз
содержание таких понятий, как приказ, инструкция, делений, определения их задач и функций, правового
положение и т. п. В связи с этим на практике расшиф регулирования различных направлений служебной де
ровка данных юридических понятий осуществляется в ятельности, прохождения службы и т. д.
основном на уровне того или иного федерального орга Ф.А. Брокгауз и И.А. Ефрон определяли военный
на исполнительной власти. Например, в приказе МВД приказ как обязательное для выполнения требование
России от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении начальника, обращенное к подчиненному. Из этого
Правил подготовки нормативных правовых актов в цен определения явствует, что военный приказ должен
тральном аппарате МВД России» было раскрыто содер удовлетворять трем условиям: 1) он должен исходить
жание следующих видов (форм) нормативных актов МВД от начальника, т. е. выражать индивидуальную волю
России: приказ, директива, положение, устав, инструк данного начальника; это может быть команда, сигнал,
ция, правила, наставление. письменное или устное распоряжение; 2) приказ дол
Дискуссионным является вопрос о таких формах жен быть требованием, обращенным к подчиненному,
(видах) ведомственных нормативных актов, как дирек т. е. к лицу, находящемуся в отношениях подчиненно
тива и устав, поскольку в Правилах подготовки норма сти с приказывающим, или одновременно к целой груп
тивных правовых актов федеральных органов испол пе таких лиц, но по определенному конкретному об
нительной власти и их государственной регистрации стоятельству: разнообразные циркуляры, инструкции
о таких формах (видах) нормативных актов вообще не должны быть строго отличаемы от приказа; 3) приказ
упоминается 2. Такая формы (виды) ведомственных должен заключать в себе требование, обязательное для
нормативных актов не предусмотрены и приказом выполнения2.
Министра юстиции № 217 от 14 июля 1999 г. «Об ут В словаре современного русского языка дается
верждении Разъяснений о применении Правил подго такое толкование приказа: «Приказ — официальное
товки нормативных правовых актов федеральных ор распоряжение, предписание, издаваемое руководите
лем учреждения, предприятия, организации; документ,
в котором изложено такое распоряжение»3. Подобное
1 Однако на практике МВД России принимает нормативные
документы и в форме концепций. Например, 13 сентября 1999 г.
1 См.: Росийская газета. — 1999. — 3 августа.
как приложение к приказу № 693 была принята Концепция со
2
вершенствования правового обеспечения организации и деятель См.: Брокгауз, Ф.А. Энциклопедический словарь / Ф.А. Брок
ности системы МВД РФ. гауз, И.А. Ефрон. — СПб., 1899. Т. 25. С. 184–185.
2 3
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. — Словарь современного русского литературного языка. — М. ;
%" 1997. — № 33. — Ст. 3895. Л. : Академия наук СССР, 1961. — Т. 11. %#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
определение приказа предложил и С.И. Ожегов. В его стерств и ведомств мы находим такие индивидуальные
толковании приказ — это распоряжение того, кто обле предписания: «Ответственность за организацию испол
чен властью1. В советской юридической литературе по нения настоящего приказа возложить на заместителя
государственному праву под приказом понимали обяза министра ...».
тельное для исполнения предписание обладающего Втретьих, приказы — это самостоятельные нор
властью должностного лица, обращенное к подчинен мативные акты, обладающие такой же юридической
ным должностным лицам и органам или гражданам2. силой, как инструкции и другие ведомственные нор
Аналогичную дефиницию (определение) предлага мативные акты. Поэтому на уровне министерств и
ли и ученыеадминистративисты. Однако использован ведомств необходимо отказаться от порочной практи
ное ими определение не было лишено видимых суще ки утверждения других форм нормативных актов при
ственных недостатков и подверглось справедливой казами, поскольку подобная деятельность в корне про
критике А.Ф. Ноздрачевым в связи с тем, что «не со тиворечит правилам общей теории права и государства.
держало ни одного признака, отличающего приказ от Приказы министерств и ведомств можно подраз
других актов управления»3. делить на следующие виды.
Проанализировав данные определения приказа, 1. Приказы по комплексным вопросам регулиро
можно сделать ряд выводов. вания. Например, приказ Государственного таможен
Вопервых, в приказе должны содержаться только ного комитета Российской Федерации от 3 августа
строго обязательные предписания4. 2001 г. № 757 «О совершенствовании системы уплаты
Вовторых, приказы могут быть как нормативными, таможенных платежей»1.
так и индивидуальными актами. Как было сказано выше, 2. Приказы по реализации актов органов власти.
в министерствах и ведомствах большое количество при Такие приказы могут быть как с изложением текста, так
казов относится к смешанным, т. е. содержащим как и без него. Они, как правило, конкретизируют отдельные
индивидуальные предписания, так и предписания, уста предписания органов власти и обычно начинаются сло
навливающие, изменяющие или отменяющие нормы вами: «Во исполнение статьи 9 Закона ...» или «Об испол
права. В большинстве смешанных приказов мини нении Закона ...» и т. п. Примером может служить при
каз Федеральной службы безопасности Российской
1 См.: Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. — Федерации от 1 июня 2001 г. № 302 «Об исполнении Фе
М., 1988. С. 480. дерального закона от 31 декабря 1999 г. № 229ФЗ»2.
2
См.: Советское государственное право. М.: Издво Мини 3. Приказы в связи с объявлением решений коллегий.
стерства юстиции СССР, 1948. С. 411. Например, приказ Министерства юстиции Российской
3
Ноздрачев, А.Ф. Нормативные акты министерств и ведомств: Федерации от 4 апреля 2002 г. № 87 «Об объявлении ре
дис. ... канд. юрид. наук / А.Ф. Ноздрачев. — М., 1968. С. 95.
4
шения коллегии Министерства юстиции Российской
Однако сегодня, как отмечает В.В. Черников, структурно
(в зависимости от юридической силы) нормативноправовые
Федерации от 15.03.2002 г. “О ходе подготовки к праздно
акты органов внутренних дел можно условно подразделить на ванию 200летия со дня образования Министерства юс
строго обязательные и модельные (примерные, типовые). См.: тиции России”»3.
Черников, В.В. Нормативные акты органов внутренних дел в сис 4. Приказы по реализации актов других органов
теме правовых актов управления : лекция / В.В. Черников. — М., власти. Примером может служить Приказ Министер
1996. С. 9. Модельные нормативные акты сегодня также называют
рамочными, что в принципе является одним и тем же. Примером
такого акта является Типовое положение об управлении (отделе) 1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
вневедомственной охраны при МВД, ГУВД, УВД, утвержденное исполнительной власти. — 2001. — № 35. С. 55.
2
приказом МВД РФ от 10 августа 1994 г. № 382. См.: Бюллетень См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
текущего законодательства МВД России. 1994. Вып. 9. Ч. II. исполнительной власти. — 2001. — № 32. С. 48.
%$ С. 140–149. 3
См.: Бюллетень Минюста РФ. — 2001. — № 32. С. 48. %%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ства экономического развития и торговли Российской таки он исходит именно от министра, от его воли.
Федерации от 06.10.2005 г. № 251 «О мерах по выпол Министр либо руководитель ведомства как должност
нению постановления Правительства Российской Фе ное лицо действует на основе единоначалия и в связи
дерации от 9 июня 2005 г. № 364 “Об утверждении с этим в нормах приказа, как правило, содержатся обя
положений о лицензировании в сфере внешней тор зывающие нормы по характеру правового предписа
говли товарами и о формировании и ведении федераь ния, либо различного рода запрещающие нормы или
ного банка выданных лицензий”»1. индивидуальные предписания. Исследовав нормотвор
5. Приказы об изменении порядка регулирования. ческую деятельность большинства министерств,
Примером может служить приказ Государственного та М.Н. Николаева выделила такие признаки приказа:
моженного комитета Российской Федерации2 от 11 ию 1) содержит предписания обязательного характера;
ля 2001 г. № 655 «О порядке таможенного контроля и 2) издается министром;
таможенного оформления в 2001 г. экспортируемого 3) представляет собой акт, издаваемый в порядке
сырья цветных металлов, содержащего драгоценные осуществления единоначалия1.
металлы»3. Что же касается второго признака приказа, то не
6. Приказы о неприменении актов. Конкретным обходимо сделать некоторые уточнения. Вопервых,
примером является приказ Государственного таможен на практике приказы нормативного характера и дру
ного комитета Российской Федерации от 20 августа гие ведомственные акты принимают кроме министров
2001 г. № 819 «Об отмене приказа ГТК России от 7 ок и руководителей ведомств их заместители, начальни
тября 1993 г. № 388»4. Случается, что приказы о непри ки главных управлений, региональных управлений и
менении нормативных актов содержат целый перечень т. п. Однако Правила подготовки нормативных право
отмененных нормативных актов федерального органа вых актов федеральных органов исполнительной вла
исполнительной власти. Иногда нормы, указывающие сти и их государственной регистрации и приказ мини
на отмену актов, могут содержаться и непосредствен стра юстиции № 217 от 14 июля 1999 г. «Об утверждении
но в приказе. Разъяснений о применении Правил подготовки нор
Проведенный анализ ведомственных актов пока мативных правовых актов федеральных органов ис
зал, что приказ как нормативный документ является полнительной власти и их государственной регист
более распространенным по сравнению с другими рации» содержат запрет на издание структурными
видами нормативных актов министерств и ведомств. подразделениями и территориальными органами фе
Характерной особенностью приказа является то, что деральных органов исполнительной власти норма
хотя иногда он издается от имени органа власти, все тивных актов. В соответствии с ведомственными
нормами начальники подразделений министерств и
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
ведомств принимают нормативные акты лишь по во
исполнительной власти. — 2005. —№ 43.
просам организации работы возглавляемого ими под
2
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и разделения. Они не вправе издавать акты норматив
структуре федеральных органов исполнительной власти» Госу ного характера для нижестоящих подразделений.
дарственный таможенный комитет Российской Федерации был Вовторых, министр вправе делегировать часть
преобразован в Федеральную таможенную службу, а его функ своих полномочий по изданию нормативноправовых
ции по принятию нормативных актов в установленной форме актов своим заместителям. В случае когда министр
деятельности были переданы Министерству экономического раз
делегирует свои полномочия, в соответствующем нор
вития и торговли Российской Федерации.
3
См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов мативном акте указывается, какое конкретно полномо
исполнительной власти. — 2001. — № 34. С. 126.
4 1 См.: Николаева, М.Н. Нормативные акты министерств и ве
См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
%& исполнительной власти. — 2001. — № 38. С. 91. домств СССР / М.Н. Николаева. — М., 1975. С. 73. %'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
чие какому заместителю делегируется и на какой срок. цело будет направлена на утверждение ведомственных
В нем указываются конкретные цели и рамки, в преде принципов единоначалия и субординации.
лах которых заместитель министра вправе реализовать Инструкция является практически таким же рас
свои полномочия. Заместитель министра или замести пространенным видом (формой) нормативного акта, как
тель руководителя ведомства, которому делегировано и приказ. Данный термин произошел от латинского
то или иное полномочие, не вправе делегировать его instructio — наставление, устройство. Сегодня термин
другому должностному лицу. «инструкция» употребляется и в стране прецедентно
Втретьих, в случаях, когда в проекте ставится вопрос го права — в Великобритании. Поанглийски инструк
о признании утратившими силу, изменении или дополне ция — «instructions».
нии ранее изданных актов, подписанных министром, та Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров вкладывают в
кой документ должен подписывать только министр. понятие «инструкция» смысл двойного значения. Во
Вчетвертых, анализ нормотворческих отношений первых, это подзаконный правовой акт, издаваемый
в механизме ведомственного нормотворчества показал, некоторыми органами исполнительной власти в целях
что реально существуют две разновидности приказа. разъяснения и определения порядка применения за
Вопервых, это приказы министерства, которые подпи конодательного акта, приказа министра или руководи
сывают министры, руководители ведомств или «лица, теля иного государственного органа. Вовторых, в
исполняющие их обязанности». Например, приказ широком смысле слова, — это технические указания
Министерства образования Российской Федерации от (правила пользования механизмом, способы выполне
2 июля 2001 г. № 2574 «Об утверждении Положения о ния какойлибо технической операции и т. п.)1. В дан
государственной аккредитации образовательного уч ном случае речь идет не о широком понимании инст
реждения среднего профессионального образования». рукции, а об акте, содержащем технические нормы,
Вовторых, это приказы, принимаемые самим мини которые регламентируют отношения «человек — ма
стром в порядке его единоначалия. Данные приказы шина», «человек — технологические операции». Что же
носят название «приказ министра». Они, так же как и касается первого значения, то из него следует, что
приказы министерств и ведомств, подписываются инструкции не содержат первичных норм, а являются
министрами. Например, приказ министра обороны актом уточнения и разъяснения норм права.
Российской Федерации от 21 августа 2001 г. № 369 Инструкция содержит нормы, устанавливающие,
«О порядке осуществления государственного санитар кем, как, в каком порядке, какими способами и метода
ноэпидемиологического надзора в Вооруженных Си ми должен осуществляться тот или иной вид деятель
лах Российской Федерации»1. Приказы подобного рода ности в министерстве или ведомстве. Из этого опре
отражают ту полноту власти, которой обладает тот или деления следует, что инструкции регламентируют
иной руководитель федерального органа власти. Фак деятельность сотрудников министерств и ведомств. Бо
тически принципиального различия между приказами лее широкое толкование инструкции содержится в
министерства и приказами министра не существует. юридическом энциклопедическом словаре, где об ин
Очевидно, что речь следует вести о той или иной тра струкции говорится как о подзаконном акте, издавае
диции, которая сложилась в органе власти. Тем не мом в целях разъяснения и определения порядка при
менее для упорядочения нормативного материала и менения законодательного акта, приказа министра или
приведения его к единообразным реквизитам все при руководителя иного государственного органа2.
казы министерств и ведомств следует называть прика
зами министров. Данная новелла, на наш взгляд, все 1 См.: Тихомирова, Л.В. Юридическая энциклопедия / Л.В. Тихо
мирова, М.Ю. Тихомиров ; под ред. М.Ю. Тихомирова. Изд. 5е. —
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов М., 2002. С. 371.
& исполнительной власти. — 2001. — № 37. 2
См.: Юридический энциклопедический словарь. — М., 1984. С. 126. &
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
По общему правилу, квалифицирующим призна В наставлении излагаются нормы о порядке дей
ком инструкций является их нормативность, т. е. инст ствия конкретных подсистем (органов) в той или иной
рукции не могут быть смешанными и содержать инди ситуации. Примером этого вида нормативного акта
видуальные предписания. является Наставление по обеспечению аэронавигаци
Кроме этого, сами инструкции не всегда однород онной информацией государственной авиации, утверж
ны. Проведенный анализ нормативного материала по денное приказом Минобороны РФ от 29 мая 2003 г.
зволил выделить следующие их виды: обычные, общие, № 1901.
временные и типовые. При этом первые отличаются от Другим видом (формой) ведомственных специальных
вторых тем, что регламентируют узкий спектр отноше кодифицированных актов являются правила. Правила —
ний, как правило, связанных с деятельностью какого это форма нормативного правового акта, которым уста
либо подразделения министерства или ведомства, не навливаются процедурные нормы, определяющие поря
жели общие инструкции. Последние направлены на док осуществления какоголибо рода деятельности,
регулирование наиболее важных вопросов, требующих например, правила пользования отдельными видами
унификации управленческих решений. Что же касает транспорта.
ся временных инструкций, то они действуют либо четко Особой формой (видом) ведомственного норматив
указанное в ведомственном акте время, либо пока не ного акта в Российской Федерации является устав,
будет принят новый документ, направленный на регу характерная особенность которого состоит в том, что
лирование данного круга субъектов общественных от это специальный систематизированный акт.
ношений. Примером такого нормативного акта может Сам термин «устав» — это древнее название кодифи
служить Временная инструкция о порядке государствен цированного нормативного документа. Первые уставы
ной защиты судей, должностных лиц правоохрани появились еще до н. э. Например, Податной устав Птоле
тельных и контролирующих органов, утвержденная мея II Филадельфа был принят в 259–258 гг. до н. э.
приказом Министра внутренних дел Российской Феде В современном понимании устав является кодифи
рации 20 декабря 1995 г. № 4831. Типовые ведомствен цированным нормативным актом, представляющим
ные инструкции содержат не четкие предписания, а собой целый свод правил, содержащих систематизи
нормы рекомендательного характера, предоставляющие рованное изложение норм, регламентирующих тот или
субъектам правовых отношений определенное право иной вид деятельности федеральных органов исполни
выбора. тельной власти, а также определяющим правовой ста
Другим видом нормативных актов министерств и тус хозяйствующих объектов. Уставами регламентиру
ведомств являются положения. Под положениями сле ются права, обязанности и ответственность служащих.
дует понимать такие юридические документы, которы Особо следует выделить также и воинские уставы,
ми министерства определяют задачи и функции, права в которых определены цели, задачи, способы и прин
и обязанности учреждения или организации. ципы применения подразделений и родов войск (сил
Здесь следует уточнить, что положения — это не флота) при ведении боевых действий, обязанности
сами приказы, они только вводятся в действие норма военнослужащих, их взаимоотношения, а также общий
тивными актами в форме приказов. Положение — это порядок жизни и быта войск и несения ими службы.
нормативноправовой акт, детально регламентирую Правила устанавливают порядок осуществления
щий группу вопросов, касающихся статуса органа отдельного вида деятельности сотрудниками министер
власти либо организации деятельности определенных ства. Однако здесь следует сделать одно уточнение,
субъектов права (государственного органа, учрежде смысл которого заключается в том, что правила могут
ния, организации).
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
& 1 Российские вести. — 1996. — 14 марта. исполнительной власти. — 2003. —№ 45. &!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
устанавливать юридические нормы и для граждан. ты федеральных органов исполнительной власти под
Такие нормативные акты носят вневедомственный или разделяются на регламенты федеральных министерств,
межведомственный характер. Кроме этого, правила, федеральных служб и федеральных агентств. Данные
затрагивающие какимлибо образом права и свободы виды регламентов утверждаются руководителем соот
человека и гражданина, должны быть обязательно за ветствующего федерального органа исполнительной
регистрированы и опубликованы. Примером могут слу власти.
жить Правила таможенного оформления и таможенно Так, например, приказом Минэкономразвития РФ
го контроля товаров, пересылаемых через таможенную от 14 сентября 2005 г. № 220 был утвержден Регламент
границу Российской Федерации в международных по Министерства экономического развития и торговли
чтовых отправлениях1. Данные Правила были разрабо Российской Федерации. В частности, в нем говорилось,
таны в целях создания благоприятных условий для ус что министр организует работу министерства и несет
корения товарооборота через таможенную границу, персональную ответственность за выполнение возло
сокращения времени таможенного оформления, а так женных на министерство функций, а также за реали
же повышения эффективности таможенного контроля зацию государственной политики в установленной
посредством использования дополнительной информа сфере деятельности, представляет министерство в от
ции о перемещаемых через таможенную границу Рос ношениях с другими органами государственной влас
сии товарах и транспортных средствах. ти, гражданами и организациями, подписывает от
В последнее время список форм ведомственных имени министерства договоы и другие документы
нормативных актов значительно расширился, т. к. 19 ян гражданскоправового характера, а также осуществля
варя 2005 г. Постановлением Правительства Российс ет иные полномочия, установленные законодательством
кой Федерации был утвержден Типовой регламент Российской Федерации.
федеральных органов исполнительной власти. Соглас Помимо этого федеральными органами исполнитель
но данному документу, каждый федеральный орган ной власти разрабатываются административные регла
исполнительной власти обязан в соответствии с Кон менты исполнения государственных функций, админис
ституцией Российской Федерации, Федеральным кон тративные регламенты предоставления государственных
ституционным законом «О Правительстве Российской услуг и должностные регламенты гражданских государ
Федерации», иными федеральными законами, указа ственных служащих федерального органа исполнитель
ми Президента Российской Федерации и постановле ной власти, содержащие последовательность действий по
ниями Правительства Российской Федерации принять исполнению государственных функций и нормативные
регламент федерального органа исполнительной вла сроки осуществления таких действий.
сти, устанавливающий общие правила организации Административные регламенты исполнения государ
деятельности федеральных органов исполнительной ственных функций и предоставления государственных
власти по реализации их полномочий и взаимодей услуг утверждаются федеральными службами и феде
ствия этих органов, в том числе правила организации ральными агентствами, находящимися в ведении феде
взаимодействия федеральных министерств с находя рального министерства, государственными внебюд
щимися в их ведении федеральными службами и фе жетными фондами по согласованию с федеральными
деральными агентствами. министерствами, координирующими их деятельность.
Согласно указанному выше Постановлению Пра Регламент федерального органа исполнительной
вительства Российской Федерации и в соответствии с власти, административные регламенты исполнения
установленной указом Президента структурой феде государственных функций, административные регла
ральных органов исполнительной власти все регламен менты предоставления государственных услуг и долж
ностные регламенты гражданских государственных
&" 1 См.: Таможенные ведомости. — 2004. — № 4. служащих федерального органа исполнительной вла &#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
сти составляют административный регламент феде б) без изложения предписаний. Примером такого
рального органа исполнительной власти. нормативного акта является приказ Службы специаль
28 июля 2005 г. было принято Постановление Пра ной связи и информации при Федеральной службе
вительства Российской Федерации № 452, которое не охраны Российской Федерации от 18 марта 2002 г.
только утвердило Типовой регламент внутренней орга № 236 «Об утверждении Инструкции о порядке вы
низации федеральных органов исполнительной влас платы и учета беспроцентной ссуды на обзаведение
ти, но и ввело в практику такую новую форму ведом имуществом первой необходимости»1;
ственных нормативных документов внешнего действия, в) по утверждению нескольких актов. Так, например,
как стандарты государственных услуг. приказом Министерства внутренних дел Российской Фе
При этом в п. 1.20 Типового регламента отмечалось, дерации от 21 июля 1993 г. № 346 утверждено Положение
что федеральные органы исполнительной власти орга о порядке лицензирования деятельности предприятий по
низуют в порядке и в сроки, устанавливаемые Прави изготовлению спецпродукции, а также Инструкция о по
тельством, разработку административных регламентов рядке, размерах и направлении платежей при выдаче
исполнения государственных функций и предоставления лицензий на изготовление спецпродукции.
государственных услуг, которые определяют админист 2. Акты о внесении изменений в нормативные акты.
ративные процедуры, обеспечивающие осуществление Например, приказ министра обороны Российской Фе
функций федерального органа исполнительной власти, дерации от 19 октября 2001 г. № 426 «О внесении изме
эффективную работу его структурных подразделений и нений в приказ министра обороны РФ 2000 г. № 300»2.
должностных лиц, реализацию прав граждан. 3. Акты о внесении изменений и дополнений в нор
Подвергнув правовому анализу различные норматив мативные акты. Например, приказ Министерства Рос
ные акты министерств и ведомств Российской Федера сийской Федерации по налогам и сборам от 25 сентяб
ции, можно сделать вывод, что самым распространен ря 2001 г. № БГ–3–03/360 «О внесении изменений и
ным нормативным актом в министерствах и ведомствах дополнений в приказ МНС России от 28 февраля 2001 г.
является приказ. Его можно назвать и одним из самых № БГ–3–03/66»3.
гибких нормативных актов, поскольку он пригоден для 4. Акты, отменяющие другие нормативные акты.
регулирования различных вопросов управленческой Примером может служить приказ Государственного
деятельности. таможенного комитета Российской Федерации от 20 ав
По функциям нормативные акты министерств и густа 2001 г. № 819 «Об отмене приказа ГТК России от
ведомств подразделяются следующим образом 7 октября 1993 г. № 388»4.
1. Акты в связи с утверждением ведомственных 5. Акты, принимаемые структурными подразделе
актов. Такими актами, как правило, выступают прика ниями, но и утверждаемые руководителями федераль
зы. Они могут быть: ных органов исполнительной власти. Так, например, в
а) с изложением необходимых предписаний. При МВД существует практика утверждения Министром
мером может служить приказ МНС РФ и Минюста внутренних дел Российской Федерации уставов учеб
РФ от 25 июля 2000 г. № ОС3–10/265/215 «Об утвер ных заведений системы МВД России.
ждении Порядка взаимодействия налоговых органов
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных
Российской Федерации и служб судебных приставов органов
органов юстиции субъектов Российской Федерации исполнительной власти. — 2004. — № 27.
2
См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
по принудительному исполнению постановлений на
исполнительной власти. — 2001. — № 48. С. 90.
логовых органов и иных исполнительных докумен 3
См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
тов»1; исполнительной власти. — 2001. — № 38. С. 29–30.
4
См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
&$ 1 См.: Российская газета. — 2000. — 30 августа. исполнительной власти. — 2001. — № 138. С. 91. &%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
По сфере действия, т. е. по предмету правового ре данные нормативные акты распространяют свое дей
гулирования, ведомственные нормативные акты мож ствие не только на граждан и их объединения, но и на
но подразделить на акты внутреннего (ведомственно другие государственные органы, органы местного са
го) и внешнего (вневедомственного) действия. моуправления, учреждения и предприятия.
Первые регулируют отношения в рамках феде Среди внешних актов следует выделить и так на
рального органа исполнительной власти, т. е. в рамках зываемые совместные акты. Примерами можгут слу
той или иной системы. Они регулируют отношения, жить приказы Минтранса России № 171, Минюста
связанные, как правило, с внутриорганизационной России № 183, МВД России № 590 от 30 июля 2003 г.
деятельностью аппарата и должностных лиц. Приме «О реализации постановления Правительства Россий
ром может служить Приказ Государственной фельдъ ской Федерации от 24 апреля 2003 г. № 238 “Об орга
егерской службы РФ от 16 июля 2003 г. № 219 «Об ут низации независимой технической экспертизы транс
верждении Положения о классной квалификации лиц портных средств”»1.
начальствующего состава федеральной фельдъегерс Анализ нормативных актов федеральных мини
кой связи»1. стерств и различных ведомств показал, что значение
Особо следует выделить среди актов внутреннего данных актов в современных условиях возрастает,
действия нормативные акты по степени открытости поскольку ведомственные акты нормативного характе
содержащихся в них сведений. По этому критерию ра не только уточняют механизм осуществления функ
ведомственные нормативные акты можно подразделить ций министерств и ведомств, но и организационно
на совершенно секретные, секретные, для служебного обеспечивают реализацию актов высших органов го
пользования и несекретные. Однако в редких случаях сударственной власти.
данная классификация может быть применена и к ак Делая прогнозы о развитии ведомственного нормо
там внешнего действия. Как правило, гриф секретности творчества, следует указать, что перспективы указанно
проставляется разработчиком нормативного акта на ти го типа юридической деятельности несомненно соеди
тульном листе в правом верхнем углу нормативного акта. няются с повышением качества его ведомственных
На практике засекречиванию могут подлежать и отдель актов, усилением системного и пакетного принципов
ные части нормативного акта, например приложения. формирования российской системы права. Необходи
Ведомственные нормативные акты внешнего (вневе мым условием повышения эффективности ведомствен
домственного) действия регулируют отношения феде ных нормативных актов и ведомственного нормотворче
ральных органов исполнительной власти с гражданами ства и восполнения пробела в праве, по нашему мнению,
и их различными объединениями. Такие нормативные является принятие кодифицированного акта, регулиру
акты принимает Министерство здравоохранения и со ющего нормотворческий процесс всех федеральных
циального развития РФ, Федеральная таможенная органов исполнительной власти в форме федерального
служба, Министерство образования и науки и другие. закона «О нормотворческой деятельности и нормативных
Значительное место среди этих актов занимают норма актах федеральных органов исполнительной власти».
тивные предписания органов внутренних дел. Норма При этом большим подспорьем для нормодателя
тивные акты МВД России регулируют отношения в та будет представленная в данном пособии многоступен
ких сферах, как обеспечение разрешительной системы, чатая классификация ведомственных нормативных ак
обеспечение безопасности дорожного движения, выпол тов, которой также могут пользоваться ученые, препо
нение законодательства об административном задержа даватели, студенты при изучении курса общей теории
нии, охраны собственности. В перечисленных случаях права и государства, а также различных отраслей
права.
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов
&& исполнительной власти. — 2003. — № 51. 1 См.: Российская газета. — 2003. — № 65. &'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
С утверждением принципов федерализма в нашем –регулируют наиболее важные общественные отно
государстве всецело связано региональное нормотвор шения в своем субъекте;
чество и его результаты — региональные норматив3 –не подлежат утверждению какимлибо органом;
ные акты. Согласно Конституции 1993 г., в субъектах –могут быть отменены только законом субъекта Фе
Российской Федерации могут быть приняты такие дерации;
нормативные акты, как Основной закон и закон. По –в системе нормативных актов субъекта Федерации
мимо этого, виды «иных правовых актов», как отмеча имеют высшую юридическую силу.
ется в ст. 76 Конституции, устанавливают сами субъек В последние годы в субъектах Российской Феде
ты Российской Федерации. Основной закон является рации принято множество региональных законов. Так,
определенной базой для принятия других видов регио например, только в Чувашской Республике действует
нальных нормативных актов. При этом форма Основ более 200 законов.
ного закона всецело зависит от правового статуса Региональные законы могут быть выражены в
субъекта Федерации. В республиках — это конститу форме кодексов, т. е. систематизированных, подробных
ции, в других субъектах — это уставы. нормативных актов, самостоятельно регламентирую
Региональные законы, т. е. законы какоголибо субъ щих, в пределах своей компетенции, общественные
екта Российской Федерации, — это нормативные акты, отношения, или детализирующих нормы федеральных
принятые высшими законодательными (представитель законов. Так, во многих субъектах Российской Феде
ными) органами субъекта Федерации, либо акты, приня рации приняты кодексы об административных право
тые в ходе всенародного голосования жителей субъекта нарушениях. Другие виды региональных нормативных
Федерации. Широкое участие в подготовке законов актов носят подзаконный характер.
субъектов Федерации принимают органы исполнитель Особое место в системе региональных норматив
ной власти. Однако данная функция является не основ ных актов занимают регламенты законодательных
ной, а дополнительной у органов исполнительной ветви (представительных) органов субъектов Федерации.
власти в субъектах Федерации. Тем не менее сегодня Данные акты носят внутренний характер, поскольку
наметились тенденции регламентации данного направ регламентируют осуществление парламентских про
ления деятельности. Так, например, в Чувашской Респуб цедур (порядок открытия заседания законодательно
лике этот вопрос регламентируется постановлением Ка го органа, порядок создания комитетов и комиссий,
бинета Министров Чувашской Республики от 24.07.2000 порядок проведения голосования и т. п.). Большинство
г. «О законопроектной деятельности Кабинета Мини ученых справедливо относит регламенты к подзакон
стров Чувашской Республики». Однако в большинстве ных актам, поскольку они регламентируют узкий круг
субъектов Российской Федерации порядок подготовки общественных отношений и не распространяются на
проектов законов регламентируется региональными за всех граждан субъекта Федерации. Во избежание по
конами «О нормативных актах…». Примером может слу явления юридических коллизий и других юридических
жить Закон Республики Алтай от 02.06.1999 г. «О норма ошибок все подзаконные нормативные акты субъек
тивных правовых актах Республики Алтай»1. тов Российской Федерации должны соответствовать
Законы субъектов Российской Федерации, как и международным стандартам в области прав и свобод
любые другие нормативные акты, имеют свои особен человека и гражданина, Конституции и федерально
ности. му законодательству. Однако на практике каждый
–имеют особый характер принятия закона; третий региональный нормативный акт противоре
–являются актами законодательного (представитель чит федеральному законодательству. В связи с этим
ного) органа власти; у некоторых юристов сложилось мнение «о неуправ
ляемости регионального нормотворчества», о том, что
' 1 См.: Звезда Алтая. — 1999. — 10 июля. оно тормозит процесс становления режима законно '
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
сти и правопорядка. Подтверждением тому является Также широкое распространение среди регио
тот факт, что в 19 из 21 республик, входящих в состав нальных нормативных актов занимают положения,
Российской Федерации, приняты конституционные которые профессор В.М. Манохин справедливо разде
акты, противоречащие Конституции России. Несовер лил на две группы: органические и предметные. На
шенство и коллизионность регионального законодатель уровне субъектов РФ органические положения прини
ства отрицательно сказываются на работе механизма го маются по регулированию статуса отраслевых и функ
сударства и ослабляют регулятивную функцию права. циональных органов (министерств, комитетов и т. п.), а
Согласно нормам большинства конституций и ус также по регулированию статуса их муниципальных
тавов субъектов Федерации, законодательные органы, органов и организаций. Предметные положения регу
главы республик и администраций субъектов Федера лируют часть (группу) однородных отношений в рамках
ции принимают такие виды нормативных актов, как какойлибо отрасли правового регулирования. Напри
постановления. При этом спектр регулируемых обще мер, органами власти многих субъектов РФ приняты
ственных отношений по средствам принятия постанов положения о порядке пребывания и регистрации на
лений довольно широк. Чаще всего постановления не территории субъекта РФ лиц, не имеющих гражданства
являются чисто нормативными актами, а подобно ука Российской Федерации1.
зам Президента носят смешанный характер. Большой блок в системе правового регулирования
Кроме этого, региональные законодательные и ис отношений в социуме составляют так называемые
полнительные органы власти принимают также наряду локальные нормативные акты. В советское время под
с постановлениями и распоряжения. Большое количе локальными нормативными актами понимали акты,
ство распоряжений является не нормативными актами, действующие в определенной организации (учрежде
а актами применения права. Тем не менее отдельные из нии), т. е. акты, которые распространяют свое действие
них могут носить и нормативный характер. только на сотрудников данного учреждения (организа
Широкое распространение в субъектах Федерации ции). Сегодня в связи с существенными изменениями,
имеют приказы. Причем они могут носить как внутри которые связаны с принятием Конституции, и с транс
отраслевой, так и внешний характер, т. е. распростра формациями, которые произошли в общественной
нять свое действие на граждан. Например, приказами жизни страны, понимание локальных нормативных
устанавливаются сроки продолжительности охотничье актов значительно расширилось. При этом главным
го сезона. отличием данных актов от других является не только
Наряду с приказами в субъектах Федерации часто орган, который принимает нормативный акт, а в боль
принимаются инструкции — подзаконные норматив шей степени пространственный (территориальный)
ные акты, как правило, процедурного характера, т. е. критерий, т. е. та территория, на которую он распростра
регламентирующие те или иные отношения более де няет свои регулятивные возможности. Данную мысль
тально, чем приказы. Инструкции региональных орга подтверждает этимология слова «локальный», т. к. в
нов власти в большинстве случаев утверждаются при словаре русского языка оно определяется как «местный,
казами или постановлениями. Постановлениями в не выходящий за определенные пределы»2.
субъектах Российской Федерации утверждаются так Так, например, к локальным нормативным актам
же всевозможные регламенты. Характерным призна можно отнести и ведомственные нормативные акты,
ком последних является наличие перечня услуг, пред
метов, социальных элементов и т. п. 1 См.: Манохин, В.М. Организация правотворческой деятель
Кроме этого, в различных сферах и отраслях хо ности в субъектах Российской Федерации / В.М. Манохин. —
зяйствования принимаются реестры. Последние содер Саратов : Издво Сарат. гос. акад. права, 2002. С. 161–163.
жат перечни материальных ценностей, видов предос 2
Ожегов, С.И. Словарь русского языка / С.И. Ожегов. — М.,
' тавляемых услуг и т. п. 1984. С. 282. '!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
которые принимаются в каком либо территориальном Для решения текущих, оперативных вопросов при
подразделении федерального органа исполнительной нимаются приказы и распоряжения.
власти. При этом они могут быть приняты единолично В соответствии с нормами Трудового кодекса Рос
руководителем структурного подразделения федераль сийской Федерации к локальным нормативным актам
ного органа исполнительной власти (Положение о ка относятся локальные нормативные акты, принимаемые
ком либо структурном подразделении, Правила внутрен единолично работодателем, либо всеми членами кол
него распорядка и т. п.) либо коллегиальным органом, а лектива на собрании организации (учреждения). Тре
в отдельных случаях такие акты могут утверждаться бованием, предъявляемым к таким актам, согласно ст. 8
руководителем федерального органа исполнительной ТК РФ, является их соответствие законам и иным нор
власти. Например, в системе МВД России обязательно мативным правовым актам, коллективным договорам и
му утверждению у Министра внутренних дел Россий соглашениям. Последние также следует отнести к ло
ской Федерации подлежат уставы высших образователь кальным нормативным документам.
ных учреждений. Между корпоративными актами существуют опре
К локальным нормативным актам следует относить деленные отличия с точки зрения юридической силы.
и так называемые корпоративные нормативные акты. Это объясняется тем, что в рамках одной и той же орга
К числу данных актов относятся такие статусные, т. е. низации (учреждения) действуют несколько субъектов
определяющие права и обязанности, нормативные локального нормотворчества, которые отличаются их
акты, как уставы, положения и другие уставные доку местом в системе органов управления организацией
менты различных по уставным целям и задачам учреж (учреждением). Так, например, определенная группа
дений (организаций), кооперативов, акционерных об актов принимается субъектами управления организаци
ществ и др. организаций. Требования к составлению ей, другие акты могут приниматься структурными под
данных документов содержатся в нормах российского разделениями организации (учреждения). При этом
законодательства. Широкое распространение среди акты, принятые в структурных подразделениях, облада
локальных корпоративных актов имеют договоры — ют меньшей юридической силой. Кроме этого, они долж
соглашения двух или более лиц об установлении, из ны соответствовать предписаниям, исходящим от орга
менении или прекращения гражданских прав и обя нов управления организацией в целом.
занностей. Для регулирования внутриорганизационных Однако наибольшей юридической силой обладают
отношений широко используется трудовой, граждан акты, которые приняты совместно администрацией
скоправовые виды договоров. организации (учреждения) и общим собранием коллек
Положения — это локальные корпоративные акты, тива. На более низкой ступени в иерархии корпора
детально регламентирующие полномочия организаций тивных актов стоят акты, принятые администрацией
(учреждений) и их структурных подразделений. совместно с выборными представительными органа
Также к локальным корпоративным актам относят ми организации (учреждения). У данных актов есть
ся правила внутреннего распорядка в учреждениях и определенные преимущества перед актами, приняты
организациях, функциональные обязанности сотрудни ми единолично руководителями, т. к. они не могут быть
ков, должностные инструкции и т. п. отменены в одностороннем порядке.
Правила — это акты, устанавливающие порядок Значительное место и большие объемы в системе
какоголибо вида деятельности в организации (учреж нормативного регулирования в Российской Федерации
дении). занимают такие результаты локального нормотворче
Должностные инструкции и функциональные обя ства, как нормативные акты органов местного само6
занности сотрудников определяют профессиональные управления. На сегодняшний день статьи 7, 19, 22–25
права и обязанности сотрудников, их профессиональ Федерального закона «Об общих принципах организа
'" ный статус. ции местного самоуправления в Российской Федера '#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
ции» устанавливают нормотворческую компетенцию муниципальных актов с целью их упорядочения и при
органов местного самоуправления. Так, согласно ст. 19 ведения в четкую систему, что значительно обогатит
указанного закона нормотворческую деятельность мо предмет муниципального права, сделает его более
гут осуществлять органы местного самоуправления и системным и предметным. В связи с этим многие спе
их должностные лица, а в соответствии с п. 5 ст. 22 и циалисты в области муниципального права предлага
ст. 24 — население муниципального образования. ют принять Концепцию правового обеспечения мест
Таким образом, субъектами нормотворчества орга ного самоуправления в России.
нов местного самоуправления являются прежде всего Тем не менее, пока данный вопрос не урегулиро
сами органы местного самоуправления, должностные ван нормами права, основным нормативным актом в
лица органов местного самоуправления и, конечно, на муниципальных образованиях сегодня остается устав,
селение муниципальных образований, когда норматив который специалисты в области муниципального пра
ный акт принимается путем референдума либо на ме ва нередко называют «маленькой конституцией»1. За
стном сходе, собрании жителей поселков, станиц и т. п. кон «Об общих принципах организации местного са
Нормотворческая компетенция органов местного са моуправления в Российской Федерации» содержит
моуправления определяется также конституциями в основные положения, которые должны быть закрепле
таких субъектах Федерации, как республики, и устава ны в уставе. Уставы могут приниматься двумя нормо
ми краев, областей, городов федерального значения, творческими способами — референдумом и предста
автономных областей и автономных округов Российской вительными органами местного самоуправления. При
Федерации. Более того, в данных актах закрепляются этом уставы муниципальных образований обязательно
не только нормотворческие полномочия органов мест подлежат государственной регистрации в порядке, уста
ного самоуправления, но и определенные правовые навливаемом законом субъекта Российской Федерации.
гарантии прав граждан муниципальных образований, Основанием для отказа в регистрации такого устава
также закреплены нормы института ответственности может быть только противоречие его Конституции Рос
органов и должностных лиц местного самоуправления сийской Федерации. Однако отказ в государственной
за осуществление противоправных действий. регистрации устава муниципального образования может
Сегодня количество муниципальных образований в быть обжалован гражданами и органами местного само
Российской Федерации составляет 13 000, избрано бо управления в суде. Уставы муниципальных образований
лее 12 000 представительных органов, в составе кото являются обязательными не только для граждан, кото
рых более 113 000 депутатов, более 10 000 должностных рые проживают на территории муниципального образо
лиц в муниципальных образованиях избрано непосред вания, но и муниципальных органов и должностных лиц,
ственно населением. Однако процесс формирования а также общественных объединений.
новых органов местного самоуправления еще не закон Поскольку федеральным законодательством не ус
чен и продолжается до сих пор. танавливаются формы актов местного самоуправления,
Теоретической и практической проблемой муни эти органы сами определяют формы своих норматив
ципальных образований, а следовательно, и муници ных актов. При этом муниципальным образованиям
пального права, является отсутствие нормативного запрещено принимать только законы. Тем не менее
закрепления форм муниципальных нормативных актов, отдельные муниципальные образования иной раз на
которые по существу выступают определенным видом рушают этот запрет.
локальных актов, т. к. распространяют свое действие На практике муниципальные образования прини
на определенное место, на небольшую территорию мают нормативные акты в форме постановлений, ре
муниципального образования. В связи с этим актуаль
ной проблемой является ликвидация существующего 1 См.: Шугрина, Е.С. Техника юридического письма : учебно
'$ пробела в праве и нормативное закрепление перечня практическое пособие / Е.С. Шугрина. — М., 2000. С. 14. '%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
шений, правил и т. п. На втором месте по количеству ется то, что они содержат не обязывающие или запре
принятых, после уставов, нормативных актов органов щающие нормы права, а нормы рекомендательного
местного самоуправления находятся постановления характера, т. е. законодатель, создавая такие докумен
(решения). Как правило, их принимают главы админи ты, предполагает, что участники правоотношений бу
страций городов, районов, префектур, муниципалитетов, дут использовать такую форму реализации права, как
сел и других муниципальных единиц. Постановлениями следование модельным нормам.
и распоряжениями органов местного самоуправления Модельные нормативные акты, как и обычные, де
регламентируют в основном отношения по формуле лятся на законы и подзаконные акты. При этом модель
гражданин — орган местного самоуправления. Помимо ные законы можно подразделить на внутрифедеральные
этого, данные локальные нормативные акты регламен (например, модельный закон «О нормативных правовых
тируют практически все сферы местной жизни людей, актах субъектов Российской Федерации») и межгосудар
строительство дорог и жилых помещений, благоустрой ственные акты. Последние часто используются в стра
ство дворов, владение, распоряжение и пользование нах СНГ (закон «О государственной статистике» и т. п.).
муниципальной собственностью. Данные нормативные Такие акты принимаются для сближения национальных
акты регулируют отношения, связанные с организаци законодательств стран Содружества, уже имеющих сход
ей и осуществлением здравоохранения, образования, ные признаки, общие традиции и схожую практику при
социального обеспечения граждан муниципальных об менения, т. е. государств, входящих в одну правовую
разований. семью. Модельные акты предоставляют законодателям
К актуальным теоретическим и практическим про различных стран широкий простор для маневрирования,
блемам нормативных актов органов местного само для выбора более благоприятного правового режима, по
управления сегодня относятся следующие: определение скольку отдельные главы и статьи рекомендательных
юридической природы данных актов; вопросы соотноше норм нормодателем могут быть не взяты на вооружение,
ния их с нормативными актами органов государствен изменены или использованы частично. Однако формы за
ной власти; проблемы их классификации и иерархичес конодательных модельных актов законов могут быть раз
кого построения; вопросы контроля за законностью личны. В основном законодатели останавливают свой
нормативных актов органов местного самоуправления. выбор на законах и кодексах. Кодексы, как и другие си
Перечисленные проблемы, несомненно, требуют тео стематизированные нормативные документы, регламен
ретикоправового и практического решения, что, не тируют определенную сферу общественных отношений
сомненно, будет способствовать утверждению режима более подробно, чем другие нормативные акты, посколь
законности и развитию теоретических положений Кон ку содержат наряду с материальными нормами большой
цепции правового обеспечения местного самоуправле объем процессуальных норм права.
ния в России. В условиях развития демократических отношений в
Широкое распространение в постсоветской России нормотворческой практике федеральных органов испол
получают так называемые «модельные» нормативные нительной власти также часто стали использоваться
акты, которые устанавливают общие принципы (образ модельные подзаконные акты. Так, например, В.В. Чер
цы) регулируемых отношений, служат определенным ников отмечал, что структурно (в зависимости от юриди
эталоном для субъектов правоотношений с целью со ческой силы) нормативноправовые акты органов внут
здания единообразного варианта правового регулиро ренних дел можно условно подразделить на строго
вания. Модельные нормативные акты также называют обязательные и модельные (примерные, типовые)1. При
«рамочными», поскольку законодатель предлагает
субъектам действовать на свое усмотрение, но в опре 1 См.: Черников, В.В. Нормативные акты органов внутренних
деленных законом рамках. Характерной особенностью, дел в системе правовых актов управления : лекция / В.В. Черни
'& отличающей модельные акты от обыкновенных, явля ков. — М., 1996. С. 9. ''
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
мером ведомственного модельного акта является Типо Конституции Российской Федерации, «разграничение
вое положение об управлении (отделе) вневедомствен предметов ведения и полномочий между органами
ной охраны при МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, утвер государственной власти Российской Федерацией и
жденное приказом МВД РФ от 2 сентября 2005 г. № 7161. органами государственной власти субъектов Российс
Широкое распространение получают и такие формы ве кой Федерации осуществляется настоящей Конститу
домственных модельных актов, как типовые инструкции. цией, федеративным и иными договорами о разграни
Органы местного самоуправления (законодатель чении предметов ведения и полномочий».
ные и исполнительные органы власти городов, райо Широкое распространение имеют договоры (со
нов и т. п.), так же как и региональные органы власти, глашения) между субъектами Федерации (между рес
принимают модельные нормативные акты. Как прави публиками, областями, краями и т. п.).
ло, данными актами закрепляются типовые положения, Сегодня, в связи с принятием Трудового кодекса
адресованные определенным органам местного само Российской Федерации, наибольшее распространение
управления. Эти положения содержат в основном нор получили такие виды локальных нормативных догово
мы рекомендательного характера. Примером может ров, как коллективные договоры между работодателя
служить Решение Барнаульской городской Думы от ми и работниками, на основе которых возникают раз
23 августа 2005 г. № 170 «О принятии Положения о рай личные трудовые отношения.
! оне в городе Барнаула и районной в городе Админи
страции»2.
Международные договоры Российской Федера
ции являются важной составной частью системы рос
В последнее время широкое распространение в сийского права и одновременно источниками между
странах романогерманской правовой семьи получает народного права. В ст. 15 Конституции отмечается, что
такой источник (форма) права, как нормативный дого3 «…если международным договором Российской Феде
вор. Относительно данной формы закрепления норм рации установлены иные правила, чем предусмотре
права среди отечественных юристов нет единства. ны законом, то применяются правила международно
Одни авторы считают, что нормативный договор — это го договора». В соответствии с Федеральным законом
особый вид нормативного акта, аргументируя это тем, «О международных договорах Российской Федера
что совместные ведомственные нормативные приказы, ции» международные договоры по субъектам подраз
подписанные двумя федеральными министрами, прак деляются на: межгосударственные, межправитель
тически ни чем не отличаются от двухсторонних дого ственные и межведомственные.
воров. Другие авторы видят в договоре самостоятель Международные договоры заключаются от имени
ный источник права. Так или иначе, под нормативным государств, подписываются, как правило, главами го
договором следует понимать соглашение двух или бо сударств, признаются, ратифицируются и после одоб
лее субъектов (сторон), устанавливающее, изменяющее рения приобретают юридическую силу на всей терри
или отменяющее нормы права, в пределах полномочий тории странподписантов, если это предусмотрено в
договаривающихся сторон. Нормативные договоры тексте договора. Согласно ст. 46 Конституции Россий
подразделяются на внутригосударственные и между ской Федерации каждый гражданин вправе в соответ
народные. ствии с международным договором Российской Феде
В странах с федеративной формой государствен рации обращаться в межгосударственные органы по
ного устройства нередко заключаются договоры меж защите своих прав и свобод, если исчерпаны все имею
ду федерацией и ее субъектами. Согласно ст. 11 ч. 3 щиеся внутригосударственные средства правовой защи
ты. Например, в Европейский Суд по правам человека.
1 См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов Межправительственные договоры (соглашения)
исполнительной власти. — 2005. — 24 октября. — № 43. заключаются руководителями правительств либо мини
 2
См.: Вечерний Барнаул. — 22 ноября 2005 г. — № 176. страми иностранных дел в пределах их компетенции. 
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 1. ПРАВОВАЯ ПРИРОДА НОРМОТВОРЧЕСТВА
Федеральные министерства и ведомства заключа прецедентов, содержащих нормы права дефакто ис
ют межведомственные соглашения с зарубежными точником права не признана.
партнерами, как на двусторонней, так и на многосто6 При этом в науке и практике существуют три под
ронней договорной основе. Примером многостороннего хода относительного данного термина. Представители
договора может служить Соглашение о сотрудничестве «узкого» подхода под законодательством понимают
министерств внутренних дел в сфере обеспечения бе только совокупность различных законов. Отдельные
зопасности дорожного движения, подписанное двенад авторы кроме указанных актов в данное понятие вклю
цатью государствами — бывшими республиками СССР. чают все нормативные акты, принимаемые высшими
В результате заключения такого межведомственного органами власти. Однако на практике распростране
соглашения были утверждены нормы права, направлен ние получила точка зрения, согласно которой под зако
ные на регулирование конкретных общественных от нодательством понимают всю систему нормативных
ношений, в данном случае отношений, связанных с ро актов, такое понимание законодательства обусловлено
зыском и возвращением автотранспорта, с обменом главным образом тем, что так исследуемый термин
нормативными актами, научнотехнической литерату трактуется в нормативных актах.
рой, информацией по вопросам деятельности сторон1.
Профессор А.С. Пиголкин подобную деятельность ми
нистерств назвал одним из видов правотворчества2. Се
годня институт международных межведомственных
соглашений является одним из источников российского
права, поскольку международные соглашения мини
стерств и ведомств Российской Федерации, находясь в
конкретной правовой связи с другими частями системы
права, содействуют решению практических вопросов в
различных областях деятельности федеральных органов
исполнительной ветви власти.
Международные межведомственные соглашения
(договоры), хотя и представляют собой особый вид
(форму) нормативных правовых актов, — это прежде
всего подзаконные акты, которые разрабатываются и
принимаются на основе актов, обладающих высшей
юридической силой.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что ре
зультатом нормотворчества в Российской Федерации
является законодательство (система законодательства),
поскольку судебная практика по принятию судебных
1 Подробно о международных соглашениях МВД России см.:
Сборник международных соглашений МВД России / сост.
Т.Н. Москалькова, Н.Б. Слюсарь. — М., 1996; Арзамасов, Ю.Г.
О правовой природе международных соглашений МВД России /
Ю.Г. Арзамасов // Следователь. — 1997. — № 14. С. 20–22.
2
См.: Общая теория права : учебник для юрид. вузов / под ред.
 А.С. Пиголкина. М., 1995. С. 203–208. !
ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ника», которое включает в себя совокупность или, вер
Глава 2 нее сказать, систему не только приемов, правил и
средств, направленных на подготовку, принятие, изме
нение либо отмену совершенных по форме, структуре
ÞÐÈÄÈ×ÅÑÊÀß ÒÅÕÍÈÊÀ и содержанию законов и подзаконных нормативных
актов, но и индивидуальных правовых актов, а также
актов официального толкования права.
Проведенный анализ показал, что в понимании за
конодательной техники можно выделить два подхода —
«узкий» и «широкий». Позиция сторонников первого
основывается на том, что под законодательной техни
кой понимают систему правил, приемов и средств
подготовки совершенных по форме и содержанию
нормативноправовых актов, смысл которых будет по
2.1. Ïîíÿòèå è ñðåäñòâà þðèäè÷åñêîé òåõíèêè нятен каждому. Данная позиция имеет широкое рас
пространение в юридической науке, и ее разделяют
Начиная разговор о юридической технике и ее со многие правоведы. Сторонники «широкого» подхода
ставляющих, следует заметить, что в общей теории пра под законодательной техникой понимают учение о за
ва и государства существуют различные подходы отно конодательной системе, ее структуре, формах и мето
сительно понимания данного термина. Так, например, дах ее построения. Такое широкое понимание законо
профессор В.М. Сырых отмечал, что законодательная дательной техники еще в начале 1980х гг. подверг
техника включает достаточно развитую систему требо справедливой критике А.С. Пиголкин. В частности, он
ваний к официальным реквизитам, структуре, содержа отмечал, что при таком подходе в предмет законода
нию нормативного правового акта, системным связям тельной техники включается почти вся теория права.
норм как внутри закона, так и с другими законодатель Законодательная техника, по мнению А.С. Пиголкина,
ными актами, к стилю закона1. Профессор Ю.А. Тихо охватывает чисто технические моменты подготовки
миров понятие юридической техники также раскрывал проектов нормативных актов, под которыми следует
через систему определенных правил. При этом он под понимать все то, что не имеет прямого отношения к
разделил данные правила на два вида познавательно содержанию готовящихся проектов, а носит приклад
логичного и нормативноструктурного формирования ной характер и касается внешнего оформления таких
правового материала. Кроме того, в рассматриваемом проектов, методики их подготовки1.
определении он выделил шесть взаимосвязанных эле Разделяя эту точку зрения, необходимо отметить, что
ментов: а) познавательноюридический; б) нормативно к основным средствам юридической техники относят
структурный; в) логический; г) языковой; д) документаль ся: нормативное построение, юридические конструкции,
нотехнический; е) процедурный2. отраслевая типизация, юридическая терминология.
Само понятие «законодательная техника» входит в Нормативное построение предполагает, что внут
другое, более широкое понятие — «юридическая тех ренняя структура правовой нормы не только содержит
правила поведения (диспозицию) и те жизненные ус
1 См.: Сырых, В.М. Российское законодательство : проблемы и
ловия, при которых эти правила начинают действовать,
перспективы / В.М. Сырых. — М., 1995. С. 390. но и предусматривает наличие юридических послед
2
См.: Юридическая техника : обзор материалов научномето
дического семинара (Н. Новгород, 1999, сентябрь) // Юрист. — 1 См.: Научные основы советского правотворчества. М., 1981.
" 2000. — № 1–3. С. 254–255. #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ствий: карательных, поощрительных, правовосстанови Отраслевая типизация помогает юристу отнести
тельных и т. д. Данное построение необходимо для того, нормативный документ к той или иной системе норм,
чтобы любой человек, не имея специального образова регулирующих определенную сферу жизни, т. е. к от
ния, мог прочитать правила поведения, выраженные в расли права (гражданской, финансовой и т. д.).
нормативном акте. Юридическая терминология является средством
Тем не менее сегодня юридическая техника при юридической техники, с помощью которой конкретные
построении норм прав идет по двум противоположным понятия приобретают словесное выражение в тексте
направлениям. С одной стороны, просматривается нормативного акта. Являясь первичным материалом для
дифференциация норм права. Так, например, в коди создания правовых норм, юридические термины имеют
фицированных актах широко распространено помеще сквозное значение в юридической технике. Используя
ние гипотез в общую часть кодексов, что препятствует юридические термины, государство в лице своих орга
их многочисленным повторениям в статьях норматив нов власти говорит на языке права и выражает свою
ных актов и способствует экономичности и компактно волю, т. е. устанавливает всевозможные запреты, возла
сти в изложении нормативного материала. гает на юридических и физических лиц и их объедине
С другой стороны, все чаще используется такое ния определенные обязанности, предоставляет возмож
средство юридической техники, способствующее интег ности для реализации прав и законных интересов.
рации норм права, как нормативное построение, кото В юридической литературе юридические термины
рое предполагает, что внутренняя структура правовой подразделяют на общеупотребительные, которые ис
нормы должна не только содержать правила поведения пользуются в обыденной речи и понятны всем, и специ
(диспозицию) и те жизненные условия, при которых эти альноюридические, которые обладают особым право
правила начинают действовать, но и предусматривать вым содержанием (аккредитив, деликтоспособность,
наличие юридических последствий: карательных, поощ исковое заявление и т. п.), такие термины служат для
рительных, правовосстановительных. Данное построе обозначения юридических понятий, выражения юриди
ние необходимо для того, чтобы любой человек, не имея ческих конструкций, отраслевой типизации и т. д. Та
специального образования, мог прочитать правила по ким образом, специальноюридические термины явля
ведения, выраженные в нормативном акте. Примене ются переходным звеном от нормативных предписаний
ние такого средства юридической техники, как норма к более сложным пластам правовой материи. Нормода
тивное построение, характерно для подготовки таких тель при подготовке проектов нормативных актов ис
подзаконных актов, как указы Президента, а также ве пользует также технические термины, которые отража
домственные нормативные акты, т. е. нормативные акты ют область специальных знаний машиностроения,
таких федеральных органов исполнительной власти, как энергетики и т. д. Технические термины широко приме
федеральные министерства и федеральные службы. няются в таких документах, как правила техники безо
Другим средством юридической техники являют пасности, правила взрывных и горных работ, правила
ся юридические конструкции. Они представляют со проведения экспертизы технических решений и т. п.
бой схемышаблоны, которыми пользуются компетент Вопрос о юридической терминологии — это вопрос
ные органы при разработке юридических документов. о юридическом языке1. В этой связи А.С. Пиголкин от
Так, например, в МВД России разработаны унифици мечал, что язык правотворчества — это официальный
рованные образцы основных нормативноправовых
актов, с помощью которых исполнители могут опреде 1 См.: Губаева, Т.В. Словесность в юриспруденции : автореф.
лить нужную форму проекта подготавливаемого акта и
дис. … дра юрид. наук / Т.В. Губаева. — М., 1997. С. 7; Хабибулли6
правильно его построить. Данные образцы, при пра на, Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового
вильном их использовании, будут способствовать по толкования права: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Н.И. Хаби
$ вышению качества ведомственных нормативных актов. буллина. — М., 1996. С. 8–19. %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
язык государственной власти1. Поэтому текст норматив предъявляемые к нормотворческому процессу1. Одна
ного акта должен быть написан ясным и доступным язы ко на практике данные требования бывает довольно
ком, без применения устаревшей терминологии. А для трудно подразделить на требования, которые предъяв
того чтобы специальноюридические термины стали по ляются только к актам, и требования, предъявляемые к
нятны всем гражданам, нормодатель использует особые нормотворческой деятельности. Применяя классичес
нормы, которые не регулируют общественные отноше кие философские категории «форма» и «содержание»
ния, а раскрывают содержание какихлибо понятий. к нашему предмету исследования, необходимо уточнить,
Например, административный проступок в админист что в требованиях законности можно выделить требова
ративном праве, оферта и акцепт — в гражданской ния, предъявляемые к содержанию нормативных актов,
отрасли права, акциз — в финансовом праве и т. п. Та и требования, предъявляемые не только к форме раз
кие нормы носят название нормыдефиниции. личных нормативных актов, но и к соответствию прави
В юридической литературе, посвященной нормо лам, приемам и средствам юридической техники.
творчеству, выделяют также специальные средства Говоря о классификации требований законности,
юридической техники, их еще называют нетипичными следует отметить, что существуют правила, руковод
нормативными предписаниями. К ним относятся пра ства, исходящие из общей теории права и государства,
вовые фикции, презумпции и правовые аксиомы. которые не закреплены в нормах права, хотя и нужда
Под правовыми фикциями в юридической литерату ются в таком закреплении. Такие правила, несмотря
ре понимают несуществующие факты, которые государ на отсутствующую регламентацию, являются не менее
ство признает существующими. На основе данных фак важными, и их также необходимо соблюдать нормода
тов возникают определенные правовые последствия. телю при подготовке нормативных документов. При
Классическим примером является ст. 45 Гражданского мером такого правила может служить неписаное тре
кодекса, в которой говорится, что днем смерти граждани бование соблюдения иерархии нормативных актов.
на, объявленного умершим, считается день вступления в Общеизвестно, что кодифицированные акты обладают
законную силу решения суда об объявлении его умершим. большей юридической силой. Тем не менее данное
Презумпцией называют предположение о нали правило не является общим. Кроме этого, существуют
чии либо отсутствии фактов, которые могут подтверж правила, которые следует соблюдать при подготовке
даться либо опровергаться в процессе доказывания. всех без исключения юридических документов, как
Классическим примером является презумпция неви нормативного, так и ненормативного характера. К при
новности, которая предусмотрена ст. 49 Конституции меру, любой юридический документ должен содержать
Российской Федерации. заголовок и подпись. Между тем существуют также
Под правовыми аксиомами понимают положения, специфические, особые требования, которые следует
которые не требуют какихлибо доказательств. Напри предъявлять только к отдельным видам нормативных
мер: закон обратной силы не имеет; никто не может документов. Так, например, ведомственные норматив
быть лишен свободы иначе как по решению суда.
1 О термине «требования законности» см.: Салищева, Н.Г. Нор
2.2. Òðåáîâàíèÿ çàêîííîñòè, ïðåäúÿâëÿåìûå ê ïðîåêòàì мативные акты Советского государственного управления (поня
íîðìàòèâíûõ àêòîâ тие, классификация, требования социалистической законности,
предъявляемые к актам) : дис. ... канд. юрид. наук / Н.Г. Салище
Ученыеюристы не раз отмечали, что требования за ва. — М., 1953; Пиголкин, А.С. Подготовка проектов нормативных
конности можно подразделять на требования, предъяв актов (организация и методика) / А.С. Пиголкин. — М., 1968;
Новоселов, В.И. Законность актов органов управления / В.И.
ляемые собственно к правовым актам, и требования, Новоселов. — М., 1968; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов
управления: учеб. пособие / Р.Ф. Васильев. — М. : Издво Мос
& 1 См.: Язык закона / под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990. С. 9. ковского унта, 1970. '
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ные акты должны быть в обязательном порядке заре 1. Требования, предъявляемые к содержанию нор
гистрированы в Министерстве юстиции Российской мативных актов:
Федерации и должны иметь не только соответствую 1) соответствие общепризнанным международ6
щий номер, но и регистрационный номер. ным документам о правах и свободах человека и граж6
Таким образом, правила юридической техники со данина. Международные стандарты в области прав
держатся в определенных требованиях, предъявляе человека не являются некими каноническими прави
мых к нормотворческому процессу и к его результа лами, поскольку возникнув в определенный историчес
там — нормативным документам (актам и договорам). кий период, они, бесспорно, подлежат видоизменению
Рассматривая требования, предъявляемые именно и уточнению в связи с конкретными условиями разви
к содержанию нормативных актов, необходимо отметить, тия государства, общества и его индивидов. Тем не
что данные требования с учетом того, что Конституция менее принимаемый акт должен соответствовать дей
Российской Федерации (ст. 2) закрепляет не только ствующим международным принципам и нормам о
права и свободы человека и гражданина, но и обязан правах и свободах человека и гражданина. В связи с
ность государства признавать, соблюдать и защищать этим в государственных органах и учреждениях созда
права и свободы граждан, следует называть требования ются рабочие группы, комиссии и т. п., которые прове
ми, предъявляемыми к нормативным актам по обеспе ряют соответствие нормативных актов, принимаемых
чению прав и свобод человека и гражданина. При этом в этих структурах, международным стандартам в обла
следует подчеркнуть, что обеспечение прав и свобод че сти прав и свобод человека и гражданина. Помимо
ловека и гражданина — это важнейшая обязанность го этого, аналогичной экспертизе подвергаются и проек
сударства и его органов. Это сложная деятельность по ты нормативных актов, которые разрабатываются дан
созданию экономических, организационных, правовых и ными органами и учреждениями, но принимаются
иных условий для их реализации. При этом государствен другими властными структурами. Так, например, при
ное регулирование этих вопросов осуществляется на казом министра внутренних дел от 24 января 1997 г.
уровне федеральных законов, а также конкретизируется № 48 «Об участии МВД России в мероприятиях Евро
в актах федеральных органов исполнительной власти и пейского Союза и Совета Европы» в МВД России была
посредством региональных нормативных актов. создана специальная комиссия, которая не только обес
Из положений общей теории права и государства печивала информирование подразделений о рекомен
следует, что законы и подзаконные акты являются ос дациях ЕС и СЕ в области охраны прав человека, но и
новными элементами системы законодательства, если проверяла нормативные акты системы МВД на соот
понимать данный термин в «широком» смысле слова, ветствие их международным нормам ЕС и СЕ;
т. е. если структурными элементами его выступают как 2) в нормативных актах не должно содержаться
законы, так и различные виды подзаконных актов. норм, ущемляющих или ограничивающих законные
В связи с этим наведение порядка в законодательной права человека и гражданина. Последние в соответ
деятельности должно подкрепляться, несомненно, уста ствии со ст. 55 Конституции могут быть ограничены
новлением дисциплины и в ведомственном правовом федеральным законом только в той мере, в какой это
регулировании. Анализ действующего законодатель необходимо в целях защиты основ конституционного
ства говорит о том, что законными (легитимными) нор строя, нравственности, здоровья, прав и законных
мативные акты могут быть только тогда, когда они интересов других лиц, обеспечения обороны страны и
приняты в соответствии с требованиями законности, безопасности государства. Из данной нормы следует,
т. е. когда источниками таких требований являются что подзаконные акты не могут ограничивать права и
Конституция и федеральные законы. свободы граждан. Кроме этого, ст. 7 Закона Россий
По нашему мнению, можно выделить следующие ской Федерации «О безопасности» гласит, что долж
 требования, предъявляемые к нормативным актам. ностные лица, превысившие свои полномочия в про 
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
цессе деятельности по безопасности, несут ответствен «О нормативных правовых актах Российской Федерации»
ность в соответствии с законодательством. следует принять федеральные законы, состоящие в основ
В качестве иллюстрации несоблюдения данного ном из процедурных норм о всех видах нормативных
правила юридической техники можно привести следую актов, действующих в государстве. Так, на сегодняшний
щий пример. Должник, согласно п. 2. ст. 65 Гражданс день уже разработаны проекты федеральных законов
кого кодекса, может объявить себя сам банкротом без «О нормативных актах субъектов Российской Федерации»,
обращения в арбитражный суд, если ему дано согласие «О нормотворческой деятельности и нормативных актах
всех кредиторов. Однако в Федеральный закон «О не федеральных органов исполнительной власти в Российс
состоятельности (банкротстве)» от 22.09.2002 г. данная кой Федерации». В последнем законе для обеспечения со
норма не была включена, что привело к правовой кол ответствия ведомственных нормативных актов законо
лизии, которая проявляется в том, что арбитражные суды дательству следует кроме механизма ведомственного
считают, будто внесудебный порядок банкротства отме нормотворчества регламентировать порядок осуществле
нен. Вероятно, что право объявления о банкротстве без ния контроля над ведомственным нормотворчеством и ве
обращения в суд и следует отменить, но сделать это домственными нормативными актами.
официально можно, только отменив п. 2. ст. 65 Граждан Выделенное выше требование можно назвать так
ского кодекса. Поэтому, пока официально не отменен п. же требованием соблюдения иерархии нормативных
2. ст. 65 Гражданского кодекса, внесудебный порядок актов. Нормодателю при подготовке проектов норма
объявления о банкротстве существует; тивных документов необходимо руководствоваться за
3) соответствие нормативных актов Конституции, крепленной в различных по юридической силе норма
законам и другим актам высших органов государствен6 тивных актах их иерархической соподчиненностью. По
ной власти. В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции существу, такая иерархическая модель выступает од
конституционные нормы имеют высшую юридическую ним из элементов системы гарантий законности нор
силу, прямое действие и применяются на всей терри мативных актов, а по большому счету входит в систему
тории Российской Федерации. Законы и другие норма гарантий обеспечения прав и свобод человека и граж
тивные акты, которые принимаются в России, входят в данина. Такое утверждение основывается на том, что в
систему ее законодательства и не должны противоре правовом демократическом государстве с республикан
чить Основному Закону. Тем не менее соподчиненность ской формой правления все законодательство должно
многих нормативных актов, а также их виды, порядок быть направлено не на поддержку власти и ее меркан
подготовки и принятия до сих пор еще не закреплены тильных интересов, а на реализацию положений пра
федеральным законодателем. вовых законов, регламентирующих порядок защиты и
В связи с этим актуальной проблемой правового ре обеспечения прав человека и гражданина;
гулирования является принятие федерального закона «Об 4) соответствие реальным общественным отно6
источниках российского права», а потом уже как разви шениям и нормам общественной морали. Требование
тие норм данного закона следовало бы принять федераль соответствия нормативных актов реальным обществен
ный закон «О нормативных правовых актах Российской ным отношениям означает соответствие тем связям,
Федерации», который бы нормативно закрепил не только которые сложились в той или иной сфере на опреде
виды (формы) различных нормативных актов и порядок ленных участках в ходе правоприменительной деятель
их разработки и принятия, а также другие стадии нормот ности государственных и муниципальных служащих.
ворческого процесса, но и процедуру их толкования и Что же касается соответствия нормативных актов
систематизации. Также в нем должен содержаться меха нормам общественной морали, то здесь необходимо
низм устранения коллизий (противоречий) между норма констатировать следующее. Многие граждане явля
ми права. Однако данный закон также будет нуждаться в ются законопослушными, хотя они вовсе не знают
 детализации. По нашему мнению, в развитие норм закона норм законов и подзаконных актов, никогда их не !
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
читали. Просто граждане руководствуются общепри Органы исполнительной власти должны прини
нятыми нормами морали (не убей, не укради и т. д.), мать нормативные акты только в случаях, предусмот
которые в данном случае перекликаются с религиоз ренных федеральным законодательством, а также в
ными нормами. Следовательно, если нормотворческий соответствии с положением и административным рег
процесс заканчивается принятием «неправильных» с ламентом, т. е. с документами, которые определяют ста
точки зрения общественной морали, ущемляющих пра тус органа власти и закрепляют круг вопросов, по
ва нормативных актов, свободы и законные интересы которым орган вправе осуществлять правовое регули
граждан или возлагающих на них не предусмотренные рование. Фактически указанные нормативные акты
законодательством обязанности, то в своей жизни и де определяют сферу правового регулирования того или
ятельности граждане, как правило, их не выполняют, а иного органа власти, т. е. совокупность общественных
если и выполняют, то под страхом наказания, а иногда отношений, которые могут, должны либо уже урегули
и выражая протест в различных формах; рованы нормами права.
5) соблюдение органом государственной власти 2. Требования соответствия правилам юридичес3
своей компетенции.. Законодательные и исполнитель кой техники. Несомненно, нормодатель должен обла
ные органы государственной власти должны издавать дать высокой профессиональной квалификацией,
нормативные акты на основе и во исполнение феде определенными умениями и навыками, чтобы сфор
ральных законов, указов и распоряжений Президента мулировать правила поведения с максимальной точно
Российской Федерации, постановлений и распоряже стью и ясностью. Поэтому такое пристальное внима
ний Правительства Российской Федерации, а также в ние сегодня уделяется требованиям, предъявляемым
пределах их компетенции. Из этого следует, что закон к юридической технике1.
не подчинен другим актам и поэтому должен содер
жать «первичные», базовые нормы, которые, несомнен
но, нуждаются в конкретизации, как правило, осуще 1 Наибольшей интерес представляют следующие работы, по
ствляющейся на подзаконном уровне. В связи с этим священные юридической текхнике: Алексеев, С.С. Право : азбу
федеральные органы исполнительной власти должны ка — теория — философия : опыт комплексного исследования /
создавать только «производные» нормы, конкретизи С.С. Алексеев. — М., 1999; Бойко, Л.М. Теоретические проблемы
законодательной техники : проблемы совершенствования совре
рующие и организационно обеспечивающие «первич менного законодательства / Л.М. Бойко. — М., 1997; Власенко,
ные» нормы законов. Н.А. Язык права / Н.А. Власенко. — Иркутск, 1997; Губаева, Т.В.
Однако в исключительных случаях, в целях оператив Словесность в юриспруденции / Т.В. Губаева. — Казань, 1995;
ного регулирования отношений на основе официально Закон : создание и толкование / под ред. А.С. Пиголкина. — М.,
1998; Законодательная техника : научнопрактическое пособие /
оформленного делегирования нормотворческих полномо под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2000; Керимов, Д.А. Законода
чий, возможно осуществление опережающего подзакон тельная техника / Д.А. Керимов. — М., 1998; Поленина, С.В. За
ного нормотворчества, результатом которого является конотворчество в Российской Федерации / С.В. Поленина. —
принятие «первичных» норм права. Главное, чтобы такие М., 1996; Тихомиров, Ю.А. Юридическая коллизия / Ю.А. Тихо
нормы не противоречили международным нормам и прин миров. — М., 1994; Хабибуллина, Н.И. Язык закона и его постиже
ние в процессе языкового толкования права : дис. ... канд. юрид.
ципам, а также российскому законодательству. наук / Н.И. Хабибуллина. — М., 1996; Хижняк, С.П. Юридичес
Помимо этого, подзаконные нормативные акты не кая терминология : формирование и состав / С.П. Хижняк. —
должны восполнять пробелы в законах и нормативных Саратов, 1997; Черданцев, А.Ф. Логикоязыковые феномены в пра
указах Президента. По мысли В.В. Лазарева, пробел в ве, юридической науке и практике / А.Ф. Черданцев. — Екате
законе должен восполнить сам законодатель1. ринбург, 1993; Шугрина, Е.С. Техника юридического письма : учеб
нопракт. пособие / Е.С. Шугрина. — М., 2000; Юридическая тех
ника : природа, основные приемы, значение / сост. В.М. Бара
1 См.: Лазарев, В.В. Пробелы в праве и пути их устранения / нов. — Н. Новгород, 1999; Язык закона / под ред. А.С. Пиголки
" В.В. Лазарев. — М., 1974. С. 136. на. — М., 1990. #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
Понятие «юридическая техника» довольно сложное альной проблемой являются разработка и принятие
и объемное. Оно состоит из ряда других понятий, в число общих, унифицированных для всех органов государ
которых входят: законодательная техника, техника под ственной власти образцов основных нормативных ак
готовки проектов законов, ведомственных актов, актов тов, с помощью которых исполнители могут определить
субъектов Федерации, актов органов местного самоуп нужную форму проекта подготавливаемого акта и пра
равления, актов применения права и т. д. Следователь вильно его построить.
но, понятие «юридическая техника» включает в себя С позиции юридической лингвистики язык закона,
совокупность или, вернее сказать, систему не только т. е. официальный язык нормодателей (разработчиков
приемов, правил и средств, направленных на подготов норм права), представляет собой функциональный стиль
ку и принятие совершенных по форме, структуре и литературного языка, который выступает определенным
содержанию законов и подзаконных актов, но и актов видом официального делового стиля, т. е. такого языка,
толкования права и актов применения права. на котором государство, в лице своих органов власти,
По нашему мнению, юридическая техника норма общается с другими субъектами правовых отношений
тивных актов должна включать в себя следующие тре (гражданами, их объединениями, апатридами, бипатри
бования. дами, юридическими лицами, другими государствами и
1. Выбор правильной формы нормативного акта и т. п.). Поэтому для более полной характеристики данно
унификация данных форм. го стиля литературного языка следует указать те особен
Из данного требования следует, что нормодателю ности, которые свойственны именно для языка нормо
необходимо опираться на нормы законодательства при дателей, иными словами, для языка закона. Как отмечает
выборе той или иной формы нормативного акта. А.Г. Решетников, «наряду с письменной формой, свой
В сегодняшних условиях проведения правовых ственной всем книжным стилям, для которых характер
реформ важное значение имеет унификация форм ны подготовленность, обдуманность, язык законодатель
нормативных актов на уровне федерального закона, а ства как инструмент, специально предназначенный для
не подзаконных актов, как это существует ныне. Так, регулирования общественного поведения, характери
например, согласно Правилам подготовки норматив зуется императивной модальностью 1 особого рода2.
ных правовых актов федеральных органов исполни Исключением являются так называемые управомочива
тельной власти и их государственной регистрации, ющие и рекомендательные нормы права, если употреб
утвержденным постановлением Правительства России лять для их классификации известное деление норм
от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные акты мини права по форме предписания поведения либо по методу
стерств и ведомств могут издаваться в форме поста правового регулирования. Тем не менее приоритетным
новлений, приказов, распоряжений, правил, инструк методом правового регулирования, применяемым нор
ций и положений. Однако на практике федеральные модателями даже в современных условиях, является им
органы исполнительной власти принимают акты нор перативный метод.
мативного содержания в форме различных писем (ин В связи с этим, чтобы полнее раскрыть особенно
структивных, циркулярных и т. п.), в форме телеграмм, сти языка нормодателей, необходимо выделить в осо
уставов и т. д.
Такая практика наводит на мысль о необходимос
1 «Модальность выражает отношение сообщаемого к действи
ти унификации и законодательного закрепления видов
(форм) различных нормативных актов. При этом боль тельности в плане реальности (осуществляемости или осуществ
ленности) и реальности (неосуществленности)». Лингвистический
шое значение в унификации нормативных актов игра энциклопедический словарь. М., 1990. С. 303.
ют юридические конструкции, представляющие собой 2
См.: Решетников, А.Г. Особенности языка законодательства /
схемышаблоны, которыми пользуются компетентные А.Г. Решетников // Труды СГУ. Вып. 11. Серия «Филология. Язы
$ органы при подготовке юридических документов. Акту кознание». — М. : Издво СГУ, 1998. С. 20. %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
бую группу требования, предъявляемые именно к сти весь набор средств юридической техники. Особую роль
лю языка закона и подробно рассмотреть их. здесь играет нормативное построение.
2. Требования, предъявляемые к стилю норматив3 Кроме этого, логичному изложению норм права с
ных актов. точки зрения юридической техники способствуют юри
а) безличность стиля нормативного акта. дическая терминология, а именно нормыдефиниции,
Несмотря на то, что нормативные акты пишут кон раскрывающие значение специфических, непонятных
кретные юристы и при обсуждении проектов таких обывателям юридических терминов, и отраслевая типи
нормативных актов, как кодексы, с докладами выступа зация, ориентирующая юристов, куда, т. е. к какой от
ют сами авторы (разработчики законопроектов), что расли права, следует отнести тот или иной норматив
часто вызывает бурные дискуссии при обсуждении ный документ;
данных проектов, авторство нормативных актов в их в) компактное изложение норм права.
реквизитах никогда не указывается, поскольку закон или Текст любого нормативного акта должен быть чет
какой либо другой нормативный акт исходит от имени ким, без лишних рассуждений, научных дискуссий и
всего государства, всей Российской Федерации и, как без эмоциональных характеристик. Например, нельзя
правило, обязателен для всех граждан. В связи с этим в использовать такие термины, как «тесное взаимодей
нормативном акте не должно быть никакого намека на ствие», «высокая эффективность» и т. п., которые ши
личность разработчика проекта нормативного акта, роко могут применяться в отчетах и других ненорма
должны отсутствовать эмоции, различные симпатии (на тивных документах. Даже процедурные нормы законов
пример, как в письмах) и свое отношение к регулиру и подзаконных актов не должны изобиловать мельчай
емой проблеме. Помимо этого, в стилистическом плане шими деталями, которые попросту могут затруднить
нельзя использовать в проектах нормативных актов применение данных актов, в результате чего может дать
сравнения, метафоры, гиперболы и т. п.; сбой весь механизм правового регулирования. Отдель
б) логичное изложение норм права. ные мельчайшие детали лучше закреплять в нормах
Нормативный материал должен быть правильно и таких подзаконных актов, как: приказы, инструкции,
логично изложен. Присутствие логики в нормотворче правила, наставления, которые и должны детализиро
стве как бы «негласно», но обязательно, ибо ее законы вать и конкретизировать базовые, «первичные» поло
и правила подчиняют операции нормодателя единицам жения норм федеральных конституционных законов,
русского языка, образуя внешне невидимую, но край федеральных законов и нормативных актов Президен
не важную логическую основу текста1. та и Правительства.
Данное требование должно соблюдаться автором Текст любого нормативного акта должен быть не
проекта нормативного акта на всем протяжении созда только ясен и доступен, но и краток. В данном случае
ния документа, как в начале текста, так и в конце. краткость — это оптимальный результат применения
Выполнение данного требования выражается в соблю правил юридической техники, одно из главных требо
дении запретов на использование алогизмов, тавтоло ваний, предъявляемых к нормативным актам. Чем ла
гии, перескакивания смысла и других противоречий, коничнее изложен текст нормативного акта, тем про
приводящих к смысловому разнобою. Чтобы избежать ще и понятнее он для правоприменителей. Поэтому
подобных ошибок, нормодатель должен использовать нормодателям необходимо выражать свои мысли бо
лее четко, используя ограниченное количество юриди
1 См.: Власенко, Н.А. Основы законодательной техники /
ческих терминов и фраз. Кроме этого, следует также
избегать при построении норм права применения
Н.А. Власенко // Законодательные органы власти субъектов Рос
сийской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы : информа сложных предложений, состоящих из множества со
ционнометодический бюллетень Аппарата Государственной ставных компонентов, изобилующих причастными и
& Думы. 1997. № 1 (4). С. 81. деепричастными оборотами, сложноподчиненными '
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
предложениями, которые образуют несколько частей общую и особенную части и помещение в общую часть,
грамматического подчинения, что приводит только к как правило, сложных гипотез, содержащих два и бо
загромождению нормативного материала и вызывает лее условия, при наличии которых вступает в действие
трудности при его прочтении. В этой связи нормы права само правило поведения, предотвращает нормативные
следует строить, по возможности не применяя слож акты от ненужного нагромождения нормативного ма
ные, многоярусные, большие предложения. Нагромож териала, способствует его экономичному и компакт
дение смыслового материала иной раз с использова ному изложению. Можно только представить, какими
нием двусмысленных слов и словосочетаний приведет объемными были бы Уголовный кодекс Российской
только к непониманию его смысла, к дополнительному Федерации и Кодекс Российской Федерации об ад
официальному толкованию, что осуществляется, как министративных правонарушениях, если бы каждая
показывает практика, не так быстро. В итоге неясные норма права была изложена прямым способом и со
нормы права будут действовать и вводить в заблужде стояла бы из трех элементов, т. е. гипотезы, диспози
ние новые ряды юристов. ции и санкции.
Тем не менее компактность (краткость) норматив Однако сегодня юридическая техника при по
ных актов не должна отражаться на объеме необходи строении норм прав идет по двум противоположным
мой информации, помещаемой в нормативном доку направлениям. С одной стороны, просматривается
менте. Нормодатель должен четко и полно высказать дифференциация норм права. С другой — все чаще
ту или иную мысль (запрет, юридическую обязанность, используется такое средство юридической техники,
дозволение, рекомендацию). Таким образом, форма кон способствующее интеграции норм права, как норма
струкции нормативного акта не должна ущемлять его тивное построение, которое предполагает, что внутрен
содержание. Текст нормативного акта должен быть эко няя структура правовой нормы должна не только
номичным, чтобы прочитав содержащиеся в нем нор содержать правила поведения (диспозицию) и те жиз
мы права, можно было легко его уяснить. Известно, что ненные условия, при которых эти правила начинают
усложнение нормативных предписаний делает нормы действовать, но и предусматривать наличие юридиче
права, содержащиеся в том или ином нормативном до ских последствий: карательных, поощрительных, пра
кументе, менее понятными, трудночитаемыми и, самое вовосстановительных. Применение такого средства
главное, трудноприменяемыми. Нечеткие, расплывча юридической техники, как нормативное построение,
тые нормы отражаются в сознании людей, в том числе характерно для подготовки таких подзаконных актов,
и профессиональных юристов, что в итоге сказывает как указы Президента, а также ведомственные норма
ся не только на правоприменительном процессе, но и тивные акты, т. е. нормативные акты таких федераль
на эффективной работе всего механизма правового ре ных органов исполнительной власти, как федеральные
гулирования. министерства и федеральные службы;
Говоря о компактном изложении нормативного ма г) системное изложение норм права.
териала, следует сказать о той роли, которую в реали Данный вид требований основывается на том, что
зации данного требования играют кодифицированные нормы права, как первичные элементы особого социаль
акты. Такие средства юридической техники, как пра ного формирования, должны быть внутренне взаимосвя
вовые конструкции кодексов, состоящих, как правило, занными, взаимосогласованными и соответственно вза
из двух частей — общей и особенной, способствуют имозависимыми, на чем и основывается система права.
компоновке нормативного материала таким образом, Нормы, регламентирующие однородные общественные
чтобы общая часть содержала не только нормыприн отношения, должны быть объединены в правовые инсти
ципы и нормыдефиниции, но и — в общем (абстрак туты (примерами могут служить институт парламента
тном) виде — такие части нормы права, как гипотезы. ризма в конституционном праве, институт необходимой
 Деление законов, принимаемых в форме кодексов, на обороны в уголовном праве, институт аренды в граж 
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
данском праве и т. п.), далее правовые институты офор В юридической науке неоднократно звучала идея о
мляются в более крупные объединения, регулирующие необходимости разработки терминологического слова
определенную сферу общественных отношений, т. е. в ря, содержащего официальные дефиниции, которые бы
подотрасли и отрасли права. использовали как федеральные, так и региональные
Разработчики различных проектов нормативного законодатели1.
акта должны учитывать специфику функционирования По нашему мнению, необходимо указать следующий
и развития системы российского права, они должны перечень требований, которые необходимо предъявлять
помнить о таком средстве юридической техники, как к разработке нормдефиниций:
отраслевая типизация, которая помогает правильной –дефиниция должна четко и ясно выражать смысл
компоновке нормативного материала. того или иного понятия (нечетко сформулирован
Выполнение данного требования будет способство ная дефиниция может исказить смысл, саму сущ
вать понятному, логическому изложению правил пове ность понятия, что в итоге отразится как на ка
дения, их сбалансированности и согласованности; честве, так и на эффективности нормативного
д) унификация юридической терминологии. акта);
С помощью юридических терминов конкретные –целесообразность использования понятия (иногда
понятия приобретают словесное выражение в тексте на практике может появиться возможность заме
нормативного акта. Для того чтобы юридические тер ны одного термина другим);
мины стали понятны всем субъектам правовых отно –для раскрытия понятия не обязательно раскрывать
шений, авторы проектов нормативных актов использу все его признаки, достаточно указывать только
ет дефиниции (нормыдефиниции) — специальные главные, т. е. те особенности, которые характери
нормы права, которые не регулируют отношения в зуют именно это понятие;
социуме, т. е. не содержат правила поведения общего –дефиниция не должна быть объемной, содержать
характера, а раскрывают значение того или иного юри много слов — это затруднит понимание данного по
дического термина. Дефинициями называют также и нятия;
устоявшиеся в науке понятия. Такие понятия, как пра –нельзя нарушать отношения подчиненности поня
вило, не расходятся с нормамидефинициями. Однако тий. Одно понятие может входить в другое, более
при подготовке проекта подзаконного нормативного конкретное, поэтому должна присутствовать логи
акта нормодатель должен использовать ту дефиницию, ческая, последовательная связь между такими по
которая содержится в нормативном акте, обладающем нятиями. Например, сотрудник МВД России, сотруд
большей юридической силой, чем подготавливаемый ник милиции, сотрудник криминальной милиции,
проект. На уровне федерального закона необходимо сотрудник уголовного розыска.
закрепить запрет на использование устаревших поня Помимо этого, важнейшим требованием, предъяв
тий, которые были отменены и не действуют. ляемым к расположению в тексте проекта нормативно
Помимо этого, нельзя использовать не утвердив го акта нормдефиниций, является их помещение толь
шиеся как в юридической науке, так и на практике, ко в начале нормативного документа. Выполнение
иностранные термины. Необходимо использовать толь данного правила будет способствовать ясному понима
ко такие иностранные термины, у которых нет сино нию текста нормативного акта, логической завершен
нимов в русском языке и которые легко воспримут не ности его нормативных предписаний. Если в норматив
только юристыпрофессионалы, но и граждане. Таким ном акте используется большое количество дефиниций,
образом, следует заимствовать только ясные, недвус
мысленные иностранные термины, которые понятны 1 См.: Законотворчество в Российской Федерации : научно
гражданам и формулировки которых не расплывчаты практическое и учебное пособие / под ред. А.С. Пиголкина. М.,
 и не вызывают никаких сомнений. 2000. С. 327. !
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
то их следует поместить в одной статье нормативного зать себя демократами и гуманистами, стремятся при
акта, расположенной в начале нормативного акта; украсить свои нормативные установки, поэтому они
е) ясность. часто стараются придать им торжественность, некую
Нормативный акт должен быть написан ясным, помпезность, в результате чего на свет появляются дек
доступным и убедительным языком, что в итоге соста ларативные нормы. Такие результаты нормотворчества,
вит такой стиль нормативных актов, который будет спо как правило, не регулируют общественные отношения,
собствовать наибольшей убедительности содержащих а только закрепляют определенные нормыдекларации,
ся в них нормативных предписаний. Нормы права, которые также называют лозунгами. Декларативные
содержащиеся в тексте нормативного акта, должны быть нормы иной раз необходимы, поскольку способствуют
понятны всем гражданам, а не только специалистам. разъяснению целей и мотивов нормативного акта. Тем
Однако в немецкой юридической литературе су не менее помещать их вместе с нормативным матери
ществует и противоположное мнение, высказанное алом не представляется целесообразным, поэтому нор
В. Гейдеманом, А. Шнитцером и их последователями, модатели используют правовые конструкции, состоящие
которое оформилось в виде так называемой концепции из вступительной части (преамбулы), в которой и за
«стиля права», основанной на том, что законы пишутся крепляются декларативные предписания, и основной,
только для узкого круга профессионалов, способных их т. е. нормативной части документа.
грамотно прочитать и интерпретировать. Думается, что На практике нормыдекларации, помещенные в
такой подход наносит удар по праву как средству нор нормативную часть документов, тормозят развитие и
мативного регулирования общественных отношений и регулирующую возможность норм права, поскольку
способствует превращению юристов в некую замкну лозунговый, декларативный характер нормативных
тую касту, отдаленную от общества, а значит, и от его предписаний способствует дальнейшей работе нормо
проблем. дателей различных уровней и официальному толкова
Соблюдение требования ясности, предъявляемого ний предписаний данных актов.
к языку закона, предотвратит возможность расшири В связи с этим конкретность нормативных пред
тельного толкования норм права, что в итоге может писаний является одним из значимых требований,
привести к искажению содержания нормативного акта. предъявляемых к языку закона, т. к. его выполнение
Нельзя применять также синонимичные юридические защищает нормативные предписания от декларативно
термины. Данное требование вытекает из того, что одни го стиля изложения, от использования ненужных фраз
и те же явления могут раскрываться с помощью разных и предложений, загромождающих тексты нормативных
понятий, т. е. необходимо избегать двусмысленности или документов. Нормодатель должен избегать не только
тавтологии. двусмысленных и не четких понятий и формулировок
Язык закона — это язык определенных штампов, словосочетаний и предложений, но и политических,
четких недвусмысленных понятий. Нормодатель дол митинговых фраз и лозунгов, что, несомненно, отра
жен говорить с народом на своем специальном языке, зится на качестве и эффективности проектов норма
однако этот язык в обязательном порядке должен быть тивных актов;
понятен каждому субъекту правоотношений. В выпол з) непротиворечивость.
нении данного требования проявляется прежде всего Непротиворечивость нормативного документа —
правовая культура нормодателя, его умение формули это одно из главных требований, предъявляемых к
ровать нормы права; тексту нормативного акта. Противоречивость норма
ж) конкретность. тивного акта является серьезной ошибкой нормодате
В период построения и регламентации новых обще ля, т. к. это способствует возникновению коллизий
ственных отношений в области экономики, политики, норм, нарушает логическое построение нормативного
" социальной сферы и т. п. законодатели, пытаясь пока материала, что в итоге не только затрудняет толкова #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ние и применение этого акта, но и может привести к нений и дополнений, нормыдефиниции. Последние
тому, что акт полностью либо частично будет признан целесообразно формулировать в отдельной статье нор
незаконным. мативного акта (пункте). В преамбулах отсутствует
В свою очередь, противоречия можно разделить на деление на статьи, пункты и подпункты;
явные, т. е. видимые, легко обнаруживаемые, и скры6 в) требования, предъявляемые к структурному по6
тые, которые трудно распознать при первом прочте строению нормативного материала.
нии акта и которые проявляются в процессе его реа Нормы права, содержащиеся в законах и подзакон
лизации. Кроме этого, следует выделить и кажущиеся ных актах, излагаются не сплошным текстом. Для более
противоречия, т. е. которые возникают при невнима четкого и ясного понимания норм права тексты норма
тельном, как правило, первом, «беглом» прочтении тивных актов подразделяются на составные части.
нормативного документа. К примеру, в законах это разделы, главы, статьи, части
3. Требования, предъявляемые к структуре нор3 статей, абзацы. Помимо этого разграничения кодексы
мативных актов. подразделяются также на общую и особенную части.
а) требования, предъявляемые к реквизитам нор6 Приказы структурно состоят из пунктов, подпунктов и
мативных актов. абзацев. Положения, наставления, инструкции, прави
· На первом листе нормативного документа в соот ла, уставы подразделяются на главы, пункты, подпунк
ветствии с Государственным стандартом органи ты, абзацы. Нумерация глав производится римскими
зационнораспорядительной документации долж цифрами, а пунктов и подпунктов — арабскими цифра
ны быть указаны: форма (вид) документа; его ми с точкой. Номер главы и пункта должен состоять из
название, кратко раскрывающее его содержание; одного числа: I; X; 5; 12. Нумерация пунктов по тексту
название органа власти, принявшего нормативный проекта является сквозной. Номер подпункта включает
акт; дата принятия акта; порядковый номер; изоб в себя номер соответствующего пункта и номер соб
ражение Государственного герба Российской Фе ственно подпункта, которые разделяются точкой. Напри
дерации; мер 1.1; 2.5. При более мелком делении допускается
· в конце документа указывается место его приня буквенное обозначение абзацев, отделенных от текста
тия; ставится подпись лица, принявшего акт, вклю абзацев круглой скобкой, например: а), б). Главы долж
чающая личную подпись (только на подлиннике), ны иметь заголовок, отражающий в краткой форме их
его фамилию, инициалы, в ведомственных норма содержание;
тивных актах может быть указано также и специ г) требования, предъявляемые к приложениям
альное звание; нормативных актов.
б) требования, предъявляемые к преамбулам нор6 Приложения располагаются после текста норма
мативных актов. тивного документа, им присваивается соответствую
Преамбулы, т. е. вступительные части нормативных щий порядковый номер арабскими цифрами. Если в
актов, применяются нормодателями тогда, когда суще проекте нормативного акта приводятся таблицы, гра
ствует необходимость разъяснения целей и мотивов фики, образцы документов, бланки, то они помещают
принятия нормативного акта. В преамбуле отмечается ся в приложениях, и в тексте проекта делаются ссыл
актуальность принимаемого акта, обозначается поли ки на них.
тическая обстановка, причины принятия акта, право Резюмируя вышесказанное, следует отметить, что
вые последствия его принятия. При этом нормативные данные требования не являются каноническими. Не
положения во вступительную часть не включаются. существует правил, которые пригодны во всех случаях
Также не следует помещать в преамбулах требования подготовки проектов нормативных документов. Тем не
к отдельным субъектам правоотношений, перечень менее перечисленные выше требования, несомненно,
$ актов, подлежащих отмене или внесению в них изме помогут повышению качества нормативных актов, по %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
скольку они вытекают из действующего законодатель Вовторых, на сегодняшний день явно видны тен
ства, а также из правил, исходящих из общей теории денции сосредоточения в рамках отдельной науки си
права и государства, которая в свою очередь обогаща стемы научно обоснованных знаний не только о под
ется положительными результатами практической дея готовке и принятии нормативных актов, методах и
тельности авторов проектов нормативных актов. принципах нормотворчества, но и о правилах, приемах
По существу данные требования являются гаранта и средствах юридической техники, которые и составят
ми обеспечения законности нормативных актов, что в предмет самостоятельной науки нормографии.
итоге будет способствовать обеспечению прав и свобод
человека и гражданина. Из этого следует, что в услови 2.3. Ñïîñîáû èçëîæåíèÿ íîðìàòèâíûõ ïðåäïèñàíèé
ях интенсивности трансформирования правового ре
гулирования в целях обеспечения единого правового Важное значение в изложении нормативного ма6
пространства нормодателю необходимо опираться на териала играет стиль. Исходя из правил, вытекающих
перечисленные выше требованиягарантии. Таким об из общей теории права, стиль оформления норматив
разом, система гарантий законности нормативных ак ных предписаний должен быть безличным, единообраз
тов должна включать в себя следующие элементы: ным. Разрабатывая проекты нормативных актов, юри
– нормы федеральных законов, регламентирующие сты пользуются четким, конкретным набором слов. При
различные виды нормотворческого процесса; этом должна отсутствовать индивидуальная манера
– требования законности, вытекающие как из зако изложения нормативного материала, присущая тому
нодательства, так и из общей теории права и госу или иному автору. Закон не должен иметь авторства,
дарства; точнее — его автор обобщенно безличен, это — госу
– систему контроля и надзора за нормотворческим дарственный орган, наделенный законодательными
процессом; полномочиями.
– юридическую ответственность органов власти и В тексте закона не место общим рассуждениям, тео
должностных лиц за умышленное принятие нич ретическим положениям, сравнениям, призывам, об
тожных нормативных актов. щим декларациям, историческим справкам, пожелани
Актуальной проблемой является законодательное ям, советам и т. п. Все это неприемлемо для закона,
закрепление перечисленных в этом параграфе требо предписания которого имеют цель урегулировать кон
ваний, поскольку данная проблема на сегодняшний кретные отношения между людьми, деятельность дру
день стоит очень остро и отражается на формирова гих субъектов права, определять и обеспечивать их
нии всей системы российского права. В связи с этим права и обязанности.
закрепление данных требований на уровне федераль Проект нормативного акта, являясь определенным
ного закона, т. е. акта, обладающего высшей юридичес типом литературного произведения, должен быть на
кой силой, несомненно, поможет избежать принятия писан на общепринятом литературном языке. Разного
незаконных нормативных актов, что в итоге положитель рода региональные наречия, говоры, диалекты не долж
но скажется на установлении режима законности в ны использоваться при формулировании текста про
государстве, когда гарантии законности из нормативов екта нормативных актов, принимаемых в отдельных
и деклараций превратятся в реальность. регионах Российской Федерации. Единство и согласо
Рассмотрев основные средства юридической тех ванность законодательства российского государства
ники, можно сделать следующие выводы. требуют, чтобы текст закона был единым, унифициро
Вопервых, особое внимание юридической технике ванным с языковых позиций, основанным на апроби
необходимо уделять для того, чтобы избежать таких ха рованных и устоявшихся литературных нормах.
рактерных недостатков, присущих нормативным актам, При выражении мысли законодателя не следует
& как неполнота, неточность, неясность, противоречивость. использовать экспрессивные и образные средства язы '
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ка. Необходимо добиваться логической стройности, Правда, с помощью законодательства можно восста
глубины и последовательности изложения, смысловой новить в принципе удачные, хотя до недавнего време
завершенности, употребления однозначных терминов, ни не использовавшиеся в нормативных актах терми
однотипных формулировок, максимальной четкости, ны (дума, пристав, губернатор и др.). Кроме того, в
ясности и непротиворечивости текста. В таком тексте законодательстве имеется определенный слой старых
не должно быть ничего лишнего, искусственного, не терминов, сложившихся исторически, которые, несмот
оправданно яркого и недостаточно точного. Сдержан ря на их определенные языковые и смысловые неточ
ность тона, отказ от приемов риторического усиления ности, традиционно и вполне обоснованно использу
или ослабления экспрессивного воздействия — харак ются в законодательной деятельности (см., например,
терная черта стиля закона. В нем недопустимы поли термин «свобода совести»).
тические лозунги, высокопарные и митинговые фразы К сожалению, пока еще велико число явно неудач
и декларации. ных и попросту неточных терминов, используемых в
Алогизмы, разрывы мыслей, перескакивания, внут недавно принятых законодательных актах. Вот некото
ренние противоречия, двусмысленность, встречающие рые из них: российские и иностранные физические
ся в художественных произведениях, неприемлемы для лица; иностранные руки; юридические, в том числе
стиля оформления нормативных предписаний, как и физические лица; селитебная территория; выклинива
излишняя торжественность тона, помпезность. Не упот ние водоносных горизонтов; обремененные территории
ребляются в нормативном тексте термины в их пере традиционного природопользования и др. Невнимание
носном значении, образные сравнения, красочные к языковой форме закона, неоправданная поспешность
описания, характерные для прозы и поэзии и т. п. При подготовки проектов, пренебрежение нормами чисто
подготовке законопроектов следует по возможности го литературного языка — основные причины таких
избегать сложноподчиненных предложений с несколь языковых курьезов.
кими придаточными предложениями, причастными и Термины, взятые из других языков, и раньше ис
деепричастными оборотами. Уместно больше употреб пользовались, и ныне активно применяются в законо
лять простые глаголы. дательной деятельности. Повышение уровня между
Важное требование к использованию юридической народного общения, общность юридической формы
терминологии — ее стабильность, отказ от модных, не разных государств, совпадающие объекты правового
прошедших общественную апробацию терминов и регулирования не только объясняют необходимость
иных языковых нововведений (неологизмов), если в применения иностранной юридической терминологии,
существующем словарном составе имеются соответ но и намечают тенденцию к более интенсивному ее
ствующие языковые единицы. Это обусловлено соци использованию, особенно терминов интернациональ
альным назначением права — быть точным и устойчи ного характера, взятых в первую очередь из латинско
вым регулятором общественных отношений. В то же го языка (декрет, конституция, республика, референ
время очевидно, что развитие языка вообще и языка дум, президент и др.). Правда, за последнее время в
законодательства в частности — это объективное яв бытовой жизни и политических отношениях России по
ление, и потому законодатель не может быть ретрогра явилось неоправданно много иностранных терминов
дом в языковой политике. Также не место в законода (спонсор, брифинг, рейтинг, имидж, спикер, инвести
тельном тексте модным жаргонным словам. Едва ли ция, импичмент, киллер, дилер, мэр, префект, премьер,
уместно, например, использование в ст. 174 УК такого вицепремьер и др.). Очевидно, не все из них попада
жаргонного выражения, как «отмывание денежных ют в закон, но многие все же используются, хотя впол
средств». не могли бы быть заменены чисто русскими аналога
Вышедшие из обычного словоупотребления арха ми. Иностранные термины следует использовать лишь
! измы, как правило, не следует использовать в законе. в том случае, если они общеупотребимы, понятны и !
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
если отсутствует соответствующий термин в русском длины, объема, температуры следует давать в основ
языке. Вновь используемый иностранный термин сле ном тексте закона в буквенном написании, а в прило
дует четко определять в законе. жениях, таблицах, схемах можно использовать и циф
Технические термины (техницизмы, профессиона ровое. Используемые в законе дробные числа уместно
лизмы) целесообразно использовать в специальных обозначать с помощью букв.
сферах правового регулирования, где они вполне до Необходимо ли использовать в законодательных тек
пустимы и оправданны (авиация, пользование недра стах курсивы и петиты? В принципе, как представляет
ми, атомная энергетика и т. п.). В законах же, рассчи ся, следует отрицательно ответить на этот вопрос. Ведь в
танных на широкий круг субъектов правоотношений, законе все одинаково важно, и поэтому с помощью пети
уместно использовать такого рода термины лишь в тов и курсивов выделять менее или более значительные
случае, если они вышли за пределы узкопрофессио нормативные положения едва ли уместно. Между тем
нального словаря. курсивы иногда встречаются в законодательных текстах,
Следует ли использовать в законе повелительное когда законодатель стремится подчеркнуть особую зна
наклонение для формулирования юридических обязан чимость того или иного нормативного положения. Есть
ностей? Для законодательного стиля это излишне. они, например, в Законе Корякского автономного округа
Обычно используется изъявительное наклонение, а «О местном самоуправлении в Корякском автономном
сама обязанность нормы логически подразумевается. округе». В нем выделяются курсивом либо текст опреде
Случаи употребления в актах выражений типа «уста ленных статей (например, ст. 5, ст. 6), которые, по мне
новить, что...», «обязать...», «принять предложение...» и нию законодателя, наиболее значительны, либо даже
т. д. неприемлемы и излишни для законодательного определенные части предложения статьи (ст. 12). Едва
текста. Императивность предписания должна исходить ли верно особо выделять принципиальные положения,
из самого его содержания, а не возникать за счет ис поскольку такой прием ослабляет внимание к другим
пользования тех или иных внешних форм императив нормам закона.
ного стиля. В то же время в некоторых случаях курсивы, как
Граждане России, иностранные граждане, физи представляется, уместны. Это относится, в частности,
ческие лица как субъекты права всегда обозначаются к законам, вносящим изменения и дополнения в дей
в законе существительными мужского рода (продавец, ствующие законы. В них новые, измененные тексты
военнослужащий, пенсионер, студент и т. д.). Это не нормативных положений действующих актов вполне
обходимо для унификации языковых средств выраже целесообразно выделять курсивом в отличие от других
ния законодательной мысли. Только в том случае, ког частей текста таких законов. Именно так формулиру
да правовое предписание касается лишь особ женского ется ряд законов о внесении изменений и дополнений,
пола (например, используемый в законе термин «за например, в Корякском автономном округе. Такой спо
ключенная в состоянии беременности», «потерпевшая» соб формулирования изменяемых и дополняемых пред
в делах об изнасиловании), уместно использовать в тек писаний удобен для их последующего включения в
сте закона женский род. подвергающиеся коррективам действующие законы.
Используемые в основном тексте закона цифры Однозначность и максимальная точность инфор
обычно даются в буквенном выражении, если же они мации в правовых документах невозможна при разно
употребляются в таблицах, в приложениях, при обозна бое лексики. Поэтому лексикотерминологическая нео
чении номеров статей, пунктов, то даны в цифровом днозначность является серьезным недостатком такой
написании. Цифрами следует обозначать также дни и развитой информационной системы, как законодатель
годы в датах, а месяцы приводятся в буквенном выра ство. Все возрастающая специализация знаний увели
жении (например, 12 декабря 1993 г., 10 февраля 1998 г. чивает число научных и технических терминов, специ
! и т. п.). Количественные показатели веса, расстояния, альных выражений. Постоянное наращивание общего !!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
количества актов как федерального законодательства, лицо» трактуется как организация, которая имеет в
так и законодательства субъектов Федерации расши собственности, ведении или оперативном управлении
ряет и диапазон возможностей неоднозначного и не обособленное имущество, отвечает по своим обязатель
согласованного употребления терминов. ствам этим имуществом, может от своего имени при
Ученыелингвисты обоснованно утверждают, что обретать и осуществлять имущественные и личные не
абсолютных синонимов не существует. Каждый термин, имущественные права, нести обязанности, быть истцом
как бы близок по смыслу он ни был к другому, обозна и ответчиком в суде (ст. 4 ПС), в то время как в ряде
чающему то же понятие, имеет свои нюансы значения, законов других отраслей права под «юридическим
особенности смысла. Эти идеи для законодательства лицом» понимаются все организации — и собственно
имеют особое значение, учитывая требование максималь юридические лица, и органы государства, и обществен
ной точности юридических предписаний, необходимос ные объединения. Это свидетельствует о технической
ти избежать ошибок, недоразумений и противоречий в недоработанности соответствующих законов, невнима
правоприменительной деятельности. С отсутствием един нии к их словесной форме. Поэтому так важно согла
ства правовой терминологии, избыточностью юридиче совывать применяемую в проекте терминологию с тер
ской информации необходимо решительно бороться, минологией действующих актов, а также иных близких
учитывая, в частности, перспективы создания инфор по содержанию готовящихся проектов.
мационнопоисковых систем в законодательстве и пре Однако не все ученыеюристы одобряют унифи
вращения их в общегосударственную систему. кацию терминологии. При этом они отмечают, что
Для обеспечения единства юридической термино употребление одних и тех же терминов ухудшает стиль
логии необходимо, чтобы при обозначении в норматив речи законодателя. Однако для юридического текста
ном тексте определенного понятия последовательно это возражение неприемлемо, ибо разнообразие в нем
употреблялся один и тот же термин, а при обозначе может нанести ущерб точности и, главное, однознач
нии разных, не совпадающих между собой понятий ности изложения мысли законодателя. Повторение в
использовались различные термины. К сожалению, законодательных текстах одних и тех же терминов
этому требованию в процессе законоподготовительной вытекает из нормирующей и унифицирующей приро
работы не уделяется необходимого внимания. Непонят ды самого права.
но, например, почему в Семейном кодексе использует Определение юридических понятий (законода6
ся термин «бабушка», а в действующем наследственном тельные дефиниции). Такие определения — необходи
законодательстве — «бабка». В ч. 1 ст. 12 Федерального мое условие точного и ясного понимания нормативного
закона «Об информатизации, информации и защите ин текста, повышения юридической культуры законотвор
формации» говорится о праве доступа к информации чества. Чем большему числу понятий будут даваться
граждан, органов государственной власти, органов законодательные дефиниции, тем меньше будет оши
местного самоуправления, организаций и обществен бок и недоразумений на практике. Еще Декарт говорил
ных объединений, в ч. 2 той же статьи — о физических о том, что определение значения слов избавит мир от
и юридических лицах, а в ст. 14 того же Закона — о половины заблуждений. Необходимо иметь в виду так
гражданах и организациях, хотя во всех трех случаях же и то, что законодательные дефиниции имеют не
речь идет об одних и тех же субъектах. только чисто справочное, но и определенное норматив
Вот еще примеры. В ст. 132 УК Российской Феде ное значение и могут активно использоваться в право
рации говорится о действиях сексуального характера, применительной практике, особенно в случаях обнару
а в ст. 135 того же кодекса — о развратных действиях. жения недостаточной ясности конкретных нормативных
Из кодекса не ясно, каково различие между этими предписаний, споров и противоречий в юридической
понятиями, что под ними понимается. В действующем практике. Если юридический термин определяется в
!" гражданском законодательстве термин «юридическое законе, то недопустимо в юриспруденции понимать его !#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
содержание иначе, чем это сформулировано законода рассчитанных на широкое применение и касающихся
телем. Если термин, определенный в законе, использу обширного круга должностных лиц и граждан. Норма
ется в принятых по предмету его регулирования подза тивная дефиниция представляется необходимой также
конных актах, то и для них такое определение является для понятий, не имеющих общераспространенного
обязательным ориентиром его понимания. употребления, тех из них, которые применяются в бо
Распространяется ли установленное в законе по лее узком и существенно ином значении по сравнению
нимание термина на все законодательство страны, на с общеизвестным, а также для терминов не использую
все его отрасли? Едва ли можно однозначно ответить щихся широко в литературном языке. Целесообразно,
на этот вопрос. Представляется, что определение в кроме того, четкое определение в актах субъектов Фе
законе юридического термина должно носить обяза дерации терминов, употребляемых только в данном
тельный характер в пределах соответствующей отрас регионе и не имеющих широкого хождения.
ли законодательства. Было бы неверным в пределах В ряде недавно принятых законов, в том числе и
одной отрасли в разных нормативных актах давать кодексов, к сожалению, нет определений, активно ис
несовпадающие дефиниции (включая и нормативные пользуемых в законодательстве и нуждающихся в чет
акты субъектов Федерации). Есть примеры, когда опре ком объяснении терминов. Представляется, в частно
деления терминов, помещенные в отраслевых законах, сти, что в Семейном кодексе следовало бы определить
распространяют свое действие на иные отрасли или такие широко распространенные термины, требующие
все законодательство в целом (см., например, данное в их однозначного понимания, как развод, расторжение
ГК определение юридического лица). В то же время брака, признание брака недействительным, лишение
значение одного и того же термина может быть несов родительских прав, алименты, усыновление (удочере
падающим, отличным в равных отраслях законодатель ние) и др.
ства. Так, не совпадает трактовка понятия «потерпев Дефиницию целесообразно формулировать в тек
ший» в уголовном и гражданском праве, «жалоба» в сте закона при первом упоминании термина (в скобках
различных отраслях процессуального права. Очевид или с помощью выражения «т. е. ...»). Это облегчает
но, что в таких случаях в каждой отрасли, где использу понимание, применение, пропаганду закона. Заслужи
ются одни и те же термины с несовпадающим содержа вает внимания опыт помещения дефиниций наиболее
нием, следует давать свою оригинальную дефиницию. важных терминов, употребляемых в законе, в одной его
Нормативные определения стали все чаще вклю статье, обычно помещаемой в начале акта. Такая прак
чаться как в федеральные, так и региональные зако тика прочно и вполне обоснованно укоренилась в со
ны. Так, в Федеральном законе «О ветеранах» сфор временной практике законотворчества Российской
мулировано 7 специальных статей, определяющих Федерации и ее субъектов. Так, имеются специальные
различные категории ветеранов. В ст. 2 Закона Респуб статьи с определениями важнейших терминов в Феде
лики Саха (Якутия) «О племенном деле в животновод ральных законах «О несостоятельности (банкротстве)»
стве» даются определения шести основных терминов, (16 терминов), «Об авторском праве и смежных правах»
используемых в Законе. Статья 16 Закона «О государ (27 терминов), «О профсоюзах, их правах и гарантиях»
ственной службе» определяет такое важное понятие, (12 терминов), в Уставе г. Москвы (26 терминов), в За
как «табель о рангах государственных служащих». коне Корякского автономного округа «О местном само
Следует давать в законодательстве четкие дефи управлении в Корякском автономном округе» (13 тер
ниции специальным юридическим терминам, выра минов) и многих других законах. Такое оформление
ботанным законодателем и именно через законода дефиниций, представляющих собой своеобразный сло
тельство вошедшим в словарный фонд, специальным варь закона, удобно для использования и заслуживает
терминам, взятым из различных областей техники, распространения, особенно при составлении крупных
!$ науки, искусства, если они употребляются в законах, по объему законов. Оно часто используется в зарубеж !%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ной правотворческой практике и традиционно для меж тей) того же акта: «Лица, выезжающие на постоянное
дународных конвенций и законодательства Англии, США место жительства в иностранное государство, вправе
и ряда других стран. заключить с членами семьи, которым оно обязано пре
Ссылки нормативного акта — это специальный доставлять содержание, соглашение об уплате алимен
прием юридической техники. Они различны по своей тов в соответствии со ст. 99, 100, 103 и 104 настоящего
форме. Это ссылки на статьи и отдельные их части са Кодекса» (ч. 1 ст. 118); 3) ссылка на разделы, главы,
мого закона, на его главы, разделы и иные структур статьи (части статей) другого закона: «Несоблюдение
ные части, а также на иные законы или их комплекс, установленной законами формы соглашения об уплате
отдельные их структурные подразделения и статьи (ча алиментов влечет за собой последствия, предусмотрен
сти статей). От такого рода ссылок следует отличать ные п. 1 ст. 165 Гражданского кодекса Российской
так называемые отсылки, которые в общем виде пока Федерации» (ч. 1 ст. 100).
зывают связь закона, его статьи (пункта) с другими Ссылки создают большую компактность закона, лик
предписаниями (по действующему законодательству, на видируют ненужные и удлиняющие текст повторения.
основаниях, установленных в законе, в порядке, уста Тем самым достигается разумная и вполне оправдан
новленном для решения дел и т. п.). ная краткость, экономия в изложении нормативного
По своему юридическому значению можно выде материала. Кроме того, с помощью ссылок более четко
лить два основных вида ссылок в законодательстве. видна связь между собой правовых норм и их взаимо
Одни из них имеют чисто комментаторское, поясни обусловленность. Они не только указывают на необхо
тельное значение (ориентирующие ссылки). Они не димость использовать другие предписания для толкова
несут нормативной, регулирующей нагрузки, а просто ния и применения юридической нормы, на то, что ее
указывают на другие части того же акта или иные акты, следует понимать с учетом содержания иных норм, но
их подразделения, которые следует знать для правиль и являются непосредственным отражением различных
ного понимания соответствующей статьи. Примером взаимосвязей и зависимостей, существующих между
такой ссылки может служить ч. 2 ст. 125 Семейного правовыми нормами, наглядным примером юридичес
кодекса: «Права и обязанности усыновителя и усынов кого единства законодательства. Поэтому практика из
ленного ребенка (ст. 137 настоящего Кодекса) возни дания законов со ссылками является удачным техничес
кают со дня вступления в законную силу решения суда ким приемом и в основном себя оправдывает, особенно
об усыновлении ребенка». в тех случаях, когда ссылки даются на другие статьи
Второй вид ссылок — регулятивные. Они имеют того же акта. Болгарский ученыйюрист Б. Спасов спра
нормативнорегулирующее значение, отсылают к дру ведливо отмечает, что воспроизведение предписания, к
гой статье того же акта, его главе, разделу и т. д., ино которому адресована ссылка, усложнило бы текст акта.
му акту, его части, которые подлежат применению в Тенденцией развития законодательной техники
соответствующих случаях. Регулятивные ссылки власт является большее применение ссылок к другим ак
но указывают на связь норм между собой, определяют там законодательства, в первую очередь к актам бо
характер их соподчиненности, диктуют необходимость лее высокой юридической силы, их отдельным ста
понимать норму с учетом других близких по содержа тьям, иным подразделениям. Эта тенденция в своей
нию норм. Вот примеры такого рода ссылок, взятые из основе закономерна, но в целом объем законодатель
действующего Семейного кодекса Российской Феде ства увеличивается, становятся все более сложными
рации: 1) ссылка на другие подразделения того же акта: связь и взаимообусловленность правовых норм меж
«Родители вправе заключать соглашение о содержа ду собой, что, естественно, требует своего внешнего
нии своих несовершеннолетних детей (соглашение об отражения, в том числе и в ссылках.
уплате алиментов) в соответствии с гл. 16 настоящего Вместе с тем, по сравнению с внутренними ссыл
!& Кодекса» (ч. 1 ст. 80); 2) ссылка на статьи (части ста ками, внешние ссылки, т. е. ссылки на другие норма !'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
тивные акты или их отдельные части (главы, статьи, нина осуществляется не путем их конкретного пере
части статей), имеют и ряд недостатков. В случае ис числения, а в форме общей отсылки к соответствую
пользования для понимания и применения закона нуж щим нормам Конституции Российской Федерации. Так,
но обращаться к другим актам, что усложняет понима в преамбуле Устава Пермской области говорится о
ние правовых норм исполнителем, кроме того, статья признании и гарантированности всех прав и свобод че
акта, на которую дается ссылка, может быть отменена ловека и гражданина, закрепленных российской Кон
или изменена, что создает дополнительные трудности, ституцией, международными договорами Российской
чрезмерное увлечение такими ссылками нецелесооб Федерации и другими международноправовыми акта
разно. Использовать ссылки следует весьма осторож ми, признаваемыми ею. Думается, что это достаточно
но, когда без них невозможно полностью понять и удачный способ оформления ссылок, способствующий
использовать соответствующий закон. Приводя ссыл краткости и компактности изложения, ликвидации из
ки на другие акты, следует приводить полностью все лишних длиннот законодательного текста.
наименование такого акта. Повторение и воспроизведение нормативных по6
Обычно помещаются ссылки на акты высшей или ложений — это специфический способ изложения нор
равной юридической силы. Ссылки же на норматив мативного материала. При этом отношение ученых
ные акты низшей юридической силы или же их отдель юристов и практиков к данному способу неоднозначное.
ные статьи (пункты), например в законе на постанов Едва ли оправдано, например, излагать в принимаемых
ление правительства, в принципе представляются актах предписания, которые помещены в действующих
недопустимыми. актах, в частности для того, чтобы напомнить о наличии
Если необходимо привести ссылку на закон или от того или другого предписания и о необходимости его
дельную его часть, в которые впоследствии были вне соблюдения. Правовое предписание — это обязатель
сены изменения, следует также указать те акты, кото ное к исполнению веление, и если оно издано, нужно
рыми такие изменения были внесены. Форма такой требовать его неуклонного выполнения, а не повторять
ссылки примерно следующая: «ст. ... Закона ... в редак в любом акте, принятом по тому же вопросу. Если воз
ции Закона ...». При этом нужно указать не все изме никает настоятельная потребность повторить опреде
няющие акты, а лишь те из них, которыми были внесе ленное нормативное положение, то в большинстве слу
ны изменения, имеющие непосредственное отношение чаев это сделать лучше всего с помощью ссылки либо
к тому нормативному предписанию, в котором поме обобщающих формул и понятий. В частности, в законах
щается соответствующая ссылка. часто делаются длинные перечисления, которые затем
Следует по возможности воздерживаться от ссы повторяются. Чтобы избежать длиннот, более удобно в
лок на статьи, их части, которые, в свою очередь, так таком случае после того, как перечисление приводится
же содержат ссылки на иные предписания. Это загро в первый раз, дать в скобках обобщающую формулу,
мождает и неоправданно усложняет законодательный общее понятие, а затем при необходимости привести
текст. лишь эту общую формулу.
Едва ли следует в законах давать ссылки на офи Воспроизведение в нормативных актах предписа
циальные и тем более неофициальные собрания, сбор ний, изданных вышестоящими правотворческими орга
ники законодательства, своды законов. Неуместны так нами, активно и вполне оправданно используется в
же ссылки на модельные законы. деятельности как федеральных, так и региональных
В ряде законов субъектов Российской Федерации правотворческих органов. Так, в федеральных законах
используется особая форма ссылок — в целом на комп уместно воспроизводить предписания Конституции
лекс норм, установленных в федеральных законах. Так, Российской Федерации, федеральных конституцион
в ряде уставов областей (например, Липецкой, Перм ных законов, в законах субъектов Федерации — нор
" ской) установление прав и свобод человека и гражда мы Конституции Российской Федерации и иных феде "
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ральных законодательных актов, а также конституций производить соответствующие положения, а не просто
(уставов) соответствующих регионов. давать ссылки на статьи конституции, устава. Это по
Как правило, предписания из актов вышестоящей высит авторитет конституций и уставов, а также упро
юридической силы нецелесообразно включать в каче стит текст подготавливаемых актов, облегчит их толко
стве самостоятельных частей или приложений к гото вание и применение.
вящемуся акту. Четкость структуры закона, удобство Способы перечислений в нормативных актах.
пользования им требуют, чтобы такие предписания В юридической форме все важно, в том числе и поря
органически вливались во внутреннюю структуру акта док расположения составных частей перечисления:
и располагались там, где этого требует логика изложе объектов, лиц, органов, обстоятельств, условий приме
ния нормативного материала. Воспроизведение и раз нения и т. д. В одних случаях такой порядок имеет
витие положений актов вышестоящей юридической прямое нормативное значение, т. к. строгое юридичес
силы — один из универсальных способов построения кое соподчинение составных элементов перечня име
и совершенствования законодательства, дающих воз ет регулирующее значение для осуществления соответ
можность комплексно обозреть праворегулирующий ствующих законодательных предписаний.
материал. В других случаях такой жесткой, имеющей юриди
Очень важно во избежание недоразумений и не ческое значение последовательности перечисления не
правильного понимания воспроизводить нормы чрез бывает. Однако и здесь перечисления не могут быть
вычайно тщательно и точно, максимально приближа произвольными. Трудно предложить какието общие и
ясь к тексту акта, откуда нормативные предписания единые критерии последовательности перечислений.
взяты, не вырывая их из общего контекста. Перефра Обычно это бывает важность компонентов (от более важ
зировка текста нормы, произвольные добавления к ней, ного к менее важному), степень их обобщенности (от
а тем более ее неточное воспроизведение представля более общего к менее общему), их логическая последо
ются недопустимыми. Правда, иногда интересы точно вательность (одно логически вытекает из другого). Мо
сти, связи юридических правил друг с другом требуют гут быть и другие критерии, в частности хронология,
определенного редакционного изменения воспроизво если перечисляются явления, признаки, расположенные
димых предписаний, не затрагивающего их существа. в определенной временной последовательности, алфа
Очевидно, что при этом не следует без надобности вит (например, перечисление единиц административ
нарушать логический и грамматический строй воспро нотерриториального деления) и т. д. В каждом конкрет
изводимого предписания, редакционные изменения ном случае законодатель сам избирает соответствующий
необходимо производить чрезвычайно осторожно и способ перечисления.
лишь в силу насущной потребности. По степени полноты все перечисления в законе
Конституция Российской Федерации, конституции можно разделить на два основных вида — исчерпываю
республик, уставы иных субъектов Федерации зани щие (полные), не допускающие расширительного тол
мают особое, главенствующее место в системе законо кования, и примерные (неполные), предусматривающие
дательства соответственно Федерации и регионов, возможность добавления явлений, объектов, признаков,
имеют высшую юридическую силу и поэтому воспро указанных в законе. Очевидно, что использование того
изведение отдельных их положений в других норма или иного вида перечисления определяется содержа
тивных актах вполне закономерно. Ссылаться ли на те нием регулируемого вопроса, характером устанавли
или иные статьи соответствующих конституций, уста ваемых правил. Исчерпывающий перечень не всегда
вов либо воспроизводить такие статьи в тексте актов? оправдывает себя и в законодательстве, касающемся
Пока еще нет устоявшейся практики по этому вопро интересов охраны прав граждан, укрепления право
су, и в законотворчестве используются и тот, и другой порядка, где довольно часто и обоснованно применя
" приемы. Думается, что более целесообразно полно вос ются примерные перечисления. Например, Граждан "!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
ский кодекс в ст. 1081 дает примерный перечень лиц, каждый компонент помещается с абзаца (с тире или без
возместивших вред, причиненный другим лицам: ра него), или же, наконец, каждый из них обозначается
ботник при исполнении им служебных, должностных определенной арабской цифрой или буквой. Первый путь
или иных трудовых обязанностей, лицо, управляющее несколько уплотняет материал. Однако перечисления по
транспортным средством, и т. п. Такого рода перечень наиболее важным, принципиальным вопросам лучше
имеется также и в ст. 1082 того же кодекса, где пере помещать с абзаца и соответствующим образом нумеро
числяются виды возмещения вреда в натуре: предо вать. Это придает большую значимость таким норматив
ставить вещь того же рода и качества, исправить по ным положениям, делает их более четкими и ясными,
врежденную вещь и т. п. облегчает цитирование, учет, отмену и изменение.
В то же время необходимость точности и четкости В правотворческой деятельности Российской Феде
формулирования законодательной мысли, безусловно, рации и ее субъектов еще нет единой, устоявшейся прак
требует, чтобы примерные перечни формулировались тики внешнего обозначения отдельных компонентов пе
лишь там, где законодательный орган сознательно речислений. Например, в Уголовном кодексе компоненты
намерен использовать такой перечень, чтобы это вы перечисления обозначаются буквами, а в Гражданском
текало из логики самого нормативного правила, а не кодексе или даются с красной строки без какоголибо
являлось результатом недоработок, спешки в правопод обозначения, или снабжаются арабской цифрой со скоб
готовительной работе. кой. В конституциях Ингушетии, Карелии, Татарстана
Важно, чтобы перечни там, где это возможно и целе такие компоненты обозначаются цифрами, в Кабардино
сообразно, были максимально полными и исчерпываю Балкарии, Коми, Северной Осетии, Степном уложении
щими, не допускающими распространительного толко Калмыкии — буквами. В Конституции Бурятии такие ком
вания. Любой перечень не должен оставлять сомнения, поненты никак не обозначаются. В Конституции Удмурт
является он исчерпывающим или примерным. Перечис ской Республики некоторые перечисления обозначаются
ления, которые оканчиваются выражениями типа «и т. д.», цифрами, другие — буквами, что едва ли повышает тех
«и т. п.», «и подобные...», «а также другие...» и т. д., тре нический уровень оформления такого важнейшего зако
буют весьма осторожного отношения, поскольку они таят на, каким является конституция.
в себе опасность произвольных расширений и недоразу Не совсем оправданы с технической точки зрения
мений. Так, в ч. 3 ст. 146 Устава Кемеровской области буквенные обозначения перечислений. Между тем они
перечисляются формы согласования между органами довольно широко используются в современной зако
законодательной и исполнительной власти в сфере под нотворческой практике. Необходимо иметь в виду, что
готовки законопроектов. Сначала в ней определяются принятые в республиках нормативные акты обычно
конкретные формы согласования, а затем говорится о воз публикуются на национальном (национальных) языке
можности иных форм такого согласования. Зачем же и на русском языке, который признан во всех респуб
тогда дается предыдущее перечисление? Оно, видимо, ликах Российской Федерации государственным. Меж
излишне. Точно так же в ст. 91 Устава Челябинской обла ду тем алфавит во многих языках различен, и одни и те
сти перечисляются вопросы, которые могут выноситься же элементы перечисления в законах, написанных на
на областной референдум, а затем определяется, что на разных языках, могут обозначаться несовпадающими
референдум могут выноситься и другие вопросы, преду буквами, что способно создать серьезные трудности
смотренные Положением об областном референдуме. Не при использовании таких актов на практике.
лучше было бы дать просто ссылку на Положение об об Кроме того, перечисления иногда весьма обшир
ластном референдуме, который должен определить пере ны, и законодатель бывает вынужден использовать
чень вопросов, выносимых на референдум? почти все буквы алфавита. Так, ст. 11 Закона РСФСР
Перечисления обычно формулируются в законода «О милиции» содержит 32 единицы перечисления, и
"" тельном акте или сплошным текстом через запятые, или если бы в этой статье использовались буквы, то на "#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА
обозначение всех компонентов не хватило бы всех букв цифрами с точкой, а перечисления — арабскими циф
русского алфавита. В ст. 20 Регламента Государствен рами с одной скобкой. Что же делать, если внутри
ной Думы перечисление части компонентов дошло до определенного компонента перечисления опять нуж
буквы «я», последней буквы русского алфавита. В ст. 71 но дать перечень? Представляется, что в таком случае
Конституции Республики Северная Осетия перечис можно использовать либо цифры с двумя скобками (на
ление дошло до буквы «э», находящейся в конце алфа пример, (3), (4) и т. д.), либо буквы русского алфавита.
вита. А что делать, если в будущем потребуется внести Вот пример двухуровневого перечисления, где исполь
в приведенные статьи дополнения? зуются буквы алфавита. В ст. 2 Федерального закона
Иногда перечисления даются без цифрового или «О ветеранах» дается перечисление лиц, относящихся
буквенного обозначения, а с помощью абзацев, где каж к ветеранам Великой Отечественной войны, причем к
дый компонент перечня начинается с красной строки каждому его элементу, обозначаемому цифрой, даются
(с использованием тире или без такового). Так оформле дополнительные перечисления, которые уже обознача
ны, например, статьи в Федеральных законах «О про ются соответствующей буквой.
фессиональных союзах, их правах и гарантиях деятель К сожалению, в российском законодательстве встре
ности», «О государственных пособиях гражданам, чаются примеры, когда в законе некоторые пере
имеющим детей» и некоторых других. В Федеральном числения нумеруются, а другие, имеющие такое же
законе «О занятости населения в Российской Федера важное значение, — нет. Так, в Федеральном законе
ции» также даются довольно значительные и важные «О ветеранах» в ст. 2 перечисление лиц, относящихся
для правоприменения перечисления без соответствую к ветеранам Великой Отечественной войны, нумерует
щих обозначений: кто считается занятым (ст. 2), безра ся, а в ст. 4 определение видов лиц, относящихся к
ботным (ст. 3), подходящая и неподходящая работа для инвалидам Великой Отечественной войны, не нумеру
граждан (ст. 4), случаи прекращения или приостановле ется. Также нет нумерации в ст. 14 этого же Закона в
ния выплаты пособий по безработице (ст. 35) и др. Есть перечне прав и льгот инвалидам войны, причем такой
такого рода законы и в субъектах Федерации. Такой перечень насчитывает 32 наименования. Между тем в
прием представляется не совсем удачным. Ведь в пра практической деятельности на каждый компонент та
вовых актах, служебной переписке, заявлениях и жало ких прав и льгот нужно неоднократно ссылаться. Нет
бах граждан неоднократно содержатся ссылки на от такой нумерации и в ст. 15 при перечислении прав и
дельные части перечислений и обозначать такие ссылки льгот участникам Великой Отечественной войны (их 20),
без соответствующих символов нежелательно. в ст. 16 — ветеранам боевых действий на территории
Характерным примером перечислений без обозна других государств (их 18) и т. д.
чения их рубрик цифрами или буквами, где на каждый Сокращения в нормативном тексте. Отрицатель
компонент таких перечислений неоднократно ссыла но сказывается на техническом уровне правоподгото
ются в правоприменительной деятельности, являются вительной деятельности разнобой в применении сокра
многие статьи Семейного кодекса. Так, в ст. 69 гово щений. Официальный характер нормативного текста
рится о различных основаниях лишения родительских обусловливает необходимость установления четких
прав. Суд, решая такое дело, в своем решении должен правил производства таких сокращений, устранения
сослаться на одно или несколько таких оснований, произвольного их использования.
соответствующие реквизиты для этого (цифры, буквы), Непонятные для большинства населения, широко
к сожалению, отсутствуют. не распространенные и попросту неблагозвучные со
Цифровые обозначения перечислений в законах кращения не должны употребляться при изложении
целесообразно унифицировать. Чтобы не путать нуме правовых норм. Они способны привести лишь к недо
рацию частей статьи и перечисления внутри части, разумениям и неправильному толкованию. Что же ка
"$ целесообразно части статьи обозначать арабскими сается общепризнанных, прочно вошедших в обиход и "%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА
всем понятных аббревиатур (вуз, профсоюз, загс и т. п.),
а также общезначимых специальных юридических тер
минов (УК Российской Федерации, ГПК Российской
Федерации и др.), то они сокращают изложение нор
мативного материала, способствуют его компактности.
Если длинные и громоздкие названия органов, лиц,
ведомств, объектов упоминаются в акте несколько раз,
то в первый раз уместно приводить их в полном объ
еме, а затем в скобках — сокращенный вариант (по
форме «далее именуется ...»), который будет употреб
ляться далее в тексте закона. Вот примеры такого рода
сокращений, взятые из Транспортного устава желез
ных дорог Российской Федерации: Транспортный ус
тав железных дорог Российской Федерации (далее —
Устав), железные дороги Российской Федерации (да
лее — железные дороги). Очевидно, что такое сокра
щенное наименование не должно употребляться в дру
гих актах, поскольку оно имеет нормативное значение
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
только для того закона, в котором оно используется.
Сокращение наименования того или иного учрежде
ния или организации допустимо в случае, если оно спе
циально предусмотрено положением, уставом или актом
об образовании этого учреждения или организации.
"& "'
ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
точность, регулярность и полнота, компьютеризация
Глава 3 законотворческого механизма. Главным же принципом
регламентации работы законодательного органа долж
но стать закрепление подлинно демократического ха
ÎÐÃÀÍÈÇÀÖÈß È ÌÅÒÎÄÈÊÀ ÏÎÄÃÎÒÎÂÊÈ рактера нормотворческих процедур, создание условий,
обеспечивающих рассмотрение и принятие качествен
ÇÀÊÎÍÎÏÐÎÅÊÒÎÂ ных законов.
Правовые основы законотворческого процесса в
Российской Федерации закреплены в Конституции и
регламентах. Так, в ч. 1 ст. 104 Конституции регламен
тировано право законодательной инициативы, которое
принадлежит Президенту, депутатам Государственной
Думы, Совету Федерации и его членам, Правительству,
законодательным (представительным) органам субъек
тов Российской Федерации, а также Конституционно
му Суду, Верховному Суду, Высшему Арбитражному
3.1. Íîðìàòèâíîå ðåãóëèðîâàíèå çàêîíîäàòåëüíîãî Суду по вопросам их ведения.
ïðîöåññà Кроме этого, ч. 3. ст. 104 регламентировала поря
док рассмотрения так называемых «финансовых» за
Законодательный процесс представляет собой нор конов. Такие законопроекты могут быть внесены в
мативно установленный порядок внесения законопро Государственную Думу только при наличии заключе
ектов на рассмотрение в законодательный орган, их ния Правительства Российской Федерации.
рассмотрение, принятие, подписание и обнародование, Основные моменты законотворческого процесса
а также порядок внесения в законы соответствующих регламентированы ст. 105 Конституции, в которой от
изменений и дополнений. мечается, что «федеральные законы принимаются
Юридический характер законодательного процес большинством голосов от общего числа депутатов
са требует, чтобы все его стадии были нормативно рег Государственной Думы». Помимо этого, данной стать
ламентированы, осуществлялись в строго установлен ей регламентирован общий порядок одобрения феде
ных правовым актом рамках. ральных законов Советом Федерации. Законы, которые
Нормативная регламентация парламентских ста подлежат обязательному рассмотрению в Совете Фе
дий, с нашей точки зрения, должна основываться на дерации, перечислены в ст. 106 Конституции. К ним
следующих концептуальных положениях: относятся федеральные законы по вопросам федераль
1) обеспечение принципов организации парламент ного бюджета, федеральных законов о налогах и сбо
ской деятельности, в частности гласности законодатель рах, финансового, валютного, кредитного, таможенно
ного процесса, нормативное закрепление мер, направ го регулирования, денежной эмиссии, ратификации и
ленных на охрану прав парламентского меньшинства; денонсации международных договоров, которые под
2) обеспечение стабильности, преемственности в рег писала Российская Федерация, статуса и защиты го
ламентации законодательной деятельности с учетом сударственной границы Российской Федерации, вой
новых моментов; 3) детальность регламентации зако ны и мира.
нотворческой процедуры; 4) отражение особенностей Процедура промульгации, как ее определяют тео
построения системы органов власти, механизма их ретики, т. е. процедура подписания и обнародования
взаимодействия в законодательном процессе; 5) инфор федеральных законов, регламентирована ст. 107 Кон
# мационное обеспечение законотворчества, его доста ституции. #
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
Статья 108 Конституции ввела новый для системы влечь за собой нарушение прав и взаимных обяза
российского законодательства термин «федеральные тельств. Придание регламенту силы закона дополнило
конституционные законы» и закрепила порядок их бы правовую систему России в части регулирования
принятия. взаимоотношений между органами государственной
Однако более детально законотворческая работа ре власти в сфере законотворчества.
гулируется регламентами. Именно регламенты устанав Интересно отметить, что некоторыми субъектами
ливают подробные, четкие, юридически обязательные Федерации делаются попытки по обеспечению ста
для участников процесса процедурные правила, при бильности и юридической силы регламента. Так, в
званные обеспечивать единый порядок процесса, его Республике Саха (Якутия) Палата Республики Государ
демократизм и гласность. ственного Собрания принимает регламент своей рабо
Вместе с тем необходимо учитывать, что по кон ты сначала сроком на один год, по истечении которого
ституционному законодательству России регламенты не регламент принимается повторно, но уже в форме
являются законами, что подтверждает и иная, по срав закона. Первоначальный годичный срок имеет значе
нению с законом, процедура их принятия. Peгламенты ние для определенной «обкатки» процедурных правил
Государственной Думы и Совета Федерации принима в практической работе палаты.
ются палатами парламента самостоятельно, вне установ Совершенствование регламента, придание ему об
ленной процедуры принятия законов и, в отличие от щеобязательного значения не решает всех вопросов,
законов, подписываются не Президентом Российской связанных с урегулированием законотворческой дея
Федерации, а соответственно председателями палат тельности. Регламент сориентирован лишь на те нор
парламента. мы, которыми регулируется работа парламента. Но за
Предшествующие ныне действующему регламен конодательный процесс не сводится к деятельности
ты законодательного органа имели силу подзаконного только самого законодательного органа. В нем участву
акта. Ранг регламента впервые был повышен Верхов ют другие государственные органы и организации,
ным Советом Российской Федерации незадолго до его осуществляющие различные, связанные с процессом
роспуска, но это, как сейчас очевидно, было формаль создания закона действия. Необходимы поэтому особые
ностью. Если провести некоторую аналогию, то можно нормативы, регламентирующие такого рода действия.
констатировать, что в зарубежных странах с системой В настоящее время, как уже отмечалось, отдельные
парламента (США, Англия, Франция, Испания и др.) нормы, направленные на урегулирование законотворче
регламенты, как правило, также не являются закона ской деятельности в Российской Федерации, имеются в
ми, а существуют в качестве особых «внутренних» Конституции. Правовые предписания, регламентирую
актов палат. щие законодательный процесс, содержат и некоторые
Выступая по существу нормативными правовыми федеральные законы, в частности Закон «О порядке
актами внутрипалатного значения, регламенты, таким опубликования вступления в силу федеральных консти
образом, реальной юридической силой вне стен пар туционных законов, федеральных законов, актов палат
ламента не обладают. Между тем предписывается це Федерального Собрания», а также нормативные акты
лый ряд обязанностей для неподчиненных парламенту Президента Российской Федерации и Правительства
государственных органов, например предоставление Российской Федерации, принятые в пределах их компе
материалов и документов по запросам комитетов, под тенции. Например, Положением о порядке взаимодей
готовка заключений на законопроекты Правитель ствия Президента Российской Федерации с палатами
ством, представительными органами власти, субъектом Федерального Собрания Российской Федерации в зако
Федерации и пр. Возникающие в этих случаях отноше нотворческом процессе, утвержденным Указом Прези
ния между участниками законодательной деятельности дента Российской Федерации от 3 апреля 1996 г. № 549,
# не приобретают правового характера, что может по решен круг вопросов о порядке осуществления Прези #!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
дентом права законодательной инициативы, деятельно тах Российской Федерации» (принят в первом чтении);
сти представителей в палатах Федерального Собрания Закон «О порядке принятия федеральных конституци
на всех стадиях законодательного процесса. Регламен онных законов и федеральных законов»; Закон «О Го
том Правительства Российской Федерации, утвержден сударственной Думе Федерального Собрания Россий
ным постановлением Правительства Российской Фе ской Федерации» и др.
дерации от 1 июня 2004 г. № 260 регулируется участие Многие вопросы правового регулирования первой
Правительства в законодательной деятельности1. Рег стадии законодательного процесса (внесение законо
ламентом, в частности, определен порядок подготовки проектов в законодательный орган) могли бы быть
Правительством заключений в соответствии с норма разрешены в разработанном сотрудниками Института
ми Конституции Российской Федерации, а также по законодательства и сравнительного правоведения при
рядок предоставления официальных отзывов на зако Правительстве Российской Федерации Федеральном
нопроекты или принятые законы. законе «О порядке реализации права законодательной
В юридической литературе неоднократно выдвига инициативы». Среди определения условий оформления
лась идея о целесообразности принятия специального субъектом права законодательной инициативы реше
закона, который в целях упорядочения законодательной ния о ее реализации; введение разграничичений по ка
работы подробно регламентировал бы всю технологию ким вопросам законодательная инициатива может осу
создания законодательного акта. Отсутствие полной ществляться по преимуществу тем или иным субъектом;
регламентации всего комплекса вопросов, связанных с обеспечение права субъекта законодательной инициа
процессом законотворчества, конечно, сказывается на тивы на участие в рассмотрении внесенного им законо
качестве принимаемых законов. Нельзя не согласиться, проекта, на отстаивание того варианта законопроекта,
что регламентация законодательного процесса в рам который был им внесен в законодательный орган; рег
ках единого законодательного акта позволяет свести ламентация мер ответственности за неправомерные дей
воедино нормативные предписания, касающиеся поряд ствия органов и должностных лиц, выразившиеся в
ка принятия законов, придать общеобязательный офи воспрепятствовании реализации законодательной ини
циальный характер тем правилам, которые сложились циативы, непредоставлении информации осуществле
на практике, повысить уровень подготовки законода ния данного права и в других предусмотренных дей
тельных решений и в целом стабилизировать законо ствующим законодательством случаях.
творческую работу. Нуждаются в нормативном закреплении правила
С другой стороны, создание закона, предусматри рассмотрения законопроектов комитетами законода
вающего детальную процедуру законодательной дея тельного органа. Фиксирование правил в особом пра
тельности, весьма проблематично. Правила, призван вовом акте позволит избежать того разнобоя, который
ные урегулировать данную процедуру, многообразны наблюдается сегодня в деятельности комитетов, и будет
и неоднородны по своему характеру. Некоторые из них способствовать расширению полномочий комитетов,
основываются на методических приемах и имеют ча реальному повышению их правового статуса. Норматив
стный характер. Поэтому наиболее предпочтительно, ный акт о комитетах должен четко определить техноло
с нашей точки зрения, чтобы наряду с регламентарны гию их работы над законопроектом со дня его поступ
ми установлениями, не дублируя, а лишь дополняя их, ления в комитет и до принятия в качестве закона.
действовали отдельные специальные нормы о процеду
ре законотворчества, закрепленные в различных зако 3.2. Ïîäãîòîâèòåëüíûé ýòàï ðàáîòû íàä çàêîíîïðîåêòîì
нодательных актах. К этим актам в первую очередь
следует отнести Закон «О нормативных правовых ак Принцип профессионализма в принятии законо
дательных решений, а также их своевременность в
#" 1 См.: Российская газета. — 2004. — 8 июня. — № 119. значительной степени определяют качество и эффек ##
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
тивность законов. В сегодняшних условиях Государ Подготовка законопроекта включает в себя ряд по
ственная Дума Федерального Собрания Российской следовательно связанных между собой этапов, т. е.
Федерации, несмотря на то что много времени уделяет юридических, организационных и иных действий по
политическим дебатам, работает с весьма солидной созданию закона, и использование при этом наиболее
нагрузкой. Так, например, в осеннюю сессию 2005 г. целесообразных правил и приемов, обеспечивающих
Государственная Дума Федерального Собрания рас впоследствии его эффективное применение.
смотрела 203 законопроекта. Только по конституцион Существует мнение, что работа над законопроектом
ноправовым проблемам федерализма и региональной обычно начинается с постановки вопроса, предложения
политики было рассмотрено два федеральных консти о необходимости издания того или иного закона. Одна
туционных закона и 32 федеральных закона. Данная ко с этапа возникновения идеи урегулировать опреде
статистика свидетельствует об увеличении объема за ленный круг общественных отношений до подготовки
конотворческой деятельности парламента. законопроекта проходит более или менее длительный
В связи с этим существенно возрастает значение период сложной, кропотливой работы по составлению
методологических подходов как к самому процессу текста проекта, наполнению его конкретными законо
подготовки законопроектов, так и его организации. положениями. Тем не менее идея может и не реализо
Принятие качественных законов, способных эффек ваться в конкретном законопроекте. В связи с этим еще
тивно регулировать различные сферы жизни социу до начала подготовки проекта закона нужно выявить
ма, в значительной степени зависит от «технологии» общественную потребность в законодательном регули
подготовки законопроектов: правильного определения ровании соответствующей сферы общественных отно
предмета будущего закона, рациональной организа шений. Необходимо уяснить, существует ли в дейст
ции работы над проектом, научноинформационного вительности проблема, требующая урегулирования
обеспечения процесса законотворчества, учета пред федеральным законом, если да, то каков при этом дол
шествующего законодательного опыта и наработок, жен быть объем и предел правового регулирования.
осуществленных зарубежными коллегами. Это во мно Прежде всего необходимо определить, каково фак
гом предопределяет степень регулирующего воздей тическое состояние той области жизнедеятельности об
ствия закона на общественные отношения. щества (экономики, политики, социальной сферы и т. п.),
Законопроектная работа представляет собой весьма к которой будет относиться новый закон. Затем следует
сложную, кропотливую, но и интересную сферу деятель четко уяснить существо предполагаемого правового
ности. Помимо больших затрат труда, времени она тре регулирования и цели, которые должны быть реализо
бует от законотворцев владения специальными приема ваны принятием нового закона, а также является ли
ми, навыками, средствами, т. е. правилами юридической данное правовое регулирование сопоставимым с постав
техники. При этом ее недооценка ведет к законодатель ленными целями. При этом следует помнить, что проек
ным ошибкам, к правовым коллизиям, пробелам в зако ты законов готовятся с целью: а) реализации положений
нах, к недостаточной юридической проработанности за международных договоров; б) реализации положений
конодательных текстов, поспешным, непродуманным Конституции Российской Федерации, федеральных кон
решениям. Такая ситуация объясняется главным обра ституционных законов, федеральных законов; в) реше
зом тем, что не все участники законотворческого процес ния какихто новых вопросов, возникших на практике и
са в совершенстве владеют навыками законопроектной требующих законодательного регулирования; г) содей
работы. Между тем это необходимо, если ставить целью ствия гражданам, проживающим на территории России,
подготовку действительно качественного закона, предпи в реализации их прав и законных интересов; д) устране
сания которого не оставались бы лишь «пустым звуком», ния имеющихся в законодательстве пробелов, коллизий,
а могли реально воздействовать на общественные отно устаревших предписаний, а также множественности
#$ шения, нуждающиеся в регуляции. актов по одним и тем же вопросам. #%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
Необходимо ясно определить пространственную, справку о действующем регулировании по соответствую
временную и предметную сферу действия будущего щему вопросу. Заметим, что подготовка такой справки
закона, убедиться, действительно ли имеется потреб предусмотрена ныне действующим Регламентом Госу
ность в урегулировании тех или иных отношений на дарственной Думы в качестве обязательного требова
законодательном уровне, другими словами — не будет ния, предъявляемого к вносимому в Государственную
ли более предпочтительным и эффективным использо Думу законопроекту.
вание иных правовых актов для достижения постав Наряду с изучением действующего законодатель
ленной цели. ства важно изучить и проанализировать (преимуще
Как правило, закон, который предлагается разрабо ственно в сравнительном аспекте) зарубежный опыт
тать, не является первым в регулировании определен законодательного регулирования в соответствующей
ной области общественных отношений. При этом исклю сфере. Здесь следует заметить, что идеи западных
чение составляют лишь рамочные законы, содержащие ученых о повышении роли парламента, о совершен
«первичные» нормы. Естественно, что до принятия за ствовании законодательной процедуры и формы зако
кона в той или иной сфере уже принимались и действо на во многом плодотворны и полезны, а различные про
вали какиелибо нормы. Поэтому большое значение на цедурные вопросы рассмотрения закона (несколько
начальном этапе подготовки законопроекта имеет ин чтений законопроектов, их постатейное обсуждение
формация о действующем законодательстве по данно и др.) достаточно подробно разработаны парламентской
му вопросу, анализ его состояния, практики примене практикой зарубежных стран.
ния. Целесообразно осуществить правовой прогноз с Анализировать и оценивать действующие норма
целью определения того, как предлагаемый закон вой тивные правовые акты следует с учетом принятых Кон
дет в систему законодательства, как он будет взаимо ституционным Судом Российской Федерации решений
действовать с сопряженными с ними актами и т. п. по делам о проверке конституционности тех или иных
Подготовка законопроекта должна основываться на нормативных правовых актов, а также с учетом рати
более полной статистической, аналитической и иной фицированных (одобренных) Российской Федерацией
информации. Очень важно отобрать и проанализиро международных договоров.
вать по возможности все ранее изданные по данному Не менее важным является требование, чтобы тек
вопросу акты. Примерный круг этих актов включает в сты действующих нормативных правовых актов анали
себя международные договоры, регулирующие отно зировались по контрольным экземплярам их официаль
шения по данному вопросу, действующие акты россий ных изданий, отражающим все последующие (после
ского законодательства, а также акты иностранных принятия) изменения и дополнения, внесенные в данные
государств (в том числе государств–участников СНГ). акты. При этом поиск необходимой информации о дей
Несомненный интерес могут представлять и акты, ствующем законодательстве рекомендуется осуществлять
издаваемые субъектами Российской Федерации, по с использованием новейших компьютерных технологий,
скольку сегодня без учета мнения субъектов Федера включая банки данных справочноправовых систем.
ции невозможно «полнокровное» федеральное законо В зависимости от состояния законодательства по
творчество. вопросам, относящимся к теме проекта, нужно четко
Разработка законопроектов без увязки с действую определить, можно ли ограничиться внесением изме
щими нормативными правовыми актами может приве нений и дополнений в ранее принятые акты или необ
сти к разбалансированности и внутренней противоре ходимо подготовить новый закон. Действительно, нуж
чивости системы законодательства. Поэтому, чтобы но ли обязательно принимать новый закон, если по
избежать подобных противоречий, несогласованностей данному вопросу закон уже принимался? Едва ли вер
актов между собой, весьма полезно подготавливать по но разрабатывать новый федеральный закон, если
#& каждому законопроекту перед началом его разработки можно включить соответствующие нормы в действую #'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
щий акт более общего характера. Очевидно, что в та ассигнований и продержаться до тех пор, пока пред
ком случае целесообразнее просто давать новую ре приятия и объединения отрасли не будут акционирова
дакцию действующего закона. ны и не перейдут на коммерческую основу.
Несовершенство законодательной техники требует Итак, главной задачей начального этапа подготови
особой тщательности и уверенности при выполнении тельной работы над законопроектом является прежде
этой работы. Излагая текст закона в новой редакции, всего сбор материала для уяснения необходимости при
очень важно избегать ошибок юридическотехническо нятия соответствующего закона, обоснования его целей
го характера, которые могут привести к изменению и концептуального содержания. Это не исключает, ко
значения отдельных терминов и норм. нечно, продолжения данной деятельности и на протяже
В последнее время в законотворческой практике нии других стадий законоподготовительной работы.
все чаще стали использовать такой прием, как приня Объем собираемого материала, очевидно, должен
тие «новой редакции» закона. Данная практика давно соответствовать характеру и значимости подготавли
и успешно применяется во многих зарубежных стра ваемого акта. Это статистические, социологические и
нах. Результатом недооценки использования этой фор другие данные о состоянии и развитии подлежащих
мы является излишняя множественность актов, дей урегулированию сфер общественных отношений; пред
ствующих по одним и тем же вопросам, что чревато в ложения, поступающие от государственных органов,
перспективе неоправданной громоздкостью всего мас организаций, граждан, ученых и обосновывающие
сива законодательства, дублированием одних и тех же необходимость нового урегулирования (например, точ
норм, противоречиями, несогласованностями между ки зрения работников науки, изложенные в научных
нормами разных актов. А в результате это усложняет исследованиях, материалах периодической печати и
правоприменение, поскольку рядовым гражданам иной т. д.); анализ действующего, в том числе иностранного,
раз трудно разобраться в большом массиве всевозмож законодательства и практики его применения; между
ных изменений и дополнений к закону. народные договоры и общепризнанные нормы между
Принимая соответствующий закон, законодатель народного права по соответствующей теме.
всегда стремится получить те или иные социально зна Полезным может быть изучение результатов опро
чимые результаты. Поэтому большое значение имеют сов общественного мнения, а также справок (заключе
социологические, политологические, криминологиче ний) по вопросам, возникающим в практике примене
ские и другие виды прогнозов проектов нормативных ния действующих правовых актов по аналогичным
актов. Также заранее должны быть «просчитаны» воз проблемам.
можные затраты материальных, финансовых и иных Целесообразно организовать сбор и обобщение
ресурсов, необходимых для реализации законоположе предложений по совершенствованию законодатель
ний, а также доходы, издержки, экономия. Весьма су ства, содержащихся в научной литературе, периоди
щественным является вопрос: а целесообразны ли ческой печати, письмах граждан. Желательно, чтобы
предлагаемые затраты для достижения ожидаемых ре учет предложений был централизованным, а не рас
зультатов? Другими словами, соразмерно ли предлага пылялся по отдельным ведомствам. Один из возмож
емое правовое регулирование проектируемым целям? ных путей решения проблемы — создание в структуре
К примеру, при разработке проекта закона «О недрах…» Министерства юстиции Российской Федерации спе
в нем была «заложена» позиция, предусматривающая циального подразделения, которое бы осуществляло
право геологов на девять процентов стоимости сырья, такой централизованный учет с использованием совре
добытого на разведанном ими месторождении. Такая менных компьютерных технологий.
система, по расчетам специалистов, компенсировала бы На начальной стадии работы над законопроектом
опережающие затраты, понесенные геологами, и позво необходимо выработать основные положения будуще
$ лила бы геологии впредь обходиться без бюджетных го закона, которые смогут обеспечить решение постав $
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
ленных целей и задач, достижение требуемых резуль Указанные критерии, как представляется, должны
татов, а также устранение недостатков действующего быть главными ориентирами в работе для всех участ
по данному вопросу законодательства. При этом нуж ников законотворческого процесса.
но хорошо представлять, какой «дефект» законода Кроме того, содержание законопроекта должно
тельства (либо механизма его применения) поможет соответствовать потребностям социальноэкономи
исправить предлагаемый законопроект: восполнить ческого и политического развития общества, а его
пробел в правовом регулировании; устранить ошибку оформление, как уже отмечалось, — установленным
или противоречие между нормативными актами; вне правилам законодательной техники. Немаловажным
сти уточнения или дополнения в действующее зако является требование обеспеченности реализации
нодательство. предписаний акта.
Следует также подчеркнуть, что формулирование Предметом закона являются подлежащие регла
законоположений должно способствовать наиболее ментации (законодательному воздействию) определен
полному и правильному пониманию текста закона все ные экономические, социальные и иные отношения.
ми, кому он адресован, и соответствовать выработан Однако далеко не все отношения могут быть урегули
ным теорией правилам, приемам и средствам законо рованы законодательными средствами. Существенным
дательной техники. в определении предмета закона являются критерии
Нельзя не согласиться с тем, что хотя создание разграничения закона и подзаконного акта. К таким
норм права является творческим процессом, его резуль критериям следует отнести содержательный и норма
таты должны соответствовать строго определенным и тивноюридический критерии.
достаточно формализованным правилам. Приступая к Содержательный критерий предполагает первич
написанию текста конкретного законопроекта, разра ность нормативного урегулирования вопросов, являю
ботчикам важно четко представлять общие критерии щихся исключительно или преимущественно предме
законности нормативных правовых актов Российской том законодательного воздействия, а также значимость
Федерации. Эти критерии достаточно подробно разра и стабильность регулируемых отношений. Иными сло
ботаны в теории права. К ним относятся: вами, закон регулирует наиболее важные, устойчивые
а) правомочность субъекта, принимающего акт отношения, которые должны быть предметом именно
(принятие акта уполномоченным на то органом госу законодательного воздействия.
дарственной власти в пределах его нормотворческой Нормативноюридический критерий предполагает:
компетенции); а) четкое уяснение места будущего закона в общей
б) соответствие содержания акта объему полномо системе законодательства, в отрасли, подотрасли зако
чий субъекта (не допускается, к примеру, необоснован нодательства и т. п.;
ное расширение объема законодательной компетенции б) соответствие содержания акта предметам веде
за счет компетенции федеральных органов исполни ния Российской Федерации и ее субъектов;
тельной власти); в) соответствие содержания и объема законода
в) правильный выбор формы акта; тельного регулирования компетенции законодательно
г) соблюдение установленной процедуры подготов го органа (недопущение необоснованного расширения
ки, согласования, принятия и вступления акта в силу; объема законодательной компетенции за счет компе
д) отражение в акте конституционных идей и прин тенции федеральных органов исполнительной власти);
ципов; г) четкое указание в Конституции Российской Фе
е) соответствие содержания акта общепризнанным дерации, федеральных конституционных законах или
принципам и нормам международного права, ратифи федеральных законах на то, что регулирование соот
цированным (одобренным) международным договорам ветствующих общественных отношений осуществляет
$ Российской Федерации. ся федеральным законом. $!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
Представляется, что все участники законоподгото 1) проекта нового федерального закона (если тре
вительного процесса должны быть вооружены крите буется новое решение какоголибо самостоятельного
риями, способствующими правильному выбору предме вопроса или если по одному и тому же вопросу имеет
та для законодательного регулирования. Целесообразно ся несколько нормативных правовых актов);
было бы закрепить эти критерии в федеральном законе 2) изменений и дополнений действующих феде
«О нормативных правовых актах Российской Федера ральных законов, т. е. внесение в текст действующего
ции», проект которого прошел в Государственной Думе закона новых предписаний или замена прежних пред
первое чтение. В данном законе следовало бы опреде писаний новыми, изменяющими, уточняющими, расши
лить вопросы, которые должны быть урегулированы ряющими либо сужающими содержание правового
только законом. К сфере исключительного регулирова регулирования;
ния Конституцией Российской Федерации, федеральны 3) новой редакции (нового текста) действующего
ми конституционными законами и федеральными за федерального закона. При разработке законопроек
конами, как представляется, должны быть отнесены, та весьма существенное значение имеет проблема
например: основы конституционного строя Российской формы будущего акта. Заметим, что от формы акта
Федерации; основные права, свободы и обязанности зависит и ряд специфических моментов его подго
человека и гражданина; правовое положение партий и товки и оформления. Важно учитывать, что каждая
общественных объединений; правовой статус средств форма нормативного правового акта должна соответ
массовой информации; основы местного самоуправле ствовать конкретным задачам правового регулирова
ния; порядок введения режима чрезвычайного и военно ния. К примеру, так называемые «фрагментарные»,
го положения; порядок формирования и расходования «тематические» законы, как, впрочем, и все иные
федерального бюджета, федеральные налоги и сборы. нормативные акты, издаваемые в сфере обществен
Нормативное размежевание сфер действия законов ных отношений, регулируемых кодексами, должны
и подзаконных актов помогло бы более четко решить соответствовать кодексам как базовым, системообра
проблему объема и пределов правового регулирования, зующим законам.
в известной степени предотвратить «размывание» за В связи с проблемой издания кодексов в Россий
конов, правильно выбрать форму нормативного акта при ской Федерации до сих пор еще по тем или иным во
решении той или иной правовой задачи. просам «плодятся» различные акты текущего зако
Если имеются основания и необходимость приня нодательства, вместо того чтобы непосредственно
тия именно закона, следует определить содержание закрепить их нормы в соответствующие кодексы.
конкретных его положений: иными словами, какие Включение такого рода фрагментарных актов в кодек
правила поведения (отношения) следует предписать, сы в виде статей или иных самостоятельных струк
разрешить или запретить и какие санкции ввести в турных подразделений сводного закона позволило бы
случае нарушения закона. в последующем постепенно ограничить роль текуще
Важно подчеркнуть, что установленные законом го правотворчества внесением соответствующих из
права и обязанности должны быть реальными, соот менений и дополнений в кодексы.
ветствовать современному уровню развития регулируе Помимо этого, каждой форме нормативного акта
мых общественных отношений, иметь надлежащий соответствует и своя правовая конструкция, поэтому
правовой механизм их защиты и охраны. Разработку название нормативного документа в определенной
механизма реализации норм права рекомендуется степени определяет и его структуру.
рассматривать как одну из основных задач по проек Проекты нормативных актов (а речь идет, прежде
тированию эффективно действующих норм права. всего, о законах), связанных с развитием и конкрети
Проект федерального закона может быть разрабо зацией базовых, фундаментальных законов, должны
$" тан в виде: отвечать следующим основным требованиям: $#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
а) структура и содержание конкретизирующего принимается, как правило, после изучения потребно
акта должны определяться с учетом структуры и со сти в принятии закона. С данным решением связано
держания основного акта; начало официальной процедуры подготовки проекта
б) употребляемые в конкретизирующем акте поня закона, означающей, что определенные органы, орга
тия и термины должны точно соответствовать терми низации, научные коллективы должны разработать
нологии, установленной основным актом; проект конкретного закона и представить его в ука
в) изложение нормативных предписаний в акте занный срок.
должно быть таким, чтобы обеспечивать единство сти Основаниями для принятия решения о начале ра
ля конкретизирующего и основного актов; боты над законопроектом могут быть:
г) в конкретизирующем акте в необходимых случа а) поручение компетентного органа разработать
ях должны быть сделаны отсылки к основному акту. проект конкретного закона;
Следует помнить, что в актах, развивающих и кон б) закон, из которого вытекает необходимость под
кретизирующих основной акт, нормы основного акта, готовить проект другого закона, иными словами, здесь
как правило, не воспроизводятся, если это акты одного речь идет о «прямом указании закона»;
уровня, исходят от одного государственного органа. в) предложения комитетов Государственной Думы
В противном случае это привело бы к неоправданному и Совета Федерации Федерального Собрания Россий
дублированию нормативного материала. ской Федерации, Президента и Правительства Россий
Модельные (рекомендательные) законы, разраба ской Федерации;
тываемые и утверждаемые (либо одобряемые) федераль г) представления государственного органа, обще
ными органами государственной власти для возможно ственного объединения, научного учреждения; пред
го использования их в правотворческой деятельности ложения отдельных граждан, коллективов;
органов власти субъектов Российской Федерации, пред д) программа законопроектных работ и др.
полагают специфические процедуры их подготовки и В решении о подготовке законопроекта обычно
рассмотрения. В частности, подготовку таких актов це предусматривается образование комиссии для выра
лесообразно предусматривать в программах и планах ботки проекта и рассмотрения замечаний и предложе
законопроектной деятельности Совета Федерации, при ний, которые могут быть высказаны в процессе его
званного представлять в Федеральном Собрании инте подготовки и обсуждения.
ресы субъектов Федерации.
При выборе той или иной формы, того или иного 3.3. Ïëàíèðîâàíèå çàêîíîïðîåêòíûõ ðàáîò
наименования закона необходимо учитывать целый ряд
факторов, главными из которых являются: Для принятия решения о разработке конкретного
–принцип разграничения компетенции органов вла законопроекта немаловажное значение имеет страте
сти Российской Федерации и субъектов Федера гия законодательной деятельности и правильно вы
ции в области правотворчества; бранные ее приоритеты.
–характер содержания правовой задачи, на реше Весьма существенную роль в законоподготовитель
ние которой направлено издание акта; ной работе играют программы и планы законопроект
–социальнополитическая значимость акта, его пред ных работ. Без преувеличения можно сказать, что
полагаемое место в системе актов соответствующей последовательное создание эффективной правовой си
отрасли (подотрасли) законодательства; стемы невозможно без научно обоснованного перспек
– определенные законодательные традиции, которые тивного планирования законодательных работ. При
должны играть здесь далеко не последнюю роль. этом стратегия планирования должна ориентировать
Работа над конкретным законопроектом начина ся на поиск основных параметров, главных направле
$$ ется с принятия соответствующего решения, которое ний развития российской правовой системы. $%
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
Программы и планы законопроектных работ дают структуре, так и по содержанию. При этом субъектам
возможность комплексного подхода к законодательно Федерации целесообразно планировать больше актов
му регулированию общественных отношений с выде по конкретным, насущным проблемам жизни региона,
лением его приоритетных направлений в зависимо а не дублировать механически темы и перечни актов,
сти от социальных потребностей. Такие программы принимаемых на федеральном уровне, что ведет к
позволяют более рационально распределить усилия по правовой инфляции, снижает потенциал собственных
выработке нормативных правовых актов, четче и эко правовых актов субъектов Федерации.
номнее организовать работу правоподготовительных Каковы методологические основы формирования
органов, сосредоточив усилия на главных, первооче долгосрочной программы законопроектных работ?
редных из них, правильнее распределить научное и Программа должна, с одной стороны, исходить из
информационное обеспечение законотворческого про анализа действующего законодательства, адекватно
цесса. Можно со всем основанием утверждать, что отражать экономическое, социальное и политическое
планирование законопроектных работ самым тесным состояние общества, а с другой — основываться на
образом связано с созданием стабильной, целостной научных прогнозах развития государственной и обще
научно обоснованной системы законодательства, эф ственной жизни и в этом отношении определенным
фективного механизма координации законотворческой образом ориентировать законодателя.
деятельности. Систематичность — одна из главных составляю
Планирование законоподготовительной деятельно щих планирования. В зависимости от текущих и стра
сти в значительной степени способствует преодолению тегических целей программы могут утверждаться на
таких изъянов в нынешней практике законотворчества, один год (ежегодные) и на дватри и более года (перс
как нестабильность правового регулирования, авраль пективные).
ность в подготовке и принятии законов, несогласован При подготовке проектов программ учитываются
ность некоторых концептуальных положений закона и предложения государственных органов, организаций,
взаимосвязанных законов, чрезмерная зависимость а также депутатов Государственной Думы и членов
выбора темы закона от текущего момента, что нередко Совета Федерации, высказанные ими в выступлениях
приводит к противоречиям и пробелам в правовом на заседаниях палат парламента или специально пред
регулировании, снижает качество законодательства. ставленные ими в качестве предложений к программе
Текущее и перспективное планирование законо законопроектных работ.
подготовительной деятельности необходимо в целях При составлении программы важно правильно
создания единой и непротиворечивой системы законо отражать тенденции развития основных регулируемых
дательства Российской Федерации, упорядочения са сфер общественной жизни, выделяя при этом приори
мого процесса законотворчества. тетные законы.
В практику деятельности Государственной Думы В программе предусматриваются способы решения
планирование законопроектной работы было введено конкретной правовой задачи (проблемы), существующей
(в соответствии с ее Регламентом) осенью 1994 г. Се в определенной сфере общественных отношений и
годня в Государственной Думе планы законопроектных подлежащей решению с помощью тех или иных пра
работ составляются на каждую сессию. вовых средств. Это — разработка законопроектов, их
Планирование как принцип эффективной законопод концепций; подготовка предложений о внесении в
готовительной работы достаточно успешно реализуется действующие акты значительных изменений и допол
и в правотворческой практике субъектов Российской нений, о расчистке законодательства от устаревших
Федерации. Очевидно, что программы правотворчес частей, о подготовке новых редакций крупных законо
ких работ в субъектах Федерации будут отличаться от дательных актов; подготовка предложений о проведе
$& аналогичных федеральных программ как по объему и нии правовых экспериментов в отдельных сферах или $'
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
в отдельных регионах с целью проверки на практике т. п. Сроки, устанавливаемые для подготовки законо
и отлаживания новых правовых механизмов; наконец, проектов, должны предусматривать время, достаточное
разработка концепций тех или иных проводимых ре для подготовки научной концепции, ее обсуждения
форм и программ развития определенных сфер обще и трансформации в положения конкретного законопро
ственных отношений. Показателен в этом отношении екта. А для того чтобы сроки были реальными, целесо
опыт Челябинский области. В План законопроектных образно учитывать и мнения будущих исполнителей по
работ Законодательного Собрания области (1997 г.) разработке законопроектов, их предложения о сроках
была включена разработка Программы поддержки завершения работы.
предприятий легкой промышленности в 1997–1998 гг., Как показывает законотворческая практика, отли
проекта программы развития и реконструкции топлив чительной особенностью некоторых законодательных
ноэнергетического комплекса Челябинской области, программ является указание в них не только наимено
Программы природоохранных мероприятий оздоров вания (темы) проекта, но и краткое изложение предме
ления экологической обстановки области на 1997– та регулирования будущего закона. Представляется,
2000 гг., Программы «Жилище Челябинской области». что такая практика заслуживает внимания, поскольку
В программе могут предусматриваться и другие она дает более полную информацию о проектируемых
крупные мероприятия в области совершенствования законах. Кроме того, для органов и лиц, ответственных
законодательства: подготовка для издания системати за подготовку проектов, такое уточнение является опре
зированных сборников законодательства, мероприятия деленным ориентиром при работе над концепцией и
по вопросам кодификации и иному упорядочению за положениями конкретного законопроекта, предусмот
конодательства, внедрения компьютерной техники для ренного программой.
учета нормативных правовых актов, подготовки и со Формирование программы целесообразно осуще
вершенствования предметных классификаторов зако ствлять с учетом взаимосвязи актов, последовательно
нодательства и т. п. сти их принятия. Так, законопроекты по достаточно
Программы, как правило, включают в себя крупные конкретным темам должны разрабатываться и вносить
тематические разделы, соответствующие в основном ся после окончания работы над проектом по более
главным сферам жизни общества: государственное общему вопросу либо одновременно с ним. Вряд ли
строительство, экономика, социальное обеспечение, можно признать нормальным положение, когда снача
сфера законности и правопорядка и др. ла принимается частный закон, а затем — более круп
Кроме того, в программе указываются конкретные ный, как это произошло, например, с законами в сфе
исполнители, которым поручается подготовка заплани ре информации: сначала были приняты два частных
рованных проектов или восполнение иного указанного закона по вопросам информации и лишь через два года
в плане мероприятия. Как правило, это парламентские появился большой закон об информации и информати
комитеты, правительственные органы, федеральные зации. Необходимо сначала принимать «рамочные»
министерства и службы, научные учреждения. базовые законы, а затем «видовые» законы, а не наобо
Сроки подготовки и принятия отдельных законов рот, поскольку регулирующее значение «рамочный»
определяются в пределах общего срока, на который закон теряет, если уже действуют «видовые» законы.
рассчитана программа, — от года до трех и более лет. Целесообразно планирование «пакетов» взаимосвя
При решении вопроса о сроках имеет значение объем занных актов, что позволит оценить намечаемое право
акта, характер и сложность этапа подготовительной вое регулирование в комплексе, избежать ненужного
работы, потребность (срочность) в принятии подготав дублирования, противоречий, различных несогласован
ливаемого акта, степень урегулированности данной ностей и пробелов в законодательстве.
сферы общественных отношений, объем действующе В программе следует выделять акты, требующие
% го законодательства по соответствующему вопросу и первоочередного принятия (приоритетные), а затем %
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
указывать законопроекты, которые необходимо при но планы подготовки проектов, с указанием, кто конк
нять в дальнейшем, при этом следует указывать опре ретно и в какие сроки должен разработать тот или иной
деленные сроки принятия нормативных документов. законопроект.
Какие акты можно отнести к категории приоритетных? Правительство тоже планирует свою законопроект
Прежде всего это акты, необходимость принятия кото ную деятельность. Данная деятельность осуществляет
рых вызвана социальной потребностью, острой жиз ся им в соответствии с Регламентом Правительства
ненной ситуацией. К этой же категории относятся акты, Российской Федерации. В настоящее время действует
которые играют роль ключевых, базовых для той или план законопроектной деятельности Правительства
иной сферы, вслед за которыми должны быть приняты Российской Федерации на 2006 г., утвержденный рас
другие нормативные правовые акты. Очевидна приори поряжением Правительства Российской Федерации от
тетность разработки таких важнейших актов, как фе 29 декабря 2005 г. № 2330р. Согласно данному плану
деральные конституционные законы и кодексы. Правительство Российской Федерации предусматри
Важная функция планирования — определение вает внести в Государственную Думу на рассмотрение
приоритетных направлений развития законодательства. в 2006 г. 47 федеральных законов. По данным Право
Своего рода новеллой в практике планирования зако вого управления Аппарата Государственной Думы
нопроектной работы на федеральном уровне стало Федерального Собрания Российской Федерации, в
утверждение Государственной Думой перечня законо нижней палате парламента только в осеннюю сессию
проектов, подлежащих приоритетному рассмотрению 2005 г. было рассмотрено 65 законопроектов, внесен
палатой в период конкретной сессии. Такой перечень ных Правительством Российской Федерации.
предварительно согласовывается с Президентом Рос Кроме этого, иной раз принимаются и перспектив
сийской Федерации, Советом Федерации, Правитель ные планы законопроектных работ. Перспективное
ством Российской Федерации и затем утверждается планирование осуществляется путем принятия Перс
постановлением Государственной Думы. Примерная пективной программы законопроектной работы Пра
программа законопроектной работы Государственной вительства на определенный период.
Думы на ту же сессию принимается Думой к сведению. В программах и планах законопроектной деятель
Например, примерная программа весенней парламен ности Правительства предусматриваются поручения
тской сессии 2006 г. предполагала вынести на обсужде федеральным органам исполнительной власти по раз
ние нижней палаты почти полсотни приоритетных за работке законопроектов, определяются головной испол
конопроектов. Из этого перечня только 12 документов нитель, состав соисполнителей и срок представления
относились к регулированию сферы государственного документов на рассмотрение заседания Правительства
строительства и конституционных прав граждан, 19 и предполагаемый срок внесения в Государственную
затрагивали экономическую и социальную сферу. Думу. При разработке таких программ и планов Прави
Совет Государственной Думы обязан руководство тельство рассматривает и учитывает проекты планов
ваться примерной программой при формировании законопроектных работ других органов государствен
проектов календарей рассмотрения вопросов палатой ной власти.
на очередной месяц и проектов порядка работы Госу В отношении актов, планируемых на один год, целе
дарственной Думы на очередные заседания. сообразно указывать их конкретные наименования, в
Нельзя не отметить в связи с этим, что современ отношении же актов и мероприятий, планируемых на
ные планы законопроектных работ больше похожи на последующие годы, — главным образом лишь основные
расширенные («развернутые») повестки дня заседаний направления, темы, которые должны быть конкретизи
Государственной Думы, в которых обозначены главным рованы, «расписаны» на каждый последующий год.
образом этапы работы над уже подготовленными и Одна из важных предпосылок правильного, эффек
% внесенными законопроектами, тогда как нужны имен тивного планирования законодательной деятельности %!
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
состоит в том, что оно должно осуществляться с учетом ных и трудоемких актов и не исключают подготовки
установленного Конституцией Российской Федерации, проектов вне программы по поручениям вышестоящих
федеральными законами разграничения компетенции органов или по собственной инициативе. Принятие
правотворческих органов. Соблюдение этого условия законодательных программ не должно служить также
повышает обоснованность готовящихся планов, в зна основанием для ограничения прав и возможностей
чительной степени предопределяет реальность их субъектов законодательной инициативы.
выполнения. И наоборот, недооценка этого фактора В заключение подчеркнем, что планирование зако
нередко порождает ошибки в планировании, ведет к нодательной деятельности позволяет создать условия
неизбежной при этом корректировке планов и про для внимательной и скрупулезной проработки законо
грамм, подрывает авторитет самой идеи планирования. проектов, проведения экспериментов, социологических
Помимо перспективных программ законопроект и иных исследований, внедрения в процесс законотвор
ных работ, имеющих комплексный характер, или в чества научных разработок, изучения отечественного
дополнение к ним могут разрабатываться специализи и зарубежного опыта.
рованные программы, направленные на упорядочение
одной из достаточно крупных и важных сфер обще 3.4. Îðãàíèçàöèÿ ðàáîòû ïî ïîäãîòîâêå çàêîíîïðîåêòîâ
ственных отношений, например финансов, налоговой
системы, сельского хозяйства, потребительской коопе При подготовке законопроектов нужны разумная
рации, экологии и т. п. Такие специализированные неторопливость, время, чтобы продумать вопрос, осу
программы разрабатываются с целью оперативного ществить его всестороннюю проработку, учесть зару
решения конкретной правовой задачи в соответствую бежный опыт, провести необходимые консультации,
щей сфере общественных отношений. обсуждения и т. п. Законотворчество не терпит суеты.
При необходимости могут готовиться программы Вот почему так важна правильная, рациональная орга
(планы), предусматривающие одновременную подго низация этой весьма специфической деятельности.
товку как законодательных, так и президентских и Организация работы над законопроектом включает
правительственных нормативных правовых актов. определение органа, ответственного за подготовку про
Помимо программ и планов собственно законода екта, и круга специалистов, привлекаемых к участию в
тельных работ подготовка проектов законов может работе над ним; создание подготовительных комиссий
предусматриваться в целевых комплексных програм и рабочих групп; проведение необходимых расчетов,
мах. Вполне оправдано, что в рамках таких целевых социологических исследований; информационное обес
комплексных программ, как правило, выделяются печение процесса подготовки проекта; согласование
разделы о подготовке и принятии соответствующих подготовленного проекта с заинтересованными органа
нормативных правовых (в том числе и законодатель ми и его обсуждение; проведение правовой и иной
ных) актов. Более того, раздел о правовом обеспече специализированной экспертизы проекта. Существен
нии предусмотренных программой мероприятий, на ную роль в организации подготовки законопроектов
наш взгляд, должен быть обязательным элементом це играет координация законотворческой деятельности,
левой комплексной программы. Думается, что реаль позволяющая наиболее рационально распределить уси
ность выполнения подобных комплексных программ лия всех органов и лиц, участвующих в работе, избе
будет в значительной степени зависеть от того, пре жать ненужного дублирования.
дусмотрена ли в ней разработка вполне конкретных Как правило, проекты федеральных законов гото
правовых актов, обеспечивающих реализацию указан вятся комитетами палат Федерального Собрания, де
ных в программе направлений. путатами или их группами, федеральными органами
Заметим, что программы законопроектных работ исполнительной власти, а также другими органами,
%" предусматривают разработку проектов наиболее важ организациями и лицами по поручению палат Феде %#
НОРМОГРАФИЯ: ТЕОРИЯ И МЕТОДОЛОГИЯ НОРМОТВОРЧЕСТВА ГЛАВА 3. ОРГАНИЗАЦИЯ И МЕТОДИКА ПОДГОТОВКИ ЗАКОНОПРОЕКТОВ
рального Собрания, комитетов палат либо по собствен привлечения большого количества заинтересованных
ной инициативе. организаций.
Характерной чертой обновления законотворчества Чтобы избежать дублирования в законопроектной
сегодня стал тот факт, что основная работа над законо деятельности и обеспечить согласованную работу над
проектами перенесена теперь в комитеты палат россий законопроектами на ранних стадиях их подготовки, а
ского парламента. Это новый и важный момент в со также обеспечить взаимодействие между палатами
временной законодательной практике. Подготовка и Федерального Собрания, Президентом Российской
предварительное рассмотрение законопроектов в коми Федерации, Правительством Российской Федерации,
тетах — залог делового и организованного их обсужде другими субъектами права законодательной инициа
ния на заседаниях палат, гарантия более углубленной тивы — комитетам Государственной Думы следовало
проработки вопросов, демократичности и гласности за бы активнее создавать совместные рабочие группы с
конотворческого процесса. участием в них представителей всех органов государ
Однако, как свидетельствует практика, роль палат ственной власти.
Федерального Собрания и их комитетов и постоянных К работе подготовительных комиссий целесообраз
комиссий в законотворческом процессе довольно раз но привлекать депутатов, не включенных в их состав,
лична. Основной груз законодательной работы несет представителей заинтересованных органов и органи
Государственная Дума, комитеты и комиссии которой заций, ученых, специалистов, которые могут оказать
разрабатывают различные законопроекты. Основную квалифицированную помощь в создании и развитии
нагрузку здесь несет нижняя палата, которая, соглас правовой базы в той или иной сфере общественных
но ст. 105 Конституции, принимает федеральные за отношений. Главное при этом — обеспечить работо
коны. Что касается Совета Федерации, то он только способный и компетентный состав комиссии. Комис
рассматривает принятые Государственной Думой фе сия должна сочетать в своей работе демократизм, про
деральные законы, одобряет либо отклоняет их. При фессионализм и деловитость. Важно поэтому, чтобы в
этом при осуществлении данной функции Совет Фе подготовительные комиссии включались именно спе
дерации связан определенными временными рамка циалисты — люди, имеющие солидный опыт и зна
ми (14 дней). Причем обязательному рассмотрению ния. Например, включение в подготовительные комис
подлежат не все федеральные законы, принятые Ду сии и рабочие группы по подготовке важных, крупных
мой, поскольку верхняя палата не вносит поправки и законопроектов в сфере экономики и бизнеса опыт
изменения в текст закона. Кроме этого, вето Совета ных, знающих предпринимателей помогает создать
Федерации в случае отклонения им проекта закона более качественный закон. Основанные на знании и
может быть преодолено квалифицированным боль анализе ситуации предложения и рекомендации спе
шинством голосов в Государственной Думе. циалистов в области бизнеса и предпринимательства,
Комитеты палат Федерального Собрания, а так получив отражение в конкретных законодательных ре
же органы и организации, которым поручена разра шениях, несомненно, будут способствовать должному
ботка проекта закона или которые разрабатывают его правовому обеспечению и в целом более благоприят
по собственной инициативе, как правило, создают ному (в рамках закона) развитию бизнеса и предпри
подготовительные комиссии из числа депутатов, спе нимательства.
циалистов и ученых. В случае необходимости эти ко Работа над законопроектами в комиссиях и рабо
миссии создают подкомиссии, рабочие и редакционные чих группах неизбежно сопровождается спорами, а
группы. В соответствии с Регламентом Правительства