Вы находитесь на странице: 1из 4

Котов Е.В.

ОПЫТ МОДИФИКАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВА С ОСОБЫМ


СТАТУСОМ
Ключевые слова: стратегия, экономика, развитие, государство с особым статусом, наука, организационная
структура управления, ресурсы.
Keywords: strategy, economy, development, state with a special status, science, organizational structure, resources.
В 2014 г. на постсоветском пространстве прокатилась очередная волна территориального самоопределения.
В результате на политической карте появились два новых образования, начавших процедуру формирования собствен-
ной государственности. Существует высокая вероятность, что их появление – это не единичный случай, а начало ста-
новления нового миропорядка, в котором количество таких государств с особым статусом будет только увеличивать-
ся. Поэтому происходящие трансформации актуализируют для будущих государств с особым статусом задачу изуче-
ния опыта приобретения государственности в условиях геоэкономических противостояний.
Одним из таких важных направлений аккумуляции и систематизации опыта является обобщение практики соз-
дания новым государством собственной экономической системы. Особую значимость имеет анализ первых организа-
ционных шагов в данной области, закладывающих основы для дальнейших решений и обусловливающих последст-
вия, которые предопределяют дальнейшие траектории и масштабы экономического развития, а также выявление спек-
тра экономических проблем, с которыми сталкивается непризнанное государство в процессе своего становления. Дан-
ный опыт будет представлен на примере Донецкой Народной Республики (ДНР).
После объявления о своей независимости от Украины непризнанная республика начала формирование авто-
номной, от «материнского» государства, экономической системы. В связи с отсутствием собственной правовой базы и
необходимостью регулирования экономических процессов и отношений было принятие постановление, разрешающее
применение на территории ДНР законов Украины, не противоречащих Конституции ДНР, в переходный период [1].
Следующим знаковым правовым документом стало решение о переходе в государственную собственность ДНР соб-
ственности государства Украина [2], на основании которого все имущественные права собственности всех предпри-
ятий, организаций, учреждений или доли в уставном капитале таких предприятий, принадлежавшие ранее государст-
венной собственности Украины и расположенные на территории ДНР, становятся собственностью непризнанной рес-
публики.
Стоит отметить одну важную деталь. При всей публичной агрессивной риторике украинских властей, частные
украинские предприятия продолжали работать. Часть из них подверглась лайт-национализации, выразившейся во вве-
дении временных государственных администраций на их территорию, но значительно большая часть продолжала ра-
ботать в украинском правовом поле, т.е. выплачивая заработную плату и налоговые платежи по украинскому законо-
дательству. В тот период такое положение вещей позволяло обеспечить отдельные группы населения стабильным до-
ходом и поддержать их покупательную способность, а экономику – товарами и услугами.
В сфере социальной защиты наряду с западной и российской гуманитарной помощью активно работал Фонд
украинского предпринимателя Рината Ахметова «Поможем», который обеспечивал гуманитарными наборами широ-
кий спектр социально незащищенных слоев населения. Необходимо признать, что в социальной сфере, несмотря на
неблагоприятную социальную стратификацию общества (преобладание в структуре людей пожилого и старого воз-
раста2), удалось избежать социальной напряженности благодаря возможности получения двойной пенсии – украин-
ской и республиканской. При этом данным преимуществом активно пользуются не только жители непризнанной рес-
публики, но и те, кто выехал на Украину с ее территории.
Наличие в структуре общества значительной доли людей пожилого и старого возраста при правильной государ-
ственной экономической и социальной политике становится не столько проблемой, сколько новой возможностью.
В первую очередь это касается развития медицинских услуг, которые актуальны не только для населения пожилого и
старого возраста, но и для молодежи. Последние, к тому же, еще большую потребность испытывают в получении ка-
чественных образовательных услуг, что открывает дополнительные возможности для экономики. Услуги сектора
здравоохранения, как и образования, становятся для человека пожизненными и их индивидуализированность растет
одновременно с ростом частных расходов на их получение. Человек, реализуя личную стратегию повышения образо-
вательного уровня и сохранения здоровья, все больше ориентируется на собственные, а не бюджетные, возможности

1
Котов Евгений Валериевич – к.э.н., с.н.с., доцент, Донецкая академия управления и государственной службы при Главе
Донецкой Народной Республики. E-mail: kotovev@mail.ru
2
Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) официально определяет, что пожилой возраста наступает в 60 и продол-
жается до 74 лет, а старость начинается после 75 лет.
818
при выборе данных услуг из предлагаемых на рынке. Определенный минимум услуг, позволяющий получить профес-
сию и сохранить трудоспособность, человек будет стараться получить за счет бюджетных средств, но доля сопутст-
вующих платежей из частных источников будет расти. И в первую очередь в связи с использованием новых техноло-
гий, которые будут вытеснять традиционные способы предоставления данных услуг.
Все это открывает хорошие перспективы перед медицинским и образовательным сектором экономики государ-
ства с особым статусом. Международный опыт подтверждает экономическую перспективность данных услуг. Сектора
экономики США, Великобритании и Германии, производящие образовательные и медицинские услуги, дают 6–8%
ВВП и это без учета развитых секторов туризма и креативных индустрий [3, с. 7–8]. Перспективность названных ус-
луг давно осознал Китай, активно и системно продвигающий их на этих рынках
Современные качественные медицинские и образовательные услуги позволят привлечь необходимые кадровые
и финансовые ресурсы, запустить организационные и промышленные инновации и обеспечить безболезненную
трансформацию структуры экономики в сторону плавного перехода от технологий третьего технологического уклада
к технологиям более высокого наукоемкого уровня. Однако на сегодняшний день на государственном уровне отсутст-
вуют стратегические и программно-целевые документы, направленные на развитие данных услуг. В целом, государст-
венная политика в названном секторе недостаточно четкая и активная.
Неразвитость государственной политики наблюдается и по таким важным направлениям как использование по-
тенциала экспорта услуг и стратегическое планирование социально-экономического развития. Так, структура экспорта
является важным индикатором конкурентоспособности товаров и услуг на внешнем рынке и ключевым драйвером
экономического роста. В доконфликтный период несырьевой экспорт экономики Донецкой области составлял не ме-
нее 25%, значительная доля которого приходилась на услуги. Те не менее, имеющийся потенциал не используется в
полной мере. Ресурсный дефицит, институциональные пробелы и внешние ограничения могут стать непреодолимым
препятствиями в экспорте постиндустриальных услуг. Одновременно устранить их невозможно, а последовательное
устранение потребует много времени, в результате чего можно потерять уже имеющиеся потенциал и преимущества.
Целесообразно на первой стадии выделить динамичные организации, способные предоставлять качественные услуги
и трансформироваться с целью повышения их качества, при полной поддержке государства на внешнем рынке. Дан-
ные организации станут пионерами экспорта постиндустриальных услуг, прокладывая дорогу остальным и подготав-
ливая почву для институциональных трансформаций.
Неразвитость стратегического планирования социально-экономического развития государства с особым стату-
сом выражается в «перевернутой» процедуре стратегического планирования. Начиная с апреля 2015 г. ежегодно в те-
чение уже 5 лет разрабатываются программы восстановления экономики и развития социальной сферы городов и рай-
онов ДНР, итоговая совокупность которых становится основой единой республиканской программы. Это очень важ-
ный инструмент реализации государственного стратегического планирования, даже несмотря на то, что процедура
разработки программ «перевернута».
Классическая процедура выглядит следующим образом. В первую очередь разрабатывается концептуальный
документ, отражающий общие цели, принципы и приоритетные направления социально-экономического развития
государства. На основе выстроенной концепции разрабатывается стратегия развития государства, в которой более
подробно раскрываются основные положения концепции. И только после согласования со всеми заинтересованными
субъектами приступают к разработке программ развития, которые детализируют цели и принципы стратегического
развития в различных секторах и отраслях экономики.
В ДНР первыми разрабатываются программы административно-территориальных единиц, а потом на основа-
нии их формируется общереспубликанская программа. Таким образом, установление целевых индикаторов происхо-
дит не сверху вниз как при стандартной процедуре стратегического планирования, а снизу вверх – отталкиваясь от
уже задекларированных возможностей. При классическом подходе (первом варианте) установление целевых индика-
торов происходит на основании анализа и оценки состояния и перспектив всей социально-экономической системы,
взаимосвязей и взаимозависимостей всех ее структурных элементов и подсистем. Во втором же случае установление
целевых индикаторов осуществляется местным органом власти исключительно для своей территории без учета госу-
дарственных интересов и только на основе собственных возможностей без учета задействования потенциала соседних
территорий и/или вышестоящих органов управления. Иными словами это программы того, что власть «может», а не
того, что она «должна». При таком подходе республиканская программа имеет статус не нормативного документа,
определяющего целевые характеристики и процедуры обеспечения социально-экономического развития, а сводного
документа, интегрально выражающего группу обязательств, которые по убеждению органов исполнительной власти
на местах могут быть выполнены. Этим также «убивается второй заяц» – центральный орган власти освобождается от
кропотливого текущего и оперативного планирования совместно с территориальным органом власти мероприятий
развития в условиях изменяющейся внешней среды и выполняет сугубо контрольные функции за выполнением терри-
ториальным органом власти взятых на себя обязательств.
Следует отметить очень низкий уровень открытости информации о ходе и результатах выполнения вышена-
званных программ. Так, например, с момента ее разработке и до сих пор в открытом доступе отсутствует Республи-
канская программа восстановления экономики и развития социальной сферы городов и районов ДНР, поэтому у неко-
торых заинтересованных сторон (представителей науки, общественности) отсутствует возможность судить о ее со-
держании, возможность сравнить планируемые и достигнутые результаты ее выполнения. Общественный контроль за
формированием и реализацией программы не осуществляется.
В системе государственного управления не используется практика, активно применяющаяся в Российской Фе-
дерации и состоящая в ежегодном информировании общества о результатах работы государства по реализации про-
819
грамм. Информирование общества происходит через ежегодный отчет органа государственной власти, ответственного
за выполнение программ1. Отдельные исключения на территориальном уровне ДНР существуют, но о результатах
выполнения и оценке результативности республиканской программы информация крайне ограничена, кроме того она
не представлена в виде самостоятельного отчетного документа.
В ДНР отсутствуют методики оценки результативности программ и опыт Российской Федерации по их разра-
ботке и применению необходимо детально изучить с целью имплементации в республиканскую практику наиболее
эффективных механизмов и процедур. Российский опыт в данном вопросе несовершенен как по используемым крите-
риям и показателям оценки, так и по процедуре, когда орган, ответственный за исполнение программ, является и
главным оценщиком результатов. Последний недостаток устраняется передачей функций по оценке программ надве-
домственным структурам, например, Счетной палате, а также снижением участия ответственных исполнителей в
формировании перечня целевых индикаторов программ и подготовкой сводных отчетов по их достижению.
В контексте затронутой проблематики также стоит обратить внимание на необходимость выведения Главного
управления статистики ДНР из подчинения МЭР ДНР. Эта практика скопирована с российского опыта, но и в России
она показала свою нецелесообразность.
Существует еще ряд нерешенных проблем, прямо или косвенно сдерживающих экономическое развитие. Среди
них стоит выделить:
а) низкую эффективность государственного регулирования экономических процессов и отношений;
б) отсутствие макроэкономического прогнозирования как инструмента государственной экономической поли-
тики;
в) низкую востребованность государством «обратной связи» с реальным сектором экономики;
г) разрушение «инновационного треугольника».
Важность решений обозначенных проблем исключительно высока, ведь от полноты и точности макроэкономи-
ческого прогноза, заложенного в бюджетные проектировки, зависят адекватность, своевременность и эффективность
проводимой макроэкономической политики, а систематическое изучение отношения к государственной экономиче-
ской политике со стороны субъектов экономики позволяет своевременно и оперативно выявлять и устранять про-
блемные зоны.
С переходом в пространство непризнанности резко ухудшаются условия воспроизводства инноваций. Система
проведения научных исследований и разработок очень зависит от взаимодействия с внешней средой, с которой она не
только обменивается актуальной и необходимой информацией, но и которая признает ее результаты. Поэтому, попа-
дая в пространство непризнанности, система науки подвергается сильной трансформации и теряет значительный объ-
ем своего потенциала [4–5]. Отсутствие легитимности научных результатов выдавливает ведущих и перспективных
исследователей из государства с особым статусом. В лучшем случае исследования «замораживаются», в худшем –
команда исследователей перемещается туда, где результаты их работы признаются научным сообществом, пусть даже
отдельно взятого государства, признанного мировым сообществом. Ухудшает положение науки и дефицит ресурсов
(финансовых, материальных и кадровых) у государства с особым статусом, в результате чего к науке начинают вы-
двигать требования коммерческой целесообразности исследований и разработок.
Понимая, что старые организационные механизмы не работают, система науки пытается перестроиться, создав
линейную организационную структуру управления. Далее, по мере повышения эффективности работы созданной орг-
структуры, система пытается усложнить свою структуру управления, вводя дополнительные управленческие подсис-
темы между субъектом и объектами управления. Пока новые подсистемы выполняют роль координирующих органи-
заций, общая оргсистема управления наукой продолжает функционировать в «штатном режиме», как минимум не
ухудшая общего состояния. Но как только новым подсистемам в результате децентрализации предоставляют функции
управления, они вступают в конфликт с единым центром управления (центральным органом исполнительной власти,
формирующим и реализовывающим научную и научно-техническую политику), вследствие недостаточного кадрового
потенциала и низкого квалификационного уровня кадров.
Преодолеть данную проблему с помощью внутренних резервов невозможно, необходимо вмешательство внеш-
них систем, способных поделиться ресурсами необходимой квалификации. При этом качество управленческого по-
тенциала определяется не только кадровыми ресурсами и их квалификацией, но и организационными механизмами,
используемыми для решения актуальных задач сохранения системы науки. Это обусловлено тем, что в попытке найти
оптимальные и эффективные организационные механизмы система пытается копировать аналогичные механизмы из
других систем, ментально или географически близких. Однако, как уже было сказано ранее, серьезный кадровый и
квалификационный дефицит не позволяет скопированные механизмы запустить в таком же режиме и с такой же эф-
фективностью как у системы, у которой данные механизмы были скопированы.
Таким образом, спектр проблем, препятствующих экономическому развитию государства с особым статусом,
достаточно широк и их неустранение чревато серьезными последствиями, вплоть до потери самостоятельности.
Именно поэтому в самом начале формирования своей государственности необходимо разработать собственную эко-
номическую систему, способную сочетать в себе различные модели экономического роста. При этом акцент необхо-
димо сделать на том, что приоритетным является внедрение именно нескольких моделей экономического роста, а не
построение одной, пусть даже наиболее оптимальной для сложившихся условий и имеющихся ресурсов. Наличие не-
скольких моделей позволит создать пространство естественной конкуренции между ними, существенно снизив риски

1
Например, Сводный годовой доклад о ходе реализации и оценке эффективности государственных программ Российской
Федерации по итогам 2017 года. – http://static.government.ru/media/files/ijmsqevcKY9OdvNvrxq1vzJ8zpDIudNJ.pdf
820
некачественного государственного управления экономическими процессами и отношениями. Параллельно с реализа-
цией нескольких моделей экономического роста произойдет качественное обновление системы государственные вла-
сти, в результате которого широкий спектр задач и коррелирующих с ними целей будет содействовать эволюционно-
му росту квалификации работников государственного аппарата.

Список литературы
1. Постановление Совета Министров Донецкой Народной Республики № 9-1 от 02.06.2014 г. «О применении Законов на террито-
рии ДНР в переходный период». 2014. – http://doc.dnr-online.ru/doc/dokumenty-soveta-ministrov/postanovlenie-9-1-ot-02-06-2014g-
o-primenenii-zakonov-na-territorii-dnr-v-perexodnyj-period/
2. Постановление Совета Министров ДНР от 21.07.2014 № 18-5 «О переходе в государственную собственность ДНР собственно-
сти государства Украина». 2014. – https://dnr-online.ru/download/postanovlenie-soveta-ministrov-dnr-18-5-ot-21-07-2014g-o-
perehode-v-gosudarstvennuyu-sobstvennost-donetskoj-narodnoj-respubliki-sobstvennosti-gosudarstva-ukraina/
3. Российский постиндустриальный экспорт: вызовы и перспективы: докл. к XVIII Апр. междунар. науч. конф. по проблемам раз-
вития экономики и общества, Москва, 11-14 апр. 2017 г. / рук. авт. кол. Н.В. Акиндинова, Л.И. Якобсон; Нац. исслед. ун-т
«Высшая школа экономики». – М.: Изд. дом «Высшей школы экономики», 2017. – 41 с.
4. Котов Е.В. Система науки молодого государства: состояние и перспективы развития // Менеджер. 2018. – № 3. – С. 69–79.
5. Котов Е.В. Наука молодого государства сквозь призму статистики // Журнал исторических, политологических и международ-
ных исследований. 2018. – № 1 (64). – С. 28–37.

821